发布时间：2023-09-01 16:48:34
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的公共管理的经典理论样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
摘 要：随着经济社会的迅猛发展，我国在水利水电工程上的建设项目呈现明显的递增趋势。大力发展水利水电工程，是国家和政府惠民工程的具体体现，是保障人民生活，提高生活质量，协调区域发展的重要措施。
关键词 ：水利水电工程 经营管理 转型
随着市场经济建设步伐的加快和市场经济体制的日臻完善，水利水电工程建设项目的经营和管理工作也由简单化管理、粗放型经营逐步转变为精细化管理、集约型经营，进而转变发展至精致化管理、精品型经营。在这一发展、转变过程中其经营和管理工作的特性、特点亦发生了重大的改变，且有着向经营和管理工作目标科学详尽化和度量精准系统化发展的新趋势。
一、当前经营管理工作的新特点
1、经营管理工作呈现出外交礼仪化
所谓经营管理工作外交礼仪化是指企业项目经理人或项目经营管理工作者代表项目部本着“礼节性、礼貌性、亲和友好性”的基本原则，把己方工程项目经营管理工作的模式、状态、经营管理工作的方式和方法、经营管理工作中存在的及还需解决的问题等经营管理思想、理念及其他经营管理业务与单边（业主）或多边（包括业主、监理、设计或其他有关联的第三方）所进行的经常性地、广泛性地接触、交流、沟通、陈述、表达、磋商和会谈，以期力求达到经营及管理上所希望或追求的目的。其具有以下两个显著的特性或特征：
第一是“经常性和广泛性”。沟通、交流、磋商往往并非一次、两次就能够统一思想、解决存异、达成共识。这需要有一个理解时间、吸纳过程，更需要有充足的理由和佐证资料的搜集、整理和完善的渐进，在这个渐进过程中就需要我们的沟通、交流和磋商，以便相互通报各自的进度、进展，解决过程中发生的新问题。
第二是“亲和性和友好性”。要进行经常性、广泛性地接触、沟通与交流，就须有一个亲和友好的态度和融洽的氛围，这是进行有效地接触、沟通与交流的前题和基础。倘若没有这个前提和基础，那么我们的沟通、交流将会出现话不投机、趣不相投，从而使我们的沟通、交流无法进行下去；其结果则是我们的磋商、交流一见就争、一谈即崩，根本无法达到即时、绥善解决问题和有效地推动工程项目进行有序施工的初衷。
2、经营管理工作出现了产业转型化
目前，水电水电工程一方面受市场经济规律的影响和作用，导致参与市场竞争的企业越来越多，使市场竞争越来越激烈，其相互竞争的结果则是资源过剩所造成的价格厮杀，致使企业利润空间越来越小，甚至保本或亏损，使企业难以继续维系生存和发展。另一方面随着水电市场这种特殊产品商品的饱和以及水利资源开发利用的逐渐枯节，使水电企业难以继续以原水电产业为骨干或龙头产业来维系自身的生存和发展，迫使水电企业在生产经营过程中有目的、有方向、有选择地提前尝试转型，这种转型连带促使我们的经营管理工作的内容和范围、经营管理的方式方法等发生了重大的变化，即转型项目的经营尝试和转型项目管理的实际运营。
经营管理工作人员业务转型主要包括以下三个方面：一是对新行业、新领域的角色转换过程；二是对经营管理工作业务的新知识、新模式、新手段、新方法的学习、借鉴、探索、实践的熟悉适应过程；三是对经营管理工作业务的探索、创新的转型过程。
3、经营管理工作显示出效率高速化
当前，水利水电转型延伸“短、平、快”的产业越来越多，如送变电线路工程、风力发电工程、机组检修工程等，其工期时间快则两、三个月，长者三、五个月内即告全面竣工，这就使得我们的经营管理工作出现了短期性的效率化和高速化的特点来。经营管理工作的效率高速化强调的是对阶段性工程项目经营管控工作应侧重于工作的时效性、迅即性和效率性。主要表现在以下三个方面：一是总工期时间甚短，日常经营管理工作应迅速即时处理，注重工作的效率，以保证履约合同约定及法律规定的时效有效性；二是应尽量减少不必要的流程时间和流程运作程序，以压缩日常经管工作处理和解决的时间周期，使之尽量与施工进度保持时间上的匹配；三是以确保“短、平、快”工程项目资金链有序衍接为核心目标，切实解决工程施工项目资金运作需求的保障性问题。
二、经营管理工作发展的新趋势
1、经营管理工作渐趋于目标科学详尽化
近几十年来，我国水利水电工程经营管理工作经历了从无到有、从粗到细、从细到精漫长的磨砺和发展过程，这一管理的创新和发展变化，是一个质的飞跃和升华。
这种发展趋势必然要求我们的经营管理工作需在工程项目施工前进行经营管理模式的设计、经营目标的规划、分析、论证，以及规范化、流程化设计等的精细工作。需在工程项目施工过程中进行工程关键性节点和工作阶段性经营目标的补充、修正和完善工作，以及实施过程中的监督检查工作和纠偏考核工作等等详尽化、科学化的精致工作。
当前，水电行业工程施工项目经营管理工作中普遍存在着“前期观望看、中期认真算、后期没辙吊着胃口干”的现象，这种现象若不有效即时改观，将会导致以下不利结果：一是不能满足和适应当前市场经济发展和工程施工短平快的速度需求，企业将自然被市场淘汰；二是施工企业中后期加速进行的经营管理工作为时已晚，反使得施工企业自己的经营由主动变为被动，问题由容易变困难甚至无法解决。三是“前松后紧、慢一拍”的管理模式和节奏，不利于对前期成本费用的监督、控制与纠偏，造成工程施工中后期无法扭转和弥补的局面。
2、经营管理工作渐趋于度量精准系统化
我国水利水电工程建设所历经的几十年探索和发展过程，使水利水电工程经营管理工作不断朝着度量化、精准化和系统化方向迈进。
这种发展新趋势必然要求我们的经营管理工作不能停滞在对单位工程、单元工程和单项工程等宏观目标的度量化、精准化和管控上，还需要进一步地对分部分项工程、子项目工程等微观目标的具体度量化、精准化和管控上。
[文章编号]：1002-2139（2013）-2--01
中国历史悠久，朝代绵延，名胜古迹遍布中国大好河山，吸引了国内外众多游客，所以旅游业迅速发展起来。近年来，旅游呈现新趋势，特别是文化旅游迅猛发展。人们旅游时，不仅可以欣赏秀丽的风光，还可以通过景点资料的介绍领略一个地域博大精深的文化，在游览过程中亲身体验，可谓游有所值。那么，旅游景点资料的翻译介绍就尤为重要了，准确传达旅游资料的文化信息不仅能树立自己的旅游品牌，还能吸引更多的游客。本文试图以功能理论为指导，通过对比当前旅游景点资料的英汉翻译，提出一些翻译策略，希望能够对旅游资料的翻译有所帮助。
德国学者提出的功能派翻译理论，该理论把文本分为三种基本类型：信息型，表达型和呼唤型。根据文本类型理论，旅游景点属于典型的呼唤型功能文本，其目的在于向游客传递信息、介绍景点的历史文化特色和风土人情、提供相关的旅游信息，并激发他们产生游览的欲望。所以在翻译过程中，译者应该充分考虑旅游景点翻译的特点，突出文本的呼唤功能，达到准确传达信息的效果。同时，译者还要注意中外游客在文化、语言、思维方式方面的差异，选用灵活的翻译手法，适当调整信息，让游客不仅领略了名胜古迹，并从中得到艺术和美的享受，增加了旅游的乐趣。
不同国家的文化、宗教信仰、思维模式和审美标准等方面有较大的不同，所以在处理文本时，要充分考虑到中西思维方式的差异，译出符合游客阅读和思维习惯的高质量的旅游资料。此外，英语和汉语分属于不同的语系，汉语注重意合，英语注重形合。汉语的特点是简洁而富有弹性，注重整体效果，但并不十分重视形式上的完整及各部分之间的关系是否严谨，特别是在旅游景点的翻译中，为了能突出旅游景点特色，旅游资料中较多运用排比、对偶和四字结构，辞藻华丽、情感丰富、句式跳跃。如：描述峨眉山的一段：
进入山中，重峦叠嶂，古木参天；峰回路转，云断桥连；涧深谷幽，天光一线；灵猴嬉戏，琴蛙奏弹；奇花铺径，别有洞天。春季万物萌动，郁郁葱葱；夏季百花争艳，姹紫嫣红；秋季红叶满山，五彩缤纷；冬季银装素裹，白雪皑皑。
相对而言，英语旅游文体大多风格简约，结构严谨而不复杂，行文用字简洁明了，多数情况下，景物描写往往用客观的具象罗列来传达实实在在的景物之美，为求忠实再现自然，让读者有一个明确具体的印象。如：描述海岛风光的一段：
Tiny islands are strung around the edge of the peninsula like a pearl necklace. Hunks of coral reef， coconut palms， and fine white sand.
此外，汉英民族审美习惯上的明显差异形成了各自语言迥然不同的表达风格。汉语的景物描写意在达到意境相融之美、客观景物与主观情感高度和谐、融为一体的境界，而英语的景物描写在描绘的言辞上不刻意做过多的意象渲染，而是更多地借助鲜明的具体形象来逼真地再现客观景物，往往用简单的景象罗列而不是意境的深化来传达实实在在的景物之美， 所以语言比较明晰客观，是站在自然之外去欣赏自然之美，尽管在很多情况下，它也用拟人、夸张等修辞手法，但在表达实景、实体时，力求准确清晰，在谴词造句时常常显得客观朴实。如：描述海港的一段：
The harbor looked most beautiful in its semi-circle of hills and half-lights. The color of a pearl gray and a fairy texture... This Arctic scenery has a beauty which is the exact antithesis of the Christmas card of tradition. Soft， melting halftones. Nothing brittle of garish.（译文：只见海港环抱于半圆形小山丛中，煞是好看，朦朦胧胧，一片银灰，宛若仙境。...这北极地区景色之美，同传统的圣诞贺卡适成对照，它浓淡交融，光影柔和，清雅绝俗。）
在这段描述海港的英语片段中，语言简洁明了，有一种自然之美。在对应的汉语中，译者将“half-lights. The color of a pearl gray and a fairy texture”译成“煞是好看，朦朦胧胧，一片银灰，宛若仙境”，并将“Soft， melting halftones. Nothing brittle of garish”译成“它浓淡交融，光影柔和，清雅绝俗”。译者在翻译中，描绘和展示自然美景的同时，更多的借助了言辞的渲染去烘托一种诗情画意，强调了意境相融的境界，给读者以美感。
关键词：会计电算化；会计档案；管理；重要性
一、会计档案的作用
1.会计档案直接影响经济工作
从宏观来说，国家利用各企事业单位、各机关的会计档案反映的数据逐级汇总，可以考核国民经济各部门有关计划和预算的执行情况，从而制订更适应国家经济建设的计划和决策;从微观来说，各企事业、机关单位利用会计档案提供的原始数据，科学地预测未来，制订最优化的管理方案，以最低的成本获取最大的经济效益。
2.会计档案保护国家利益不受侵犯
改革开放给经济建设带来了生机和活力。但由于原有法律法规还不完善，一些单位和个人利用政策上的漏洞，巧立名目，随意提高开支，铺张浪费，使国家财政收入大大流失。而会计档案将这些违反国家财经法纪的情况真实地记录下来，及时发现问题，阻止腐败的产生、蔓延，打击经济领域的不法行为，解决经济纠纷，从而确保国家的经济利益。
二、电算化下会计档案管理的内容
电算化会计档案管理是非常重要的会计基础工作，单位必须加强对会计档案管理工作的领导，建立和健全会计档案的立卷、归档、保管、调阅和销毁管理制度，并由专人负责管理，对电算化会计档案管理要做好防磁、防火、防潮和防尘工作，重要会计档案应准备双份，存放在两个不同的地点，采用磁性介质保存会计档案，要定期进行检查，定期进行复制，防止由于磁性介质损坏，而使会计档案丢失，通用会计软件、定点开发会计软件、通用与定点开发相结合会计软件的全套文档资料，以及会计软件程序，视同会计档案保管，保管期截止该软件停止使用或有重大更改之后的五年。
三、电算化下会计档案管理存在的一些问题
1.会计档案载体
电算化会计虽已实施，但因为实施时间不长，财会人员和单位领导对会计电算档案的组成内容不甚了解，缺乏管理会计档案的经验，很多单位只是将打印出的纸质档案存档，而没有将存储在计算机中的会计信息备份在磁性介质上归档保存，从而影响会计档案的完整性。
2.会计载体本身性质带来的问题
电算化会计档案需在一定的系统内才可视，因此目前许多企业因为没有将会计软件的版式及软件系统很好地保存，导致在电算化软件升级后，不同版本下的会计数据不能被调用，《会计档案管理办法》第十二条规定：采用计算机进行会计核算的单位应当保存打印出纸质会计档案，并对保存期限作了规定，但目前由于一些单位受条件限制，没有配备激光打印机或喷墨打印机，还在使用老的针式打印机，致使打印输出的纸介质会计档案达不到规定的保存期限，没有按照国家档案局规定的库房管理制度标准，建立专门的电算化会计档案保护制度，未选择质量优良的磁盘介质进行会计档案数据备份，未实行备用盘与存储盘分离存放，导致电子数据因此损坏或丢失。
3.会计档案管理制度不完善
由于电算化会计档案更易在不知不觉的情况下被修改，因此在没有及时修订单位的会计档案管理制度，没有制定相应的会计电算档案保管人员职责情况下，会计档案的人为破坏和自然损坏现象在所难免。
4.缺乏必要的计算机维护、网络安全人才
众所周知，电算化下的档案管理涉及到软件、系统安全、维护等一系列专业的问题，但目前一般单位都仅仅对以前的会计人员进行一定的软件设施建设。
提供环境清洁与温湿度稳定适宜的专用会计档案存放仓库;配备具有高清晰度打印能力的激光或喷墨打印机，以它们作为输出纸质会计档案的工具：选用功能符合本单位实际业务的电算化培训，然后就去操作系统，在一定层面上而言，会计人员仅学会了操作，而管理与维护对他们而言就非常陌生，由此导致的结果与损失也非同小可。
四、如何改善电算化下的会计档案管理
1.完善会计软件
最好是具有档案管理辅助功能的电算化软件;强化系统的安全防护功能，如有联网，注意进行定期的补丁维护，避免因电脑安全或网络安全，导致会计档案泄密或被人为恶意修改。
2.完善电算化下会计档案管理各项制度
(1)建立电算化会计档案的归档制度。会计电算化系统开发和使用的全套文档资料及软件程序，都应视同会计档案保管;会计数据在未打印成书面形式输出之前，应妥善保管并保留副本，记账凭证、总分类账、现金日记账和银行存款日记账应打印输出，并按照有关税务、审计等管理部门的要求，及时打印输出有关账簿、报表。
(2)建立电算化会计档案的保管制度。根据国家档案局的标准，建立电算化会计档案保管制度：选择优质的磁盘介质进行会计档案数据备份，备用盘与储存盘分离存放；做好防压、防尘、防光、防腐蚀工作，按分类和一定顺序对数据磁盘、光盘的著录等电子会计档案进行编号，标明时间和文件内容，制作档案管理文件卡片。
(3)建立严格的借用手续制度。查阅会计档案，需经财务部门负责人批准，按照档案管理的有关规定，办理借阅手续，外单位查阅本部门会计档案，要有单位介绍信，并经主管领导、财务部门负责人批准。
(4)建立电算化档案定期备份制度。电算会计档案应定期将会计数据备份到磁性介质，并设立备查登记簿，提供备份时间、数量、保管方式等备份细节信息；同时由于磁性介质的特殊性，管理人员必须对这些会计电算档案进行定期检查、复制，以防止会计信息损坏。
3.提高会计部门人员素质，完善人员配置结构
会计系统是由人来操作的，一个系统是否安全，不但取决于系统本身，更应该注意操作使用人员的素质，未经有效的业务训练和不具备良好职业道德的员工本身，对系统的安全是一种威胁要提高会计人员计算机业务素质，必须大力加强人才培训的力度。各单位应积极支持及组织会计人员学习和提高会计电算化知识，培养复合型人才，为本单位尽快建立高效的会计信息系统创造条件。对会计人员、系统维护人员、系统管理人员，应按不同内容、不同要求进行培训。对系统维护人员，应尽量用计算机专业人员，毕竟，计算机系统维护是一项专业性很强的工作，对这些计算机专业人员只要简单的会计培训，就可以收到良好的效果。
参考文献:
[1]张颖.对会计档案管理的思考.辽宁经济,2008(3).
1．课程教学定位模糊公共管理学是一门既具有理论性又具有实践性的专业必修课程，通过教学能使学生掌握公共管理的基本理论和方法，并能形成较为专业的分析问题和解决问题的实际能力。但在课堂教学中主要偏重于理论知识的传授，“我们不难看到，在一些公关管理学教材中，讲的都是一些基本原理。而针对当前正在进行的中国改革现实问题的论述并没有多少分量。”①本科阶段的学生不同于MPA（公共管理专业硕士）学生，本科学生普遍缺乏实践经验，对理论知识难以理解和消化。尤其是在应用型本科学校，过于强调公共管理的理论学习，既难以让学生掌握基本理论和相关技能，也无法像研究型大学一样激发学生从事学术研究的兴趣。课程教学定位的不明确导致课程内容设计无法凸显对应用型技能的培养，学生解决实际问题的能力也难以得到有效训练。整体教学内容安排不够科学合理，不但会影响本门课程的教学效果，甚至会影响学生对公共管理类专业整体的学习兴趣。
2．教学方式单一在传统教学中，常用的教学方式主要还是以教师传授、学生听讲为主，教师在课堂中起着绝对的主导作用，学生的主体作用很少得到发挥。由于公共管理学课程通常是安排在大一、大二进行学习，该阶段学生对公共管理问题的认知还处在较低层次，因此对于学生而言，灌输式的教学方式易使得课堂内容枯燥且内容较难理解。课堂中也会设计一些互动环节，如提问、案例讨论等，但这些互动内容的核心主体仍然是教师，学生在这个过程中只起“配角”的作用。在传统的以教师授课为主的教学方式主导下，加重了学生学习的被动性。
3．案例教学不够深入“案例教学是一种在教师的安排和指导下，学生通过阅读、讨论对已被整理出来的个别事物某一时段、某一方面的具体情况来理解同类事物的一般原理的教学方法”，“组织得当可以取得如下积极效果：有利于培养学生的参与意识，有利于培养学生的独立思考、主动求知和应变能力。”②但在实际的应用过程中，由于缺乏对案例的有效设计和对学生的合理引导，教师在使用案例教学时主要还是运用例证法，通过举例子的方式来作为对理论知识的讲解和补充，或者以提问的方式试图引起学生对案例的深入思考，但学生难以从整体上把握和理解案例，对案例的思考也缺乏深度。从实际效果看，学生难以从案例教学中培养分析和解决公共管理实际问题的能力。
4．考核方式单一目前，对学生的课程考核主要还是通过期末闭卷考试的方式进行，卷面题目较大一部分内容是书本上一些记忆性的基本知识点，学生只要在期末进行突击复习就能通过甚至还能取得不错的成绩。不少学生通过与本专业的学长们交流，在掌握这一规律后，往往会出现平时学习不努力期末考试“抱佛脚”的情形，学生重结果、轻过程，更加重了对平时学习不够重视的情绪，陷入课堂教学效果欠佳的恶性循环。
二构建应用导向的公共管理学课程教学模式
1．根据人才培养目标，重新定位课程教学目标根据应用型人才培养的目标，本教学团队认为公共管理学教学的目标，不仅是让学生明白公共管理的相关概念、掌握行政管理基本理论与原理，更重要的是，能将公共管理理论应用于实践，分析和解决现实问题，才能体现公共管理学学习的价值。在此教学目标引领下，需要调整以往授课的教学内容。在基本理论教学外，特别增设具有实践性的案例讨论、团队学习、成果展示、公文写作、实践调查等内容，以培养学生公共管理应用能力与实践能力，在课程实践中加深对管理的体验和感悟。由于学时限制，教学内容增加后，必须进行教学模式的改革与创新，可以采用“课堂教学＋团队式学习与管理＋课堂团队展示”的教学模式，课堂教学以理论教学与团队展示点评以及案例讨论为主，而将关注公共管理热点问题、读书报告等实践性活动交由学生团队在课外开展完成。这一教学模式的创新能使教学改革收效明显，主要表现在：学生课外学习投入明显增加，自主学习意识增强；团队意识逐步形成，合作能力提高；科研及实践应用能力提高。
2．采用多样化的教学方式改变以往以教师讲授为主的单一教学方式，而是侧重于培养教师引导、学生发挥主体作用的互动氛围。如可以通过角色扮演法，让学生在具体角色扮演中感知公共管理问题的复杂性；通过情景模拟法，让学生在具体的情境中培养对实际问题的分析和解决能力；通过现场观摩，让学生把理论知识和实践能力充分结合起来，从而激发学习兴趣等。另外，充分利用网络教学平台，把课程信息、电子课件、教学素材上传至共享平台，并设立BBS讨论模块，实现师生之间、生生之间课余的互动交流，使有限的课堂讨论延伸至线上交流，提高学生参与课堂的积极性，也能更及时地实现答疑解惑，帮助学生厘清理论知识、掌握调研方法等。尤其对于课程中涉及比较抽象的概念，坚持科研成果转化为优质的教学资源的思路，主讲教师不断地总结自己的科研成果资料和学生学习反馈信息，形成对知识点的有效补充，从而使理论联系实际，并大大提高学生的学习兴趣。
3．开发多层次、分类别的案例教学方法案例教学是一种侧重于理论联系实际，着重培养学生分析问题和解决问题能力、创新思维能力的教学方法，一般分为案例设计、学生准备、案例讨论、讨论总结点评几个阶段。其中案例设计是影响教学效果的关键因素之一。根据学生的特点，在课程导入阶段，案例教学以教师举例为主，通过讲解实际发生的公共管理案例，引发学生对课程学习的兴趣，正确理解现实公共管理实践中包含的各种理论。在课程进入重要知识点的讲授时，通过案例的引入、案例的讨论和案例的总结点评等形式，全面提高学生运用理论知识分析和解决现实问题的能力。在课程卷面考试中，合理设计理论考核与理论应用考核的比重，将案例分析作为考核学生理论应用能力的重要组成部分。通过分层次的案例教学，循序渐进地引导学生灵活运用公共管理理论分析问题、解决问题，较好地解决了以往在案例教学中，学生对案例分析讨论中存在的认识模糊、理论应用困难的问题。同时，注重发挥学生在案例教学中的主动作用，即可以让学生参与搜集、设计和制作经典案例，并注重发挥学生在案例教学中的反馈、改进作用。
4．采用团队式学习的教学组织形式在课程学习开始，由学生自由组合成4～6人的学习团队，在整个教学过程中，以团队为单位，开展实践调研、案例分析讨论、成果展示等教学活动，因此，该团队不仅是开展教学活动的平台，更是一个学生自我管理和进行管理实践的平台。通过团队式学习，学生不仅对公共管理理论和原理有了更深刻的理解，同时培养和提高了学生团队合作、沟通交流、协调平衡的能力。
5．尝试全课堂开放教学模式这是一种将教学过程由课堂内延伸到课堂外、将学生目光由书本转向社会、并全方位地组织教学素材的一种教学方式。在实际操作中采用经典阅读、实践调查、案例搜集及讨论、团队自我管理等方式加以实施，并将部分课堂搬至校外实践基地。校外实践基地的教学能将学生置于真实的公共管理情境之中，使抽象的公共管理问题变得具体而真实。对于学生而言，在校外实践基地开展这些活动，能成功地将第一课堂与第二课堂有机结合，同时也将学生学习的目光由书本转向了整个社会，引导他们关心社会，运用课堂中的理论知识去观察分析社会中的各种现象与问题，开阔了视野，培养了学生的专业素养。
（一）新公共管理理论对政府角色的定位
新公共管理强调企业家精神,因此,在新公共管理领域,强调给予行政人员如同企业家所拥有的最大范围内的言论和行动的自由。从企业家的角度来看,新公共管理者的主要特征表现为高效,成本最优和面对市场失灵所作出的积极反应。新公共管理观点认为政府的责任就是对顾客提供选择,并且通过提供的公共产品和公共服务功能对顾客所表达的个人偏好作出回应,同时,新公共管理的倡导者认为,责任应从公共的观点转到民营的观点。具体来看，新公共管理理论对政府角色的定位主要体现在以下几点：1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”①因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。2.政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统和心理卫生系统等。如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就。”②于是在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”。3.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构使得政府机构不能对新情况及时作出反应。4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。新公共管理理论认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。5.政府应在公共管理中引入竞争机制。新公共管理理论强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给。6.政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。7.政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。8.公务员不必保持中立。新公共管理理论主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。
（二）新公共服务理论对政府角色的界定
20世纪80年代末90年代初产生的治理理论追求公共管理主体的多元化、公民参与、责任性、回应性、有效性、法制化等。而新公共服务则是在以往各种管理模式的基础上发展而来的一种真正的以公民为本位的政府运作模式。新公共服务提倡公共利益、公民权利、民主程序、公平和公正、回应性等理念。它强调“公民优先”,在此基础上明确区分了“顾客满意”和“公民满意”原则,表达了一种对民主价值的全新关注。正如登哈特强调的“:与新公共管理(它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上)不同,新公共服务是建立在公共利益观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确立全心全意为他们服务之上的。”③所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务理论认为，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府这艘轮船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。具体来说包括以下几个基本观点④：
1.政府的职能是服务，而不是“掌舵”
2.公共利益是目标而非副产品
3.在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性
4.为公民服务，而不是为顾客服务
5.责任并不简单，重视人，而不是重视生产率
6.公民权和公共服务比企业家精神更重要
二、对两种理论的评价探悉
（一）二者对政府角色定位的肯定价值
1.新公共管理理论对政府角色定位的可取之处
新公共管理理论及其改革实践的贡献毋庸置疑。它以全新的改革理念和独特的经济学视角,重新审视了传统公共行政中许多被奉为经典的、不可移易的行政法则,提出了一些颇具创新和启示意义的新观念和新举措,拓宽了公共行政的研究视野和领域,其为改善政府绩效所做的积极的探索和努力也应给予充分的肯定。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上“、自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。⑤
2.新公共服务对政府角色定位的可取之处
新公共服务直接缘起于对新公共管理的反思与批判。与新公共管理将关注焦点集中于政府体系自身的改革和完善不同,新公共服务理论集中于对政府与社会、与民众之间关系的主义内涵的重构,主张将公民置于整个治理体系的中心位置,追求公共利益,奉行服务理念,凸显公民社会的公民权利、公民意识、公民身份和公民价值,强调民主对话沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作信任和互动共治。新公共服务则是一个开放和包容的理论体系。在新公共服务的价值体系内,不仅公平、正义、代表性、参与等民主价值得到了复兴,而且新公共管理所倡导和追求的效率价值亦得到了尊重和肯定。新公共服务并不反对新公共管理对效率目标的追求,但主张在工具理性的效率目标之外加入更多的价值考量。新公共服务则是在对新公共管理的反思和批判,并试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值,摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论固有缺陷的基础上,提出和建立的一种更加关注民主价值和公共利益,以公民为中心的公共行政管理模式。⑥这对实现公共行政的公平、公正、民主等价值,体现公共行政精神具有重要的意义。
（二）两种理论的缺陷
1.新公共管理承袭了现代经济学理论的“经济人”的人性假设,并以此为出发点进行公共部门的制度设计,这导致新公共管理势必与民主社会核心价值产生冲突,过分倚重经济和效率价值。
2.新公共服务对民主价值的过分强调,则会出现对经济和效率价值的忽视。因为新公共服务过分提倡民主价值,会出现低效率,不易操作的困难。它提出了民主治理、公共利益、公共服务等一系列概念,但没有提出实施这些概念的可行实施对策。
3.尽管新公共管理也强调服务行政,但其强烈的管理主义取向及对市场机制的不当崇拜所导致的公共行政基本价值偏颇,使其更多地是从成本效率的角度来对服务行政加以阐释和实践的。凸显和强化政府的服务职能,注重提升政府公共服务的效率,固然是服务型政府的重要内容之一,但却绝非全部。
三、两种理论对我国政府改革的启示
我们完全可以将新公共管理和新公共服务纳入这种多元行政观的思想图谱里。新公共管理的研究是基于一种管理的视角，而新公共服务关注公民权、公平、正义等民主价值，无疑是一种政治的研究途径，也就是说两者在多元的行政观下是可以共生的。以美国为例，不难发现其政府执政的精华实为自由、平等、民主与效率之间的平衡，这种平衡同样也反映在理论发展的历程中。新公共管理与新公共服务理论，代表的正是以效率为中心和强调民主价值两种不同的研究途径，这两者之间既存在对立又相互影响，在实践中，他们与法律研究途径一起合成了西方公共行政体制的品格构造与运作方式。⑦我们应该在结合国情的基础上,建立一种基于理性官僚制的合理因素,充分吸收新公共管理和新公共服务的优秀因子,既体现效率、又体现民主的新型公共行政管理模式。
（一）新公共管理对我国政府改革的借鉴意义
1.转变观念,树立“公共管理”的理念
在公共管理模式下,政府和公民在同一水平面上进行开放式的交流,与公共管理部门一起对公共事务进行管理,从而实现公共管理价值所在。公民从与自己切身利益相关的公共事务的管理参与开始,逐步形成对一定范围内公共事务进行权利的组织,以组织化的形式更为有效地参与到更为广泛的公共管理过程中。从政府方面来说,树立权力公共性理念是当务之急。政府必须认识到自己所掌握的公共权力是经由公民委托的权力,必须向公民负责,要更多考虑到公民需要,不能考虑提供只从政府的角度出发,要尽量将决策权下放到利益相关群体上,受公民的监督和制约。这就要求政府改变仰视型的信息管理和信息处理,扩充信息输入渠道,特别是在透明度方面需要加大信息公开的力度,包括公开政府机构的工作计划、人员管理、政策制定、法律条款、行政预算和公共开支的情况等等,让普通公民参与公共管理的渠道畅通无阻。
2.引入竞争机制，切实转换政府职能推动政府改革
当代西方新公共管理的一个基本精神就是充分认识市场机制,用市场的力量改造政府,改善政府绩效的有效手段便是引入竞争机制。只有通过适当引入竞争机制,在政府管理中注入一些市场的因素,用市场的力量来改造政府提高效率,实现由“管理”向“服务”的转变,明确其宗旨是为社会(市场、企业和公众)服务,提高效率和质量,使政府体制更灵活。我们应该在全面清理原有行政职能的基础上,再开放市场,引入竞争机制,政府可以行使这些行政职能,政府也可以通过市场手段,如承包、租赁、委托、、招标等将其外包给社会公共部门手里,激发社会活力,实现社会管理主体多元化。同时,政府利用法律手段对各种非政府部门进行管理。实行公共产品“用者付费”制度,缩小公共领域范围,扩大私有领域范围。这样可以减少政府对公共产品的投资,不仅可以精简政府的组织机构,减少财政开支,还可以有效地提高政府的管理效率,形成公共服务的有效供给提高公共服务的质量,满足广大人民群众日益多元化的物质文化需要,产生更好的经济效益和社会效益。
3.借鉴新公共管理中的“服务定位”理念,遏止官僚腐败
对于任何一个国家来说,限制政府权力,使政府能够控制其自身是一个永恒的挑战。新公共管理理论中“服务定位”的思想改变了原先行政体系的主体中心主义,这种顾客至上理念,是把公众的满意度作为追求的目标和评价的标准,以公共利益为中心,从而使腐败丧失了发生的根据。这对我国政府从源头上治理腐败有重要的参考价值。近年来,我国政府也在一些部门推行“政务超市”“、服务质量承诺”等制度,并取得一定的成效。但这些制度的实行存在很大差异,有很多部门将此作为新闻炒作,停留在形式上而缺乏实际效果。⑧由此,我国要逐步重塑政府与社会的关系,实现政府的一个根本转变和官员的三个转变,即政府由全面管理向管理和为社会(市场、企业和公众)服务并重的转变;官员由“官僚”转变为“管理者”、由传统的“行政”向“管理和服务”转变、由老实“做官”向老实“做事”转变。同时通过加强监督机制,提高透明度,保证投诉渠道畅通、公共事物公开等方式,来遏止官僚腐败的发生。
（二）新公共服务对我国政府改革的借鉴意义
1.转变政府职能，推行服务行政
服务行政首先必须体现公共行政的公共性,使公民权、公共利益成为民主治理的核心。不然,就会出现“当我们急于掌舵时,也许我们正在淡忘谁拥有这条船”的错误⑨。服务行政必须重新审视政府的角色,将公民置于首位,强调的重点不是政府的掌舵与划桨的单一职能定位,而是要建立一个明显具有完整性和回应性的公共机构。这要求我们正确处理政府的“掌舵”和“服务”的关系,增强政府国家管理人员和普通公务员的“管理”和“服务”意识,重塑公共行政精神,建立服务型政府。
2.推行民主行政，深化政府改革
新公共服务理论从本质上看是一种关注民主价值和公共利益,以公民为核心的,迎合现代公民社会发展的一套治理体系,推行民主行政是其本质所在。我们在深化政府改革的同时要利用新公共服务先进的管理理念和方法,正确处理政府与市场的关系、政府与社会的关系、政府与公众的关系,改进管理方式,降低行政成本,如充分运用现代先进的管理技术与管理方法,实行电子政务等,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。在重视效率的同时,也要重视公共行政管理中公平、公正、公民精神等民主价值,推行民主行政。
3.增强服务职能，推进服务型政府建设
公共管理学的重要内容之一就是公共权力机关的施政理念和管理措施。由于根植于内心的“性善论”，孟子审视当时的社会现实，结合儒家学派所倡导的“和谐”、“大同”世界，对统治者提出了“仁政”的建议。为了宣扬“仁政”理念，孟子可以说是煞费苦心。他将夏商周三代的历史更迭，归结为统治者的“仁”与“不仁”，即“天子不仁，不保四海;诸侯不仁，不保社稷;卿大夫不仁，不保宗庙。”在此基础上，孟子还提出了一句流传至今的经典名言，即“民为贵，社稷次之，君为轻。”在封建社会初期，君王独霸天下，孟子此言是需要很大勇气的，这非常鲜明地反映出了其“民贵君轻”的思想，以及其对“仁政”理念的鼓与呼。在“民为贵”思想的指导下，孟子提出了“仁政”的目标就是“得民心”。他认为，桀、纣王朝之所以被，是因为“失其民心”，而君王要想真正“得民心”，就必须要给老百姓所需要的东西，切不可将一些百姓不需要、厌恶的东西强加与人，即“所欲与之聚之，所恶勿施尔也”。由此可见，孟子将“仁政”作为其公共管理思想的核心，并给统治者描绘了一个很美好的前景，“今王发政施仁，使天下仕者皆欲立于王之朝，耕者皆欲耕于王之野，商贾皆欲藏于王之市……”。如此天下归一的繁荣盛景，将孟子“仁政”思想与统治者一统天下、万民朝贺的理想进行了完美统一。
二、《孟子》公共管理思想的策略———分与和
公共管理涉及到的事务和对象非常繁杂，如何使这一行政系统有机运转，达到“仁政”的目的，更好地为统治者服务，孟子提出了“分”与“和”的具体应对策略。“分”与“和”是辩证的统一体，孟子将其有机地融入到公共管理的具体策略中，既有分工又有合作，从而能够很好地促进公共管理目标的实现。所谓“分”，是指劳动分工。孟子认为，工匠们应该有自己的专业分工，不能一边耕种一边从事其它工作。同时，脑力劳动者和体力劳动者基于各自的社会作用不同，其劳动分工自然也有所不同，“劳心者治人，劳力者治于人”。劳动分工后，为了满足人们的生活需要，孟子提出了“通功易事”的商品交换理念，即社会各行业间进行互通交换，用自己多余的物资来换取生活中的其他需求。而所谓“和”，主要是指工作中的互相合作、配合。“天时不如地利，地利不如人和”是孟子的经典名言，从中也可以看出“和”在其思想理论体系中的重要份量。如何在公共管理中体现出“和”的最高境界，孟子认为，国家的强盛不能仅仅依赖广阔的边疆、坚固的城池、兵器的精锐，更重要的还在于通过仁政，实现管理者与被管理者的“和谐”，这样“以天下之所顺，攻亲戚之所畔;故君子有不战，战必胜矣。”
三、《孟子》公共管理思想的措施———养民富民
孟子以周文王为案例，认为其之所以能够取得如此辉煌业绩，主要归功于其“养民富民”的施政主张。在此基础上，孟子也提出了自己的“养民富民”措施。一是减税。即通过合理调整国家与百姓的收益比例，将社会财富“藏富于民”。在具体征税措施方面，孟子考察了夏、商、周的税赋制度后，结合当时的社会生产实际，提出了“清野九一而助，国中什一使自赋”，即根据郊内、郊外田地的不同，分别实行不同的税率，以满足国家的发展和百姓生活的需要。在此基础上，孟子还进一步提出了不得重复征税的主张，以免增加百姓的负担。二是保障粮食供给。民以食为天，在古代，粮食的地位是至关重要的。孟子认为，“民不违时”，粮食就能够得到充足供应。而“圣人治天下，使有菽粟如水火。菽粟如水火，而民焉有不仁者乎?”其意是说，水、火作为粮食生产的重要资料，是需要保障供应的，如果统治者能够给百姓提供充足供给，百姓自然也会讲求仁爱。如果统治者做不到这一点，“率兽而食人”，那么就不能称其为“父母官”了。三是保护工商业。在封建农耕时代，工商业是受到抑制的。作为仁政的重要措施之一，孟子认为国家应该高度重视并保护工商业，“市，廛而不征，法而不廛”、“关，讥而不征”，即对市场上的工商业，国家不应征收税赋，并且还应为其提供一定的经营、储藏场所，当商品滞销时，也可采取国家征购的方式帮其渡过难关，政府设置的各种关卡只能实施稽查而不应收税。由此可见，孟子对当时工商业的发展是比较重视和呵护的。笔者认为，孟子之所以提出如此过于关爱保护工商业的措施，可以与当时农耕社会时期工商业相对弱势有关，唯有此，才能保护和促进工商业的发展。四是保护私人财产。孟子提出“制民之产”主张，请求统治者给予百姓一定的财产，即生活资料，以此来满足百姓生产、生活的需要。在此基础上，《孟子》还进一步要求“五亩之宅，百亩之田”，即给予百姓五亩的土地用于住宅，百亩的土地用于耕种。同时需要说明的是，这种“制民之产”也为当时划分地界、实行井田制打下了基础。
四、《孟子》公共管理思想的保障———教民
在学科体系上，行政法被称为动态的宪法，二者之间的紧密关系自不待言。同时，行政法与民法等私法之间的关系也并非“井水不犯河水”，相反，公法私法化与私法公法化，是现代法学发展的一个重要趋势。私法原则与规范在行政法中进行适用就有了较大的空间［2］。因此，法学专业的行政法课程教学往往以这些课程为基础。尽管公共管理类专业的培养目标并非和法学专业的培养目标完全一致，但是没有一定的法律基础知识，公共管理类的学生学习行政法学课程可能会造成囫囵吐枣、似懂非懂的不良后果，开设行政法学课程的目标恐怕也就难以达成。当然，一些本科院校的公共管理类专业开设了《法学导论》或《法律概论》等课程，普及了最基本的法学知识，这为行政法学课程的教学奠定了一定基础。不过，《法学导论》等课程一般只有两个学分，且其内容十分丰富，在有限的时间内，对非法学专业的学生，其知识的获取量并不一定非常理想。故而在行政法学课程的教学过程中，教师应对课程中的一些基础知识做适当的补充，例如，讲授“行政法律关系”，那么有必要讲解什么是法律关系；讲授行政法学的学科性质，有必要对什么是公法？什么是私法？其划分标准是什么？等内容做简要阐述；讲授行政赔偿的归责原则，有必要说明什么是归责原则，以及解释它与民法侵权赔偿的归责原则有什么区别。当然，由于课时的限制，在讲解这些基本法律知识时要做到适可而止，没有必要做过多的理论上的追问。在此，有些人可能认为，由于公共管理类专业的定位决定了该专业的学生并不是为了进行法学理论研究，所以，行政法学课程教育应更注重理念的培养。笔者对此不敢苟同，正所谓“知之为知之，不知为不知”，对于理论学习，如果仅知晓“果”，而对“因”一概不解，我们很难想象公共管理类学生在以后的工作中能够有效地运用理论，尤其是对那些进入公共组织部门的学生而言更是如此。
二、注意基本概念的阐述
任何宏达的理论都是建立在一系列基本概念的基础上的，行政法学自不例外。笔者在讲授行政法学的课程中，常常有学生向我抱怨该课程的概念太多、太繁杂。但是，如果不掌握基本概念的内涵，就无法准确理解相关法律法规。笔者认为，阐述行政法的基本概念，应注意如下两个问题：第一，适当培养学生的法学思维。公共管理类的其他课程也会涉及大量概念，但相比而言，诸如公共管理学、非营利组织管理、行政伦理学等课程比较“年轻”，而公共管理学、电子政务等课程在我国产生的时间不过是十多年或者是近几年的事情，所以，这些学科的研究范式尚不成熟，许多概念的界定不同教材常常有不同的表述方式，其内容甚至还存在较大偏差。比如“公共行政”与“公共管理”、“非营利组织”与“第三部门”、“电子政务”与“电子政府”，这些概念组是否存在差别，是有不同观点的。再比如公共事业管理到底包括哪些具体的方面，亦是众说纷纭。故而，很多时候，对这些概念的讲解，教师除了表达自己的主张，恐怕更多是依据学界权威的观点。然而，行政法学的概念更加讲究其精确性，其原因：一是行政法学作为一个学科在世界范围已经有一百多年的历史，尽管与民法、刑法相比还稍显稚嫩，但基本概念还是较为成熟的；二是行政法中的许多概念有法律上的依据，比如行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议等概念法律做了明确界定，有些概念如行政行为、行政征收、行政赔偿等，法律虽无明确界定，但这些概念的界定必须紧密结合相关法律，在法律文本的框架之下进行阐释。所以，对行政法的一些概念，必须逐字逐句的讲解，如行政主体的概念，主体要素、权力要素、责任要素，缺一不可。第二，公共管理类专业的其他一些课程如公共管理学与行政法学有许多类似的概念。如行政机关（构）、行政处分、行政行为、行政程序等，但是在不同的学科语境下，它们的差异性却非常明显。例如，在公共管理学看来，行政机关与行政机构在用词上并不需要做过多的区分，行政法学对这二者的区分却非常明显。前者可以成为行政主体，后者在一般情况下不能成为行政主体。再如行政行为，在行政法学视域内，其主体既可能是行政机关也可能是被授权的组织，而公共管理学只会将其视为行政机关的行为。可是就行政行为的内容而言，行政法上的行政行为仅指产生法律后果的行为，公共管理学上的行政行为则包括行政机关作出的所有行为，且不会注重抽象行政行为与具体行政行为、内部行政行为与外部行政行为的区分。其他类似的概念还有法规与规章、行政许可与行政审批、行政赔偿与行政补偿，在公共管理学教学中并不做太多的区分，讲授行政法学课程时，任课教师却有必要对这些概念进行梳理。
三、注重案例教学与鼓励学生的积极参与
公共管理类专业学生法学知识的薄弱，决定了在讲授行政法课程时必须要做到通俗易懂。倘若教师满课堂的理论分析，其场面可能是“教师台上唾沫横飞、学生台下昏昏欲睡”。当然，这不是指理论讲解不重要，恰恰相反，上文一直强调理论讲解的重要性，而是指必须以大量的案例来支持理论分析。在“行政国”时代，我们生活、工作的方方面面都受到政府的影响，行政法学强烈地体现了实践性的一面。因此，“行政法案例就成为支撑行政法学科的基点，作为以这个学科之状况为依据的教学活动就不能离开行政法案例。”［3］行政法学的任何一个知识点都可以举出大量的案例或事例。而且，行政法案件也是当下新闻媒体经常播报的内容，高质量的如中央电视台的“焦点访谈”、“今日说法”等栏目，对一些行政法案件的剖析具有较高的水准。同时每期节目时间也比较适合课程放映，并且发达的网络为我们获取这些资料提供了一个很好的平台。通过案例教学，既可以使理论知识生动化、形象化，有利于学生对知识点的理解与吸收，还可以活跃学生的思维，发现法律文本与实践执法之间的矛盾与冲突，并反思今后立法或执法应注意的问题，从而培养学生的法治理念与良好的公民德行。当然，作为一门应用性、实践性很强的学科，行政法学的教学还应该让学生参与其中。囿于硬件设备和学生法学知识的不足，公共管理类专业的学生不太可能组织起类似于模拟法庭的活动，但也可以通过课堂讨论等形式鼓励学生发言。笔者所在的学校近年来鼓励实践性教学，行政法学安排了0．5个学分的实践教学课程。为此，笔者采用了案例讨论的方式来实现实践性教学。具体做法是，由笔者提供行政法方面的事例并给学生留有充足的课前准备时间，2至3位学生一组，课堂上的事例分析时间限定为15分钟，之后再由其他学生提问进行五分钟时间的讨论。每次课结束前我对学生表现、存在问题做简单的点评。坦诚地讲，由于课时的限制，整个实践性教学的过程安排非常紧张，以至于常常需要提醒学生注意时间，在一定程度上影响了学生的发挥。但是，从总体上看，学生的表现是令人满意的，有的可以说超乎了我的预期，比如有的学生对案例的梳理非常细致，较好地把握了案件的核心要点；还有的同学结合公共管理学的知识，从国家宏观政策出发，立足于行政法的理论，得出颇为新颖的结论。尽管一个学期只有8个课时，无法给予学生太多登台讲演的机会，但与学生的私下沟通得知，他们在分析案例、准备讲演课件的过程中有实质性的收获。
四、突出公共管理的学科背景
众所周知，公共行政是公共管理学与行政法学的共同研究对象，作为两个学科，二者存在一定的功能划分，即“行政法属于法学的一个领域，其主要课题是提出对行政的规范性要求……而行政学则是要分析行政的组织与功能的实际情况，阐明其相互关系、作用方法、存在条件，其对象涉及行政运行于行政环境”。［4］258－259但非常遗憾的是，公共管理学与行政法学之间长期以来缺乏有效沟通，形成了很强的学术壁垒及相互对峙的“两面理论”，后果是二者的距离越来越大。其主要原因在于部分学者认为法学方法应当单独应用，以其他社会学科丰富行政法不符合研究领域的划分原则，导致方法合成主义［5］106。在法教义学的影响下，行政法以法律解释为主要方法，对现行法律进行描述，对法律概念———体系进行研究，进而提出解决疑难法律案件的建议。按照这一要求，多数教师在讲授行政法学时的主要任务即：对有效法律的描述；串联法律之概念体系，提供建议以解决法律案件的问题。其中核心问题是法律解释的方法与技术。但这样的教学方式永远使我们无法告诉学生什么是最好的行政政策，什么是理想的政治图景［6］。事实上，“每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一个国家理论。”政府系统本质是它运作其中的社会的一种宣示，只有将行政法植根于它存在其中的社会、政治、经济和历史背景下，这样一种方法才可以确保我们对行政法性质的探究牢牢扎根于各个时代的现实之中。因此，“公法只是一种复杂的政治话语形态，公法领域内的争论只是政治论证的延伸。”［7］31而且，近十年来，行政法的发展充分展示了它的宽容性与创新性，固守行政法传统研究“阵地”与研究方法的学者也越来越少。相反，有越来越多的学者鼓吹行政法政策学，探索每一个行政法案例背后的制度因素。如我国台湾学者叶俊荣教授所提倡的“三层次分析法”，既强调传统的请求权基础的分析方法有其不可替代的功能，又重视私权救济的分析过程中的背景因素，将解决个案的智慧回馈到制度层面，在此基础上，进一步掌握案例背后所隐含的政策问题以及推动的策略考量［8］42－43。在我国大陆，知名行政法学家章志远教授亦是这一分析方法的鼓吹者与实践者，并取得了令人瞩目的成绩。并且全球治理与新公共管理运动的兴起，为行政法的发展提出了众多挑战，也为行政法的创新提供了大量的现实素材。“行政法学的知识体系日益开放，传统属于公共行政学、经济学、政治学、社会学等知识元素被有序呈现在行政法理论框架之中，多学科知识在行政法学中日益累积。”［9］公共管理（行政）学、政治学是公共管理专业的必修课程，宏观经济学、微观经济学以及社会学等是公共管理专业的选修课程，从这个意义上讲，公共管理专业的学生拥有比法学专业学生更加宽泛的知识背景，这应该成为该公共管理专业学生学习行政法的有利条件。而教师的任务则是在课堂上充分挖掘与行政法理论点有密切关系的公共管理理论、政治学理论。比如，在讲解行政法的产生背景、发展趋势时，必须用政治学的国家理论、民主理论来阐释；讲解我国行政法基本原则与西方国家行政法基本原则的比较时，必须结合各国的政治体制安排；在讲解为什么存在行政立法时，在列举行政法理论的一般观点之后，可以再运用政治经济学的“交易成本”理论作出适当分析；在讲解行政相对人、行政程序等问题时，有必要结合民主理论来分析公民参与的必要性；在讲解行政委托、行政授权、行政合同等问题时，新公共管理运动的“民营化”则是不可绕过的内容；在讲解行政给付时，就不能不提及服务型政府理念；讲解行政许可的立法背景、行政许可的作用时，有必要从政府管制与政府寻租等视角切入；在讲解行政处罚、行政许可的设置权的立法安排时，不能不从我国中央与地方关系说起，等等。在行政法学课程教学中，适当凸显公共管理学的学科知识，能够把行政法融入到公共管理的学科框架之中，不至于使学生产生“法学”与“管理学”是两张皮的感觉，进而学生对行政法理论的理解也会更加容易。
五、结语
关键词:新公共管理主义;高等教育;质量管理
20世纪90年代以后,学者们普遍认为,高等教育中的新管理主义浪潮的流行趋势不可逆转。近年很多国家在高等教育改革中,往往将私营机构的管理方式和背后的理论引入到高等教育管理中,使得高等教育机构的运作发生重要变化。这种现象被冠以新管理主义或新公共管理(NPM,New Public Management)。
在新管理主义发展的初期阶段,着重于经济和效率、成本抑制和分散化管理。后期则引入市场概念,着重于质量的持续改善,以及注意到使用者的期望,这就是现称的“新公共管理主义”。之所以引发新管理主义的变革,主要是原有的公共部门的规模与能力受到质疑。有学者指出,大而无当的公共部门消耗了原已稀少的资源。因此,新公共管理主义学者们提出,应该引进企业的管理方法与市场的竞争机制,例如由中立机构来提供各种服务与劳务,公共部门的部分功能,改善原有的公共管理部门的缺乏效率、浪费资源的情况。新公共管理主义理论具有两个基本特征:一是效法私立机构,特别是企业的管理方式;二是运用一些手段,将官僚、权威式的作风转化为有效率的、顾客导向的新管理典范。新公共管理主义思潮对高等教育的转型有着多种启示价值,并引发了高等教育的新转向。
一、关注市场,追求效率的高等教育改革
进入21世纪,全球市场已然不是传统大工业生产时期的市场概念,它更强调的是高科技、信息技术、产业创新,因此它更关注高校能否培养创新性人才。“通过教育投资,可以造就人才,而人才质量是推动科技发展的重要保障。”不仅发达国家,而且发展中国家为了要应对市场化的浪潮,提高科技发展的水平,都在不断改革高等教育。
在关注市场需求的同时,新管理主义者发现,20世纪60至90年代时期的高校扩张带来了问题。20世纪60年代,一些欧美国家受到福利国家政策和民主思潮的影响,为满足教育机会均等的社会需求,纷纷扩大高等教育的规模,很多非大学部门(如美国的社区学院、法国的技术学院)纷纷涌现,以吸纳迅速增长的本科生数量。如1980年,韩国、新加坡、泰国、瑞典、美国等的高等教育在学率分别为15%、8%、15%、31%、56%,到了1997年,则各飞速提升为68%、43%、22%、55%、81%。 我们再以OECD国家的入学指数为例,2007年的统计数据表明,绝大多数的OECD国家其高等教育入学指数都在65%以上。
虽然高等教育规模扩张有其必然性与重要意义,但近年来,出于对效率和效能的关注,以及对全面、复合型人才的重视,新公共管理主义者们纷纷对高等教育机构之课程狭窄的问题提出了批评。学者们认为,为提升高等教育机构的办学质量,改善高等教育的品质,强化资源的有效运用,引入中立的私营机构,以追求效率的管理方式理应成为各国高等教育改革的重要举措。特别是一味追求规模的扩大效应并未带来高等教育质量效益的提升,相反,学术竞争力、师资质量反而有所下降。为了改变这一局面,新公共管理主义学者们就提出了不仅要扩大规模、更要注重质量的管理思路。例如,2000年后,中国香港在市场化的影响下,开始思考如何培养“具备创新思维、灵活应变、善于沟通和精于分析判断的通才,以及各方面的专才,在竞争激烈的经济环境下,维持国际金融、经济和贸易中心的地位,并进一步发展成为世界级的大都会”[6]。
同时,新公共管理主义学者对市场化也作了重新的解读与思考。他们主张高等教育的市场化包括两个层面:一是教育机构尝试将其学术产品,推广至企业与商业领域。这被称为“由内而外的市场化”过程(marketisation inside-out)。二是按照企业管理的原则与方法对教育机构进行重组,此被视为“由外而内的市场化”过程(marketisation outside-in)。[7] 新公共管理主义学者认为新的市场化会给高等教育带来诸多优势(如表2所示)。
目前高等教育市场化所强调的是,高等教育主要应由市场来调控,开放市场与自由竞争。“市场化”的高等教育改革,所强调的重点是教育权威下放,教育系统向下授权,加强机构自主和学校本位的行政和管理,加强家长的选择和社会的参与。
二、充分赋权,追求自主的高等教育改革
新公共管理主义者主张通过体制重组,重新设计组织结构与运行机制,使科层体制的组织更为扁平化,并且强调充分的赋权,以发挥个体的最大潜能,从而达到最佳的绩效。新公共管理主义者特别重视大学的自主性,认为大学的思想应该是活的思想,创生的思想,开放的思想。“大学不能遗世独立,但却应该有它的独立性与自主;大学不能外在于人群,但却不能随外界风向或社会风尚而盲转、乱转。大学应该是风向的定针,有所守,有所执着,以烛照社会之方向。”[9]我们同样也可以从传统管理主义与新公共管理主义的比较中发现后者对自主的追求。
事实上,早在公元前4世纪时,古希腊就已开始宣扬教育的自由精神。它强调,“不为其他目的,只为知识本身的知识”,认为这是最高贵的知识。高等教育的建立,其重要目的之一就是探索这种“纯理论”的知识,在追寻真理的过程中,使人成为自由人。从大学的校训中,我们可以看出赋权与自主是很多高校追求的目标。例如,哈佛大学的校训:“吾爱柏拉图,吾爱亚里士多德,吾更爱真理。”
新公共管理主义者认为,高等教育不仅要传递特定的知识内容,更要发展学生运思的品质:筛选和提取有用的信息;超越偏见与迷信;批判和独立的思考。这就需要充分的赋权,从而激发学生的自主自由精神。“自由教育的精髓在于使学生具有正确的态度,熟知思考的方法,具有应用信息的能力,而不是记住一些事实,不管这些事实多么有价值。”[12]缺乏自主与赋权精神的大学,其学生往往也少有独立的思考意识,少有自我明辨的勇气与意志力,往往听从于外在的约束与摆布。例如,2006年,一项对葡萄牙高校教师的调研发现,大部分教师认为所在大学的自主权很缺乏、管理中人力资源的缺乏、官僚作风等是造成高校决策过程无效的主要障碍。
三、讲求绩效、追求卓越的高等教育改革
讲求绩效是新公共管理主义者非常重视的又一项重要内容。早在1997年,OECD就出版了《追求成果绩效管理之作法》(In search of results:Performance and management practice)报告,探讨各国推动绩效管理之经验。可见,无论是行政机构还是私人企业,均将提升行政效率,做好绩效管理,列为首要改革目标。作为教育机构的大学,为了实现教育目标,提升效能,落实绩效责任也成为各国教育改革的重要课题。“追求卓越、提高绩效也成为当代教育思潮之焦点。”[13]
近来,在欧美各国,已将绩效管理列为教育改革的方向。例如,美国在《教育责任绩效法》(Education Accountability Act)中明确规定,通过实施绩效责任,要求高校坚守高的学业标准,确保本科生获得高质量的教育。[14]2006年,美国教育部进一步公布了“2007 年绩效计划”(2007 Program Performance Plan),主张以改善高校学生的成就为目标。以弗吉尼亚州为例,研究发现,某些两年制学院的绩效甚至高于学术型的大学。
与美国相似,很多欧洲国家,如法国、英国、荷兰、德国、斯堪的纳维亚半岛等都采取了绩效责任模式。例如,英国1997年公布教育白皮书《卓越学校》(Excellence in Schools),强调教育成就对国家经济发展之重要。[16] 很多国家通过绩效对高等教育机构施加影响,以改善高校的办学质量。绩效责任要求通过建构一系列科学、客观、公正的评价指标,对高等学校进行评估,根据高校不同表现予以拨款和奖励,目的在于提高高等教育的效能。绩效机制在一定程度上能够提高教学的效能和学习的效果。当绩效机制合理化时,能够对教职工和院系层级形成全面影响。
四、新公共管理主义理论视野下高等教育改革的问题与挑战
新公共管理主义的理论与思潮影响着高等教育改革的方向与进程,特别是增强了高校的绩效,赋权增能,从而提升了竞争力与办学质量。但同时,我们也要看到新公共管理主义在改革高校的实践中存在的突出问题与挑战。
