【关键词】：经济责任审计;风险 ; 控制
This paper mainly research the risks and control methods in the auditing process of economic responsibility.
Keywords: economic responsibility audit. Risk.Control
中图分类号：F239.4文献标识码A
开展经济责任审计，是加强干部监督管理的重要环节。经济责任审计与一般意义上的审计相比，最明显的区别有两点：一是审计结果为考核评价领导干部工作业绩和实际工作能力提供了量化的依据；二是审计结果人格化，即必须要有具体的人来承担经济责任。过去我们的审计结果是只对单位不对人，现在实行领导干部经济责任审计制度，一方面有利于客观公正地反映领导干部任职期间的工作业绩，明确其经济责任，防止决策失误或管理不善造成损失，促进干部考核制度和领导干部决策失误追究制度的建立健全。另一方面，也有利于组织部门把好用人关，防止选用干部失察，失误。实行这一制度是对领导干部的激励和鞭策，严格要求自己，以便对经营者任期工作业绩作出确切的评价，对有关任期的经济责任问题进行分析，并按相应的政策规定划清间接或直接责任。审计中财务收支是基础，经济效益是根本，内控制度是保证。
一、经济责任审计的含义、内涵和特征
经济责任审计中的“经济责任”是指当事人基于其特定职务而应履行、承担的与经济相关的职责、义务，而不是指当事人对其与经济相关的职务行为应当承担的法律后果或当事人应当承担的经济上的后果。
（一）经济责任审计的含义
1、经济责任是一种职责或义务。这里责任的真正含义应当是当事人在特定的社会生活中所负有的特定的职责或义务，而不是当事人的行为应当承担的特定后果。
2、经济责任是与职务相关的职责，当事人应当承担或履行的职责或义务有多种，而经济责任审计中的经济责任是基于当事人担任特定的职务而应当承担或履行的法定或约定的职责或义务，与职务无关的其他责任或义务不在该责任的范畴之中。
3、经济责任是与经济相关的职责或义务。基于当事人特定的职务而产生的职责或义务同样很多，包括与经济相关的职责或义务和与经济无关的职责或义务（如政治上的职责或义务等），经济责任审计中经济责任所包含的是当事人与经济相关的职责或义务。
（二）经济责任审计的特征
经济责任审计与传统的财务收支审计的区别：财务收支审计的对象主要是资产负债、资金运用等会计资料，审计范围是财务收支状况，财务成果的真实性和合规合法性。而经济责任审计的对象则是全部经济管理及资金活动，审计范围涉及面较广，既涉及财务过程，又包含经济活动领域。经济责任审计在范围上远远大于传统的财务收支审计。与其他审计项目相比，经济责任审计最重要的特征体现在直接对“人”的监督上，将对“事”的监督与对“人”的监督有机结合起来。因此，监督的层次更高，政策性更强，审计内容更复杂，要求更严格。 （三）经济责任审计风险的内涵
经济责任审计风险是指审计人员对单位领导干部经济责任做出不恰当审计结论的可能性，具体是指实施经济责任审计过程中，由于审计人员使用不恰当的程序和方法，对某一事项作出错误地估计和判断，进而提出与实际情况不符的审计结果，出具不恰当的审计报告和意见，给使用者带来错误的信息，从而造成不必要的损失，并由此引起经济责任审计组织和人员承担相应的责任和损失的可能性。
二、经济责任审计的风险
(一)经济责任审计风险的类型
经济责任审计风险的表现形式上来看，风险有两种类型；一是审计人员未能发现单位领导干部任期内未完成政府责任目标、存在违反程序决策或严重决策失误、在执行国家财经法规及本人遵守廉政纪律等方面的问题，而作出错误的评价；二是单位领导干部认真履行职责，而审计人员由于职业判断失误，而对领导人做出不正确的评价。三种，但无论哪种风险它们都不是单独地发生作用，而是相互制约、相互影响。
(二)经济责任审计风险的特征
一是经济责任审计风险通常比较复杂。经济责任审计是一项不确定性因素多、社会环境影响人、牵涉面广的工作，对人与事的监督有机结合，因此风险更高、难度更大；同时，经济责任审计风险形成的原因多种多样，贯穿于整个经济责任审计全过程，每一项审计活动都会产生与之相适应的审计风险，其成因和表现形式均具有较高的复杂性。二是风险成因的独特性。首先经济责任审计对象层次高，责任人一般为领导者，同时审计的内容错综复杂，加之经济责任审计覆盖期限长，评价事项多而敏感，审计的评价依据仍处在不断变化、完善之中，所有这些不稳定因素都会反向促生审计风险。三是经济责任审计风险具有可控性。审计风险是客观存在和不可避免的，但只要审计机关掌握经济责任审计风险的产生原因、背景、影响因素、运行特点和规律，通过改进审计手段，收集审计证据，采取有效措施，就可以控制审计活动过程中的风险产生因素，最大限度地降低审计风险，避免审计失败的发生。
(三)经济责任审计风险的成因
一是审计手段滞后形成的审计风险。经济责任审计主要是通过对财务会计资料的检查来发现问题，但缺乏真实性。另外，随着网络与会计电算化不断推广与应用，许多经济业务都在网上实现。二是经济责任制不够健全。大多数部门、单位内部没有建立健全的经济责任制，领导干部没有明确的任期经济责任。同时被审计单位在某些环节上违反财经法纪是由离任者和领导班子的混和行为所引起。目前国内主要采用两类标准进行经济责任审计评价，主要经济指标的完成情况以及国家的相关审计评价细则和标准仍很欠缺。三是经济责任界定难度较大形成的审计风险。经济责任的界定包括：原任责任与现任责任、主要责任与次要责任、个人责任与集体责任、直接责任与间接责任、短期责任与长期责任等内容。由于决策失误、管理不当，即使造成重大的经济损失，但追究何种行政责任也无明确金额标准界定。四是审计人员的业务素养。审计人员业务知识、经验和能力有限，不能满足工作需要，造成监督失控、失误、失察。五是程序不当导致的风险。执行审计程序所获取的审计证据必须符合充分性和适当性的质量特征。在经济责任审计过程中，不客观、不真实或不相关的证据也会导致审计风险的增加。
三、经济责任审计风险防范与控制
(一)经济责任审计风险控制的原则
审计工作是一项由多个环节组成的工作过程，任何一个环节出现失误，均会导致审计风险的产生，在每一具体环节注意避免产生差错，是控制审计风险、保证审计质量的关键所在。在经济责任审计中，要切实贯彻“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的十六字方针，突出重点，强化职能，扎实地推动经济责任审计工作的可持续性发展。
(二)经济责任审计风险控制的措施
1、审计人员自身素质的提高。
经济责任审计的高风险属性，要求审计人员具备良好的政治素质、职业道德和业务素质。经济责任审计是从源头上预防腐败、提高审计人员的职业道德水准、增强其责任心，审计风险发生的可能性就会大幅度降低。为了提高审计人员的业务素质，审计机关应当加强审计人员的业务培训和后续教育工作，不断更新知识，培养一专多能的复合型审计人才，以适应日益发展的经济责任审计的需要。
2、强化审计的合规性。
在目前现有法律、法规的基础上，尽快建立《经济责任审计实施条例》，从法律上明确审计人员执法的权限，加强审计工作法制化、规范化建设，减少审计工作和审计判断的随意性。同时，加大执法力度，做到有法必依、违法必究，不经审计不得离任、不经审计不得提拨等硬性规定，充分发挥法律的威慑力。
3、优化经济责任审计流程。
关键词：经济责任审计；专业胜任能力；审计质量水平
近年来，我国的经济责任审计全面展开，形成了常态化、制度化，经济责任审计工作量目前已经占到审计工作总量的40%以上。与传统的财务收支审计相比较，经济责任审计涵盖了财政财务收支审计、绩效审计、专项审计等审计形式，具有综合性、政策性强、内涵广、审计难度大、要求高、审计风险大等特点，要求审计人员具有较全面的业务知识和较高的政策水平，对经济责任审计人员的专业胜任能力提出了新的挑战：
经济责任审计既是审计监督，又是干部管理和监督的重要组成部分，被审计对象涵盖面广、级别层次高；经济责任审计的内容涵盖了地方党委政府、各级行政事业单位、国有企业的重大经济决策、重大项目安排、重大资金使用事项，贯穿了经济运行和经济发展的全过程；经济责任审计评价和责任界定结果是人事、组织部门选拔、奖惩、任免领导人的重要参考依据；经济责任审计要综合运用审计监督、经济监督、经济分析和鉴证方法等多种方法手段；经济责任审计由领导小组或联席会议来进行领导、组织、协调和管理。因而经济责任审计对审计质量、防范审计风险，以及审计人员的专业知识、专业能力、协调沟通能力有着更高的要求。
一、经济责任审计人员应该具备的专业胜任能力
经济责任审计人员应具备必需的专业胜任能力，应该是能胜任经济责任审计工作，与经济责任审计的要求相适应的专业知识、职业能力、工作经验和职业道德素养。
（一）经济责任审计人员应具备的专业知识
1、会计、审计、财务管理、财税、金融等财经方面的专业知识及财经法规
2、宏观经济管理知识，包括国家经济政策、产业政策、民生政策、货币政策、财政税收政策；国家及地方的经济与社会发展规划、公共投资与行政管理、经济决策战略管理、公共管理、项目管理、人事和人力资源管理、组织中的人际关系和团队协调等知识
3、经济商务、合同管理、工程管理、市场营销、物资管理、土地管理、工程技术及工程造价、招投标等方面的经济管理知识及相关经济法、商法等法律法规。
4、环境保护问题和可持续发展知识。包括自然生态环境保护知识及相关的法律法规。
5、企业发展战略目标和计划、公司治理、企业经营活动及经营管理、生产管理、技术管理、成本管理、预算管、内部控制等方面的知识和相关法律法规
6、数理统计、计量经济学、各种统计分析软件、定量方法和统计学在经济活动中的应用、业绩计量与报告知识等专门知识。
7、计算机与信息技术知识。
（二）经济责任审计人员应具备的职业能力
1、审计查账能力。审计的基本特征是经济监督，查账能力至关重要。经济责任审计人员
应能熟练运用审计技术方法、计算机技术方法、审计职业判断、适用的经济法律法规，获取审计证据，识别和发现财政财务收支及相关经济活动中的问题，对重大违法违规、经济犯罪和腐败问题查深查透。
2、对经济活动与经济决策的审计能力。经济责任审计人员要综合运用多种审计方法和技术手段，对领导干部重大经济决策、重要经济政策的执行、重大项目投资、重大资金使用等经济活动的决策过程及执行结果进行审计，并对其经济、社会、事业发展的质量、效益和可持续性作出审计评价和责任界定。
3、绩效审计能力。经济责任审计人员要运用绩效审计的专门方法和现代的信息技术手段，对领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动、政府或企业重大投资项目、经营发展战略及实施、重大工程项目、政府举借债务、资源环境、环境保护、民生资金和民生项目、科技创新、重大资金的使用等经济事项的经济效益、社会效益、环境和生态效益进行绩效审计，作出审计评价和责任界定，揭示经济运行中的风险隐患。
4、宏观意识和综合分析的能力。经济责任审计人员要具备战略思维、逻辑思维、辩证思维、和创新思维，具有敏感性和预见性。综合利用经济责任审计成果，从宏观、全局的角度进行研究和分析，从体制、机制、制度层面发现突出问题，提出审计意见和建议，提升经济责任审计成果的层次和水平。
5、电子信息化审计能力。随着信息化时代的到来，经济责任审计人员要掌握现代最新科技手段，运用信息化审计技术，实行联网审计、信息系统审计等数字化审计方式，做好审计数据资源的开发运用，提高审计工作效率。
6、良好的表达与人际沟通协调能力。经济责任审计人员要与被审计单位及领导干部沟通并听取其意见，争取其理解、支持和配合。还要认真听取经济责任领导小组和联席会议成员单位的意见，建立良好的沟通联系，协同配合、形成合力。
（三）经济责任审计人员应具备的工作经验
经济责任审计人员不仅应当有从事会计、审计的工作经验，还应该懂经济，了解熟悉经济运行、经济管理的方式和规律。根据不同的审计对象，在审计组内，还应有在一定级别的党委、政府领导岗位上的工作经验的审计人员，有在企业高级管理层岗位工作经验的审计人员，或有在工程建设、环境保护、土地管理、资源环境等专门经济领域工作经验的审计人员或专家，合理配备审计组成员，使审计组团队具备与经济责任审计业务相适应的整体胜任能力。
（四）经济责任审计人员应具备的职业素养
1、恪守审计职业道德。严格依法、正直坦诚、客观公正、勤勉尽责、保守秘密
2、严格执行审计纪律，廉洁自律，无私无畏，保持审计的独立性。经济责任审计是对领导干部的审计，往往关系网错综复杂，审计人员受到诱惑的机会和承受的压力相对来说也较大，要具有良好的心理素质、抗压能力和应变能力，不为金钱和利益所动。
3、文明审计，严谨细致，保持职业怀疑态度和职业谨慎，保持良好的职业形象。在复杂的情况下保持沉着冷静心态，并采取及时有效的处置措施。
4、学习与创新能力。不断更新知识，创新思维能力。
二、适应经济责任审计的需要，提升经济责任审计人员专业胜任能力的对策和途径
（一）改进审计人员准入制度，构建多元化结构的经济责任审计队伍
经济责任审计人员队伍必须包括高层次、高素质、多门类、复合型的专业人才。在选调经济责任审计人员时，要引进法学、经济学、管理学、统计学、信息化技术、工程建设、环境保护等多学科的专业人才；注重吸收既有审计专业能力，又有经济工作领导、经济管理等岗位的实际工作经验、懂经济、懂管理的知识能力复合型人才，扩大有实际经济工作经验的人员的比例，建立一支以复合创新型人才为主的经济责任审计队伍。
（二）加大经济责任审计队伍的交流锻炼力度，提升经济责任审计能力一是实行经济责任审计人员与经济管理部门人员交流任职的方式，将经济责任审计专业技术骨干分期分批的到地方党委政府、财政、金融、发展计划、经济贸易、国有独资或控股企业、环境保护、工程建设等经济部门挂职锻炼或交流任职，在经济工作中学习经济，增长才干。二是实行经济责任审计人员的多岗位锻炼和轮岗交流制度，加大上下级审计部门、审计部门内外干部的交流力度，拓宽审计人员的视野和知识面，增强宏观思维和大局意识，培养复合型人才。
（三）建立相关经济领域专家库，聘请专家参加经济责任审计工作
对专业技术性较强的科技创新、工程建设、环境保护、生态环境评估、经济与社会发展规划及统计分析、计算机信息技术等经济领域、建立专家库，不求所有，但求所用。根据工作需要聘请具有与经济责任审计事项相关专业知识的专家参加审计业务或者提供技术支持、专业咨询和专业鉴定，有效利用外部的人力资源，缓解审计任务重与审计力量不足的矛盾。确保审计组从整体上提高专业胜任能力。
（四）创新审计方式方法，优化组合审计资源。
在计划安排、审计重点和审计力量调配等方面，以经济责任审计为平台，将财政财务手术审计、绩效审计、内控制度审计、资源环境审计、工程投资项目审计等专业审计相互结合和衔接，探索一次进点、协同审计、成果共用、分别报告等组织方式项目同步安排、协同实施、共享成果。加大对各专业业务领域审计项目的整合力度，优化组合审计资源。
（五）加强经济责任审计的实务培训和审计技能经验交流
实践出真知。一是以审带训，在实施重大经济责任审计项目时，由上下级审计部门、或同级不同专业部门联合审计，以优秀的审计专业人员为审计组骨干，在审计项目的实施中有重点的带领和培训经验不足的审计人员。二是审计实务案例培训。在审计实务培训中对各类型的优秀经济责任审计项目和典型案例进行交流和点评，对多年来在实践中形成的审计经验和方法技巧，分门别类进行示范、总结和提炼，积极推广应用。三是经济责任审计规范培训。规范经济责任审计的操作程序、审计的内容、经济责任审计评价的体系及技术方法。提升经济责任审计人员的专业胜任能力。
（六）建立健全经济责任审计人员的后续教育和轮训、培训制度
把经济责任审计人员的后续教育和学习培训作为提升审计能力、可持续发展的重要基础，树立终身学习理念。一是建立完善分层分类培训体系，积极运用网络、案例教学和模拟实验等方式，有计划的组织各个层次的业务培训，不断更新专业知识，学习最先进的审计理念和技术方法手段，切实提高培训效率和效果。二是加强思想道德和职业道德教育，对经济责任审计人员进行专门的职业道德教育、廉政教育和心理素质的培训，提升职业素养。三是定期选派素质较高的审计人员到大专院校短期进修。进修内容可以适当宽泛，兼顾专业知识和综合知识。
（七）加强经济责任审计人员专业胜任能力的理论研究，建立经济责任审计人员专业胜任能力模型
要加强经济责任审计及审计人员专业胜任能力的理论研究，建立经济责任审计人员专业胜任能力模型及专业胜任能力的评估体系，对其进行系统的、有针对性的研究，举办研讨会和经验交流会，促进提升经济责任审计人员的专业胜任能力，提高经济责任审计的质量水平。（作者单位：广州城建职业学院）
参考文献：
[1] 《企业经济责任审计对内部审计人员胜任素质的要求》；邓云《管理学刊》2011年12月
[2] 《开展经济责任审计对内部审计人员能力和素质的要求》；张曦《财务审计》
[3] 《应重视增强审计人员的专业胜任能力》；杨道龙《中国审计报》2010年6月9日
【摘要】政府审计机关开展经济责任审计,是建设责任政府的必然要求,是我国特定的政治、经济、文化环境的必然要求。要使《审计法》授予政府审计机关的责任审计职责得到落实,必须进一步在理论上阐明责任审计的必要性、重要性以及审计对象、内容、程序和方法等问题。
【关键词】政府审计;责任审计;审计职责
2006年《审计法》首次将经济责任审计(以下简称:责任审计)纳入我国政府审计机关的法定职责,规定“审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督。”但是,从“审计机关按照国家有关规定”的规定看,《审计法》在责任审计职责的授予上仍有不确定性:具体到一个审计对象或审计内容,能否进行责任审计还要“按照国家有关规定”来定。
《审计法》之所以要附加这样的规定,笔者理解其中的原因主要是目前政府审计机关开展的责任审计在理论上还不充分,在对象上还不明确,在内容上还不清楚,在程序和方法上还不规范。因此,要让《审计法》赋予政府审计机关的责任审计职责落到实处,必须尽快解决政府审计机关开展责任审计的必要性、重要性及技术方法的可行性等问题。
一、建设责任政府要求强化责任审计
政府审计是基于公共经济责任关系,代表人民为明确、评价、解除公共资产保管、使用人员的经济责任而产生的。政府审计对责任的关注在内容和程度上是不断发展的。早期政府审计主要是对被审计单位财政财务收支的真实合法性进行审计,主要关注公共财产的安全完整性和收支合法性责任的履行情况。第二次世界大战之后,随着凯恩斯主义的盛行和政府支出的日益扩大,政府支出的绩效成为民众日益关注的问题。于是,政府审计开始在真实合法性审计的基础上,进行绩效审计,进一步关注公共财产有效使用责任的履行情况。
20世纪80年代新公共管理运动兴起以来,建设责任政府成了大多数国家行政体制改革的重要目标。责任政府就是对人民负责任的政府。责任政府要求政府在性质上必须是民主政府,在职能上必须是有限政府,在机制上必须是法治政府,在行为上必须是有效政府。
作为一种基本理念,责任政府就是政府的权力要来自于人民,政府及其官员必须向人民负责。政府及其官员向人民负责的责任,既包括岗位职责和国家法律、法规、规章、制度等赋予的义务,也包括对自己职责范围内出现的失职、渎职及违法乱纪等问题承担的责任追究。
作为一种制度安排,责任政府意味着要有保证政府责任实现的责任控制机制。政府的责任控制机制有内部与外部之分。内部的政府责任控制机制至少包括职业主义的作用、代表性的重要性及伦理道德考虑等;外部的政府责任控制机制至少包括组织的或监督的义务,行政控制、立法监督以及司法争议的解决等。(颜廷锐等,2004)
政府审计是履行监督义务的一种行政控制机制,是政府自身的一个强有力的“免疫系统”。它既能明确政府及其工作人员是否遵守国家财经法纪,追究其“消极责任”,也能督促政府及其工作人员最大限度地履行“积极责任”。综观世界各国政府审计的情况不难发现,不论政府审计的体制如何,政府审计都是强化政府责任的一个重要工具和手段,在政府责任机制中发挥着重要的作用,只是所处的位置不同,发挥作用的层面不同而已。(刘力云,2005)
“关注责任是国家审计本质的客观要求,也是国家审计发展的必然趋势”。(李金华,2005)“从国家治理的高度来看,国家审计,应走出‘账簿’的本位观。不仅仅考虑财政财务信息真实性的评价,更应看到具有较高层次的‘受托责任’;未来的国家审计,应从财政财务责任评价,发展到对行政责任的评价,‘服务吏治’成为审计领域最耀眼的‘亮点’”。(冯均科,2005)
因此,建设责任政府,就要求政府审计机关在开展真实、合法、效益审计的基础上,进一步开展对公营单位负责人责任履行情况的专门审计,明确他们的责任履行程度和应当受到的责任追究,进行更高层次的责任审计。
二、我国开展责任审计特别重要
我国责任审计早在20世纪80年代中期就已经产生,而且受到上上下下的高度重视。笔者认为这是由我国特殊的政治、经济和文化传统背景所造成的。
(一)就政治背景而言,主要有两个方面
1.我国是共产党领导的工人阶级的国家,一方面,权力的制衡不能靠三权分立来实现,只能靠强有力的内部免疫系统来达到;另一方面,中国共产党历来重视自身建设,始终注意保持先进性,能够创造和吸收先进的监督方式和机制,保持和提高执政能力,巩固执政地位。2.与西方国家的政府相比,我国的政府规模更大,职能更多,政府官员对于经济发展和民生改善承担着更大的责任,进行执法检查与监督、实现权力制衡、建立责任政府的任务更重。因此,责任审计是我国独特政治制度的需要,是中国共产党领导的人民政府提高自身免疫能力的需要。21写作秘书网
(二)就经济背景而言
我国实行的是以公有制为主体的多种经济成分并存的经济制度。相对于非国有企业而言,由于国家作为国有企业的所有者具有虚拟性,国有企业产权总是不那么清晰,所有权监督总是不那么强有力,企业治理结构和内部控制总是不那么有效,因而保证国有企业领导人员忠于职守、尽职尽责的内部约束力相对薄弱,让国有企业及其领导人员接受更多、更强有力的外部监督,就显得尤为必要和十分重要。包括责任审计在内的政府审计监督是这种外部监督的主要形式。因此,进行责任审计是公有制为主的经济制度的必然要求,是提高社会主义经济体系自身免疫能力的需要。
(三)就文化传统而言
我国长期以来就是一个“官本位”观念比较重的国家。官员的职责重大,常被称为“父母官”;官位等级成为社会最公认的个人成就衡量标准;大多数人期盼当官、升官,因而民众对官员异常关注。这也导致了我国从古至今就有对官员的经济责任履行情况进行审查评价的传统。因此,责任审计在我国产生并受重视,也是我国传统文化传承的一种必然结果,是加强社会主义民主政治建设的需要。
我国责任审计产生的背景说明,责任审计在我国不是一种权宜之计,是与我国政治、经济制度和文化传统相适应的一种特别重要的政治经济监督制度,是发挥政府审计作为我国“经济社会运行的一个免疫系统”的作用的需要。
三、落实责任审计职责亟需解决的技术问题
(一)要尽快明确责任审计的对象范围
目前关于政府责任审计对象争论的焦点在于国有控股企业及金融机构领导人员是否属于责任审计的对象。
笔者认为:国有控股或主导企业、金融机构的主要负责人具有双重身份,他们既是受人民之托的公共资产的保管使用者,承担着公共受托责任,又是受国资委监管的企业经营资产的经营管理者,承担着企业受托经济责任。作为前者,他们应当接受政府审计机关的审计;作为后者,他们应当接受国资委所委托的审计。两种审计的目标不同,政府审计机关进行的审计的目标是公共资产保管使用的真实性、合法性、效益性和主要负责人承担的公共责任的履行情况;国资委委托的审计的目标是企业财务报表的公允、真实性。因此,应当将国有控股或主导企业、金融机构的主要负责人纳入政府审计机关责任审计的对象范围。
(二)要尽快明确责任审计的内容范围
关于政府责任审计的内容,理论上仍是纷争不断,还没有形成比较一致的或权威的观点。笔者认为,明确政府责任审计内容,1.以财政收支、财务收支以及有关经济活动涉及的范围为限。财政收支、财务收支以及有关经济活动是各种审计的活动范围;各项审计目标所要求的审计内容范围都应当以财政收支、财务收支以及有关经济活动为限。因此,与被审计领导人所在地区、部门或单位财政收支、财务收支以及有关经济活动无关的方面,如领导人在组织人事活动中收受个人贿赂,领导人的政治素质、生活作风等等方面,就不应当是经济责任的审计内容。
2.以被审计领导人应当负责且能够负责的责任为限。被审计领导人任职期间之外的事项、岗位职责范围之外的事项、任期目标之外的要求,都不应当成为责任审计的内容。尤其要注意,在审计领导人岗位职责履行和任期目标实现情况时,应当主要以符合实际的职责履行要求和目标责任状的规定等为评价标准,而不能主要以先进的或完美的责任要求为评价标准。
3.根据法定的审计权限和手段确定责任审计内容。总的说来,现行《审计法》规定的审计机关权限和手段是:可以对被审计单位或人员所在地区、部门或单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动进行审查、调查。不能通过这种审查、调查查明的情况或问题,就不应当列入审计的内容。例如,受贿、行贿问题是现有审计权限和手段所不能查明的;生活作风问题,则不属于经济问题,这些问题不应当列入政府责任审计的内容。
根据以上原则,笔者认为,政府责任审计的内容应当是被审计领导人在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况及应承担的经济责任追究。
应负经济责任的履行情况是指被审计领导人对其岗位规定的经济职责作为情况、签署的目标责任状等规定的经济任务的完成情况,以及国家法律、法规、规章、制度等规定的经济义务的履行情况。
应承担的经济责任追究是指被审计领导人在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动中存在的弄虚作假、违法乱纪、损失浪费问题应承担的经济责任追究类型:直接责任还是间接责任,间接责任是主管责任还是领导责任。直接责任是指领导人对其任职期间的以下行为应当负有的责任:一是直接违反国家财经法律、法规,党的经济方针、政策,以及本地区、本部门或本单位经济方面的规章、制度的行为,如贪污、挪用、侵占国家或企业财产。二是授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法律、法规,违的经济方针、政策,以及违反本地区、本部门或本单位的经济方面的规章、制度的行为。三是失职、渎职的行为。四是其他违反国家财经法规的行为。主管责任是指基于内部分工而应由自己主管负责的事项,出现重大问题应负的直接责任以外的责任。领导责任是指作为主要领导人,对由其他领导人主管负责的事项,出现重大问题应负的直接责任以外的责任。
(三)要尽快规范责任审计的程序和方法
责任审计是审计机关自行安排还是受托进行;是单独开展这种审计还是结合其他审计类型一起开展;是离任前进行还是离任后进行;是积极评价还是消极评价等,目前都还不很规范。
笔者认为,在责任审计的安排上,审计机关应当利用责任审计联席会议主动与组织人事部门、纪检监察机关和国资委协调,自主编制年度审计项目计划,年度审计项目计划在报经本级政府批准后执行。这样做,能体现责任审计作为政府审计法定职责的要求;与现行的行政型审计体制相适应;能充分体现责任审计服务于干部监督、管理需要的本质要求;能够与有关部门的工作相协调,并得到他们的理解、支持和协助;有利于充分发挥责任审计成果的作用。
在与其他审计类型的关系上,责任审计应当在被审计的领导人员任期内各年度真实性审计、合法性审计和效益性审计基础上对被审计领导人员经济责任履行情况进行审查。它不能为各年度的真实性审计、合法性审计和效益性审计所取代,也不仅仅是任期内各年度的真实性审计、合法性审计和效益性审计成果的综合。
针对先审计后离任难以做到的现实,笔者设想:对拟晋升、提拔的领导人员全面实行公开后备制,在后备期内由上一级审计机关(中央机关的后备干部由审计署)进行定期责任审计;任职期满的领导人员可在任职期满前由同级审计机关进行责任审计;对于转任、轮岗、免职、辞职和退休的领导人员,其责任审计可以由同级审计机关在有关领导人员离任后进行。
为了提高责任审计的质量,充分发挥责任审计的作用,在责任审计对象、内容、程序和方法等比较规范后,责任审计不得使用消极方式发表审计意见,应当以积极的方式发表审计评价意见,以确保责任审计的质量和作用的发挥。
【主要参考文献】
[1]李金华.国家审计是国家治理的工具[J].财经,2004(24).
[2]刘力云.政府审计与政府责任机制[J].审计与经济研究,2005(4).
关键词：领导干部；经济责任审计；探析
2010年10月，中办、国办正式颁布实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（简称两办《规定》），把经济责任审计作为监督考核领导干部的重要手段，同时赋予各级党政部门内审部门依法行使经济责任审计的重要职责。各级人民银行按照“两办《规定》”，在开展全面审计、履职审计、离任审计基础上，探索开展领导干部经济责任审计。由于现阶段人民银行经济责任审计处于试点阶段，为此进一步明确经济责任审计的内涵、内容、方法等，有助于规范基层人民银行经济责任审计工作，提高内部审计质效。
一、领导干部经济责任审计的内涵
（一）经济责任和经济责任审计
“两办《规定》”第四条对经济责任的内涵作了严格的界定，即经济责任是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。
经济责任审计是指内审部门依法接受组织委托，按照国家有关规定和内部审计准则的要求，对被审计的经济责任人任职期间所负责组织的资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性，以及被审计的经济责任人履行经济责任、遵守财经纪律和廉洁自律情况所进行的监督、评价和鉴证并提出审计意见的一种审计活动。
（二）人民银行领导干部经济责任审计
人民银行经济责任审计，是指各级人民银行内审部门对被审计人在任职期间履行管理职责情况的监督、检查和评价，目标是通过审计，客观、公正、全面地评价被审计人任职期间的经济责任和职责履行情况，发挥审计结果在领导干部管理、评价和任用中的依据作用，提高干部选拔使用的公信力和透明度。
人民银行经济责任审计是专项审计，相比其他专项审计而言有以下特点：一是以领导干部为重点。审计对象为各级人民银行履行经济责任的行级领导干部和部门领导干部。二是直接对“人”的审计。人民银行经济责任审计最重要的特征体现在直接对“人”的管理上，并和对“事”的监督上有机结合，从而有别于其他专项审计单纯对“事”的审计。三是以经济责任为重点。对领导干部的全面评价，分别涉及到政治方面和经济责任方面，还涉及到业务水平、管理决策、组织协调、民主团结等方面，而经济责任审计的重点仍是经济责任方面，为此经济责任审计有别于履职审计、离任审计和全面审计。
二、人民银行实施领导干部经济责任审计的必要性
（一）是加强干部管理和监督，推进基层行党的建设科学化的需要。2006年，中组部出台了《体现科学发展观要求的地方党政领导干部和领导班子综合评价试行办法》，提出将上级审计部门提供的有关经济责任审计结论和评价意见作为地方党政领导班子及其成员实绩分析的内容之一。十七大和十七届四中全会还明确要求重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，健全和完善经济责任审计制度。由此可以看出，经济责任审计作为基层人民银行领导干部监督管理体制和党风廉政建设的重要内容，是新时期加强领导干部管理和监督的有效措施。
（二）是领导干部履行央行职能，实现内审工作转型的需要。2010年，中办、国办颁布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，正式提出了开展经济责任审计的强制性规范。从人民银行履职现状来看，“十二五”金融规划提出了构建适应中国特色的银行业风险监管框架、建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制、健全国有金融资产管理体制、完善地方政府金融管理体制等任务。内部审计部门作为保证央行有效运行的基础、维护央行权威的保障，应积极将自身工作置于央行工作全局之中，通过深化领导干部经济责任审计实现审计工作的转型，从而更好地为履行央行职责服务。
（三）是预防和治理腐败，强化和提高领导干部执政能力的需要。经济责任审计是权力运行制约和监督机制的重要环节，是惩治和预防腐败体系的重要制度设计。内审部门职责就是要通过经济责任审计发现一些苗头和问题，及时警醒领导干部，发挥内部审计的“免疫系统”作用。内审人员依法开展经济责任审计，适应了新形势下加强党风廉政建设的要求，对促使领导干部增强遵纪守法意识和自我约束能力，正确行使党和人民赋予的权力，推动从机制上、源头上预防和治理腐败，推进社会主义民主法制建设具有重要意义。
三、人民银行领导干部经济责任审计的主要内容
按照“两办《规定》”，党政部门和国有企业经济责任审计的内容主要是资产完全完整、重大事项的决策程序及效果、财务收支的真实合法、依法履行经济职责、内部控制及制度健全有效、领导干部廉洁自律六个方面。而人民银行作为中央银行，工作性质和组织结构具有特殊性，领导干部的经济责任主要包括组织执行党和国家的经济方针政策、计划和金融法规制度；财务管理及经济效益；资金财产的安全完整；经济案件和责任事故；组织内部管理、内部控制方面的制度健全性和有效性等，为此经济责任审计的内容应围绕上述内容进行，并重点突出以下几个方面：一是资产、负债、损益的真实性和正确性；二是资产的安全完整和保值增值情况；三是财务收支的真实性、合法性和效益性；四是会计资料及其他相关资料的真实性、准确性和公允性；五是国家财经纪律的遵守情况、个人廉政自律情况。
四、基层人民银行经济责任审计实践中的认识误区
误区一：将经济责任审计视为财务审计。在经济责任审计工作中，部分审计人员片面认为经济责任审计就是财务审计，实际上两种审计的内容和性质不同。财务审计主要是审计人员对财务收支以及资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性进行审计监督，而经济责任审计的内容不但包括了财务审计的全部内容，而且还包括了领导干部经济责任履行情况和个人廉洁自律情况。
误区二：以履职审计、离任审计替代经济责任审计。在审计工作中，部分基层行以履职审计替代任中经济责任审计，以离任审计替代离任经济责任审计。实际上三种审计的对象和内容不同，并不能相互替代。履职审计、离任审计的对象主要是分支行行长、副行长、内设职能部门的负责人、直属企事业单位的负责人，审计内容主要是领导干部贯彻执行法律法规、金融方针政策和有关规章制度、组织与决策、内部控制和履行业务管理职责情况。经济责任审计的对象主要是履行经济责任的领导干部，审计重点是领导干部经济责任履行情况和个人廉洁自律情况。以履职审计、离任审计替代经济责任审计，扩大了经济责任审计的对象和内容范围，与“两办《规定》”明显不符。
误区三：把领导干部的直接责任、主管责任和领导责任混淆。少数审计人员对领导干部的直接责任、主管责任和领导责任的内涵认识不清，混为一谈，致使审计报告出示的评价不客观。“两办《规定》”对领导干部的相关责任有严格界定：一是直接责任。未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果的行为。二是主管责任。除直接责任外，领导干部对其直接分管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为。三是领导责任。即除直接责任和主管责任外，领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。
五、人民银行领导干部经济责任审计的主要方法
基层人民银行领导干部经济责任审计实践表明，经济责任审计技术方法运用是否得当，直接影响审计工作质量和效率。在审计中常用的审计技术方法有以下几种。
（一）账户审查法。内审人员从银行账户入手，调阅被审计对象所在单位的所有银行账户，确定相关重点会计科目，运用恰当的审计方法，对相关账目及单位财务收支或资产、负债、损益的真实性、合法性、效益性进行审计监督。
（二）证据审查法。内审人员运用顺查、逆查、详查、抽查、审阅、核对、计算、分析、查询、盘点和观察等方法，对取得的证据进行审查，揭示领导干部任期内资产、负债、损益及相关的经济活动管理中存在的问题。
（三）测试分析法。一是内控制度测评方法。采取调查和描述内部控制、初步评价内部控制、内部控制符合性测试和最终评价内部控制的有效性四个步骤，调查领导干部任期内与经济责任相关的内部管理制度的健全性和有效性。二是财务分析方法。对领导干部任期内被审计的财务状况、经营目标的完成情况等进行比较、分析和评价。
（四）信息收集法。内审人员通过发放审计调查问卷、观察、查询、函证、专项调查等方式，收集、整理和查找事实真相和线索。
参考文献：
1、叶陈云.2008.公司内部审计.机械工业出版社
【关键词】 政府审计; 责任审计; 审计职责
2006年《审计法》首次将经济责任审计(以下简称:责任审计)纳入我国政府审计机关的法定职责，规定“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。”但是，从“审计机关按照国家有关规定”的规定看，《审计法》在责任审计职责的授予上仍有不确定性:具体到一个审计对象或审计内容，能否进行责任审计还要“按照国家有关规定”来定。
《审计法》之所以要附加这样的规定，笔者理解其中的原因主要是目前政府审计机关开展的责任审计在理论上还不充分，在对象上还不明确，在内容上还不清楚，在程序和方法上还不规范。因此，要让《审计法》赋予政府审计机关的责任审计职责落到实处，必须尽快解决政府审计机关开展责任审计的必要性、重要性及技术方法的可行性等问题。
一、建设责任政府要求强化责任审计
政府审计是基于公共经济责任关系，代表人民为明确、评价、解除公共资产保管、使用人员的经济责任而产生的。政府审计对责任的关注在内容和程度上是不断发展的。早期政府审计主要是对被审计单位财政财务收支的真实合法性进行审计，主要关注公共财产的安全完整性和收支合法性责任的履行情况。第二次世界大战之后，随着凯恩斯主义的盛行和政府支出的日益扩大，政府支出的绩效成为民众日益关注的问题。于是，政府审计开始在真实合法性审计的基础上，进行绩效审计，进一步关注公共财产有效使用责任的履行情况。
20世纪80年代新公共管理运动兴起以来，建设责任政府成了大多数国家行政体制改革的重要目标。责任政府就是对人民负责任的政府。责任政府要求政府在性质上必须是民主政府，在职能上必须是有限政府，在机制上必须是法治政府，在行为上必须是有效政府。
作为一种基本理念，责任政府就是政府的权力要来自于人民，政府及其官员必须向人民负责。政府及其官员向人民负责的责任，既包括岗位职责和国家法律、法规、规章、制度等赋予的义务，也包括对自己职责范围内出现的失职、渎职及违法乱纪等问题承担的责任追究。
作为一种制度安排，责任政府意味着要有保证政府责任实现的责任控制机制。政府的责任控制机制有内部与外部之分。内部的政府责任控制机制至少包括职业主义的作用、代表性的重要性及伦理道德考虑等;外部的政府责任控制机制至少包括组织的或监督的义务，行政控制、立法监督以及司法争议的解决等。(颜廷锐等，2004)
政府审计是履行监督义务的一种行政控制机制，是政府自身的一个强有力的“免疫系统”。它既能明确政府及其工作人员是否遵守国家财经法纪，追究其“消极责任”，也能督促政府及其工作人员最大限度地履行“积极责任”。综观世界各国政府审计的情况不难发现，不论政府审计的体制如何，政府审计都是强化政府责任的一个重要工具和手段，在政府责任机制中发挥着重要的作用，只是所处的位置不同，发挥作用的层面不同而已。(刘力云，2005)
“关注责任是国家审计本质的客观要求，也是国家审计发展的必然趋势”。(李金华，2005)“从国家治理的高度来看，国家审计，应走出‘账簿’的本位观。不仅仅考虑财政财务信息真实性的评价，更应看到具有较高层次的‘受托责任’;未来的国家审计，应从财政财务责任评价，发展到对行政责任的评价，‘服务吏治’成为审计领域最耀眼的‘亮点’”。(冯均科，2005)
因此，建设责任政府，就要求政府审计机关在开展真实、合法、效益审计的基础上，进一步开展对公营单位负责人责任履行情况的专门审计，明确他们的责任履行程度和应当受到的责任追究，进行更高层次的责任审计。
二、我国开展责任审计特别重要
我国责任审计早在20世纪80年代中期就已经产生，而且受到上上下下的高度重视。笔者认为这是由我国特殊的政治、经济和文化传统背景所造成的。
(一)就政治背景而言，主要有两个方面
1.我国是共产党领导的工人阶级专政的国家，一方面，权力的制衡不能靠三权分立来实现，只能靠强有力的内部免疫系统来达到;另一方面，中国共产党历来重视自身建设，始终注意保持先进性，能够创造和吸收先进的监督方式和机制，保持和提高执政能力，巩固执政地位。2.与西方国家的政府相比，我国的政府规模更大，职能更多，政府官员对于经济发展和民生改善承担着更大的责任，进行执法检查与监督、实现权力制衡、建立责任政府的任务更重。因此，责任审计是我国独特政治制度的需要，是中国共产党领导的人民政府提高自身免疫能力的需要。
(二)就经济背景而言
我国实行的是以公有制为主体的多种经济成分并存的经济制度。相对于非国有企业而言，由于国家作为国有企业的所有者具有虚拟性，国有企业产权总是不那么清晰，所有权监督总是不那么强有力，企业治理结构和内部控制总是不那么有效，因而保证国有企业领导人员忠于职守、尽职尽责的内部约束力相对薄弱，让国有企业及其领导人员接受更多、更强有力的外部监督，就显得尤为必要和十分重要。包括责任审计在内的政府审计监督是这种外部监督的主要形式。因此，进行责任审计是公有制为主的经济制度的必然要求，是提高社会主义经济体系自身免疫能力的需要。
(三)就文化传统而言
我国长期以来就是一个“官本位”观念比较重的国家。官员的职责重大，常被称为“父母官”;官位等级成为社会最公认的个人成就衡量标准;大多数人期盼当官、升官，因而民众对官员异常关注。这也导致了我国从古至今就有对官员的经济责任履行情况进行审查评价的传统。因此，责任审计在我国产生并受重视，也是我国传统文化传承的一种必然结果，是加强社会主义民主政治建设的需要。
我国责任审计产生的背景说明，责任审计在我国不是一种权宜之计，是与我国政治、经济制度和文化传统相适应的一种特别重要的政治经济监督制度，是发挥政府审计作为我国“经济社会运行的一个免疫系统”的作用的需要。
三、落实责任审计职责亟需解决的技术问题
(一)要尽快明确责任审计的对象范围
目前关于政府责任审计对象争论的焦点在于国有控股企业及金融机构领导人员是否属于责任审计的对象。
笔者认为:国有控股或主导企业、金融机构的主要负责人具有双重身份，他们既是受人民之托的公共资产的保管使用者，承担着公共受托责任，又是受国资委监管的企业经营资产的经营管理者，承担着企业受托经济责任。作为前者，他们应当接受政府审计机关的审计;作为后者，他们应当接受国资委所委托的审计。两种审计的目标不同，政府审计机关进行的审计的目标是公共资产保管使用的真实性、合法性、效益性和主要负责人承担的公共责任的履行情况;国资委委托的审计的目标是企业财务报表的公允、真实性。因此，应当将国有控股或主导企业、金融机构的主要负责人纳入政府审计机关责任审计的对象范围。
(二)要尽快明确责任审计的内容范围
关于政府责任审计的内容，理论上仍是纷争不断，还没有形成比较一致的或权威的观点。
笔者认为，明确政府责任审计内容，1.以财政收支、财务收支以及有关经济活动涉及的范围为限。财政收支、财务收支以及有关经济活动是各种审计的活动范围;各项审计目标所要求的审计内容范围都应当以财政收支、财务收支以及有关经济活动为限。因此，与被审计领导人所在地区、部门或单位财政收支、财务收支以及有关经济活动无关的方面，如领导人在组织人事活动中收受个人贿赂，领导人的政治素质、生活作风等等方面，就不应当是经济责任的审计内容。
2.以被审计领导人应当负责且能够负责的责任为限。被审计领导人任职期间之外的事项、岗位职责范围之外的事项、任期目标之外的要求，都不应当成为责任审计的内容。尤其要注意，在审计领导人岗位职责履行和任期目标实现情况时，应当主要以符合实际的职责履行要求和目标责任状的规定等为评价标准，而不能主要以先进的或完美的责任要求为评价标准。
3.根据法定的审计权限和手段确定责任审计内容。总的说来，现行《审计法》规定的审计机关权限和手段是:可以对被审计单位或人员所在地区、部门或单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动进行审查、调查。不能通过这种审查、调查查明的情况或问题，就不应当列入审计的内容。例如，受贿、行贿问题是现有审计权限和手段所不能查明的;生活作风问题，则不属于经济问题，这些问题不应当列入政府责任审计的内容。
根据以上原则，笔者认为，政府责任审计的内容应当是被审计领导人在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况及应承担的经济责任追究。
应负经济责任的履行情况是指被审计领导人对其岗位规定的经济职责作为情况、签署的目标责任状等规定的经济任务的完成情况，以及国家法律、法规、规章、制度等规定的经济义务的履行情况。
应承担的经济责任追究是指被审计领导人在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动中存在的弄虚作假、违法乱纪、损失浪费问题应承担的经济责任追究类型:直接责任还是间接责任，间接责任是主管责任还是领导责任。直接责任是指领导人对其任职期间的以下行为应当负有的责任:一是直接违反国家财经法律、法规，党的经济方针、政策，以及本地区、本部门或本单位经济方面的规章、制度的行为，如贪污、挪用、侵占国家或企业财产。二是授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法律、法规，违反党的经济方针、政策，以及违反本地区、本部门或本单位的经济方面的规章、制度的行为。三是失职、渎职的行为。四是其他违反国家财经法规的行为。主管责任是指基于内部分工而应由自己主管负责的事项，出现重大问题应负的直接责任以外的责任。领导责任是指作为主要领导人，对由其他领导人主管负责的事项，出现重大问题应负的直接责任以外的责任。
(三)要尽快规范责任审计的程序和方法
责任审计是审计机关自行安排还是受托进行;是单独开展这种审计还是结合其他审计类型一起开展;是离任前进行还是离任后进行;是积极评价还是消极评价等，目前都还不很规范。
笔者认为，在责任审计的安排上，审计机关应当利用责任审计联席会议主动与组织人事部门、纪检监察机关和国资委协调，自主编制年度审计项目计划，年度审计项目计划在报经本级政府批准后执行。这样做，能体现责任审计作为政府审计法定职责的要求;与现行的行政型审计体制相适应;能充分体现责任审计服务于干部监督、管理需要的本质要求;能够与有关部门的工作相协调，并得到他们的理解、支持和协助;有利于充分发挥责任审计成果的作用。
在与其他审计类型的关系上，责任审计应当在被审计的领导人员任期内各年度真实性审计、合法性审计和效益性审计基础上对被审计领导人员经济责任履行情况进行审查。它不能为各年度的真实性审计、合法性审计和效益性审计所取代，也不仅仅是任期内各年度的真实性审计、合法性审计和效益性审计成果的综合。
针对先审计后离任难以做到的现实，笔者设想:对拟晋升、提拔的领导人员全面实行公开后备制，在后备期内由上一级审计机关(中央机关的后备干部由审计署)进行定期责任审计;任职期满的领导人员可在任职期满前由同级审计机关进行责任审计;对于转任、轮岗、免职、辞职和退休的领导人员，其责任审计可以由同级审计机关在有关领导人员离任后进行。
为了提高责任审计的质量，充分发挥责任审计的作用，在责任审计对象、内容、程序和方法等比较规范后，责任审计不得使用消极方式发表审计意见，应当以积极的方式发表审计评价意见，以确保责任审计的质量和作用的发挥。
【主要参考文献】
[1] 李金华.国家审计是国家治理的工具[J].财经，2004(24).
[2] 刘力云.政府审计与政府责任机制[J].审计与经济研究，2005(4).
目前，在乡镇党政领导干部的任期经济责任审计中，存在的问题有一个共性，还有一些普遍性，但是又都有自己的个性与唯一性，必须认真的区分和把握，对干部的评价要客观公正，审计结果要能让组织部门合理的利用，让离者清，让群众明。
一、当前任期经济责任审计中存在的问题
（一）对任期经济责任审计的定位问题存在模糊认识
任期经济责任审计是审计机关和审计部门利用审计手段从财政、财务收支角度认定领导干部的经济责任，但并不是认定领导干部的全部责任。乡镇领导是指担任某一职务，具有相应的权利、责任，为实现预定目标使乡镇工作有效进行的人员。他们在乡镇干部中处于核心和主导地位。又分为高层和中层领导。领导职务是根据有关法律法规制度规定，在乡镇中享有的职权、地位，是乡镇领导发挥职能作用的前提。领导职权是由乡镇领导担任的职务所决定的，他与个人主观因素无关，不论是谁，一经任命，就具有与职务相应的职权，不会因人而异。乡镇领导只有认清自己的工作特点，才能有效的发挥作用。任期经济责任审计具有局限性，审计结果只能作为考核任用干部的参考依据。但在有的审计部门对经济责任审计的定位问题还存在着模糊认识，有的单位对审计内容不做深入细致的研究，只是注重审计与财政、财务收支有关的经济责任。也有的单位对领导干部的经济责任面面俱到地去评价，对一些没有查实的问题也盲目评价。
（二）任期经济责任审计的突击性和时间上的滞后性
乡镇领导干部任期届满，或者调任、免职、退休等都要进行任期审计。目前，我们东营区所进行的任期审计多数都是离任审计，都是先离任，后审计。这样就造成了任期审计的时间紧，任务重，很难查深查透，也没有足够的时间去深查的。这样就造成了任期审计的形式主义，只是给离任领导搞离任审计，具体审计的效果很难达到，只是“表面文章”，很难揭露实质性的问题。再就是离任审计的时候被审计对象不在场，已经到了新单位任职或者已经退休，一些与其相关的审计事实较难确认，就是能确认执行起来也很困难。三是离任经济责任审计都是突击进行，组织部们进行干部调整，公布调整方案给审计部门下达审计委托书，致使审计部门只能是突击搞审计，往往是时间紧、任务重，很难达到任期经济责任审计的应有目的，很难起到任期经济责任审计的效果。四是离任审计具有时间上的滞后性，因为离任审计都是先离任、后审计，这样就保证不了审计的及时性，离任在前，审计滞后，查出问题执行难。
二、乡镇领导任期经济责任审计的责任界定原则
（一）乡镇领导任期经济责任审计进行责任界定要坚持客观公正的原则
基层审计人员在对审计中查出问题界定责任时，要尊重客观实际，实事求是地予以确认，不能凭主观臆断。要坚持原则，讲究方法，不回避问题，不纠缠细枝末节。提出的评价意见，要客观、公正、准确。
（二）乡镇领导任期经济责任审计进行责任界定要紧扣职责权限
乡镇领导职责是指领导在履行职务过程中应尽的义务，一个人担任什么样的职务就应当承担什么样的责任。领导的责任包括政治责任、工作责任和法律责任，责任和权利相比，责任是第一位的，权力是第二位的，权利是尽到责任的手段，为尽其责，才设其位，赋予其权。乡镇领导都分管不同的工作，有不同的职责。因此，对审计中发现的问题，应弄清楚问题到底出在哪一道环节，属于谁的职责范围，应该由谁负主要责任，应该由谁负主管责任。
（三）乡镇领导任期经济责任审计进行责任界定要准确界定责任归属
乡镇各项工作的正常运行，离不开领导决策。决策是单位为了实现某一目标，根据占有使用的资源、信息，运用科学的方法，设想多种方案，并从中选择一个满意方案的过程，决策是领导的首要职责和任务。决策的正确与否关系到各项工作的成功与否。如果错误的决策是由主要领导独到专横造成的，主要领导就要负直接责任，如果是由班子成员集体决策造成的，主要领导就负主管责任。对于遗留问题要正确区分形成责任和解决责任，遗留问题的形成责任由前任负责，而其解决责任由后任负责，遗留问题一定要划分好责任归属。
（四）乡镇领导任期经济责任审计进行责任界定要充分考虑审计风险
[关键词] 经济责任审计成果利用
经济责任审计是特指我国近些年来出现的旨在明确国家机关和国有企业事业单位领导人经营管理责任而进行的一种审计活动，也就是通常所说的任期经济责任审计或者离任审计。实行领导干部经济责任审计制度，是新时期党中央、国务院赋予审计机关的一项重要职责。2006年6月1日开始实施的《中华人民共和国审计法》已把经济责任审计作为审计机关的一项职责用法律的形式确定下来。近些年来，经济责任审计作为“从源头上遏止腐败的有效手段”，已在全国普遍推开，在社会上引起极大反响，但是经济责任审计成果的利用情况却不令人满意，相关部门未能很好地把审计结果作为干部考核管理的依据。目前经济责任审计，绝大多数是领导干部调离岗位或转任、升任后才进行审计，除领导干部违法问题外，一些违规违纪问题难以追究，产生了经济责任审计流于形式，审计与结果运用脱节的现象，大大降低了监督的效率与质量，也不同程度影响了审计威信。笔者认为，要充分利用经济责任审计成果，应把握以下五个方面：
一、合理确定审计方式，促进经济责任审计成果利用与干部监督管理的有机结合
按照《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》的要求，领导干部应当先审计后离任。但许多地方的组织人事部门在具体操作上，对于领导干部的任免大部分都是先任免后审计，有的地方基本上是审计归审计，任用归任用。这不仅削弱了经济责任审计成果的运用效果，而且也造成了审计机关实施审计的目的不明确，给经济责任审计工作带来了不利影响。要使经济责任审计真正成为干部任免的重要参考依据，充分发挥其在干部监督管理中的作用，应合理确定审计的方式，防止审计与干部监督管理相脱节。就目前情况看，经济责任审计可以采用的方式主要有以下两种：
1.“先审计后离任”方式。这是充分利用审计成果的有效原则和手段。它能准确地评价领导干部在任期内履行经济责任情况，提高经济责任审计成果的利用程度，为组织人事部门任免干部提供准确的依据。
2.“先离任，后审计，再任免”方式。这种方式能够增强经济责任审计的影响力和威慑力，提高其权威性，对于审计成果的利用能达到较好的效果。对调任新岗位任职的领导干部，应当按规定办理工作和财物交接，并写出任期经济工作及职责履行情况报告，新岗位作为职务，审计后，再作正式任职。对免职、辞职、退休的领导干部，实行“先离任，后审计”，对审计发现的重要问题，追究相关责任人的责任。对群众意见大、举报多、疑点多的干部，严格执行“先审计，后任免”，即“离任者”先离岗待命，待审计后依照经济责任审计结果做出安排。
另一方面，要进一步改进经济责任审计项目计划管理办法，积极创造条件将监督关口前移。在保证审计质量的前提下，按照“总量控制原则”，有重点地确定一定数量的审计项目，并逐步实行审计对象“分类管理制度”。对综合经济管理部门、执法执纪部门、预算经费数额大的部门与单位，可实行“任中审一次、离任必审”；对预算经费数额较大的政府各部门、科研院（所）、大专院校、政府驻外及派出机构等，可实行“任中抽审，离任必审”；对预算经费数额较小的政府各部门、派及预算经费较小的群众团体，可实行“任中抽审、离任抽审”。为有利于经济责任的界定和审计结果的落实，计划安排要做到任中审计与离任审计相结合，逐步扩大任中审计的比重。
二、改进经济责任审计结果报告，推进审计成果利用
实施经济责任审计之后，审计机关要对被审计者本人任期内的经济责任做出客观评价，向本级政府或组织部门提交任期经济责任审计结果报告，这是审计的必经程序。经济责任审计结果报告是反映经济责任审计意见和建议的载体，是党委和政府运用经济责任审计成果的媒介。 出具经济责任审计报告的目的在于：一要便于报告使用者阅读；二要内容符合报告使用者的要求；三提供信息要客观公正，全面、准确地评价和反映被审计者贯彻执行国家政策及绩效、廉洁自律情况。但在审计实践中，经济责任审计报告往往存在主题不够突出、分析缺乏新意、语言不够简洁等问题，在一定程度上影响了审计报告的质量与利用价值。要提高经济责任审计报告的质量。
笔者认为编写时应做到以下几点：首先，要突出审计重点，力求把重要问题说清、说透，不能主次不分、事无巨细地反映。其次，文字力求简明易懂，专业术语要尽量少用或不用，经济指标分析、审计查明事实的叙述、业绩的总结、问题的定性等均应用通俗的语言，切忌绕弯子。然后，审计事实必须有相应的审计证据作支撑，经济责任界定要准确。最后要把好经济责任审计报告入口关。因为被审计者一般不经手财政、财务的具体收支事项，对此应经过分析，本着对审计事实负责、对被审计者负责的态度，将与被审计者直接相关的重要事项列入经济责任审计报告范畴。
三、规范成果转化机制，确保审计成果利用
1.规范经济责任审计成果利用制度
从利用原则、程序、内容上明确组织人事、纪检监察、审计等部门的权限与职责，并对审计成果利用的方式、要求、考核、反馈、责任追究方面作明确统一的规定。在利用原则上，按照党管干部和分级、分职能管理的原则，由经济责任审计工作联席会议统一负责协调；在利用程序上，强调各相关部门在接到审计结论后三个月内负责落实、利用，并将利用情况报经济责任审计工作联席会议；在利用内容上，要求各相关部门在各自职责权限内依法予以处理，并将处理结果、利用情况分别归入审计档案、干部实绩档案、廉政档案。在责任追究方面，对违反规定和要求应承担的责任也要作具体规定。明确审计部门同组织、人事、纪检、监察等经济责任审计成果利用部门之间相互协调、责任认定及责任追究等方面的措施和规范，防止出现审计结果与组织人事部门的任用结果出现偏差等方面的问题，达到查漏补缺、防微杜渐的目的。
2.通过建章立制把干部任免与任期经济责任审计有机结合起来
要明确领导干部在任期届满或调任、转任、轮岗等事项前，未经审计不得办理调离手续、不得解除经济责任。凡领导干部职务调整时审计结果要作为研究干部任免意见的直接参考依据，没有经济责任审计结果报告不研究干部任免。对在任期内由于决策失误造成重大经济损失及所在单位在财政财务收支、专项资金使用及个人廉洁自律等方面出现严重违纪违规问题的领导干部，不得提拔重用，防止出现审计成果利用与干部管理监督相脱节的现象。
四、加强部门协调，促进审计成果利用
1.加强联席会议成员单位的协调配合
经济责任审计工作联席会议负责提出经济责任审计任务和重大事项安排，召集联席会议，研究落实年度工作计划，及时研究解决工作中遇到的重大问题，组织协调有关事项；纪检、监察机关负责向审计机关提供被审计领导干部及所在单位的有关情况，对审计移送（建议）的问题作进一步查处，并将查处情况及时书面反馈给审计机关；组织人事机关负责提出年度审计项目的建议名单，向审计机关通报被审计领导干部及所在单位的有关情况，协调解决审计工作中遇到的困难和问题，协助审计机关督促被审计领导干部落实整改措施；审计机关负责分配工作计划，指导业务开展，实施审计任务，并保证审计质量。通过各部门密切配合，紧密协调，形成整体联动机制，确保经济责任审计成果的利用。
2.加强各级审计机关之间的协作与配合
在一些大型经济责任审计项目的审计中，上级审计机关可根据工作需要，合理调配管辖范围内各区、县（市）的审计力量，并可把一些审计内容分解委托给下级审计机关进行查证，下级审计机关也应主动配合。各级审计机关只有做到上下联动，相互配合和支持，才能形成合力。
五、完善规章制度，强化审计成果利用
1.积极探索经济责任审计结果报告公开制度
经济责任审计结果报告是对被审计者任职期间经济责任履行情况的综合评价，将经济责任审计结果报告在一定范围内予以公开，对于那些严格遵守国家财经纪律，认真履行经济责任，工作业绩突出的领导干部是一种表彰和宣传，而对于那些在任职期间严重违反财政财务收支规定，损公肥私或者，给国家财产造成浪费损失的领导干部，是一种警示、教育和制约。同时，在各级政府部门积极推行政务公开的基础上，把审计结果报告在法律政策许可的范围内向群众公开，可以保证政务公开中相关内容的真实性、准确性，加强群众对领导干部的监督。另外，应将经济责任审计成果作为干部任前公示的内容之一，使经济责任审计与干部任职公示制度有机地结合起来，提高经济责任审计的透明度。
2.建立经济责任审计案件移交、查处跟踪机制
各级审计机关要加大对案件移交、查处跟踪的力度，对审计查出的重大经济问题要敢于碰硬，该移交的坚决移交。同时，对移交案件要及时了解办理情况，一定要跟踪到底，不能不了了之。纪检、监察、司法等部门要做好移交案件的查处工作，及时将结果反馈给审计部门。
3.建立科学的经济责任审计评价体系和标准
不同部门领导干部之间的经济责任范围有很大差异，经济责任涵盖的范围非常广泛。纪检、监察、组织、人事和审计部门必须通力协作，共同研究确定不同性质的部门领导干部的评价标准，在此基础上，形成评价体系，保证经济责任审计成果的有效性，为经济责任审计成果的直接运用创造条件。
4.建立审计结果综合分析制度
审计机关每年将审计结果归纳、总结，形成审计结果综合分析报告，向经济责任审计联席会议报告，从审计结果中分析、把握对干部权力使用监督管理中的薄弱环节。对于普遍性、多发性和倾向性问题，提出针对性措施，用制度堵塞和防止漏洞，完善对领导干部的制约和监督。
1 企业的经济责任审计
所谓的经济责任审计主要是在企业领导人的任职期间，要评价、鉴证、监督和审计企业领导人应当负有的经济责任，包括对损益的效益性、合法性、真实性的责任，对企业的负债和资产情况的责任等等[1]。经济责任审计的基础是财务收支审计，对审计结果进行人格化，也就是对审计结果进行落实，主要落实到人的经济责任上。
1.1 具有特定的审计对象
与一般的审计活动相比，企业经济责任审计的对象是比较特殊的，其审计对象是企业的领导人。企业经济责任审计对审计事项的界定主要是以领导人的任期为依据的，对任期内的相关经济事项进行审计。因此企业经济责任审计的对象就是企业在该领导人任期之内的一切经济活动。
1.2 具有综合性的审计内容
企业经济责任审计的审计内容具有综合性，并非以单一的事项和类型为内容，不仅包含了常规设计的内容，还对专项审计的内容有所涉及。对企业领导人在任期内的经济责任的界定应该以财经法纪审计、经济效益审计、财务收支审计来决定审计企业领导人在任期内的管理结果和管理行为，从而对其应该负有的责任以及管理水平进行评价[2]。
1.3 具有明确的审计目的
企业进行经济责任审计的目的比较明确，就是审计和监督企业财务收支的有效性、合法性和真实性，以此为基础来对领导人的经济责任进行正确的评价。同时还要对领导人在任职期间的，直接责任和主管责任进行确定，使主管部门、纪检监察部门、组织人事部门能够以此为依据进行干部的使用、评价与考察。
1.4 具有多种新的评价标准
经济责任审计的评价标准具有多重性。企业经济责任审计既能够为审计的实施提供准绳，又能够提出相应的审计意见，以此为根据做出审计决定。由于其审计内容具有复合型，以及审计客体具有差异性，因此必须使用多重性的评价标准，要适应企业财务审计、经济效益审计和企业财经法纪审计，以及个人受托经济责任审计的标准等[3]。
2 实行企业经济责任审计的作用
实行企业经济责任审计的主要作用在于建立健全企业领导干部的任用和选拔机制，维护企业的财经纪律，对企业领导进行约束，推动企业人事制度的改革[4]。
2.1 对企业领导的管理监督制度及其完善
应用企业经济责任审计能够为企业领导的经济业绩评价提供数据化、指标化和具体化的标准，从而使企业能够提高对领导人员的考核质量和水平。
2.2 对企业领导人员对财经法纪的落实情况进行监督
财务收支是企业经济责任审计的主要内容，对企业经营活动的各个方面都进行了覆盖，能够及时发现企业中存在的经济问题，对企业领导人员对财经法纪的落实情况进行有效的监督，督促其严格落实财经法纪。
2.3 提高企业领导人员履责的自觉性
企业领导人员在经济责任审计中要接受公正、客观的审查，如果企业领导人员存在违反财经法纪的行为，在审计中就会有所暴露，并受到查处。如果企业领导人员具有突出的经营业绩，也会在审计中受到表彰。实行企业经济责任审计有利于提高企业领导人员履行职责的自觉性。
2.4 促进企业发展
企业经济责任审计对于企业发展的促进作用是毋庸置疑的，既可以将企业经营管理中的问题揭示出来，对企业的盈亏进行核实，摸清企业的家底，对企业的财务管理进行规范，使企业能够不断提高自身的内部控制能力，促进企业的发展[5]。
3 我国企业经济责任审计应用过程中出现的问题
我国大多企业都已经开始运用经济责任审计，也取得了良好的应用效果。然而我国企业经济责任审计在应用的过程中也出现了一些问题，表现在审计效果不够显著、审计过程不够规范、审计体制不够完善等方面，对企业经济责任审计效果的发挥造成了一定的影响。
3.1 审计任务和审计力量不适应
在企业经济责任审计的应用中存在着审计任务和审计力量不适应的矛盾，从总体上来说，企业具有较多的审计对象，而审计力量却是有限的。审计部门具有一定的设计资源，必须对每年度的经济效益审计、财务收支审计、经济责任审计等项目进行一定的安排。对于企业而言，经济责任审计具有不固定的对象数量，如果企业领导人员的交流过于频繁，审计任务和审计力量之间的矛盾会更加突出。
企业经济责任审计比一般的财务收支审计具有更大的业务量、更广的范围和更深的内容，要对企业的损益、负债和资产的效益性、合法性和真实性进行审计，还要评价被审计人的经济责任。
根据我国当前的干部管理体制，现行的审计计划管理办法与企业领导干部的升迁调动存在脱钩的现象，这也造成了省级项目具有一定的临时性。一些部门总是临时交办企业的经济责任审计任务，由于任务重、时间紧，给企业经济责任审计带来一定的困难[6]。
3.2 企业经济责任审计没有将内部审计作为明确的主体职责
尽管我国审计组织，已经将内部审计作为一个重要的组成部分，而且内部审计也具有人员优势、资源优势和信息优势。内部审计能够有效的提高企业经济责任审计的整体质量。因此根据相关法律规定，中央部委和大型企业集团都制定了相应的企业经济责任审计制度。然而在法律层面上并没有确定企业经济责任审计的主体职责就是内部审计。
3.3 对经济责任的界定有一定的困难
企业的各项经济指标的完成情况都是企业经济责任审计的主要内容，包括遵守国家财经法纪的情况/财务收支的效益性、合法性和真实性、内部控制制度的执行情况，国有资产的增值和保值情况等等。然而在实际审计过程中出现了难以界定经济责任的问题。
首先，难以界定经济责任的边界。国有企业政企分离还没有完全实现，一些国有企业的行为没有摆脱行政行为的色彩，导致难以对非经济行为和经济行为进行有效的区分。其次，难以界定经济责任的承担者。最后，难以界定承担经济责任的程度。
3.4 缺少经济责任审计的评价标准和法律依据
当前我国的法律法规体系还不够完善，存在着政策不健全、法律级次较低的现象。必须在审计范围内针对特定的审计事项来发挥审计的各项职能，然而审计职责却没有规定对人这一审计对象的实际范围[7]。
当前主要是参照财政部对于企业绩效评价的标准来制定经济责任审计的评价标准和评价指标，这些指标和标准具有零散性和个别性，在法定性和约束性上存在欠缺。
3.5 不能规范地用审计结果
从程序上来看，企业经济责任审计与审计成果的应用存在着脱离的现象。没有摆正企业经济责任审计的作用，出现了先离任后审计的现象。导致经济责任审计徒劳无功。
在审计结果的运用方面，存在着不透明的现象。按照相关规定，审计结果必须向人民政府报送，并且抄送干部管理部门。审计机关并不会公开披露经济责任审计的结果，相关部门也没有对审计结果的运用情况积极有效的反馈，没有制定对存在经济问题的干部如何进行免职、降职、追责、诫勉和提醒的具体标准。
4 企业经济责任审计的应用措施
4.1 企业经济责任审计联席会议制度的建立和健全
通过该制度的建立和健全能够建立起一套高效、协调和稳定的工作机制，提高企业经济责任审计的严肃性和政策性。企业经济责任审计工作并非由审计部门一家承办，而是要与纪检和组织部门进行协调，这就需要通过一定的制度来保障，审计、纪检和组织部门能够进行分工协作和统一安排，做到配合联动。
4.2 对审计效果进行提高，将审计的发展方向和目标明确下来
4.2.1 短期目标和长远目标的结合
对企业领导人的经济责任进行正确评价是企业经济责任审计的短期目标，而且长期目标在于提高经济效益，提高企业的经营管理能力，促进企业的可持续发展。
4.2.2 企业法人治理结构的健全与企业经济责任审计的结合
在国企改制的过程中，对企业法人治理结构的健全是一个非常重要的目标，要实现这个目标可以使用企业经济责任审计这个方式。通过企业审计能够促进企业的改制，对企业法人治理结构进行健全[8]。
4.2.3 将效益审计、财务收支审计和经济责任审计结合起来
经济责任审计是财务收支审计向效益审计的一个重要过渡阶段，效益审计和经济责任审计的主要内容多有重合。因此企业审计的方向应该是效益审计，立足于对企业效益和效率的评价。企业只有做好经济效益审计，才能明确企业的经济责任。
4.3 对企业的经济责任进行正确的界定
在企业经济责任审计的应用中，要界定以下几个方面的界限。第一，要对现任责任和情人责任的界限进行理清。第二，要对直接责任和主管责任进行理清。第三，要对客观原因和主观原因进行理清，搞清楚而造成损失的原因到底是法律不完善、国家政策调整以及其他不可抗拒的外力原因，还是由领导人员玩忽职守、滥用职权等主观原因造成的。第四，对个人责任和集体责任进行理清[9]。
4.4 将审计评价体系建立起来
首先要对企业的经济责任评价指标体系进行完善，根据企业的实际生产经营情况来制定相应的经济责任审计指标体系，必须包括以下的内容。对企业损益、负债和资产的评价指标，例如偿债能力、负债状况、资产运营状况、盈利能力等方面的指标。对国有资产保值增值情况进行评价的指标。对企业发展能力进行评价的指标，例如市场占有率和销售增长率的。对企业执行财经法规制度进行评价的指标，例如违规违纪比率[10]。
其次，要适当的进行审计评价。也就是经济责任审计报告要对审计对象进行全面、真实客观的反映，遵循重要性、谨慎性和客观公正性的原则。也就是要把握住企业经济责任审计的重点，不能超出经济责任的范围，并且从多个角度，多个方面来看待问题[11]。
4.5 正确运用审计结果
