关键词：《公共管理的技术与方法》；教学体系；创新
中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）06-0299-02
引言
《公共管理的技术与方法》是行政管理专业的方法类课程，该课程将公共管理与定量分析方法有机结合、将SPSS和Excel等软件与公共管理实务操作有机结合、将内容安排与公共管理定量思维逻辑有机结合、将案例分析和理论阐述有机结合，较为系统地介绍公共管理中定量分析方法的基本概念、理论和方法。
本文通过构建启发创新思维的创新性教学体系，重点解决《公共管理的技术与方法》教学过程中的三个短板，即忽视培养学生对公共管理的技术与方法的灵活应用能力；忽视培养学生的数据收集能力；忽视培养学生的研究设计能力，以启发学生的创新思维、增强创新意识、提高创新能力。同时，借助例题解答克服理论教学中重“数理推导”，轻“实际应用”的倾向，帮助学生克服对“数理推导”的畏难心理，增强学生的数据处理能力。
一、创新性教学体系建设
1.梳理理论教学体系，重点着墨于“实际应用”环节。《公共管理的技术与方法》理论教学中容易出现重“数理推导”，轻“实际应用”的倾向，学生通常认为“很难”、“不易掌握”。造成这种状况的原因在于，《公共管理的技术与方法》的理论学习和实际应用之间存在着很大的差距。为了弥补这一差距，课程通过对取材于实际公共管理领域的例题的解答，总结学习该课程的基本技术与方法。理论教学部分包括：测量与调查方法，定量分析基本方法，统计分析初步，统计推断方法，假设检验方法，相关分析与回归分析方法，定量决策分析方法等模块。理论教学内容将巧妙地避开各种方法的数理推导，介绍基本理论后，通过70多个例题，逐渐展开《公共管理的技术与方法》这门看似深奥的课程，使得学生在学习过程中，能够直接将理论与实际应用结合起来。
2.构建启发创新思维的实验教学体系。近年来，一方面大学毕业生的就业压力越来越大。另一方面社会却普遍存在人才缺乏的问题，尤其是行政管理人才状况令人担忧。面对行政管理人才供需矛盾的现状，我们意识到：必须高度重视实验教学质量，彻底改变传统的“重理论，轻实践”的教育模式。为了切实提高学生的动手操作能，使学生真正做到“知行合一”，从2009年开始，笔者在《公共管理的理论与方法》课程的教学体系中增加了占学时一半以上的实验教学内容。以往的课程教学中没有设置实验环节，学生很难做到“知行合一”。2010年，人文学院公共管理实验室的建立为实验课程的开设提供了软硬件条件。在设计专项实验的过程中，课程组发现，大多数学校的专项实验主要是借助宏观统计数据开展统计表和统计图的制作、集中趋势分析、离散趋势分析、相关和回归分析、假设检验和时间序列分析等实验模块。
这种实验教学体系存在三个突出的“短板”，一是公共管理技术与方法的独立模拟和训练；二是实验数据由教师定制，学生缺乏数据收集能力；三是忽视培养学生根据特定研究问题，设计研究方案及操作步骤，选择恰当的研究方法的能力。创新性实验教学体系建设希望通过在验证性实验的基础上，整合设计性实验以启发学生的创新思维、增强创新意识、提高创新能力。具体来说，一是增加综合模块以增强学生对研究方法的灵活应用能力。二是增加社会调查模块以增强数据收集能力。配合课堂教学和实验教学的内容，把学生分成不同的调查小组，就同学们感兴趣的问题进行问卷调查，最后整理调查数据以备实验之用。三是增加研究设计模块，使学生能够通过社会现象发现一个“好的问题”，制定探索特定问题的研究方案及详细的操作步骤，选择恰当的研究方法以及选定时间框架等一系列训练。
实验教学体系包括十个实验项目：统计图表的制作；数据的描述统计；假设检验；方差分析；相关分析；回归分析；因子分析、聚类分析和判别分析；社会调查研究方法；研究方法的综合应用；研究设计与评价。最后三个实验项目是针对克服实验教学中的三个短板设计的。
二、创新性教学体系建设框架和主要措施
1.建设框架。《公共管理的技术与方法》创新性教学体系建设框架（如图1所示）：
2.主要措施。首先，不断提高理论精讲水平。通过大量社会调查案例分析和例题分析，促进学生对于理论问题的消化吸收，增强学生的形象理解。在教学中适时开展课堂及课后讨论，建立教师与学生的双向互动机制。其次，不断改革教学内容结构，注重理论与实验相结合、理论与实践相结合。在理论与实验相结合方面，授课时数与实验时数比为1∶1，也就是说，课程总时数的一半是安排学生在实验室，由老师辅导、学生实验完成的，提高学生对调查资料的处理能力。
在激发学生创新思维方面，除了在课上融入大量的调查案例和例题以外，在讲授完公共管理的技术与方法后，让学生自选课题，设计总方案；让学生对已选课题自己设计问卷；让学生深入社会中，亲自调查和收集资料；让学生自己整理、分析资料；由学生自己完成研究报告。老师在每个环节就共同存在的问题在课上指出、分析和纠正。通过组织学生参加社会实践和社会调研，增强学生感性认识和实践经验。
三、创新性教学体系建设意义
《公共管理的技术与方法》创新性教学体系建设重点解决理论教学中重“数理推导”轻“实际应用”的倾向，同时重点解决实验教学过程中的三个短板，即忽视培养学生对公共管理的技术与方法的灵活应用能力；忽视培养学生的数据收集能力；忽视培养学生的研究设计能力。重点课程建设希望通过融合“实际应用”环节的理论体系构建以增强学生对方法的理解能力；通过构建启发创新思维的实验教学体系，不仅使学生做到“知行合一”，更重要的是启发学生的创新思维、增强创新意识、提高创新能力。
新的理论教学和实验教学课程体系将有助于帮助学生克服对“数理推导”的畏难心理，增强学生的数据处理能力。《公共管理的技术与方法》是行政管理专业教学体系中仅有的两门数据分析方法课程之一，该课程在培养学生的定量分析能力方面发挥着重要的作用，能够达到学习知识、验证知识、激发创新知识的良性循环。
参考文献：
[1] 易丹辉.数据分析与Eviews应用[M].北京:中国人民大学出版社，2008.
[2] 范柏乃，蓝志勇.公共管理研究与定量分析方法[M].北京:科学出版社，2011.
[3] 袁政.公共管理定量分析:方法与技术[M].重庆:重庆大学出版社，2009.
1.新常态下的公共管理:困境与出路
2.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究
3.我国公共管理研究方法的统计分析及演进路径研究
4.论“公共价值管理”:一种后新公共管理理论的超越与限度
5.新公共管理理论方法论评析
6.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向
7.扎根理论在公共管理研究中的应用:方法与实践
8.中国公共管理理论研究的重点领域和主题
9.迈向公共管理范式的全球治理——基于“问题—主体—机制”框架的分析
10.从区域公共管理到区域治理研究:历史的转型
11.当代西方公共管理前沿理论述评
12.在公共管理研究中应用结构方程模型——思想、模型和实践
13.基于衍生职能界定的政府会计角色定位研究
14.公共管理转型:协作性公共管理的兴起
15.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析
16.公共管理研究领域中的社会网络分析
17.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论
18.从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评
19.我国政务微博参与公共管理的作用机理和条件初探
20.案例研究概推性的理论逻辑与评价体系——基于公共管理案例研究样本论文的实证分析
21.公共管理理论范式的嬗变:从官僚制到网络治理
22.公共管理研究的热点与重心——基于人大复印报刊资料《公共行政》2014年收录文章的预测
23.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架
24.新公共管理:反思、批判与超越——兼评新公共服务理论
25.对公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.协作性公共管理:西方地方政府治理理论的新模式
27.论区域公共管理研究的缘起与发展
28.新公共管理理念对中国高等教育政策及学术工作的影响
29.区域公共管理制度创新分析:以珠江三角洲为例
30.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务
31.公共管理是一种新型的社会治理模式
32.新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究——以美英日为例
33.也谈公共管理研究方法
34.培养公共管理类卓越农林人才的实践教学基地探索——以湖南农业大学为例
35.新公共管理批判及公共管理的价值根源
36.回购公共服务:后民营化时代公共管理的新议题
37.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示
38.整体性治理:公共管理的新范式
39.协作性公共管理:现状与前景
40.美国公共管理中政府与非政府组织跨组织整合趋势
41.“新公共管理运动”的困境与转型——新西兰公共部门改革的反思及参鉴
42.公共价值的研究路径与前沿问题
43.公共管理视域中的第三部门:功能、优势及困境
44.公共管理定性研究的基本路径
45.协作性公共管理:创新、局限与启示
46.合作收益与公共管理:一个分析框架及其应用
47.古村落旅游开发的公共管理问题研究
48.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究
49.公共管理理念的跨越:从政府本位到社会本位
50.公共管理实验研究何以可能:一项方法学回顾
51.公共管理:公共性本质与功能目标的内在统一
52.论区域公共管理的制度创新
53.论公共管理的社会性内涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基础与核心
55.现代公共管理理论下政府流程再造的路径选择
56.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示
57.评西方的“新公共管理”范式
58.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的四维辨析
59.新公共服务:对新公共管理的批判与超越
60.电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理
61.论公共管理之本质特征、时代性及其它
62.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题
63.新公共管理与公共行政
64.新公共管理思想下的公共图书馆理事会制度建设
65.公共管理学科前沿与发展趋势
66.“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新
67.权威式整合——以杭州市政府公共管理创新实践为例
68.公共管理视域下风险及治理研究图谱与主题脉系——基于国际SSCI的计量分析(1965—2013)
69.公共危机管理领域中的社会网络分析——现状、问题与研究方向
70.公共管理研究中的“价值”与“价值中立”——公共管理价值回归的历史叙事与继往开来
71.“模糊性治理”的理论系谱及其诠释:一种崭新的公共管理叙事
72.公共管理理论创新三题
73.论公共管理中的公共利益
74.中国公共管理:概念及基本框架
75.社会网络分析与公共管理和政策研究
76.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”和“新公共服务”
77.公共管理与公众舆论
78.比较利益人:公共管理研究的一种人性假设——兼评“经济人”假设的适用性
79.基于复杂性科学管理熵理论的公共管理绩效评价研究
80.公共选择还是利益分析——两种公共管理研究途径的比较
81.论新公共服务与新公共管理的同异性
82.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视
83.近年来公共管理理论研究回顾与展望
84.应把社会性别理论纳入我国公共管理的研究与实践
85.公共管理范式的兴起与特征
86.网络问政——公共管理的创新形式
87.论公共管理的基本原则与价值取向
88.公共管理类创新人才培养与社会需求的和谐发展路径
89.“公共价值管理”:一个新的公共行政学范式
90.公共危机管理问责制中的归责原则
91.福建省梅花山部级自然保护区公共管理研究
92.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析
93.转型期公共政策的价值定位:政府公共管理中功能转换的方向与悖论
94.可交易许可模式在公共管理中的应用和移植——以公共住房政策为例
95.论当代公共管理三大范式及其转换
96.协作性公共管理:国外公共行政理论的新发展
97.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略
98.公共管理与真正的创新
关键词：新公共管理；行政改革；新思路
1新公共管理简述
从20世纪70年代末开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，被誉为是行之有效的主流公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，它赖以建立的基础——“威尔逊•韦伯范式”无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难。政府规模的无限扩张和政府角色的膨胀、公众对政府能力失去信心、公共支出的持续膨胀带来的普遍的政府财政危机。正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论与管理模式——新公共管理，在上世纪八十年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。新公共管理是一个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。英国是新公共管理运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国政府开始引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。美国是现代管理科学的摇篮，1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府运动”，其目标是创造一个少花钱多办事的政府。新西兰、澳大利亚被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被学术界称为“新西兰模式”。进入上世纪九十年代以后，一些新兴的工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律宾等国也开始加入这一公共行政改革的大潮。以新公共管理为指导思想的改革在全球范围内展开。当代西方以新公共管理取向的行政改革运动，在某种意义上克服了传统公共行政的弊端，有利于政府和社会的良性发展。但是，新公共管理是特定社会和一定理论发展阶段上的产物，它深受当时公共行政所面临的环境和社会需求的影响。由于不同国家和地区公共行政的实践及其理论基础各不相同，新公共管理不可能一成不变地应用于不同的国家和地区。在一些国家，由于新公共管理与本国传统的规范和价值观相冲突，即使采纳这种改革，也产生不了实际成效。
2新公共管理内容概要
根据经济合作与发展组织关于西方政府改革的研究报告,新公共管理的核心内容有:
(1)更加关心服务效率、效果和质量的结果。(2)高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代,在分权的环境中,资源配置和服务提供的决策更加接近第一线,并且为顾客和其他利益集团反馈提供更多的余地。(3)灵活地选择成本效益比更好的方法,如市场的方法,来替代政府直接提供和管制。(4)更加关心公共部门直接提供的服务的效率包括生产力目标的设定、在公共部门组织之间建立竞争性的环境。(5)强化国家核心战略能力,引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益要求作出反应。
新公共管理特别强调企业和市场导向,注意从私人部门管理中借鉴理论和技术,强调市场经济中的企业经营技巧和市场导向的行为激励机制。作为一种新型的实践模式与理论思潮,新公共管理反映了新形势下传统公共行政模式的信任危机,并提出了许多对策性措施。当代各国行政改革和新公共管理运动都还在发展当中,大家对于“什么是新公共管理”、“如何进行公共管理”等的认识还存在许多分歧。
3新公共管理对政府行政的影响
新公共管理强调在由传统工业时代向信息时代的转变中,要建立一种灵活的、适应性强的政府管理体制,认为现行政府的失败之处不在于目的而在于手段,注重引入市场机制,重视企业管理的理论、方法、技术及模式的应用,以实现公共产品和公共服务的高质量、多样化。新公共管理是对传统的政府管理模式的巨大变革,体现了西方公共行政发展的趋势和方向。新公共管理改革浪潮在西方各国的普遍展开,对政府公共管理产生了深远影响,已在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平。
（1）推进政府职能的转换。
在传统政府模式下,政府不仅制定政策,而且亲自提供服务。在信息万变的社会环境下,政府试图向社会提供垄断性服务并将耗尽它们的精力和智慧,将使政府什么都做又都做不好,而陷入困境。新公共管理的“企业家政府”充分发挥市场与竞争的作用,用企业精神来改革政府,政府不再是无所不包、无所不做的公共服务的提供者。政府的精力主要是做好决策工作,而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利机构去做。
（2）推动公共组织的变革。
新公共管理是对传统的官僚组织机构的变革,在这一模式下,政府仍然是专门的公共管理机构,但它们往往以单一的、独立的形式出现,而在政府之外,还出现了许多私营部门或半私营部门及“合作式组织”,原先由政府承担的公共管理职能很大一部分可以由这些部门来承担。此外,在政府内部组织之间,分权使复杂的组织模式层次减少,组织之间由以权力为纽带而变成以契约为基础。
（3）防止行政权力的腐败。
人为设计的以权力制约权力的机制为腐败的滋生留下了空间,这是传统公共行政中永远无法治愈的痼疾。新公共管理却表现出了消除腐败的趋向:顾客至上改变了原先行政体系的主体中心主义,主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据;服务定位使行政行为更加贴近其公共性,消除等级化的特权和特权意识;公共服务的公开竞标,增强了行政行为的透明度,使“暗箱”操作的机会最小化。
（4）导致政府组织文化的革新。
新公共管理强调企业性的价值,要求政府部门领导和雇员更新旧观念,吸纳新思想,而不是保守怕事,随遇而安。新公共管理所引发的公共组织的横向联系网络的发展,也将开阔组织成员的视野,提高其工作能力。新公共管理用一种全新的眼光看待政府,对待政府改革,对于我们重新审视现代政府角色,正确地认识政府的职能具有重要的启示。
4新公共管理对我国行政管理改革的借鉴作用
综观西方新公共管理的思想和理论,至少在以下方面对我国的公共管理改革有借鉴作用:
（1）强调政府的企业化管理,强调管理的高效率。
我国政府长期以来之所以效率不高,一方面是由于长期实行计划经济,造成权力过分集中,法规法制不健全;另一方面是由于组织结构不合理,机构重叠,人浮于事。新公共管理强调政府管理应该像企业那样,把效率放在首位。这一思想值得借鉴。我国政府应该树立效率意识,增强活力,进行结构调整,利用有限的资源创造更多的公共物品。
（2）把科学的企业管理方法引入公共行政领域,以提高政府管理的效率。
尽管政府部门的公共管理和企业及私营部门的管理对象、方式、目的不同,但是企业管理的科学性、重视市场需求和客户反馈这些方面值得政府部门借鉴。把投入产出分析和成本核算等方法引入我国政府部门的管理,可以提高管理人员的责任感,更加科学地进行绩效考核。
（3）将竞争机制引入政府公共服务领域。
这样一方面可以提高公共服务的质量和效率,另一方面可以缓解政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域,特别是基础设施行业的管理效率和管理水平,更好地发挥市场机制的作用,我们应该借鉴西方的做法,在加强公共服务宏观管理的同时,将竞争机制引入公共服务领域,放开一些公共服务市场,在一定的范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。
（4）注重实际工作绩效、注重提供优质服务方向。
我国目前法律制度还不健全,健全法律和规章制度将是政府今后工作的一个重要方面。但是,必须意识到,制度是政府完成公共管理目标和任务的手段。因此,在制定制度法规时应考虑如何将其落实和执行。这一点是目前我国行政管理必须加强的。如果有法不依,执法不严,即使法律法规和管理制度再健全,依法行政也只是一句空话。
（5）重视政治体制对行政管理的影响。
行政管理改革也需要与政治体制改革和其他方面结合起来进行。公共行政管理的绩效与政治格局有着密切的关系,如果政治体制不能保证有效地建立健全各种政治责任制度,不能使政府保证一定的权威性,那么公共行政就有失政的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制中,政府制定政策和执行政策是不能得到保证的。因此,虽然政府机构改革的直接目的是增进行政绩效,但也要与政治体制改革结合起来,让行政人员意识到自己所做工作的政治责任,增强对政治的敏感性,保持对政策的自觉响应性,从而达到忠实履行行政职责的目的。但是,我们在借鉴西方新公共管理有价值的思想和做法的同时,也应该结合本国国情。因为西方国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展,已经形成一套完善的法律和规章,因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的。我国目前处于由计划经济向市场经济的转轨时期,市场经济发育不成熟,法制还不完善,因此对于西方的新公共管理思想,只能从实际出发,有选择地借鉴和吸收,不能全盘照搬。简单地照搬新公共管理只会扩大其隐含的内在矛盾。笔者认为，针对我国的行政改革，在宏观层次上应该承认当代政府改革主导方向及其必然性；在微观层次上必须走适合我国国情的内生化道路。只有植根于中国国情和社会主义市场经济体制，循着内生化发展的公共行政模式才有旺盛的生命力。
参考文献
［1］张庆云.关于公共管理研究的综合评述［j］.中国行政管理,2000，(7).
【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【正文】
从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此归档：公共管理论文推荐度：收藏本文日期：2006-3-612:22:00新公共管理：当代西方公共行政的新趋势字体大小:小大新公共管理：当代西方公共行政的新趋势
而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：
市场状况／宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。
需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。
1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。
2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。
3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。
4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。
5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。
6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。
7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。
尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。归档：公共管理论文推荐度：
、几点启示新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。[NextPage]
第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。
最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
【参考文献】
主要参阅书目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
关键词：新公共管理；中国行政管理；体制改革；借鉴意义
一、中国行政管理改革借鉴新公共管理的必要性
对于新公共管理理念而言，它是在西方国家处于一种特定的经济、政治、技术等条件下所产生的，通过对于新公共管理理念的出现，反映出了西方国家进行公共管理改革的趋势。通过西方各国进行公共管理体制的改革，使得许多国家有效的实现了改善公共管理水平和工作效率的目标，而且通过新的公共管理体制改革，将会更好的促进西方国家经济和社会的发展，也满足了西方国家的人们群众对于公共服务的需求，而且，通过公共行政管理体制的改革，将会帮助西方国家提高自身的国家竞争实力。
我国是一个发展中的国家，而且将会长期处于这样的一个阶段，但是，我国也是一个不断在进行经济体制转变的国家。我国虽然在建立市场经济体制的历史上不长，但是，所取得的经济成果是非常巨大的，很多成果已经得到了世界各国的认可和赞同。但是，随着全球化经济的发展，许多以往传统的公共行政管理制度已经不能够进一步发挥建设社会主义特色市场经济体制的作用。所以，我国开始思考如何才能够更有效的提高行政管理在我国市场经济体制建设中的作用，也在思考怎么样能够提高公共行政管理工作的效率，这些问题是我国目前为了满足社会发展需求所必须要面对的问题，也是一个需要长期探索和实践的问题。而西方的新公共管理理念的出现，正好解决了我国目前正在思考的这些问题，为我国行政管理体制改革提供了一定程度上的参考意义。
中国现行的行政制度的改革指导思想仍然是是以传统的公共行政规范为主，对于目前西方国家流行的新公共管理改革理念缺乏一定的借鉴和指引。虽然我们相信中国现行的传统公共行政管理制度和我国实际的社会发展水平并没有脱节，但是，我们不应该排除更好的去吸收和引进新的理念和思想的做法。这是因为，在世界的公共行政改革中需要面对许多共同的问题是，这些共同的问题无论在理论上还是在实践上都是一样的。因此，了解和学习西方国家在公共行政改革中的实践所积累的经验和教训，对我国公共行政改革的实践具有积极的意义。
二、中国公共行政管理体制改革对新公共管理思想的借鉴
1.重视政治对行政、对公务员的影响
根据西方各国实行公共行政管理体制的改革，我们可以看出，许多改革的措施都离不开政府政治体制的工作原则和内容，如果在进行行政管理体制改革的过程中，政府的政治体制无法有效的保证政治责任制度，那么就无法保证整个政府制度的权威性，使得在进行公共行政管理体制改革的时候，将会面临着政府政策失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任制度的环境下，政府制定政策和执行政策的质量是无法得到有效保障的。因此，虽然政府机构需要进行行政管理体制的改革，来提高行政管理的效率和绩效，但是也要和政府的政治体制相适应。让政府管理人员认识到行政管理工作所需要承担的政治责任，从而增强公务员的政治敏感性，保持公务员能够有意识来响应政府提出的行政管理改革政策响，从而实现忠实履行行政职责的目的。
2.打破政府独家提供公共服务的垄断地位
我国的公共服务领域目前的情况是政府处于独家垄断的地位，使得我国许多公共服务设施和领域无法得到有效的发展，并且遇到了发展中所必须经历的瓶颈状态。这就需要我国政府在进行公共行政管理体制改革的时候，将市场竞争机制有效的融入到公共服务领域之中，一方面能够保证有效的提高我国公共服务领域的整体质量和工作效率，另外一方面可以有效缓解我国政府对于公共服务设施投入资金的压力缓解。我们应该学习西方国家在进行公共行政管理体制改革中，加强政府对于公共服务领域的宏观调控作用，并且特别制定一套符合公共服务领域的市场竞争机制，允许政府以外的私营企业经营和进入到以往传统垄断的公共服务行业，从而能够提高我国公共服务行业整体的管理效率水平。
3.强调政府的企业化管理，强调管理的高效率
中国政府的行政管理机构长期以来一直处于一个低效率的状态。这种现象的原因是多方面的。比如，长期的计划经济体制导致权力过分集中，使得我国政府对于许多事情过分的进行干预，造成行政管理部分无暇分心，无法更好的为本职工作而服务；政府行政管理机构和组织的设立不合理，许多部门的职责和权力相互重叠，造成了一家推一家的情况出现；我国关于行政管理的相关法律和法规还不是很完善，使得无法有效的将行政管理工作引入标准化和法制化的范围内。我国许多存在的原因造成了我国行政管理部门行政管理工作的效率低下，所以在新公共管理理念下，我国政府应该借鉴新公共管理强调政府应该像企业管理一样的想法，不断提高自身工作效率来适应社会发展的需要。
4.利用企业科学化管理方法
我们还应该借鉴和参考西方国家在进行新公共行政管理体制改革中利用企业管理的一些科学管理方法，比如绩效考核、管理目标等，通过这些科学的管理方法引进，能够更好的促进我国行政管理改革的效率，也能够提高以后行政管理工作的工作效率。虽然，我国的政府行政管理工作实际情况可能和企业管理的行政管理实际情况有许多不同之处，而且许多科学管理方法也不能够完全的应用到政府行政管理体制改革中。但是，政府应该重视和强调企业管理中比较科学化的管理方法，重视市场上的人群对于管理的需求和建议，这样的方法还是比较适合应用到国家行政管理体制改革中的。
参考文献：
[1]刘敏军，邓志斌.新公共管理应补充理性官僚制――论当代中国公共行政的模式选择.湘潭师范学院学报（ 社会科学版） .2013.25，（3）40.
【关 键 词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【 正 文】
从本世纪70年代开始,曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久,并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政,遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战,其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活,其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难:政府财政危机,社会福利政策难以为继,政府机构日趋庞大臃肿,效率低下,公众对政府能力失去信心,“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下,一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同,新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整,或仅仅是为了降低行政管理的成本,减少行政费用开支,更重要的是,它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先,新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据,如从“理性人”(人的理性都是为自己的利益,都希望以最小的付出获得最大利益)的假定中获得绩效管理的依据;从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向,提高服务效率、质量和有效性的依据;从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次,新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为,私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境,而不是韦伯所说的僵化的科层制;对产出和结果的高度重视(对私营部门来说,产出就意味着利润,而在高度竞争的市场环境中,要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务,同时尽可能地降低成本),而不是只管投入,不重产出;人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制,而不是一经录用,永久任职,等等。总之,新公共管理认为,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有,它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等,但它们都具有大体相同的特征。
首先,新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位:即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。近年来,英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等,就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次,与传统公共行政只计投入,不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量,由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责,如在计划和预算上,重视组织的战略目标和长期计划,强调对预算的“总量”控制,给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自,以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三,与上一点紧密相联,新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制),而实现严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效示标(performance indicator)对目标完成情况进行测量和评估,由此而产生了所谓的三E,即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。
第四,与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本—效 益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等,新公共管理认为,政府的主要职能固然是向社会提供服务,但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式。如图所示:
市场状况/宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内,同时也没有其他竞争者,如国防,应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责,但同时有其他竞争者的存在,即其他非政府部门也在从事此项活动,如医院,在这种情况下,政府并非一定要亲自提供此项服务,而大可通过招标、合同出租等形式,将其出租给其他公营或私营部门,政府只要对其绩效目标进行测定和评估,并提供相应的报酬,便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责,而又存在着市场竞争者,如影视业,这时政府就完全可以不从事此项活动,而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责,同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者,如高等院校,这时政府就应积极培育市场,鼓励人们参与此项活动,以提高此项服务的效率、质量和有效性。
需要说明的是,上述只是典型的四种公共服务类型,在现实中,更多是介于这四种之间的混合型服务领域,因此,政府应根据具体情况,而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五,在看待文官与政务官的关系上,新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离,强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩,强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系,特别是对部分高级文官应实行政治任命,让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性,因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通,因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标,而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的,这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程,其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时,他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外,文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策,一是任期优势,事务有的任期长,而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势,这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工,而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上,而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势,政务官与事务官的比例严重失调,美国联邦政府现有文官250万,而政务官仅4000人左右,这使得“两官”力量失去平衡,政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下,若硬性规定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力,只有正视行政机构和文官的政治功能,才能提高他们的自觉意识,即除了尽职尽责地执行政策外,更以主动的态度设计政策议程,并善用裁量权发展公共政策,使政策更加有效地解决社会问题。
第六,与传统公共行政热衷于扩展政府干预,扩大公共部门规模不同,新公共管理主张对某些公营部门实行私有化,让更多的私营部门参与公共服务的供给,即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是,许多新公共管理的拥护、支持者也认为,公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七,与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性,如以短期合同制取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时,也遭受到许多批评和指责,主要有以下几方面。
1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别,盲目采用私营部门的管理方法,但两者在根本目标上并不相同,前者是提供公共服务,后者则以利润为最终目的。
2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给,这是不适当的,把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系,实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说,公众具有彼此冲突的双重角色,他们既是享受政府服务的“顾客”,又是作为政府税收来源的纳税人。一方面,他们要求政府提供更多的服务,另一方面又抱怨自己交的税太多。
3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估,但政府的许多服务项目,其产出、成本以及绩效都是难以量化的,因而也就难以准确测量和评估。
4、新公共管理主张公营部门私有化,实际上是放弃政府公共服务职能,逃避提供社会福利的责任。
5、新公共管理强调目标管理、绩效管理,实际上是一种“新泰勒主义”。
6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命,以加强对他们的政治控制,破坏了传统的文官政治中立原则,在一定程度上会导致政治上的腐败和。
7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。
尽管新公共管理受到了各种指责和批评,但在西方公共行政领域,已成为一种不可逆转的时代潮流,80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映,从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”,以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施,都在不同程度上实践着新公共管理,体现出新公共管理的诸般特征。
四、几点启示
新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物(如前所述),又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。
第一,新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。
第二,新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规(如制订《国家公务员法》),并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题:我们的政府归根到底是人民的公仆,因此在制定和实施法律法规时,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。
第三,新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理,公有部门与私有部门,在各自的目的、对象和方法上均有种种差异,完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行,但企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。
最后,有必要指出的是,即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
【参考文献】
主要参阅书目
①Christopher Hood:《The New Public Management》,《Public Administration》,Vol 69 Spring1991(3-9).
②Owen Hghes;《The New Public Management》,New York St Martin’s Press 1995。
③Owen Hghes:《Public Management And Administration:An Introduction》,New YorkSt Martin's Press 1994.
④Metcalfe,Les Ruhard,Sue:《Improving Public Management》,London:Sega Publication1987.
第四,“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。这种新模式就是奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所描述的“企业化政府”的十大特征:“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争;它们把控制权从官僚机构那里转移到社区,从而授权给公民;它们衡量各部门的实绩,把焦点放在后果而不是投入上;它们行为的动力不是来自于规章条文,而是来自自己的目标、自己的使命;它们把服务的对象重新界定为顾客,让顾客有所选择,选择学校,选择培训计划,选择住房;它们防患于未然,而且不是在问题成堆以后才来提供各种服务;它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱;它们下放权力,积极采取参与式的管理;它们宁可要市场机制而不是机制;它们关注的中心并不简单是提供公共服务,而且也向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂,使之行动起来解决自己社区的问题。”①有的学者进一步将“新公共管理”的实践模式细分为各种类型,例如,彼得斯在《治理的未来:四种正在出现的模式》中将新的公共管理模式(治理模式)分成四种类型:市场化政府、参与型政府、灵活性政府和解除规制政府,并从结构、管理、政策制定和公共利益四个方面对这几种模式加以分析比较②。
①②SeeBGuyPeters,TheFutureofGoverning:FourEmergingModels.UniversityPressofKassas,Lawreme,KS.1996,pp.16—20.〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着政府》,上海译文出版社1996年版,第21页。
然而,“新公共管理”也非一种成熟的范式,而是一种尚处在发展中的理论框架,它并未获得普遍一致的认可。由于它的不成熟以及所存在的内在缺陷,而受到了来自各个方面的批评。这些批评涉及它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等等。概括起来,对于“新公共管理”的批评主要集中在如下几个方面:
一是批评“新公共管理”的保守主义倾向,说它是披着科学外衣的意识形态。例如阿什伯纳(LAshberner)说“新公共管理”是一种以新的形式来表达的、强调公共服务核心价值的管理杂种;波立特明确地将“新公共管理”看做一种意识形态的思想体系,它以强调将私人部门领域中产生的思想应用于公共部门组织的重要性为特征。更有学者认定,“新公共管理”是政府的公共管理哲学,是保守主义在公共管理领域的具体体现。
二是批评“新公共管理”的经济学基础,说它滥用经济学的假设、理论和方法,是一种经济学的帝国主义。这种批评有一般和特殊两个层次:一般层次的批评是说,经济学本身是一门有缺点的社会科学,所以将它应用到公共部门以及政府的管理上同样有缺点。特殊层次的批评是说,虽然经济学对经济系统和私人部门具有一定的成效,但将它应用到公共部门及政府上的理由则是不充分的。例如波立特认为,公共服务中的“提供者/消费者”明显地比一般市场中的消费者面临更复杂的交易;公共服务的消费者不仅仅是“消费者”,他们更重要的是公民,这对于交易有一系列独特的内涵。因此,将经济学作为公共管理理论基础的理由不充分①。
三是批评“新公共管理”的管理主义倾向,说它忽视了私人部门与公共部门的基本差别,照搬私人部门的管理经验、原则、方法及模式,是一种“新泰勒主义”。批评者强调私人部门与公共部门的区别,认为这是两种不同的组织类型,它们在不重要的方面是相似的,而在重要的方面则是不同的。例如,私人部门管理过程是由决定战略、确立目标、设计方案、确定组织结构、项目预算、衡量绩效和评价成就等前后相续的环节所构成的。如果目标能具体化,那么后续的环节就可以进行;如果目标难以确定和具体化,那么后面的环节就难以展开。而在公共部门管理的实践中,明确、有限的目标,固定和清楚的优先性是少有的,结果也往往是难以测定的。这就决定了私人部门的管理原则、方法及模式难以在公共部门管理中加以应用。
四是批评“新公共管理”的政治化倾向,认为在新公共管理体制下,政治领导人有可能选择那些认同其政治目标或具有相同、相似政治立场的高层文官担任各部门及机构的头头。这种高层文官的政治任命违背了文官制度的基本精神,破坏了文官在政治上保持中立的传统,从而导致政治腐败以及权力的滥用。
五是批评“新公共管理”的实践模式特别是以市场为基础、公共部门私有化、产出控制、顾客至上等改革措施,说这些改革是放弃政府的公共服务职能,逃避政府责任,破坏了政府与公民社会的关系,背离了民主社会的基本价值。例如,有批评者认为,“新公共管理”带来了公共责任制方面的严重问题。通过引入市场竞争机制,把公共服务交给私人部门或其他非营利组织,意味着政府放弃了部分社会职能,也不可避免地削弱了政府的责任感。又如,有批评者指出,“新公共管理”的顾客至上原则,将公民降低为顾客或消费者,忽视了公民与顾客的内在差别。还有批评者认为,“新公共管理”的这些改革取向,以“三E”(经济、效率和效益)为追求目标,而民主社会的基本价值(自由、民主、平等、公正等)则被抛在一边。
显而易见,这些对“新公共管理”的批评有不少偏颇之处。但是,批评者们的确指出了
①ChristopherPollitt,ManagerialismandPublicService:TheAnglo
AmericanExperience.Oxford:BasicBlackwell,1990,p.121.
“新公共管理”存在的某些内在缺陷和问题,有的批判是击中要害的。“新公共管理”确实具有明显的意识形态的倾向性,或多或少地体现了当代自由主义和保守主义思潮的某些基本精神,特别是主张放任自流、限制政府干预的立场;它过分依赖于经济学的途径尤其是经济人假说和市场机制以及交换范式,忽视了政治过程与市场过程的本质差别;它过分强调用私人部门管理的模式或企业家精神来重塑政府及公共管理,忽视了公共部门与私人部门之间存在着的重要差别,有照搬私人部门管理模式之嫌。“新公共管理”所采取的市场导向、私有化、分权、放松管制、企业化的管理方式等也产生了一系列的实践问题。例如,分权有利于增强自主性、积极性和灵活性以及提高效率,但也带来了分散主义、本位主义和保护主义以及公共开支的增加;私有化缩小了公共机构的规模,增强了活力,但也损害了公民参与、妨碍政治导向,并产生公共责任方面的问题;企业化的管理方式提高了管理的科学化,但也产生了如何与公共职能有机结合的问题。同时,“新公共管理”在一系列重大的理论问题上,如公共组织的类型、体制与特征,公共管理者的角色地位及与政治家和公民的关系,公共管理的过程及环节,公共管理与社会环境,公共利益与公共责任,“良好的治理”及其标准等问题的研究上还比较薄弱,需要加以进一步深入的探讨。它还存在着下列必须解决的理念性矛盾:
“从‘企业家政府’和‘企业化政府’引出的公共机构与私人企业之间的异同比较;小政府和缩小了的福利国家怎样满足公众日益增长的对公共服务的期望;作为改革对象的政府和文官体系怎样发挥出更大的创造力;在实行政党政治的前提下,怎样把打破政治与行政相分离同坚持政策制定与执行相分离这两个原则统一起来;不再中立的文官怎样有效地履行自身的职责,并保持公共政策和管理的连续性;在政治家与高级文官签订业绩合同及其评估过程中,怎样避免政治和价值观的影响;以‘三E’———经济、效率、效益或有效性为政府绩效评估标准,怎样协调这三者之间的内在矛盾;它比照以公平替换经济政策评估的‘三E’标准孰优孰劣;在崇尚自由至上主义的同时怎样与进步的自由主义保持相对的平衡?”①
总之,作为一种正在成长着的政府及公共部门管理的新途径,一种与传统的公共行政学相比较而存在、相竞争而发展的学说,“新公共管理”范式及理论的成熟仍有相当长的路要走。
三
从西方的“新公共管理”运动中,我们能得到什么借鉴与启示呢?这可以从理论与实践两个方面来加以分析。
从实践上看,我国目前面临着与西方国家相同的国际背景,处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革浪潮之中。更重要的是,我国正处在由计划向市场的转轨时期,市场经济的发展要求建立起一套与之相适应的政府宏观调控机制,要求政府转变职能,处理好政府与市场、企业与社会的关系,建立起一个灵活、高效、廉洁的政府,形成新的管理模式。现阶段所进行的行政体制改革以及机构改革的目的也正在于此。要达成这一目的,当然首先要靠我国市场经济和政府改革实践的探索,逐步积累经验。但是向别国学习,无疑是一个不可忽视的重要方面(这甚至是一条捷径),特别是通过借鉴发达市场经济国家在公共管理及政府改革方面所取得的成功经验,我们可以发挥“后发优势”。因此,在现阶段,紧密跟踪国外尤其是发达市场经济国家的公共管理以及政府改革实践的新趋势,分析西方“新公共管理”运动的经验教训,借鉴其理论、方法及模式中的合理因素,其实践意义是不言而喻的。我们着重指出下列几点:
①国家行政学院国际合作交流部编译《西方国家行政改革述评》“序”(方克定作),国家行政学院出版社1998年版,第11—12页。
——必须加大政府体制创新的力度,切实转变政府职能,尽快改变政府垄断公共物品的供给(或公共物品基本上由政府提供)的局面。我国原有的政府管理体制是建立在计划经济基础之上的,具有科层制的一般特征,而且权力集中、政企不分。我国的行政体制改革的一个主要目标是建立起一个与市场经济发展相适应的灵活、高效的政府管理体制;而以往机构改革的主要着眼点是机构的撤并和人员的裁减,体制创新的力度不大;传统的政府体制以及政府与社会关系的旧模式并未彻底打破,政府职能并未根本转变,政府仍然垄断着公共物品及服务的供给,政府机构膨胀,包揽过多的社会公共事务,行政效率低下以及资源浪费的问题仍然相当突出。因此,在新一轮的机构改革以及推进行政体制改革的过程中,应借鉴西方“新公共管理”运动在这方面所取得的经验,加快政府体制创新的步伐,彻底打破政企不分、权力过分集中的传统政府管理体制,打破政府垄断公共物品供给的局面,将部分公共服务职能转交给社会和企业,即让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供。政府甚至可以不直接提供公共物品,只起指导作用,即政府充当“掌舵”而非“划桨”的角色。这是改革政府体制、转变政府职能的一个现实的、可供选择的途径。
———充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段,引入竞争机制,用市场的力量改造政府,提高政府的工作效率。这是当代西方“新公共管理”运动以及政府改革的一个基本精神。新公共管理者的一个基本信念是,既然政府的力量可以弥补市场缺陷,纠正市场的失灵,那么,反过来也一样,即市场力量可以弥补政府的不足,防止政府的失败。他们认为,以往人们只注重用政府来改善市场的作用,却忽视了相反的做法,用市场的力量改善政府的作用。在实践上,“新公共管理”运动注重用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府,在公共物品和服务的提供上采用市场的方法(合同承包、、拍卖、招标等)或准市场的办法,并在公共机构以及政府组织中确立节约成本和提高效益的激励机制。这有积极的借鉴意义,因为市场机制的确是改善政府功能的一个基本手段,通过在政府管理中注入一些市场的因素,可以缩小政府缺陷的影响范围,使政府体制更灵活,并提高政府的工作效率。这也正是我国传统的政府管理中最缺乏的因素之一。公共管理尤其是行政管理在许多方面可以利用市场机制。例如,政府的某些活动(如许可证、执照的发放)可以采用拍卖的方式;政府的办公用品可以通过招标的方式购买;公共工程可以承包给私人公司企业;同一种公共物品或服务可以由几个机构同时提供(形成竞争)等。实际上,近年来,随着市场化进程的加速,我国政府管理的某些部门、领域或方面已经尝试利用市场机制,如政府机关和其他公共部门(如医院)的物品的集中采购、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖、公共服务如环境保护和治安的委托承包等都是将市场机制引入公共部门的具体体现。此外,国家公务员的公开考试录用、领导干部的公开选拔等也是引入竞争机制的突出表现。
———必须增强政府公务员的“管理”和“服务”意识,重塑政府与社会的关系。“新公共管理”运动在处理政府与社会关系方面也有可供借鉴之处。它要求政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚”转变为“管理者”,由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变,提倡顾客导向、政府提供回应,满足公众(顾客)的要求和愿望,提高服务质量,改善政府与社会的关系。这对于转轨时期我国政府与社会关系的重构,提高公共服务水平有值得借鉴之处。我国的政府(国家)与社会的关系是在长期的计划经济基础上形成和发展起来的,政府凌驾于社会之上,(市民)社会不发达、社会自治能力差;现阶段公共管理中存在的、腐败、公共责任制薄弱、官员及工作人员遇事对上不对下、对官不对民负责等消极现象与政府机构及其人员没有摆正自身的位置、没有处理好政府与社会的关系有密切关系。我国的行政体制改革应根据市场经济的要求,着力于建立一种新型的政府与社会的关系,克服目前在这种关系中存在的种种弊端,大力发展和培育社会力量,增强社会自治能力;政府组织及公共部门必须由过去的“官僚机构”转变成公共服务的“管理机构”,公共服务人员尤其是政府官员应更多地是管理者、服务者,必须有强烈的服务意识和公共责任感,必须改善政府与社会的关系,努力提高管理水平和服务质量。
———注意研究借鉴当代工商管理(企业管理)领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术,实现由传统的行政管理模式向当代(新)公共管理模式的转变。如前所述,“新公共管理”作为一种“管理主义”纲领,与它直接采用当代工商管理实践的管理理论、方法及模式有直接的关系。尽管它有照搬私人部门管理经验,忽视公共部门与私人部门存在着的基本差别的倾向,但是,作为人类社会管理的两个基本领域,公共管理(政府管理)与私人管理(工商管理)两者有共同之处,都属于一般组织与管理理论研究的范围。因此,某些私人部门管理经验、原则、方法、技术及模式同样适应于公共部门,可以相互借鉴和应用。目前我国公共管理或政府管理水平不高的一个重要原因,就是管理手段单一,管理方式陈旧,管理方法落后。这就迫切需要一整套与市场机制相适应的公共管理的理论、原则、方法及技术,并构筑起新的公共管理新模式,而这套新理论、原则、方法技术和模式的一个重要来源正是当代工商管理实践及其经验。“新公共管理”在这方面的做法是有其理由的。因此,必须充分注意工商管理的示范性影响。
关键词：新公共管理；国家建设；反思
20世纪70年代以来，在许多发达国家和发展中国家的公共管理领域中，出现了一场声势浩大的以“市场化”为导向的改革浪潮。其主要标志是解除管制、私有化及自由化。从80年代初撒切尔夫人和里根分别在英美的大规模私有化运动开始，这次政府改革波及西方许多发达国家，其中包括加拿大的“2000年的公共服务”、克林顿-戈尔的“政府再造”、澳大利亚的“公共财政管理改进计划”、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公共部门现代化”、葡萄牙的“重大选择计划”等等，新公共管理范式就是在这样市场化的大背景中出现的。
此一范式进入中国后，新公共管理的理念很快就在实践和理论上被中国学者引入到中国的行政管理中，成了中国公共管理学科教材的主流指导思想，另一方面，却对西方公共管理思想中的政治公共性原则避而不谈。在中国语境，“新公共管理”被表述为不仅对于中国公共管理学科具有重要的指导意义，也对我国市场经济的发展和行政体制改革有重要参考价值。在这一过程，也有一些学者对新公共管理模式及其在当代中国的适用性保留看法，并质疑公共性原则的缺失是否妥当。归纳起来有三种观点，第一种观点从法学的角度观察到新公共管理改革大都发生在英、美、澳、新西兰等盎格鲁-撒克逊体系的国家，这些国家主张“利用私法契约来提供公共服务”，而我国作为大陆法系的国家应该寻求法、德式的法治国家的公共管理改革模式，发扬官僚制中的“精密、速度、明确、连续性、统一性、严格服从”等优势因素，构建符合我国国情的政府管理改革模式。第二种观点从政治哲学的视角认为，“对于新公共管理所提倡的价值取向必须进行反思”，“捍卫公共管理的政治公共性，回到公共管理的民主的传统中。”第三种观点是基于管理主义的视角，认为新公共管理“在公共部门采取民营化和签约外包的方式”“可能使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现”，因此主张用治理理论去应对公共管理所面对的困境。
以上从不同的视角对新公共管理进行反思，但学界鲜有人将其放置到中国国家建设的视域来考察。事实上，现代官僚制与新公共管理的知识体系，其理论基础无不与国家构建的知识相关。为此，本文拟从学理层面和现实背景出发，对新公共管理作检视，认为将其理念引入中国公共管理学科中，不仅需要从政治学知识体系的逻辑来关照该学科的公共性原则，而且还需要从国家构建的知识体系来重新审视。
一、新公共管理运动兴起的背景及国家构建的旨趣
当新公共管理范式进入国内学界时，面对的是这样一种背景，中国曾历经几十年的计划经济时期，国家过于强大，政府对经济过度干预。1978年以后，中国的改革表现为向市场经济转变，削减政府职能成为大势所趋，并开始倚重先前受到忽视的社会，这样，新公共管理运动的市场化导向的理念很快成为学界的主流观点。
由于中国经济持续增长、社会变迁与政治转型急速发展，传统、现代、后现代、西方、东方、世界、本土的现象同时并起，这种复线式状态使得许多被提炼得很精致的理论显得无所适从，致使学术界在解释和研究中国问题时往往出现知识错位，在西方国家成长背景中发生的新公共管理运动，融入中国时就可能发生畸形。我们首先回顾一下美国国家建设历程与新公共管理运动之间的关系。
众所周知，19世纪末和20世纪初是美国工业化大踏步前进的时期。在20世纪开始的时候，大工业促成的资本市场开始扩张，形成巨大的社会力量。为了保证市场的合理运行，美国经过了开始的小规模原始自由资本主义阶段，到后来的商业资本主义，工业资本主义，金融资本主义，直到今天的准国家资本主义(由联储会控制金融市场)。每一步都说明，相当力量的国家干预，是市场和社会发展的必要保障。19世纪末期的美国，自由主义思想曾占主流，他们坚信市场万能，认为从无形的价值规律人手，一切社会问题都可以得到解决。但在美国的工业化过程中得到了反证。当现代工业资本主义于19世纪末至20世纪初在美国蓬勃兴起的时候，社会生产随着市场需求而起落，财力雄厚的企业资本家人为地操纵产品供给、控制垄断价格，市场需求被严重扭曲。而当时政府基于自由主义的原则，采取了不干涉和“小政府”的做法，导致积累问题越来越多，最终演变成经济危机，直至1933年罗斯福上台后，才实行“新政”，强化国家对市场的干预，通过了一系列农业政策(如庄稼借贷法、棉花控制法、烟草控制法等等)，货币政策(如黄金库藏法案、白银购买法案等等)，银行法(如紧急银行救援法、银行法、银行储蓄保险法等等)，工业复苏政策(如国家工业复苏法、互利关税法等等)，劳工政策(铁路劳工法案、劳工关系法案等等)，公共工程政策(如田纳西工程法案、紧急民工救援法等等)，国家管理政策(如通讯法案、债务法案、啤酒烈酒税法案、机动车辆法案、电力公司股权法案、富人附加税法案等等)，社会福利政策(如社会保险法案、铁路职工退休金法案等等)。这些法案远不是当时通过的法案的全部，但从这些法案的名称，就不难看出美国政府对市场的干预程度。为了执行这些法案，实现政府对市场多方位的干预，罗斯福加强和扩大了他的总统工作班子，扩展了美国的国家机构，建立了一个庞大的政府体系，开始了美国国家构建史上的一个新篇章。
随着美国经济总量的扩大，社会事务也日益增多，为了维护市场的良好运转，美国政府也加大了在政治、法律、社会人文方面的作为。在政治方面，美国政府担负起调停仲裁各政治力量，制定竞争法则，并用不同的方法保证各社会利益集团在竞争过程中遵守法则。在法律方面，政府担负起保护公民人身财产的合法权益的任务。在社会人文方面，政府开始了对老幼病残者的照料，对历史文化的保留等等。美国政府的这些职能扩展、转向(即“逆市场化”)和机构的创设是经过了不同的历史发展阶段，并依靠国家的制度被建构出来。
纵观美国的国家构建史，随着社会事务的增多，政府的业务量也大幅度增长，行政官僚制在现代国家中越来越重要，且其职能朝着“逆市场化”的路径转向，特别是在涉及教育、社会福利、公共事业、环境保护等与国计民生的大小问题上，现代国家政府越来越彰显其公共性理念。
到了上个世纪70年代末，美国与西方国家体制的规模、功能与范围蒸蒸日上。大部分西欧国家与美国20世纪之初，国家部门占用的国内生产总值只略高于10%，但是到了上世纪80年代初却逼近50%。在这种情况下，“撒切尔主义”和“里根主义”成为上世纪80年代西方国家政治的一大特征，以反思韦伯式现代行政官僚制的“新公共管理运动”就是在这一时期推行起来，西方国家普遍认为，必须遏止国家部门的扩张，削减国家的体制规模，而新古典经济学也声势大振，成为社会科学的主流。
中国从1978年开始改革后，面临了如迈克尔·曼所说的市场化和现代化是科层制成长的“供应器”这一生长逻辑，以此为动力，中国国家建设有了快速发展。计划经济时代的中国的经济结构单
一、社会事务简单。因此，依靠社会分工和市场经济“供给”建立起来的现代官僚科层制在当时尚未成形。1978年后，现代经济规模不断扩大，中国的国家规模和任务都明显地增大，直接产生了一种与计划经济时期不同的行政体制模式--韦伯意义上的现代行政体制。在这一过程中，政府业务量在经济社会各个领域日益增长，其机构在增长、行政职能在扩张，初步构建了一个门类齐全的现代官僚行政国家体制。它既担负着过去计划经济时期政府所履行的许多职能，又获得了某些过去任何体制所不履行的新职能。
与西方国家在20世纪后期已相继步入后工业社会和信息时代不同，目前的中国尚处于从前工业社会向工业社会过渡的阶段，而官僚制恰恰是工业化初期阶段最为合意的政府治理模式。官僚制所体现的科学、法制、理性、效率和可预见性也正是处于转型期的中国民众所普遍认同的价值观念。B·盖伊·彼得斯也同样认为：“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府”。我们认为，增强和健全韦伯意义上的现代行政国家体制仍是中国国家的构建的当务之急，国家必须建立庞大的、广布于社会的科层制组织，渗透其疆域并型塑制度化的运作，新公共管理中所提倡的“小政府”的权能形态显然不足以担负此必要的功能。
