1高标准农田建设工作进展
目前高标准农田尚没有统一的建设标准,开展与高标准农田建设工作有关的国土、农业、水利、农发办等部门根据自身业务特点,在高标准农田建设方面既有交叉又各有侧重。在地方层面,部分省份出台了高标准农田建设标准,如四川、江苏省人民政府分别制定了《四川省高标准农田建设技术规范》、《江苏省高标准农田建设标准(试行)》,广东省农业部门和国土部门联合制定了《广东省现代标准农田建设标准(试行)》。综合看来,高标准农田应具备以下特征:水资源有保证,农田集中连片且单片规模较大,灌排等农田水利设施达到一定标准,道路通达率较高,林网健全,便于机械化操作、土壤肥沃、农业生产方式先进、产出效益突出等。多年来,通过在高标准农田建设方面的连续投入,增加了有效耕地面积,优化了农用地利用结构,改善了农田基础设施条件,提升了耕地等级和产能。据统计,我国农田有效灌溉面积从1999年的0.53亿hm2增加到2009年的0.59亿hm2,节水灌溉面积从2000年的0.16万hm2提高到2009年的0.26万hm2,粮食单产从1999年的4687.5kg/hm2增加到2009年的4875kg/hm2①。1999—2010年,全国通过土地整治建设高产稳产基本农田0.13亿hm2,补充耕地的约340万hm2,农田产出率提高10%!20%,农业生产条件明显改善[2]。
2建设高标准基本农田亟须破解的关键问题
2.1资金投入与耕地资源禀赋不匹配当前用于高标准农田建设的涉农资金包括新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地占用税和用于农田水利建设的10%土地出让收益等,上述资金大部分来源于土地出让收入。其中,除中央分成的30%新增建设用地土地有偿使用费通过中央财政转移支付的方式向粮食主产区倾斜外,大部分资金由各地自行使用。据统计,2009年全国2/3的土地出让收入来源于沿海省份[3]。如北京、天津、上海、江苏、浙江等经济发达地区土地出让收入历年排在前列[4],这些地区耕地面积小,农业生产条件较好,农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较高(表1),因此高标准农田建设任务少,资金富余。而河南、黑龙江、吉林、湖北、湖南、新疆等省份土地出让收入较低,耕地面积大或耕地后备资源丰富,农田水利和交通设施不健全,农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较低,这些地区高标准农田建设任务重,资金缺口大。由此形成了区域间的资金投入与高标准农田建设任务“倒挂”现象。
2.2田块破碎度大,权属状况复杂我国耕地形态细碎、零乱,田坎比例超过集约化水平中等国家一倍以上[2],耕地平均地块大小仅为0.087hm2,是荷兰平均地块大小的3.8%。如四川省金堂县的1个土地整治项目区,1农户家庭3口人,承包经营的土地共0.24hm2,却有37块耕地,平均每块不足0.0067hm2[5],不仅不适合使用大型农业机械开展规模化作业,对于农户自身来说,由于其承包的耕地零星分布在不同区位,耕种起来也极为不便。这种状况严重制约了农业现代化发展,也是高标准农田建设工作面临的巨大障碍。一方面,为减小田块破碎程度,提高灌溉保证率,确保道路通畅,则必须降低田坎系数、小田并大田,同时修建的灌排设施和道路要占用原有耕地,所有这些都涉及到权属调整工作,牵涉到农民土地权益,十分敏感和复杂,为避免产生纠纷,一些地方开展有关工作时,仅对修建农田水利设施占用土地进行权属调整,项目区田块较为破碎的现状仍然没有改变。另一方面,一些地方通过土地整治完成了权属调整,形成了规范的格网条田,但由于农民承包的土地面积较小,户与户之间又重新筑田埂做界址,土地重新破碎化,有效耕地数量因此减少[6-8]。
2.3投资分散,综合效益难以发挥按照有关部门工作职责,开展与高标准农田建设相关的工作,包括:国土部门开展的农村土地整治工作,通过对田、水、路、林、村进行综合整治,以增加耕地面积、优化土地利用结构、改善农民生产和生活条件、建设高标准基本农田为主要目标;农业综合开发办安排的土地治理项目,以中低产田改造为重点,结合优势农产品产业带建设,建设旱涝保收、稳产高产基本农田;农业部门安排的高产创建项目,主要包括推广优良品种、集成高产技术、综合防控病虫草害、普及测土配方施肥和推进机械化生产等内容;水利部门安排的小型农田水利设施建设等。目前,除江苏等少数省份整合上述专项资金集中开展高标准农田建设外,多数地区由各部门分别组织开展有关工作,投资分散,投资标准低,难以发挥综合效益。此外,近年来农民外出打工现象日益普遍,农村劳动力减少导致部分地区农民降低复种指数,或将原来的精耕细作改为粗放式经营,更有甚者撂荒耕地[9-10],这些地区农民对开展高标准农田建设的意愿非常高,希望借此优化农用地利用结构,加大机械化作业,在有效劳动力减少的情况下,能够进行适度规模经营。但村集体等基层组织怕麻烦,意愿不大,没有及时争取相关部门资金。2.4与新农村建设协调不够多年来,高标准农田建设将重心放在农田建设方面,对村庄整治、农村环境、交通建设等方面关注度不高。在一些项目区,常常能够看到农田配有建设标准较高的混凝土质田间道,而与田间道对接的村庄道路则高低不平、损毁严重,也常能看到杂树、杂草,垃圾乱倒乱堆等环境不良现象,与新农村建设不相协调[11],且长久下来势必对已建成的高标准农田造成不良影响。高标准农田建设内涵需进一步丰富,有必要与农村公路、沼气建设、危房改造、农村清洁工程等农村环境综合整治工作统筹开展[12]。
3针对建设高标准农田的建议
3.1将高标准农田建设与土地承包经营权流转结合在不改变耕地用途,依法自愿有偿的前提下,对土地承包经营权进行适度流转。在此基础上,高标准农田建设能够真正做到降低田坎系数和田块破碎化程度,建设集中连片的格网条田,进而保障农业规模化作业和经营。此外,将高标准农田建设与土地承包经营权流转结合,可以有效破解由于农民外出打工造成的复种指数降低、耕地被撂荒等问题,并充分利用在农村留守的有效劳动力。
关键词：农田水利建设；存在问题；主要建议
中图分类号：F323.213 文献标识码：A 文章编号：1674—0432（2012）—08—0211—1
“水利是农业的命脉”，农田水利设施的好坏，直接影响农业生产，直接影响农民收益。自家庭联产承包责任制后，我国的水利建设重点在大江大河的治理上，特别是沿海塘坝建设。但是在农田水利设施的建设上，重视不够、投入不足状况严重。
1 我国农田水利建设存在的主要问题
1.1 投入不足
由于农村青壮年劳动力常年外出打工等原因，现行的农村“一事一议”筹资酬劳的办法未能发挥预期作用。这一投入缺口目前没有从政策上予以解决。此外，由于一些地方财政困难，以往地方配套资金并未完全落实，造成农田水利建设投入不足。据统计，我国农田水利建设投入，包括标准农田建设、土地整理、中低产田改造建设三项投入仅占全国水利基本建设投入的6%左右。
1.2 存在等、靠、要的思想
农田水利建设往往是被动进行。主要原因：我国改革开放前，农业生产以生产队为基础，农民种粮与兴修水利利益一致，积极性高；改革开放后，土地承包到户，加之种粮比较效益低，农村劳力缺乏，农民对兴修集体所属的农田水利积极性不高。
1.3 水利设施老化失修现象严重，难以抗御重大自然灾害
目前，全国多数农田水利设施存在老化失修，一些地方在洪涝面前束手无策，水利设施不堪重负；有的完全失去了灌排功能，大约有一半以上的农田得不到有效灌溉，仍然“靠天吃饭”；有的是能种的角落全部进行农业生产，反而由于水利设施年久失修造成原有良田荒芜，地力下降，不能种植等。
1.4 城市化推进过程中，造成河道淤积、田间路网管网破坏严重
我国在推进城市化过程中没有或很少考虑农业发展规划，特别是农田排灌设施，使得道路等大型设施建设对田间路网管网破坏严重，一条条宽阔的道路，变成了道路上游农田的一道道大坝，造成台风大雨排水不畅，使得部分地区出现了“不怕旱，只怕涝”的情况。有的村由于农田水利设施瘫痪，灌溉能力不足，为了种植水稻，利用水管抽水灌溉，这不仅增加了农业生产成本，也极大地浪费了水资源。如温岭城南五里泾村，有200多亩水稻田一季打水费就花了2万元。
1.5 标准农田建设、土地整理、小型农田水利设施建设等项目，并没有真正解决水利系统“最后一公里”的梗阻问题
农田水利建设存在多头管理现象，由于投入渠道分散，运行环节繁多，造成农田水利建设资金难以形成合力，不利于从农业发展实际来实施项目，项目监督和评估难度加大，重复建设和管理主体缺位的情形并存，难以提高项目资金的使用效力和效率。在项目安排上，标准农田建设等这样的项目偏少，没有也不可能在一定区域性内全面实施。在项目落实上，受已有农业生产条件限制，一般都落实到生产条件好的乡镇、村，真正急需改善生产条件的村却得不到项目支助。在项目实施上，并不考虑农田设施的后续使用和修缮，加之大部分项目配套资金不到位，设施建设标准低，配套不全、质量差、设备及技术落后等问题，存在一边建设操作道和排灌设施，一边被作业机械破坏的现象。
2 我国农田水利建设的主要建议
如果不迅速扭转农田水利老化失修的严重局面，切实解决农田水利“最后一公里”的梗阻问题，而任其发展下去，将危及粮食安全、农民增收和农村社会的稳定。针对上述问题，特提出以下建议：
2.1 提高认识，增强农田水利建设的责任感
农田水利设施建设是农业农村发展的生命线，各级要增强责任感，建设好、管理好农田水利设施，各级各部门要高度重视兴修农田水利工作，加强水利基础设施建设与维护。
2.2 建立农田水利专项资金
建议市、县（市、区）要从耕地开垦费专户划出10%～15%，设立农田水利设施建设专项资金，用于农田水利设施建设和修复，并对农田水利所需节水机具及材料、用水、用电等实施适当补贴。
2.3 建立农田水利设施建设投入机制
建议在积极争取国家对小型农田水利基本建设资金投入的同时，市、县、乡镇三级政府从预算内新增财政收入中增加安排部分资金，设立小型农田水利设施建设补助专项资金，采取以奖代补、发动群众投资投劳等的形式，对农户投资投劳开展农田水利基础设施建设给予奖励补助，发挥好政府扶持资金的激励、引导作用。同时，按渠道的大小分类进行维修、维护。建议县、乡两级承担的农田水利设施修复等投资应以乡镇为主，合理确定县级与乡镇投资的比例。
2.4 统一规划，实施全国农田水利设施发展计划
农田水利工程门类多、数量大、分布广，需要资金额巨大。建议由水利局牵头，根据农田水利存在的问题和面临的任务，做好全国农田水利发展规划，并明确部门和县、乡镇的责任。水利局要在业务上给予指导，督促规划的实施。按照发展计划，水利局要统一协调标准农田建设、土地整理、小型农田水利设施等建设项目实施，提高各类项目资金的使用效率。
推进现代标准农田建设,是省委、省政府贯彻落实科学发展观,实施统筹城乡发展和“两个反哺”战略,加快推进我省现代农业和新农村建设,提高农业综合生产能力的重大战略决策。开展粮食创高产活动,是稳定和发展粮食生产,确保粮食安全和有效供给,实现中央宏观调控“两个防止”目标和经济社会和谐发展的重大举措。在当前国内外市场粮食供给偏紧,价格持续上涨的形势下,省政府围绕以上两个主题召开现场会,意义十分重大。下面,我代表省农业厅就推进现代标准农田建设和开展粮食创高产活动作简要汇报。
一、部门协力推进,现代标准农田建设取得阶段性成效
去年5月,省委、省政府在顺德召开全省现代标准农田建设工作现场会议,对我省现代标准农田建设进行了全面动员和部署。12月,省政府办公厅转发了我厅《关于推进现代标准农田建设的意见》,明确了现代标准农田建设的原则、目标、部门职责和具体要求。一年来,在省委、省政府的统一领导下,全省各级党委、政府和有关部门加强领导,明确责任,统筹协调,密切配合,广泛发动群众,加大投入力度,认真组织实施农业综合开发、土地开发整理、农田水利基本建设议案、改造中低产田、大禹杯等现代标准农田建设项目,采取有效的工程措施、生物措施和农艺措施,建成了一批高产稳产农田,有效改善了耕地生产条件,提高了耕地复种指数和产出水平,增强了农业抗灾能力,拓宽了农业结构调整空间,促进了农业增效、农民增收。据统计,*年全省累计建设现代标准农田114万亩;项目工程受益面积300多万亩;项目区农田灌溉系统明显改善,灌溉水有效利用率普遍提高0.2以上;机械化耕作条件明显改善;农田生产能力明显提高,每亩水稻可以增产稻谷30公斤以上。现代标准农田建设,解决了农民多年期盼的难事,让农民得到实实在在的利益,是党和政府为农民办实事、办好事的具体体现,得到了广大农民群众的好评,进一步增强了党和政府在农民群众中的威信。
二、认真履行职责,扎实抓好现代标准农田建设各项工作
我省现代标准农田建设虽然取得阶段性成效,但现在仅仅是开局,今后的任务还很艰巨。目前项目实施中也存在一些困难和问题,如:部分项目实施进度不平衡,部分地区自筹资金不落实,项目之间缺乏有机衔接,项目来源多、数量大、管理难等。建议各地要高度重视,按照这次会议的要求和李容根副省长的重要部署,进一步加大工作力度,狠抓工作落实,确保现代标准农田建设各项工作任务按时完成。
(一)加强统筹协调,形成建设合力。按照省委、省政府的部署,农业部门担负着现代标准农田建设的牵头协调职责。各级农业部门要切实履行好职责,积极主动抓好组织协调工作,加强与有关部门的联系与沟通,充分协商,共同解决项目实施过程中的具体问题,切实做到方案共订、文件会签、项目会审、统一验收、材料报送、信息共享,形成协调、有序的现代标准农田建设工作机制,合力推进现代标准农田建设各项工作。
(二)加强调查研究,制定规划方案。我厅会同省财政、国土资源、海洋与渔业等部门制定的《*省现代标准农田建设规划》及其配套文件,是现代标准农田建设的基本规范。各地要以此为依据,深入调查研究,摸清本地农田建设状况,充分考虑现代农业发展需要,抓紧研究制定相应的项目规划方案,将任务逐级分解,逐级落实,做到任务到县、责任到人、措施到田,确保现代标准农田建设目标任务明确,有计划、有步骤地推进实施。
(三)创新工作方式,加快项目实施。目前农业部门组织实施的现代标准农田建设*年计划已全部下达。各级农业部门在推进实施中要积极创新工作方式,提高工作效率,加快项目的实施进度。要一手抓项目实施方案的制定和协调,一手抓项目宣传动员和组织实施,使各个环节的工作齐头并进,尽最大可能缩短项目实施时间。加强对项目实施过程的督促指导,抓好工程建设的落实,确保按期完成项目建设任务。
(四)规范项目管理,提高建设绩效。为推进项目建设科学化、规范化管理,我厅会同有关部门制定了项目管理一系列规章制度,明确了项目申报程序、管理办法和部门职责等,所有实施项目都经过有资质的评估机构组织专家进行评估论证,实行专家评估决策,取得良好效果。各地要根据实际,加快建立和完善项目管理制度,规范项目管理,确保项目实施公平、公正、公开。要抓紧成立现代标准农田建设项目专家组,加强对建设项目的规划论证和可行性研究,加强工程技术指导和管理,确保项目规划的科学性、工程技术的合理性,切实提高项目绩效。
(五)加大督查力度,确保工程质量。要按照项目管理要求,采用招投标或邀标形式严格选择资质高的施工单位和工程监理单位,提高工程建设的质量保证能力。加强工程质量监督管理,指定监督人员,明确监督责任,实行专人全程跟踪监督。加强检查,督促施工单位落实项目规划设计的工程技术措施。认真抓好工程竣工验收,确保达到建设标准。特别要充分尊重当地农民群众的意见,使工程建设让农民群众感到满意。(六)落实管护制度,发挥设施效益。各级农业部门要及时总结推广农田水利设施管护的经验,指导建立“自我管理、自我服务”的农田水利管理组织。积极协调有关部门,落实项目设施管护责任和措施,推动建立农田水利设施管护的长效机制,保障农田水利设施正常运行,确保项目工程持续发挥效益。目前,我厅正组织有关专家开展专题调研,着手制订现代农田基本水利设施管护规范。
三、精心组织安排,认真落实粮食高产创建活动各项措施
促进粮食生产发展,确保粮食安全,是今年农业农村经济工作的重中之重。农业部决定将2008年作为“全国粮食高产创建活动年”,提出了“十个一”要求。最近,黄华华省长和李容根副省长就我省开展粮食高产创建活动作出了重要批示,省政府将发出通知,印发《*省粮食高产创建活动年工作方案》,成立粮食高产创建活动领导小组,落实配套工作经费,出台评价、考核和奖励办法。各地要从战略和全局的高度,充分认识开展粮食高产创建活动的重大意义,认真落实省政府的决策部署和黄华华省长、李容根副省长的重要批示精神,把粮食高产创建活动作为促进粮食生产发展的重要抓手,采取更加有力的措施,落实高产创建各项工作要求,努力提高我省粮食单产水平,增加粮食生产总量,确保粮食安全。
(一)抓好组织协调,确保高产创建活动顺利推进。各级农业部门要充分发挥牵头作用,全力抓好粮食高产创建活动的组织、协调、指导和监督检查。为了做好组织协调,我厅设立了全省粮食高产创建活动年工作办公室,组建了高产创建活动专家组,会同有关部门草拟了《*省粮食高产创建活动年工作方案》。各级农业部门要按照省的统一部署,在当地政府统一领导下,抓紧成立相应机构,认真研究,精心组织,周密安排,落实措施,推动粮食高产创建活动广泛、深入开展。各级有关部门要密切配合,确保高产创建活动顺利推进。
(二)强化工作责任,确保各项工作措施落实到位。各地要按照《*省粮食高产创建活动年工作方案》的要求,抓紧研究制定本地粮食高产创建活动工作方案,分解任务,明确责任,确保各项措施落实到位。要落实工作责任制,实行行政人员分片负责、分片管理,生产技术人员分片包干、分片指导,把高产创建任务和措施落实到单位、落实到岗位、落实到个人,确保环环有人抓,处处有人管。
(三)科学规划选点,以点带面推动活动全面开展。要集中力量抓好粮食高产示范点建设。按照粮食生产优势明显、生产规模较大、产业体系健全、地方政府重视、工作基础扎实、农民积极参予等要求,科学选定示范点。省已确定33个省级示范点,各地也要抓紧落实一批示范点,明确责任,制定措施,建立档案。省农业厅重点牵头抓好省级示范点建设,各级农业部门要积极牵头创建本级示范点。通过政策、项目、资金、技术等集中投入,把示范点建出水平、建出成效、树立榜样,辐射带动全省粮食高产创建活动的深入开展。
(四)抓住工作重点,依靠科技实现粮食增产目标。农业部对农业部门在高产创建活动中的工作提出了“五个一”要求,即:展示一批优良品种,集成一套成熟技术,建立一支专家队伍,树立一块示范标牌,探索一种创建机制。各级农业部门要把落实“五个一”要求作为工作重点,全面推进工作的开展。要突出抓好优良品种展示推广,实行统一供种、集中连片种植,设立品种展示田,大力推广高产优质良种;突出抓好高产技术集成推广,因地制宜集成、配套高产栽培技术体系,制定高产栽培技术规程,抓好病虫害综合防控、测土配方施肥等关键技术的推广;突出抓好机械化生产,围绕水稻生产关键环节,大力推广农机化技术,促进农机与农艺有机结合,提高粮食生产的机械化水平。通过良种良法的推广应用,依靠科技实现提高单产、优化品质、降本增效的目标。
一、在高标准农田建设中，要大力提升土地整体生态环境，将土地环保政策保质保量落实到位
高标准农田建设中，提升土地整体生态环境的措施主要有：一是完善和强化相关制度的约束力。与高标准农田建设的相关制度的完善是亟待解决的问题，没有规矩难成方圆。不仅仅需要规划，更需要完善配套制度，强化制度的约束力和执行力。消除土壤障碍因素，加强土地整治项目的后期管护，稳步提高耕地地力水平。二是大力推进农业科学技术的普及。尽可能改变或提高现有农业生产力，改变单打独斗的“小作坊式”农业生产现状。三是宣传和激励生态农业的快速发展。“庄稼一枝花，全靠肥当家”，提高粮食产量就不可避免地要使用化肥农药等，这些又会造成环境污染、资源浪费。加强生态农业的宣传，从思想上改变传统农业思想。奖励使用最小剂量的化肥农药，科学管理土壤施肥，改变传统养分管理方式，使用生态有机肥料，奖励秸秆还田，推广低碳、低耗、低污染的种植方式。四是限制高污染工业在高标准农田周边发展。高污染工业将导致土壤生态功能的灭失，进而导致生物多样性的降低。
有调查显示，我国受重金属污染的耕地面积已达2000万公顷，占全国总耕地面积的1/6。根据欧美等发达国家经验，土壤保护成本∶土地可持续管理成本∶场地修复成本，基本上是1∶10∶100的关系。目前土地污染最严重的地区主要集中在在大城市、工矿区周边。尤以云南、四川、湖南、安徽、贵州等省最为严重，这几个省的有色金属矿山较多，再生金属加工企业园区建设相对发达。调查显示，华南地区部分城市有50%的耕地遭受镉、砷、汞等有毒重金属和石油类有机物污染；长江三角洲地区有的城市连片的农田受多种重金属污染，致使10%的土壤基本丧失生产力。这就意味着污染最严重的地区在经济较发达的地区。
当务之急是加强对重有色金属矿采选业、冶炼业、加工业，铅蓄电池制造业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业等企业的监管，督促其进行环境治理达标，减少废水、废气、废渣的排放。建立耕地污染补偿修复资金，做到“谁污染，谁治理”。根据不同农区耕地土壤类型、耕作制度和生态环境，加快推进市、县两级配套监测点标准化建设，改善设施装备，推进优化升级，逐步形成完备的全国耕地质量监测网络和预警体系，对耕地质量进行动态监测。另外，就是减少化肥的使用量。可以说，粮食产量“十连增”的背后是高昂的生态代价，过多使用化肥和农药，且高达65%的化肥使用不当，河流和农田成为长期滞留有毒物质的场所。
土地环保政策能否落实到位关键看地方政府是否真正履职尽责。因为中央只是指导和督促，真正还需要地方政府放弃GDP挂帅的思想，为自己负责，为百姓负责，为后人负责。敢于对造成土壤污染的行业说“不”。国土资源主管部门在“占补平衡”中要更加关注“占补”质量平衡。土地环境保护政策能否落实这个问题，并不是市场起决定性作用，真正起决定性作用的是政府部门。记得在鄂州市调研时说过：粮食安全要靠自己。这就需要对土壤污染，国家层面加强法规和技术标准建设，地方政府加强标准建设的同时，严格执法。形成一个上下统一的、牢不可破的土地环境保护体系。
二、建设八亿亩高标准农田的筹资渠道和具体措施
建设八亿亩高标准农田，需要很大的资金投入，这些资金单纯依靠国家财政投资是完不成的，这就需要整个社会的共同参与。在尊重农民意愿前提下，鼓励农民筹资投劳。将环保部门征收的污染税和相关罚款纳入高标准农田投入序列。进一步加大土地出让金投入高标准农田建设的比例，积极引导信贷资金和社会资本增加投入，鼓励社区和居民集资、公益捐助、基金利息等投资高标准农田建设，努力形成高标准农田建设的合力。
目前来看，高标准农田建设还基本上靠政府投资。随着相关制度的逐步完善，更多的筹资渠道必将打开。
高标准农田是发展现代农业的主战场，它集布局合理化、农田规模化、生产机械化、环境生态化于一体。农业产业化经营需要相关制度的推动，只要高标准农田建设能给农民带来更多的收益，让更多的人受益于农业产业化经营，就可以推动农业产业化经营。当然这就需要有相关制度做铺垫，比如在国家进行补贴和奖励的前提下，允许农民自筹资金进行高标准农田建设；落实农民承包地的流转以及承包经营权抵押、担保；鼓励以联合方式开展生态农业投资、发展农业产业化经营相关产业；补助农田承包专业大户，补助农民兴办家庭农场；允许跨地区农业产业化经营，鼓励土地出让收入较多的、耕地后备资源不足的省份拿出更多的资金补贴土地出让收入较少的、耕地面积较大或耕地后备资源丰富的省份。只有形成一个全国的“合力”，才能确保高标准农田建设的资金按时、足量到位。当然，不能忽视审计在资金筹措中的监督作用，没有良好的审计，很可能即使筹措到了建设资金，也可能成为寻租的机会。
三、在城镇化进程中，进行高标准农田建设，可能会遇到新的问题与挑战
城镇化仍然是耕地减少的主要原因，也是优质耕地减少的主要原因。在城镇化进程中，进行高标准农田建设，可能会遇到以下问题与挑战：
一是在城镇化进程中，土地征收增多，新建成的高标准农田很可能成为城镇化的土地征收对象。由于基础条件比较好、建设成本低、示范效果好等因素，高标准农田一般建设在城镇周边。但是，在城镇化过程中，这些地方往往又是建设用地、工业用地首征之地。不仅造成大量的耕地资源的流失，而且造成更多高标准农田建设过程中的资本的白白浪费。
二是在城镇化进程中，城市扩张带来的耕地污染，直接影响高标准农田。在农用地向城市用地流转过程中，土壤表面的封闭，造成土壤“呼吸系统”的堵塞，而基本农田遭受重金属污染的发生也并非个案。在城市边缘地带，城市扩张带来了更多的工业、生活垃圾等污染源，增加了土壤中持久性的农化污染源。
三是在城镇化进程中，水资源的供需矛盾会日益突出，直接威胁高标准农田的稳定性。目前还主要以“田成方、林成网、渠相连、路相通”作为高标准农田的标准，而忽略了耕地土壤质量建设。水资源的供需矛盾一旦不能解决，高标准农田建成后效益难以真正得以体现。
一、提高认识，加强领导
为了使农机作业质量管理工作更上一个台阶，我们充分认识到开展提高田间作业质量年活动对促进农机增长方式转变，推动农业标准化生产，增加农牧民收入的重要意义，把此项活动列入了重要议事日程，专门成立了以主管领导为组长的农机田间作业质量年活动领导小组，负责该项活动的组织、协调、指导和监督检查，并结合实际制定了实施方案，明确了工作重点和工作目标，确保了活动扎实有效、真正取得了实效。
二、突出重点，狠抓落实
我镇把提高当地主要作物农机作业质量作为主攻方向，严格按照《自治区农机田间作业系列标准》的要求，结合实施方案的目标任务，单位与站员签订了责任状，分片实施，对机械作业质量全过程的监督管理，变事后监督为事前、事中管理，确保了各工序作业质量达到要求。今年又引进新购大马力轮式拖拉机4台，配套农具8架，联合整地机2架，加密铺膜机6台，改制高密度播种机13台，极大地提高了农机的科技含量，共完成精少量播种1.28万亩的棉花机械化高密度种植，10000亩的机械化联合作业整地，提高了玉米收获机械化作业程度，有效降低了农业生产成本和提高了劳动生产率，使我镇的玉米机收率力争达到30%，提高了作业质量。
三、依法行政，加大作业质量监督力度
单位组织干部职工认真学习了修订后的《自治区农机管理条例》，领会了其精神实质，切实履行起了“负责农业机械产品质量、农业机械维修质量和农业机械作业质量的监督管理工作”的责任，不分时段地依法加强了对农机维修、营销市场的督查管理，严禁已经达到报废标准的农业机械继续进行田间生产作业，加大了农机作业收费争议的调查处理力度，促进了农机作业质量的提高。
四、积极发动，广泛宣传安全生产
关键词：基本农田保护;补偿机制;发展权
杭州市自2010年起开展了基本农田保护补偿实践工作，选择部分乡镇，由财政对承担基本农田保护责任且在保护周期内不违法占用、不抛荒的农户和村集体经济组织进行补偿。补偿方式以现金直补为主，按照每年不低于50元/亩的标准，由各县（市、区）结合本地实际综合确定，补偿资金直拨到户，或拨付至村集体经济组织，由后者按时补偿到户。试点工作现已完成，笔者在试点工作基础上进一步对基本农田保护补偿工作进行了思考。
一、建立基本农田保护补偿机制的意义
1.符合当前国家关于基本农田保护的要求。2008年10月6日，国务院印发《全国土地利用总体规划纲要》：健全耕地保护的经济激励和制约机制。加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度，将耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据，实行保护责任与财政补贴相挂钩，充分调动基层政府保护耕地的积极性。
2.对推进统筹城乡发展改革具有积极作用。建立基本农田保护补偿机制，是在城乡统筹、以城带乡、以工补农思想指导下，创新耕地保护举措。多渠道筹集资金，加大对农村、农业和农民的投入，有利于坚持落实最严格的耕地保护制度，有利于加快统筹城乡协调发展。
3.进一步推动基本农田保护工作的现实需要。由于优质耕地资源与城镇建设发展空间的高度重合，永久性基本农田的划定是对部分土地发展权的限制。一方面基本农田的耕作者，为保护农田付出了大量的心血；另一方面因资源开发受控、产业发展受限，严重制约了当地经济的发展。基于这样的前提，土地违法违规行为也随之产生，且相当比例的违法用地主体是农户和基层组织。建立基本农田保护补偿机制，是对保护耕地所付出代价的必要回报。
二、建立基本农田保护补偿机制的困难与障碍
1.对财政实力要求较高
成都市在全国率先开展基本农田保护补偿工作，获得了国土资源部的充分肯定。该市对基本农田的补贴标准为每年每亩400元（实际到户360元）。杭州市本轮土地利用总体规划中，基本农田保护面积为319.13万亩，按此标准计算，每年需资金12.77亿元，这对地方经济发展水平、财政实力提出了较高要求。
2.对补偿面积的调查和认定有难度
客观准确的调查基本农田面积是做好补偿工作的基础，但目前各地普遍存在耕地和基本农田分解到户面积不准确的问题。一是国土部门与农业部门在农村耕地面积的统计口径上不一致；二是农民实际承包耕种的土地与承包经营权账面土地存在折算关系；三是计税耕地面积与实际面积不一致。这就产生了估算是以实地面积为准、还是以土地产出面积为准这样的等等问题。这对计算耕地保护补贴造成了一定的困难，需要在政策和技术上加以解决，需要审慎、公平对待。
3.对补偿方式存在多种意见
一是对补偿的内容存在不同意见，部分县（市）认为采取“现金直补”的方式，使农民“看得到、摸得着”，更容易激发积极性；另一种观点认为从长远来看，杭州市已率先建立“城乡统筹、全民覆盖”的基本医疗和基本养老制度，养老保险补贴方式更有利；第三种观点认为可以采取发放“农资券”、补助基本农田建设项目等方式，直接用于农业，防止挥霍。二是对 “普惠性补贴”还是“奖励性补贴”存在争议，有观点认为杭州市经济较为发达、农民相对收入较高，“普惠性补贴”在补偿标准不是突出高的情况下，不仅不足以激发农民保护耕地的积极性，反而容易造成诸多社会矛盾，还是集中资金搞“以奖代补”，缩小补偿范围，提高补偿标准，更容易提高农户和集体保护积极性。
三、建立健全基本农田保护补偿机制的政策建议
1.树立基本农田保护补偿的指导原则
(1)坚持突出重点、先易后难的原则。基本农田补偿涉及面很广，需要着眼于解决实际问题，重点突破，循序渐进，先易后难；(2)坚持用地多出资多、保护多收益多的原则。用地多的地区不但要为其利用资源的行为做出付费，还要对承担基本农田保护地区的发展权进行合理补偿，对所造成的生态破坏和环境污染做出赔偿；(3)坚持公平公正、合理认定的原则。科学合理地确定基本农田保护面积，合法合理地制定补偿标准，让农民和基层组织感觉公平公正，减少矛盾的发生；(4)坚持政府主导、社会参与的原则。建立基本农田保护补偿机制需要强大的资金实力作支撑。现阶段要坚持政府主导，不断加大财政投入，今后要积极引导社会各方参与，多渠道、全方位筹措生态补偿资金，拓宽资金来源渠道。
1 佳木斯市耕地基本情况
全市耕地总面积1688万亩，2016年各种作物种植面积为：水稻667万亩，玉米710万亩，大豆201万亩，杂粮6.3万亩，杂豆18.6万亩，薯类7万亩，烟叶3.8万亩，油料25.2万亩，蔬菜24.9万亩，瓜果9.8万亩，饲草饲料10.1万亩，药材1.2万亩，其他作物2.5万亩。
佳木斯市土壤有7大土类，25个亚类，33个土属及70个土种。主要耕地土壤有草甸土、黑土、水稻土、白浆土。
2 耕地土壤肥力下降和退化的主要原因
一是耕地投入产出严重失衡。全市1600万亩耕地每年产出粮食及秸秆量为105亿公斤，而每年向耕地投入量，化肥量为3.5亿公斤，农家肥、根茬、秸秆等有机物为24亿公斤，总和为27.5亿公斤。作物吸收和固定空气中的二氧化碳和氮约为45亿公斤。全市耕地土壤每年亏空32.5亿公斤。这是造成耕地土壤有机质下降的主要原因。
二是耕地物理性状变坏。由于长期施用化肥、农药和不合理的机械的耕作，造成土壤PH值下降、土壤容重降低、空隙度变小，耕地蓄水保水能力下降，也造成了部分高产田变成了低产田。这是造成土壤肥力下降土壤退化的次要原因。
三是耕地土壤耕层变薄。由于风蚀和水蚀的作用，造成土壤耕层变薄，由联产承包前的35厘米，下降到现在的30厘米，下降了5厘米。
3 佳木斯市近几年黑土保护采取的措施及取得的经验
3.1 推广泉林循环生态农业模式，保护黑土地。我市引进了黑龙江泉林生态农业有限公司，利用作物秸秆造纸，并生产黄腐酸有机肥，使我市秸秆得到利用。应用黄腐酸有机肥料培肥地力，保护了黑土地，实现了黑土地的良性循环。即解决了秸秆还田难的问题，又解决了农村肥源不足问题。
3.2 实施农业“三减”，保护黑土地。2016年各县采取测土配方施肥、增施黄腐酸肥料、有机肥、生物肥料、秸秆还田等方式进行化肥减量试验、示范，平均化肥减量3-5公斤；采取精准施药绿色防控、人机药综合除草、精准施药更换喷药器械、标准化喷药、推广使用符合标准的施药机械、改进施药方式封闭改茎叶、改苗前除草为苗后除草、更换先进植保机械等方式进行除草剂减量试验示范，全市共购置新型喷头体4294套，平均减少除草剂用量6%-20%；采取综合防、绿色防控、生物防、选择抗病品种、使用先进药械、加强预报预警，适时施药、喷施黄腐酸叶面肥每亩50毫升；收获后集中喷施杀虫剂、选用抗病品种等方式进行农药减量试验示范，平均减少农药用量10%。
3.3 增加有机物的投入量。通过宣传，改变农民目前只重化肥轻视农家肥现状，引导农民向耕地土壤多投入有机物，使我市耕地土壤投入和产出量达到平衡。
3.4 实行秸秆还田。目前我市根茬实现了全部还田，但秸秆还只是部分还田，大部分秸秆被浪费。2016年我们大力推广秸秆粉碎还田，引进大型秸秆粉碎还田机械，试验引进能使秸秆快速分解的菌剂，加快我市秸秆还田的速度。
3.5 合理耕作。通过大型机械深翻、深松，打破犁底层，增加土壤通透性，改善土壤不良的物理性状。
3.6 使用生物农药。通过推广使用无毒、无残留、无药害的生物农药，减少有毒农药的使用量，减轻对土壤的危害。
3.7 实施测土配方施肥。通过测土配方施肥技术项目实施，实现科学合理施肥，精准施肥，提高化肥利用率，减少化肥投入量，保护黑土地。
4 几点建议
4.1 建议国家、省有关部门建立黑土保护专项扶持资金和项目。增加黑土保护方面的资金投入。
4.1.1 建议国家、省有关部门对有机肥、生物肥、生物农药生产企业进行政策性投入，促进有机肥商品化。我市农村有机肥源严重不足，通过建设有机肥、生物肥、生物农药生产基地，利用农村最好的有机肥源作物秸秆生产有机肥，实现有机肥商品化，增加向耕地投入有机物量，减少化肥、农药用量，提高土壤有机质含量。希望国家、省有关部门能对有机肥生产企业给予政策和资金支持。
4.1.2 建议对农户秸秆还田进行补贴。秸秆还田是提高土壤肥力的重要措施，我市大部分秸秆被白白浪费掉（被用做烧柴、喂畜或就地焚烧）。实行秸秆全部还田是我市培肥地力工作的当务之急。政府应该积极鼓励农民进行秸秆还田，对实行秸秆还田的农户进行补贴。
4.1.3 建议对引进大型农业机械设备的农户进行补贴。通过引进大型农业机械设备对土壤深松、深翻，改善土壤物理性状。采取补贴的办法，向购买大型农业机械设备的农户实行补贴。
4.2 农牧结合，种植绿肥，大力发展畜牧业，秸秆实行过腹还田。草木樨是牲畜的优良饲料，玉米间种草木樨既培肥地力又可使玉米增产，又可喂畜，是一举多得的培肥地力措施。玉米青储、黄储喂畜，可促进畜牧业的发展，为农业提供大量优质肥料。
4.3 建议采取休耕制。对休耕的农户进行资金补贴。休耕可以使耕地土壤恢复地力，改善土壤环境，有利于黑土保护。
长期以来小型水利工程管理、维护费用渠道不畅，受益区农民又无钱维修，加剧了小型水利工程老损程度。再者，湖南省水旱灾害频发，小型水利工程毁损严重，且得不到及时修复。因此，目前全省有50%以上的小型水利工程老损严重、功能退化、效益衰减、运转失灵。
财政投入不足，建设举步维艰。一是县级财政无力投入。湖南省相当部分县（市、区）是吃饭财政，财力本身就不雄厚，加之近几年，重点工程建设任务很重，很难拿出很多资金用于小型农田水利工程建设。二是省级财政投入有限。全省每年用于小型农田水利工程建设的专项资金数量极为有限，特别近年来，省级财政实行部门预算后，按照财政分灶吃饭的原则，省级财政减少了对市、州、县的投入。三是中央财政投入杯水车薪。
现行补助方式不太适用当前湖南省农村形势。目前，小型农田水利建设项目的补助按照水利部、财政部的有关规定，省水利厅、省财政厅根据财政部、水利部下达湖南省的资金计划，将资金分配落实到项目县；然后各县根据省厅下达的资金额度，由农户、农业合作经济组织和农民用水户协会申报，县、市水利局汇总后上报到省厅；省厅审查后上报水利部和财政部，财政部、水利部审查批复后，由省水利厅、省财政厅下达实施计划和资金计划后予以实施。这种事前下达计划予以补助的做法，有些县反映一些项目单位申报时积极，具体实施时却因农民的自筹资金不到位而无法按时实施，即使开始实施了，也无法按时完成，与小型农田水利工程项目民办公助、调动农民兴修小型水利工程的积极性的初衷有所违背，达不到应有的效果。
财政补助资金的管理使用不规范。现在，小型农田水利工程项目财政补助资金的管理使用是：中央和省财政的补助资金通过财政一并下达到项目县财政，列入县财政综合预算统一管理，实行统收统支。一些财政状况好的县，资金拨付到项目实施单位的进度快一些；一些财政状况不好的县，财政统收统支抵扣后，县财政资金出现空亏，无法按时将该项目资金拨付到项目实施单位。有些项目单位到县财政局和水利局跑几次都报不了帐，从而挫伤了项目单位实施小农水项目的积极性；有些项目单位还误以为水利部门、财政部门在故意设卡为难下面，严重影响了政府的形象，造成了不好的影响。
环境政策变化大，农民投工投劳明显减少，工程筹资筹劳十分困难。首先，税费改革取消“两工”后，农民投工投劳的数量大幅度下降，投工投劳的积极性锐减，小型水利工程建设劳力难以保证。小型农田水利工程建设资金除国家、集体少量补助外，主要靠受益区农民投工投劳完成。取消“两工”后，投工投劳数量大幅度下降。从2002年开始逐步取消劳动积累工和义务工，小型农田水利建设的投入逐渐下滑。根据调查统计，全省2001~2003年年均投工50114万个，2004年投工33256万个，年均减少投工16858万个，2005~2006年农民投工投劳数在不断下降，降幅在30%以上。而且最近几年各地用于水利建设的投工投劳主要作为国家投资建设的重点项目地方配套资金的主要来源。其次，“一事一议”难议难决，水利建设难以保障。自开展“一事一议”以来，“一事一议”成功的大多是工程规模小、投劳数额小的一些严重影响村民生产、生活条件的工程。而往往投资数额较高，突破“一事一议”筹资标准的都很难议成功。第三，农村青壮年大量外出打工，水利建设劳力缺乏。据调查，农村劳力外出打工的占50%以上。在家的农村劳动力多为老、弱、妇等，水利建设任务难以完成。
建立以国家投入为主体的多元化农田水利投入体系，较大幅度地增加农田水利建设的投入。按照建设社会主义新农村的要求，搞好农田水利建设需要大量的资金投入，必须建立以国家投入为主体的多元化农田水利建设投入体系。落实2005、2006年中央1号及[2005]50号文精神，增加中央财政小型农田水利工程设施建设补助专项资金的规模。采取“民办公助”的方式开展小型农田水利建设。建议国家在政策性银行设立农田水利建设长期优惠贷款。为解决农田水利资金投入不足的困难，建议仿照世界银行和其他一些国家的做法，采取延长还贷年限、免征银行相关税费、财政贴息、省级财政担保或承担还贷的责任等措施，在国家政策性银行设立农田水利专项贷款。建立农田水利发展基金。目前有些省份采取提高和扩大水资源费征收标准和范围（包括征收水力发电水资源费），占用灌溉水源（工程）补偿等办法建立农田水利发展基金，以解决政府在农田水利建设方面资金不足的问题。一般认为该办法符合中央“以工补农，以城带乡”精神，建议总结推广。整合多种投资渠道资金，继续发动农民投工投劳。目前国家在农田水利方面投入的资金有水利基本建设、小型农田水利补助、农业综合开发、土地整治、扶贫、以工代赈等，建议加强协调和统一规划，整合力量，形成合力按项目连片治理。农民有建设农田水利的积极性，按“民办公助”的方式，提倡组建农民用水协会，由农民民主协商、自主决策、民主管理，在自己直接受益的农田水利工程上投工投劳。
规范农田水利建设项目管理和资金使用。明确资金投向。中央和省级财政资金重点用于补助粮食主产县。明确项目实施主体。项目实施主体可以是农户、农村集体经济组织，也可以是农民联合体或其他农民专业合作组织。完善补助方式。主要用于补助项目建设的材料费、设备费及机械作业费，具体方式可采取项目管理或“以奖代补”的办法。制订补助标准。根据工程性质、农民在限额内筹资筹劳情况，制订不同的补助标准，筹补结合、多筹多补。健全申报程序。由县级有关部门对项目主体的申请进行审查、公示后联合上报。需要农民筹资筹劳的项目，应经县级农民负担监督管理部门审查。农田水利建设项目管理和资金使用的具体办法，由有关部门另行制定。
加强对目前现有水利工程的建设、使用管理和维护。“百年大计，质量第一”，优质合格的水利工程的建设完成，为农业生产和人民日常生活奠定了一个良好的基础；但是，要使其长期充分地发挥其经济效益，作为以后水利工程建设起到一个参照示范的作用，加强对已有工程的使用管理和维护就显得尤为重要。安全管理。安全管理的首要是加强《水法》的宣传，在防止水利工程受到洪水等自然灾害侵袭的同时，也要防止少部分唯利是图的人为破坏；其次是工程建设要有主次，特别是工程的一些容易忽视的关键部位应尤为重视，如小型水库的泄洪口等。资料管理。关于工程管理的标准、规定、法律等资料必须齐全；设计图纸及文件、施工记录、检测结果、竣工验收报告等应立项建档；工程建设中出现的问题及解决的结果以及工程管理的各项检查记录资料也应当妥善保存。工程设施管理。对小型水利工程设施，等级造册，绘制工程分布图分类进行排列，对重点工程实施挂牌，设专人重点管理，落实目标责任制，确保已有工程项目特别是重大型项目的设施管理安全。经费管理。制定合理的工程维修养护费标准，根据受益面积和各地的具体情况，向受益者和收益单位征收一定的费用，用于工程维护；利用水利发展基金等形式对工程进行维修和养护；推行义务工制，接受受益人或者单位的义务工。技术推广和人才培养。水利工程建设是效益长期的工程，因此建设规划必须具有发展的眼光。地方水利部门可以采取派出去，请进来，实行短期培训等方法，抓好管理人员的业务培训，提高管理人员的业务水平；同时要抓好工程建设中的新技术的推广应用工作。
