（一）风险社会的内涵
“风险社会”这个概念由德国社会学家乌尔里希?贝克首先提出，这里风险指的是：“完全逃脱人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴随的短期和长期的对植物、动物和人的影响”，现代风险社会具有以下几点特征：第一，现代社会风险是围绕“人”而产生的各种风险，其中包括由于人类活动所带来的未知性后果、人类活动导致自然环境的未知变化、社会制度本身缺陷所带来的风险。第二，现代社会风险具有一般风险所有的不可预见性和无法度量性。第三，现代社会风险具呈现全球化和高危化趋势。
（二）风险社会对国家治理提出的新要求
首先，风险社会背景下，政府应当高度关注风险预防和治理工作，将其纳入到核心职能当中。如今，巨大的风险可能使得多年积累的财富化为乌有（亚洲金融危机），政府非常有必要将社会风险管理提升到前所未有的新高度。
其次，政府应当提高对自然、社会风险的预见能力。尽管风险具有高度不确定性，但是政府作为一国资源和信息的最终掌握者，识别和预警风险并非绝无可能，政府需要时刻保持清醒，理性评估事项收益和风险的得失。
第三，政府应当具备较强的宏观驾驭能力的同时拥有合作精神。风险的全球性和高扩散性使得一些局部事件可以迅速演化为全国性社危机。政府应当具有强有力的宏调控手段，同时与他国政府、社会力量积极寻求合作，果断而坚决地阻止事态进一步恶化。
第四，制度化风险的存在要求政府不断完善政府管理体制，着力构建民主、公平、开放的社会体系。中国当下面临的最严峻的社会风险是制度风险，其中主要包括：制度转轨风险；以收入差距为核心的社会差距的扩大；信息的流动和控制以及金融危机等。虽然社会风险的防治看起来更依赖于政府的调控，但事实上更加需要畅通的信息沟通，高度的社会合作和公民的自觉配合。
二、风险社会下我国国家治理面临的困境
结构性失效涉及以国家为中心构建的整个治理结构，有两种表现形式：一种是国家治理能力的软弱，政府无法承担应有的维护社会秩序和保障公众安全的功能，更无法保证市场和公民社会的正常运行；另一种是政府与公民社会、市场的关系不平衡，甚至僭越了他们的功能，从而诱发了后两者的失效，造成众多的社会问题。
制度性失效一般是指一些现存的规则和安排存在明显的缺陷，无法有效实现其目的甚至具有反作用。表现为：一些某些社会问题没有建立相应的规章制度，存在法律真空，无法有效约束主体行为。或者虽然建立了相应的制度，但无法实际实行、取得其应有的效果，存在制度自身不到位；或者已经建立的制度并不适应具体的条件，存在制度的不适应。
政策性失效主要是因为国家要面对和解决不断出现的各类问题，现有的政策会因为实际情况的变化而不适应当下的需要，对于任何一项政策或者制度，随着时间的推移和情况的变化都存在失效的可能。
三、风险社会下实现国家有效治理的策略
政府对于风险社会的治理不可能完全避免严重公共危机的发生，但风险社会可能导致的严重后果又使得政府无法逃避风险社会的治理责任，因此，政府应当设法提高风险治理手段的有效性，国家治理体系本质上来说就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，推进国家治理体系和治理能力现代化的基本路径包括：
一是要逐步完善国家治理体系。发挥党和政府在国家治理中的核心和主导地位的同时，要足够重视市场与社会在国家治理中的作用，充分发挥七自身的调节和反馈功能。十八届三中全会反复强调市场在资源配置当中的决定性作用，实际来讲，市场不单单起着配置的功能，还具有建构经济秩序的效应。
关键词：十八届五中全会 依法治国 马克思主义理论 法治国家
中图分类号：A81 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2017）07-0268-01
一、什么是家治理体系和治理能力现代化
十八届五中全会上再次强调了国家治理体系和国家治理能力的现代化需求：“创新、协调、绿色、开放、共享五大理念，坚持开放发展，进一步统筹我国社会经济的发展整体性，经济社会发展更趋合理。领导干部要打开世界的眼界，开放的思维，不断为国家和民族创造更多的财富，推进国家治理体系和治理能力现代化的发展。”[1]
国家治理体系和治理能力现代化是在十八届三中全会上首先提出，主要由两部分构成：一是国家治理体系的现代化；二是国家治理能力的现代化。
什么是国家治理体系？关于关于国家治理体系的论述揭示了作为社会主义国家的中国，国家治理体系所包含的三个科学内涵：1.其政治属性的本质是中国特色社会主义制度体系的集中体现；2.国家治理体系包含经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态文明治理和党的建设六个部分，而且这六个部分是相互联系、相互协调的整体；3.国家治理体系现代化目标的实现必须规范化、效率化、法制化、民主化和协调性这五大目标。
什么是国家治理能力？指出：“国家治理能力就是国家制度理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[2]国家治理能力是国家治理体系在实践中的表现，是检验国家治理体系是否合格、是否科学合理的重要标准。国家治理能力的现代化表明了党和政府正在从思想上、行动上摆脱以往“传统”的管理模式，开始向政府、市场、社会和民主的交叉共享模式发展。
“国家治理体系现代化”与“国家治理能力现代化”是密不可分，互相作用的统一整体。治理体系是治理能力现代化的前提和基础，治理能力是治理体系现代化的目的和结果。要想实现真正的治理能力的现代化，首先要建立一套完善、合法及有效的治理体系；有了科学的治理体系才能够实现国家治理能力的现代化。国家治理体系与国家治理能力不是分割开来毫无联系的两个部分，而是相辅相成，不可分割的统一整体。只有科学的治理体系才能孕育高水平、现代化的治理能力，只有不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。就像恩格斯所说的：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会只能时才能持续下去。”[3]国家治理体系和治理能力现代化是国家制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，是内在统一的关系。要完善和推进国家治理体系和治理能力的现代化，其核心就是要做到“依法执政”，让法律成为国家治理的依据，由“人治国家”向“法治国家”转变。
二、在马克思主义理论指导下由“人治国家”向“法治国家”转变
在论述国家治理体系和治理能力的时候，说道这么一段话：“实际上，怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题。”
国家治理体系和治理能力现代化的提出是我国为了适应国内国际新形势新要求，为了更好的适应人民民主的要求，让国家政体的构建和国家职能的执行更符合现代社会发展的需求与潮流，让中国传承了数千年的“以人治国”、“官员治国”的传统“政统”转化为更为理性、更为合理、更符合人民民主理念的政体，将“以人治国”转化为“依法治国”。国家治理体系和治理能力现代化将是“以人治国”转化为“依法治国”的重要手段，也是国家适应社会发展需求而不断进行自我完善和自我进化的体现。
三、马克思主义理论贯穿国家治理体系和治理能力现代化的全过程
作为社会主义国家的中国，以马克思主义理论为指导思想，结合具体国情，以马克思主义理论的实践为导向，针对当前国际国内所面临的具体情况，提出了国家治理体系和治理能力现代化的要求，这既是由中国具体国情所决定的，也是由中国的社会主义国家的性质所决定的。中国要实行国家治理体系和治理能力现代化，必然要坚持两大原则：一是坚持马克思主义理论的指导思想不动摇；二是一切从实际出发，符合具体国情。其中，作为国家治理体系和治理能力现代化的指导思想，马克思主义理论中处于领导地位也是核心地方的点就在于“法”的建设。
因此，当代中国政治体制的改革、执政能力的提升，要以社会主义市场经济为基础，以建设中国特色社会主义民主政治为目标，而建设社会主义的政治文明，就是要把中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国有机的统一在一起，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。
人治国家到法治国家的转变的核心是经济的发展，国家治理体系和治理能力现代化的发展与经济的发展是相辅相成、互为前提、互相带动的。经济体制的改革与经济的发展必然要促使国家治理体系和治理能力符合经济发展的需求，而国家治理体系和治理能力现代化的发展在适应经济发展的同时，必然要反过来推动经济的发展与经济体制的改革。
参考文献
[1]十八届五中全会公报[R].北京：2015年
[2].切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[R].北京：2013年
一、什么是??家治理体系和治理能力现代化
十八届五中全会上再次强调了国家治理体系和国家治理能力的现代化需求：“创新、协调、绿色、开放、共享五大理念，坚持开放发展，进一步统筹我国社会经济的发展整体性，经济社会发展更趋合理。领导干部要打开世界的眼界，开放的思维，不断为国家和民族创造更多的财富，推进国家治理体系和治理能力现代化的发展。”[1]
国家治理体系和治理能力现代化是在十八届三中全会上首先提出，主要由两部分构成：一是国家治理体系的现代化；二是国家治理能力的现代化。
什么是国家治理体系？关于关于国家治理体系的论述揭示了作为社会主义国家的中国，国家治理体系所包含的三个科学内涵：1.其政治属性的本质是中国特色社会主义制度体系的集中体现；2.国家治理体系包含经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态文明治理和党的建设六个部分，而且这六个部分是相互联系、相互协调的整体；3.国家治理体系现代化目标的实现必须规范化、效率化、法制化、民主化和协调性这五大目标。
什么是国家治理能力？指出：“国家治理能力就是国家制度理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[2]国家治理能力是国家治理体系在实践中的表现，是检验国家治理体系是否合格、是否科学合理的重要标准。国家治理能力的现代化表明了党和政府正在从思想上、行动上摆脱以往“传统”的管理模式，开始向政府、市场、社会和民主的交叉共享模式发展。
“国家治理体系现代化”与“国家治理能力现代化”是密不可分，互相作用的统一整体。治理体系是治理能力现代化的前提和基础，治理能力是治理体系现代化的目的和结果。要想实现真正的治理能力的现代化，首先要建立一套完善、合法及有效的治理体系；有了科学的治理体系才能够实现国家治理能力的现代化。国家治理体系与国家治理能力不是分割开来毫无联系的两个部分，而是相辅相成，不可分割的统一整体。只有科学的治理体系才能孕育高水平、现代化的治理能力，只有不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。就像恩格斯所说的：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会只能时才能持续下去。”[3]国家治理体系和治理能力现代化是国家制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，是内在统一的关系。要完善和推进国家治理体系和治理能力的现代化，其核心就是要做到“依法执政”，让法律成为国家治理的依据，由“人治国家”向“法治国家”转变。
二、在马克思主义理论指导下由“人治国家”向“法治国家”转变
在论述国家治理体系和治理能力的时候，说道这么一段话：“实际上，怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题。”
国家治理体系和治理能力现代化的提出是我国为了适应国内国际新形势新要求，为了更好的适应人民民主专政的要求，让国家政体的构建和国家职能的执行更符合现代社会发展的需求与潮流，让中国传承了数千年的“以人治国”、“官员治国”的传统“政统”转化为更为理性、更为合理、更符合人民民主专政理念的政体，将“以人治国”转化为“依法治国”。国家治理体系和治理能力现代化将是“以人治国”转化为“依法治国”的重要手段，也是国家适应社会发展需求而不断进行自我完善和自我进化的体现。
三、马克思主义理论贯穿国家治理体系和治理能力现代化的全过程
作为社会主义国家的中国，以马克思主义理论为指导思想，结合具体国情，以马克思主义理论的实践为导向，针对当前国际国内所面临的具体情况，提出了国家治理体系和治理能力现代化的要求，这既是由中国具体国情所决定的，也是由中国的社会主义国家的性质所决定的。中国要实行国家治理体系和治理能力现代化，必然要坚持两大原则：一是坚持马克思主义理论的指导思想不动摇；二是一切从实际出发，符合具体国情。其中，作为国家治理体系和治理能力现代化的指导思想，马克思主义理论中处于领导地位也是核心地方的点就在于“法”的建设。
【关键词】国家治理 现代化内涵 改革任务 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
世界上190多个国家，有的治理得比较好，有的治理得不太好，还有的治理得很不好。这样的事实会引发人们思考，国家之间比较，为什么会有治理绩效的差别？中国要长治久安，持续繁荣，实现良善治理，当下的国家治理追求什么目标？中国执政党提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，那么，如何实现国家治理现代化？笔者尝试对国家治理体系和治理能力做出解释，并依此解释，简要说明中国国家治理现代化的内容和任务。
国家治理体系和治理能力释义
完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，这是十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标。实际上，构建现代国家治理体系是近代以来中国现代化的主要目标。到目前为止，实现这一目标的过程经历了晚清改革和维新、民国共和革命、新中国建设与改革的三大历史时期，期间穿插抗击外敌入侵的“民族独立”运动。在历经150多年的奋斗之后，“接力棒”传递到了当今中国共产党所领导的中国人民的手里。
在当前中国的语境之下，中国现代国家治理体系主要是指中国共产党在以宪法作为国家根本大法的基础上，通过有效的治国理政的方式和手段，实现国家“善治”所必需的一套规范“国家生活”的现代制度体系和行为规范。这样的制度体系和行为规范在范围上涵盖了政党制度及行为规范、政府制度及行为规范、经济制度及行为规范、社会制度及行为规范，以及处理社会纷争的司法制度及行为规范等不同领域的方方面面。从宏观层面看，国家治理需要一套完整的体系，这套体系应该由政党系统、立法系统、行政系统、司法系统、社会系统、军事系统所组成，保持系统完善、功能齐备、协调有效。国家治理体系的现代化就意味着上述系统在基础制度、基本制度、具体制度方面的系统性和协调性满足或适应现代社会的需要和特点，特别是在法治化、信息化、市场化、民主化、社会化的平台上实现协同治理，保持治理主体（共有：人民民主）、治理过程（共治：依法协同治理）和治理结果（共享：公平分配国家发展成果）三者的确定有效。
现代国家以“经济发展”和“国家治理”双重任务为目标。经济发展集中体现了国家产出的能力，主要体现为市场和社会行为，国家治理体现了国家控制和驾驭能力，主要体现为国家或政府的行为，二者构成了国家事务的“双向运动”。国家治理能力包括国家统一的防务能力、国家基础设施的建设能力、国家法律和政策的创意能力、国家法律和政策的实施能力、国家公民权利的保障能力、国内社会矛盾的化解能力、国家对外关系的协调能力、国家经济社会发展的推动能力、自然和社会灾难的应对能力等。国家治理能力现代化首先要求一个有效的公共权力体系，这样的权力体系，要有足够的治理能力，能够通过创新制度供给，实现国家的有效治理。同时，国家治理能力的提升主要是现代化的国家治理体系运行的结果，因此，国家治理能力现代化必然要求实现国家治理方式的现代性改造，依据中国的国情，国家治理现代化的任务可以简要归结为实现“四化”，即市场化，旨在理政府与企业关系，确立企业的主体地位；民主化，旨在理顺政府与公民关系，确立公民的主体地位；社会化，旨在理顺政府与社会关系，确立社会的主体地位；法治化，旨在理顺人治与法治关系，确立法律的主体地位。
中国国家治理现代化的内涵
我们可以从国家建设、政党建设、政府建设、社会建设和文化建设等方面具体阐释当前中国现代国家治理体系构建的重要任务和改革方向。国家建设是现代国家治理体系构建的基础，强大的现代国家是维护国家统一、社会安定有序，促进社会经济健康发展，保障居民安居乐业的基本前提。当前，中国国家建设的主要任务是通过制度建设来确保国家长治久安，以协同治理和民主参与构建国家认同，以法治建设构建国家秩序，以分权化制度改革激发地方和社会等各主体和要素的活力，增强国家整体创新能力。
中国共产党是中国现代国家治理体系构建的主导者，国家治理与中国共产党的领导地位和继续执政紧密相联，因此，全面从严治党，通过党的建设巩固共产党执政合法性，提升执政党的领导力，这是中国现代国家治理体系构建的重要内容，也是国家治理体系现代化的重要保障。
政府建设是现代国家治理体系构建的主要环节。一方面，经济发展、社会建设和文化建设都需要政府去推动，有时甚至需要政府亲自出面组织实施，因而需要政府有所作为；但另一方面，又必须防止政府自以为是、自谋其利、胡乱作为的可能，因此，打造一个有效且有限的法治政府和服务型政府，对于推进国家治理体系和治理能力现代化至关重要。
社会建设也是现代国家治理体系构建的重要内容，其有效途径是通过理念、体制机制和方法手段的创新，激发社会活力，调动社会积极性，推动社会自治，促进社会公益、抑制社会公害，以实现社会的协同治理。
在文化建设方面，需要确立开放、合作、互通、共享理念，打造国家治理人人有责、人人尽责的文化共同体，树立全民共建共享的国家治理观念。
推进国家治理现代化需要在理论和实践两个方面有所创新
首先，在理论构建层面，需要明确如下几个要点：一是国家治理体系就是实现国家“善治”所必需的一套规范“国家生活”的制度体系和行为规范，在现代社会，这样的制度体系和行为规范在范围上涵盖国家建设、政党建设、政府建设、经济建设、社会建设和文化建设不同领域的方方面面。二是国家治理体系的现代化意味着上述领域的制度体系和行为规范应该在结构上实现基础制度、基本制度、具体制度的系统性和一致性，在价值目标上实现人民共有、共治、共享理念的确定性和切实性。三是国家治理能力包括国家统一的防务能力、国家基础设施的建设能力，国家法律和政策的创意能力、国家法律和政策的实施能力、国家公民权利的保障能力、国内社会矛盾的化解能力、国家对外关系的协调能力、国家经济社会发展的推动能力、自然和社会灾难的应对能力等。四是国家治理能力现代化首先意味着公共权力体系的有效性，其次，也意味着采用市场化、民主化、社会化、信息化、法治化、制度化等机制，对国家治理方式进行现代性改造。五是中国在现代化的过程中形成了国家治理的“特色”，这些“特色”在集中性、效率性、协调性和连续性等方面体现了一定的优势，但也存在短板。以现实为基础，以问题为导向，扬长避短，补上短板，应该是中国国家制度改革的原则。
从现实情况看，中国政府在“有效性”方面表现突出，而在“有限性”方面略有不足。借用日本学者福山有关国家治理三要素的观点，“有效性”与“政府能力”相对应，而“有限性”恰恰与“法治”和“民主问责”相关联。国家的发展首先需要国家具备足够的治理能力，但是，国家的持续发展又必须要有良好的治理方式。同时现代国家要有相应的把政府权力“关进笼子里”的制度，也就是“法治”和“民主问责”的制度。所以，“依法而治”和“民主问责”是国家治理现代化的重要内容，也是“现代国家”的重要标志。
其次，在现实政策层面，需要从国家建设、政党建设、政府建设、社会建设和文化建设等方面入手，全面深化改革，全面提升国家治理能力。家治理改革政策需要把握如下要点：
一是中国完成现代国家治理体系的构建必须对理想与现实、目标与路径、当前与未来进行综合考量，国家建设必须着眼未来，改革举措必须立足现实。
二是在国家建设方面，应当坚持统一性、协调性原则，做好物质建设（包括生产能力建设、基础设施建设，如交通设施、网络通讯、信息化建设）、国防建设、制度建设（包括基础制度建设和上层制度建设）三大任务，特别要通过制度建设来确保国家长治久安，以协同治理和民主参与构建国家认同，以法治建设构建国家秩序，以分权化制度改革激发各主体和要素的活力，不断提高国家整体创新能力。
三是在政党建设方面，应当坚持党的核心领导，贯彻依法治国，从严治党，高举反腐大旗，规范组织和施政行为，巩固执政合法性，再造党的领导力（组织能力、动员能力、民意代表能力，政策创意能力、国家发展战略规划能力等）。
四是在政府建设方面，着力打造有效且有限的服务型政府和法治政府。现代国家治理就是政府实现提取税收、维护社会秩序、实施公共管理、促进经济社会发展、提供基本公共服务、保障公平分配的系列活动。对于中国政府而言，通过理念、体制和机制改革与创新，实现政府职能转变甚是关键。当前，中国新一轮政府改革强调要转变政府职能，让市场和社会发挥更大的作用，通过激活市场和社会力量，弥补政府力量之不足，增强政府的治理能力。同时，探寻国家治理中市场机制、社会机制和政府机制三种机制的协同配合，改善公共管理和公共服务绩效。
五是社会建设的任务在于形成社会问题多元共治的治理格局，这种多元共治的治理格局应当体现如下特点：一个精英型的政党凭借其不断的创意能力引领社会；一个有效的政府提供足够的制度供给和信用保障；所有企业和经济组织不仅追求自身利益的最大化，而且还具有社会责任的担当和贡献；每个公民通过社会组织参与到社会生活和社会管理与社会公益活动中来，贡献自己的爱心，传播社会正能量。总之，不同的社会力量和要素得到有效整合，各司其职，共同承担自己的功能，实现有效的社会治理。
国家治理的水平取决于制度供给能力和制度执行能力
良好的国家治理体系保证了国家治理的优良品质。世界上如此多的国家，不同的国家在治理绩效方面也会有所差别，国家治理绩效有赖于国家治理能力，而国家治理能力正是国家治理体系运行产出的结果。
国家治理的绩效当然受制于许多因素，如自然禀赋、历史条件、人为作用以及其他偶发因素，但是，在给定其他条件不变的情况下，国家治理的水平取决于两个要素：一是制度供给能力，二是制度执行能力。从制度供给的方面看，政府当然是制度供给的提供者，但它不是唯一的提供者，在许多情况下，企业作为市场的主体、社会组织和团体作为社会参与者，它们也是制度供给的重要提供者，而且有些时候，它们所提供的制度供给，可能比政府所能提供的制度供给更加有效。因此，打破制度单一供给格局，建立多元供给结构，实现政府机制、市场机制、社会机制三种机制的有效配合，实现党政军民社企的协同治理，是国家治理改革的基本方向。而当下中国政府为推进国家治理体系和能力现代化所做的努力，对于未来中国的发展至关重要。
（作者为北京大学政府管理学院教授、常务副院长，北京大学国家治理研究院研究员、副院长）
【注：本文系国家社科重点项目“十以来党中央治国理政的政治思想研究”（项目编号：16ZZD022）的阶段性成果】
【参考文献】
①俞可平：《国家治理的内涵本质》，《理论导报》，2014年第12期。
②徐湘林：《“国家治理”的理论内涵》，《人民论坛》，2014年4月上。
③[美]希尔斯曼：《美国是如何治理的》，北京：商务印书馆，1986年。
④[美]弗朗西斯・福山著、黄胜强、许铭原译：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，北京：中国社会科学出版社，2007年。
关键词：参政党;政治协商;国家治理能力;实证研究
党的十八届三中全会以全面深化改革为主题，提出了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。国家治理体系和治理能力现代化与执政党建设密切相关。作为中国共产党的亲密战友和政治类社会组织，参政党在推进国家治理体系和治理能力现代化中责无旁贷。在中国特色社会主义事业发展进程中，提高参政党履职能力，加强参政党履职创新，推进政治协商，团结、协助其他治理主体更好参与国家治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。
一、研究基础和述评
治理理论起源于国外。治理理论的创始人之一詹姆斯・N・罗西瑙把治理定义为一种由共同的目标支持的活动。他认为，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制[1]。在过去，国内学者普遍认为，治理理论主要适用于西方国家的后现代国情[2]。党的十八届三中全会以来，国内学者的观点开始发生变化。俞可平提出，虽然治理理论产生于国外，但是不等于治理理论不能为中国所用，关键在于以什么为参照标准。邵春霞认为，现代国家的治理能力不仅仅取决于国家专制权力所提供的稳定秩序，而是在更大程度上取决于国家基础权力所构建的国家与社会关系及其所提供的公共治理水平[3]。赵春欢把国家治理能力现代化看作中国现代化总体进程中的重要内容，认为国家治理能力现代化是一个伴随对社会转型风险的认知而不断建构的过程，明确把国家治理能力现代化的衡量标准作为国家治理能力现代化建构的前设条件[4]。戴长征认为，国家治理能力是指国家在管理政治、经济、文化事务过程中，为实现国家治理的战略目标，分配社会利益并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称[5]。
对于国家治理体系和治理能力如何适应现代社会的各种要求，以往研究做了相应的解答。王浦劬认为：在社会主义社会中，人民内部各阶层、团体、集体、个人的根本利益是一致的，这就决定了在人民政治权利实现过程中，必须以政治协调的方式处理各方面的利益矛盾，协调人民内部各种政治力量之间的关系，从而保证人民通过政治权利的实现协调各方面利益之间以及它们与共同利益之间的关系[6]。在他看来，国家治理能力现代化与政治协商具有高度关联性，国家治理现代化离不开协商民主。李景鹏认为，国家治理能力现代化是一种国家治理体系和治理能力适应民主政治的政治过程[7]。李放强调了社会组织在国家治理中的作用。他认为，逐步建立和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代国家治理格局，真正实现各治理主体之间的协作治理，迫切需要培养各种市场组织、社会组织和公民能够参与和协同国家治理的制度化能力[8]。王新强调了协商民主平台建设的重要作用。他提出，要通过积极构建科学严密、程序合理、结构完整的社会主义协商民主体系，有效拓宽党派团体、国家政权机关、人大机关、政协组织及社会组织、基层组织的民主协商渠道和平台[9]。胡宁生认为，要不失时机推进国家治理体系和治理能力现代化，需要围绕多元治理的结构重塑政府与社会的关系[10]。徐琳强调，加强和完善制度化、组织化的公民参与是实现国家治理能力现代化的重要现实路径之一[11]。
关于派与国家治理，学者们有一些论述。王庆五提出派是国家治理主体之一。他认为，治理的主体包括中国共产党、派、社会组织等多元主体，缺一不可[12]。李仁质强调，参政党作为我国公民政治参与的重要组织形式和重要协商主体，在社会主义协商民主建设中具有重要作用，对促进政治协商、推进协商民主进程和国家治理能力现代化具有重要意义[13]。汪仕凯认为，由建制能力和协商能力组成的政治能力才是决定后发展国家最终崛起的关键因素[14]。
党的十八届三中全会以来，国内学界对国家治理体系和治理能力现代化问题进行了积极的分析和探讨。学者们聚焦于国家治理体系和治理能力现代化的科学内涵、重大意义、现实障碍、实现路径等方面。其理论成果比较丰富，取得了一些共识。不足之处是，相关研究成果在内容创新、实证分析和多维视角方面有待强化。要进一步加强对中国模式治理体系和治理能力现代化的理论研究、实证分析和多视角多学科分析[15]。在未来一段时期，对国家治理体系和治理能力现代化进行实证研究，将成为新兴研究点。
基于此，本文从参政党履职这一角度出发，把政治协商作为刻画国家治理能力现代化的一次自然实验，采用实证的方法评估政治协商对国家治理能力现代化的影响度。与现有文献相比，本文可在以下3个方面做出贡献。第一，研究视角具有一定程度的创新。本文从参政党履职出发，研究政治协商和国家治理能力现代化的关系。这可为研究国家治理能力现代化提供新的思路和角度。第二，研究方法具有一定程度的创新。在现有研究文献中，如何合理量化治理能力现代化是个难题。本文以相关数据表征国家治理能力，合理回避了国家治理能力现代化的量化难题。第三，研究成果有利于丰富学术积累。本文力图拓展国家治理能力研究的广度，提高国家治理能力研究的深度，促进国家治理能力现代化研究体系的完善。
二、实证背景与理论假说
笔者首先对政治协商进行量化。《中国人民政治协商会议章程》指出：“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。人民政协的参政议政是人民政协履行职能的重要形式，也是党政领导机关经常听取参加人民政协的各派、人民团体和各族各界人士的意见和建议、切实做好工作的有效方式。”《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》强调：“提案是人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的重要形式。”笔者以政协提案表征政治协商，用历年全国政协提案的数量代表政治协商的状况，对政治协商进行量化处理。为了便于理解，本文用全国政协历年提案数指代政治协商指数。
笔者接着对国家治理能力现代化进行量化。高小平认为，治理能力现代化建设的重点是处理好政府、市场、社会的关系，在社会治理体系中就是要按照党和政府的领导培育、规范社会组织，按社会组织配置社会资源的逻辑深化社会体制改革，发挥社会组织在配置社会资源中的决定性作用[16]。社会组织对国家治理能力现代化具有独特作用。国家治理能力现代化与社会组织关系密切。因此，笔者选用社会组织的发育程度（数量）来表征国家治理能力的现代化水平，用社会组织数量代表国家治理能力现代化指数。
统计数据显示，从1988年到2013年，国内社会组织的数量大幅增长，从4446家增加到506，700家，增长约114倍;政协提案数从1734条增加到5840条，增长约3.37倍。除少数年份外，不论是社会组织数还是政协提案数，都呈现出稳步增长的趋势。也就是说，近些年来，我国治理能力现代化水平和政治协商都获得了不同程度的进步。汪仕凯分析了其动力机制。他认为，协商能力是国家权力在调解冲突、凝聚共识、做出承诺方面的实践状态，决定了统治精英能否长期对发展目标及实现发展目标的战略保持共识。政治能力体现在凝聚共识、达成妥协方面。协商过程越是依托正式的政治体制进行，协商能力就越强。遗憾的是，他没有对这种动力机制进行实证检验。笔者以该理论研究成果为依据，通过建立以政治协商为自变量、以国家治理能力现代化为因变量的理论模型，对政治协商对国家治理能力现代化的影响度进行实证研究。
笔者把政治协商与国家治理能力现代化之间的函数形式假设为：
mode = f （demo）
其中，mode代表国家治理能力现代化水平，demo代表政治协商，f代表两者之间的函数关系（见表1）。关于两者函数关系的具体形式，下文将进行专门讨论。
表1 国家治理能力现代化和政治协商指数统计表①
三、实证分析及模型选择
借助图形分析，我们可以直观地观察经济变量的变动规律和相关关系，合理确定模型的数学形式。趋势图的作用是分析变量的发展变化趋势和观察是否存在异常值。从图1可以看出，国家治理能力现代化和政治协商指数虽然同步增长，但是存在差距逐渐增大的趋势。也就是说，两者趋势相同，但步调不完全一致。相关图的作用是观察变量之间的相关程度和变量之间的相关类型，即区分两者到底是线性相关还是曲线相关，如果是曲线相关，又大致是哪种类型的曲线关系。图2显示，国家治理能力现代化和政治协商指数关系密切，二者为非线性的曲线相关关系。
图1 国家治理能力现代化和政治协商指数趋势图
图2 国家治理能力现代化和政治协商指数相关图①
相关图只能初步显示，国家治理能力现代化和政治协商之间存在非线性的曲线相关关系，但无法确定到底是哪种曲线关系。可把政治协商对国家治理能力现代化影响模型设定为指数函数模型、对数模型和二次函数模型，并分别进行估计和甄别。各种模型的回归结果见表2。
表2 政治协商对国家治理能力现代化的影响模型①
表2显示，四个模型都有一定合理性。对数模型和二次函数模型的决定系数接近或超过0.9，说明二者的拟合优度比较好，自变量对因变量可能具有较强的解释力。双对数模型、对数模型和指数模型的解释变量都通过了T检验，说明这三个模型都有可能是解释国家治理能力现代化和政治协商两个变量关系的较为可靠的模型。在这三个模型中，指数模型的拟合优度最差，仅为0.54，而双对数模型和对数模型的拟合优度分别达到0.59和0.88。因此，有必要对这两个模型进行比较，以确定哪个模型更加合理。
残差分析是分析两个拟合的回归模型是否合适的常用方法，也是最直观、有效的方法。对比图3和图4可以发现，双对数模型和对数模型的残差分布总体一致，差别不是太大。但是，双对数函数的残差普遍小于同一年份对数函数的残差。这说明，双对数模型的拟合优度较好、误差较小，能够更好地解释国家治理能力现代化与政治协商之间的关系。
图3 双对数函数模型残差分布表
图4 对数函数模型残差分布表
因此，政治协商对国家治理能力现代化的影响模型估计如下：
其中，In mode是国家治理能力现代化指数的自然对数，In demo是政治协商指数的自然对数，u是随机误差项。本模型的基本含义是：政治协商对国家治理能力现代化具有非常显著的影响，是影响国家治理现代化的主要因素;政治协商在57%的程度上影响着国家治理能力的现代化水平。这一估计结果对直观理解和更好推进国家治理体系和治理能力现代化具有一定的理论价值和实践意义。
四、结论和建议
关于国家治理现代化的标准，国内学者众说纷纭。何增科指出，衡量国家治理现代化的标准有4个：民主化、法制化、文明化和科学化[17]。俞可平认为，民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。石德华认为，国家治理现代化的主要内涵包括6个方面：治理主体的多层化和多元化;治理结构的分权化和网络化;治理制度的理性化;治理方式的民主化与法治化;治理手段的文明化;治理技术的现代化[18]。虽然他们的观点不同，但是都把民主化置于国家治理现代化的核心地位。这从规范研究的角度印证了本文所估计模型的正确性和合理性。当前，社会中不同的利益群体已经形成，各种利益冲突日益明显。这意味着国家治理体系和治理能力面临诸多新的严峻的挑战。在以现代国家建设为中心的政治发展路线图中，协商民主可以和国家建设协同推进国家治理的现代化[19]。参政党作为我国政治协商的重要主体，在推进国家治理能力现代化中应有更多的担当。
第一，参政党应按照国家治理能力现代化的要求，不断提升政治协商、民主监督、参政议政的能力和水平。参政党作为国家治理的重要主体之一，一方面应紧紧围绕完善和发展中国特色社会主义制度，以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，充分发掘潜能、发挥优势，不断提高参与国家治理的能力;另一方面，应不断加强自身建设，锐意创新、积极进取，外树形象、内强素质，更好发挥在服务国家治理中的作用。
第二，参政党应进一步创新履职方式，以更加积极的姿态开展政治协商、民主监督、参政议政。参政党只有通过政治协商、民主监督、参政议政等履职实践，才能融入到国家治理体系和治理能力现代化之中。在自媒体时代，参政党的参政观念、工作态度、工作方式更不能因循守旧。要通过搭建新媒体信息平台，广泛收集和挖掘与国家治理有关的信息，及时掌握各行各业和各地的动态，提高反映社情民意的水平和建言献策的质量。
第三，参政党应团结、协助其他治理主体积极参与国家治理。实现国家治理体系和治理能力现代化，是推进国家发展的重大政治创新。在目的论层面，要处理好国家与公民、国家与社会的关系;在价值论层面，要处理好公平与效率、权利与权力的关系;在方法论层面，要处理好人治与法治、自治与管制的关系[20]。参政党应充当政府与市场、政府与社会沟通联系的桥梁，助力执政党和政府提升国家法治水平，成为促进社会公平和自治的桥梁。
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推动国家治理现代化，是党的十八届三中全会提出的制度建设新目标和新任务。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这意味着我国全面深化改革的总目标要落实在现代国家治理的制度层面。在国家构建的理论范畴中，国家治理是对旧式统治，风格的一种根本性重构，是一项具有系统性特征的现代化建设工程。构建一个成熟的现代治理体系，其核心是理顺国家与社会、政府与市场、中央与地方、政治权力与公民权利四大关系。围绕上述四大关系，国家治理方式的现代化构造必须把握以下三个问题。
一、多元共治
现代治理的核心特质在于治理主体的多元化。从国家统治走向国家治理，意味着从国家的一元之治向国家与社会的多元共治的变革。实现中国国家治理现代化，急需构建一种以多元主体共同参与、平等协商为基础的公共治理模式，具言之，即实现党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的国家治理机制，形成四者之间良性互动、有机合作基础上的网络治理结构。多元共治的核心问题在于重构公共治理系统，实现治理权能的分化和转移，即由政府、企业、社会组织和公民对公共事务的共同治理。在这里，治理机制和治理关系发生根本转化，社会组织和公民不再简单是公共治理的客体，而应成为治理主体，进而实现治理主体的自我统治，即治理方式的民主化重构。对任何一个现代政治体系而言，公民和社会构成政治发展的内源动力，因此，塑造具有自治能力的现代社会、培育具有民主品格的现代公民，是国家治理现代化的基础性要件。在这一意义上说，现代国家必然是民主国家，多元共治可谓是民主之治。
二、和谐善治
善治可以被看作是治理的衡量标准和目标取向。①从语义学上说，善治，就是良好的治理。达致善治目标的国家治理，是一种达成和服务于某种良好目标模式的现代国家建构过程和方式。追求善治被视为世界各国政府的共同目标，不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，更多的公民支持。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。西方发达国家和重要的国际组织纷纷制定出自己的与善治密切相关的政府治理评估标准和指标体系。不仅如此，其中一些国家和国际组织还试图以它们的标准测评其他国家的治理状况。我国学者俞可平教授在其《全球治理引论》一文中，总结了善治的十个基本要素，即合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正。上述十个善治的维度相互关联、相互表里，可以进一步概括为民主和法治两个要件。张文显教授则将和谐与善治联系在一起，以此作为21世纪法治文明的表征。他认为，人类社会治理模式有过两次革命:第一次，从人治到法治;第二次，从依法而治到法的善治。在当代中国，和谐是最高的善，现代国家的治理即是以和谐为善的治理。和谐是法的终极价值，表现了一种配合适当、协调有序的理想动态，而在治理语境下的和谐是一种科学、有效的目标系统。实现国家和谐善治，其基本内容是重构传统政治统治体制下的公共权力，其主要目标是打造民主、法治、高效的现代行政体系。按照俞可平教授的说法，善治包含了传统的政治理想状态，也蕴意着现代民主政治的大多数要素，更体现了国家现代化治理所需要的效率、稳定、公正、严谨等。可以认为，善治是国家治理现代化的目标模式，和谐善治实为科学之治。
一、国家治理体系以宪法为制度依据
强调:国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。其实质是基于宪法所构建的制度框架基础上的，保证党领导人民有效实现国家治理的制度、规则和运行机制。国家治理体系定位于国家所属的广阔空间，既涵盖国内经济、政治、文化、社会、生态，以及党建各领域，又包括国与国之间关系等问题的处理，是具有高度整体性和协调性的制度运行系统。它的提出既避免了以公司治理为开端的治理理论的局部性缺陷，又避免了西方治理理论出于对国家和政府的限制而导致治理活动的碎片化和不可持续。
宪法是法治形成和发展的基础，是法治的实体性核心规范，是国家制度确立、运行的根本法依据。正是在宪法演进中，中国特色社会主义民主政治制度逐步发展完善，成为国家治理体系发生、发展，并走向现代化的基础。现行宪法既是中国革命和建设的经验总结，也是中国共产党和全体人民共同意志的高度凝练，涵盖了国家政治生活、经济生活、文化生活、社会生活、生态环境，以及外交事业和军事建设等全方位的国家基本制度。现行宪法关于国家基本制度的规定，及其模式设计为国家治理体系奠定了根本法基础，国家治理体系是宪法规定的国家基本制度的具体展开。现行宪法是国家治理体系的根本法依据，统领国家治理体系并使其所包含的具体国家制度协调运转。
现行宪法确定了国家治理体系的主体结构。现行宪法明确提出:‘社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。 这是国家治理基础性主体构成。现行宪法明确了在长期的革命和建设过程中，己经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，肯定了统一战线将继续巩固和发展宪法明确了国家治理主体的广泛性，根据近年来国家社会组织结构的新变化拓展了国家治理主体的外延，将社会主义事业的建设者纳入了统一战线的组织范围，为众多的服务于国家经济建设的非公有制社会经济组织及其从业人员提供了参与国家治理的宪法依据。现行宪法坚持以中国人民政治协商会议为制度平台，强调多党合作和政治协商制度的重要性，突显了各民主党派和无党派人士在国家治理中的重要作用，为其提供了参与国家治理的宪法基础。
现行宪法规定的国家基本制度是国家治理体系的制度基础。现行宪法规定了基本国家制度，在政治方而，确立了人民民主专政制度、人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，以及基层民主制度;在经济方而坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，确认了社会主义市场经济的宪法地位;在文化方而，以发展服务于人民、服务于社会主义的教育和科学文化艺术事业为宗旨，建立教育文化制度，致力于提高人民的科学文化水平;在外交方而，强调遵循和平共处五项基本原则，等等。这些基本制度经过了理论和实践的反复检验，通过科学的立法程序用宪法的形式固定下来，成为国家治理体系形成、发展、完善的制度依据。国家治理体系的发展完善必须以宪法规定的基本制度和基本原则为指导。
现行宪法关于国家基本制度的协调运行机制为国家治理体系提供了模式参照。现行宪法规定了涵盖政治、经济、文化、外交等各领域的基本制度，这些制度统一于党的领导，服务于人民当家做主和社会主义的宏伟口标，落实于依法治国的具体运行，这是宪法所确定的中国国家制度的运行机制，是党和人民利益在宪法层而高度一致的鲜明体现。现行宪法中的国家制度协调运行机制是新中国成立以来革命和建设进程中经验和理论的历史总结，是国家治理体系科学、规范、协调和可持续发展的重要保证。
现行宪法与时俱进的品格是国家治理体系的典范。新中国成立以来，根据国际国内情况的变化，我国先后颁布了四部宪法，现行宪法继承了五四宪法的原则精神，以其包容性和开放性推动了改革开放的深入发展，并在这一过程中先后四次进行了修正，国家基本制度在宪法的修改中科学地回应了国情世情的复杂变化，有力地推动了中国特色社会主义建设事业的发展。这是现行宪法与时俱进品格的体现，也是国家治理体系应予借鉴的典范。国家治理体系必须建立开放、包容的体制机制，通过自我监督、信息反馈等方式，在宪法的指导下实现发展和创新了。
二、国家治理能力以宪法为根本法渊源
指出:国家治理能力是运用国家制度管理社会各方而事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理能力是将静态的制度付诸实施，使制度优势转化为解决实际问题的能力，其实质是制度执行能力。国家治理是在党的领导下，多元化的治理主体以宪法为依据，对国家治理体系进行实践展开的过程。党的执政能力、人大系统的立法能力、政府系统的执法能力、司法系统的司法能力，以及人民群众和社会组织参与管理国家事务能力，等等，形成国家治理能力的多维分布，又统合为实现国家治理过程中所需要的目标凝聚能力、资源整合能力、决策执行能力、过程调控能力、反馈回应能力，贯穿于国家治理的全部领域和全过程。国家治理能力来源于宪法和法律的规定，以治理有效性为评价标准，依托于治理主体的综合素质、知识结构、经验储备、科技化程度等因素，治理主体整体性的法治思维能力是决定国家治理能力强弱的关键性因素。国家治理能力是实现国家治理体系的目标和价值的途径和手段，具有从属性、综合性，创新性、灵活性、多样性等特征，必须服务和服从于国家治理体系所涵盖的各领域体制机制、法律法规安排 国家治理能力以合法性为前提，宪法和法律法规的相关规定是国家治理能力的依据。而宪法是一切法律的根本法基础，宪法特有的赋权和限权功能为国家治理能力的实际运行划定了明确的合法性空间。现行宪法明确规定了人民所享有的参与国家治理的权利，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务同时也清楚地规定了一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究这表明宪法所赋予的权利和职权是各类治理主体参与国家治理、具有国家治理能力的根本法依据，宪法所规定的义务和相应的权利保护(或限制)又为国家治理能力划定了明确的底线。
现行宪法为国家治理能力确立了根本法渊源。现行宪法确立了依法治国原则、国家尊重和保障人权原则、合法的私有财产不受侵犯的原则，构建了包括平等权、政治权利和自由、人身自由、社会经济权利、获得救济的权利、社会生活权利在内的公民基本权利自由体系。公民所享有的平等、广泛、真实的权利自由是其具有参与国家治理能力的根本法依据。鉴于公民权利和义务的相关性，宪法还规定了公民享有权利的前提是必须承担相应的宪法义务，同时，对于公民如何正确行使权利、自由，也做了明确的限制不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。这明确了公民国家治理能力的宪法界限。现行宪法明确规定了各级各类国家机构在执行国家制度过程中所具有的相应职权、职责。如全国人民代表大会有修宪权、立法权等具体职权，而地方人民代表大会则有制定地方性法规等职权;国务院有行政立法权、提案权，以及较为广泛的全国性行政事务管理权等职权，而各级地方政府则相应地有制定地方性行政法规、管理地方行政事务的职权;各级司法机关也按照宪法规定有不同的职权。宪法所规定的各类、各级国家机构的相应职权为其提供了治理能力的合法性依据，也明确了其所具有的国家治理能力界限。此外，现行宪法也明确了各民主党派、社会团体和经济组织、群众性自治组织的活动原则和制度空间。宪法的上述规定为国家治理能力提供了根本法依据，一方而，宪法所规定的相应权利和职权是国家治理能力的起点和根据;另一方而，宪法所规定的相应权利和义务也是国家治理能力运行中的根本法界限。国家治理能力需要根据时代要求和客观环境的变化而创新和发展，治理主体自身素质的提高是影响治理能力强弱的重要因素，宪法观念和法治思维能力的整体性提升是国家治理能力发展的实质性标志，推进国家治理能力必须把握好宪法为其设定的合法性空间。
三、国家治理现代化以宪法为现实根基
适应时展需求和中国社会主义建设的需要，推动各项制度规范化、程序化、法制化，并使相应的制度执行能力、方法和途径更加科学化、法治化、有效化，这是国家治理现代化的基本内涵。法治是现代化的主要标志，国家治理体系和治理能力现代化的一个核心旨要就是意味着我国将进一步摆脱传统人治社会的影响，大踏步走向现代法治社会即以现代法治作为区别传统与现代的里程碑，使法治取代人治成为推动国家各项事业发展的基础性动力。杨海坤教授指出:国家治理体系与能力现代化的最核心内容和最明显标志就是国家治理体系及其运行的法治化。鉴于法治对于现代化的决定性意义，国家治理现代化要求宪法和法律在治理中真正发挥作用，从而全方位、全过程地推动国家治理体系和治理能力的发展，成为国家治理必不可少的核心要素，成为治国理政的基本方式。法治与国家治理的契合程度是衡量国家治理现代化程度的重要标准。对于中国而言，由于历史留下的法治资源有限、法治经验不足，因此，新中国成立初期虽然制定了五四宪法，但宪法并没有真正地在国家政治生活和社会生活中发挥应有的作用，以至于一场文化大革命将新中国的法治萌芽扼杀殆尽，弃置宪法几乎致使中国的现代化进程陷入绝境。痛定思痛，宪法与国家治理现代化的关系引起党和国家的高度重视。从法制到法治，从以法治国到依法治国，再到坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政经过三十多年的改革开放，以现行宪法为核心的中国特色社会主义法律体系己基本形成，法治中国的道路也正在逐步展开，国家治理现代化遵循宪法所设定的法治轨迹正式起步。宪法在国家治理体系和治理能力现代化过程中的价值引领和导向作用、制度供给和合法性界定功能使人们深刻地认识到，宪法是法治的根基，没有宪法，也就不可能有法治，不存在法治则国家治理就回归到传统的人治，治理现代化将无从谈起。
国家治理现代化是一个以法治化为标志的渐进过程，而宪法则是法治化的起点。以现行宪法为根基，使法治理念真正地走入人们的内心深处，并自觉地外化为法治行为，这是国家治理现代化深入推进的必要条件。宪法自身的发展深刻地影响法治化进程，推动着国家治理现代化向更高阶段迈进。现行宪法是在改革开放的条件下颁布实施的，之后又根据国际国内社会经济政治形势发展需要产生了四个修正案。经过了六十多年的发展，宪法的指导思想在坚持四项基本原则、坚持改革开放的基础上不断丰富，明确规定国家保障人权和合法的私人财产不受侵犯，明确了政治协商制度的长期存在，扩展了统一战线的组成结构，及时修改完善了与改革开放和发展市场经济相关的经济制度和经济体制。宪法确立了党的领导、人民当家做主、依法治国三位一体的国家治理模式，形成了党领导人民依法治国理政的基本经验。中国宪法的发展完善是对新形势下国家治理现代化需求的积极回应，宪法既是中国特色社会主义现代化的成果，又是进一步推进现代化的基石。现行宪法以开放、包容、协商等鲜明的时代特征奠定了中国国家治理体系和治理能力现代化的根本法基础。党的十八届四中全会决议提出:完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设。此举便于追究违宪责任，确保了加强宪法的实施;决议提出:‘将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。意在充分彰显宪法权威，激励人们忠诚于宪法。这些关于增强宪法权威性、加强宪法实施的全新举措是中国宪法制度现代化的充分体现，也是推进国家治理现代化的全新起点。
四、推进现行宪法与国家治理现代化的实践契合
宪法以其价值共识和制度构建内在地主导着国家治理及其现代化，国家治理体系和治理能力现代化的实际运行是宪法价值理念和制度创造付诸实践的基本途径。现行宪法是指导和推进国家治理体系和治理能力现代化的宪法，是源于中国特定历史背景，适应现实中国国情和时代需要，具有现代法治精神的宪法。国家治理体系和治理能力现代化是符合现行宪法基本原则、价值理念和制度规则的国家治理现代化。现行宪法与国家治理体系和治理能力现代化契合于依法治国的实践。全而推进依法治国既要以宪法推进国家治理现代化，又要以国家治理现代化为契机发展宪法。
以宪法推进国家治理现代化。国家治理必须遵循宪法基本原则、价值理念和制度机制，真正确立宪法权威性。中国的国家治理是依托于中国特定历史和现实国情的国家治理，是符合中国独特发展规律的国家治理，务必遵循基于中国社会主义建设和改革开放实践所形成的相应原则和价值规范。现行宪法总结了新中国成立以来社会主义革命和建设的基本经验，肯定了中国共产党在国家各项建设事业中的领导地位，确立了人民当家做主的地位，明确坚持社会主义制度，坚持改革开放，确认了人权保护和依法治国的基本原则。宪法所确立的这些原则是我们立国之根本，发展之基础，也是国家治理现代化必须遵循的根本原则。宪法所倡导的法治精神和民主理念，宪法所蕴含的平等、自由、公平、正义、包容、协商的公共价值理性，凝聚了来自人民群众、各政党、各级政府组织和各类社会组织的广泛共识，形成了全社会的统一意志，是国家治理最基本的价值基础，具有法治导向和价值引领作用。推进国家治理体系和国家治理能力现代化需要进一步解放思想、更新观念，突破利益固化藩篱，综合考虑人民根本利益、现阶段公众共同利益和不同群体特殊利益的关系但底线是必须以宪法基本价值理念统摄、协调和化解治理过程中的各种矛盾和分歧，凝聚社会主义核心价值和共同理想，只有这样，才能发挥制度优势和制度执行能力的作用，目标一致地推进国家治理，深化改革、推动发展，增强国家治理的有效性。
党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为“全面深化改革的总目标”。据统计，截至2014年，我国城镇化率达到54.77%。城市问题正在成为我国转型发展中重大的时代性课题。基于此，安徽省区域发展研究会展开“城市治理体系与治理能力现代化”系列研究。现刊发首批优秀研究成果，以期引发深入探讨。
摘要：在梳理城市治理现代化理论的基础上，结合实践论述了推进城市治理现代化的科学价值，文章认为城市治理现代化是国家治理能力现代化的基础，是解决当前城市问题和社会矛盾的主要途径，是推进城市与社会发展的本质需求。最后，文章对城市治理现代化的实现路径进行了构想。
关键词：城市治理;治理能力现代化;治理理念;科学价值
中图分类号：C931.2 文献标志码：A文章编号：1001-862X（2015）06-0011-005
城市是生产、消费和服务中心，是文化聚集高地，也是权力的集中点。[1]历经5000余年，城市伴随着人类由简单到复杂，由低级到高级，自身也获得了极大发展。然而，放在当今的时代命题下，城市在公共卫生、住房、食品安全、环保等多方面，还存在这样那样的问题;城市管理过程中也还存在层次多、成本高、效率低等现象;政府对城市的管理与社会组织的活力还未很好地结合……党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，城市是国家治理的重要组成部分，是国家治理的落脚点，因此，推进城市治理现代化迫在眉睫。
一、城市治理现代化的科学理念
1. 城市治理理论溯源
城市问题一直是现代社会科学的重要研究对象[2]16，以列斐伏尔、卡斯特和哈维为翘楚的新马克思主义城市理论家，都“尝试从不同的视角对后现代城市的权力关系、空间发展与资本主义生产之间的关系进行深入解析”。[2]17列斐伏尔在《城市的权利》（1968）、《城市革命》（1970）、《马克思主义思想与城市》（1972）等著作中，开创了西方新马克思主义空间研究的先河，他认为资本主义为什么幸存而没有灭亡就在于资本主义对空间的占有。他反复强调，存在着空间政治学，空间是经济、政治和文化观念的权力斗争场域。卡斯特的代表作是《城市问题》（1972），他把社会进程中的各因素进行了空间化，比如生产、交换、管理等都和空间有关，他认为意识形态是“用符号网络来组织空间，符号的意义由空间形式组成，它的所指是意识形态的内容”[3]。坚持用马克思主义政治经济学的分析方法研究城市问题，是哈维的学术特色。他最早的空间理论是《社会主义与城市》，他认为城市是一个便利生产、交换、消费的建成环境，是一个空间的社会组织形式。美国社会学家沙朗・佐京在《城市文化》中认为，文化同经济一样是控制城市的有力武器，人类不是简单地生活在城市之中，而是很大程度上从城市生活的复杂性之间发源。
城市治理理论方面，著名的城市与区域专家约翰・弗里德曼说：“寻找一个合适的治理模式，对这些区域而言是至关重要。”[4]94瓦利斯・阿兰从城市区域空间结构的历史角度把美国大都市治理划分为三个阶段：单核心中心发展的工业城市区阶段，多核心中心的城市区域阶段，强调在同一区域内的地方政治实体的竞争阶段（这一阶段以网络化即复杂的补充和相互依赖为特征）。第三个阶段强调治理而非统治，主要涉及参与主体的多样性、参与机制的综合性、参与规范的灵活性、参与方式的自愿性等;强调跨部门而非单一部门;强调协作而非协调;强调过程而非结构，例如远景、战略规划、建立共识或解决冲突等;强调开放而非封闭等。[4]97
2.城市治理现代化的内涵
按照全球治理委员会的定义，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[5]城市治理是治理理论在城市管理方面的应用，属于国家治理的一部分。王浦劬认为，国家治理能力是政治权力主体和公民权力主体运用国家制度体系进行国家治理和参与治理的能力。[6]王绍光、胡鞍钢将国家治理能力分为汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力、强制能力。[7]郭蕊、麻宝斌强调治理能力包括系统思考能力、制度创新能力、公共服务能力、电子治理能力、沟通协调能力和危机应对能力等。[8]李景鹏认为，推进国家治理体系和治理能力现代化是自上个世纪五、六十年代后党和政府提出的第五个现代化，主要是指使国家的治理体系和治理能力适应现代社会发展的要求。[9]俞可平认为，强调国家治理、社会治理，是思想观念的变化，是我们党对社会政治发展规律的新认识。国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，是“善治”，是建立与社会经济、政治和文化发展要求相适应的现代治理体制。[10]
西方学者20世纪90年代开始对城市治理进行研究，主要集中在六个方面：一是基本概念;二是城市治理结构，主要是治理主体间的权责配置及其关系[11];三是城市治理模式转型研究;四是城市社区治理;五是城市区域治理;六是城市治理评价。放在当前国家治理体系和治理能力现代化的语境下，城市治理体系与治理能力现代化还是个全新的命题，当前理论上的论述还很鲜见。但是从实践来看，北京、杭州等大都市开始明确提出城市治理能力现代化问题。借鉴国家治理的内容，城市治理体系包括五个方面的内容：塑造共同价值，城市具有城市的精神、品格，只有具有较强的核心价值体系，一个城市才具有凝聚力，吸引力;美化城市形象，城市形象是外界对城市的认可度、认同度、美誉度的集中体现，好的城市形象，才能体现城市治理的效果;提升城市效率，城市效率反映城市管理者和市民的组织方式、组织能力、组织效力，改进城市的效率，以适应现代治理体系的要求;促进经济发展，经济发展得好，意味着有更多的资源、能力改善城市的社会服务;完善社会保障，城市保障体系是城市治理中重要内容，是通过国家调控，给予弱势群体以基本保障的重要措施。城市治理能力现代化有四条标准：民主化、法治化、文明化、科学化。[12]我们认为城市治理现代化，至少包括：（1）治理理念。要求城市治理过程中，强调正确处理政府与市场、政府与社会之间的关系，使其在法治基础上运行。和传统的城市管理不同，城市治理强调三个方面：一是城市治理不仅仅是政府的事，还包括公共机构、组织及个人;二是注重参与性，不再是自上而下的管理，要多运用协商、合作;三是城市治理的目的是增加人民的福祉，而不仅仅是追求经济发展和社会稳定。（2）治理主体。城市治理过程中，政府要通过积极引导，鼓励多主体参与城市治理;政府不要把手伸得过长，该由社会解决的，交给社会解决。（3）治理目标。党的十八届三中全会对治理目标、治理时间有明确要求，在城市治理方面，也要和国家治理现代化的目标相一致，到2020年，城市治理要系统完善、科学规范、运行有效，使各方面制度更加成熟更加定型。（4）治理方法。过去城市治理习惯用经济、行政的方法，现代化的治理要求多运用法治、科学技术等力量。（5）治理路径。主要按照五位一体的要求，全面建设政治、经济、文化、社会、生态的现代化。
二、推进城市治理现代化的科学价值
1.城市是国家治理现代化的基础
城市是社会的细胞，是所有社会关系和社会组织的集中地，正如芒福德认为的那样，城市是一个磁体和容器，是一种精神的聚合。[13]首先，城市在国家治理中起着举足轻重的作用。城市是一个国家的政治、经济、文化中心，是一个国家发展的集中展现。其次，城市治理是国家治理的重要组成部分。城市治理和国家治理在内容上具有相似性，在路径选择上也有很多共同之处。城市是国家的重要组成部分，是国家发展的内在动力，是国家治理的重要窗口。第三，城市治理能力的高低是国家治理能力的体现。城市作为国家政治、经济、文化的“前台”，在国家政治经济与社会发展中具有核心作用，城市治理能力直接体现着国家治理体系与治理能力。
2.适应城市化是城市治理现代化的现实指向
从世界范围看，1800年生活在城市中的人口只有3%，1900年是14%，到了2000年，则有55%的人口生活在城市里。[14]在经济、技术与人口迁徙等因素作用下，城市由商业城市发展到工业城市、都市化。从目前来看，世界范围内的城市发展表现为几个趋势：一是人口规模持续增加。当前，东京、新德里、圣保罗、孟买人口都超过了2000万，墨西哥城、纽约、上海、加尔各答也都超过了1500万。越来越多的大城市正在诞生。二是城市带的形成。以美国为例，已经形成百万人口以上的大都会地区超过61个，全美形成了5大片跨州或全州的大城市地带。[15]当前，美国东北部的波士顿华盛顿地区、大湖区，日本东京大阪地区，西北欧阿姆斯特丹至鲁尔区，中国的长三角、珠三角区等，都形成了大规模的城市带。三是城市化越来越快。过去城市和大城市主要集中在发达国家，近几十年来，大城市甚至超大城市开始出现在发展中国家，中国、印度等国家的大城市、城市群越来越多。四是“城市病”日益普遍。随着城市的快速发展，交通拥堵、环境恶化、水电地等紧张成为普遍现象。以交通为例，城市中的拥堵时间越来越长，居民待在车里的时间越来越多，英国伦敦的平均车速只有14.3公里/小时。如果把历史看作时间的轴线，在这条轴线上可以清晰地发现世界范围内的城市化越来越快，在过去一百年里，有更多的人进入城市，而且这个速率还在进一步加快。按照联合国的统计，截至2011年，全球有36.32亿人生活在城市，占总口的52.1%，预计到2050年城市化率将达到67.2%。[16]五是城市崛起有赖新因素。传统城市的崛起主要依靠资源、交通、文化、政治、经济等多种因素，新的城市要快速发展，除上述因素外，具有吸引力和特色将成为发展的重要力量。总之，城市治理考验城市管理者智慧。传统的城市管理以统一的权力为核心，高效快速，但是随着城市的发展，城市治理角色需要重新定位，分散而连贯的治理体成为新的治理主体;治理权力开始发生转移，多层次治理开始出现。
3.城市治理现代化是促进经济社会发展的必然要求
之所以强调国家治理体系和治理能力现代化是“深化改革的总目标”，内在因素之一是中国这个巨型国家正面临着社会转型。当前，中国的现实形态纷繁复杂，社会结构悄然变化，社会秩序结构发生了不可逆转之变化。[17]因此，在30多年的高速发展后的“三期叠加”时期，必须解决政治、经济、社会、文化发展带来的矛盾与冲突，通过城市治理与治理能力现代化建设，则能较好地解决上述难题。
第一，解决“经济新常态”与中等收入陷阱的冲突。从1979年起，中国经济进入了体制转型和发展转型的双重转型阶段[18]，从发展指标来看，近些年我国经济都保持在两位数的高速增长态势中。近两年，经济发展有所放缓，但仍然保持在7%～8%的高位运行状态。然而，按照世界银行的标准，中国在2012年人均国民收入总值达到6100美元，已经进入中等收入国家行列，也即进入大多数发展中国家必经的“中等收入陷阱”阶段。这就要求城市治理要把握大局，综合治理，多方发力，以确保经济在合理的区间发展。
第二，解决社会治理创新与利益多元化的矛盾。改革开放制度的确立，为整个社会结构的变化提供了制度空间，经济、政治、文化、社会变化有了前提与基础，随着网络化、全球化、信息化的来临，社会结构发生了剧烈变化，其中不同利益群体的形成是客观存在的不得不承认的事实。城市是人口聚集的地方，最容易形成新的利益群体。利益群体多元化要求利益格局重组，要求社会资源重新分配，这导致社会冲突增多。解决的方式，主要是进行社会治理的创新，而这种治理创新的科学化即是治理能力的现代化。
第三，全面推进“四个全面”战略布局的内在要求。以为总书记的党中央治国理政思想的重要内容是“四个全面”战略布局的确立，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。这四个方面是国家治理体系和治理能力现代化的“顶层设计”。城市是全面建成小康社会的排头兵，是全面深化改革的重点，是全面依法治国的集中地，是全面从严治党的主阵地。要通过对城市治理体系和治理能力现代化的构建，来探索国家治理体系和治理能力现代化的过程、方法、模式。
三、城市治理现代化的路径构想
从城市管理到城市治理，不仅是关键词的变化，而且是城市发展过程中资源配置和行为方式的深刻变革，是城市发展的新思维、新阶段，可以把城市发展带到一个新的高度。
1.创新思维，重塑城市与政府、社会、市场之间的关系
国家发展处于重要的战略机遇期，城市发展同样处于决定前途命运的十字街口。城市治理需要解放思想，加强顶层设计，选择合适的治理工具，注重统筹、服务、参与。
解放思想，是一个民族保持其理论思维的先进性和激发其精神活力的生生不息的源泉。[10]城市治理只有不守旧，不因袭，敢于创新，才能增加城市活力，“增进人民福祉”。顶层设计，是从战略高度谋划城市发展，是对城市治理的“治理”。由于城市禀赋、历史、文化各不相同，简单的借鉴难以获得较大发展，必须“摸着石头过河”。但是实践探索不能作为顶层设计缺位的借口，相反，在实践中必须注重宏观指导，只有城市发展具有清晰的思路，才能在总体规划下有目的、有步骤的创新、发展。治理工具，是城市治理的手段，城市发展必须借助外力，科学地发展。当前，可以借助大数据等先进手段进行城市治理。《大数据时代》中纽约利用大数据预测和防范沙井盖爆炸就是一例。
城市治理需要注重统筹。城市治理需要多方力量，政府需要做的主要工作是统筹、协调各方力量，形成合力。服务型政府的建设，要求城市治理从政府本位、官本位、计划本位向社会本位、民本位、市场本位转变。公众参与则是城市治理的新取向，也即调动公众参与城市治理的积极性，鼓励公众参与政治，参政议政;促进公众与城市的合作，激发城市活力;培育公众的社会责任感，为城市发展增添力量。
2.依法治理，在治理要素和治理方式上转变思路
十八届四中全会明确提出，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，城市治理，法治是基本方式。城市治理从历史脉络来看，也经历了统治、管理、治理几个阶段，科学治理城市，依法治理是不可或缺的手段和要素。首先要在宪法和国家法的基础上，建立健全城市法律法规。其次，要注重法治政府、法治社会、法治公民的建设。第三，注重党的领导和依法行政相统一。
依法配置城市资源。当前，城市资源还较多地掌握在政府手中，政府的“手”在一定程度上干扰了市场的“手”、社会的“手”，城市治理需要通过法治体系，来合理分配现有资源，促进城市健康、可持续发展。建立明确的责任体系。城市发展，需要明确政府、社会、公众各存在什么样的责任，只有通过明确、平等的责任体系建设，才能让城市发展更具活力。引领核心价值观。社会主义核心价值观是社会的向心力、凝聚力，城市建设要在平等的基础上，注重核心价值观建设，只有拧成一股绳、劲儿往一处使，才有城市发展的不竭动力。
3.合理借鉴，让先进的城市治理经验为我所用
欧美等发达国家城市化早，城镇化率高，城市治理有着丰富的经验教训，借鉴西方发达国家和国内发达城市的做法，在城市治理过程中可以少走弯路。
英国伦敦曾经是有名的“雾都”，城市秩序也乏善可陈。在不断探索过程中，伦敦采取政府与社会共同治理的模式，政府、私营部门和志愿部门合作，政府购买公共服务，公众良性参与。美国城市化进程快，其治理讲究市场化、民主化、扁平化、信息化。[19]市场化指政府部门主要精力集中在政策制定和城市服务、协调、监督等方面，利用市场机制，调动城市发展资源;民主化主要是强调公众参与的重要性、合法性;扁平化强调横向管理，用一些服务职能机构直接为居民提供服务;信息化是利用先进的互联网技术，为公众提供及时、准确的信息。
发达国家重视治理主体的多元，强调民主、开放、包容、互动，注重公共服务和产品的供给，强调市场在城市发展中的作用，运行机制上重视公私合作，这些都为我们提供了较好的思路。但是，我们也要清醒地认识到，西方发达国家的城市治理是和资本主义制度以及资本主义社会现实相联系，如果借鉴，必须考虑我国城市治理的实际，注意为谁服务的问题。此外，国内一些发达城市的治理也为其他城市的治理提供了可资借鉴的样板，可以吸收借鉴这些城市的治理经验，降低城市发展过程中的风险因素。
4.科学评价，让城市发展更有目的性、客观性、可持续性
确立一套科学的评估体系，是认识城市发展现状，促进城市科学发展的必要前提。目前来看，城市治理体系与治理能力现代化问题，还处于起始与探索阶段，论及评价体系的内容非常少。关于城市发展的评价主要有两个倾向，一种是学术性的，一种是实践性的。学术性的城市评价科学、严谨，但是可操作性弱;实践性的城市评价接地气、可操作性强，但是不够严谨。当前在城市治理理论研究与实践过程中，亟须一种既有科学性又有可操作性的评价体系。
首先，城市治理现代化的评价要立足实际。城市治理牵涉政治、经济、文化、社会、环境、形象、能力、方法、手段、效果等多个方面，既要评价材料的科学性、可获得性，又要注意能为现实服务。其次，城市治理现代化的评价要顾及几个方面：城市治理、治理能力、治理体系、现代化，这几个因素缺一不可。再次，注重治理评估框架的建构。从目前来看，城市治理的参与、法治、民主、稳定、公开、政府责任等都需要纳入其中，这需要多方研究、实践、再研究、再实践，最终才能提出科学合理的方案。
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