广西壮族自治区合同格式条款监督管理条例最新版第一章 总则
第一条 为了加强对合同格式条款的监督管理，防止利用合同格式条款损害国家利益、社会公共利益、公民、法人或者其他组织合法权益，维护公平公正的市场经济秩序，根据《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律、行政法规，结合本自治区实际，制定本条例。
第二条 本自治区合同格式条款的制定、使用及监督管理，适用本条例。
本条例所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议以及劳动合同，适用其他法律、法规的规定。
第三条 本条例所称合同格式条款是指提供格式条款的一方(以下称为合同提供方)为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。
以通知、须知、声明、说明、店堂告示、数据电文、凭证、单据等形式明确规定合同提供方与对方具体权利义务的，视为合同格式条款。
第四条 工商行政管理部门负责对合同格式条款的制定和使用进行监督指导，对利用合同格式条款损害国家利益、社会公共利益、公民、法人或者其他组织合法权益的违法行为依法进行处理。
其他有关行政主管部门按照各自职责，依法做好合同格式条款的监督管理工作。
行业组织对本行业合同格式条款的制定和使用进行规范和指导，并接受工商行政管理部门和有关行政主管部门的监督。
第五条 工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在对合同格式条款进行监督管理过程中，应当依法保护当事人的商业秘密和个人隐私，不得非法干涉当事人的合同行为和损害当事人的合法权益。
第二章 制定和使用
第六条 合同提供方应当遵循合法、公平和诚实信用原则，确定与对方之间的权利和义务，不得利用自身优势地位拟定不公平、不合理的合同条款，损害对方和第三人权益，损害国家利益和社会公共利益。
第七条 合同提供方应当在其经营、服务场所或者网站公示含有格式条款的合同文本，供消费者查阅、复制。
合同提供方对符合本条例第三条第二款规定的通知、须知、声明、说明、店堂告示、数据电文、凭证、单据等应当设置或者张贴于经营、服务场所的显著位置。
合同格式条款的文字应当通俗易懂。合同提供方应当采取必要的技术手段和管理措施确保履行提示和说明义务，对商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等涉及与对方有重大利害关系的内容，应当以显著方式提醒或者引起对方注意，并按照对方的要求予以说明。
第八条 合同格式条款不得含有免除或者减轻合同提供方下列责任的内容：
(一)造成对方人身伤害依法应当承担的责任;
(二)因故意或者重大过失造成对方财产损失的责任;
(三)对提供的商品或者服务依法应当承担的质量保证责任或者连带责任;
(四)对对方个人信息和商业秘密的信息安全责任;
(五)依法应当承担的违约责任和其他责任。
第九条 合同格式条款不得含有扩大合同提供方下列权利的内容：
(一)合同的最终解释权;
(二)违法变更、转让、解除或者终止履行合同的权利;
(三)合同附终止期限的，擅自延长合同效力期间的权利;
(四)违法扩大合同提供方的其他权利。
第十条 合同格式条款不得含有加重对方下列责任的内容：
(一)使对方承担的违约金超过法定数额或者损害赔偿明显超过合理数额;
(二)使对方承担本应当由合同提供方承担的风险责任;
(三)违法加重对方的其他责任。
第十一条 合同格式条款不得含有排除或者限制对方下列权利的内容：
(一)依法变更、撤销或者解除合同的权利;
(二)依法中止或者终止履行合同的权利;
(三)请求继续履行、采取补救措施、支付违约金或者损害赔偿的权利;
(四)解释合同格式条款的权利;
(五)就合同争议提起诉讼、仲裁或者寻求其他救济途径的权利;
(六)依法应当享有的其他权利。
第三章 监督管理
第十二条 工商行政管理部门应当加强合同格式条款的日常监督检查，发现合同提供方使用的合同格式条款违反法律、法规规定的，应当向合同提供方发出修改意见函。
修改意见函应当包括以下内容：
(一)合同格式条款违反法律、法规的具体条款及内容;
(二)对合同格式条款不予修改的法律后果;
(三)合同提供方提出异议和要求听证的权利。
对涉及重大疑难问题的合同格式条款，工商行政主管部门可以邀请人民法院、有关行政主管部门、高等院校、消费者权益保护组织、相关行业协会、律师事务所等方面的专家、学者组成评审委员会进行评审。
第十三条 合同提供方对工商行政管理部门提出的修改意见函无异议的，应当自收到修改意见函之日起十个工作日内对合同格式条款进行修改。
第十四条 合同提供方对工商行政管理部门提出的修改意见函有异议的，应当自收到修改意见函之日起十个工作日内提出书面异议，并可以要求听证。
书面异议应当包括异议的理由和依据。要求听证的，应当说明理由。
第十五条 工商行政管理部门应当自收到合同提供方书面异议之日起十个工作日内作出书面答复并送达合同提供方。需要听证的，听证所需时间不计算在内。
第十六条 工商行政管理部门对合同提供方在书面异议中提出的听证要求，认为确有必要的，应当在二十个工作日内组织听证，并根据听证结果作出书面答复。
第十七条 合同提供方对工商行政管理部门书面答复无异议的，应当自收到书面答复之日起十个工作日内对合同格式条款进行修改。
第十八条 合同提供方违反本条例第十三条、第十七条规定，拒绝对违反法律、法规规定的合同格式条款进行修改的，工商行政管理部门可以采取下列措施：
(一)约谈合同提供方、相关行业组织的法定代表人或者负责人;
(二)在工商行政管理部门网站公开合同提供方使用的违反法律、法规规定的格式条款的合同文本和工商行政管理部门的修改意见函，并通过新闻媒体向社会公告，提醒公众注意。
第十九条 合同提供方应当将其制定或者使用的含有格式条款的合同文本在其经营所在地的工商行政管理部门网站进行公示，征求公众意见，接受社会监督。
第二十条 工商行政管理部门应当建立合同格式条款网上公开查阅系统，将合同提供方提交的合同文本向社会公开，供公众免费查阅。
第二十一条 工商行政管理部门在对合同格式条款进行监督检查时，可以依法采取下列措施：
(一)对合同提供方的经营、服务场所实施现场检查;
(二)询问合同当事人、利害关系人和证人;
(三)查阅、复制有关资料;
(四)法律、法规规定的其他措施。
第二十二条 工商行政管理部门对合同格式条款的制定和使用进行监督检查时，有关部门、行业组织和消费者权益保护组织应当予以协助。
第二十三条 有关行业组织对本行业内普遍存在合同格式条款违反法律、法规规定的，应当进行规范和引导，并督促合同提供方修改或者按照工商行政管理部门对本行业合同格式条款提出的修改意见进行修改。
第二十四条 消费者权益保护组织可以通过座谈会、问卷调查、点评等方式收集消费者对合同格式条款的意见，发现合同格式条款违反法律、法规规定的，应当向工商行政管理部门提出监督建议。
工商行政管理部门对消费者权益保护组织提出的监督建议应当及时办理，并告知办理情况。
第二十五条 公民、法人和其他组织认为合同提供方使用的合同格式条款损害自身和他人权益或者存在违法情形的，可以向工商行政管理部门举报或者投诉。工商行政管理部门应当在接到举报或者投诉之日起七个工作日内作出处理，并将处理情况书面告知举报人或者投诉人。
第二十六条 对方因合同格式条款与合同提供方发生纠纷，可以自行协商解决，以及向当地工商行政管理部门或者消费者权益保护组织申请调解，也可以申请仲裁机构仲裁或者依法向人民法院起诉。
第二十七条 工商行政管理部门和其他有关行政主管部门、行业组织共同推进合同信用建设，建立合同履约信息公示系统，倡导诚信经营，推广合同示范文本，规范合同格式条款的使用，引导合同提供方自愿参加守合同重信用公示活动。
第二十八条 鼓励合同提供方采用合同示范文本或者参照合同示范文本制定合同格式条款。
合同示范文本由自治区工商行政管理部门会同有关部门、行业组织起草并公布。涉及消费者权益的，应当征求消费者权益保护组织的意见。
工商行政管理部门和其他有关行政主管部门应当加强合同示范文本的宣传、推广工作。
第四章 法律责任
第二十九条 违反本条例规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。
第三十条 违反本条例第七条第一款、第二款规定，合同提供方未在其经营、服务场所或者网站公示含有格式条款的合同文本的，或者未按照规定将含有格式条款的通知、须知、声明、说明、店堂告示、数据电文、凭证、单据等设置或者张贴于经营、服务场所显著位置的，由工商行政管理部门责令限期改正;逾期不改正的，处一千元以上三千元以下罚款。
第三十一条 违反本条例第十三条、第十七条规定，合同提供方未在规定期间内按照修改意见函或者书面答复对合同格式条款进行修改并继续使用的，由工商行政管理部门责令限期改正;逾期不改正的，处一万元以上五万元以下罚款。
第三十二条 违反本条例第十九条规定，合同提供方未将其制定或者使用的含有格式条款的合同文本在其经营所在地的工商行政管理部门网站进行公示的，由工商行政管理部门责令限期改正;逾期不改正的，处一千元以上三千元以下罚款。
第三十三条 工商行政管理部门未按照规定履行职责的，依照有关规定对直接负责的主管人员和直接责任人员给予处分。
工商行政管理部门和其他有关行政主管部门的工作人员在合同格式条款监督管理中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附则
第三十四条 本条例自20xx年10月1日起施行。
合同格式条款的形式格式条款在实践中的表现方式不尽相同，形式上具有多样性。主要分为如下几种：
1、一是由单个企业自行拟定的格式条款，并被记载于合同书中。
2、二是由有关行政主管部门或者行业协会制定，被有关企业直接采用而记载于合同书中。
3、三是以公告、告示的方式明示，如以使用须知、通知、说明、告示等形式将格式条款张贴于一定的营业场所。
第一章 总 则
第一条 为了规范合同行为，保护国家利益、社会公共利益和当事人的合法权益，维护市场交易秩序，根据《中华人民共和国合同法》和其他有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于工商行政管理部门和其他有关行政主管部门开展合同指导服务、监督合同格式条款和查处利用合同违法行为的活动。
第三条 工商行政管理部门和其他有关行政主管部门履行服务和监督职责时，应当尊重和保护当事人依法享有的权利。
第二章 合同指导和服务
第四条 县级以上人民政府应当加强和推进企业信用制度建设，引导当事人自觉遵循公平和诚实信用原则。
工商行政管理部门和其他有关行政主管部门应当做好企业信用信息的收集、整理工作，建立和完善信息公开查询系统，按规定向社会无偿提供查询服务。
第五条 工商行政管理部门应当按规定向社会提供下列信息查询服务：
（一）企业的工商登记情况；
（二）经备案的含有格式条款的合同样本；
（三）工商行政管理部门对企业违法行为的行政处罚情况；
（四）其他能够证明企业合同信用状况的客观资料。
第六条 社会中介机构可以依法向社会提供有关当事人合同信用状况的调查、咨询、评估等服务。
第七条 有关行业主管部门或者行业组织可以制定合同示范文本，供当事人参照使用。
有关行业主管部门或者行业组织制定的合同示范文本，应当报工商行政管理部门备案。
工商行政管理部门和有关行业主管部门、行业组织应当做好合同示范文本的宣传、推广工作。
第三章 格式条款的监督
第八条 本规定所称格式条款，是指经营者为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与消费者协商的条款。
通知、声明、商业广告、店堂告示、单据等的内容符合要约规定的，视为格式条款。
第九条 采用格式条款订立合同的，经营者应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理方式提请消费者注意免除或者限制其责任的条款，按照消费者的要求，对该条款予以说明。
第十条 格式条款不得含有免除经营者下列责任的内容：
（一）造成消费者人身伤害的责任；
（二）因故意或者重大过失造成消费者财产损失的责任；
（三）对提供的商品或者服务的法定保证责任；
（四）违约责任；
（五）其他依法应当承担的责任。
第十一条 格式条款不得含有加重消费者下列责任的内容：
（一）违约金或者损害赔偿金超过合理数额；
（二）承担应当由经营者承担的经营风险责任；
（三）违反法律、法规加重消费者责任的其他内容。
第十二条 格式条款不得含有排除消费者下列主要权利的内容：
（一）依法变更或者解除合同的权利；
（二）请求支付违约金或者请求损害赔偿的权利；
（三）合同解释权；
（四）就合同争议提讼的权利；
（五）依法享有的其他主要权利。
第十三条 下列合同采用格式条款的，经营者应当在开始使用该格式条款之日起三十日内将合同样本报核发其营业执照的工商行政管理部门备案：
（一）房屋买卖、租赁及其居间、委托合同；
（二）物业管理、住宅装修装饰合同；
（三）旅游合同；
（四）供用电、水、热、气合同；
（五）有线电视、邮政、电信合同；
（六）消费贷款、人身财产保险合同；
（七）旅客运输合同；
（八）省人民政府规定应当备案的其他含有格式条款的合同。
第十四条 消费者认为格式条款违反第十条至第十二条规定，损害其合法权益的，可以向工商行政管理部门投诉。
第十五条 工商行政管理部门发现格式条款违反第十条至第十二条规定或者有其他违反法律、法规情形的，应当书面通知经营者予以修改。
第十六条 经营者对修改通知有异议的，应当在接到修改通知之日起十五日内向工商行政管理部门申辩，并可以要求举行听证。异议应当以书面形式提出。
经营者未提出异议的，应当在接到修改通知之日起十五日内作出修改，并将修改后的格式条款报工商行政管理部门备案。
第十七条 工商行政管理部门对按规定报备案的格式条款发出修改通知，经营者要求听证的，工商行政管理部门应当组织听证。对其他格式条款发出修改通知，经营者要求听证的，工商行政管理部门可以根据实际情况，决定是否组织听证。
第十八条 工商行政管理部门应当在接到经营者提出异议之日起三十日内作出书面答复。
工商行政管理部门答复仍要求修改的，经营者应当在接到答复之日起三十日内作出修改，并将修改后的格式条款报工商行政管理部门备案。
第十九条 经营者对有关格式条款在规定期限内拒不修改的，工商行政管理部门可以将该格式条款违反本规定的有关情况向社会公告。
第二十条 国家行业主管部门或者行业组织提供的格式条款违反本规定的，工商行政管理部门应当提请有关行业主管部门或者行业组织处理。
第四章 利用合同违法行为的查处
第二十一条 任何单位和个人在签订、履行合同过程中，不得从事下列违法行为：
（一）以虚构的单位或者冒用他人名义签订合同的；
（二）以伪造、变造、作废的票据或者其他虚假的产权证明作担保的；
（三）没有实际履行能力，以先履行小额合同或者部分履行合同的方法，诱骗对方当事人继续签订和履行合同的；
（四）收受对方当事人给付的货物、货款、预付款或者担保财产后逃匿的；
（五）恶意串通，损害国家或者第三人利益的；
（六）其他以欺诈、胁迫手段订立合同，损害他人利益的。
第二十二条 任何单位和个人不得在知道或者应当知道他人实施前条规定的违法行为的情况下，为其提供证明、执照、印章、账户及其他便利条件。
第二十三条 有第二十一条规定的违法行为，损害国家利益或者社会公共利益的，工商行政管理部门和其他有关行政主管部门应当在各自职权范围内依法查处。
有第二十一条规定的违法行为，损害合同对方当事人或者第三人合法权益的，经受害人申请，工商行政管理部门和其他有关行政主管部门应当在各自职权范围内依法查处。
第二十四条 工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自职权范围内查处利用合同违法行为，可以依法行使下列职权：
（一）询问有关当事人、证明人；
（二）查阅、复制有关的合同、发票、账册、凭证、业务函电和其他有关资料；
（三）检查与违法行为有关的场所、财物；
（四）在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，可以依法先行登记保存；
（五）法律、行政法规规定的其他职权。
第二十五条 工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在依法查处利用合同违法行为时，发现该行为涉嫌构成犯罪的，应当依法将案件移送司法机关处理。
第五章 法律责任
第二十六条 经营者违反第九条至第十二条规定，损害消费者合法权益的，应当依法承担相应的民事责任。
第二十七条 经营者违反第十三条规定的，由工商行政管理部门责令限期改正，并予警告。
第二十八条 违反第二十一条、第二十二条规定，法律、法规已有行政处罚规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政主管部门依其规定予以处罚；法律、法规尚未规定的，工商行政管理部门根据情节轻重处以一千元以上三万元以下的罚款。
利用合同违法行为的非法所得，工商行政管理部门和其他有关行政主管部门应当依法追缴，并按规定返还有关当事人。
第二十九条 工商行政管理部门和其他有关行政主管部门的工作人员有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分：
（一）未按规定提供企业信用信息查询服务的；
（二）违法实施行政强制措施和行政处罚的；
（三）未按规定将涉嫌刑事犯罪的合同违法案件移送司法机关的；
（四）收受贿赂的；
（五）其他、、的行为。
一、开展财政同步监督工作的做法和成效
针对财政收支大幅增长使财政管理面临的风险日益突出，财政监督力量严重不足、监督与管理“两层皮”等问题，省财政厅以科学发展观为指导，着眼推动财政监督工作创新发展，着力解决监督工作中的突出矛盾，对财政监督工作进行了深入分析和统筹规划，提出了同步监督理念，明确了同步监督工作思路，并付诸实施。
（一）以理论研究为重要支撑，着力树立同步监督理念。省财政厅站在全局的角度，加强理论研究，基本形成了包括概念、理念、思路、格局、体系在内的一整套同步监督理论框架，对指导同步监督实践起到了重要作用。所谓同步监督，即以财政部门各业务机构和专职监督机构为主体，把财政监督融入财政管理各个环节，对所有财政资金从预算编制、执行，到使用结果进行及时有效的全过程监督。可以将同步监督理念概括为“三同”，即监督与管理同步；监督与预算编制、预算执行、决算编报同步；监督与资金流向、流程和使用结果同步。同时，确立了“理顺监督主体、明确监督范围、改进监督方式、强化监督措施”的同步监督工作思路。在监督主体上，明确财政部门各业务机构与专职监督机构同为监督的主体，业务机构及其工作人员在工作中要自觉发现业务管理中存在的问题，主动及时进行纠正；在监督范围上，将财政业务工作的各个领域、各个环节及所有财政资金全部纳入监督范围，财政资金运行到哪里，财政监督的触角就要延伸到哪里；在监督方式上，充分利用业务机构直接管理资金和专职监督机构参与预算编审及监督预算执行的便利条件，对预算编制、执行过程及资金使用结果进行全过程监控，使财政监督真正实现事前、事中、事后的全过程监督；在监督措施上，既强调各业务机构要加强制度约束和对预算单位的日常监督，又强调专职监督机构对各业务机构资金分配管理的再监督。形成业务机构监督与专职监督机构监督的有机结合，实现对预算编制与执行的有效制衡。与此同时，加大了财政同步监督的组织领导和推进力度，积极引导财政干部把思想和行动统一到同步监督理念和实践上来，确保正确理解和高效执行同步监督机制，切实提高监督检查的业务水平。
（二）以制度设计为基本立足点，着力构建同步监督机制。在组织财政同步监督工作中，省财政厅以制度建设为切入点，注重顶层设计、强调务实管用。2012年以来先后制定印发了《关于进一步树立财政大监督理念，构建财政同步监督格局的意见》、《财政同步监督工作规则（试行）》、《财政监督检查操作规程（试行）》、《财政同步监督工作问责办法（试行）》等制度文件，初步形成了以一个“决定”为统领、十个“配套文件”为支撑的同步监督制度体系，涵盖了工作指导、职责分工、规范程序、考核问责等方方面面，为构建财政同步监督机制提供了有针对性和可操作性的制度保障。各市县财政部门也都参照省财政厅做法并结合本地实际，制定出台了内容详细、可操作性强的同步监督制度。
（三）以明确职责为主攻方向，着力落实同步监督责任。省财政厅立足于增强同步监督的整体效能，以预算编制、预算执行、决算编报等财政业务为主线，划分了各业务机构与专职监督机构的同步监督职责分工。各业务机构主要是结合自身工作职能和业务特点，加强制度约束、日常监督、专项检查和绩效评估；专职监督机构主要是负责财政同步监督工作的综合管理和组织协调，并开展专项检查、绩效评估和再监督。同时，还进一步细化了各业务机构的监督责任。有预算收支管理职责的业务处对分管预算单位或服务对象的财政财务管理活动开展事前审核、适时监控、跟踪问效等日常监督；对财税法规政策执行情况和财政财务会计管理事项开展专项检查；对资金分配、使用所取得的效益开展绩效评估。预算、国库等预算综合管理业务处，通过预算编审、支出动态监控和专项检查方式，对预算单位预算编制、执行、决算情况实施再监督。在此基础上，又具体明确了各处室内部各岗位同步监督职责，使财政监督落实到处室、落实到岗位、落实到人头。与此同时，还实行了同步监督“一把手”工程、同步监督工作问责制，并采取打分制对相关处室同步监督工作开展情况进行考核。
（四）以提高实效为根本目的，着力深化同步监督成果。四年来，省财政厅各业务机构及其工作人员在组织收入、资金分配等财政日常管理工作中发挥了各自的监督优势，对涉及项目审批、资金分配等重要问题，认真执行相关制度，严格规范工作程序，不断完善内控制度，自我发现问题、自我整改纠正、自我规范管理、制度约束力等能力明显增强。同时，还对分管预算单位的预算编制、预算执行、决算编报等情况进行日常监督，并针对日常监督发现的问题，提出各类整改意见和建议800多条，修改完善179项资金管理办法，使日常监督工作得到进一步加强，有效地促进了财政管理水平的提升。在此基础上，专职监督机构牵头组织业务机构人员开展对民生重点项目、重点资金及财税政策执行情况等专项监督检查，累计查出各种违法违规资金30多亿元，纠正违纪资金10多亿元，提出整改建议180余条，被批示采用70多条，为各级政府决策提供了重要参考依据，较好地发挥了财政专项检查监督作用。
经过四年来的强力推进，实行财政同步监督机制已取得积极成果，全省财政监督工作实现了由专职监督机构单独开展监督，向业务管理机构与专职监督机构共同履行监督职责转变；由单一的事后检查，向事前、事中、事后全过程监督转变；由单纯查处问题，向规范财政管理转变，财政监督综合效能有了显著提升。
二、实行财政同步监督机制的启示与思考
围绕财政科学化精细化管理对财政监督提出的新要求，在实行同步监督机制的同时，省财政厅也从各个方面对影响和制约财政监督科学发展的深层次问题进行了思考，并获得了一些启示。
（一）实行财政同步监督的实践彰显了财政监督的独特优势，使事前、事中、事后的全过程监督成为现实。经过四年的实践探索，省基本建立了一个能够把同步监督理念和机制融入业务管理，由财政业务机构人员从组织收入和研究资金分配开始就注重和加强制度约束，自觉发现和纠正不符合制度规定及不利于发展的问题，并继续沿着财政资金流向、流程和使用结果进行及时有效地同步监督，做到资金运行到哪里，监督就跟进到哪里。同时，专职监督机构发挥其专职监督职能，主动前移监督关口，参与预算编审，借助“金财工程”数据接口及时监控预算执行。集中力量进行事中、事后重点专项检查，并与业务机构加强沟通协调，资源共享，形成监督合力。实践充分证明，只有把监督融入管理，在管理的过程中，业务机构和专职监督机构人员有机配合开展同步监督，才能做到真正意义上的事前监督，才能做到对财政资金的事前、事中、事后的全过程监督。这是财政监督的独特优势。
（二）实行财政同步监督的实践彰显了省市县财政监督力量的整合作用，使对财政资金的全覆盖监督得以落实。针对财政监督工作存在专职监督机构“孤军作战”，缺乏内部监督力量的整合、缺少上下联动的问题，省财政厅按照财政部提出的“全覆盖”监督要求，在同步监督机制建设过程中，着力构建覆盖所有财政资金的“三横一纵”监督网络系统模式。从横向上，省、市、县三级财政部门各自负责对本级预算编制、预算执行、决算编报及资金使用结果的监督，确保横向到边；从纵向上，建立完善上下联动的监督工作机制，对财政重点资金和监管项目进行统一部署、统一实施，形成省、市、县三级财政部门之间上下互动、协调配合、紧密衔接的立体监管体系，确保纵向到底。可以说，实行同步监督机制的过程，就是整合全省财政监督力量、践行对财政资金“全覆盖”监督的过程，就是弥补监督缺位、扩大监督效果、提升监督质量的过程。实践充分证明，“三横一纵”监督模式是使“全覆盖”监督落到实处，提高财政监督工作整体效能的有效保障。
（三）实行财政同步监督的实践彰显了财政监督的规范作用，使规范财政管理更加及时有效。省财政厅一方面要求业务机构人员，在财政业务工作中注重加强制度约束，自觉发现和纠正存在的问题，不断加强财政管理。同时又要求业务机构人员通过开展日常监督，对预算单位人员、收入、支出、资产、经费以及专项指标的真实性、准确性进行经常性审核，对预算单位的资金收付、资产变动实时分析监控，提升了财政管理绩效。与此同时，我们组织各业务机构与专职监督机构把查问题、提建议、抓整改、促管理有机结合起来，主动督促和帮助被检查单位建章立制、规范管理，减少了国有资产的浪费和流失，提高了财政资金使用效益。实践充分证明，通过开展同步监督，促进规范管理的效应得到进一步显现。在今后实行同步监督的长期工作中，只有更加密切关注经济社会运行趋势，及时揭示和反映被检查单位的新情况、新问题，深入剖析查找问题的症结和原因，才能从完善制度、促进改革、强化管理上有针对性地提出监督检查意见和建议，着力提升财政监督质量和层次。
作者：蒋永良 一、尽职监督工作出现问题的原因 （一）尽职监督工作分工、责任不到位。《尽职监督工作管理办法》和各部门制定的尽职监督办法中，对电子银行业务的监督有明确的分工，《中国农业银行运营监管管理办法》（农银规章[2012]22号）第二十八条规定“现场监管的主要内容：开、销户，电子银行业务的开户与注册，印鉴管理，业务授权以及挂失、止付、有权机关查询、冻结、扣划等重要业务处理情况”，对运营部门监督电子银行的开户和注册进行了明确；农银规章〔2012〕221号《关于印发<中国农业银行电子银行部门尽职监督工作实施细则>的通知，以下简称<实施细则>》中第七条规定“各支行电子银行部门负责人负责落实辖内尽职监督工作的组织和实施。”同时该文件还明确电子银行业务尽职监管的具体内容，要求支行电子银行部门对电子银行业务进行全面尽职监督。然而在尽职监督实际履职过程中，两部门均未对电子银行业务行使有效的监督与监管，内控合规部门、上级主管部门也未行使再监督，致使电子银行业务监督出现了“谁都管谁都不管”的现象。 （二）尽职监督工作制度执行、落实不到位。首先，学习培训不到位。随着科技水平、同业竞争、实际业务发展的需要，电子银行业务系统、产品、流程变化较快，新业务、新产品层出不穷，文件更新较快、合同文本较多。但在基层行由于职责分工不清，培训、学习不到位，加之无独立的电子银行业务管理部门，业务监督从属于多个部门，导致文件流转不顺畅，如某分行在实施企业网银业务检查过程中，发现企业网银协议就有2006、2009、2012三个合同本在网点同时使用。其次，履职监督不到位，《实施细则》第三十二条规定“现场检查周期、频率及覆盖面为：县（市）级支行电子银行业务主管部门每季度至少对辖内网点机构开展一次电子银行业务现场检查，检查数量不低于所辖网点机构数的50％。二级分行电子银行部门每半年至少对支行电子银行部门开展一次现场检查，检查数量不低于所辖支行机构数的50％。”而在实际执行过程中，一是基层支行分管电子银行业务的个人金融部属于前台业务部门，日常工作侧重于营销和计划任务的分解、统计和调度，对电子银行业务尽职监督疏于管理，同时也未按照尽职监督要求，设立专职尽职监督人员，尽职监督职责无法落实，同时也未向同级内控部门报送监督计划，牵头相关部门对电子银行业务开展监督；运营部门现场监管未将电子银行业务作为必查事项，致使电子银行业务成为监督、监管的盲区。二是同级内控合规部门、上级行涉及电子银行业务监督的部门也未履行再监督职责、对每季未上报尽职监督报告也未过问、督促和落实。三是奖惩考核不到位，上级行电子银行业务部门和本行相关部门考核未将尽职监督工作考评作为职能部门的考评事项，奖惩考核不到位。 （三）尽职监督工作协调、沟通不到位。《实施细则》第四十二条规定“各级行电子银行部门要与内控合规部门之间建立日常信息沟通机制，及时相互反馈尽职监督工作中发现的重要可疑信息、重大问题及整改情况。”在实行监督过程中，电子银行部门、运营监管部门、内控合规部门缺乏相互信息交流、缺乏相互配合，相关数据、文件、信息不能相互借鉴利用。 二、改进尽职监督工作的措施 （一）纠正认识上的偏差，正确理解尽职监督管理工作。尽职监督管理是指各职能部门按照职能定位，对下级行分支机构的对口部门及其经营管理活动进行内部监督的行为，本质上属于管理范畴，是企业董事会、监事会、高管层和全体员工共同实施、旨在实现控制目标的过程；是相关职能部门应当履行的内部控制职责，是职能部门的自我控制和自我约束的要求，也是对条线和同级职能部门监督的要求；是各部门对本条线的机构和员工所进行的内部监管。因此，一方面要认识到尽职监督工作不是某一部门单独的事情；另一方面要充分认识到尽职监督管理工作是“三道防线”的重要组成部分，有着其他工作无法替代的作用，相较其他部门的监督而言，主管部门对本条线业务情况更熟悉,更便于掌握分管业务中存在的隐患，实施风险管控更具有专业性和针对性。 （二）完善相关措施，严格履行部门尽职监督职责。 一是加强培训和学习。各级职能部门应组织对《尽职监督工作管理办法》以及各部门出台的实施细则进行认真学习、掌握和落实；各级职能部门要完善岗位职责，落实岗位责任，按尽职监督工作要求明确专人负责此项工作，切实将部门尽职监督工作落到实处，防止尽职监督缺位；完善尽职监督方法，熟悉监督内容、流程和方法，采取现场检查和非现场检查手段，充分利用科技手段和各部门监督成果，提高尽职监督的工作效率，对尽职监督情况定期进行检测、监督、分析和报告。 二是加强信息沟通和交流。按照尽职监督管理办法和职能部门实施细则的要求，及时进行信息沟通包括信息沟通机制的建立、现场检查信息的反馈、推动形成监督成果相互确认等；建立监督信息全面共享的信息沟通联系机制和非现场监测报表体系，利用各职能部门系统进行集中监控等多种形式，对各系统数据进行研究分析和日常监测；同时相关部门按历史、现时分类建立文件、合同文本库，以便各级职能部门和网点查阅使用，既可以保持文件文本的连续性，又可以确保其时效性，从而提高尽职监督管理工作的针对性和有效性。 三是加强履职再监督。内控合规部门要做好尽职监督工作的计划管理，合理安排检查时间与频次，统筹配置检查资源，避免重复检查，消除尽职监督盲区；上级行职能部门、本行内控合规部门还要承担监督各部门是否切实履行尽职监督管理职能的职责，督促、协调各部门实施自律性检查和非现场监督，把职能部门履行尽职监督管理情况作为综合性检查的重要内容，适时开展尽职监督管理专项检查，对检查发现的问题及时发出整改通知书，对有关责任人进行处罚或提出处理建议。 #p#分页标题#e# 四是加强考核奖惩制度。各级行可根据本行实际，制定尽职监督管理工作考核奖惩办法。人力资源管理部门要将部门负责人履行尽职监督管理职责情况作为其年度考核和工作业绩评价的内容，尽职监督管理工作不落实的，应予以问责并取消其评先评优资格。
关键词：水利工程；管理措施；质量监督
Abstract: The construction of water conservancy project and other projects, it is important to quality. Because the construction project with a disposable characteristics, but also has the irreversibility. Therefore, supervision and management becomes more and more important, so as to ensure maximum benefit of project investment. The water conservancy project truly benefits the people of the project. In this paper, it is combined with the actual quality supervision and management of the water construction projects in our country and summarizes the existing hydraulic engineering quality supervision procedure and content, and puts forward the reform of the management system of quality supervision for water conservancy project proposal. It also puts forward corresponding measures for the construction and management.
Keywords: water conservancy project；management； quality supervision
中图分类号：F416.9
水利作为国家基础产业，是国家经济发展的命脉，切实提高广大水利工程质量监督，对促进水利建设项目质量水平的提高，加强工程质量政府方面的监督管理，具有非常重要的现实意义。
一、建设工程质量监督制度的提出
质量监督是国民经济管理范围的概念，质量监督是指根据国家法律、法规规定，对产品、工程、服务质量和企业保证质量所具备的条件进行监督检查的活动。质量监督是政府实施国民经济管理的职能之一，质量监督的依据是国家有关质量的法律、法规和政府有关质量的规章，质量监督要从生产的全过程抓起，质量监督是政府行为，质量监督是手段，它促进质量法规强制性标准的贯彻执行。
我国质量监督管理体系目前是多系统组成的，包括技术监督系统和各专业监督系统组成。其中专业监督系统包括工程建设系统、卫生系统、船检系统。另外还有劳动系统、商检系统、农林牧系统等。
新中国成立后，我国实行的是高度集权的计划经济体制。我国进入改革开放的新时期，是保证基本建设新高潮的质量控制需要，初步构成了我国现行的政府工程质量监督制度。我国建设工程质量监督从无到有，从小到大，在建筑行业越来越显示重要地位。
《建设工程质量管理条例》是质量监督的法律依据，《条例》是我国第一部有关工程质量的行政法规，《条例》明确质量监督是政府行为，《条例》明确我国实行建设工程质量监督管理制度，《条例》明确了质量监督的具体实施细则，《条例》明确了政府质量监督与建设各方的关系，其中建设法律责任是必须有法律明文规定的，建设法律责任具有强制性。为水利建设项目质量监督和管理指明了发展方向。
二、水利工程质量监督管理制度
我国水利工程质量监督工作起步于 1986 年，目前水利工程质量监督机构是分三级设置的各级质量监督机构隶属于同级水行政主管部门，业务上接受上一级质量监督机构的指导。水利工程质量监督机构的职责与权限对质量监督的工作内容、程序做了规定。
其中机构职责包括水利工程质量监督总站的主要职责、各流域水利工程质量监督分站的主要职责、各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团水利工程质量监督中心站的职责；质量监督权限包括对监理、设计、施工等单位资质等级、经营范围进行核查，对工程有关部进行检查，通知建设、监理单位采取纠正措施，提请有关部门奖励先进质量管理单位及个人。
监督工作程序和内容包括监督工作程序，监督工作内容。提交勘察设计资料等有关文件，对工程质量进行等级核定等等。
三、我国水利工程质量监督管理存在问题
水利工程质量监督机构存在的主要差异可归纳为组织形式不同、人员结构不同、经费来源不同、质量监督工作开展的程度不同。
水利工程质量监督管理体制存在的问题表现为管理机构组织形式不顺，无法保证政府质量监督的权威性和强制性。存在人员不足、工作交叉、职能不突出的弊端，还在考虑争取政府财政拨款，不利于质量监督事业的可持续发展，所以机构组织形式不顺是水利工程质量监督管理体制存在的根本问题；监督管理职责划分不清，给质量监督工作造成诸多矛盾，体现不出其权威性和强制性的作用。质量监督机构经费不足，尤其自收自支单位连起码的人员开支都难以保证，质量监督执法工作力度不够，有些人将质量监督与质量检测混为一淡。
存在问题的原因暴露出我国现行水利建设项目质量管理还存在着不完善。即法规不健全、执法不力和对法规执行缺乏有效监督，工程建设管理体制中仍存在着政企不分、政出多门的状况，各地政府建设主管部门包括水利行业设立的工程质量监督站，我国现行的由各级政府主管部门负责管理的市场准入制度。
我国政府对建设工程质量监督工作的误区表现为社会过于依赖工程质量监督核验，三部到彻的监督运作方法与政府管理机制改革走向的不和谐，客观上把政府视作工程质量的责任者。政府对工程质量监督机构定位不明确，单一的实物质量监督弱化了政府对建筑市场参与各方质量责任行为的全面监控，监督执法经费和运转条件无保障。
因此，必须进行水利工程质量监督管理体制改革，政府对水利工程质量监督工作必不可少，政府必须对水利工程实行全面的强制性监督，政府是依法监督行政的责任主体，应实现从单一实物质量监督向建设参与各方质量行为监督的延伸，改革的过程必须保证质量监督不断完善，促进工程质量稳步提高。
四 加强水利工程质量监管理的措施
1 调动人的积极因素，激发人的不断进取欲望，加快人才建设，提升监督层次，水利工程质量监督员应具有较高的理论水平，必须具有丰富的工作实践经验。要热爱本职工作，有较强的事业心和对国家认真负责的态度，拥有识别工程质量通病的敏锐性，不断丰富专业基础知识，提高政策理论水平。
2 完善工作制度，规范监督行为。必须有健全的技术管理制度和质量管理制度，水利工程质量监督机构还需针对基本制度制定相应的配套制度。科学设计监督流程，有序开展监督工作，建立内部考核制度，提高水利工程监督工作质量。
3 加强水利工程监督档案管理，不断积累监督资源，立足质量体系建设，强化监督服务功能。保证和提高监督站整体的工作质量，不断地改进监督站的工作方法及工作手段，必须把全站的工作有机地组织起来，提高工作质量和工作效率，确保质量目标的实现。结合各方的职责和任务的完成情况进行审核和评价，保证质量监督工作方向的正确性，设计出比较合理、切实可行的质量体系。
4 水利工程建立健全监督站组织和制度，必须认清形势，正确地把握水利工程质量监督工作大方向和大原则，有综合治理的预控措施。满足现代建筑工程的质量要求，增加硬件和软件建设，设计出比较合理、切实可行的质量体系，它是保证水利工程质量体系持续有效的不断优化的过程，使质量体系在高标准的大循环中有效地运行，促进水利工程质量理水平的全面提高。
5 提高工程管理的质量意识
质量是建筑工程管理的核心，也是保证水利工程公益性和经济性的重要内容。因此强化建设工程的管理，首先要提高人员的质量意识，把质量印在每一个参与管理的工作人员头脑中。质量问题是百年大计，水利工程是一种一次性的建筑，一旦建成便不可逆转。在建设过程中进行的质量控制是相当重要的，工程一旦建成要经受着来自自然和水力的作用，质量不合格，难以发挥工程对水利的管理、调节、计划等的作用。水利工程建设，是需要大量国家资金投入的，要保证工程的建设质量，就是保证政府资金的使用效益，把国家对水利事业的支持，完美地体现出来，真正发挥水利工程造福人类的功能。
6 做好工程监理工作
建设工程监理制，是我国建筑市场施行的一种质量监督行为。监理单位和驻地监理，受建设单位的委托，代表甲方实施工程监理职责，所以在水利工程建设中，做好质量管理工作，首先要充分发挥监理的作用。提高工程建设项目管理的科学性与公开性，有效促进水利工程质量的提高和保证。引用监理制，可以增强建筑市场之间的合同关系及监督、制约与协调的功能和作用，是提高工程质量最有效的方法，也是提高工程建设管理水平和投资效益的最有效的途径和措施。发挥监理作用，可以提高工程质量的监督力度，通过实施有效的监理工作，使政府资金和投资方资金发挥最大的效益。监理工作的有效开展，不仅仅是行驶甲方委托的权力，也是维护施工方合法利益不受损害的途径，是执行合同法，维护合同严肃性的有力保证。
7 做好水利工程的造价监督管理
建设单位对工程管理的一个重要内容就是造价的控制，造价的控制可以保证资金的使用价值，可以减少不必要的资金浪费。工程造价包括很多内容，历经项目建设的全过程直到竣工。从筹建到验收结束，都涉及到造价的问题。因此对水利工程项目的造价控制要贯穿整个项目的建设过程。比如水利工程建设项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等各阶段所对应的投资估算、设计概算、项目管理预算、标底价、合同价、工程竣工决算等环节发生的费用，都是工程造价内容和管理范围。建设单位要选派专业人员对工程造价文件的编制和招标进行全面监督和审核，有效控制工程造价内容。对工程的造价控制首先应该严格工程造价的计算依据，按照规范进行预算和控制。比如工程项目划分、工程定额、费用标准、造价文件编制办法、工程动态价差调整办法等内容，都应该严格依据相关规定和规范进行预算和控制。
8 加强预算和财务监督管理
对于建设单位来说，对工程的管理，主要有合同管理、资金管理、进度管理和质量管理几方面。对资金的控制是避免浪费，保证投资预算的额度，使资金效益最大化。当工程的施工预算出来以后，由相关人员进行审查。尤其是在施工之初，要组织施工方、监理方、建设方对施工图纸进行三方会审，及时对需要变更的内容，交由设计方进行变更，减少施工过程中设计变更带来的费用增加，也避免不必要的施工时间浪费。资金是工程建设的硬道理，没有充足的资金做后盾，就无法保证工程的质量和进度。对资金的管理应该是建设单位管理的一项重要内容。首先要争取建设资金及时到位，按照合同要求，按照进度及时给付施工单位的工程款，保证施工单位有足够的周转资金，以保证工程如期完成。健全资金管理的审批制度，一支笔签字，专款专用。严格按照工程预算进行资金控制，加强预算的管理和执行力度。保证施工单位能够按照施工图进行施工。
总之，水利工程建设的监督管理是一个复杂的和系统的工程，建设单位做好工程的监督管理，一定要保证工程按照合同规定工期、质量、资金等，保质保量地完成。水利工程建设百年大计，必须以百倍的责任感和使命感去对待工程质量管理工作，这是我们每一名水利人的历史使命。
【参考文献】
王世军.水利工程建设项目质量监督管理研究[J].河海大学.2003(08)
盖淑航.浅论水利工程建设项目质量监督管理[J].才智.2011(11)
关键词 监督管理 责任主体
建设工程质量关系到工程项目的投资效益、社会效益和环境效益，工程质量危及国家和人民生命财产的安全，影响国民经济的发展和社会的安定。高度重视、严格控制工程质量，是工程建设参建各方义不容辞的责任，同时是工程建设中政府维护国家和公众利益质量职能的主要体现。因此，为了提高建设工程质量，必须积极探索政府对工程质量的监管，努力维护国家和公众的利益，建立以规范标准为主要内容的工程质量保证体系、质量管理体系和质量监督体系，围绕工程项目和建设主体，多层次，全方位实施工程质量监管，有效维护建筑市场秩序。政府对建设工程质量监督管理是通过授权委托工程质量监督机构而实现的，而对建设工程的监督管理又以建设工程的实体质量是否形成为界线将其分为施工前的质量监督管理、施工中的质量监督管理和竣工后的质量监督管理三个方面，是实现全面、全过程质量监督管理思想的具体体现。
一、施工前的监督管理
对施工前的质量监督管理，主要涉及三个方面，一是对有关设计、勘察文件审查的监督管理。对设计、勘察单位的质量行为和活动结果的监督，重点是放在对设计、勘察文件的审查监督把关上。一旦发现其违犯有关法律、法规和强制性标准的设计和勘察文件，可以通过直接的经济处罚和法律制裁，使直接责任主体承担由其失误疏忽或有意所造成的质量责任。通过对设计、勘察单位的监督管理和依法处罚，并将其不良行为记录在案，纳入责任主体和责任人的信用档案，形成信用约束力，实现设计和勘察文件的质量满足有关法律、法规和强制性标准的要求。二是对招投标活动的监督管理，重点是施工招投标的监督，实现市场监督与质量监督的有效结合，通过质量监督审查促进市场竞争的规范化和良性运转，通过市场有效运作，保证质量监督的有效性；三是对合同文本的监督，重点是施工合同的监督，把质量管理的规范化和法制化落实到合同条款中，以合同的法律效力约束各建设主体的质量行为和活动结果。通过对这三方面的内容的审查监督，实现政府对建设工程质量实施过程的预控监督。
施工前质量监督管理的重点归根到底是对业主质量行为的监督管理，因为业主是所有这些活动的组织者、决策者，这也是规范建设业主质量行为和活动结果的重要措施。
二、施工中的监督管理：
施工中的质量监督管理应围绕两大分部的现场监督，开展事前、事中和事后巡回闭环监督管理，两大分部即地基基础分部、主体结构分部。在对工程质量的关键环节进行监督检查中，重点是地基基础、主体结构等影响结构安全的主要部位。现场实体质量的检查方式应采用科学的监测仪器和设备，提供准确可靠、有说服力的数据，增强政府工程质量监督检查的科学性和权威性。通过监督抽查，保证强制性标准的贯彻执行，保证建筑法律、法规和规范的贯彻落实，从宏观整体上把握建设工程质量和结构使用安全。另外，在加强程序管理的同时，必须加强技术控制。技术控制的方法采用评价标准的方法比较好。评价标准的方法主要有如下几点：一是对施工现场质量保证条件的检查评价，二是对工程竣工检测结果的检查评价，三是对现场质量保证资料的检查评价，四是对工程实体的尺寸偏差的实测，五是对完工后的工程实体的宏观观感检查评价。
监督检查的对象还包括监理单位、建设单位（业主）在内的所有参与工程建设的各质量行为责任主体。质量监督机构应站在执法的地位，通过加强对参与工程建设各责任主体质量行为的监督机制，查处各质量行为责任者的违规行为，增强各责任主体的自律能力，提高行业整体素质，保证工程质量。
另外，质量监督管理还应利用计算机技术、信息技术和网络技术作为现代化管理重要手段。质量监督站管理信息化、网络化是实现工程质量档案网络管理、实现工程质量资源管理共享的前提条件，是提高监督管理水平的管理效能的重要保证，也是管理方法科学化的重要标志。
总的来说，施工过程中的监督管理是以施工主体为主线，业主、监理、设计、勘察及检测主体的协作配合的全面、全过程的监督管理，其方法主要是通过现场的地基基础质量验收监督、主体结构的验收监督和随机抽查监督为主要形式，把各方主体的质量行为和活动结果纳入监督的范畴。通过施工中的监督，保证各主体的质量行为规范，质量活动结果有效，国家和公众质量利益通过实体有效操作全面得以实现，保证施工过程的质量处于受控状态，确保施工阶段的建设工程质量。
三、竣工后的监督管理：
竣工后的质量监督管理是建设工程投入使用的把关监督管理。首先要保证不符合质量标准要求的工程不能投入使用，避免低劣工程对国家和公共使用者造成直接的危害和影响。其次是把装修、维修和维护的质量监督纳入建设工程全寿命质量监督管理的范畴：一是要杜绝或减少由于装修、维护过程中的违规行为造成对已有建设工程地基基础、主体结构和环境质量的破坏，引发质量事故；二是避免由于维修、维护的质量达不到要求给国家和公众用户的生产生活环境造成直接损失。在这一阶段的监督应着重把好两关；一是严格对其竣工验收备案的审查、监督，确保备案登记的可靠性、权威性和有效性。二是加强对装修、维护过程中的质量监督管理，使建设工程全寿命期内的质量目标得到有效实现，为用户创造安全、舒适、健康的生产、生活环境，使建设工程质量实现可持续发展。大力提倡和推行工程质量保险，将工程质量管理纳入经济管理的范畴，以解决工程交付使用后发生质量问题住户找不到责任方的后顾之忧。
四、监督工作中要注意的原则和监督方法的改进
工程质量监督是政府职能而不是责任主体，在这方面不能代替、越位。工程质量监督是督促建设参建各方主体搞好工程质量及工程质量控制的政府监督行为。
监督工作中应注意原则和监督方法的改进要注意如下几点：
1、在日常监督工作中要注意平等的原则。
2、监督工作要坚持公平、公开的原则。
3、要保护正当权益者的利益。
4、要发挥政府监督的职能以权制权。
5、全过程、全方位综合治理和提高工程质量。
6、监督工作要把握执法为民、监督与帮助相结合的原则。
7、要研究影响工程质量的主要问题，结合本地区实际情况有针对性地制定监督管理措施。
8、研究监督工作的有效性，始终抓住工程使用安全功能的重点。
《会计法》颁布以来，关于会计监督职能的话题不断升级，社会经济体制进化下，会计监督不再是单纯的遏制违法违纪行为的初级阶段，而是全面覆盖企业运营、企业管理的方方面面，本文从会计监督的基础作用到会计监督与上市集团全面预算、内部控制、业绩评价的综合作用，分析会计监督对企业发展的绝对引导作用，建立一套上市集团的会计监督的管理体系。
二、上市集团企业会计监督的意义
上市集团企业在内部监督、社会监督、政府监督的“三位一体”的监督体制下，基础性会计监督的重要性是不言而喻的，监督体制下所反映的注册会计师审计报告、内部审计报告、对社会大众披露的?稻菸抟徊徽孟宰牌笠祷峒萍喽降闹匾?意义。
（一）会计监督保证会计信息真实、准确、完整、高质量
上市集团企业基础数据的稳定性决定着企业长期的发展前景，而数据真实可靠、完整有效是所有管理指导的基础，会计监督对企业整体的预算、审核、审计、分析、考核、报表的编制都起到了至关重要的作用，同时会计监督的有效性为企业决策、企业发展带来了可靠的信息数据，与此同时准确的基础数据反映的实际问题也为会计监督带来了指导性建议，会计监督与企业信息数据质量是密不可分的。
（二）会计监督与内部控制的相辅相成
会计监督与内部控制存在一致性和互补性，会计监督的有效性一定程度上对内部控制是一种拉动和促进，会计监督的不断升级最终将反馈在内部控制的评价上，内控体系的建立需要会计监督不断的给予建议和约束性管理制度的供应。
（三）会计监督对企业资产、资金流失的控制
会计监督核心的职能最终反应的成果是对企业资产、资金的管控，防止资产私有化、防止资产管理不当的流失，有效的保持资产稳定、持久、保值增值，是企业长期发展的必要条件，资产、资金的管理牵涉企业的多方面管理，会计监督的职能在资产、资金方面的管理最为重要。
（四）规范企业的市场发展体系
上市集团企业的发展最终都需要市场的检验和监督，因此拥有规范的市场发展体系是决定企业能否长远得到社会认可，是否拥有社会效应的根本，“三位一体”能否都得到优良的评价，是决定企业健康的标尺，企业能否做到社会效益和企业价值双赢的最大化，其中会计监督的重要性无需论证。
三、上市集团企业会计监督的现状和存在的问题
（一）对会计监督的重视不够，监督体系的建设不完整
在上市集团企业的运营中，随着企业规模的不断扩大，会计监督体系建立的优越性逐渐显露，企业中所有经营业绩及数据的流转最终都汇集到财务部门并经过财务核算得到量化，会计监督在这个过程中起到审核、汇总、平衡的作用，多数上市集团企业不重视、未建立会计监督体制和相应管理制度的情况下，就会造成业务数据与财务数据脱节，甚至出现业务、财务数据的偏差，不断进步的企业发展中必须同时配备相应的会计部门的监督和审核，企业发展有动力源的同时还需要有润滑作用的会计监督体系的建立。
（二）会计监督与法律体制不融合
市场总是在不断的变革中成长的，企业的发展不是单一的生活在真空中，上市集团企业在时机、时势的造就下往往有突飞猛进的业务拓展，多元化的运营环境使企业在跨越发展的步伐中会出现一些新事件不受旧法律制度的约束的情形，会计监督在这种情形下应该发挥其监督方面的特长，企业在“灰色地带”的“游刃有余”往往带来巨大的后续问题，如会计信息不实，单纯依靠财务来规避风险，将完全与法律体制脱节；为营造巨大的利润空间的违规操作，账务处理脱离实际业务造假等等，可以看到的是会计监督是法律之外的监督屏障，同时又是先行于法律一步的先锋兵，会计监督与法律存在很大融合性和共通性。
（三）内部控制制度的效力与会计监督脱节
完善内部控制制度的建立对会计监督有很大的促进作用，上市集团企业在会计监督方面因为规模问题往往需要分立会计监督岗位，在这个环节中内部控制将发挥促进作用；很多上市公司对内部控制和会计监督的脱节问题不重视，往往会导致会计的确认、计量、核算存在问题，内部控制失衡导致会计信息失真，进而出现徇私舞弊等腐败现象，同时内部控制机构设置的不合理，会导致资产流失、管理混乱等一系列问题，最终致使企业会计监督有名无实，失去应有的监督职能，形同虚设。
（四）会计监督外部环境作用缺失，无法起到促进内部会计监督的作用
上市集团企业的会计监督的外部环境是指政府监督、会计师事务所的监督和社会大众及媒体的监督，其中政府监督主要是指财税、审计、市场管理部门对企业的监督，目前我国政府监督机制在市场环境下正在日趋走向成熟，但政府监督始终与企业的内部监督无法达到共鸣，无法实现相互促进的监督执行作用；注册会计师监督，在市场化的运作中已经存在多年，但趋于企业对注册会计师的衣食父母的作用，注册会计师的存在往往的无法保持绝对的客观性，从一定视角上讲对会计内部监督的促进作用比较微弱。另外，社会大众和媒体受限于专业技能及对基础数据的阅读能力，往往监督浮于表面，不存在实质性的监督，与内部会计监督更是互不相关。
（五）会计工作人员综合能力的不足，往往导致会计监督实效
上市集团企业中的会计人员是会计监督的绝对执行人，因此会计人员的能力往往在很大程度决定了监督执行的力度，监督制度决定了企业会计监督的方向性而会计人员的能力决定了会计监督的实效性，我国会计人员的选拨机制比较宽松，进入会计行业人员的学历、知识结构、实践能力都参差不齐，导致会计机构实践执行会计监督时人员能力受限，执行力出现偏差。
四、影响上市集团企业会计监督的因素分析
（一）会计监督的意识问题
在上市集团企业的发展中，管理层对会计监督的意识往往决定着会计监督的成败，很多上市集团企业高层管理人员重视业绩的取得，而忽视会计监督的决定作用，久而久之在会计反映实质上出现弊端，因此，会计监督应该从培养企业高层管理人员的意识做起。
（二）会计监督制度的建立
监督制度的建立是上市集团规模企业会计监督的利刃，没有相关监督及内控制度的建立，会计人员执行会计监督的方向感就会迷失，特别是管理能力较弱的上市集团公司往往需要严格的制度匹配才能保证企业整体运营的有序性，会计监督是制度建立下执行的突破口。
（三）会计监督方法的选择
传统的会计监督只局限在对原始数据及核算的监督，在新的社会体制下，监督机制不断转型，会计监督由原始的事后监督，演变成事前、事中、事后监督一体化，同时配备预算、内控、考核、评价等方法，多样监督机制的培育为上市集团企业的监督工作充实了理论操作性。
（四）会计监督人员的配备
在上市集团企业规模化建设的基础下，企业各部门组织架构的建设和财务内部岗位责任制的配套建设，决定了会计人员的配备，同时最终企业的设置环境一定程度上决定了会计监督工作的落实情况，总体流程的运转都是有人的因素组成并最终实施，配备优良的会计人员是会计监督的基础。
五、改进上市集团企业会计监督对策
针对上述现象，本文认为改进上市集团企业会计监督现实情况可以从两个大的方面入手，一是在上市集团内部建立完善的内部监督机制；二是建立有效的外部监督机制，同时配备现代化的企业管理手段、创新性的企业运营机制，从管理流程入手，与业务拓展相融合，建立适用企业行业特点的“会计监督内控体系”。
（一）正视会计监督的重要地位，提高企业高层对会计监督的认识
现代化的管理手段不再局限于单一方面的管理，而趋向于整体管理和业财融合管理，跟随时代潮流和市场化升级的步伐，企业高层在正视业务发展的同时应该适当加入会计监督方面理论与实践的结合，认识到会计监督在企业管理中的重要作用，业财融合的大环境下，做好业务拓展的情形下做好监督、监控才能使企业的发展立于不败之地。
（二）内控制度与会计监督融合，发挥内控管理的最大效能
内部控制制度与全面预算、业绩考核的融合，需要以会计监督为基础，在企业的管理进程中，内控制度做为一个完整的控制系统其核心是会计控制系统，由此，会计监督控制系统执行力如何，将直接反作用于内部控制，做好会计核算和会计监督是企业内部控制得力的第一有效手段。
（三）加强会计人员综合素质的培养，适应企业会计监督要求
在企业的发展中，不仅要重视会计人员专业素质和能力提升，还应该加强会计人员道德素质的提高，集团内定期组织相应的专业培训和道德素质培养，在工作中给予会计人员工作思路引导和指导性建议，特别加强在内部会计监督方面的不断提高，使之能胜任企业发展的高水准要求。
（四）企业内部实行委派制度，实现会计监督的升级再造
在?模化的上市集团企业体制下，集团母公司委派财务总监或其他财务人员到子公司实行财务管理，在薪酬机制与监督机制分离的情况下，能极大的推动整个集团内部的会计监督工作，从不同的视角拉动企业的内控管理，委派制度是对会计监督机制的升级。
（五）会计监督与法律制度匹配，提高会计监督的执行力度
目前我国的法律机制，对会计监督的重视程度逐步升级，同时相关法律文件对会计法的支持也在不断改进，完善的法律机制使会计监督有法可依、有法可循，同时与相关经济法、税法的结合使会计监督工作落地有声，“监督”与“被监督”法律地位的确认逐步得到落实，从法律层面上讲，会计监督工作正在逐步走向法制化和专业化，有效拉动企业监督的进步和改造。
（六）建立行之有效的外部监督机制，使企业走向大众市场化
“三位一体”体制是对企业监督机制的延伸，内部监督、社会监督、国家监督是对企业发展的高要求和强推动，完全使企业走向市场化、大众化，增强注册会计师的独立性和可信度，逐步提升企业披露和社会大众认可的一致性，将是企业长期稳固发展的目标。
国有企业的监督是个老难题,常常会出现“软”、“散”、“难”症状。“软”表现在:企业法人治理结构大多不能做到形神兼备,董事会、监事会、经理层之间制衡关系比较松散,很难形成有效监督,企业纪检监察组织虽有对党员领导干部进行监督的权力,但处在同级管理系统的平行地位,监督很难到位;企业内部的审计、财务、企管等部门,虽也负有监督职责,但都在被监督者的领导下工作,监督作用难以发挥。“散”体现在:纪检监察、审计、法制、财务、职代会等各类监督资源分散使用,体制机制上条块分割,缺乏相互协调和沟通,没有形成相互衔接、协调一致的运行机制。“难”则表现为:内部监督制度操作性差,难以具体落实。
国资委主任李荣融曾指出,“要充分发挥监事会、财务、审计、纪检监察等监督机构的作用,整合监督资源,形成监督合力,提高监督效果。” 在国有企业深化现代企业制度建设的进程中,一些国企展开了整合监督资源的探索,南京晨光集团有限责任公司就是一例。
晨光集团是中国航天科工集团所属综合大型机械制造企业。这个最早可追溯到洋务运动时期的金陵机器制造局、如今囊括军品民品和现代服务业的国企,探索以“三位一体、五协同、一派驻”为特色的大监督运行机制之路已近两年。“晨光集团的大监督平台机制只是探索,并非已经成功了,监督工作还任重道远。” 2010年1月,晨光集团纪委书记、监事会主席徐微陵对《董事会》记者说。
三位一体构想
晨光集团大监督运行机制的最初设想,与徐微陵职责的变化有些渊源。
2007年9月,徐微陵获任晨光集团纪委书记,2008年3月兼任监事会主席,同时,他受董事长(法人代表)委托分管审计、法制。纪委监察、监事会、审计都是企业监督的基本力量,工作中徐微陵逐步考虑,能不能结合自己的工作,把这些分散的监督资源整合起来?其时,整合监督资源的做法在别的大型国企已有先例,例如鞍钢集团和中国兵器工业集团。2008年初,徐微陵正式提出整合监督资源、构建大监督平台的设想,即整合企业的监督资源,由一个监督委员会统一领导、调配,那么监督的效果可能会更好。这个思路得到了晨光集团董事长杨少华、党委书记万来源的认同与支持。
徐微陵表示,监事会、纪检监察、审计合署办公有充分的理论依据。监事会是现代企业治理结构中法定的监督机构,主要职责是对公司的财务状况进行监督,对董事、经理层执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督和纠正等。纪检监察部门是党的专门监督机关,《党内监督条例(试行)》把纪委规定为党风监督的专门机关,担负着对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督等职责。企业内部审计部门监督和评价本单位和所属单位财务收支、经济活动的真实、合法和效益。因此,在监督的对象和内容上,监事会、纪检部门及内部审计具有职能和目的的一致性。
他说,监事会主要通过参加董事会会议进行决策监督,但受监督途径、方式和手段的限制,对执行情况的监督和内控机制的监督较少。纪检监督作为党内监督,对党员领导干部进行经常性教育和多层次、全过程的监督,贯穿于公司日常经营管理活动之中。内部审计主要是对企业财务和经济活动进行监督。三者既有区别又有联系,具有互补性。三者重合,可以使监事会的法定监督权、纪检部门的综合监督权、审计的独立监督权形成互补,进行决策监督、执行监督和内控监督等全方位监督。
“通过整合监督资源,形成监督合力,提高监督权威,努力使监督资源转化为企业发展能力,监督本领转化为企业竞争能力,监督措施转化为企业执行能力,监督成果转化为企业降本增效能力,监督工作转化为企业风险防范能力。”徐微陵说,“大监督平台是经济卫士、良医” 。
纪委书记成关键角色
晨光集团的监督委员会是领导、协调监督工作的最高机构,由集团党委书记任主任(党委书记兼集团公司副董事长),纪委书记任副主任。其办公室设立在纪检部,办公室主任由纪检部长兼任,该纪检部长也是监事。监督委员会不进行决策,未配备专门的人员,目前还是个松散的组织。具体工作开展时,由监督委员会或纪检部门牵头,进行监督资源和人员的调配与整合。纪检部门一旦遇到困难,由党委书记出面协调。在整个大监督平台的制度设计中,纪委书记成为了关键角色,负责大监督平台的实际运作。
晨光集团的纪检监察部门有4人,监事会成员有3人,合署办公后,监督工作都通过大监督平台来开展。由于体制理顺,徐微陵在资源调配上比较顺畅,同时,他也凭借多重角色融入各个层面的监督:身为党委委员参加党委会,身为监事会主席参加董事会、总经理办公会。
“想要当好国有企业的纪委书记,如果有监事会,他应该兼监事会主席,分管企业主要的监督部门,这样有利于监督资源的整合和工作的开展。”徐微陵说,“中国航天科技集团原则上由纪委书记兼监事长,这个体制非常好。纪委书记要更多承担一些管理、监督部门的分管工作,这样才能够结合在一起,结合点落脚点更清晰,作用发挥更好。这反过来对纪委书记素质的要求也更高。我们现在也对党群工作人员提出要求,一定要懂管理经营,要不然容易形成两张皮。”
两年探索下来,晨光集团大监督平台的做法已初具雏形:成立集团公司监督委员会,探索监事会、纪检监察、审计合署办公体制,构建“三位一体、五协同、一派驻”大监督运行机制。记者获悉,晨光集团的大监督平台规划用3-5年的时间全面融入管理,基本完成监督资源整合,形成以党风廉政责任制为基础,以监督权力运行为主线,以权力运行重点环节与关键部位为着力点,各部门职责明确、相互协调的大监督格局。
大监督平台运行机制
从2008年初提出设想、当年9月下发文件实施直到现在,晨光集团的大监督平台机制在探索中稳步推进。徐微陵表示,相对于传统的监督方式,大监督平台监督工作量更多、强度更大,由于上下认同,在领导机制、制度建设、运行机制等方面大监督平台已初见成效。
晨光集团通过创建大监督运行机制和工作体制,统一调配使用监督力量,建立了协调统一的组织协调机制。在此基础上公司实行监事会、纪检监察、审计合署办公,使监事会的独立监督权和纪检部门的综合监督权形成互补,进行决策监督、执行监督和内控监督等全方位监督,为把风险防范纳入公司管理流程和制度规范创造了条件。
大监督平台的运行需要一套科学、配套的制度体系做支撑,为此,晨光集团纪委先后下发和草拟了《监督工作委员会工作细则》、《监事会与纪检监察实行合署办公工作办法》、《晨光集团集团公司关于创建大监督平台的实施意见》、《专项监察组派驻办法》等文件,初步搭建了大监督平台的制度框架。同时,以“三重一大”(重要的人事安排、重大项目的安排、重要经营计划的安排以及大额资金的使用)决策制度执行情况专项检查为契机,运用大监督平台,按照卓越绩效管理模式,推动公司对经营管理制度进行全面梳理整合,重新构建制度体系。徐微陵表示,现在很多国企老总违纪违规,很多都是不按照“三重一大”制度办,一个人说了算,而不进行民主科学的决策。
晨光集团有些职工一度担心大监督平台只是一个漂亮的口号,对此徐微陵表示“我们要做出实效来”,而实效通过“三位一体、五协同、一派驻”的落实实现。三位一体无需多言,“五协同”是指专专协同、横向协同、纵向协同、内外协同和群专协同,“一派驻”是指专项派驻。
以“专专协同”为例,在对晨光新苑排水工程费用问题调查处理中,公司采取审计先行介入,初步确定费用异常事实,再由纪检监察进入,联合审计、物价、法制等专业监督力量,采取约谈有关当事人、审查原始合同、协议、审核费用形成过程等办法,查明了费用异常的原因、违规的环节以及责任人。最终节约资金42.5万元,通报并经济处罚责任人,完善工程现场管理制度。另外,通过与工程、审计、物价、财务、法制等监督职能的协同联合,公司2009年先后参与物资采购、技改等招议标项目32项、专项谈判115项,完成各类审计项目270 项,为公司取得直接经济效益621.74万元。
公司2008年进行的某工程对承建单位付款出现纠纷问题的调查处理,就采取了与财务、工程管理部门协同的“横向协同”方式,一方面查找纠纷的原因以及公司方是否负有责任,一方面寻找公平合理解决纠纷的途径。结果,减少公司不合理支付40万元。
而“群专协同”指的是,公司有一支党风廉政监督员队伍,活跃在53个支部近60个行政单位中,成员按照《集团公司党风廉政监督员工作细则》履行职责,成为大监督平台依靠的一支基本的群众监督力量。
谈及“专项派驻”,徐微陵举例说,公司去年成立了以纪委书记为组长,负责工程技术改造的总工艺师、具体负责工程建设的总经理助理、秦淮区检察院副检察长为副组长,公司宣传、工程、财务、采购、纪检监察、审计、法制、物价、检察院预防职务犯罪人员组成的综合监督工作组,对公司重点工程晨光科研大楼进行了专项派驻,制订了各自工作目标和工作职责。最近正根据项目土建开工,细化预防目标,梳理监控的重点部位、环节,制订具体实施方案。
任重道远
采访中,徐微陵多次强调晨光集团的大监督平台机制只是探索,并非已经成功了。他表示,按照党的十七大报告强调的“要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求,晨光集团的监督工作还任重道远。
这其实是个存在共性的挑战,中国兵器工业集团就表示,“三位一体”大监督机制尚处于初始阶段,一些深层次的问题,如法律定位尚不完全清晰、责任边界仍然模糊、工作制度仍不完全配套、激励约束机制缺失等等这些都需要今后继续努力探索。
采访中记者感受到,在深化改革、推进现代企业制度的建设方面,晨光集团还存在进一步提升的空间。
由于管理权限的存在,纪委监督下面没问题,但对本单位的党内一把手呢?地位的不对等带来了难度。作为国企,董事长(总经理)、党委书记的级别比纪委书记高。“体制上,如果能够实行垂直领导,可能效果会更好。比如说,纪委书记是上面外派的,独立性更强,没有后顾之忧。现在很多央企有纪检组组长,这样工作起来胆子更大一点,顾虑更少一点。”徐微陵笑着说。
