关键词：高标准农田建设；创新；策略；发展新理念
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）22-5982-05
DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.22.063
Analysis on Strategies Innovation for Well-facilitated Farmland Construction
TIAN Yu-fu
（Land Consolidation and Rehabilitation Center， The Ministry of Land and Resources，Beijing 100035，China）
Abstract：According to the deploymentof central government， we must innovate the construction strategies， and to accelerate progress. The problems of well-facilitated farmland construction in the 12th Five-year were analyzed. The article suggested the construction of well-facilitated farmland and the management and protection system to help the construction tasks in the 13rd Five-year to ensure completion.
Key words： well-facilitated farmland construction； innovate； strategies； newideas of development
高标准农田建设是保障国家粮食安全的重要举措，也是全面建成小康社会的重要内容，是当前我国加快经济转型发展的全局性和战略性重大问题[1]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将高标准农田建设列为“十三五”农业现代化重大工程，提出要“以粮食主产区为重点，优先建设确保口粮安全的高标准农田。”在现有条件下，可以说是任务重，时间紧，必须客观分析不同区域状况，积极创新建设策略，因地制宜扎实推进。
1 高标准农田建设战略布局的提出与发展
中国开展基本农田保护时间较早，早在20世纪50年代初，国家就有尽可能保护良田、避免非农建设滥用农田的法规[2]。但国家明确提出开展基本农田建设，推行以建设促保护，实行耕地资源数量质量生态并重管理是在2008年，经过近十年的探索完善，高标准农田建设战略部署趋于完整，工作基础日渐扎实。
1.1 政策要求日趋明确
2008年11月，党的十七届三中全会做出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进，提高耕地质量，大幅度增加高产稳产农田比重。”首次从中央层面提出了以耕地质量提升为主要内容的农田建设。紧接着，2009-2015年的“中央一号文件”都将“加快高标准农田”、“建设高产稳产基本农田”、“促进旱涝保收高标准农田建设”等作为持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益的重要内容。2008年，《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》提出要“大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治”，并对开展高标准农田建设作了初步部署。
2016年“中央一号文件”要求“大规模推进高标准农田建设”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“优先建设确保口粮安全的高标准农田”。至此，高标准农田建设的内容更加明确，概念趋于统一，高标准农田建设正式成为国家脱贫攻坚以及实现2020年全面建成小康社会的一项重要内容。
1.2 规划体系逐渐完善
2012年国务院批复颁布实施的《全国土地整治规划（2011-2015年）》，在首次提出“全域”土地整治概念的同时，也提出了“十二五”高标准农田建设的规划目标。省、市、县级的土地整治规划也明确了本区域的高标准农田建设规划目标，充分发挥了规划在高标准农田建设中的引领作用。2013年，国务院颁布实施了《全国高标准农田建设总体规划》，对高标准农田建设也作出了具体要求，并要求“建立国家、省、县三级规划（方案）体系。”农业部、水利部、国家农业综合开发办公室等在各自的部门规划中结合部门职能安排了相应的高标准农田建设任务。
目前，“十三五”全国土地整治规划已完成报批稿，省级土地整治规划大多已在2016年6月底前编制完成，市、县级土地整治规划编制在全面开展；《全国高标准农田建设总体规划》拟根据发展新理念进行修编。这些都为“十三五”高标准农田建设提供了坚实的规划保障。从规划内容和各地实践来看，高标准农田建设规划统筹安排建设目标任务，建立部门联动的工作机制。各级土地整治规划，尤其是市县级土地整治规划则立足于分解落目标任务，优化建设布局，确保把高标准农田建设任务落实到项目和地块，更具操作性。
1.3 科技支撑力度加强
高标准农田建设技术标准体系逐步成型，标准化建设取得突破。2012年国土资源部颁布实施中国首个《高标准基本农田建设标准》行业标准，明确了高标准基本农田建设目标、任务、原则、内容与技术要求、程序等[3]，对建设过程各环节以及田间基础设施占地率、耕作层厚度等诸多要素提出了量化要求。2014年国家质检总局和国家标准委批准《高标准农田建设通则》国家标准[4]，《通则》在提出土地平整的基础上，以完善农田基础设施为重点，配套开展相应的土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等工作，并规定了各项内容的技术标准。目前，国家标准《高标准农田建设评价规范》已完成送审稿，解决了高标准农田“评什么、怎么评”的问题。中央各部门也纷纷制定了本部门涉及高标准农田建设的行业标准，如农业部颁布实施了行业标准《高标准农田建设标准》、国家农发办制定了《国家农业综合开发高标准农田建设示范工程建设标准（试行）》[5]。浙江、山东、江苏、四川等省结合本省实际，先后出台了有关高标准农田建设的地方标准。
学术界对高标准农田建设的关注也逐年增多。陈天才等[6]、马立军等[7]、李婷等[8]探讨了高标准农田建设的空间布局和建设时序，从自然条件、基础设施条件、立地条件等方面构建了高标准农田建设评价的体系，并按贴近度大小进行时间排序。李少帅等[9]、黄玉娇等[10]分析了高标准农田建设面临的问题和对策，提出要加强自然资源和资金的匹配度。王新盼等[11]、王晨等[12]研究了高标准农田建设区域划分方法，提出结合农田质量现状及其限制因子可改造程度，从基本具备高标准条件和经整治后可建成2个层次上划定高标准农田建设适宜区域的方法。
2 “十二五”期间高标准农田建设进展和问题分析
根据调查统计，“十二五”期间全国建成高标准农田0.27亿hm2，超额完成了规划确定的目标任务，可以说成效显著。但高标准农田建设是一项探索性工作，工作部署急、要求高，可借鉴的经验少，从实践来看，仍然存在一些突出问题，需要在未来加以改进完善。
2.1 建设进展情况
按照“中央指导、省负总责、县为主体”的建设监管机制，“十二五”期间，全国各地共建成高标准农田0.27亿hm2，通过整治新增耕地170.4万hm2，耕地质量平均提升1～2个等级[13]，国家粮食生产也实现了“十二连增”，高标准农田建设对促进农业乃至农村发展发挥了重要作用。
1）落实了最严格的耕地保护制度。通过高标准农田建设，田、水、路、林、电等田间基础设施配套更加完善，项目区实现了“旱能灌、涝能排”，农业生产抵御自然灾害能力明显增强，部分旱地变成了水浇地，2015年中国统计年鉴数据显示，全国耕地灌溉面积从2010年的0.60亿hm2增加到了2014年的0.65亿hm2；优化了项目区土地利用结构，田间基础设施占地率减少至8%以下，田间基础设施使用年限提高到15年以上，实现了以建设促保护，促进了耕地节约集约利用和可持续发展。
2）夯实了现代农业发展基础。据调查，建成后的高标准农田田块规模扩大并且变得相对均匀[14]。丘陵区道路通达度提高到90%以上，平原区基本实现100%的通达度，显著减少了农业生产成本，提升了农业生产效率。重庆市以市场为导向，推进粮油和蔬菜生产经营规模化、种植良种化、生产机械化、水利现代化，打造了长―垫―梁“一圈两带三核”百万亩粮油基地和潼南涪、琼两江流域2万hm2连片蔬菜高标准基本农田，促进了农业生产规模化，农民收入显著提高。广西、福建等省采取“以奖代补”的形式建设高标准农田，大力支持农民和农业经营主体自发开展“小块并大块”耕地整治，通过规模化、集约化、机械化生产，使农业生产力大大提高。
3）改善了生态环境。建成的集中连片高标准农田，在田间道路和沟渠两侧种植林带，使项目区的林木覆盖率大幅度提高，农田防护面积比例普遍提高到90%以上，优化了生态景观结构，有利于区域生物多样性。通过以改善灌排条件为目的的小流域治理，减少项目区风沙、水土流失、泥石流等自然灾害的发生，改善了农田生态环境，促进了生态文明建设。湖南、上海等地结合高标准农田建设发展示范农业和观光农业基地，建成的“稻田公园”、“郊野公园”等社会反响良好，吸引了大批旅游者，拓宽了农民致富门路。
2.2 存在问题分析
高标准农田建设任务艰巨，需要举全国之力，多部门紧密合作共同来完成。当前高标准农田建设在组织管理、实施建设、后期管护等方面均不同程度地存在一些问题，亟需研究并加以解决。
1）政府主导作用未能有效发挥。根据《全国高标准农田建设总体规划》，各级地方政府要根据本地实际情况建立由政府领导牵头，发展改革、财政、国土资源、农业、水利等有关部门参加的协调机制，明确各部门职能职责，加强统一领导和统筹协调。但从“十二五”期间各地建设情况来看，政府主导的机制并未完全建立起来，统筹协调力度不够，有的省份在推进高标准基本农田建设过程中，尽管在省级层面做了工作部署，但部分市、县级政府更关注其他经济建设项目，未将高标准农田建设作为政府的重点工作，很多项目建设领导小组或指挥部只停留在文件文字中，职能没有得到应有发挥，造成高标准农田建设进度慢、资金滞留等问题。
2）部门间衔接协调难度大。高标准农田建设是一项跨地区、跨行业、跨部门的综合性系统工程，必须统筹规划、协调落实、有序推进。但在实际工作中，由于各部门项目管理方式、资金来源、技术标准、人员结构等不尽一致，很难形成共同推进的统一平台，不少地方仍然是部门各自为政，难以形成合力，影响建设进度和效率。
3）资金整合不够到位。根据规划要求，高标准农田建设要以县域为单位，按照“规划标准统一、资金渠道不变、相互协调配合、信息互通共享、积极推进整合、共同完成目标”的原则，加强新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发资金、现代农业生a发展资金、小型农田水利设施建设补助专项资金等不同渠道涉农资金的有机整合。但在政府主导作用不能有效发挥、部门间衔接协调难度大的条件下，很多地方的资金整合流于形式，集中投入、提高资金使用效益的力度不够。
4）数据信息难以及时共享。根据总体规划确定的部门分工，由国土资源管理部门负责高标准农田上图与信息统计工作，要加强沟通协调和信息共享。实际工作中，由国土资源管理部门建成的高标准农田都能及时上图入库，但农业、水利、农业综合开发办等其他部门建成的高标准农田普遍存在片数比较多且分散的问题，项目和地块的拐点坐标等信息缺乏而难以实地认定，导致总体建设信息不能及时汇总，建设成果不能共享。
5）后期管护不到位。总体规划对后期管护只提出了原则性要求，中央层面也未制订明确的关于后期管护的政策。从调研来看，不少地方存在“重建设、轻管护”的现象，没有完全建立后期管护机制，高标准农田项目建设完成后，未安排后期管护资金，管护责任不明确，管护措施不到位，部分田间基础设施损毁失修，影响可持续利用。
3 “十三五”时期高标准农田建设策略创新分析
与“十二五”期间相比，“十三五”时期高标准农田建设任务更为艰巨，要确保按期完成建设任务，助力国家第一个百年目标顺利实现，首先，要针对当前存在的问题加快完善体制机制，提高建设效率；其次，要采取有效措施，及时化解建设条件约束趋紧、资金筹措难度加大等不利因素带来的影响；第三，要积极应对新形势和发展新理念带来的困境和挑战，着力创新建设途径。
3.1 “十三五”时期面临的新挑战
1）应对发展新理念能力不足。党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，高标准农田建设要贯彻落实五大发展新理念，促进耕地资源数量质量生态并重管理，需要从业人员及时转变观念，改革管理方式，创新规划、设计、施工等环节的技术方法，革新材料设备，提升整体素质。长期以来，高标准农田建设管理部门以及设计、施工等从业机构习惯于“田间工程建设”模式的农田建设，存在很强的“路径依赖”特性，要按照发展新理念开展高标准农田建设需要较长的一段转型期。
2）建设难度越来越大。“十二五”期间，各地按照“先易后难”的顺序，将容易建设的农田基本全部建设完，“基本具备高标准条件”和“稍加整治”类型的高标准农田建设项目越来越少，“十三五”时期的高标准农田建设项目绝大多数应该都是“需要全面整治”类型的。全面整治要在土地平整的基础上，综合开展土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等工程，工程量大、项目建设周期长、投资额度也会相应增加，建设成本随之上升。
3）区域差异逐步显化。各省的耕地资源、水资源状况不尽一致，历史上对基本农田保护的力度有所差别，总体规划确定的高标准农田建设任务与上述条件并不完全匹配，局部资源匮乏地区要完成高标逝锝ㄉ枞挝衲讯雀大，国家层面的统筹协调面临挑战。对比分析各省2020年高标准农田建设任务、耕地保有量、基本农田保护面积和2014年的耕地灌溉面积（图1）发现，广西、海南、重庆、四川、贵州、青海、宁夏等省（区）的高标准农田建设任务超过了耕地灌溉面积，高标准农田建设面临农业灌溉水资源不足的压力。浙江、江西等高标准农田建设任务接近基本农田保护面积80%的省份，以及北京、上海、广东等经济发达、历史上基本农田整治工作开展较好的省份，都存在按现行标准“无地可整”的困境，需要进一步提高建设标准，以完成建设任务。
4）资金筹措难度越来越大。随着建设成本增加和物价上涨等因素，“十三五”期间要完成高标准农田建设目标任务，需要8 000～12 000亿元资金。国家用于高标准农田建设的资金来源有新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发资金、现代农业生产发展资金、小型农田水利设施建设补助专项资金、土地出让收益中计提的农业土地开发资金和农田水利建设资金等。近几年，随着经济下行压力加大，供给侧结构性改革加快，各地去产能、去库存的力度逐步加强，各级政府的新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发资金、土地出让收益等收入急剧下滑，2015年部分省份就已反映资金难以满足高标准农田建设需求，急需拓宽资金渠道。
3.2 “十三五”时期策略创新分析
1）健全建设管理和监管机制。高标准基本农田建设管理和监管机制如图2所示，纵向上要加快完善“中央指导、省负总责、县为主体”的建设监管机制，更充分发挥中央的宏观调控作用，进一步明确中央各部门的管理职责，明确各部门的建设任务、资金来源，准确界定各部门在高标准农田建设监管中的具体分工。横向上要完善“政府主导、部门合作、公众参与”工作机制，切实落实政府统筹责任和部门建设责任，充分调动各方的积极性，切实发挥农民群众的主体作用。通过完善机制解决区域差异大、部门衔接难、资金整合难等问题，提高贯彻落实发展新理念的系统能力。
2）创新投融资机制。鼓励和引导社会资本参与高标准农田建设，积极拓宽资金渠道，加快建立多元化的投融资体系。在宏观税收减少的局面下，中央层面要加快研究出台具体的、操作性强的拓宽资金渠道和统筹政府涉农资金的政策措施，充分发挥政府投资的引领和示范作用。按照“谁投资、谁受益”的原则创新激励机制，探索通过土地整治建设高标准农田新增耕地可用于占补平衡，积极建立乡（镇）、农民及业主多元投入的投资机制，多渠道、多层次筹集资金。鼓励农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等土地经营者实施项目，实现项目“建、管、用”一体，激发实施主体的内生动力，降低建设成本。充分发挥农民集体经济组织和农民的主体作用，鼓励他们采取多种方式，自行建设高标准农田，加快农村一二三产业融合发展，增加农民收入。
3）加强评估考核。严格落实中央关于将高标准农田建设情况纳入地方各级政府耕地保护目标责任考核的要求，开展年度考核和规划期末考核，年度考核结果与下一年度中央资金安排挂钩。探索建立激励机制，对高标准农田建设工作做得比较好的省份，可考虑在用地指标安排、国家投资重大工程建设等方面予以适当倾斜，探索将高标准农田建设中经集中连片整治后新增加的部分耕地用于农田配套基础设施建设；对高标准农田建设不力的地方，应严格按照《粮食安全省长责任制考核办法》规定，追究相关部门和人员责任，督促地方政府切实担负起责任。
4）严格统一上图入库。依托国土资源综合监管平台，建立高标准农田建设信息精准管理机制，将已建成地块及时通过国土资源综合监管平台“上图入库”，实现高标准农田建设“一张图”，全面、在线、实时监控核查，并在此基础上形成全国高标准农田建设“一张图”。国土资源管理部门等相关部门要及时优化完善综合监管平台，制定统一信息标准；高标准农田建设各有关部门要完善本部门负责的高标准农田建设项目的拐点坐标、主要工程量等信息，由县级建设部门及时将建设信息逐级报备至省级部门，省国土资源管理部门汇总全省建设信息后报国土资源部，及时实现信息共享。
5）完善建后管护制度。将建成的高标准农田及时划定为永久基本农田，实行特殊保护。加快健全管护机制，各地政府可根据当地实际情况，对高标准农田建后管护资金给予适当补助。积极引导和激励专业大户、家庭农场、农民合作社、农村集体经济组织等新型经营主体参与高标准农田设施的建后日常管护工作。管护制度的制定，一定要明确各项工程的管护主体、管护责任和管护义务，将责任落实到具体机构（人员），要及时签订管护协议，确定沟渠、道路、建筑物等工程设施的具体管护措施，确保各项工程设施在设计使用年限内有效发挥作用。
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一、在高标准农田建设中，要大力提升土地整体生态环境，将土地环保政策保质保量落实到位
高标准农田建设中，提升土地整体生态环境的措施主要有：一是完善和强化相关制度的约束力。与高标准农田建设的相关制度的完善是亟待解决的问题，没有规矩难成方圆。不仅仅需要规划，更需要完善配套制度，强化制度的约束力和执行力。消除土壤障碍因素，加强土地整治项目的后期管护，稳步提高耕地地力水平。二是大力推进农业科学技术的普及。尽可能改变或提高现有农业生产力，改变单打独斗的“小作坊式”农业生产现状。三是宣传和激励生态农业的快速发展。“庄稼一枝花，全靠肥当家”，提高粮食产量就不可避免地要使用化肥农药等，这些又会造成环境污染、资源浪费。加强生态农业的宣传，从思想上改变传统农业思想。奖励使用最小剂量的化肥农药，科学管理土壤施肥，改变传统养分管理方式，使用生态有机肥料，奖励秸秆还田，推广低碳、低耗、低污染的种植方式。四是限制高污染工业在高标准农田周边发展。高污染工业将导致土壤生态功能的灭失，进而导致生物多样性的降低。
有调查显示，我国受重金属污染的耕地面积已达2000万公顷，占全国总耕地面积的1/6。根据欧美等发达国家经验，土壤保护成本∶土地可持续管理成本∶场地修复成本，基本上是1∶10∶100的关系。目前土地污染最严重的地区主要集中在在大城市、工矿区周边。尤以云南、四川、湖南、安徽、贵州等省最为严重，这几个省的有色金属矿山较多，再生金属加工企业园区建设相对发达。调查显示，华南地区部分城市有50%的耕地遭受镉、砷、汞等有毒重金属和石油类有机物污染；长江三角洲地区有的城市连片的农田受多种重金属污染，致使10%的土壤基本丧失生产力。这就意味着污染最严重的地区在经济较发达的地区。
当务之急是加强对重有色金属矿采选业、冶炼业、加工业，铅蓄电池制造业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业等企业的监管，督促其进行环境治理达标，减少废水、废气、废渣的排放。建立耕地污染补偿修复资金，做到“谁污染，谁治理”。根据不同农区耕地土壤类型、耕作制度和生态环境，加快推进市、县两级配套监测点标准化建设，改善设施装备，推进优化升级，逐步形成完备的全国耕地质量监测网络和预警体系，对耕地质量进行动态监测。另外，就是减少化肥的使用量。可以说，粮食产量“十连增”的背后是高昂的生态代价，过多使用化肥和农药，且高达65%的化肥使用不当，河流和农田成为长期滞留有毒物质的场所。
土地环保政策能否落实到位关键看地方政府是否真正履职尽责。因为中央只是指导和督促，真正还需要地方政府放弃GDP挂帅的思想，为自己负责，为百姓负责，为后人负责。敢于对造成土壤污染的行业说“不”。国土资源主管部门在“占补平衡”中要更加关注“占补”质量平衡。土地环境保护政策能否落实这个问题，并不是市场起决定性作用，真正起决定性作用的是政府部门。记得在鄂州市调研时说过：粮食安全要靠自己。这就需要对土壤污染，国家层面加强法规和技术标准建设，地方政府加强标准建设的同时，严格执法。形成一个上下统一的、牢不可破的土地环境保护体系。
二、建设八亿亩高标准农田的筹资渠道和具体措施
建设八亿亩高标准农田，需要很大的资金投入，这些资金单纯依靠国家财政投资是完不成的，这就需要整个社会的共同参与。在尊重农民意愿前提下，鼓励农民筹资投劳。将环保部门征收的污染税和相关罚款纳入高标准农田投入序列。进一步加大土地出让金投入高标准农田建设的比例，积极引导信贷资金和社会资本增加投入，鼓励社区和居民集资、公益捐助、基金利息等投资高标准农田建设，努力形成高标准农田建设的合力。
目前来看，高标准农田建设还基本上靠政府投资。随着相关制度的逐步完善，更多的筹资渠道必将打开。
高标准农田是发展现代农业的主战场，它集布局合理化、农田规模化、生产机械化、环境生态化于一体。农业产业化经营需要相关制度的推动，只要高标准农田建设能给农民带来更多的收益，让更多的人受益于农业产业化经营，就可以推动农业产业化经营。当然这就需要有相关制度做铺垫，比如在国家进行补贴和奖励的前提下，允许农民自筹资金进行高标准农田建设；落实农民承包地的流转以及承包经营权抵押、担保；鼓励以联合方式开展生态农业投资、发展农业产业化经营相关产业；补助农田承包专业大户，补助农民兴办家庭农场；允许跨地区农业产业化经营，鼓励土地出让收入较多的、耕地后备资源不足的省份拿出更多的资金补贴土地出让收入较少的、耕地面积较大或耕地后备资源丰富的省份。只有形成一个全国的“合力”，才能确保高标准农田建设的资金按时、足量到位。当然，不能忽视审计在资金筹措中的监督作用，没有良好的审计，很可能即使筹措到了建设资金，也可能成为寻租的机会。
三、在城镇化进程中，进行高标准农田建设，可能会遇到新的问题与挑战
城镇化仍然是耕地减少的主要原因，也是优质耕地减少的主要原因。在城镇化进程中，进行高标准农田建设，可能会遇到以下问题与挑战：
一是在城镇化进程中，土地征收增多，新建成的高标准农田很可能成为城镇化的土地征收对象。由于基础条件比较好、建设成本低、示范效果好等因素，高标准农田一般建设在城镇周边。但是，在城镇化过程中，这些地方往往又是建设用地、工业用地首征之地。不仅造成大量的耕地资源的流失，而且造成更多高标准农田建设过程中的资本的白白浪费。
二是在城镇化进程中，城市扩张带来的耕地污染，直接影响高标准农田。在农用地向城市用地流转过程中，土壤表面的封闭，造成土壤“呼吸系统”的堵塞，而基本农田遭受重金属污染的发生也并非个案。在城市边缘地带，城市扩张带来了更多的工业、生活垃圾等污染源，增加了土壤中持久性的农化污染源。
三是在城镇化进程中，水资源的供需矛盾会日益突出，直接威胁高标准农田的稳定性。目前还主要以“田成方、林成网、渠相连、路相通”作为高标准农田的标准，而忽略了耕地土壤质量建设。水资源的供需矛盾一旦不能解决，高标准农田建成后效益难以真正得以体现。
过去一年来，我们实现了――
规划落地。制订2016年率先实现农业现代化实施意见，督导14个县制定本地《规划》和5年任务清单，打造重点区域、重点项目，重点培育发展5至8个标志性典型。
督导落实。组织14个重点县与省政府签订2016年率先工作责任状，制定下发《率先实现农业现代化督查指导工作方案》《吉林省率先实现农业现代化14个县（市、区）考核办法》等政策文件，督促各地抓好落实。
建设高标准农田。将33亿元涉农资金集中投向高标准农田建设，全省项目开工建设面积64.57万亩，已下达项目资金约20.58亿元。
一言以蔽之，总体上项目建设进展良好，主体工程大部分完工。
“从全国看，吉林处于实F农业现代化的第一方队，要走出一条集约、高效、安全、持续的现代农业发展道路，争当农业现代化排头兵。”一年前，在我省考察时提出了殷切期望。
2016年春，省委书记巴音朝鲁对做好“三农”工作作出重要指示，强调要认真贯彻落实提出的“建设三大体系”指示要求，以五大发展理念引领农业现代化，扎实做好农业农村工作。
率先实现农业现代化，使命是光荣的，同时，压力也是巨大的。特别是白山松水间这片“疲惫”的黑土地，更是难堪重任――
农田灌排基础设施薄弱。全省8个大型灌区有40%的工程不配套或老化破损。125个万亩以上中型灌区有近80%的建设任务无法完成。6处大型泵站无法全部完成更新改造建设任务。全省54片重点涝区，通过验收达到10年一遇治涝标准的只有1片。中西部旱区仅有23.1万眼机电井和部分喷滴灌设备。我省仅有1161万亩旱田耕地具备作物生育期全程灌溉能力，占旱田耕地面积的15.9%，旱区农业仍然没有摆脱靠天吃饭的局面。
黑土地退化现象比较严重。一是黑土层变薄。据监测资料表明，我省黑土区每年流失表层土壤平均为0.3～0.7厘米。二是土壤养分失衡，有机质数量和质量下降。三是土壤生物学特征退化。土壤微生物的总量减少，原有土壤的微生态系统平衡被打破，土壤持续供肥能力下降，作物病害发生频率提高。四是黑土生产功能退化。土壤的物理、化学和生物学环境变坏，土壤对养分的转化和调控能力下降；土壤结构和土体构型的恶化，对水分的贮藏和调节能力降低，加重了干旱的危害。五是西部风沙、盐碱、渍涝等中低产田仍有3500万亩，数量大，单产低，严重制约粮食产量的进一步提高。
农田配套设施不完备。田间道路不配套，机耕道“窄、差、无”、农机“下地难”问题突出。部分现有机耕道建设设计不规范、标准不高、养护跟不上、损毁严重，难以满足大型化、专业化现代农机作业的需要。全省1/3以上农田机耕道需修缮或重建。农田输配电设施建设滞后，农田灌溉排涝成本高、效率低。农田防护林网体系仍不完善，存在树种单一、林网残缺、结构简单等问题，整体防护效能不高。
资金渠道分散且建设标准不统一。长期以来，我省农田建设由各部门分别编制规划，分头组织实施，缺乏统一的指导性规划和规范的建设标准，造成项目安排衔接困难，建设标准参差不齐，难以统一考核评价。同时，由于建设资金渠道分散，形不成合力，造成许多项目建设标准偏低，多数农田建设项目难以同步实施土壤改良、地力培肥、耕作节水技术等措施，工程建设效益难以得到充分发挥。
工程管护长效机制未建立。农田建设中“重建设、轻管护”的现象较为普遍，田间工程设施产权不清晰，耕地质量监测和管理手段薄弱，建后管护责任和措施不到位，管护资金不落实等问题突出。有的项目竣工移交后设备和设施损毁，得不到及时、有效修复；有的项目建成后没有划入基本农田实行永久保护；对已建成农田的用途和效益统计监测工作不到位。
面对诸多问题，怎么办？
出路：在“五个原则”引领下，以“五个集中”的模式，改造中低产田，建设高标准农田。
走进敦化市沙河沿镇和青沟子乡的高标准农田项目区，虽然工程尚未完工，但路、渠、桥、涵、井配套齐全，实现了“田成方，路相通”。此外，还新建了晒场、库房及物联网信息中心。用项目负责人的话说，就是着力完善水利设施配套，着力加强道路设施建设，着力打造高产稳产农田，着力巩固生态环境建设，同时高度重视林业生态工程配套。而这正是他们认真实施省里确定的“五个原则”取得的结果。
率先实现农业现代化的目标确定之后，如何提高黑土地的承载能力，是实现既定目标的关键。副省长隋忠诚带领有关部门负责同志精心调研、反复探讨，针对我省农田建设的现状，总结多年来农田建设的经验教训，最终确定了改造中低产田、建设高标准农田的“五个原则”。
――突出率先，合理布局。综合考虑区域自然资源条件、经济社会发展水平和粮食生产基础，以长春市及其他国家现代农业示范区为重点，优化高标准农田建设布局。在资金投入和项目安排上实行“五个集中”原则，即向长春市及国家现代农业示范区集中、向水田（旱改水）集中、向土地流转连片地块集中、部门资金向同一区域集中、“十三五”规划资金向前两年集中。
――整体推进，集中连片。实现土地平整肥沃、水利设施配套、田间道路畅通、林网建设适宜、农艺农机技术先进适用，使农田基础设施条件与现代农业产业体系、生产体系、经营体系相适应。坚持按灌区、流域和区域整体规划，采取分年实施，集中投入、连片治理、整体推进的建设方式，确保“建一片，成一片”。
――节约资源，保护生态。切实加强资源节约利用和生态环境保护，减少水土流失，控制农业面源污染，发挥农田在生产、生态、景观方面的综合功能，实现农业生产和生态保护相协调。
――政府主导，广泛参与。调动和发挥地方县市政府项目建设积极性，积极引导专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体参与；鼓励和引导项目区广大农民群众积极筹资投劳；积极引导各类社会资本投入高标准农田建设。
――部门联动，合力推进。明确部门职责，建立部门协调机制，促进信息共享。以县市为单元，编制实施方案，明确任务分工，落实技术标准，规范验收程序，确保项目建设质量。各类项目建设按标准化要求建成后要及时确权登记，健全管护机制，强化信息管理，确保工程规范、良性运行，长久发挥效益。
虽然秋实的美景已随风远去，但永吉万昌现代农业先导区那1万亩规模化高标准水田仍然展现在我们面前。据介绍，这里的水稻生产实现了全程机械化、信息化。坐在信息中心，就可以全程、全方位地掌控水稻的生L情况、土壤的温度、湿度等。如果不是统筹整合了方方面面的农业资金，建设这样先进的农业现代化示范区简直不敢想象。
过去多头投入造成资金分散、配套困难、管理缺失，结果事倍功半。在以率先实现农业现代化为目标的高标准农田建设上，必须出新招，那就是引导各类高标准农田建设资金统筹使用和规模投入，做到“多条渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”。在高标准农田建设项目整合落实中，主要体现在“五个集中”上――
向长春市各县（市）及国家现代农业示范区集中。2016年，省发改委千亿斤粮食工程计划投资10亿元，投入14个县高标准农田建设6.22亿元，占总投资的62%；省国土厅土地整治项目计划投资20亿元，投入14个县高标准农田建设9.30亿元，占总投资的46.5%；省农发办高标准农田建设项目计划投资12亿元，投入14个县高标准农田建设9.22亿元，占总投资的76.7%；省水利厅投入农业水利建设资金10.15亿元，投入14个县资金4.87亿元（不含灌区改造），占总投资的48%。
向水田（旱改水）集中。经过项目整合协调，2016年14个县市集中建设水田96.55万亩，集中打造6大片区，占高标准农田建设面积的55%。一是榆树市东北部、南部以及黑林镇、保寿镇、新立镇、环城乡的3个高标准水田示范区共30万亩。二是永吉县万昌先导区高标准水田示范区12万亩。三是前郭县高标准水田示范区，主要集中在红旗农场、红光农场高标准水田片区8万亩。四是德惠市岔路口镇、朝阳乡高标准水田片区10万亩。五是梅河口市高标准水田示范区，主要集中在红梅镇、中和镇高标准水田区7.48万亩。六是九台市高标准水田示范区，集中在其塔木镇和上河湾镇水田大方，建设面积6.6万亩。
向集中连片耕地集中。这次高标准农田项目集中整合落实到集中连片地块，最小的片区不低于1万亩（667公顷），大的片区在10万亩以上，低于万亩的项目不作安排。
部门资金向同一片区集中。各个县（市、区）按照统一片区、统一规划、统一标准、统一验收、集中实施的要求，将各部门资金项目落实到同一片区、同一地块，各部门共同实施、共同推进。
我县自2012年列为高标准农田建设示范县以来，农业综合开发工作即以建设高标准农田为重点，现已在、镇完成高标准农田面积11200亩，完成财政总投资1380万元，完成主要工程量为：平整土方86万方，衬砌渠道93公里，新修机耕道43.1公里，机耕桥4座，修筑田埂205公里，打机电井7眼、购置设备7台套，维修电灌站2座、更新设备4台套，并已通过上级检查验收。
二、主要做法
一是加强组织领导。县里成立了高标准农田建设领导小组，县领导担任组长，县农发办主任和、镇党委书记担任副组长。领导小组对项目实施全过程的重要方案、重大事项和重要举措等进行决策管理，协调部门之间关系，形成全县一盘棋，共同合力搞开发的良好氛围；二是建立项目库。年初组织人员深入全县各乡镇调查摸底，实地勘察，掌握第一手资料，建立项目库，搞好项目储备，及时组织人员到省、市跑项目、争资金。2012年争取到国家立项实施高标准农田建设示范县，项目中央财政资金930万元；三是在项目实施前，派出工作人员深入到项目区村组，召开群众座谈会，广泛征求群众意见，使项目建设尽可能满足群众意愿，并取得群众的支持；四是在项目建设上，实行分工负责制，县农发办主任负总责，两个副主任负主责，所分管的项目实行“包项目建设、包进度质量、包档案建设、包验收过关”的四包责任制。在严格质量方面，除我办工作人员和监理人员监督外，我们还邀请了村、组的老党员、老干部进行监督，确保每个标段工程都达到技术设计要求；五是注重开发项目的规模化水平。为了凸显农业综合开发整体效益，首先，项目安排要求集中连片、规模开发，其次，开发效果达到高标准农田要求，即田成方、林成网、渠相连、路相通，排灌自如、旱涝保收，便于机械耕作。
三、2013年度高标准农田建设准备情况和下一步打算
我县2013年度计划沂江乡为高标准农田建设项目区，开发任务为建设高标准农田10500亩，财政总投资1330万元，主要建设内容为：平整土方89万方，衬砌渠道34公里，新建电灌站7座，维修电灌站8座，营造防护林8公里等。项目实施方案已得到上级批复，目前完成工程招投标，并与中标人签订了工程施工承包合同，计划11月10日动工新建，争取年底前完成所有标段工程土方任务，明年2月14日全面竣工，3月份县级竣工验收，4月份确保以优良工程迎接市级检查验收。同时，着手做好2012年度项目计划编制的各项工作。
四、高标准农田建设存在的问题和建议
一是项目区乡、村、组各级在支持高标准农田建设上要进一步加大力度。乡、村、组各级对高标准农田建设应高度重视并把它摆上重要议事、干事日程上来，特别是户与户、村与村之间的土地调整等一些矛盾、纠纷要积极妥善处理，同时还应积极组织群众投工投劳，配合做好工程施工前的各项工作；二是相关部门要进一步加强协调工作。农业综合开发工作需要各相关部门鼎力相助、通力合作才能完成，近几年来各相关部门给予了积极配合、大力支持，但随着农业综合开发工作的要求越来越高，工作量越来越大，希望各有关单位和部门加大配合力度，共同把农业综合开发工作做好，更大程度地造福于全县农民群众；三是加强自身建设。针对本办技术力量薄弱的问题，我县应加大有关专业人员培训的力度；四是配齐交通车辆。针对本办交通工具偏少问题，建议有关部门批准购置工程管理车子一部，确保推进新形势下农业综合开发工作顺利进行。
我国沙尘暴和水土流失问题十分的严重，同时对于农业产量的要求越来越高，在这两方面的驱动下，建立高标准农田防护林的需求就越来愈迫切。本文针对以上问题进行农田防护林体系在阜新地区的建设研究，促进我国农业的发展和环境保护的进行。
关键词：
农田防护林；规划；营林效益
因为人类活动，导致森林大面积的消失，造成气候变暖、环境污染、风沙加剧、水土流失。这些问题的后果就是农业产量的下降，所以我们要本着提高农业生产、畜牧业发展的目的，建立农、林、牧三者和谐发展的体系，根据不同地区的具体情况，对防护林的建设进行统筹规划，同时处理好风、砂、旱、涝这农业四害，做到以最小的成本，实现最大的治理功能，也要注意尽量减少对于耕地的占用，建立全面的、效率高的综合防护林体系。
1农田防护林建设的统筹规划
农田防护林的统筹规划主要包括以下几个方面，林带结构的设计要根据树冠的横断面、枝叶生长情况与透光性、宽度与层次进行具体的考量，在树种的选取上，要适宜当地培育，并具有一定的生长的速度和经济效益。通常在平原地带选用乔木作为防护林林的树种，考虑到授粉等因素，一般设计成通风结构林带，这一设计防护距离大，有效距离可达林带高度的28倍，由两行或者是两行以上的乔木组成，适合于阜新地区这种地型结构和气候条件。针对于阜新地区的情况，在林带走向方面，由主林和副林共同组成这一体系。主林带负责防止主要的风害，在设计时要考察主要风害的风向，进行垂直的设定。副林带的作用是防止除了主要风害的其他方向的风害，可以与主林带进行垂直设计，两者组成矩形的网格，具体形状根据农田来设定。但是要注意，只有一排的设计并不能够有效的防止风害，需要进行大面积林网的设计规划，形成规模性的林网。鉴于阜新地带主要是季风，一般为西南风，所以主林带可以设置在西北或者是东南方向。林间距方面，阜新地区的防护林主要为杨树，根据杨树的高度，主林带间的距离可以设置成300~400m，副林带之间的宽度可以设置成500~600m[1]。
在林带宽度方面，如果是两行的设计，宽度应该大于4m，如果是两行以上的设计，需要考虑到两侧边行树木之间的距离和两侧各1~1.5m的林缘宽度进行设计。宽度的设计主要考虑的是对于水份的利用效果以及树木的生长情况。在阜新地区尤其如此，窄林带的设计对于水份的利用率高，并且占地面积较小，有利于树木的生长。我们要注意，在进行农田防护林的设计时，一定要结合当地的具体地形，如果条件允许，最好与护路林、护岸林或者是人工造林结合设计，这样一来，就节省了相应的人力、物力，也会减少对于耕地的占用。最佳效果是达到林网、路网和水网的结合使用，三者合一，但是也不要过于追求这一效果而增加建设成本。
2农田防护林建设的技术
要建立高标准的农田防护林，需要对多方面的因素进行考虑，比如说整地的时机、树种的选择、种植的密度、技术等。在整地方面，大穴整地一般长、宽、深各为60cm，这样的标准既有利于土壤结构和肥力的发挥，也利于苗木根系的生长，有利于苗木的存活。选择植种的时机也很重要，根据北方的气候条件，一般在4月份栽植更加有利于苗木的存活和生长。在树种选择方面，阜新地区一般选择杨树为宜，苗木的选择要健壮，具有明显的顶端优势，具体的要求是：树苗高在4m以上，胸径在2cm以上，根系发达，无病虫害，还要检查树干上的溃疡病和天牛危害，同时树龄最好选择二根一干的平茬苗。选择好树苗后要根据品种和防护林功能最大效果规划好树种的初植密度。杨树的初植密度规划在1.5m×2m就可以。防护林的栽植一般都比较简单，但是需要人们提高栽植的精细程度。在杨树的栽植上，建议采用大穴、大苗，扶正深栽，随起随栽，树坑要大于50cm，小于60cm。为了提高杨树的存活率，树苗的根系最好能够在穴内舒展，树根不能露出坑穴表面。在栽植时，要注意树苗一定要扶正，先填地表土，再填心土，在土填到坑穴的2/3时，向上轻轻提起树苗，确保树苗根系的透气性，然后填完所有的土，并把土壤踩实、灌透水。为了加强土壤的蓄水性，可把树坑表面修成盘状。在整个防护林的种植上，要注意对于品种、规格、树龄、高低上尽量做到统一，促进防护林树木的综合发育，充分发挥防护林的作用。对于幼林的维护也非常的重要，在早期，杨树苗十分的脆弱，对于水土有较高的要求，成活率相对较低[2]。要加强对幼苗的抚育，如果树苗成活率低于90%，在植树两年内用大苗补种。在幼林郁闭前，要注意病虫害的防治，进行摘芽、除草等促进树苗健康成长。
3农田防护林的生态效益
建设高标准防护林不仅可以起到防风固土的作用，还可以吸收SO2，进行O2的排放，调节当地气候。根据测定，每1hm2的阔叶林可以吸收1t的CO2并产生730kg的O2，对于气候调节和改善环境的作用非常之大。同时，杨树林还能分泌杀菌素、吸收有害气体和扬尘，吸收噪音，改善人们的健康状况和心理状况[3]。对农业发展伤害最大的就是风、沙、旱、涝这四种灾害，而防护林能够保持水土，减少风砂，调节气候，有效的减少着四种危害农业发展的自然灾害对农业带来的影响。所以我们一定要大力倡导这一人与自然和谐相处的农业发展模式。
4结语
本文是根据作者多年来的实践经验和工作心得总结而成，是经得住实践检验的防护林建设理论和技术，重点讨论了阜新地区的农田防护林建设，对于北方广大地区都具有一定的借鉴作用。但是，受工作经验和学识所限，还有一些不完善的地方，希望大家根据本地情况进行有选择的借鉴，也欢迎大家的指摘。
参考文献
[1]郑焰锋.北京市生态公益林主要经营类型的经营措施研究[D].北京林业大学，2008.
[2]邹祥玲.基于绿色和谐理论的皖北平原林业生态系统建设研究[D].合肥工业大学，2014.
关键词 基本农田；高标准；4亿亩；十二五时期
中图分类号 F303 文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2012)03-0001-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.03.001
在2011年8月23日中共中央政治局第31次集体学习会上，总书记强调，当前和今后一个时期要“大规模建设旱涝保收高标准农田，夯实农业现代化基础。”在此之前7月20日召开的国务院第164次常务会议上，总理也在强调土地管理近期应该重点做好的5项工作时指出，要“制定并实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田，力争‘十二五’期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田。”近年来，高标准基本农田建设日益受到国家高度重视。自从2008年《政府工作报告》首次提出要“建设一批高标准农田”后，2009年和2010年中央1号文件相继提出要“加快高标准农田建设”和“大力建设高标准农田”，2011年颁布的全国“十二五”规划纲要明确提出要“大规模建设旱涝保收高标准农田”。2011年下半年以来，中央领导又在短短一个月左右时间内连续对这项工作作出明确指示和硬性要求，高标准基本农田建设之重要性和紧迫性由此可见。目前，《全国土地整治规划（2011-2015年）》颁布出台在即，总书记和总理的重要讲话对于各地正在加快推进的农村土地整治工作尤其是高标准基本农田建设而言，既意味着新的机遇、新的发展，也意味着新的使命、新的挑战。鉴于农村土地整治工作与高标准基本农田建设之间的内在联系，笔者认为，“十二五”时期要把建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田作为全国农村土地整治工作的核心任务，积极主动的统筹谋划、大胆务实的改革创新和规范有序的开展推进，只有这样才能在确保质量的前提下加快进度，全面实现既定建设目标。
1 高标准基本农田建设的重要性和紧迫性
1.1 增强粮食安全保障能力需要大规模建设高标准基本农田
实践证明，粮食安全是关系我国经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题［1］。总书记也一再强调，“确保国家粮食安全始终是治国理政的头等大事，也是保障和改善民生的头等大事。”1949以来，我国高度重视粮食安全问题，始终把农业放在发展国民经济首位，在促进粮食生产、解决人民吃饭问题上取得了举世公认的伟大成就［2］。目前，我国已经实现粮食年产“八连增”和综合产能5亿t以上，保证了居民食物消费和经济社会发展对粮食的基本需求。但是，我们也应清醒认识到，在生物技术取得重大突破之前，我国粮食产销结构性矛盾将长期客观存在，粮食供求将长期处于紧平衡甚至脆弱平衡状态，对国际市场依赖也将越来越大。特别值得注意的是，由于农业基础设建设滞后，我国粮食生产“靠天吃饭”局面迄今尚未得到根本扭转［3］。
今后，随着工业化城镇化进一步加快发展，以及人口数量持续增加和消费水平调整升级，我国粮食消费需求仍将刚性增长。由于国际粮食市场波动较大和调剂国内余缺空间有限，保障国家粮食安全必须立足国内。基本农田从诞生之日起就肩负了扮演口粮田角色的历史使命［4］，正因如此，总书记在中共中央政治局第31次集体学习会上强调，“要把划定永久基本农田作为确保国家粮食安全的基础，任何单位和个人不得擅自占用或改变永久基本农田的用途，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”，加强基本农田保护和建设仍然是实现我国粮食基本自给的前提和基础。另外，随着我国工业化城镇化由东向西、由南向北梯度推进，粮食生产重心已从温暖多雨的东南部“雨养农业区”向寒冷干旱的中西部和北部“灌溉农业区”转移，在目前粮食生产格局和供求态势仍将继续维持的情况下，加强旱涝保收高标准基本农田建设尤显必要和紧迫。
1.2 加快农业现代化对建设高标准基本农田提出了现实需求
在工业化、城镇化深入发展的同时大力推进农业现代化，是我国现阶段实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的客观要求和根本保证。虽然目前国际上并无有关农业现代化的一致定义，但一些专家学者将其基本特征界定为：现代农业机器体系广泛应用、农业基础设施优质完善，以及先进科学技术得到推广、高效管理手段发挥作用等。由于资源国情和发展阶段不同，中国特色农业现代化道路把保障国家粮食安全作为首要目标，加快转变农业发展方式，提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力［5-6］。对照既定的农业现代化目标，不难发现，我国目前仍有较大距离。
我国地块分割细碎严重、水利设施短板突出、耕地质量总体不高、农田生态持续恶化等缺陷和不足，已经严重制约了规模化、集约化、机械化和生态化的现代农业发展步伐。农业户均土地规模不到0.5 hm2，不仅远低于欧美国家,还少于东亚的日韩；现有耕地中，田坎、沟渠、田间道路所占比重高达13%；全国主灌区骨干工程完好率不足40%，个别地区可灌面积减少50%；农田有效灌溉面积898亿亩，仅占全部耕地面积49.4%；机械化作业水平不高，农作物耕种收综合机械化水平仅50%。通过大力推进农村土地整治，建设形成布局合理化、农田规模化、农艺科技化、生产机械化、经营信息化、环境生态化的高标准基本农田，将有效改善农业基础设施薄弱局面，提高农业生产要素利用效率，以及降低农田生态环境污染负荷等，有助于实现现代农业的发展目标。与此同时,高标准基本农田建设还因为降低了农业综合生产成本、增加了当地农民劳务收入而有利于拓宽农民增收渠道，以及改善了农村的基础设施条件而有利于美化农村景观风貌，从而促进农民收入持续增长与和谐宜居农村建设。所有这些，都将极大推动中国特色农业现代化加快发展。
1.3 深化扩展耕地保护内涵需要大规模建设高标准基本农田
从系统论的角度来看，土地资源是数量属性、质量属性和生态属性的有机统一，土地管理应该树立整体理念，做到数量、质量和生态三位一体管理。但是，由于对土地资源属性认识程度不深，加上之前深受“增长即发展”观念影响，我国土地管理长期以来偏重土地资源的数量管理，而忽视质量、生态管理［7-8］，目前总体上也仍然处在数量管理的初级阶段，不仅无益于提升土地管理效果，也大大降低了土地资源的综合承载能力和整体产出能力［5］，导致工业化、城镇化和农业现代化快速发展背景下土地资源约束更加突出。
在今年9月2日视察国土资源部时，总理在讲话中强调，国土资源工作要“在做好数量管控的同时，加强质量管理和生态保护。” 就土地管理的关键环节――耕地保护而言，当前更是亟需转变观念、深化内涵。鉴于基本农田的综合功能和重要地位，当前大规模建设高标准基本农田是贯彻新型资源观和新型资源管理观的有效抓手，是推动土地利用管理方式转变的可行途径，因而也是实现耕地数量质量生态全面管护的主要措施。具体来说，大规模建设高标准基本农田过程中，因为遏制了非农建设占地势头而有助于实现耕地数量管控，因为提高了耕地质量等级状况而有助于实现耕地质量管育，因为发挥了基本农田生态景观功能而有助于实现生态管护。在实际土地利用中，正是由于基本农田的存在，城镇化无序蔓延才有所忌惮；近年来，全国建成的高标准基本农田的耕地质量普遍提高1个等级以上；此外，随着生态文明建设力度加大，基本农田承担了越来越大的生态涵养功能和景观美化功能。由于高标准基本农田建设兼顾了耕地数量、质量和生态管理内涵，促进了保障粮食安全、经济安全和生态安全的有机统一，因而更加有助于以土地资源可持续利用促进经济社会可持续发展。
2 高标准基本农田建设的艰巨性和可行性
2.1 实现既定建设目标面临很大困难和挑战
“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，实现“十二五”规划目标对于落实我国经济社会发展战略极为重要。可以预见，这一时期随着工业化、城镇化和农业现代化同步加快推进，土地供需矛盾将会更加突出，耕地保护将会面临更大压力，土地管理形势也将会更加严峻。就建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田任务而言，由于传统土地利用方式惯性犹存，加上路径依赖和制度粘性等深层次问题尚未根本解决，一些挑战和困难成为躲不开和绕不过的障碍，完成既定任务将要遭遇的压力和阻力也将前所未有。
首先，建设任务非常艰巨。“十二五”期间要建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田，其总体工作量相当于“十一五”时期的2.5倍（2001-2005年间，全国总共建成高产稳产基本农田1.6亿亩），特别是截至目前2011年已经快要过去，这就意味着在余下的4年时间里，每年要完成的建设任务应不少于1亿亩，时间之紧、任务之重由此可见。二是资金缺口可能很大。根据初步分析结果，完成4亿亩旱涝保收高标准基本农田建设任务约需6 000亿元投资，而从目前高标准基本农田建设资金的主要来源渠道看，“十二五”期间全国新增建设用地土地有偿使用费（以下简称新增费）预计可以征收4 500亿元，用于农业土地开发的土地出让收入预计可以征收750亿元，两项合计可以征收5 250亿元，但资金缺口仍然高达750亿元。三是实施监管难度较大。当前，在农村土地整治和基本农田建设中一定程度地存在着重项目审批、轻实施监管现象，导致各地不同程度存在工程进度迟缓、标准执行不力、资金使用不当、项目验收滞后、质量水平不高等问题，“十二五”时期大规模建设高标准基本农田同样可能遇到这些问题，这就对加强监管提出了很高要求，但要在有限时间内对资金收缴、资金分配、立项批复、施工进展、竣工验收、后期管护、考评奖惩等关键环节加强监管，面临的形势将会非常复杂，所承担的任务也将非常繁重。
2.2 完成既定建设任务有着较好的工作基础
近年来，我国土地整治工作在各地各部门的密切配合和积极推进之下有了长足发展，其中，在基本农田建设方面更是取得了较为显著的成效。2001-2010年间，通过土地整治全国新增耕地4 200多万亩，超过同期建设占用和自然灾害损毁的耕地面积（3 963万亩），共建成2亿多亩高产稳产基本农田，其中“十一五”期间就建成1.6亿亩，整理后的耕地平均亩产提高10%-20%，实现新增粮食产能超过65亿kg，农业生产条件明显改善，规模化、集约化、标准化和机械化水平得到提升，抵御自然灾害能力和生产要素利用效率有所提高，促进了新增千亿斤粮食工程的顺利实施，为2004年以来全国粮食连年增产提供了基础保障。
在此过程中，农村土地整治还形成了良好的工作格局，如“政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与、整合资源、整体推进”的工作机制得到建立，并在土地整治实践中初显成效；全国土地整治规划已经编制完成正在积极报批，省级、市级和县级土地整治规划编制工作也在加紧部署开展；工程项目设计、技术标准建设和资金征缴使用等规范性文件相继出台，确保了相关工作的规范推进；土地整治监管平台加强建设并已开始投入使用；农民群众参与热情得到调动；以及土地整治专业机构队伍不断发展壮大等。所有这些，都为“十二五”期间保质保量完成4亿亩旱涝保收高标准基本农田建设任务打下了坚实基础。更为重要的是，土地整治尤其是高标准基本农田建设日益受到党中央和国务院的高度重视，土地整治已经成为“保发展、保红线、促转变、惠民生”的重要抓手和基础平台，而大规模建设旱涝保收高标准基本农田更是已经上升成为国家层面的战略部署和工作安排。因此，尽管将会遇到重重困难，但仍然有着较为扎实的工作基础，而完成既定任务也将成为最基本的要求。
3 4亿亩高标准基本农田建设的对策和建议
为确保“十二五”期间完成4亿亩高标准基本农田建设任务，笔者认为，需要正视面临的困难和已有的基础，更需要从编制实施规划、健全工作机制、创新资金管理和完善监管制度等方面入手，着力创造条件、改善手段，实现既定目标。
3.1 加快编制实施地方各级土地整治规划
土地整治规划是确定未来一段时间土地整治指导原则和目标任务，明确土地整治重点区域，统筹安排重大工程和示范建设，以及制定规划实施保障措施的纲领性文件，是规范有序开展土地整治工作的基本依据，也是大规模建设高标准基本农田的主要依据。随着《全国土地整治规划（2011-2015）》的批准实施，省、市、县各级土地整治规划要加快组织编制实施，建立健全土地整治规划体系。根据各级土地整治规划的功能定位，全国土地整治规划要将4亿亩高标准基本农田建设指标正式分解下达到各省（区、市），落实中央支持开展的重大工程项目布局和示范省建设任务，以及划定基本农田整治重点区域等，特别是要明确建设500个高标准基本农田整治重点县、改造提高116个基本农田保护示范区，以及新建5 000处万亩连片高标准基本农田保护示范区的具体任务；省级土地整治规划要确定土地整治重点区域和重大项目，落实示范建设任务，制定规划实施政策，把高标准基本农田建设任务层层分解落实到市、县；市县级土地整治规划要明确规划期内市、县范围内土地整治的主要任务，划定土地整治区域，确定土地整治重点项目，制定规划实施保障措施，将高标准基本农田建设任务切实落地。土地整治规划编制应加强与相关规划的协调衔接，并要严格评审程序，强化实施跟踪评估，切实发挥土地整治规划对高标准基本农田建设的宏观指导和整体控制。
3.2 健全高标准基本农田建设的工作机制
目前，我国土地整治已经初步建立了较为有效的工作机制，并将在今后大规模建设高标准基本农田中继续发挥作用。但是，鉴于高标准基本农田建设的重要性和紧迫性与一般的土地整治不可同日而语，笔者认为，应当进一步健全完善已有的工作机制，可以考虑构建“党委领导、政府负责、农村集体经济组织主体、国土搭台、部门联动、社会参与”的高标准基本农田建设新机制。与现行土地整治工作机制相比，新机制更加强调明确各级党委和政府责任，更加注重发挥农村集体经济组织作用。具体而言，要明确县级以上地方党委和政府的责任主体，建立一把手负责制，将高标准基本农田建设工作纳入当地经济社会发展年度计划，作为领导任期目标责任制的一项内容，并由上一级党委和政府监督实施；要强调发挥农村集体经济组织的组织协调作用，无论是建设前的确权、登记，建设中的土地平整、环境整治，以及建设后的验收、监管等都应如此；要注意调动农民参与建设的积极主动性，引导农民自愿、自发、自主参与高标准基本农田建设工程项目实施，扩大以工代赈规模切实拓宽农民增收渠道，促进以家庭承包经营为基础、统分结合为支撑的农村基本经营制度的稳定和完善；要积极搭建高标准基本农田建设工作平台，加强相关部门之间协作配套，尽量形成工作合力、提高成效；以及要进一步激发社会力量参与热情，尽可能扩大社会参与面等。
3.3 创新土地整治资金的使用和管理机制
鉴于4亿亩高标准基本农田建设资金缺口问题较为严重，为了不因资金问题而耽误整体进度，“十二五”期间应充分发挥土地整治的平台作用，在土地整治规划引导下，有目标、有计划、有次序地聚合相关资金，集中投入高标准基本农田建设，努力实现资金供需平衡。首先，要用足用好专项资金。从目前的资金构成来看，新增费是高标准基本农田建设的最主要资金来源，因而要严格执行新增费全部用于耕地开发和土地整理的有关规定，将之全部投入4亿亩高标准基本农田建设，并设法提高中央分成新增费留成比例，以更好发挥其引导和示范作用，聚合农村公路修建、农业综合开发、农田水利建设、农村危房改造，以及以工代赈、扶贫开发、电力通讯等涉农资金，发挥资金整合的规模效应。其次，要严格土地出让金征收管理。土地出让金用于农业土地开发部分是高标准基本农田建设的另一项重要资金来源，但目前无论是在征缴还是在使用上均存在一定问题，今后要严格土地出让金用于农业土地开发部分的征收管理，不仅要确保足额征收，而且要全部投入高标准基本农田建设。再次，要探索建立高标准基本农田建设基金，鼓励各地“以奖代补”、“先建后补”、“边建边补”等。此外，还要积极探索市场化资金运作模式，建立多元化投融资渠道，吸引社会资金投入，以及制定扶持政策，鼓励农民自愿出资出劳参与建设等。
3.4 加大高标准基本农田建设的监管力度
提高监管质量和效率是保质保量完成高标准基本农田建设任务的根本保障，也是“十二五”期间实现既定目标的重点和难点所在，必须及早谋划。首先，要完善制度规范。健全“集中统一、分级负责、全面全程”的监管制度，进一步明确监管责任、监管程序、监管标准和监管内容，尤其是要着力解决技术标准执行不力、工程实施进度较慢、工程建设质量不高等问题。其次，要创新监管模式。在健全和完善常规监管手段的同时，进一步完善农村土地整治监测监管系统，加强建设基本农田质量监测网络，及时全面掌握高标准基本农田建设动态。再次，要建立信息公开与情况通报制度。对于高标准基本农田建设项目立项情况、项目实施进度和项目竣工验收等基础信息，不仅要做到阳光透明，而且要建立定期通报制度并进行排名。另外，要重视绩效评估。要制定科学合理的高标准基本农田建设考核指标体系和考核评价方法，注重规划期中考核评价及其结果的激励运用，建立考评结果与高标准基本农田建设资金分配、计划下达和政绩考核等挂钩机制，激励地方政府加快建设步伐、保证建设质量；最后，还要加强廉政建设和土地整治市场管理。规范土地整治中介服务机构，解决相关机构“为特定人服务”等问题，严格施工队伍管理，提高相关队伍人员业务素质，以及严格执行招投标制度，杜绝工程承包“暗箱操作”等问题。
致谢：本文在写作过程中得到国土资源部土地整理中心吴海洋主任的悉心指教，贾文涛博士也对本文提出了很好的建议，深表感谢！
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On Building 4 Hundred Million Mu of HighStandard Basic Farmland in
the Twelfth FiveYear Plan
LIU Xinwei1 LI Jingyu2 ZHAO Cuili2
(1.Land Consolidation and Rehabilitation Center of Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China;
2.Institute of Globalization and China’s Modernization Problems,University of Business and Economice,Beijing 100029,China)
Abstract In recent years, the Party Central have Committee and the State Council have placed great importance on building high standard basic farmland, and building highstandard basic farmland on a large scale has been the strategic deployment and overall arrangement at the national level. In Chinas Twelfth FiveYear Plan, China will build another 4 hundred million mu of highstandard basic farmland based on the existing basis. To fulfill the task will be useful for reinforcing Chinas food security safeguarding ability, prompting Chinas agricultural modernization, and deepening and extending the implication of
cultivated land protection around its quantity, quality and ecology significance. In Chinas Twelfth FiveYear Plan, to complete the determined task will be faced with difficulties and challenges, such as task being extremely difficult, capital being inadequate, supervision being difficult, and etc. However, we have a rather solid foundation for fulfilling the task, such as a relatively scientific and reasonable work mechanism being established preliminarily, land consolidation and rehabilitation plans at various levels being arranged, and relevant rules and regulations being promulgated, etc. To ensure the completon of the task of building 4 hundred million mu of high standard basic farmland, in this paper it is suggested making plans actively and in an allround way, and reforming and innovating boldly and pragmatically to promote the work. And the main countermeasures include speeding up land consolidation and rehabilitations plans at various levels, perfecting working mechanisms of building high standard basic farmland, innovating the mechanism of using and managing land consolidation and rehabilitation capital, and reinforcing supervision on building high standard basic farmland.
Key words basic farmland; high standard; 4 hundred million mu; the Twelfth FiveYear Plan
收稿日期：2011-11-13
《规范》明确指出，所谓“高标准基本农田”，即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。
高标准基本农田建设的主要目标包括五个方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。
高标准基本农田建设的重点区域包括：基本农田保护区和基本农田整备区、土地利用总体规划确定的土地整理复垦开发重点区域，以及重大工程、土地整治规划确定的土地整治重点区域和重大工程、基本农田整理重点县。地形坡度大于25度的区域、自然保护区、退耕还林区、退耕还草区、行洪河道以及河流、湖泊、水库水面等区域，则禁止建设高标准基本农田。
《规范》强调，高标准基本农田建设内容主要包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持以及其他等五项工程。通过高标准基本农田建设，实现每个耕作田块直接临渠（管）、临沟、临路，保证每个耕作区与农村居民点相连。
《规范》还规定了各项工程的具体建设标准，如：耕作层厚度应达到30厘米以上，有效土层厚度应达到60厘米以上，灌溉水利用系数应不低于0.6，田间基础设施占地率应不高于8%，基础设施使用年限一般不低于15年等。
【关键词】 高标准农田 定义 意义 实施工作
1. 关于高标准农田的定义
高标准现代农田建设就是在现有基本农田生产的基础上，进一步提高农业生产标准，从基础设施建设入手，完善现有农田水利、农田防护林和农业机械化体系，将现代化农业技术进行综合组装配套应用，达到旱能灌、涝能排，增加抗御自然灾害能力，降低农业生产成本，使农业生产达到可持续健康发展。具体包括：①单位面积的农产品产出率和效益率必须高与当地平均水平的40%-50%；②土壤肥力较高，保肥保水能力强；③田旱能灌、涝能排；④地下水位低，土壤无冷、烂、锈、毒等障碍物；⑤机械化作业水平较高，机耕面积和运输能力要达到100%；⑥具备高科技应用的生态环境条件。
2. 建设高标准现代农田的战略意义
高标准农田建设的提出具有时代的意义，对管局乃至垦区都具有非常重要的作用。
2.1确保国家粮食安全，必须拥有充足的耕地资源，而高标准农田是耕地的精华部分，是确保国家粮食安全的关键。总理指出：“保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全。保护耕地最要紧的是保护基本农田。”目前，我国不少地方的农业基础设施条件还比较落后，已经成为制约我国农业发展的“瓶颈”。中央农村工作会议强调，大力开展农业基础设施建设，抓住国家大幅度增加建设投资的机遇，集中力量办成几件大事，加强高标准农田建设、农田水利建设、流通基础设施建设、生态环境建设。
2.2建设高标准农田，改变农业基础设施长期薄弱的局面是首要任务。要把耕地、道路、防护林、排灌渠道、机井、抽水站、输电线路等结合起来统盘考虑，全面规划，合理安排，以达到改善和提高农业生产条件，更大程度的满足农业生产需要的根本目的。
2.3建设高标准农田是巩固和加强农业基础的重要内容，是确保国家粮食安全的核心。在当前“重农强农”的大好政策下，充分利用支农资金建设一批高标准农田是明智之举，更是当务之急。 建设高标准农田，可以进一步提高土地的生产功能，进而可以更好地加强土地的保障功能，从而为确保国家粮食安全和社会稳定做出积极的贡献。
2.4建设高标准农田是稳定农业生产、确保国家粮食安全的的重要手段。我国是一个人地关系高度紧张的人口大国，人口增长、经济发展和人民生活水平的提高都对粮食供给提出了更高的需求，错综复杂的国际关系和变幻莫测的国际形势也时刻提醒我们必须对粮食安全问题保持高度警惕。
2.5建设高标准农田将为总局提出的大力发展现代粮食产业和管局提出的建设三江现代化大农业核心功能区奠定坚实的基础。高标准农田建设项目的实施，符合了总局管局两级党委扩大会议的精神，必将为两级党委扩大会议提出的目标，围绕提高粮食综合产能和可持续发展目标，不遗余力地保证粮食高产稳产，为垦区350亿斤产能做贡献。
3. 如何做好高标准农田的实施工作
本人认为建设高标准农田，应注重土地平整、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程设施的建设。土地平整工程的实施应有利于农作物的生长发育，有利于田间机械化作业，有利于水土保持，满足灌溉排水要求和防风要求，便于经营管理；田间道路工程的实施要从适应当地地形地貌条件出发，从方便农业生产与生活、有利于机械化耕作和节省道路占地等方面综合考虑，按照“因地制宜、节约用地、方便运输、合理布局”的原则进行布设；农田防护与生态环境保持工程的实施应有利于改善农田周围的生态环境，防止或减少自然灾害，提高耕地生产能力，促进耕地资源的可持续性利用。
3.1领导重视，上下联动，加强领导，认真规划
农场领导要十分重视整理土地建设高标准农田项目，项目建设工作列入重要议事日程，农场成立专门的高标准农田建设领导小组，抽出水利等部门的人员，专们负责该项目的实施。同时，农场要制定建设高标准农田项目建设承诺制，在以下六个方面做出了承诺：一是同意按上级主管部门规划设计方案进行土地整理项目建设；二是同意在项目建设期间，停止影响项目施工的其它活动；三是做好施工的前期准备工作，以免因施工造成青苗、土地占用、地力影响等；四是引导项目区农民配合工程建设，防止阻挠工程建设事件的发生，确保工程建设用地调整和工程规划的顺利实施；五是加强建筑材料的管理，协调好块石、砂砾石、泥土等材料的价格，降低或免收管理费；六是配合做好工程质量监管工作，选派一名内行、有责任心、公道正派的技术人员作为工程监管人员，脱产对工程进行全方位的监管，并对工程质量负责。
3.2广泛宣传，积极发动，提高项目区职工群众对项目建设的认识
群众是项目建设的主体，只有充分调动群众的积极性，项目建设才能顺利进行。为此，我们将会把宣传发动工作作为一项重要工作来抓。农场宣传部和农发办工作人员将深入项目区进行广泛宣传发动，及时进行项目公示，广泛征求群众意见，让群众为项目区建设献计献策。同时，我们充分利用各种舆论宣传工具，及时把项目建设的目的、意义进行广泛宣传。
3.3坚持制度，从严把关
实行项目工程招投标制。按照《国家农业综合开发项目招标暂行办法》，对所有工程全部实行招投标制。坚持公开、公平、公正的原则，经过筛选确定，择优选择施工队伍，并与中标单位签定施工合同，明确工程建设质量和工期，严格按照规划和图纸施工，继续推行工程监理制，要求监理单位派驻一名监理长期吃住在工地，做到施工前、施工中、竣工全程监理。同时，农场要成立工程质检小组，狠抓工程建设质量，严格把好质量关。此外，农发办也要加大对项目建设的监督检查力度，每天都深入项目区例行检查和指导，发现问题及时纠正，确保工程施工进度和质量。
3.4管好用好项目资金，提高资金管理水平
加强项目资金管理，是搞好农业综合开发的重要保证。在资金管理上，一是加强对所有与项目有关单位的财务人员的教育培训力度，认真组织学习有关农业综合开发资金管理的法律法规，提高财务人员的业务素质，规范资金管理；二是严格执行国家有关农业综合开发资金投入政策规定，坚持"国家引导，配套投入，民办公助，滚动开发"的投入机制，农场及时将自筹配套资金足额拨付到位，项目区发动群众采取种种措施，多渠道、多形式筹集资金，使群众自筹资金落到实处。三是严格实行场级报帐提款制。农业综合开发资金按照专人管理，专帐核算，专款专用的原则，严禁挤占挪用。
