【关键词】：新公共管理理论；公共管理；第三部门
一、新公共管理理论的内涵
上世纪80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动--新公共管理运动。这场运动对西方公共管理尤其是政府管理产生了重大影响。与传统的行政管理理论不同，新公共管理思想不强调集权、加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高公共服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向，重新调整国家、社会、市场三者的关系。而关键也是最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受同志结构羁绊的官僚政府，以企业家精神的政府腿功服务提供者之间的竞争。
根据西方行政学者们的论述，新公共管理理论的新公共管理理论提倡以下主要观点：
第一，区分"掌舵"与"划桨"职能，实现管理主体多元化。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只是起到掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以形成小规模、成本低的有限政府。在公共管理事务中，除政府外，还有应有非政府组织、非盈利驻足、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构。政府应该是多元管理主体的组织者、协调者，是多元管理主体的核心。
第二，政府应以顾客为导向。新公共管理提出顾客导向，要求政府在管理中把公民当作顾客，以顾客为中心，通过各种具体措施给公民提供"用脚投票"自由选择服务机构的机会，并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的"企业家"，公民则是其"顾客"，政府根据顾客的需求向顾客提供服务。
第三，政府应广泛采用私营部门成功的管理方法。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理理论强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。通过采用私营部门的成功管理方法来提高政府工作效率，为公民、组织及社会提供更好的服务。
第四，在公共管理中引入竞争机制。新公共管理理论认为政府没有效率的主要原因在于政府独家提供公共服务，缺乏竞争机制。因此它主张用市场的力量来改造政府，让更多的私营部门参与与公共服务的供给。进而在公共部门与私营部门之间，公共部门机构之间展开竞争，以降低成本、提高服务水平和政府的工作效率。
第五，政府职能的调整和优化。传统公共行政模式下，政府职能不断扩张导致了政府面临机构臃肿、职能膨胀等困境。新公共管理对此作了反思，认为政府必须明确自身职能并调整和优化自身职能。即首先解决应该管什么不应该管什么的问题。
二、我国公共管理理念的实质
公共管理区别于我们通常所说的行政管理。行政管理即可以等同于政府进行管理，而公共管理则是指那些（追求）不以赢利为目的，旨在有效地增进与公平的分配社会公共利益的调控活动。陈庆云教授和他课题组的《公共管理理论研究：概念、视角与模式》一文中对其界定为：公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组织组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。他们认为，从政府、非政府公共组织和民众这三大主体间关系以及主体所承担的角色、作用看，可以把公共管理分为以政府为本位，民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式。由此可见，公共管理的主体区别于行政管理主体唯一性。公共管理的主体通常由政府和第三部门组成。第三部门是市场经济发展背景下的产物，是指独立于第一部门（政府组织）和第二部门（市场组织）之外的、不以营利为目的的，向社会提供服务的志愿性很强的组织。这种组织既不是政府也不是企业的代言人，但他又不能脱离政府的方针政策而独立行为，也不能同企业一样以营利为目的而行为。转贴于
在我国，第三部门刚刚开始发育，无论是数量还是质量都难以与第一部门和第二部门相比。政府一直是社会公共事务管理的主角，广泛地介入社会各类公共事务的管理，在其中起着主导性作用。随着我国改革开放的推进，社会主义市场经济体制的建立，政府不断进行改革以规范自身管理，提高行政效率，实现公共行政管理的现代化。自改革开放以来，我国第三部门迅速发展，但相对第一部门和第二部门的成熟发展，第三部门发展仍相对滞后。第三部门在公共事务管理中所占地位，发挥的作用仍旧十分有限。
三、 借鉴新公共管理理论，运用于我国公共管理实践
党的十七大的胜利召开，国务院最新颁布的对于政府机构改革的有关政策都指导我们，在公共管理领域，需要吸引更多的力量参与到国家、社会管理的主体中。新公共管理理论在这方面对我国的发展正好起到积极的借鉴作用。我们可以运用新公共管理理论，立足自身国情，结合实际，创造性地探索和实践我国公共管理活动。
第一，规范政府职能，建立"有限政府"、"服务政府"
新公共管理理论强调政府职能的调整和优化，对我国的公共管理有启示意义。我国原有的行政管理模式基本上是计划经济的管理模式，政府是"全能政府"。在这种行政模式下，政府职能渗透到社会的各个角落，政府对社会和公民进行着无所不及的控制。但随着社会的发展，我国市场经济体制的建立，政府无所不及的管理遇到许多新问题，政府出现"越位"、"错位"、"缺位"状况。
规范政府职能，关键就是要界定政府的角色和职能，来处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民个人之间的关系。胡锦涛主席曾指出："在社会主义市场经济的条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务"。可见，政府并非无所不能的"全能政府"，而应为有所为、有所不为的"有限政府"。 一方面，政府应避免"越位"、"错位"。对于不该由政府管的事务完全放手，交由市场组织和第三部门。另一方面，政府应积极做好"补位"。对于私人物品和公共物品中没有人管的事务做好补位。努力使政府从"管制型"政府转向"服务型"政府。
走向公共管理的治理理论虽然一个社会的外部局限性在于它的经济增长率,但经济增长的正当性已成为压倒一切的价值理念,成为现代各国的共同追求,并成为现代多元民主政治最重要的合法性来源。因此,及时地调整公共权力的结构和运行机制,从而满足经济增长新形式的需要,避免政治合法性危机,这应当是现代政治学的一个基本命题。这一抽象命题在全球化、市场化和分权化背景下的展开,则是作为国际社会科学前沿话语的治理理论和实践新问题。前沿孕育着未来。本文立足于政治科学知识体系的变革,说明这样一个观点:作为公共管理的治理理论,她是民主政治的一份科学探究纲领,是现代政治学本来就应该是的样子。一从上述事实性知识或判定性知识来审理治理理论,这一理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机,反映在治理话语中,则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复杂的社会,国家已经丧失应有的行为能力,也难于猜测自己的行为后果,甚至难于避免产生有害的决策;并受落后的思想束缚,不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化,地位危机、社会一致性分裂和文化分裂,公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想,公众的心灵世界碎片化,行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减,并进一步成为公众的负担,中心集权、分等论级的控制不再有效;科层系统陷入了的怪圈,公共政策无力承受大量社会需求,无法对太多和太矛盾的公共新问题做出裁决,超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这一总体性的危机,治理话语走向了积极的知识重建:在文化上返古希腊之本,在政治上重开自由主义之源,在实践出路上择定新制度经济学,在技术上亲和于管理主义,从而推出具有建设意义的政治学理论和分析方法。从知识论的角度来看,治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性新问题上做出的一次深刻的熟悉转折和制度突破,在一定意义上,包括近代以来在内的一切政治学知识都在这一框架下实现了新的整合,无论是在事实上还是在判定上,政治学知识体系都在静静地脱离统治这一核心而转向个人对公共事物的关心这一主题,由此导致现代政治类型在三个维度上发生重大转向:第一,从高级政治向低级政治变迁。一般而言,高级政治首先是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动,如讨论一国是战争还是结盟等等。其次高级政治是指在共同体层次上、有关民族国家新问题的重大决定和政策制定,如号召种族或集团一体化,或是和产权制度有关的政治关系的变革,如私人产业国有化,或者对政府的体制和形式进行根本性变革等等。所谓低级政治也是一种政治类型,这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变革,它涉及次要性的决策,如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级政治通常由官员和管理者们在公共行政领域中实行,一般属于官僚政治行为,功能是在不干扰社会政治经济目前状况的条件下为贯彻高级政治决策所进行的活动。在国内层次上,低级政治包括通过有关防止环境污染的法规;决定提高最低工资和社会福利标准;对外贸易、旅游和投资往来的促进等等。现在应当已经到了把上述思维方式颠倒过来的时候了。第二,从暴力政治向规劝政治变迁。战争或以战争相威胁,革命及各种规模的国内骚乱等等是暴力政治形式。个体或国家之所以发动战争或以战争相威胁,其目的总是在于改变或控制对手的行为。虽然只要暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的,那么人们就不能否认暴力在政治中的地位,但是这种地位应当是有限的。相反,规劝政治应该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治,比如谈判、协商、立法、集体讨价还价,经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然,前提是这种竞争是普遍接受的,并且在预先规定其法则的基础上进行。第三,从等级政治向复合政治变迁。等级政治是权力和权能的增殖以金子塔结构为前提的,由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位从属于上级单位,每个等级社会当中的顶峰都是最高权威,但这一权威并不一定总是合法的,权威的下属是各级权力层次,每一下属权力层次又控制着更多的下级次层次,这一系统最后通到普通公民,最后为塔基部分决大多数的人民无所抗辩地承认。和之相反,复合政治是指平等或接等的行为者们之间的政治关系,在这种关系当中,社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成,这些政治单位对维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度,然而它们也承认相互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利,同时也是整个社会的利益所在。复合政治只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的社会中才能付诸实践。进一步推断,复合政治应有一套自由的和竞争性的教育和信息系统,该系统无需依靠于对大众传媒介实行垄断性控制,而等级政治的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成一种虚假的社会一致感。政治学知识要具有真理性,她就必须客观地、全面地、深刻地反映政治生活的本质和规律,但这是一件不太轻易做到的事。因为它需要政治生活的充分的展开,真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的日常生活。政治学知识的发展和人类思维的进步是联系在一起的,只有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的程度时,政治生活的神秘性、彼岸性才会消失。低级政治、规劝政治和复合政治的形成,使得政治学知识发生重大转变,并为治理型政治学代替统治型政治学提供了基本概念。兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论,它之所以能引起政治学知识的转向,根本原因就在于它以新的思维回应了当代人类生活的变革。从近代从统治—解放的政治到治理—生活的政治的变迁,体现了公共权力运动发展的内在规律,当公民权利真正成为公共权力唯一合法性源泉时,治理—生活的政治才真正有利于市场秩序,政府制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主政治本来应该有的样子,换言之,主流民主政治学长期以来都未能到位。所以治理理论更体现了现代政治文明精神。二从治理型政治学的应用或其实践战略来看,新公共管理的实践是其必然的逻辑展开,是治理型政治学在现实中的具体表现形态。假如把治理型政治学看成是一种新的政治科学探究纲领,那么按照拉卡托思科学探究纲领方法论中有关硬核和保护带的理论,治理和新公共管理之间的关系恰恰体现了科学探究纲领中硬核和保护带的关系。因此,割裂这两者之间的关系,不仅轻易降低新公共管理的政治学科的性质,减弱治理理论在回应现实新问题时的力度,而且也使治理理论在学术论战中失去有效的保护带。国外有些学者认为,新公共管理之所以和治理理论有关,是因为“掌舵”是分析公共管理的核心,而“掌舵”是治理的代名词,简略分析一下新公共管理的原则框架,将有助于我们熟悉这一点。作为新公共管理内容的主体,它有两个基本学术支持:管理主义和新制度经济学。管理主义在这里的应用是把私人部门的管理手段引入公共部门,强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理,以及更晚些时候所提出的接近消费者——公民的观念。新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中,通过新的激励制度布置削减官僚机构,通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受统治结构羁旁的官僚政府,以企业家精神的政府推动服务提供者之间的竞争,其基本的理论框架大致如下:(1)把控制权从官僚手中转到社群手中授予公民;(2)推崇市场机制而不是官僚机制;(3)驱动政府管理者前进的是自己的目标——部门和角色的使命,而不是文本的规则和规定;(4)公共管理者重新把自己的公众定义为消费者,并且为它们提供选择的机会;(5)把新问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务;(6)把精力放在赢利而不是简单地支付财政拨款上;(7)实行分权制度,主张参和式管理;(8);公民评估自己的者的绩效时,关注的不是投入而是结果(9)关注的目标不仅仅是公共服务的提供,还包括激励所有的部门和公?瘢??饩鏊?巧缛褐写嬖诘奈侍獠扇⌒卸?O匀唬?鹿?补芾淼恼庑┕勰詈偷图墩?巍⒐嫒罢?渭案春险?味脊匦木赫?⑹谐 ⑾?颜咭约敖峁???膊棵盼?普庑魈獾淖?渚褪峭牙胪持握?蔚摹⒏?〉恼????硪环矫嬖蚴歉?嗟闹卫怼?/P>三在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代,各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式,以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长,治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语,支持这一话语体系的价值观和以之相一致的知识文本,修正了主流 政治学的统治理论,并在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共管理实践理解治理理论时,我们深感这对重构中国民主政治知识体系,寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式,摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败,在新的合法性基础上重建社会信仰,均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看,治理理论资源合法充足的利用,应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共管理制度,开始探究公共管理的知识,以便为有效地治理中国提供基础性条件,这一努力要趋于最后的成功,可能需要在以下三点达成共识:首先要对政治学的知识类型的实行转换,尤其在人为秩序和自然秩序、辩证理性和有限理性、意识形态和实证主义方法、形式主义运作和效率至上原则之间作出整合性选择,从而使得政治科学知识在现代社会中的担负真正来自于公民社会而不是意识形态。因为治理模式的选择和善治目标的达成有一定的路径依靠,而一个社会知识的状况或称之为存量结构总是形成发展和变革路径的根本,知识状况已成为制度学派分析社会新问题时的一个重要变量。而不能把握社会变革所需要的知识,其结果就会形成社会的创伤。因此当代社会发展的竞争在一定意义上就是知识存量的长期性竞争。通过政府制度重构推动政治制度二次正当性创新,这可能是需要达成共识的第二个重要方面。当代中国政治制度的民主性从历史类型来看可以说首先是一种否定性民主,它否定了旧的专制政治而建立了新的人民的统治,实际上这一民主的功能仅仅在于明确由谁统治。而建设性的民主是以公民权利为逻辑起点,以公民福利和平安最大化为目的的,关注民主的化即自由民主,这也是政治制度二次正当性创新的依据,因为从治理理论来看,政治制度只是公民福利和平安的一个变量。假如说当代中国政治制度的奠基是以暴力政治为途径,政府制度是作为统治工具而存在的话,那么通过满足善治目标的政府制度的重构推动政治制度二次正当性创新,才能使这一创新有较准确的方向感和现实感。最后一个需要达成共识的是在公共理性基础上,发展以公民文化为核心的政治文化。和治理型政治相一致的政治文化是建立在公共理性基础上的,它以公民的权利和义务为底线,其主题是关怀基于基本正义新问题的公共的善,而不是政治权威的价值偏好。自由、平等、宽容、互惠互利,以及理性公民内心真实的同意是在公共理性指导下公民文化的一般内容。离开这一公共政治文化,治理的政治仍无根基,这不仅是一个公共政治秩序建立的充要条件,也是治理模式转变的伦理支持。要在这一方面达成共识、走向善治,可能要付出许更多的艰辛。
关键词: 公共管理 人文化 以人为本
公共管理的基本职能就是通过创造良好的社会环境和秩序,为社会大众提供公共服务。衡量公共管理质量和水平的根本标准应该是社会公众的便利,而不是部门管理的便利。公共管理必须贯彻以人为本原则。公共管理的根本目的是满足社会的公共需求。我国的公共管理“必须坚持以人为本,始终把最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”。公共管理以人为本,就是以最广大人民群众的根本利益与长远利益为本,就是以满足人民群众的现实需要与发展需要为本,就是以促进人与人、人与自然的和谐为本。这要求我们通过公共管理实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要,从而满足人民群众日益增长的对社会公共物品的需求,不断促进人与人、人与社会的和谐发展。
一、我国当前公共事业管理中出现的“人文缺失”倾向
1.自动化过度,替代人际交流。一些公共管理部门片面追求高科技、自动化,出现了“科技万能”、“自动化蔓延”的唯科技倾向。电子眼拍摄本来只是交通管理的一个操作环节,而在一些交管部门,它却成为“管理的全部”,本应进行的告之、反馈、教育等人际交流活动几乎全部略去,剩下的只有上缴罚款。在电信、互联网、现代商务及银行自动取款等服务系统,同样存在着“人力缺位”的问题。即使是颇具公信力的“市长热线”也多由录音接待,可谓科技对人文的“戏弄”,使人们大失所望。
2.市场化越轨,替代行政管理。受市场经济的负面影响,部分管理部门和人员把追求利润最大化渗透到行政管理领域,把公共管理的职权转化为寻求自身利益的手段。公共管理的职能是保障社会经济正常运行,它一旦掺入过多的功利性因素,就会成为社会经济正常运行的障碍。
3.制度化僵硬,替代人文关怀。一些管理部门片面强调制度化,以统一制度为标尺,实行“一刀切”的管理方式,而忽视对具体人事的实地考察。某司机在同一地点“违章罚款”居然达一百余次,这本身就是对这一禁行设置必要性和可行性的双重质疑,被处罚者依法拥有的陈述和申辩权利在这里不复存在。
人文化作为一个新的经济与管理学概念,是与高科技化紧密联系和相互对应的一个社会经济范畴。主要指经济与社会发展着眼于人类生存和发展,以人为本,尽量增加人文关怀,减少对人类活动和发展环境的不利影响,通过增加个性化的服务和沟通,避免高科技发展可能给人们带来的不便,提高消费者和社会公众的满意程度。在现实中,我们较多地强调科技创新,却忽视了对公共事业本身人文内涵和发展趋向的研究与探寻,把本来的工具和手段当成追求的宗旨,从而使公共管理中科技发展失去了人文化的基本内涵和发展方向,这一点必须予以纠正。
公共管理大量使用高科技手段是社会经济发展的必然趋势,也是满足人们不断增长的物质文化需求的必要路径。许多高科技手段为公共管理提供了新的路径和平台,大大提高了公共事业的管理效能。但这些新的管理效能都必须以人文化为核心内容和工作目标,必须将科技创新与人文化密切结合以求获得实效。如,“电子探头”在为案件侦破提供不可替代的事实证据的同时,必须维护公民的正当隐私;测谎技术在为分析判案提供重要的参考依据的同时,必须与个人心理和事件情景密切联系,才能得出可资参考的结论;声讯电话应有专业人员服务才能解决实际问题,即使在信息技术高度发达的今天,网络服务也必须配备相应的人员和实物供给,毕竟单纯的鼠标点击是不可能产生水电和食物的。所以,公共管理必须坚持这样的原则,其一,考虑公众服务对象的多样化需求,不能以简单的程式化管理“随便应付”,不能以一成不变的自动化模式应对瞬息万变的实际情境;其二,相关人员参与和控制,适应复杂多变的社会经济状况,保证对公众的人性化管理和服务。
二、公共管理必须贯彻以人为本原则
要使公共管理沿着人文化方向健康发展,必须强化公共服务理念,坚持公平正义,注重制度约束。
1.公共管理必须强化公共服务理念。公共管理是服务型的社会治理模式。按照党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出的“在服务中实施管理,在管理中体现服务”的社会管理原则,公共管理必须强化公共服务理念。我国是工人阶级领导的人民民主的国家,全心全意为人民服务是公共管理的惟一宗旨。在公共管理中,管理者既是管理主体,又是服务主体,管理对象是社会公共事务,服务对象是全体人民,公共管理者应该做到想人民之所想、急人民之所急、求人民之所求、供人民之所需。强化公共管理的服务理念,需要制度设计,通过多种途径与形式,将公共服务理念转化为具体服务内容与服务指标,落实到公共管理的每一部门、每一岗位、每一个人;需要通过对服务内容与服务指标的考核并形成具体的责任机制,将公共服务理念转化为公共管理者的具体行为。
2.公共管理必须坚持公平正义。公共管理是向社会有效提供与合理分配公共物品的过程,提供与分配公共物品也就是提供与分配社会价值(如税收政策作为公共物品是社会价值分配的重要手段),由于公共权力的介入,公共管理对社会价值的分配具有权威性。从社会分配过程角度分析,公共管理是社会利益的再分配过程。在一次分配注重效率的社会历史阶段,作为社会利益再分配过程的公共管理,在实现社会公平与正义方面具有极其重要的作用。《决定》指出:“我们要构建的社会主义和谐社会,是在中国特色社会主义道路上,中国共产党领导人民共同建设,共同享有的和谐社会。”这一论述启示我们:第一,社会主义社会的公平与正义,应该体现为社会和谐与人民共同享有;第二,我国的公共管理必须突出社会公平正义,因为“社会公平正义是社会和谐的基本条件”。也就是说,我国的公共管理应该是使全体人民共同受益的公共管理,这是构建“全国人民共同建设、共同享有的和谐社会”的重要基础。为了实现公平与正义,公共管理应该保证公共物品的共享性,在公共物品的提供上尽可能地缩小地区之间、行业之间、社会不同群体之间和社会不同个体之间的差异,尽可能地满足以工人、农民、知识分子为主体的广大人民的共同利益,尽可能地满足社会弱势群体的共同需求。
3.公共管理必须注重制度约束。制度约束是公共事业管理的必要基础和前提,是公共事业的管理方略和每个社会成员的行动准则。然而制度的制定和执行必须从人文化的要求出发,服从和服务于公众的利益保障和行动便利等基本目标,进而推动社会进步。某些行业以所谓制度规范出现的“霸王条款”片面维护行业自身利益而损害公众利益,已经受到公众和媒体的谴责。一些地方职称评审与考核制度由于过于强调科研成果,忽视教师多样性的人文化因素,使一些具有较高教学水平和艺术修养的专家被排斥在高级职称行列之外,影响了教师教书育人的积极性。随着现代服务业的发展,人们对制度人文化的要求也日益增强。它要求管理者积极更新理念,增加更多的人性化服务,努力适应社会经济市场化和信息化的新趋势,适应和谐社会构建的需要。
构建社会主义和谐社会,需要人文化的公共管理体系。前一阶段出现的“杜宝良事件”反映出我国当前公共事业管理中存在的“人文缺失”倾向。它从一个侧面警示我们必须转变观念,完善服务,加强公共事业的人文化建设,切实提高公共管理的工作水平和社会效率。
参考文献:
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[2]高小平.以科学发展观指导转变政府职能[J].中国行政管理,2005,(1).
首先，公共管理专业培养的人才应具备献身公共利益的价值追求，这是推动其正确履行公共管理职责的根本动力。虽然每个公民都负有维护和促进公共利益的义务，但作为拥有公共权力，掌握公共资源的公共管理者来说，其特殊的岗位和角色，决定了其主要的职业使命和责任，就是最大限度地促进全社会的福祉，增进公共利益，真正做到利为民所谋。缺少对公共利益的奉献精神和责任意识，对拥有公共权力并掌握公共资源的公共管理人员而言，不仅无法保证其正确履行职责，甚至是非常危险的事情，轻则容易造成漠视公共利益、浪费公共资源等问题，重则容易引起贪污腐化、损公肥私等违法犯罪行为。其次，公共管理专业培养的人才还应树立恪守公共规制和秩序的意识，这是进行公共管理的前提。所谓公共规则既包括现代法制体系、民主规则等宏观政治架构，也包括行政系统内部的决策和执行规则等微观规范。公共规则和公共秩序是社会良性运行和人们安定生活必不可少的前提。公共管理者一方面是公共规制的维护者和执行者，但另一方面更应该是遵守公共规制的示范者。只有公共管理人员带头恪守公共规则和秩序，才能确立公共管理机构的权威，从而带动民众遵守公共规则和社会秩序。霍尔巴赫认为：“再也没有什么东西能够像政府那样对人民的风俗习惯产生如此直接的影响”，如果“在不道德的国王统治之下，恶德本身也变得高尚起来”。[3]最后，公共管理专业所培养人才还必须树立正确的权力观，这是其正确履行职责的关键。正如孟德斯鸠所说，一切有权力的人都容易滥用权力。要使未来的公共管理者能够正确运用权力，必须使他们树立正确的权力观念。其一，在权力的来源问题上，必须使他们明白权力来自于民众的授予，因此，权力应该受到民众的监督和制约，滥用的权力会被人民收回。其二，在权力的目的问题上，权力的运用仅仅是为增进公共利益和民众福祉服务的，绝不允许将权力用于谋取私利。其三，在权力的运行方式问题上，应该做到公开透明，自觉接受监督，应该杜绝暗箱操作。其四，在权力的边界问题上，必须使他们明白权力的有限性，权力的运用绝不能越“雷池”半步，越界的权力就是滥用和对公民权益的伤害。
二、公共管理专业塑造学生公共精神面临的困难和挑战
近年来，我国公共管理专业发展迅猛，然而不少高校都存在重视知识技能教育，轻视公共精神塑造的问题。另外，宏观环境中也存在不少不利于公共管理专业学生公共精神塑造的因素，导致总体来说，公共管理专业学生的公共精神塑造效果也不尽理想，笔者在调研中经常听用人单位反映部分公共管理专业的毕业生存在责任意识差，纪律和规则观念淡薄等公共精神缺失的问题。首先，在激烈的就业竞争压力之下，不少高校确立了以就业为导向的专业建设指导方针，造成在教学内容设计和教学实践过程中，过分重视知识技能的传授，而忽略学生公共精神塑造的问题。在市场化的就业竞争中，知识技能由于其外显的特征容易被量化考核，而且能够满足用人单位的现实需要，因此越来越被重视。相反，公共精神由于其内隐的特征难以被量化，甚至难以通过短期的考察予以判定，因此，越来越被忽视。这种倾向也必然反映在公共管理专业建设和教学实践中。学校对人才培养方案和教学计划的审定中，大多会强调加强实践性和应用性课程，而不能直接体现为就业竞争力的理论性课程，则被要求尽可能压缩。在学校的专业建设方针指导之下，教师在教学的实践过程中，同样存在重实践技能传授，而轻视学生公共精神塑造的倾向。其次，宏观的社会和经济环境也对公共管理专业学生的公共精神塑造构成挑战。其一，市场经济背景下，功利化倾向影响了学生公共精神的塑造。当前在校的学生基本都属于市场经济背景下成长起来的一代人。市场主体利益最大化和平等交易是市场经济的基本原则，这实际与对公共利益的奉献精神和公共事务的担当意识存在矛盾。市场经济背景下形成的消费主义文化，也会对学生的价值观造成影响，不利于培养学生恪守公共规则的意识和正确的权力观念。其二，在市场经济背景下，不少家长将子女的大学教育当成投资，讲求回报的功利教育观，也不利于学生公共精神的塑造。家长的上述期望与要求会使学生急功近利，只追求表面的能直接增强就业竞争力的技能学习，不注重深层的公共精神等思想品格的养成，甚至为谋求理想工作岗位不惜弄虚作假。其三，我国市民社会发育滞后，也不利于公共管理专业学生公共精神的养成。成熟的市民社会是公共精神养成的理想土壤，而我国公共管理专业的学生成长于市民社会发展滞后的环境，缺少民主参与、法治熏陶和奉献于公共事务的历练，缺乏养成公共精神的良好思想观念基础。最后，思想文化环境中也存在不利于公共管理专业学生公共精神养成的因素。其一，我国传统文化的基因缺少公共精神养成必须的成分。我国传统政治文化属于王权文化，一方面，民众被赋予臣民的角色，缺少关心、参与和奉献于公共事务的意识，更缺少和法治观念。正如梁启超所批评的，中国人的政治品格中有四大缺点：“爱国心之薄弱”“独立性之柔弱”“公共心之缺乏”“自治力之欠阙”。[4]另一方面，在传统政治文化中，官员角色又缺少民主意识、公共利益观念和正确的权力观念，正如鲁迅所指出的：“中国公共的东西，实在不容易保存。如果当局者是外行，他便将东西糟完；倘是内行，他便将东西偷走。”[5]总之，无论是官文化，还是臣民文化中，都缺少公共精神的基因和文化积淀，不利于公共管理专业学生从传统文化中汲取公共精神的养分。其二，当前思想文化多元化的背景下，错误思想的影响也容易对公共精神的教育培养形成冲击。改革开放以来，随着西方文化的涌入，尤其是随着网络技术的发展，诸如享乐主义、拜金主义、极端个人主义等各种错误思想也在部分人中间开始流行，这难免对心智不太成熟而且充满好奇的部分学生产生影响，从而消弱甚至抵消公共精神教育培育的效果。
三、加强公共管理专业学生公共精神塑造的对策
一、新公共管理理论基本内容
新公共管理理论起源于上个世纪80年代，它在西方国家的盛行，是西方英、美等国家实行的一种新型的公共管理模式，对全世界各国的公共行政管理的影响巨大。该公共管理模式以经济学为研究背景，以经济学知识为理论基础，在阐述政府等公共服务部门以及社会人之间的关系，强调西方所谓的文官在社会中的作用，同时对于官员的选拔，聘用、提升等方面进行具体的、明确的说明。
从20世纪80年代末90年代初开始，原来实行计划经济体制的国家纷纷向市场经济体制转轨，市场经济体制成为全球占压倒性多数的经济体制。我国的公共管理学研究必须紧密结合转型期公共管理的实践，研究转型期公共管理的现实问题，使公共管理理论更好的为公共管理实践服务。
（一）新公共管理的基本实践内容
1.顾客是上帝，顾客是首要的思想。2.政府参与制度改革当中，变被动为主动。3.在管理过程中引进新的管理理念，实行新的管理方式。4.管理以效率为重点，不浪费管理资源。5.改造公务员制度。6.打造有活力和高效率的政府及相关部门。
（二）新公共管理的缺陷
1.对新公共管理经济学的批判。有观点认为经济学作为经济体系和私营部门的理论基础，是有一定成效的，但将其应用到公共部门则是一种低劣的构想。波利特就指出，公共服务比任何一般的消费者模式所允许的内容更特殊，这有两个方面原因：首先，公共服务中的提供者/消费者交易模式显然比其它在市场上与顾客面对面交流的方式更为复杂；其次，公共服务的消费者决不仅仅是“消费者”，他们还是公民，而这对交易而言具有特殊的意义。休斯也指出，消费者的公民地位增加了问题的复杂性。有些公民一方面要求政府提供更多的服务，另一方面又埋怨税收太高，一直以来这都是一个悖论。不恰当的“顾客”隐喻，将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。
2.对人性认识的偏颇。公共选择理本文由http://收集整理论把经济学方法运用到政治学中，用方法论上的个人主义，采用理性“经济人”假设来解释整个传统上属于政治学、行政学研究范畴的问题，认为市场中的政府官员在公共领域也同样是“经济人”，行动的目标也是为了追求自身利益最大化，为了实现自身利益，政府官员们会不惜牺牲公共利益。这种推论的结果是市场力量应该最大化，政府的作用应该相应地减少，建议采用以市场为基础的制度设计。这种人性假设忽视了文化因素对人性的规制，中国传统文化中就有许多“官德”、“官道”。新公共管理对私营部门管理方式的借鉴是其遭到批判的又一原因。有观点认为，新公共管理盲目照搬私营管理的理论，是一种“新泰勒主义”。
3.对重塑政府运动的批判。针对美国的重塑政府运动，美国学者格林和哈伯尔批评说，企业家政府模式引用法国经济学家萨伊对企业家概念的定义并试图将这一定义简单地推广为任何人、任何公务员或公共组织可以仿效的行为准则，这是对美国政府及其治理模式的极大偏离，这些偏离将会引起涉及诸如三权分立体制中的制度关系、法治、制度稳定与整合、分配效应以及富有活力的政治社群的维持等传统的基本政治问题。
4.对市场化改革的批判。公共部门市场化主要通过两种途径实现。一是民营化，即将国有企业出售给私营部门；二是签约外包，即将公共事务以签定合同的方式转包出去。
5.对新公共管理的价值取向的批判。其一新公共管理可能会导致更大机会的腐败新公共管理可能会导致更大机会的腐败新公共管理可能会导致更大机会的腐败新公共管理可能会导致更大机会的腐败；其二新公共管理的价值取向单一新公共管理的价值取向单一新公共管理的价值取向单一新公共管理的价值取向单一，公共行政与公共管理不同于企业管理，它不仅仅追求经济价值，其价值取向是多元的，公共行政保障着民主社会中基本价值如自由、民主、人权以及社会正义的实现。
6.公共管理将公民看成顾客，主张为顾客提供及时回应性的服务，然而这种比喻是不恰当的。
二、新公共服务基本内容
所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理念——登哈特夫妇。新公共服务理论有四个基础理论：民主社会的公民权理论、社区和公民社会模型、保护人本主义和组织对话理论以及后现代公共行政理论。建构在这四个基本理论基础之上的新公共服务理论，其基本原则有：（1）政府的职责是服务而非掌舵。（2）追求公共利益。（3）超越企业家身份，重视公民身份，服务于公民而不是顾客。（4）重视人而不是生产率。（5）责任不单一，不应仅仅关注市场，还要关注宪法和法令，关注社会价值观、政治标准和公民利益。
新公共服务的含义包括：其一是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。其二是在对传统公公共行政理论和新公共行政理论进行反思和批判的基础上提出的。其三主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济自我利益的主导行政模式。其四是对传统公公共行政理论和新公共行政理论的一种扬新公共服务理论的基本观点。
1.服务于公民服务于公民，而不是服务于顾客。公共利益是与个人利益是相对立的，在个人公共利益是关乎大多数人利益的事情，而不是个人的、小范围内的利益。因此，官员在实施某项政策时，需要对利益的性质进行划分和定义，必须做到是公共利益才能去实施或计划某项事宜。（1）传统公共行政与当事人服务要么是服务的直接攻击，要么是对个人行为或社团行为的规制。当事人被认为迫切需要帮助并且政府中的那些人通过公共项目的事实来努力提供他们所需要的帮助。（2）新公共管理与顾客满意和对公民的优质服务·为顾客提供与企业的最佳服务相同的服务，这是国家绩效评理的一个目标，民主政府的底线就是责任，而不是利润或公民满意，而且顾客服务并没有为责任提供一个练好的代表性测量标准。
2.追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任。（1）传统公共行政与公共利益·在传统公共行政中，公共服务被认为是一种价值中立的技术过程，而且行政官员的权威就是专长的权威。公务员服务于公众利益的最佳途径无疑就是着重关注中立、效率以及政治与行政的严格分离。公共利益是有民选的政策制定者来界定的，尽管行政官员在执行立法政策中解决特殊利益团体之间的冲突时需要注意公共利益，但是这种观念认为他们的裁量权应该受到限制。（2）新公共管理与公共利益当社会被视为一个市场的时候，需要多多注意其之间的联系（3）新公共服务与公共利益。新公共服务认为，政府不但需要关注社区，而且应该及时有效的鼓励社区居民，倡导社区居民间的责任和邻里间的帮助，倡导行政官员在对待工作和对待居民的时候实行同一的态度，不能过于势力。
摘要：从阐述新公共管理运动的主要思想入手，结合高校准公共产品的特征，分析当前学校管理中存在的问题，并从公共管理研究范式的角度，探讨对我国高等教育改革进程的影响，其目的是从中获得对我国高等教育管理改革的启示。
关键词：新公共管理范式；高校管理；影响
从20世纪80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。尽管各国改革的性质、规模和途径不同，但都有一个共同议程，即“新公共管理”或“管理主义”范式。随着市场机制的不断发育成熟，行政体制改革的深化以及政府职能的转变，我国高等教育管理的实践模式和研究领域的理论体系都亟待进一步创新。因此，研究当代西方“新公共管理”运动的理论和实践，借鉴其经验教训，吸取其理论成就，对我国高等教育管理改革无疑具有重要的现实意义。
一、新公共管理范式的主要思想
新公共管理学以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，将私营部门成功的管理方法和竞争机制广泛运用到公共部门。它是西方特定的政治、经济条件下的产物，在一定程度上反映了公共行政管理发展的规律和趋势。根据西方学者格里尔和盖布勒等人的论述，新公共管理运动主要有以下几个方面的主要思想。
1．政府的管理职能应是掌舵而不是划浆
新公共管理主张政府在行政管理中应是制定政策而不是执行政策，政府只起掌舵作用而不是划浆作用。这样可以缩小政府规模，减少开支，提高效率。新公共管理认为，有效的政府并不是一个实干的政府，也不是一个执行的政府，而是一个能够治理并且善于治理的政府。
2．政府服务应以顾客或市场为导向
新公共管理认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变传统行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能和社会职能重新进行定位。市场不仅在私营部门内存在，而且也在公共部门内存在。政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其顾客或客户。企业家式的政府应是以顾客的需求为导向并提供较高服务效率的政府。
3．政府应采用授权或分权的方式进行管理
政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织之间的交流及其困难，使得政府机构不能对新情况做出反应。企业界经理采用分权的方法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速做出反应，从而有效地解决问题。因此，政府也应该通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速做出反应。
4．政府应采用私营部门成功的手段和经验
与传统的公共行政部门排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的手段和经验。如重视成本效率分析、全面质量管理、强调降低成本、提高效率等。
5．政府应在公共管理中引入竞争机制
新公共管理认为，政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给。运用这种方式将竞争机制引入政府公共管理中去，从而提高服务供给的质量与效率。因为竞争有利于提高工作效率，有利于优化服务态度，有利于激发创新意识。
6．政府应重视公共管理的效率、效果和质量
传统的公共行政注重的是投入而不是结果。新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产生与结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应主动灵活对外界情况的变化以及不同利益的需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应与人员的业绩效果联系起来，强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是任务付酬。
二、当前高等教育管理存在的主要问题
由于长期受计划经济管理模式的影响，我国高校管理的观念、方法、体系比较传统和陈旧，同社会主义市场机制的需求相比，同高等教育大众化的发展要求相比，还存在很多不相适应的地方，主要表现在以下几个方面。
1．高等学校办学体制改革出现滞后现象
根据新公共管理的观点，作为稀缺资源的高等学校由原来被认为属于核心公共产品转变为混合公共产品或准公共产品，这种认识上的转变要求加快对高等学校在办学体制上的改革。在目前高校办学体制改革中，虽然学校的隶属关系作了调整，但要改变长期形成的中央政府各部门和地方政府自成体系、各自封闭的办学状况还比较困难。部分学校和专业重复设置，教育资源配置和学校结构、布局不够合理，办学条件较差，办学水平和教育质量不高。在学校内部管理上，高校还没有真正改变其主管部门附属机构的地位，面向社会自主办学的权力有限，缺乏自我约束机制，难以灵活适
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应社会发展的需要。
．后勤社会化改革进展缓慢
由于受计划经济管理体制的影响，在后勤体制改革以前，我国高校都建有比较完善的后勤保障和服务系统，其直接后果是学校办社会，导致后勤机构人员越来越多，经费开支越来越大，学校负担越来越重，严重制约着学校办学水平的提高和办学规模的扩大。当前，虽然大部分高校成立了后勤服务公司，并按企业化的模式进行运行，但是由于产权明晰、机制转换、人员分流、资产管理、经费结算等方面存在着较大的困难，高校的后勤服务并没有真正实现市场化。社会上的企业还很难参与学校服务市场的竞争，后勤企业还没有真正成为“独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展”的经济实体。
．缺乏成本效益观念，浪费严重
在计划经济时代，高校是国家全额拨款的事业单位。随着改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的建立，高等学校的经费来源呈现多元化的趋势。除国家财政拨款外，还有教育事业收入、科研事业收入、经营收入等，但国家财政拨款收入仍然是高校主要来源之一。由于高校的主要任务是培养人才和科学研究，其产出的效益主要体现在社会层面上，加之经费不足可以向财政要专项、要政策，自身筹资压力很小。因此，高校普遍存在不重视投入产出的效益分析和研究，有些项目的投入往往是不计成本、不计代价，存在着非常严重的浪费现象。到目前为止，高等学校对固定资产的管理没有实行计提折旧的账务处理办法；对生均培养成本还没有形成一套权威的、科学的计算方法；对专项经费的投入产出情况也没有建立完善的评估体系；对投资决策的论证缺乏效益观念；加之目前对高校管理者在经费投入和使用方面还没有形成有效的管理约束机制，因而不可避免地出现资金浪费、资产流失和投资失误现象。
．缺乏规范的用人制度和合理的分配制度
用人制度和分配制度的改革，是高校管理改革的重点和难点，主要表现在“教授终身制”、“教师铁饭碗”的体制还没有完全打破；干部能上不能下，优胜劣汰的竞争机制还没有完全建立起来。一些本可以通过招聘l临时工来完成的工作岗位，却仍然使用正式工，导致劳动力成本大大提高。
．校(院)二级关系没有完全理顺
受传统管理观念的影响，学校管理重心还没有真正下移，学校的政策制定、学科建设、人才引进、设备购置、财务管理、资产管理、招生就业、人员流动等方面的决策权集中在机关职能部门，学院一级办学自主权比较小，难以放开手脚开展工作。相比之下，机关部门的职能显得过于强大，管理过度、管理越位的现象比较突出。
三、新公共管理范式对高校管理的影响
新公共管理理论以市场为中心，主张政府职能集中于基础教育和义务教育等核心公共服务领域，主张私人部门和非政府部门参与准公共产品的提供，提倡公共机制与市场机制的结合，提倡政府、社会和市场的合作。
．调整高校管理模式
()从政府与学校的关系来看。根据新公共管理范式的观点，政府应更多地考虑利用市场配置资源的方式，从政策上给高校创造新的发展机遇。离开了市场资源，高等教育的办学能力和办学特色都无法得到充分的展现。高等教育始终离不开政府在政策上、物力、财力等多方面的支持，市场资源的争取也只能在法律和政策允许的范围内进行。对学校自身来说，必须在市场与计划之间做出恰当的选择，通过充分发挥市场和计划两种手段的各自优势，相互弥补各自的不足来促进高等教育体制的改革。
()从高校内部管理上来看。高校的行政部门应改变目前管得过多、过细的现状，其主要职能应定位在宏观管理层面，如制定政策、把握方向、指导工作等；二级院系的主要职能应定位在微观管理层面，如执行学校的政策、落实工作措施、完成教学科研任务等。同时，高校应重新构建学校与学院之间的权力关系，改变目前管理部门权力过大、过于集中的现状。行政机关要善于分权，努力为基层服务，实现管理重心下移，让二级学院有更多的决定权，充分调动学院自主办学的积极性和主动性。
．引入竞争机制
()在后勤服务领域引入市场竞争机制，有利于推进后勤社会化改革。高校后勤社会化改革之所以进展缓慢，关键是高校对后勤企业采用了过多的保护性措施。后勤服务领域没有真正对社会开放，社会上的企业还不能参与学校的竞争。事实上，学校的宿舍、食堂、物业、绿化、医疗等基础实施完全可以通过引进社会上的企业进行投资和管理，与学校的后勤企业一起竞争。这既有利于深化后勤改革，提高企业的竞争能力，也有利于学校节约经费开支，提高经济效益。
一
从上述事实性知识或判断性知识来审理治理理论，这一理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机，反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难于预测自己的行为后果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一步成为公众的负担，中央集权、分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决，超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这一总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重建：在文化上返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于管理主义，从而推出具有建设意义的政治学理论和分析方法。
从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破，在一定意义上，包括近代以来在内的一切政治学知识都在这一框架下实现了新的整合，无论是在事实上还是在判断上，政治学知识体系都在悄悄地脱离统治这一核心而转向个人对公共事物的关心这一主题，由此导致现代政治类型在三个维度上发生重大转向：
第一，从高级政治向低级政治变迁。一般而言，高级政治首先是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国是战争还是结盟等等。其次高级政治是指在共同体层次上、有关民族国家问题的重大决定和政策制定，如号召种族或集团一体化，或是与产权制度有关的政治关系的变革，如私人产业国有化，或者对政府的体制和形式进行根本性变革等等。所谓低级政治也是一种政治类型，这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变革，它涉及次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级政治通常由官员和管理者们在公共行政领域中实行，一般属于官僚政治行为，功能是在不干扰社会政治经济现状的条件下为贯彻高级政治决策所进行的活动。在国内层次上，低级政治包括通过有关防止环境污染的法规；决定提高最低工资和社会福利标准；对外贸易、旅游和投资往来的促进等等。现在应当已经到了把上述思维方式颠倒过来的时候了。
第二，从暴力政治向规劝政治变迁。战争或以战争相威胁，革命及各种规模的国内骚乱等等是暴力政治形式。个体或国家之所以发动战争或以战争相威胁，其目的总是在于改变或控制对手的行为。虽然只要暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的，那么人们就不能否认暴力在政治中的地位，但是这种地位应当是有限的。相反，规劝政治应该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如谈判、协商、立法、集体讨价还价，经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然，前提是这种竞争是普遍接受的，并且在预先规定其法则的基础上进行。
第三，从等级政治向复合政治变迁。等级政治是权力和权能的增殖以金子塔结构为前提的，由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位从属于上级单位，每个等级社会当中的顶峰都是最高权威，但这一权威并不一定总是合法的，权威的下属是各级权力层次，每一下属权力层次又控制着更多的下级次层次，这一系统最后通到普通公民，最后为塔基部分决大多数的人民无所抗辩地承认。与之相反，复合政治是指平等或接等的行为者们之间的政治关系，在这种关系当中，社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成，这些政治单位对维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度，然而它们也承认相互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利，同时也是整个社会的利益所在。复合政治只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的社会中才能付诸实践。进一步推断，复合政治应有一套自由的和竞争性的教育和信息系统，该系统无需依赖于对大众传媒介实行垄断性控制，而等级政治的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成一种虚假的社会一致感。
政治学知识要具有真理性，她就必须客观地、全面地、深刻地反映政治生活的本质与规律，但这是一件不太容易做到的事。因为它需要政治生活的充分的展开，真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的日常生活。政治学知识的发展与人类思维的进步是联系在一起的，只有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的程度时，政治生活的神秘性、彼岸性才会消失。低级政治、规劝政治和复合政治的形成，使得政治学知识发生重大转变，并为治理型政治学代替统治型政治学提供了基本概念。兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论，它之所以能引起政治学知识的转向，根本原因就在于它以新的思维回应了当代人类生活的变革。从近代从统治―解放的政治到治理―生活的政治的变迁，体现了公共权力运动发展的内在规律，当公民权利真正成为公共权力唯一合法性源泉时，治理―生活的政治才真正有利于市场秩序，政府制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主政治本来应该有的样子，换言之，主流民主政治学长期以来都未能到位。所以治理理论更体现了现代政治文明精神。
二
从治理型政治学的应用或其实践战略来看，新公共管理的实践是其必然的逻辑展开，是治理型政治学在现实中的具体表现形态。如果把治理型政治学看成是一种新的政治科学研究纲领，那么按照拉卡托思科学研究纲领方法论中有关硬核和保护带的理论，治理和新公共管理之间的关系恰恰体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系。因此，割裂这两者之间的关系，不仅容易降低新公共管理的政治学科的性质，减弱治理理论在回应现实问题时的力度，而且也使治理理论在学术论战中失去有效的保护带。国外有些学者认为，新公共管理之所以和治理理论有关，是因为“掌舵”是分析公共管理的核心，而“掌舵”是治理的代名词，简略分析一下新公共管理的原则框架，将有助于我们认识这一点。
作为新公共管理内容的主体，它有两个基本学术支持：管理主义和新制度经济学。管理主义在这里的应用是把私人部门的管理手段引入公共部门，强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理，以及更晚些时候所提出的接近消费者――公民的观念。新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中，通过新的激励制度安排削减官僚机构，通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受统治结构羁旁的官僚政府，以企业家精神的政府推动服务提供者之间的竞争，其基本的理论框架大致如下：(1)把控制权从官僚手中转到社群手中授予公民；(2)推崇市场机制而不是官僚机制；(3)驱动政府管理者前进的是自己的目标――部门和角色的使命，而不是文本的规则和规定；(4)公共管理者重新把自己的公众定义为消费者，并且为它们提供选择的机会；(5)把问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务；(6)把精力放在赢利而不是简单地支付财政拨款上；(7)实行分权制度，主张参与式管理；(8)；公民评估自己的者的绩效时，关注的不是投入而是结果(9)关注的目标不仅仅是公共服务的提供，还包括激励所有的部门和公民，为解决他们社群中存在的问题采取行动。显然，新公共管理的这些观念和低级政治、规劝政治及复合政治都关心竞争、市场、消费者以及结果，公共部门围绕这些主题的转变就是脱离统治政治的、更小的政府，而另一方面则是更多的治理。
三
在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式，以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长，治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语，支持这一话语体系的价值观和以之相一致的知识文本，修正了主流政治学的统治理论，并在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共管理实践理解治理理论时，我们深感这对重构中国民主政治知识体系，寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式，摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败，在新的合法性基础上重建社会信仰，均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看，治理理论资源合法充足的利用，应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共管理制度，开始研究公共管理的知识，以便为有效地治理中国提供基础性条件，这一努力要趋于最后的成功，可能需要在以下三点达成共识：
首先要对政治学的知识类型的实行转换，尤其在人为秩序与自然秩序、辩证理性与有限理性、意识形态与实证主义方法、形式主义运作和效率至上原则之间作出整合性选择，从而使得政治科学知识在现代社会中的担负真正来自于公民社会而不是意识形态。因为治理模式的选择和善治目标的达成有一定的路径依赖，而一个社会知识的状况或称之为存量结构总是形成发展与变革路径的根本，知识状况已成为制度学派分析社会问题时的一个重要变量。而不能掌握社会变革所需要的知识，其结果就会形成社会的创伤。因此当代社会发展的竞争在一定意义上就是知识存量的长期性竞争。“”版权所有
关键词：公共危机；公众；危机教育
在和平、稳定的环境下，公众的危机意识往往比较淡薄，加强对公众的危机教育，能够提高社会成熟度，有利于获得政府的危机管理的良好效果。所以，政府要通过多种方式使公众增强危机意识，使大众了解各种危机发生的过程，掌握自我保护方法，增强危机应对能力，提高危机管理技能。
对一个国家而言，社会成熟是一种宝贵的精神财富，是战胜危机不可或缺的重要资源。社会成熟度直接关系到政府危机管理的效果。在危机面前，社会成熟度表现为：不害怕危机，努力寻找有效办法应对危机，团结一致克服危机。
日本政府在对公众进行危机教育方面，做得很到位。政府组织编写有关教材，一些政府官员还亲自写书，传播自己的危机管理经验。日本政府还将每年的9月1日定为国民“防灾日”，在每年的这一天，全国都要举行有首相和有关大臣参加的防灾演习，通过全民的防灾训练，提高防灾意识和防灾能力。
培养公众良好的危机意识，提高应对危机的各种能力，是进行公共危机管理工作的基础，也是战胜危机的必要条件，进行危机意识的教育，是一项长期、全面、系统的工程。
一、公共危机教育的重要性
1.公共危机教育具有强大的社会动员作用
危机事件往往是在突然间发生的，不仅来势凶猛，而且其危害后果会在很短时间内在空间上迅速、连续地扩散，危机时刻都有被扩大的危险。危机的这种破坏性极大、时间性极强的特点决定了在处理危机的过程中，必须采取非常规的应急措施，常规方法是不适用的，危机意识的教育在与危机作斗争的过程中，发挥着巨大作用。而社会总动员是应急决策得到全面落实的强大后盾。政府和国家高度重视是最大的社会动员。在突发事件发生之后，政府要迅速作出反应，立即成立专门工作小组，统一部署工作，组织调动一切积极因素，所有这些是成功处理危机事件的根本保证。
动员社会力量应对突发事件的必要前提是舆论公开。从心理学角度上讲，信息公开有助于使公众建立起理性的心理防线，有助于提高公众对各种信息的判别能力及对风险的防范能力。如果公众无法确切地知道自己所处的环境，也就无法对自己的行为做出准确地判断；如果整个社会信息处在极不对称的状态下，任何一个细小的事件都可能会成为“压倒骆驼的最后一根草”。更为重要的是，信息时代的特征注定了任何信息都不可能被封锁，当危机来临时，如果公众得不到政府公开、及时、权威的解释，谣言就会被迅速传播，人们心态的失衡会很容易造成集体的恐慌，从而使危机加剧。所以，在处理突发事件的过程中，应该充分发挥媒体的作用。
无数经验证明，政府通过媒体向公众披露危险信息，不仅不会造成社会性大恐慌，反而会有助于动员所有的社会力量共同应对突发事件。与政府立场一致的全民参与行为有利于问题的解决。英国的疯牛病、欧洲大陆的二恶英以及美国发生的“911”事件，都是在媒体的广泛报道下，引起了世界的注意并促发了事件的尽快解决。
2.公共危机教育为处于突发事件中的人们提供智力支持和精神动力
对危机事件的处理一般来说，包括两方面的内容：一是技术处理，主要是事务性的善后工作，如勘探现场、收集证据、科学鉴定、伤亡者的安排处理、追究责任、汲取教训等。二是公共关系的处理，主要是与传播媒体的协调、与当事人及其相关人群的沟通、向主管部门汇报等。这两方面都同等重要，偏颇于任何一方，都会产生不良后果。作为经济工作和其他一切工作的生命线，思想政治工作可以在第二方面发挥其渗透力、号召力和战斗力等作用。其一，要切实做好公众的思想政治工作，消除不必要的恐慌心理，保持正常的生产生活秩序。其二，要充分发挥同舟共济、万众一心、众志成城的民族精神。其三，要妥善处理善后工作，培养人们“居安思危”的忧患意识。
随着经济和社会不断的发展，长期的和平、稳定的生活环境使人们对于突发事件往往缺乏心理准备，当突发事件出现的时候，广大公众普遍会感到无所适从，这充分显露了民众的觉醒程度、反应速度、处理力度方面的能力还不足。这些事实提醒我们，必须在思想政治教育当中要培养人们“居安思危”的忧患意识，如果具备了应对突发的灾情、疫情、敌情、战情的各种心理准备，无疑会提高人们对突发事件的应对能力。
3.公共危机教育能唤起普通民众积极参与危机处理的责任感和自觉性
一个具有公民意识的人在考虑问题时，一般不会仅从自身利益的角度出发，他往往还要考虑他做出某个行为时其他个人或组织的利益和反应。在一个行为互相作用、个人信誉完全透明和违反契约必将受到社会制裁的社会环境中，只有全面看待权利和义务，兼顾自己和他人或组织的利益，才能获得长远的、有保障的利益。
4.公共危机教育能监督政府及领导者及时、透明、有效地处理社会危机事件
一个具有公民意识的公民，能在国家发生重大突发事件时，一方面，及时了解事件，杜绝谣言；另一方面，还会积极配合各种组织和政府机构，承担起自己能够承担的责任和工作，尽可能将灾害和突发事件所带来的损失降低到最低点。更重要的一点，在某些组织及少数领导人抛弃公众利益、掩盖真相，企图瞒天过海之时，能及时受到公众的监督和纠正，以防止少数人或少数团体的利益侵犯公众的利益和国家的利益。
5.公共危机教育具有维护社会稳定的作用
公共危机意识的教育与培养具有维护社会稳定的作用。维护稳定是压倒一切的大事，因此，在处理突发性事件的过程中，我们应该坚持“沉着应战，妥善处理，积极疏导，促进稳定”的原则。危机意识教育在维护社会稳定方面具有其他工作不可替代的作用。其一，维护社会稳定的教育是教育的一项重要内容，其二，宣传解释工作是公共危机意识教育的途径之一。在出现突发事件之后，及时向公众说明实情是制止谣言、稳定人心的重要举措。不明真相，缺乏对事件性质的正确认识往往会导致公众的猜测和混乱，这是维护稳定之大忌。其三，注重现代新闻媒体的作用是公共危机意识教育的新思路。在网络时代，互联网是公众获取新闻信息的重要来源之一，互通互换的网络灵活、快捷、方便，这些特点是相对封闭的传统新闻媒体无法比拟的。但值得注意的是，网络新闻的可靠程度具有不确定性，大量错误信息的传播会引起社会的恐慌，破坏社会的稳定。因此，公共危机教育应当注重现代新闻媒体的作用，一方面利用它来正确的信息，另—方面要关注网络信息并对恶意信息给予及时更正。
二、公共危机教育的主要内容
1.提高对危机的关注意识
(1)全社会对危机要有忧患意识：让公众提高对危机的认识程度，要时刻警惕各种危机的发生，大到社会性的危机，小到个人生活中的危机，时刻都要有提防的意识。
(2)公众对危机要有关注意识：提高公众对各种危机的关心，帮助他们寻找原因，总结经验、吸取教训、引以为鉴，及时让公众了解组织及各国政府的有关各种危机的信息、政策法规、应对措施等。
(3)政府对危机要有高度的重视意识：政府是应对危机的核心，政府要时时刻刻关注危机，对政府来说危机没有大小之分，小危机也可能引发大危机；危机无轻重之分，局部危机也可能酿成全局性危机。
2.提升应对危机的防范意识
应对危机，重在预防。要及时、充分地掌握各种可能发生危机的信息，积极地做好防范，制定应对的预案，掌握各种防范危机的技能，以备应急之用。
(1)求生的意识与技能：让公众增强自信，培养强大的救生欲望，掌握各种救生技巧。
(2)求助的意识与方法：使公众学会积极寻求援助，解脱困境，掌握求助的基本方法。
(3)自救的意识与技能：让公众学会在各种恶劣的条件下进行自救。
(4)互救的意识与技能：要培养公众互救的意识，互相帮助、共同克服困难，提高社会的凝聚力。
例如：在1995年1月发生的日本阪神大地震中，日本人在危机面前表现出了良好的危机防范意识。地震发生后，关东地区及九州四国地区的医疗队携带医疗药品器械，集中到灾区，迅速并全面展开救治震灾活动，使死伤人数降到最低。
3.提高应对危机的道德意识
危机是对一个国家公民素质的考验，也是对每一个人道德水准的检验。在应对危机中，道德的作用、道德的力量是不可轻视的，它往往决定着一个社会应对危机的成败。
(1)应对危机的职业道德：从事危机管理的一线工作人员，应该具有良好的职业道德，要敢于面对困难、面对危险，要有不怕牺牲的奉献精神。
(2)应对危机的社会公德：应对危机往往要靠整个社会的力量，整个社会的合作。社会的凝聚力、社会的道德就显得非常重要，只有整个社会团结一致，树立起共同的价值观，共同去克服困难，整个社会才有希望，人类才有希望。所以加强应对危机的社会公德的教育非常重要。
日本民众在阪神大地震中表现出了良好的社会公德。一个人毕生甚至几代人的私有财产顷刻间化为乌有，许多人是在睡梦中被惊醒，穿着单衣逃生的，富翁瞬间变成赤贫。当地震发生后，没有看到有任何人在维持秩序，然而，对俯拾即是的财物，没有人去动一动，全都是“视而不见”。至于在混乱中抢劫更是闻所未闻。神户市政当局从未派一个警察上街维持秩序，所有警察及自卫队员都全力以赴、夜以继日地投入挖掘、抢救埋在废墟中的伤亡者。
4.加强应对危机的科学意识
应对危机必须要有科学的知识、科学的方法。培养公众的科学意识，增强应对危机的科学能力是非常重要的。
(1)科学的态度和认识：让公众了解危机中的科学知识，了解危机发生的原因、规律，防止各种封建迷信、谣言扰乱公众视听，增强公众信心，用科学战胜危机。
(2)科学的方法和技能：在应对危机的过程中，让公众掌握科学的方法、技能是非常重要的，这对整个危机的管理过程和控制有着重要的作用。
5.提高应对危机的心理承受意识
当危机爆发时，公众的心理素质、心理承受力是非常重要的，它关系到社会的稳定和对危机的控制，其作用是难以估量的。
(1)危机心理承受力的培养。在平时的危机教育中要加强对公众应对危机的心理承受力的培养，特别是抗打击力、抗受挫力的培养，使公众临危不乱，井然有序。
(2)积极疏导，减少危机的压力。当危机爆发时，政府要积极疏导，以减轻公众的心理压力，恢复社会的信心，积极治疗心理创伤，鼓足勇气，面对困难。
在“911”事件发生后的几天中，布什的形象不断出现在电视媒体上，使美国民众感觉到政府正在对危机采取积极的应对行动，同时他的情绪也不断感染着美国民众，使民众的心理从遭受袭击之后的恐惧、悲伤很快转变为对恐怖分子的仇恨和团结抗敌的激情。美国国内的媒体和舆论导向也与政府保持一致，整个国家掀起了爱国主义浪潮。
这对于稳定遭受巨大冲击的民众的心理，恢复社会的正常秩序和民众正常的生活，其作用是难以估量的。
6.培养应对危机的生存能力
这里的生存能力指的是个人在突发事件出现时或紧急状态下保护自己并尽可能对别人施助的能力。
(1)将生存教育列入义务教育中，通过对受难者的帮助和施救从深层次上培养学生服务他人和服务社会的意识。考虑到我国每年有数以千万计的灾害事故发生和大量的人员伤亡，应尽快将有关生存教育方面的内容纳入到中小学教学计划中，以提高我国公民的生存能力。
(2)生存教育不仅仅是学生的事，还应尽快培养各类组织、特别是那些位于公众聚集场所的组织具备一定的危机防范能力，以及危机状态下疏导公众、实施灾害救助的能力。
三、当前公共危机教育存在的问题
1.忽视对危机认识的教育
长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头，或许是出于“报喜不报忧”的心理习惯，从各级领导到普通群众，忧患意识都比较缺乏，总是不喜欢将事情从最坏的方面去设想和准备，在思想上对危机管理也不重视，总是抱着一种侥幸的心理，希望天下无事。常言道，有备才能无患，缺乏必要的危机意识，势必会造成缺乏敏锐的危机判断能力和处置能力，就不可能做好应急的管理工作。非典的初期传播失控就是很好的例子。
而即使是意识到有可能出现公共危机，制定了应急预案，采取了一定的防范措施，但由于不是从心理上真正重视，所以很多预案和措施也往往是“聋子的耳朵——摆设”，并不能够发挥实际作用。例如国家已制定了各种安全防范的制度和措施，不可谓不科学不严密，但是在几乎所有的安全事故现场，都可以看到由于忽视这些制度所造成的灾难。像重庆开县井喷事故，就是因为当地有些领导图省事，不重视管理，对国家的安全生产标准熟视无睹而造成的。
2.危机教育的内容过于陈旧
除了危机意识的缺乏之外，现有的很多危机意识的内容也已经很陈旧了，已不能适应现代社会发展的需要，在实际发生的事件中如果照此办理，很可能不但不能消灭灾害，反而会受到更大的伤害。例如，告诉人们在遇到火灾时，应该用湿手巾按住口鼻，这在木制建筑物较多的时代是完全适用的，可是在今天的现代化建筑物中有99％以上使用了有机化学等有毒的建筑材料，燃烧时会散发出各种各样的毒气，这些毒气绝大部分是抑制神经的。这是用湿手巾无法抵挡的。所以最保险的方法就是随身携带防毒口罩，在进入公共场所前提前确认好避难出口。
面对越来越现实的越来越多的恐怖主义威胁，目前我国大多数地区的管理者还没有真正从思想上高度重视这一现象。许多基层民警往往还遵循着一般刑事案件的常识和经验来对付恐怖活动，这样只会导致延误时机和灾害的扩大化。
3.传统的危机教育存在片面性
传统的危机意识总是认为危机是社会发展不正常的病态现象，是和工作中的重大疏忽有根本的关系，是通过人为的努力完全可以避免的。公共危机就是给政府出难题，尤其是群体性事件，就是捣乱，就是试图和政府对立，本身就是社会不安定因素。
社会是一个复杂的有机体，任何的有机体只要是有生命的，自身就一定会有正常的部分，也有病变的部分，这两部分之间应该是不断斗争的，一旦病变的部分在局部或者整体取得优势，就会压制和排挤正常的部分，就会产生危机。了解了这一点，就应该明白，不是说根本不发生各种危机，而是在各种危机爆发以后，能够尽最大可能将它的危害降低到最低限度，再进一步就是能够科学地预测到各种危机的爆发，能够将它消灭于无形之中或萌芽之中。
面对危机，应该着眼于主动把握矛盾的主要方面，将消极因素转化为积极因素。危机诚然是毁坏现状的灾害，但是如果处理得好，它又会成为创造新生的契机；危机固然要使人们付出沉重的代价，但是如果处理得好，它会为人们提供更大的补偿。用辩证的眼光来看待危机，就是要看到危机的发生对于社会有机体来说，有破坏性和建设性的双重社会效果。就像人体生病会将一段时间内体内积攒的各种毒素释放出来一样，公共危机的爆发也可以帮助社会将自身的不安定因素释放出来，这样可以减少或者杜绝根本性的、颠覆性的社会危机的爆发，在无意中充当了社会安全的“减压阀”。
不仅如此，应急管理还是政府管理能力在特定时间中的集内体现，从中可以看到政府的实际工作能力水平，高明的政府领导人可以利用这一个契机，展现自己的工作能力，宣传自己的施政纲领，争取社会各界的广泛支持，增强政府的凝聚力和向心力。
参考文献
［1］薛澜危机管理——转型期中国面临的挑战［M］北京：清华大学出版社，2003：5
［2］冯惠玲公共危机启示录［M］北京：中国人民大学出版社，2003：9
