战略管理就是未来企业管理需遵循的基本方向及原则，基于战略管理视角实施企业人力资源规划具备较强的现实性。本文首先阐述战略管理视角下，企业人力资源规划的内涵、原则，接着简单分析了企业实施人力资源规划面临的问题，最后提出若干强化措施，希望能为企业人力资源管理水平的提升提供借鉴。
关键词：
企业；战略管理；人力资源管理；人力资源规划
对企业人力资源管理而言，人力资源规划是一个重要的组成模块，是对企业未来的环境及任务的大胆预测，为企业完成战略管理目标提供人力资源支撑。在现代企业的战略管理中，人力资源规划不可或缺，它是人力资源管理的关键所在，是值得企业深入分析和探究的重要课题之一。
1战略管理视角下企业人力资源规划的内涵
人力资源规划要求企业基于战略管理及发展现状，对未来某个阶段的人力资源供需情况进行预测和管理，目的在于满足企业持续变化的人才需求，并为制定各项人力资源管理职能的中长期规划提供依据[1]。首先，企业人力资源规划要重新对人力资源管理的各个职能部门进行定位指导，不仅要满足企业在人才数量、质量上的需求，还要与各个人力资源管理模块相互配合，是与企业战略管理目标保持相互统一的战略规划。其次，人力资源规划是企业基于决策者的指导、由各个职能部门共同参与制定及实施、与人力资源管理活动息息相关的行动方案，其意义在于使企业在今后的竞争中保持长期优势，找出企业在动态环境中将会遭遇的人力资源问题，它其实是与企业内外人员相关的战略决策，是企业人力资源管理的总方向。最后，现代企业人力资源规划需以长期的分析与总结为基础，优先将总体人力资源管理战略确定出来，从而进一步制定出适应性较强的人力资源规划。
2战略管理视角下企业人力资源规划的原则
较传统的人力资源规划而言，战略管理视角下的人力资源规划具备战略高度，需在实施环节兼具动态性、整体性，应遵循几项原则：一是时刻关注环境变化，因为战略管理视角下的企业人力资源规划与其内外部环境密切相关，需在规划过程中仔细评估、合理预测内外部环境，并时刻关注变化，以便人力资源规划能迅速反应。二是严格遵循企业的战略管理，因为战略人力资源规划是制定企业总体战略的重要影响因素，一旦企业形成了总体战略，就需人力资源规划向其靠拢，以便企业的战略管理目标与人力资源规划保持一致。三是注重员工成长，因为企业并不是战略人力资源规划的唯一主体，它还包括全体员工，员工的努力与企业的发展有不可分割的联系，员工缺少企业的支持也无法成长，所以企业的人力资源规划应综合考虑企业与员工，坚持以人为本，促使员工积极参与。四是企业人力资源管理的模块众多，实践操作往往都是相互独立的，对整体效率产生较大的制约影响，而战略管理视角下的人力资源规划就需综合考虑各个模块的作用，促使它们相互作用，将人力资源规划变成有机整体[2]。五是重视企业的持续发展，在人力资源规划的实施过程中要不断进行动态调整，分层次储备企业人才等。
3战略管理视角下企业实施人力资源规划面临的问题
3.1战略人力资源规划的稳定性不足传统的企业战略人力资源规划看似全面、科学，但规划部门往往会陷入失去方向的困境，虽然企业具备战略管理规划，但没能战略分解人力资源，且人力资源规划目标也不明确，忽视对企业人力资源现状进行分析，只要企业的外部环境发生改变，人力资源规划就随之发生变化，导致其稳定性不足。
3.2战略人力资源规划的实效性欠缺对企业未来人力资源的供需情况进行合理预测是人力资源的重要工作之一，但大多数企业虽然单独设立了人力资源部门，却缺乏专业人员，在预测企业人力资源供需情况时存在较强的主观性，且传统人力资源规划的主体是企业的全体员工，样本数量过多、情况复杂，人力资源规划缺乏实效性。
3.3战略人力资源规划的灵活性欠佳当今，现代企业面临多元化挑战，传统战略人力资源规划的快速应变能力不足。随着企业的多元化发展，人力资源不再是简单的人员集合，而是一个团队或组织，这就使人力资源规划面临新的要求，它离不开企业各个职能部门的协调，但由于灵活性欠佳，当需要对人力资源规划进行动态调整时，就很难第一时间进行，企业人力资源也遭受损失[3]。
4战略管理视角下企业加强实施人力资源规划的措施
4.1对企业现有人力资源状况进行仔细评估企业人力资源部门应针对企业现有人力资源存量进行系统的排查和分析，有效掌握企业目前的人力资源信息，这是战略管理视角下加强实施人力资源规划的一大前提。与此同时，掌握的人力资源信息务必要准确、全面，一旦出现数据偏差，很可能导致人力资源规划失效。当准确认识了企业现有的人力资源存量之后，应合理评估企业当前的岗位情况，将核心岗位上的核心人才找出来，并以此为基础评估人力资源，了解他们的职业需求是否与岗位匹配，并找出差距。一般情况下，企业会通过分析企业员工的岗位胜任能力的方式，让企业了解人力资源存量及员工胜任能力之间的差距，为更好地制定和实施人力资源规划提供依据，提高人力资源规划的针对性。
4.2对企业未来人力资源供需进行科学预测在企业战略管理的指导下，采取科学的方式对企业未来的人力资源供需进行科学的预测。企业战略管理能指导企业未来发展的方向，而分解的人力资源战略是预测企业人力资源供需的基础[4]。一般情况下，企业通过综合分析发展的总目标、战略管理、构建人力资源的原则等信息，预测得到的人力资源供需情况具备一定的可靠性。作为人力资源规划的必备环节之一，预测人力资源供需的准确性异常重要。在具体的分析与预测过程中，通常会涉及两类方法：一是主观类方法，具体有问卷调查法等，它们被广泛应用于企业人力资源管理，优点在于操作简便，缺点在于数据信息缺乏普遍性，结论的主观性较强，往往很难定量，只能定性；二是客观类方法，主要手段包括数学线性规划、人力资源预测模型，优点在于量化预测的内容，站在理论的高度提高预测结果的准确性。但目前企业运用模型的能力相当有限，在运用很多数据时都很难确保精确性，计算出的结果往往也缺乏准确性。因此，不管采取哪种方法，企业都应从自身实际出发，找到与企业的战略管理及发展契合的方法，尽可能将预测的准确度提高。
4.3对企业战略人力资源规划进行实践操作当企业仔细评估现有人力资源状况、科学预测未来人力资源供需情况之后，管理层、人力资源管理部门就能对企业人力资源供需状况有一个比较直观的了解，并基于此来合理制定人力资源规划，包括企业人员的招聘、培训、激励以及职业生涯规划等，从而有效实现企业人力资源供需的平衡。当然，企业在操作战略人力资源规划时，人力资源管理部门应时刻保持头脑清醒，因为人力资源规划并非一次性，需在实施环节保持动态平衡，必要时还需合理调整。大多数发展成熟的企业在实施人力资源规划时都非常注重培养后备人才，使企业人力资源规划变得立体化，因为企业需基于对人员总量的严格控制，将每一位员工具备的能力充分发挥出来，促使员工不仅能胜任企业不同的岗位，还能大大节约用人成本，同时避免浪费人才。在实际的人力资源规划实施环节，企业要以不改变战略管理原则为基础，对各种各样的资源要进行灵活运用，从而增强战略管理视角下企业人力资源规划的灵活性。
4.4为实施战略人力资源规划提供制度保障为促使企业人力资源规划真正得到有效的实施，务必要配合一系列相适应的人力资源管理制度，包括人力资源激励机制、绩效评价以及薪酬福利等。因此，企业各个部门之间务必要相互协调、配合，完善建立以人力资源的能力、业绩为导向的绩效管理体系，科学建立企业的人才观，将传统的论资排辈观念打破。在实施战略人力资源规划的过程中，企业必须以战略管理的实现为目标，辅以科学的绩效管理制度。同时，企业建立相应机制对优化现有人力资源结构有利，能与企业内部人员岗位的变动与调整相互适应。一是进一步健全企业员工岗位动态管理体系，基于员工岗位标准工作的加强，强化企业良性竞争机制，通过良性循环取得新的机制性突破；采取加强人员职业培训的手段，促进人员积极重塑自我职业观，并结合企业的人员流动机制，详细制定规范各个岗位的要求及步骤，鼓励企业的每一位员工都努力成长为复合型人才。二是进一步建立健全人才选拔机制，将民主制度充分应用于企业对关键岗位人才的选拔，确保选拔过程公开、公正、公平；将企业员工的工作积极性充分调动起来，真正实现人尽其才、才尽其用。三是进一步深化改革企业的劳动就业体制，虽然大多数企业现有的用工制度比改革劳动就业体制之前有明显改善，但同工不同酬的现象依旧司空见惯，需要企业对劳动关系作出进一步规范，并结合企业内部员工流动机制，加强管理劳动合同。
当然，企业只有完善激励机制，才能为人力资源规划提供支持和制度保障，才能推动企业开展后续人力资源管理工作[5]。因此，企业应坚持采取有机结合精神激励与物质激励的方式，选用荣誉激励、经济刺激的方法，坚持推进企业建立健全人力资源信息平台。如在企业的日常生产经营中，人力资源管理部门应结合企业在各个阶段取得的经营成果，适时给予员工精神鼓舞，选择板报、报纸、网络平台等形式积极宣传企业经营成果，通过人才影响的扩大来增强企业人才的荣誉感，促使他们努力工作，并积极调整工作方向与态度，在企业发展中竭尽所能。通过良性竞争确定企业员工的职位，员工的薪酬也取决于他们对企业所做的贡献，从而将工资分配的作用充分发挥出来，有效调动员工的工作热情；在员工的晋升中要充分考虑他们的实际能力，充分发展员工的职业技能；为提高企业优秀员工的受教育程度，企业应在人力资源规划中加大培训资源投入，促使员工能从工作中感受到希望，能在企业得到越来越多的关注与重视，以满足各层次员工的个性化心理需求，帮助他们实现价值，为人才营造一个良好的环境，促进人力资源规划的进一步实施。
5结语
战略管理视角下的企业人力资源规划是一个复杂的系统性过程，广泛涉及企业的各个部门，只有各个部门做到相互的协调与配合，采取科学的方法对人力资源进行全过程管理与控制，才能使战略人力资源规划变得稳定、有效和灵活，从而为企业的战略人力资源管理奠定坚实基础，为企业的战略管理保驾护航。
参考文献
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[2]张少燕.基于战略角度的企业人力资源管理的规划与实施[J].经营管理者,2013(32).
[3]张建宁,高敏芳.国有企业集团加强人力资源规划管理的探讨[J].湖南社会科学,2014(01).
[4]王军.基于企业战略的人力资源规划及其实施——以邯钢公司为例[J].中国人力资源开发,2013(11).
关键词：国家公园；资源规制；变革
建立国家公园体制是党的十八届三中全会大力推进生态文明建设的重要内容，也是“十三五”时期的重要任务。从2013年底中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件中正式提出建立国家公园体制到陆续出台的《建立国家公园体制试点方案》（简称《方案》）、《国家公园2015工作要点与实施方案大纲》《关于印发建立国家公园体制试点2015年工作要点的通知》《关于印发国家公园体制试点区试点实施方案大纲的通知》，标志着酝酿已久的国家公园体制改革正式启动。
国家公园源于美国，世界上现有100多个国家建有国家公园和准国家公园。在国家公园发展的世界大背景下，关于我国保护地体制改革的讨论由来已久，在围绕国家公园的国际经验、中国国家公园体制改革的必要性和可行性、国家公园体制在中国的发展思路等方面展开过较多研究。如今，国家公园体制在我国已初步确立，国家公园体制将会推动我国传统保护地资源规制的变革。本文将就这次变革的关键问题及实施路径展开研究，以期为进一步推进国家公园体制改革提供参考。
一、资源规制理论
（一）资源规制理论内涵
规制是政府或其特定部门，对企业及家庭、组织等的行为，依据规定进行特定的约束。规制理论源于市场失灵，其主体是政府，作用范围是市场不能解决的经济社会问题。随着资源环境对经济社会发展的约束加强，强调资源环境在经济发展中的基础地位，并将其融入到政府规制已势在必行。资源规制的核心思想是政府用资源环境为手段来调控人类经济社会发展。资源规制不同于资源管理，资源规制属于公共管理范畴，政府是其唯一主体代表公共利益，对有可能和已经影响资源环境的社会经济行为进行计划、规范、调节和约束。而资源管理的主体可以是政府，也可以是企业、个人及其他组织等，不同主体所代表的利益诉求，有可能对资源环境造成不良影响。《方案》提出“要将自然生态系统和文化自然遗产保护放在首位”、“要最大限度服务和服从于保护”的根本原则，正是资源规制的重要体现。
（二）资源规制基本框架
从最初的土地调控、能效管理开始，到最严格的水资源制度，再到最近出台的“水十条”“大气十条”，资源环境规制实践由来已久。之所以提出资源规制理论，主要是要构建一套制度化的资源规制体系（图1），包括协调高效的规制主体、科学有效的规制工具、畅通有序的运行机制及相应的技术和方法支持等；实际上这是一套完整的制度安排，需要上升到资源环境规制理论的角度来系统审视。
资源环境规制的主体是政府，尤其是中央政府。中央政府是国家最高行政机构，肩负着国民经济健康持续发展的任务，代表着最广大人民的利益，需要保证资源环境的基础支持作用和维持社会的长期繁荣，是严格的规制主体。各资源环境主管部门和地方政府作为中央政府的委托人，也是资源环境规制的主体，是不完全的规制主体。资源环境规制客体包括资源本身，还包括一切有可能对资源环境有影响的经济社会行为。
资源环境规制的手段有法律、法规、规划、计划、标准、指标等。其中，资源环境法律规制是顶层规制，是最高层次的规制，具有最强的规制效力，包括涉及资源环境的法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方规章和国际条约等。资源环境规划规制是次层规制，包括与资源环境有关的各种类型规划和年度计划，具有较强的适应性和系统性，资源环境标准规制是技术层规制工具，资源环境规制指标是为提高规制针对性和可评估性的资源环境规制工具的具体应用，一般体现在法律法规、规划、标准中，有时候也会单独使用，如土地资源红线、水资源三条红线、生态红线等。
资源环境规制实施也离不开资源环境监测、资源环境评价和评估等技术手段的支撑。资源环境监测是评断资源规制执行情况的基础，为资源环境规制效果的评估提供基础数据。而资源评价和评估主要是资源环境规制实施后对资源、经济、社会、环境和生态等造成的影响，既包括定性评价也包括定量评估，是对资源环境规制的反馈和修正。
国家公园体制作为一种新的制度安排可以纳入到资源规制体系中来进行系统审视。需要回答几个重要问题：现有的保护地资源规制存在哪些问题？国家公园体制的建立如何能够构建灵活高效的保护地规制主体？国家公园体制下的资源规制手段该如何设计和完善？
二、我国保护地资源环境规制的现状及问题
（一）我国保护地资源规制主体与客体现状及问题
保护地资源规制主体呈现的是复杂的“条块”格局。“条”是与保护地有关的各级国土、住建、环保、水利、农业、林业、旅游等部门，各自设立了不同牌子的保护地，主要有九大类：风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区等。这种各立山头、各自为阵的做法，在实际管理中缺乏统一性和协调性，存在行政垄断、越位、错位现象，很难形成资源有效监管。“块”是部级一省级一县市级保护地所在地政府，地方政府作为保护地所有权的实际代表，在保护资金缺乏的情况下，很有可能更多地考虑经济效益，将保护与旅游经营合二为一。
保护地资源规制客体包括资源本身及相关社会经济行为。保护地边界清晰、权属明确是资源有效利用和保护的前提。目前资源边界存在争议、交叉，土地权属不明的现象还比较普遍。其次是对景区内旅游及相关生产、建设活动的管控。目前主要通过生态分区、游客容量来进行管控，缺少科学标准、程序规范及法律责任。最后是对保护地管理机构依法规制的规制。目前缺少行政问责、执法监督，地方政府作为资源处置权的主体，其行为不受约束，尤其是拿地成本过低，土地用途不受管控；一些保护地管理机构管理和经营不分，既当“裁判员”又当“运动员”，甚至有的资源管理部门为了让更多的保护地资源纳入管理而放松规制。
（二）保护地资源规制理念及职能目标
不同保护地基本上涵盖了资源保护和资源合理利用的理念。从保护规制来看，自然保护区对资源保护的规制最强，风景名胜区次之，其他类型保护地较弱。从资源利用来看，主要是旅游发展，风景名胜区、森林公园、湿地公园、A级旅游景区、国家地址公园都不同程度上体现了促进旅游发展的理念。旅游发展这把双刃剑，既可以促进资源环境保护，也可能因过度建设或游客超载而破坏资源，保护与利用的天平并不容易保持平衡，孰重孰轻必须明确。目前除了风景名胜区明确风景名胜资源有偿使用之外，其他保护区保护和旅游经营的关系尚未理清。
保护地资源规制的职能包括保护区设立、规划、保护、利用、管理和监管等。保护地设立的工作主要是地方政府申请，由相应管理部门论证通过。保护地的规划主要是空间规划，缺少管理规划，保护地资源系统涉及多个管理部门，需要综合协调对接多个相关资源部门，并非依靠规划和管理机构本身就能解决问题。资源保护和管理应包括明确资源边界和权属、较为详细和系统化的技术标准体系和监测系统及相应的资金支持等。目前管理仍很粗放，相应的标准体系和技术方法很不健全，保护的资金缺乏。资源利用方面，以利用审批为主，无法激发市场活力，市场行为无法有效规范；缺乏对公权力的保护地资源监管。
（三）我国保护地资源规制手段现状及问题
保护地主要采用多元化主体的行政立法模式，没有上位法统筹，缺乏系统性。保护地法规规制效力不一，普遍较弱。保护地资源保护任务重，但没有明确保护资金的来源，资源保护的法律责任轻，责权利不对等。同一个景区对应多个不同部门法规规章时，缺少适用和衔接标准。
保护地规划目前有自然保护区规划、风景名胜区总体规划/详细规划、湿地公园总体规划、森林公园总体规划、水利保护地总体规划、地质公园规划、旅游区规划、旅游度假区规划等。保护地规划各部门相继出台了规划编制导则、技术规程等，但普遍缺少规划执行规范和问责，规划效力不足。保护地为获取多块牌子以扩大市场影响力，往往会申报多个资质，导致重复规划、交叉规划时有发生。
保护地资源标准主要是资源分类、分区、规划和建设标准，如风景名胜区规划规范、风景名胜区分类标准、自然保护区总体规划技术规程、森林公园总体设计规范及水利保护地评价标准、水利旅游项目综合影响评价标准等。保护地相关活动管控标准较少，如旅游用地是一种复合型用地，很难有统一标准，有必要探讨和制定一套适用于现阶段的规划控制与管理的旅游用地管理办法或技术规程，避免旅游发展与用地的矛盾。保护地考核标准也很不完善，仅建设部针对部级风景名胜区出台了《部级风景名胜区综合整治验收考核标准》，但没有相应考核管理办法和奖惩措施，而且考核信息不公开。
三、国家公园体制实施背景下我国保护地资源规制的变革
（一）保护地资源规制主体与客体的变革
（1）统一资源规制主体。在保护地资源规制主体方面，《方案》要求：“试点省份要对现有各类保护地的管理体制机制进行整合，明确管理机构，整合管理资源，实行统一有效的保护和管理。”国家公园体制的建立，并不是要重新设立一套国家公园体系，而是基于现行的保护地体制机制的整合协调，“实现‘一个保护地一个牌子、一个管理机构’，由省级政府垂直管理”。考虑到委托的问题，垂直管理更有利于资源保护。
（2）明晰资源权属。在保护地资源规制客体方面，明晰资源权属是当务之急。《方案》提出“要建立统一的确权登记系统”“合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等”，并分别对国有、集体所有资源的管理改革措施进行了说明，对各项权责的进一步分割提供了基础。《方案》提出，“试点管理机构要积极探索管理权和经营权分离，经营项目要实施特许经营”，与之前的经营审批制度相比，有利于资源保护的经营创新，提高资源利用效率。《方案》提出，“妥善处理试点区域当地居民生产生活的关系”“建立合理的补偿机制”，这与自然资源资产产权制度相配合，有利于集体所有资源优先权的保护。
（二）保护地资源规制理念及职能目标的变革
（1）明确了保护和利用、经营的关系。《方案》提出“要将自然生态系统和文化自然遗产保护放在首位”“要最大限度服务和服从于保护”的根本原则。该原则强调资源的基础地位，明确了资源保护是根本，利用、经营都应服从于保护。《方案》提出“实行收支两条线管理”“各项支出由省级财政统筹安排”等，明确了保护资金来源。
（2）更为重视用地的严格划分和功能管控。《方案》中明确提出了“要严格按照主体功能定位和保护目标，合理划定功能区”“确定游客承载数量，建立门票预约制度”的要求，同时对于旅游和生产经营活动的开展、项目的布局有了严格的说明。
（3）强化监督和管理。《方案》提到“要强化规划管控和监督执行，严格用途管制”“加强游客教育”“积极吸收社区居民参与，接受社会监督”等内容。加强了资源规划效力，并利用社会力量对资源管理进行监督，降低政府监管的成本。
（三）保护地资源规制手段的变革
国家公园体制目前还在试点阶段，规制手段的运用需要手段体系的构建及试点经验的积累。《方案》强调了“落实生态保护红线”和“科学编制规划”等基本要求，提及资源权属、容量监测、用地控制、管理监督等相关内容，同时建立健全执法监督、行政问责等制度。这些都为资源规制立法、规划及相关标准手段提供了制度框架。手段体系的建立和制度的完善不是一蹴而就，需要不断地推进。
四、国家公园体制推进保护地资源规制变革的实施路径
（一）破除保护地资源管理体制障碍
“建立国家公园体制”的重点在于体制，应是超越原有保护地体系统筹整合的结果。现在逐渐推进的是试点区的“一个保护地一块牌子、一个管理机构”。是形式上的一块新牌子还是真正的一个管理机构，有几个重要关系需要理顺，包括中央政府与地方政府之间的关系、不同政府部门之间的关系、跨区域跨流域管理主体之间的关系、管理机构（资源保护）与经营者（经营开发）之间的关系、管理机构和旅游者之间的关系、管理机构和民间组织之间的关系等。（1）在中央与地方政府之间，国家公园根据重要性分级所有、分级管理。（2）不同政府部门之间，国家公园根据资源性质各有侧重。（3）在跨区域跨流域管理主体之间，应与各级城市、区县统筹协调，确定好管辖权属与职能，探索跨行政区管理的有效途径。（4）管理机构（资源保护）与经营者（经营开发）之间，资源保护和提供公益服务是根本，经营开发是为之服务的手段。（5）管理机构与旅游者之间，管理机构应为游客提供更多的公共游憩服务，同时教育和引导游客保护自然。（6）管理机构和民间组织之间，民间机构需对管理进行监督，管理机构需要民间组织财力、人力的支持。
未来在国家层面，可以将现有分属于各个部门的景区管理机构独立出来，合并成立国家公园管理局，垂直管理最有价值或最稀缺的国家公园，监管国家公园。在地方层面，应明晰资源产权，将地役权与土地权属的调整、规划的变更和税收优惠等关联起来，保障土地所有者的正当利益。
未来保护地资源管理体系有两种思路：一是统一国家公园管理，即将所有的保护地都纳入国家公园管理体系，将各个部门的保护地管理机构合并，形成国家公园管理局，进行国家公园垂直监管；二是将九大保护地的资源重新分割，成立国家公园管理局，优质资源划人国家公园管理局进行垂直管理。
（二）完善国家公园资源规制手段体系
（1）完善国家公园法律体系。为改变目前行政立法和法规混乱、不完善的现状，应尽快出台上位法。明确上位法的立法框架，尤其在土地权属、容量监测、用地控制、管理监督等方面统筹和完善法律法规体系。
（2）统筹国家公园规划体系。国家公园体制试点建设将促进规划机制的统筹确立。国家公园规划将在统筹各行政区国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划、旅游总体规划等的基础之上进行，最终形成相互衔接、分级管理的规划体系，解决多方规划重叠冲突、地方规划朝令夕改的问题。按照国家公园资源种类、数量、质量和不同生态系统类型制定国家公园规划方法体系。强化规划管控，推进规划管理的法制化，为规划体系和内容、规划的编制与审批、规划的实施评估与修改、规划对接等提供法律规范。另外，应建立国家公园规划的技术标准体系，包括规划前期研究方法体系，生态敏感性评价、适宜性评价方法，规划中期评估方法体系，容量监控方法、规划效果评估方法体系等。
（3）建立国家公园标准体系。一些西方发达国家对于有关旅游的法律、法规都较为全面并非常细化，已形成一套体系。如美国国家公园方面有一套成熟的标准体系，对于此领域的每一个细节都有涉及。应按照国家公园分类指导、国家公园规划、用地分类、管控、国家公园监管、容量检测的要求，制定较为完善和详细的国家公园资源标准体系。标准分为强制性标准和非强制性标准，要进行明确区分，并规定不同的法律效力。由于标准规范不直接调整人的行为，不规定行为模式和后果，只能规定生产、管理、服务要求，所以对于标准的违反，尤其是强制性标准，需要依靠配套法规规定的法律责任，以保证标准实施具有可操作性。标准的出台需要与相应的经济政策相适应，考虑其经济可行性。
（4）设定国家公园底线指标。首先应完善底线指标的资源环境数据基础。利用卫星遥感、地图分层叠加等技术手段，健全覆盖区域资源环境要素的统计和监测体系。其次根据资源环境要素情况，设立和论证国家公园底线规制指标（规划管控、建设管控、活动管控），并配套相应强化资源管控、风险评估、灾害预警、应急防治等措施。
（三）建立资源属地政府依法规制的引导和监督机制
（1）建立资源属地政府依法规制的引导机制。首先，明确国家公园规制机构设置、职能和执法队伍等，在此基础上，围绕国家公园资源保护制定系列相关制度与规章，并建立较严格的资源破坏和违规开发处罚标准。其次，积极宣传国家公园资源保护所带来的政治、社会和经济效益，如地区发展环境的改善带来的政绩提升、居民生活环境改善、土地增值等，增加国家公园管理机构与资源属地在资源保护目标上的趋同度，推进资源属地政府将所需经费列入本级财政预算。再次，强化国家公园资源环境考核，淡化旅游经济考核，设定底线指标，将指标纳入属地政府考核体系。最后，设立国家公园保护专项基金，在资金上向资源密集区和欠发达地区倾斜。
（2）建立资源属地政府依法规制的监督机制。建立和健全社区、社会组织和志愿者监督机制。社会监督机制有助于降低政府监管成本，也有助于保障公众权益。调动当地居民参与监管的积极性，让他们了解在国家公园保护和开发中的权利和义务，保障当地居民的知情权、管理权和监督权。完善畅通举报受理的渠道，设立专门热线、信箱、微信微博公众号，及时受理环境问题，并严肃调查，对违规行为给予处罚，对受害居民给予相应补偿。建立国家公园规划和项目公布、通报制度，对监管情况进行公开。向公众宣传国家公园环境保护的重要性，提高旅游者的环保意识。游客进入国家公园时，提供游客行为守则，告知如何进行绿色旅游，减少旅游消费的外部性。
（四）发挥并规范市场作用
国家公园保护得好与不好，最终还是要落到一个字“钱”上。口头上喊保护，没有相关保护资金支持，保护肯定不能到位。我国的保护地数量巨大，不可能有充足的资金支持，必须发挥市场的作用。从现状来看，主要有旅游经营模式、地产增值模式、富民保护模式、生态补偿模式等，通过旅游经营收入、地产增值收入、富民意识的提高和生态受益地区的补偿来促进资源环境的保护，这些都是基于国家公园资源的有效利用为前提，是把双刃剑。在保护与经营之间，经营开发只是手段，资源保护和提供公益服务的根本不能变。在这个宗旨下，调整利益关系，规范市场行为，让市场行为朝着有益于资源保护和公益服务的方向发展。尤其在土地权属方面，不仅要明晰权属，还要保护土地相关权益人的合法权益。
五、结语
A.深入分析
B.广泛分析
C.定量分析
D.定性分析
2.在职位说明书中，关于将工作分解为若干职责，对每一职责进行清晰明确的描述的内容，属于()
A.工作职责
B.工作环境条件
C.职位基本信息
D.职位设置目的
3.在工作设计中，工作扩大化属于()
A.工作内容的专业化
B.工作时间的延长
C.工作内容的横向扩展
D.工作内容的纵向扩展
4.人力资源管理所有活动的基础和起点是()
A.人员招聘、甄选和录用
B.人力资源规划
C.人员测评
D.员工培训
5.20世纪60年代，人力资源规划的关注点是()
A.人才的供求平衡
B.员工生产率的提高
C.员工的个人发展
D.组织的再造与兼并
6.同一职系中繁简难易程度、责任轻重大小及任职条件十分相似的所有职位的集合，叫做()
A.职级
B.职务
C.职业
D.职等
7.工作分析需要高层管理者的重视以及其他相关部门的大力配合和支持才能得以成功。这说明在实施工作分析的过程中必须遵循()
A.目的原则
B.参与原则
C.经济原则
D.动态原则
8.一旦观察对象得知他们正处于被观察、被关注的地位时，他们的工作表现会比平时好。这种现象被称为()
A.晕轮效应
B.近因效应
C.刻板效应
D.霍桑效应
9.在工作分析的方法中，主管人员分析法属于()
A.观察法
B.访谈法
C.问卷法
D.写实法
10.在工作分析中，要选择工作信息来源的阶段是()
A.准备阶段
B.收集信息阶段
C.分析阶段
D.描述阶段
11.人力资源的形成、开发、使用都受到时间方面的限制，这说明人力资源具有()
A.不可剥夺性
B.时代性
C.时效性
D.再生性
12.20世纪80—90年代，人力资源管理的模式是()
A.产业模式
B.参与模式
C.投资模式
D.高灵活性模式
13.充分合理地运用企业各种人力资源，使其发挥出优势，以符合企业的战略需求，实现组织目标的各种人力资源使用模式和活动的综合是指()
A.人力资源配置
B.人力资源规划
C.人力资源战略
D.人力资源管理
14.用人单位只负责使用人才，而人员的招聘、测评、培训、工资、福利、保险、休假等人事劳动关系均由专门的公司负责。这种人力资源管理模式属于()
A.外包
B.招聘临时员工
C.远程办公
D.人才租赁
15.现代工作分析思想起源于()
A.英国
B.美国
C.法国
D.德国
16.人力资源规划主要是规划组织人力资源的()
A.数量、层次和规模
B.质量、层次和规模
C.结构、层次和质量
D.数量、质量和结构
17.员工的晋升规划属于()
A.岗位职务规划
B.人员配置规划
C.职业生涯规划
D.教育培训规划
18.充分考虑内外环境的变化是制定人力资源规划时应遵循的()
A.兼顾性原则
B.合法性原则
C.实效性原则
D.发展性原则
19.统计出人员的缺编、超编及是否符合职务的资格要求的过程，属于()
A.人力资源规划
B.人力资源盘点
C.人力资源预测
D.人力资源开发
20.德尔菲法更适合在下列哪种情况下运用()
A.需要迅速做出相关决策时
B.对技术市场的预测时
C.对未来技术人员需求的预测时
D.对一般员工需求的预测时
21.根据某种可变指标与所需人数之间的比例关系进行预测的方法称为()
A.比率分析法
B.趋势分析法
C.经验判断法
D.回归预测法
22.各类学校的毕业生规模和结构应该属于影响人力资源供给的()
A.教育因素
B.文化因素
C.地区性因素
D.全国性因素
23.把某些人员调到空缺的岗位;培训人员，将其提拔到空缺的岗位;鼓励员工加班;提高劳动生产率。这些措施属于组织在人力资源供不应求时进行的()
A.降低人工成本
B.外部招聘
C.内部调整
D.内部招聘
24.在组织的人力资源规划中，被称为计算机化的技能清单的是()
A.弹性人力资源规划
B.人力资源信息系统
C.管理者继任模型
D.马尔科夫模型
25.20世纪80年代末，美国的一项调查的结果显示，对行政办公、生产作业、专业技术、佣金销售类人员进行的最有效的招募渠道是()
A.报纸招募
B.内部晋升
C.校园招募
D.雇员推荐
26.企业在进行外部招聘时，在特定区域内张贴招募简章的方法一般适合于招募()
A.经营管理者
B.销售人员
C.专业技术人才
D.初级工人
27.在招募过程中，直接获得大量应聘者的相关资料，既节省招募费用，也可以缩短招募周期的招募方法是()
A.校园招募
B.人才交流会
C.广告招聘
D.职业介绍机构
28.霍兰德把人格分为()
A.三种基本类型
B.四种基本类型
C.五种基本类型
D.六种基本类型
29.智力测试在员工录用测试中属于()
A.能力测试
B.成就测试
C.兴趣测试
D.人格测试
30.当候选人的工作能力基本相同时，在做出人员录用决策时要优先考虑的是候选人的()
A.工作质量
B.工作数量
C.工作动机
D.工作岗位
1.【答案】C
【考点点击】本题考查的知识点是结构化工作分析方法的特点。
【要点透析】结构化工作分析方法多采用问卷的形式，其的特点就是可以利用计算机来对工作的信息进行定量分析。
2.【答案】A
【考点点击】本题考查的知识点是职位说明书的内容。
【要点透析】在职位说明书中。职位设置目的的具体内容是职位对组织目标的贡献描述;职位基本信息的具体内容是说明工作的基本信息，包括职位名称、代码、直接主管、所属部门、工资等级等;工作环境与条件的具体内容是工作承担者工作的时间、环境等特征;工作职责的具体内容是将工作分解为若干职责，对每一职责进行清晰明确的描述，这是工作说明书中最主要的内容。
3.【答案】C
【考点点击】本题在2005年下半年真题第一大题第4小题考查过，主要考查的知识点是工作扩大化的实质。
【要点透析】常用的工作设计的技术主要有工作轮换、工作扩大化和工作丰富化三种。其中，工作扩大化，即横向工作扩展;而工作丰富化与工作扩大化相反，是对工作内容的纵向扩展;工作轮换，即轮换员工的工作岗位。
4.【答案】B
【考点点击】本题考查的知识点是人力资源规划的地位和作用。
【要点透析】在整个人力资源管理活动中，人力资源规划起着基础性和指导性的作用，必须使人力资源规划与组织战略目标相结合。因此，人力资源规划是人力资源管理所有活动的基础和起点。
5.【答案】A
【考点点击】本题在2007年下半年真题第一大题第7小题考查过，主要考查的知识点是不同时期人力资源规划的重点。
【要点透析】20世纪初，人力资源规划的关注点是如何提高工人的生产效率;20世纪60年代，人力资源规划的重点是人才的供求平衡;而到了20世纪80年代，人力资源规划则转为关注管理接班人计划、人员精简计划、组织再造与兼并等方面。
6.【答案】A
【考点点击】本题在2005年下半年真题第一大题第3小题考查过，主要考查的知识点是职级的含义。
【要点透析】职级是指同一职系中繁简难易程度、责任轻重大小及任职条件十分相似的所有职位的集合。例如：总公司的部门经理与分公司的总经理可能就处于同一职级。
7.【答案】B
【考点点击】本题考查的知识点是工作分析的参与原则。
【要点透析】尽管工作分析是由人力资源部门主持开展的，但它需要各级管理人员与员工的积极参与，尤其需要高层管理者的重视和其他相关部门的大力配合才能得以成功，这体现了工作分析原则中的参与原则。
8.【答案】D
【考点点击】本题在2009年下半年真题第一大题第6小题考查过，主要考查的知识点是霍桑效应。
【要点透析】霍桑效应阐述了这样一个道理：一旦观察对象得知他们正处于被观察地位的时候，他们的工作表现会比平常要好，也就是说当人们在感受到关注时会提高自身的生产率。
9.【答案】D
【考点点击】本题在2006年下半年真题第一大题第6小题考查过，主要考查的知识点是写实法的类别。
【要点透析】写实法是一种主要通过对实际工作内容与过程的如实记录，达到工作分析目的的方法。它主要分为两种形式，如果做写实、描述工作的是任职者自己，则称为工作日志法;如果由主管人员对任职者的工作进行记录与分析，则称为主管人员分析法。
10.【答案】B
11.【答案】C
【考点点击】本题考查的知识点是人力资源的特点。
【要点透析】人力资源具有不可剥夺性、时代性、时效性、生物性、能动性、再生性和增值性的特点。其中，人力资源的形成、开发、使用都受到时间方面的制约和限制，这体现了人力资源的时效性。
12.【答案】B
13.【答案】C
【考点点击】本题在2007年下半年真题第一大题第2小题考查过，主要考查的知识点是人力资源战略的含义。
【要点透析】人力资源战略是指组织中一切与人有关问题的方向性谋划，它是一种旨在充分合理地运用企业各种人力资源，使其发挥出优势，以符合企业的战略需求，实现组织目标的各种人力资源使用模式和活动的综合。
14.【答案】D
【考点点击】本题考查的知识点是人才租赁。
【要点透析】在现代人力资源管理中，人才租赁属于一种新型的人力资源管理模式。它是指人才租赁公司通过合同的形式吸收、储备人才，然后根据用人单位的需要，与用人单位签订租赁合同。一般来说，人才租赁公司对人员的招聘、测评、培训、工资、福利、保险、休假等人事劳动关系负责，而用人单位只负责使用人才。
15.【答案】B
16.【答案】D
17.【答案】B
【考点点击】本题在2006年下半年真题第一大题第8小题考查过，主要考查的知识点是人员配置规划的内容。
【要点透析】人员配置规划主要包括组织中每个职务的人员数量、职务变动以及职务人员空缺等内容，具体由以下内容组成：(1)人力分配规划;(2)晋升规划;(3)调配规划;(4)招聘规划;(5)退休解聘规划。
18.【答案】A
【考点点击】本题在2009年下半年真题第一大题第8小题考查过。主要考查的知识点是制定人力资源规划的原则。
【要点透析】在制定人力资源规划的时候，必须遵循兼顾性、合法性、实效性、发展性的原则。其中，兼顾性原则要求在制定人力资源规划时，必须充分考虑组织内外环境的变化，真正做到为组织发展目标服务。
19.【答案】B
【考点点击】本题考查的知识点是现实人力资源需求预测的程序。
【要点透析】现实人力资源需求预测包括：(1)根据职务分析的结果来确定职务编制和人员配置。(2)进行人力资源盘点，统计出人员的缺编、超编及是否符合职务资格的要求。(3)就上述统计结论与部门管理者进行讨论，修正统计结论，该统计结论就是现实的人力资源需求。
20.【答案】C
【考点点击】本题考查的知识点是德尔菲法的适用范围。
【要点透析】德尔菲法广泛地运用于人力资源规划。现代社会技术更新非常迅速，用传统的人力资源预测方法很难准确预计未来的技术人员的需求。企业在运用德尔菲法时。一般邀请的是相关领域的技术专家，由于他们能够把握技术发展的趋势，所以能更好地对该领域的技术人员状况做出预测。
21.【答案】A
【考点点击】本题在2007年下半年真题第一大题第9小题考查过，主要考查的知识点是比率分析法的含义。
【要点透析】比率分析法是一种根据某种可变指标与所需人数之间的比例关系进行预测的方法。比例的大小通常来源于本组织的历史数据或本行业的经验数据以及国家颁布的行业标准。
22.【答案】D
【考点点击】本题考查的知识点是影响人力资源供给的全国性因素。
【要点透析】全国性因素是影响人力资源供给的重要因素之一，具体包括：全国劳动人口的增长趋势;全国对各类人员的需求程度;各类学校的毕业生规模与结构;教育制度变革所产生的影响;国家就业法规、政策的影响。
23.【答案】C
24.【答案】B
25.【答案】A
【考点点击】本题在2007年下半年真题第一大题第10小题考查过，主要考查的知识点是人员招募的有效渠道。
【要点透析】20世纪80年代末，美国的一项调查结果显示，在对各种招聘渠道进行有效性评价时，对于行政办公人员来说，报纸招募居于第一位，同样，对于生产作业、专业技术、佣金销售类人才的招募来说，报纸招募无疑也是最有效的渠道。
26.【答案】D
【考点点击】本题在2010年下半年真题第一大题第9小题考查过，主要考查的知识点是张贴招募简章的适用范围。
【要点透析】在招募区域内张贴招募简章适用于在企业内部招募或大规模招募初级工人，因而常张贴于企业的公告栏内或者是人员流动量大的商业和文化中心地带，以便让更多的人获悉招募信息。
27.【答案】B
28.【答案】D
【考点点击】本题考查的知识点是约翰•霍兰德的人格—工作适应性理论。
【要点透析】心理学家约翰•霍兰德的关于“人格—工作适应性理论”，为人与工作的匹配关系提供了有力的佐证。该理论对于人格类型特征与工作要求之间的协调一致进行了深入的研究和分析，并将个体的人格特征分为现实型、研究型、企业型、社会型、传统型和艺术型六种基本类型。
29.【答案】A
30.【答案】C
关键词：节能服务；电网；综合资源
中图分类号：TM71 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2013）23-0126-02经济在快速发展的同时，我国的能源危机以及环境压力日趋突出，那么就需要综合规划电网综合资源，这样能源供给才可以得到保证，促进社会经济更好的发展。目前，传统的电网资源规划往往是粗放式的，将发电作为了重点，不注意供电和用电，这样不协调的规划，就容易导致资源的浪费。在这种情况下，就需要采用科学合理的综合资源协调规划方法，实现节能的目的。
1 综合资源规划体系的组成
通常情况下，由组织架构以及规划流程和相应措施共同组成了综合资源规划体系，其中，体系中的各个成员以及在各个阶段内的职责就为组织结构的主要体现，规划流程则是一个循环的过程中，分为前期准备、规划过程以及规划形成和后期监督等诸多个方面；在措施方面，除了基础的规划执行之外，还需要采取其他方面的一些措施，比如监督方面、保障和激励等方面。
2 综合资源规划的几个阶段
①规划前期阶段。在前期的准备阶段，主要工作内容是政府来展开的，结合上一个阶段电网IRP的执行情况，依据国家的相关政策，研究宏观经济发展方向，来对下一个规划周期的目标进行合理确定，然后电网公司结合设定的目标来开展工作。
②规划过程阶段。政府相关的指导文件，电网公司在此基础上，来组织相关的工作人员收集整理数据，结合整理结果，来预测电力需求，除了规划供电之外，还需要规划电力用户的用电需求。这个阶段的工作主要是由政府和电力公司来共同完成的，还离不开工作人员的共同参与，政府主要发挥的是指导作用，电网公司的相关部门进行组织。电网公司结合相关的部门和参与者，做好需求侧管理工作，依据电网发展规划目标，来综合分析和规划需求侧以及供应侧，然后利用相关的计算模型来协调和平衡供给侧规划与需求侧规划，然后整合电网资源。
③规划形成阶段。在这个阶段内，政府、电网公司以及相关的成员进行领导小组的构建，然后综合考虑诸多方面的因素，对综合规划方案进行决策，促使新的综合资源规划方案的形成，政府将确定下来的综合资源规划方案颁布下去，并且严格的实施。
④规划实施与修订阶段。制定完规划之后，需要将其认真的实施下去，结合方案的目标和要求，来对那些已经通过审核的供电侧项目和需求侧项目进行严格的落实和执行。同时，在实践的过程中，需要紧密结合外部环境的变化，以及实施过程中不良因素的影响，结合政府的指导，来合理科学的修订规划方案，增强它的可操作性。滚动修订IRP方案，这样方案才可以更加准确，发挥更好的作用。
⑤后期的监督和评估。经过一段时间的实施和执行之后，政府的相关部门需要科学的监督和评估IRP的实施进度与效果，电网公司以及其他的参与者需要采取一系列的措施，来促使IRP目标尽早实现，政府在这个过程中，需要将监督作用充分发挥出来。之后，政府还需要结合本段周期内目标的完成情况，来制定一个周期的工作计划。
3 电力供需综合资源的全过程协调管理
①在电力供需综合资源的规划阶段。具体来讲，综合资源规划方法，指的是在资源规划时，将供应侧的资源和需求侧的资源作为一个整体来进行，这种规划思路有机的结合了发电和供电，在开发的同时，注意节约，同时将供应和需求作为同样的方面来进行考虑，在电力规划过程中，将供应方以及需求方的资源同时考虑进来，然后对供电方案以及节电方案的成本效益进行科学研究，选择最为合适的那一种方案，保证可以最大限度的扩大社会效益、电力公司的效益，用户也可以因此而受益，同时，不需要较高的投资成本，能源服务可以得到有效的满足。总之，在进行综合资源规划的过程中，需要将资源、效益及环保等三个方面作为关键内容。
另外，在电力规划过程中，除了要统一规划之外，还需要合理进行布局，按照有序推进的原则，不能够仅仅考虑眼前利益，需要保证规划方案能够适度超前，有机的结合长期规划和短期规划，注意开发的同时，实现资源节约的目的。要大力开发新型能源，对传统的电源结构进行优化，并且优化目前的电力网架，引导和开发电力需求侧资源，并且要平衡和协调电力供应侧以及需求侧资源，这样电力规划才可以不仅仅适应于现今这个短期阶段。社会的用电需求是不断增长的，那么就需要保证设置一定的备用容量。另外，在电力规划的过程中，还需要预见可能出现的不确定因素，然后对电力供需资源平衡的安全级别进行制定，结合等级的不同，采取的对策也是不同的，以此来更好的平衡电力供需资源。
②电力供需综合资源的运行阶段。通过实践研究我们可以得知，电力供需运行阶段的实时平衡会在很大程度上受到电力供需综合资源规划质量的影响。因此，就需要产生足够的重视。要想保证电力供应，非常重要和基础的一个方法就是对电力供应侧管理进行强化，不仅需要管理电力供应资源，还需要管理网架资源。通常采用的方法是大力建设一批电源，改造机组的现有技术，大力进行区外购电，提前应对可能出现的一系列问题。要大力建设电网重大基础设施，对工程进行技术改造，对网络结构进行优化，对系统重要输送通道产生足够的重视，对它的电力外送和输送能力进行强化。此外，为了促使地区拥有更高的供电能力，需要大力调整系统的运行方式。将电网安全稳定控制装置科学的实施下去，实现重要通道输送能力提高的目的。要定时经常的检修设备，制定相关的计划，结合实际情况来对电网运行方式进行适当调整，大力维护机炉设备以及其他的重要设施，降低故障发生的频率，保证电力资源的供应。
4 结 语
通过上文的叙述分析我们可以得知，城市化进程的逐渐加快，促使电力资源紧缺问题日益严重；在这种情况下，就需要落实节能理念。以往采用的电网资源规划方法已经不适应时展的要求，需要进行创新，综合考虑供应侧资源和需求侧资源，严格按照相关程序来进行，提高电力资源的利用率。
参考文献：
[1] 康重庆，相年德，夏清.综合资源规划及其研究热点问题[J].电网技术，1997，（4）.
[2] 张艳来.电网规划的方法研究[J].城市建设理论研究，2012，（6）.
一、东北地区矿产资源利用问题的现状
价一)矿产资源枯竭。由于产业结构单一，东北许多地区经济发展过分依赖资源开采。经过半个多世纪的强力开采，目前东北不省的矿产资源严重短缺。据最新统计，东北现有煤炭保有储量权，占全国的0.5%左右，辽宁的阜新、抚顺等以煤炭产业为主导的城市陷人困境，哈尔滨—大连经济带的8个大型有色金属矿山已有7个关坑停采。例如，阜新市以煤矿产业为主，经过多年开采矿藏已近穷竭;在营口，滑石矿是地方出口创汇的优势资源，由于过量开采，已处于残采阶段.后备资源不足。黑龙江省的鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河四大国有煤矿的平均役龄已接近70年，33个主要矿井中已有16个进人资源枯竭期步并经国务院批准破产，其余矿井也处于煤层越采越深、巷道越开越远、采煤成本越来越高的状态。资源的过度开发，已使许多地区资源枯竭，国有重大矿区部分进人衰老期。
(二)矿藏资源利用效率低下。据资料统计，我国矿产资源总回采率仅为30%，比世界平均水平低20个百分点。由于国家实行指令性计划，矿产开发中过分强调产量，尤其是初级产品产量，矿产开发以初级产品为主，矿产品技术结构低下，例如，镁矿产品还大量的以镁矿沙的原料形式出口，资源的精深加工能力较差。许多矿产资源是世界性稀缺资源，低价格、初级品形式出口，甚至根本不加工，只出口原料，加上出口企业竞相压价，出现产量、出口翻番，而创利减少过半的情况。不仅严重损害了国家的资源利益，也威胁到国家的资源安全。
(三)矿产资源的开采秩序混乱。主要表现在:开采企业在技术装备、开采能力、开采规模、产品化率各方而参差不齐，出现了“大矿藏、小开采”和一矿多开”等严重问题。以营口盖州为例，该地区是东北花岗岩、萤石的集聚地，具有较大的资源潜力和开发前景，全矿区的花岗岩的探明基础储量是3.9亿立方米。而该地区矿山现有企业74家，其中80%为乡镇集体企业，大型的国有矿山企业因设备陈旧，生产能力萎缩，产量递减，加L冗员多、效率低，开采成本大幅度提高，所以，开采市场只能让位于中小规模的乡镇企业，乡镇企业零散开采、零散加工的作业方式，必然妨碍资源开发的规模效益。
(四)矿产资源开发中生态环境破坏
严重。矿业本身是污染性产业，但东北地地区的污染程度重于其他国家的同类地区。据有关资料统计.东北地区采矿一形成的废水占工业废水的10%以匕采矿造成的固体废弃物占_「二业[b1体废弃物的80%以上，采矿占用和毁弃的土地近40(用万lb’，复垦率仅为12%②。煤炭开采区在产生大量研石、垃圾等废弃物的同时，无所顾忌的地下煤炭开采.已导致辽宁部分地区出现了采煤沉陷区，这在其它国家是少见的。据初步统计，辽‘犷现有的采煤沉陷区总面积达380平方公里，其中最大的阜新矿区采煤沉陷区面积达!oo多平方公里。
二、东北地区矿产资源利用问题的经济法分析
东北地区的矿产资源利用问题是复杂的社会、历史和经济等综合因素形成的。
(一)关于矿产资源开发利用规划制度
矿产资源具有双重属性:经济性和资源性。作为经济属性，它给开发主体带来巨额的经济利益;作为资源属性，它具有稀缺性，要求开发利用行为符合持续发展原则。从价值取l句上看，制度安排应向矿产资源的合理开发L倾斜，基于国家矿产资源的安全性考虑，就需要通过规划矿产资源的法律制度，设定不同地位、不同储量的矿产资源开发计划、审批权配置、开发限制、保护性开发等制度，防止矿产资源因无度开发与耗竭。现有的矿产资源法律中规划制度严重欠缺，远不能满足我国矿产资源现实要求，表现在:第一，规划法律制度过于原则。《矿产资源法》第7条规定:“闰家对矿产资源的助探、开发实行统一规划、合理布局……，”规划的具体内容、程序、权力义务规范及其法律效力都没有具体的规定。
因此矿产资源规划法律关系实际上处于法律调整的盲区。第二，规划的行政与置重于法律调整。中国矿产法律制度从50年代起就被作为行政管理制度进行了安排，主要目的是为了保证政府对矿产资源的供给与分配，这种行政配置的管理传统形成了重大矿产开发事项由行政手段实施的路径依赖。近几年，矿产资源规划工作受到重视，但重视的方式不是立法而是行政管理。2002年1月，全国31个省级矿产资源总体规划审批工作全面完成。这是新中国成立53年来我国第一轮省级矿产资源规划，同年国土资源部制定、颁发了《矿产资源规划的实施管理办法》，以加强矿产资源规划的实施管理。
为了增强市、县级矿产资源规划的科学性和可操作性，2003年5月20日.国土资源部颁发了《市、县级矿产资源规划编制指导意见》③。在上述矿产资源规划中，国家借助国土资源部的行政规范性文件规定了国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定保护性开采的特定矿种制度，但问题是，一方面，作为法律规范，其效力位阶较低，没有被矿产资源法所吸收或作为该法的实施细则而获得高于其他矿产管理行为规范的优先效力，从而降低了规划的法律地位和强制效力;另一方面，无法作为判断地方政府和开采者是否违反规划行为的直接依据。在地方经济发展中，地方政府由于当前利益的驱动和领导者个人政绩的追求，忽视矿产资源可持续开发的合理利用要求，过度开发地方矿业资源，地方政府虽制订了矿产资源规划，但以发展地方经济为名，变动规划甚至无视规划的现象较为普遍。
(二)关于矿业权市场的法律运行机制
矿业法实质上是矿业权法，但我国现有矿业权运行法律机制远未达到市场化配置矿业资源的程度。集中表现为采矿权的流转仍受到极大的限制。《矿产资源管理法》、《探矿权和采矿权转让管理办法》规定，已经取得采矿权的矿山企业，因企业的合并、分立，与他人合资、合作或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将矿业权转让他人。即矿业权只能随企业资产的变动而变动，不得单独转让、抵押他人。至于采矿权的出租、承包等实践中多见的采矿权流转的形式，因法律没有明确的规定，以致出现了法律监管的失控。采矿权流转的法律限制不仅妨碍了矿业市场培育与完善，对东北老工业基地振兴中矿山企业的重整也带来了制度障碍。一方面，资金运转困难的矿山企业不能利用采矿权融资，影响了矿山企业的技术改造和转产;另一方面，采矿权的出租、转包等非法定流转形态的法律调整空白，加剧了矿产开发的无序和资源浪费。因为，按照相关的法律、法规规定，对于那些国家出资勘查形成的采矿权本应在转让前评估确认和向国家缴纳采矿权价款，而承包、出租因不属于法定的转让形式，不仅可以免除登记管理机关的审批环节，还可以不向国家交付采矿权价款，承包人、出租人却可定期收取租金或承包费，借国家矿产资源寻租。由此造成的后果是:其一，采矿权被出租、承包后，大多数采矿权人对矿山的开采从生产到经营完全放任不管，而承包方‘或承租方为在短期内获得最大收益，必然采用采富弃贫的短期行为，造成了资源的极大浪费。其二，由于规避了主管机关的行政审查，承包方或承租方的采矿资质无从保障，这为安全开采和有效利用矿产资源埋下了隐患。
(三)关于矿产资源宏观调控法律制度
矿产资源是国民经济的基础资源，决定一国的社会经济发展的速度、规模、效益和环境保护，因其关系社会的整体利益，必须借助宏观调控法调整其开发与利用，建立科学开发矿产资源的宏观调控法律规范。由于我国历来对矿产资源关系的调控以行政直接干预为主，间接的市场激励机制不充分，矿产资源宏观调控法律规范或严重欠缺或滞后于资源可持续发展要求。
首先.矿产资源的税制不健全。我国没有独立的矿产资源税种，矿产品税纳人资源税中，而资源税种不能有效地调整矿产资源的开发和配置。在征税客体上，资源税本应将所有矿产资源均纳入征税范围，即对矿产资源的整体包括能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产及其它固体、气体、液体状态的矿产资源征税。但目前，我国资源税征收的范围仍主要限于不可再生的矿产品，即原煤、原矿，对于大部分非矿品资源没有征税。
由于矿业企业没有降低税收成本的激励，造成非税资源的价格不含税的因素而明显偏低。以非税资源为主要原料的下游产品的价格也偏低，从而导致对非税资源及其下游产品的需求急剧增长，使矿产资源遭受掠夺性的开采;同时，我国资源税的征收规定，纳税人开采和生产的矿产产品销售的，以销售为课税依据，纳税人开采和生产应税产品自用的，以实际自用数额为计税依据。这使得企业对开采而未销售的或未自用而积压的矿产资源不需要付出任何税收代价，变相鼓励了企业对资源的过度开采，形成了大量的资源积压和浪费。在计税方式上，资源税采取从量计征方法计算税额，使企业税收负担脱离不同矿产资源的价值差异和深加工产生的价值增值，矿产资源的价值没有计人企业的生产成本，这是我国矿产产品档次低、价格低、附加值低的重要原因。
其次，没有建立完善的资源价格法律体系，对矿产资源及矿业权转让缺乏有效的法律规律。第一，《价格法》没有专「J的资源价格规范。按《价格法》规定，涉及国计民生的重要商品，应实行政府定价制度和价格监督制度，但矿产资源法没有建立矿产资源和矿产品的特殊价格法律机制。第二，没有建立专门的资源价格评估机制，致使矿产资源的经济评价或以数量为核心或完全取决于市场，国家宏观的价格调控不能发挥效用。矿产资源价格评估要素中，没有或很少表现环境和资源的价值，未包括环境与生态损害、保护成本，矿产品定价规则落后于可持续发展要求④。
(四)关于矿业权流转的市场规则目前，我国矿业权流转的市场规制欠缺有效的法律规范。一与其它自然资源一样，矿产资源并非完全的竞争市场，而是有限开放的“准市场’，⑤，因此，为资源有效开发和持续利用，国家对矿业权的转让给予了必要限制，以规范矿业权市场。然而，由于立法上的漏洞和法律规则设计的欠妥当性，矿业权市场行为极不规范。第一，矿业权转让没有必要的价格规制，在国家出让矿业权和依市场配置矿业权时，许多政府主管部门的定价偏低，不能以价格机制引导资源的最优配置，低价格也使卖方有动机和价格空间炒卖开采权而不从事资源开发。第二，虽然国土资源部2003年6月出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》，但矿业市场中，矿业权出让多数采用协议而非拍卖、招标的竞争方式，交易过程缺少透明度。矿业权的隐形市场问题严重，如各级政府及村级组织私下协议以承包荒山为名及其它理山变相出卖矿业权。第三，对不符合矿业市场准人条件的开采企业，没有有效的制约机制。对不符合环保要求的矿产企业、没按开采设计方案要求进行开采的企业，不具备安全条件的矿山企业.总是采用整顿、限期整改的临时性措施，欠缺长效的法律淘汰机制，使其即行退出开采市场，养痈遗患。
(五)关于矿业生态环境保护法律制度由于矿业资源的不可直接利用性及污染性特征，使矿业生态环境保护成为矿业法律制度的必然选择与制度安排⑥。
在我国，矿业环境保护分别体现在环境法、矿业法中，经过20多年的发展，已逐步形成了一系列关于矿业环境保护的法律制度。其中《矿产资源法》对此做了原则性规定，《矿产资源规划管理暂行办法》设立了矿山生态环境保护专项规划制度，《环境影响评价法》规定了建设项目环境影响评价制度，《水土保持法》规定了开办矿山企业必须循水土保持方案、“三同时”制度。《矿产资源法》、《水上保持法》、《土地复垦条例》及《黄金矿山砂金生产土地复垦规定》都规定了“谁破坏、谁复垦、谁复垦、谁受益”的土地复垦原则以及矿产资源开发损害的补偿制度。在环保专门法中，如《水污染防治法》和《海洋环境保护法》，规定了污染物集中处置及达标排放制度，构成了较完善的矿业环保法律制度。但是，面临矿产资源开发中严峻的环境问题和新的资源理念，我闰矿业环境保护法律制度仍显严重的不足。表现为:
第一，缺乏有效的矿山污染防治与生态保护制度，尤其是生态保护制度更是少有涉及。
第二，污染防治与资源保护法律制度缺乏有机联系，各种制度散见于不同的法律中.不利于形成协调统一的法律体系。
第叹，法律的内在激励不足，法律责任、行为限制等强制性规范多，调动企业环境保护的自主性调节规范少。首先，《矿产资源法》中的矿业损害补偿没有涉及生态补偿，补偿的责任形式仅是对财产损失的补偿，忽视了环境的生态价值与生态功能，没有恢复生态系统平衡和生态调节功能的复原性补偿制度。其次，没有建众环境税制。国际上通行的环境税主要是对污染行为、污染产业征收的税赋，以此使污染企业自行降低污染，减少矿产开发的外部性。最后，环境法规定的排污收费制度不能有效地控制矿业污染。我国现行的排污费制度是“超标排污费”，对已经达到或低于排放标准的，不征收排污费，而且，排污费制主要是根据污染物排放浓度超标收费，基本不考虑排放量的问题币二
三、东北矿产资源问题的经济法对策
卜)完善国家统一的矿产资源法律是实现东北地区经济振兴的制度保障东北地区的矿产资源不仅是地区性问题，同时也是全国矿产资源状况的缩影，解决之道应从两方而切人:其一，从区域经济的角度，对东北地区剩余的矿产资源及内蒙占地区矿产资源合理的开发、规划，通过立法建立地方资源利用行为的有效约束机制。其二，从全局角度出发，完善国家矿产资源立法。为此，国土资源部已向全国人大提交了修订《矿产资源法》的立法建议。从“高生产、高消费、高污染”的传统发展模式中反思经验教训，以科学发展观完善矿产资源法律制度，无疑将对东北经济的振兴和长期、稳定发展提供资源和制度保障。
1.运用计划法律制度，实现矿产资源规划法制化。矿产资源规划是根据国家或地区经济中长期规划、国家或地质矿产资源特征和开发利用现状，对矿产资源堪查、保护和合理利用。矿山生态、环境保护和建设等。在时间上和空间上所作的总体安排和布局。矿产资源规划是调控矿产资源关系的基本依据;在法律性质上，属于计划法调整的范畴。运用计划法原理和规范，确立矿产资源规划的法律地位，有助于立法科学地设计矿产资源规划的实体和程序规则。
首先，由于计划法是宏观调控法的龙头，应保障其具有指导性、约束其他法律法规的法律地位。因为计划法使政府发展经济的意图和宏观调控的领域目标以及某些经济政策和经济手段增添法律上的效力，引起直接受法律保护的社会关系⑧。依此原理，矿产资源规划法应具有矿业基本法的地位.即同其它矿产资源规范相比，它应具有最高和统一遵行的效力。
其次，计划法律关系的客体是以计划任务为基础的计划行为，为准确地调整计划关系，应确认计划法作用的客体范围。就矿产资源规划法来说，应将计划对象系统规定于规划法之中，以赋予其统一的强制效力，它们是由全国性矿产资源规划、行业性矿产资源开发规划和地区性矿产资源开发规划构成的，形成以全国、省(区、市)、市(地)、县(市)矿产资源总体规划为主线。各类专项规划相结合的矿产资源规划体系。
最后，计划法包括计划实体法、计划程序法，前者体现为计划的效力后者体现为计划编制、审批，下达中当事人间的权力义务。目前，国土资源部已下发《市、县级矿一产资源规划编制指导意见》，但体系化的规划程序仍需立法完善。
2.完善矿业权市场化法律机制，实现有效的政府监管。资源配置的两大手段是市场调节和政府干预，市场机制是优化资源配置的基础，由于矿业的准市场特性，政府必须规制矿业市场.以防止市场失灵。
首先，在法律手段培育矿业市场中，立法应确认多样化采矿权流转的法律地位，即矿业权人有权根据经营需要独立地将采矿权转让、抵押或人股，这有利于矿山企业利用采矿权充分融资。以抵押为例，矿业资金密集型的产业特征.采矿权抵押已成为国际惯例期，在东北老_「业企业改造的实践中，引进内外资及国外先进的技术需要向外国银行贷款，采矿权作为抵押物往往是贷款方的首选。
当然，采矿权处分时仍然要受到受让人资格的法定限制。同时，矿业权与所有权分离的出租、承包等形式，也应纳人法律调整的范围，以使其行为受到矿产资源法的制约，监控承包人、承租人的矿山开采行为。从国际惯例上看，许多国家规定了租矿权制度⑩，中国矿业市场的开放已大势所趋，规范采矿权的出租、承包对未来矿业市场的国际竞争具有重要意义。
其次，强化矿业市场的法律规制。第一，建立严格的市场准人和市场退出制度。不仅要根据法定登记许可条件赋予矿业权，还应实行赋权条件跟踪制度，对于经营过程中技术、设备、环保低于规定要求的，应撤销其采矿权，通过使用资格罚的法律责任形式，体现国家对矿业市场的强力干预。同时，对欠缺法定资格的矿山企业，矿业法应实行资格即行失效制度.防止地方政府或企业借责令整改、限期补办手续之机，规避法律责任。第二，应建立政府对矿业权流转市场的价格干预制度，实行采矿权最低价格制度，当市场交易价格过分低于最低价时，政府应从资源保护的角度，进人市场买受该采矿权，防止市场波动引发的资源贬值。第三，完善采矿权取得的法定形式和效力。《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》规定了矿业权以招标拍卖方式取定形式和效力。《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》规定了矿业权以招标拍卖方式取得的法定情形.但主要适用情形由省级主管部门确定。由于没有规定省级主管部门确认招标拍卖方式的法定条件，地方政府赋予矿业权时有很大的随意性。因此，必须进一步明确招标拍卖矿业权的适用范围或适用条件。同时，还应规定应适用招标拍卖形式而未予适用的协议无效制度。第四，对矿产品交易市场实行政府监管，对于我国稀缺的重要矿产资源，禁止初级产品出口。应规定重要矿产资源初口加工出口产品的技术标准，以提高矿产品的技术附加值，促进矿产品的深度开发，降低资源的浪费。
3.完善税收立法，发挥政府对矿业
市场的宏观调控功能。税收制度是宏观调控的基本手段，它具有激励和约束双重功能，税法通过对不利于资源保护的行为征税，发挥约束机能，促使经济主体不做制度禁止或限制不利于自己的行为;税法通过减、免税等税收优惠，形成激励机制，有助于经济主体自觉地与矿业法的目标趋向相一致，降低制度实施成本。
第一，立法应建立独立的矿业税制，以突出矿产资源的优先地位和规定详细的税收法律关系。我国矿业税被纳人资源税中，计税依据和税收客体单一，从国际惯例来看，各国不仅有独立的矿业税，而且内容丰富，种类也多样，除了与其它行业相同的税种外，还有几种代表性的专门因经营、开发矿产品而征收的税种。
其一为采掘税，又称资源枯竭税，即按矿业政策征收的税赋，用于寻找新矿，替代耗竭补贴等，美国各州均规定该税种;其二为矿产品统一税，即对一切矿产品的生产、销售、消费和出口等任何矿业活动只征税一次，如巴西卿。其三为矿产品消费税，《菲律宾矿业法》规定，承包商应依照国内税收法交纳矿产品消费税。通常依据矿产品实际总产值征收20%呀。从各国矿业税制分析来看，矿业税涉及所有的矿产品;根据国家的矿产资源储备与稀缺状况决定税种设计，如巴西的矿产资源丰富，仅征收一次性的统一税，而矿产资源稀缺的菲律宾则对矿产品的消费也征税。由于稀缺程度决定了税制调控资源的强度，因此，我国可根据不同矿产资源储备情况，征收采掘税和消费税。同时，应规定全部矿产品统一适用的各种税赋制度，使开采和生产的自用与销售的、未销售的矿产品都纳人税收体系。
第二，计税方式上，矿业税制的国际惯例是从量与从价相结合，既考虑环境、资源的消耗、贬损的数量，又有利于使矿业成本通过价格内化。我国在矿业税的计征上应实行从量与从价的并行方式。
第三，对提高矿产资源利用行为实行减免税激励。目前，我国资源税设立的主要目的是调节级差收人，因而资源税减、免仅适于开采原油、纳税人因意外事故或自然灾害遭受重大损失的情形，立法应建立激励纳税人集约利用矿产资源的机制，例如，规定对利用新技术减少污染的生产企业、对深加工达到法定标准的应税产品实行减税。
4.完善矿业环境保护法律制度。完善我国矿业环境生态保护法律制度应考虑如下方面:第一，在授予矿业权时实行环境条件优先原则。矿业权许可应体现环保优先，在同等条件下，环保技术优良、设备先进的矿业主应优先取得矿业权。第二，注重资源法与环境保护法的融合与衔接，注重各部门法的协调。第三，加大环保投人，重视闭矿后的环保。首先，确定政府的公共投资义务。以往矿业用地复垦，污染治理费用摊提取、使用等没有纳人矿山企业的财务管理，没有内化的成本既不利于促进经济增长、也不利于环保。应加大政府投入.国家从财政收人中拨付专款(可以从环境税中按产品交付税额的一定比例拨付)，保证行业的环保协调运行。其次，环保规划要做到有始有终，应注重闭矿后的环境保护，可以借鉴国外矿业法对闭矿后的环境保护措施。第四，扩大矿业损害补偿的范围。应将矿业损害的补偿范围扩大至生态补偿。
(二)发挥地方经济立法的功能，协调东北经济振兴
东北地区振兴，须二省在资源整合的基础上统一制度供给，基于共同的矿业资源特征、共同问题和共同发展战略，东北地区应以区域经济为载体，充分发挥地方经济法规的作用，配置区域振兴所需的资源经济法律制度。
传统经验表明，法制推动经济振兴的规律是，在国家先行出台统一的政策和立法，形成普遍的法律规则、导向后。
地方按国家法律实施经济改革，地方的立法行为具有滞后性，在我国由于中央与地方分权的政治体制，中央与地方性的关系也有这种依从性。但是，在经济关系需要变革和超常发展的情况下，地方的区域性特征使地方对中央的依从性显然不能满足经济振兴的特殊要求。老工业基地改造的复杂性、艰巨性迫切要求立法者用新思路、新方法加快立法提供制度保障，用足、用好地方立法权。按照《立法法》规定，在中央和地方均可立法的范围内。中央享有优先立法权。但中央立法未尽事项，地方法规可以细化;中央未立法的，可以先行制定地方性法规。当前，东北三省的立法机关应分以下只种情况加速地方立法:一是对中央关于老工业改造政策已经明确的，按政策规定，迅速完善地方立法。二是中央没有特殊政策的。应积极按照宪法、立法法的规定的，可结合地方的实际，创造性地制定地方性法规、规章，体现地方特色。三是对中央既没有政策出台，又没有法律、法规规定的，地方立法机关应按照宪法、立法法的规定，大胆超前立法。以此促进老L基地的高速发展，为中央立法提供依据和经验。具体到矿产资源立法方面。首先，东北二省应针对剩余矿产资源，制定不同于国家、不同于独立省级的地区保护性开发规划，通过地方立法赋予其效力。同时，根据国家探矿权市场化的政策精神，制定民营资金进入探矿权市场的规则，加快新矿藏储备的助查。以补充后备矿产资源。
关健词：城市；国土资源；规划；重要性；特点
1、分析国土规划的重要性
城市国土规划是一个比较全面、长远、综合的发展构想，通过明确资源综合开发的目标、方向和步骤，达到国土有效开发利用的目的。我国的对于国土规划工作提出了很高的要求，国土规划更加紧迫和重要。
1.1规划类型客观存在
在社会发展和城市建设必然涉及不同区域和城市规划，国土的开发和建设也必然要影响到具体区域和城市的空间布局，因而有关区域和城市的发展及其空间布局，有关国土规划的制定和实施，理所当然的成为了国家和各级地方政府必须认真考虑和决策的重要方面。城市建设大量占用土地甚至是耕地，开发过多，耕地锐减，生态环境恶化等诸种现象，已成为中国政府及广大人民群众所共同关注的问题。所有这些区域与城市问题，也就理所当然地成为国内外学术界共同研究的热点，国土规划也就更显迫切而重要，它既是上述问题解决提出的客观要求，也是解决上述问题的重要手段。
1.2 贯彻人口资源环境基本国策
国土规划侧重于资源的空问配置和布局，着重解决规划期内资源配置的效率和可持续发展问题，将规划的各项指标通过资源开局，最终分解落实到特定空间，偏重于经济建设的空间布局与人口、资源、环境和发展的协调方面。国土规划在实际实施过程中，通过对规划目标的积极维护，并以制度化的方式在国土资源配置中发挥重要作用，从而把人口资源环境基本国策和可持续发展的战略目标具体化，并真正地落到实处，成为贯彻中央关于人口资源环境基本国策，实施可持续发展战略的重要举措。
1.3 关于国土资源战略问题的途径
城市的国土规划属于空间规划。空间是各种资源及其相互之间的关系组成的集合体。国土资源开发利用过程，既是某种资源的开发利用过程，也是各种资源之间相互依赖、相互依存关系调整的过程。这种关系的调整，既有积极的一面，也有消极的一面。而消极的一面，往往带来了一系列严重影响和制约经济社会可持续发展的重大问题。如开发利用矿产资源，造成土地、草地、森林及生态环境的破坏。协调各种资源之间的关系问题成为国土资源重大战略问题之一。这一问题的解决靠单一的资源规划是不可能的。国土规划以揭示各种资源间相互联系的自然规律和社会经济规律为主要研究对象，使各种资源间的关系得到很好的协调。
1.4 加快推进资源管理转变的方式
人口资源环境基本国策不仅明确了国土资源管理的总原则、方向，也给国土资源管理提出了更新更高的要求。关健是要切实转变资源管理方式，侧重于开发监督管理，向以保护和合理开发利用为目的转变；从偏重数量型、片面追求经济效益管理，逐步向数量、质量和生态型管理，追求经济、社会、生态环境综合效益转变；从计划分配为主，向政府管理与市场运作相结合、充分利用“两种资源、两个市场”转变；从传统粗放型利用方式，向运用现代科学技术手段集约利用方向转变。国土规划，是为避免市场配置资源失灵而建立的，作为政府的事前管理、宏观管理、公共管理行为，正是推进资源管理方式实现上述转变的重要步骤。
2、城市国土规划的特点
分析和把握城市国土规划的特点，对于指导城市国土规划工作具有重要意义。在总结我国国土规划的历史、现状的基础上，笔者认为，我国城市国土规划应该具有以下特点：
2.1 国土规划的依法编制
对于国土规划必须坚持依法编制的原则，目前国土规划并不是强调规划本身，而是强调规划的实施。在依法治国的条件下，规划要达到真正的实施并产生效果，从编制到实施都必须有法律依据。
目前，国土规划工作应该以下列法律法规作为依据：1）为加强国土资源管理、合理开发利用和有效保护而制定的各项资源法规，如土地法、矿产资源法、水法、森林法、草原法、海洋法等。2）为加强国土工作的组织、协调、管理和监督而制定的综合性国土法规，如国土规划编制办法、规程，国土开发整治法等。3）为完成国土规划某些任务而制定的专业性国土法规，如国土建设与整治法、国土环境保护法、水土保持条例、自然保护区管理条例等。4）为在特定地区开展国土开发整治而专门制定的地域性国土法规。
2.2 国土规划的发展战略
过去，城市国土规划致力于发展经济，实行一种“赶超战略”，因此在国土空间上都是以重点地区的开发战略为主导，以推进整个经济的高速发展。然而事物总有其两面性，重点地区开发所形成的经济圈在取得可喜成绩的同时，也产生了许多负面影响。济过度集聚，国土利用失衡，一些地区的交通、环境和人口问题变得越来越严重。
2.3 国土规划的科技创新
国土规划是一项复杂的工作，它包括国土资源调查评价，国土资源潜力评价，国土开发利用及其效益评价，国土综合生产力的空间布局、规划动态协调与信息反馈等。这些工作的顺利开展，都需要加快科技创新，依靠科技进步，促进资源可持续利用，促进国土开发建设的合理布局；加强国土规划的信息化建设步伐，提高对国土规划的动态协调、灵活监督、及时反馈的能力，综合运用RS、GPS、GIS、LIS、4S技术作为国土规划必不可少的管理手段，不断提高国土规划的编制实施水平，不断提高国土资源的管理水平和国土资源开发建设的利用水平，以引导国土规划朝着健康的方向发展。
2.4 规划的主题
城市的国土规划主要看合理利用国土资源和不断建设、改善生态环境的途径。就是要“不断提高人民群众生活质量和环境承载力，满足当代人需求又不损害子孙后代满足其需求能力的发展”，做到既合理、科学高效、充分利用国土资源，又节约、保护好国土资源.在新时期国土规划中，生态环境保护和建设被提到了前所未有的高度。在国土规划的编制和实施过程中，都必须高度重视环境保护和生态建设，实现经济、社会与人口、资源、环境协调发展。
2.5 增强区域发展规划、经济区划的内容
区域规划开发战略，必须注重区域国土的协调发展。因此要研究全国资源优化配置与发挥区域优势相结合的区域资源战略，因地制宜、因需制宜、因时制宜搞好国土规划，充分发挥区域资源潜力和优势，形成各具特色、优势互补、协调发展的区域国土规划开发新格局。与此相协调，城市发展也要根据各自的特色以及实际情况制定切实可行的城市发展规划。随着我国国土规划体系的不断完善及其实施的不断进展，国土规划必将在不同区域发展中，起着更好的引导和协调作用。
2.6 国土规划的公开性和适应性
规划程序必须由政府统一规划、自上而下的指令性规划向自下而上、公众参与的诱导型规划或上下推拉式规划转变，规划背景必须由“大政府小社会”模式转为“小政府大社会”模式，即体制创新原则。使规划保持了较高的透明度和参与度，这对我们启迪颇深。强调广泛的公众社会参与度，为编制规划以及解决规划问题献计献策，为实施规划尽职尽责，真正参与到政府、企业及规划部门的推拉式规划中，制定一个透明度高、可靠度强、操作性好的满足全社会愿望的发展规划一一推拉式国土规划。
通过上述各种体制的完善与创新，通过这一系统的运转，保证我国经济体制转型时期国土规划的日臻完善，以便更加有效的发挥规划在经济和社会发展中的不可替代的重要作用。
2.7 国土资源安全问题
城市的国土规划中，既要充分、合理、有效的利用国土资源，又要保证国土资源具有支撑和保障能力，具有自主力、自卫力、竞争力。国土资源安全理念，要求人们在国土规划中应该在确保国土规划合理消耗资源的情况下，建立和完善国土资源储备制度，要完善和发展土地储备制度，要加强战略性矿产资源的储备，要积极开展海洋资源储备。更好地开发合理利用国土资源，正是为我国经济社会发展打好坚实的基础。
参考文献：
关键字：政策；分析；评估
一、现有人力资源的诊断与评估
要做好人力资源规划，首先就要对企业自身的人力资源状况做到心中有数，传统的企业人力资源诊断与评估着重对静态数据的罗列，如人员的学历结构、年龄结构、职称结构等，这些并不能完全体现企业人力资源的真实状况。人力资源诊断与评估还必须清查员工所具有的能力以及与未来要求的差距，从而使企业明了在人员类别、数量、质量等方面还需做何准备才能为企业发展战略提供人才保障。
人力资源的诊断与评估的内容应包括如下几个方面：
1、基本的人事信息诊断与评估
按照部门和职位分别对任职者的年龄、性别、教育程度、工作年限等因素进行统计，制作《职位结构分析表》、《年龄结构分析表》、《人力资源数量分析表》等一系列的统计表。除了统计这些表格之外，我们还要进一步的分析这些数据之间的关系，比如员工在不同年龄阶段业绩和离职率的分布特征，受教育程度与离职率之间的关系等，以及特定的员工类型的晋升、离职等情况。除此以外，还要分析人力资源结构是否合理，管理人员、操作人员的比例是否协调。
2、人力资源能力的评估
（1）员工的个体能力素质剖析数据，可以对员工职业定位与发展方向进行分析，并对其进一步接受个性化培训提出指导和建议。
（2）企业员工的总体素质剖析数据，对企业员工群体的能力优势和差距进行分析，可以为企业制定人力资源战略规划（如培训、人员调整、人才引进等）提供决策依据。
（3）企业的关键性人才的能力素质的剖析数据。关键性人才决定着企业的发展，对他们进行能力素质的全面评估，并提出一些合理的建议和指导，使其适应公司的战略发展目标。
3、人力资源政策的诊断与评估
人力资源政策是企业人力资源顺利实施的依据和保障，因此非常有必要对公司的人力资源政策进行系统性的梳理，评估其是否适合公司的发展，是否能为公司整体目标的达成提供帮助。
二、人力资源规划要与战略目标相结合
制定与实施人力资源规划，最终的目的是为了达到公司的战略目标。因此人力资源规划必须与公司战略目标紧密结合，然而在现实中，特别是一些业务部门往往把人力资源规划看成是人力资源部门一个部门的事情。其实人力资源规划不仅仅是一项人力资源管理职能，它是在协助业务部门开发它们各自的计划，从而把其汇合成一个整体的计划，因此各部门有义务协助人力资源部提供一些基本的数据，需要其与人力资源部共同协作。
做到人力资源规划与公司战略目标相结合的四个步骤：
1、确定组织的战略目标；
2、确定所需的知识技能；
3、确定追加的（净）人力资源需求；
4、开发行动计划。
四个步骤把人力资源规划与企业的战略目标紧紧的捆绑在了一起，这样制定出的人力资源规划才不会脱离企业发展的实际。
三、人力资源规划不是一层不变的
人力资源规划制定后，并不表示它就永远的不变了，有时公司出现重大政策或者公司战略调整了，那么人力资源规划也应该根据其进行相应的调整。
1、人力资源规划要保持与企业政策和战略一致；
企业的政策和战略也绝非一层不变的，它们也会随着环境的变化而适时的调整，比如2008年的金融危机发生后，企业的战略必定随之发生极大的变动，一些企业的扩张进度明显减缓，人才的需求也放慢了，那么随之变动的就应该是人力资源规划的变动了，以达到人力资源规划与企业战略目标及政策的一致性。
2、随时了解企业政策和战略的变动情况。
人力资源部的人员还要随时去了解关注企业政策及战略的变动，利用PEST工具分析影响公司变动的外部环境，做到未雨绸缪。
四、人力资源规划忌讳“闭门造车”
很多人力资源管理者每制定一个方案和计划都喜欢埋头在电脑前，往往这样制定出的方案或计划是没有效果的。一方面人力资源规划不是靠在电脑前想出来的，另一方面坐在办公室也是做不出人力资源规划的。
要避免人力资源规划闭门造车就要走出办公室。
1、多看。
主要方法是观察法、文献查阅法。观察员工的工作，工作效率是否高，工作状态是否好。也可以去查阅一些历史的数据资料。这样才能更多的了解企业的现状，为人力资源规划提供政策的依据。
2、多谈。
主要通过访谈法。多与一些部门主管进行深度访谈，了解各个部门的具体情况，获取第一手材料和真实的业绩状况。
3、多问。
方法为问卷调查法。主要是指开展一些问卷调查，了解更多有用的信息。
五、人力资源规划还要进行风险评估
任何一个规划做出来都是有一定的潜在风险的，人力资源规划也不例外，比如公司效益因为遭遇金融危机而大减，随之而来的是培训经费的削减，如何在经费短缺的情况下做好公司的培训工作呢？因此我们必须要做好风险评估，并能拿出一些预案来应对这些风险。
防范人力资源管理风险需要做到：
1、树立风险防范意识；
倡导大家树立风险防范意识，时刻要有危机感，当风险发生时，能快速反应，迅速建立起补救的措施。
2、风险管理制度化；
把风险管理纳入制度管理中，关注风险中的各个关键环节，每个节点都安排合适的人去负责监控。
首先来说，人力资源规划是预测未来的组织任务和环境对组织的要求，以及为了完成这些任务和满足这些要求而设计的提供人力资源的过程。它要求通过收集和利用信息对人力资源活动中的资源使用活动进行决策。规划不是愿景，不是想要做什么而是要做成什么样。其实小到个人家庭，大到企业、国家，都需要规划，没有清晰的smart定义目标的规划也只能是一种愿望而已。因此对于一个企业来说，人力资源规划的实质是根据企业经营方针，通过确定企业人力资源来实现企业的目标。如何合理的做好人力资源规划，应注意一下几点
明确目标，明确一个规划产生什么结果；
明确各个关键涉众的期望值，主要为了统一价值观，明确具体落实下去的每个人的责任矩阵；
明确时间、能力、效率、成本等要素及其约束关系；
明确奖惩及潜在规则；
明确沟通计划；
明确风险管理计划；
明确招聘计划
在明确了人力资源规划的几个着手点后，就要从实际出发，根据企业的需求以及未来几年的发展推算，去合理的规划人力资源。人力资源规划分战略计划和战术计划两个方面。
一、人力资源的战略规划
凡事预则立，不预则废。作为企业而言，战略规划主要是根据内部的经营方向和经营目标，以及企业外部的社会和法律环境对人力资源的影响，来预定出一套几年规划，一般为两年以上。但同时还要注意其战略规划的稳定性和灵活性的统一。在制定战略规划的过程中，必须注意以下几个方面因素：
国家及地方人力资源政策环境的变化
这包括国家对于人力资源的法律法规的制定，对于人才的各种措施，如国家各种经济法规的实施，国内外经济环境的变化，国家以及地方对于人力资源和人才的各种政策规定等等。这些外部环境的变化必定影响企业内部的整体经营环境，从而使企业内部的人力资源政策也应该随着有所变动。
企业内部的经营环境的变化
企业的人力资源政策的制定必须遵从企业的管理状况，组织状况，经营状况变化和经营目标的变化而制定，由此，企业的人力资源管理必须根据依据以下原则，根据企业内部的经营环境的变化而变化。
安定原则
安定原则要求在企业不断提高工作效率，积累经营成本，企业的人力资源应该以企业的稳定发展为其管理的前提和基础。
成长原则
经营成长原则是指企业在资本积累增加，销售额增加，企业规模和市场扩大的情况下，人员必定增加。企业人力资源的基本内容和目标是为了企业的壮大和发展。
持续原则
人力资源应该以企业的的生命力和可持续增长，并保持企业的可持续发展潜力为目的。必须致力于劳资协调，人才培养与后继者培植工作，现实中，企业的一时顺境并不代表企业的长远发展，因此这就要求企业领导者和人力资源管理者，具有长远目标和宽阔的胸襟，从企业长远发展大局出发，协调好劳资关系，做好企业的人才再造和培植接班人的工作。
因此企业的人力资源战略必须是企业整体战略的一个有机组成部分，而人力资源战略就是联系企业整体战略和具体人力资源活动的一座桥梁。[
人力资源的预测
根据公司的战略规划以及企业内外环境的分析，而制定人力资源战略规划，为配合企业发展的需要，以及避免制定人力资源战术计划的盲目性，应该对企业的所需人才作适当预测，在估算人才时应该考虑以下因素：
因企业的业务发展和紧缩而所需增减的人才；
因现有人才的离职和退休而所需补充的人才；
因管理体系的变更，技术的革新及企业经营规模的扩大而所虚的人才。
企业文化的整合
企业文化的核心就是培育企业的价值观，培育一种创新向上，符合实际的企业文化。在企业的人力资源规划中必须充分注意于企业文化的融合与渗透，保障企业经营的特色，以及企业经营战略的实现，和组织行为的约束力，只有这样，才能使企业的人力资源具有延续性，具有自己的符合本企业的人力资源特色，国外一些大公司都非常注重人力资源战略的规划与企业文化的结合，松下的“不仅生产产品，而且生产人”的企业文化观念，就是企业文化在人力资源战略中的体现。
总之，管理不在于知而在于行。一个企业的人力资源规划，必须充分与企业外部环境和内部环境的充分协调，切实可行，并揉进企业文化特色。
二、企业人力资源的战术规划：
战术规划则是根据企业未来面临的外部人力资源供求的预测，以及企业的发展对人力资源的需求量的预测，而根据预测的结果制定的具体方案，包括招聘，辞退，晋升，培训，工资福利政策和组织变革等。
在人力资源的管理中有了企业的人力资源战略计划后，就要制定企业的人力资源战术计划，人才的战术计划一般包括四部分：
招聘计划
针对人力资源所需要增加的人才，应制定出该项人才的招聘计划，一般为一个年度为一个段落，其内容包括：
计算各年度所需人才，并计算考察出可有内部晋升调配的人数；确定各年度必须向外招聘的人才数量；确定招聘方式；寻找招聘来源。
对所聘人才如何安排工作职位，并防止人才流失。
人才培训计划
人才培训计划是人力计划的重要内容，人才培训计划应按照公司的业务需要和公司的战略目标，以及公司的培训能力，分别确定下列培训计划：
新进人才培训计划；
专业人才培训计划；
部门主管培训计划；
一般人员培训计划；
人才选送进修计划；
考核计划；
一般而言，企业内部因为分工的不同，对于人才的考核方法也不同，在市场经济情况下，一般企业应该根据员工对于企业所作出的贡献作为考核的依据。这就是绩效考核方法。绩效考核计划要从员工的工作成绩的数量和质量两个方面，对员工在工作中的优缺点进行制定。譬如市场营销人员和公司财务人员的考核体系就不一样，因此其在制定考核计划时，应该根据工作性质的不同，制定相应的人力资源绩销考核计划。它包括以下三个方面：
工作
环境的变动性大小；工作内容的程序性大小；员工工作的独立性大小。
绩效考核计划做出来以后，要相应制定有关考核办法，一般有以下主要方法：员工比较法；关键事件法；行为对照法；等级鉴定法；行为锚定法；目标管理法。
激励计划
