关键词：地方金融管理体制 中央银行 地方政府 改革
1、中央和地方金融管理体制的现状
当前，我国的金融管理体制现状是地方管理和中央管理相结合的金融管理体制，而在1984年到1993年的金融改革与发展阶段，我国处于全面的金融体制改革发展中，建立了中央银行、国有商业银行、股份制商业银行的金融银行体系，其中中央银行是领导，国有商业银行是主导，并发展了非银行的金融机构如信托、租赁、财务等类型的公司。在1995年和1997年底，随着《中国人民银行法》的颁布和的第一次全国金融工作会议的展开，要求中央对金融要加强监管，由此形成了中央垂直管理的金融体系。在2003年开始试点改革农村信用社，从此，中央逐渐开始把部分金融管理职责交给地方政府。在金融业迅速的改革创新过程中，推动了金融机构极其市场的发展，市场中的新型金融业态逐渐发展壮大起来，这逐渐拓展了地方金融管理范围，由此形成了今天的中央和地方双层管理体制。站在机构的角度，银行业、证券期货、基金、保险等金融机构由中央来进行监管，而地方性的民间金融市场中发展起来的小额贷款企业、投融资担保机构、保理机构、典当行等由地方政府管理。多数金融市场如外汇、黄金、保险、信贷、货币等市场由中央来监管，而地方政府只对民间融资市场的非法集资部分进行管理。在2002年以后，从上海成立了金融服务办公室以后，全国陆续在各大省的地级市甚至有县级市成立了地方金融办共240多个，由此，各个地方政府开始了对地方金融的领导，并在地方金融办为主和地方商务部、经信部、发改委等部门为辅的构架下共同管理金融。地方政府下达任务到地方金融机构，地方金融机构负责具体的金融管理职责。
2、完善地方金融管理体制的必要性
中央所具有的金融事权过大，这严重影响了地方政府的积极性。金融管理在地方一般是由一省的常务副省长或者是一市的常务副市长来管理，足可见地方政府对金融的重视，意识到金融对于地方经济和社会发展的巨大作用。由中央主导的金融管理体系虽然在防御风险方面具有很大的优势，但是却无法有效的调动当地政府的积极性，对于中央管理政策的传到和执行也会产生影响。例如，中央出台的明确的政策支持微小企业的发展，但是在地方，微小企业融资的成本则不断升高，虽然利率是可上浮的，然而上浮的利益在大多数时候都低于融资或者违约的成本，所以尽管上面有中央的政策，实施的难度却比较大政策很难到位。在推动和落实中央政府的政策方面，地方政府可以充分发挥自身的作用，比如融资、担保以及激励政策的制定。但是这需要中央将相应的事权下放到地方政府。
目前由中央政府主导的金融管理体制无法跟上金融创新的脚步。目前市场上出现了很多如小贷工资、融资担保以及资本管理方面的公司，其业务主要涉及到金融，目前我国的金融管理体制没有明确对该部门企业的管理，也没有委托地方政府进行管理。随着互联网技术的飞速发展，金融创新更是日新月异。例如支付宝成立于2005年，然而直到2011年央行才给其颁发了第三方支付的牌照。此外还有阿里金融下的另一款金融产品余额宝，其仅仅9个月的时间就募集到了5000亿的资金，因而可以看到互联网金融发展的速度非常迅速。互联网金融呈现出发展分散而迅速的特点，仅仅依靠中央政府的力量是远远不够的，也需要与地方金融管理部门相互配合实现联合监管。
地方的金融企业发展与金融企业管理存在冲突，需要对地方政府的职能进行规范。金融资源是地方企业发展不可或缺的助推力，因而地方政府也愿意参与到主导地方金融资源配置的过程中来；然而地方政府和中央政府针对金融管理的目标有所不同，其出发点和落脚点都是地方经济的发展，然而缺乏金融风险意识。为了要达到目的，免不了地方政府对金融企业的干预。和之前相比，地方政府已经很少直接对金融行业进行干预，但是还是存在一些间接性的干预。比如政府出台的奖励性的办法，对商业性银行的贷款业务以及金融创新进行考核和奖励，如果地方政府的目标和中央政府对金融管理采取的措施存在较大的分歧的话，金融领域的监管和稳定将面临严峻的挑战。政府对金融机构的干预还体现在对金融高管的任免上。地方政府可以组织关系的任免来对金融管理进行干预。此外政府还往往利用行政权力和政治影响借助手中的资源来对银行进行干预，对于金融产业的发展方向也产生了较大的影响。这种间接的干预方式在一定程度上影响了国家宏观的金融调控政策，也容易导致金融风险的发生。
不明确的金融管理边界，会使得金融监管出现空白和交叉重叠的地方。我国的中央和地方之间存在金融管理边界不明晰的地方，一些金融领域是中央和地方都在执行监管，导致了监管的交叉和权责冲突；而一些金融领域是中央和地方都没有管理到位的，从而出现了漏管的空白区域，导致管理盲区。在农村合作金融机构出现以后，国家确定了地方政府负责实行对信用社的管理，而先前就存在的银监会承担了对银行机构的监管职能，农村信用社属于银行机构，所以银监会也同时对信用进行金融监管。这样就使得中央监管和地方监管出现交叉、重叠的监管冲突。对于监管盲区领域主要集中在资金融通方面，农村信用合作中的资金互助会的业务由于中央金融监管部门尚未进行审批，而地方政府也没有对其进行管理，由此出现了监管真空的区域，例如沿海地区陆续爆发的涉嫌非法吸收公众存款的农民资金互助组织就是金融监管真空区。
3、完善地方金融管理体制的改革思路
在管理地方金融时，需要处理好地方管理和中央监管两方面的关系，这是当前地方金融管理体制改革的关键。我国的中央金融监管体系已发展完善，由此，需要对地方金融管理体制进行重点改革创新，只有处理好了中央和地方两层金融监管职责以及处置风险的责任，理清事权与责任的关系，才能管理好地方金融，并发挥中央和地方两层管理的积极性。
第一，明确中央和地方的金融监管边界。对那些吸收众多客户资金的金融机构，其管理职权应该交由中央来进行金融监管；而对于客户数量少和资金量小以及其业务范围有限的金融业务机构，此外还有农村信用社的监管，其管理职权应由地方性的省级政府来负责，其重点监管内容是对公众资金的吸收。明确监管边界以后，需要制定出统一的金融业务经营的规章制度与监督管理规则，这需要由发展成熟的中央金融管理部来进行制定，以便对省级地方的金融监管提供指导，对其工作进行协调与监督。面对金融市场中众多的金融机构，其对公众有密切的接触关系，这些金融机构的稳定发展对社会稳定有极大的影响，所以，金融交易市场应该由中央相关金融部门进行监管，而地方金融部门可以监管区域性的金融交易市场。另外，还需要国家建立健全金融监管的法律规范，明确地方政府的金融监管权责范围。
第二，确定中央与地方金融风险处置责任。对于金融市场中的风险防范与监管，需要划分明确的风险处置责任，避免矛盾的产生。中央监管部门中的中国人民银行、银监会、证监会、保监会一行三会分别防范各自行业领域的金融风险，而中国人民银行的责任稍大一些，需要对系统、整体、交叉性的金融风险进行防范化解，还要协调好金融交叉产品和跨市场的金融创新方面的管理，对整个金融界的稳定起到整体的维护保持作用。地方政府则是对地方性的金融风险进行防范与化解，主要负责监测、评估、预警以及处置地方的金融风险。当前，需要建立和完善地方性的金融风险补偿与分担机制，让地方的政府、各金融机构以及行业协会都参与进来，通过有效的地方金融风险补偿与分担机制来保障风险救助实施，这也能有效地发挥地方政府的资源优势来改善地方金融生态环境。
第三，建立中央与地方的金融监管协调制度。虽然我国的中央金融监管制度已经建立成熟，然而由人民银行带头建立的金融监管协调部际联席会议制对与地方的监管部门不能进行有效的协调，所以，还需要建立中央和地方两层监管部门之间的协调机制，以此来明确划定双方的金融责任和义务，并通过协调机制来起到保障作用。具体可以建立中央和地方进行金融监管信息共享，通过对风险处置、业务开展以及金融消费者的权益保护方面来进行常规的监管协调，达到有效的日常协作监管，也可以进一步考虑金融办参与到金融监管协调联席会议制度中来。
第四，加强建设地方金融管理体制。具体对策是地方的金融机构应明确划分到对应的金融管理部门，目前，地方性的小额贷款企业、融资担保企业都划分到了不同的管理部门，对此，省金融办可以对地方金融事物进行日常管理，这需要加强金融办和商务、经信、发改委等辅金融部门进行协调沟通。对于地方金融的风险防范和管理发展方面，需要在适度管理理念的基础上，开展以满足地方经济实际发展需求的金融产品创新，并创新制度及其管理。所有的管理都需要人来执行，由此，需要培养建设金融管理人才队伍，一改重审批、轻管理的理念，必须严格地把事前审批和风险防范与日常监管和风险处置相结合来进行金融管理和监督。
结语
综述，我国的地方政府在管理地方金融过程中遇到了诸多问题，不利于我国金融的繁荣发展，亟需建设地方金融管理体制来规范地方政府和中央的监管权责范围，对风险处置的任务进行明确划分，建立健全中央和地方的金融监管协调制度和建设地方金融管理体制，以此来促进金融市场的繁荣发展，保障金融市场达到和谐有效的监管。
参考文献：
【关键词】：金融市场：经济政策；金融监管
我国的金融行业在不断开放的市场环境下承接着创新的挑战，只有站在国际金融前沿，认真审视世界金融发展的特点，进而借鉴成功经验为我所用，在才是金融创新基本前提。金融全球化的推进，使各国金融机构国际合作不断加强。毋庸置疑，面对在国内国外因素共同作用下不断变革的金融业，我国的金融监管体制需要作出重大的变革，从而推动我国金融业更好更快的发展。
1 我国金融监管体制的目前运作形态
1.1 当前我国金融监管体制的基本特征是分业监管。中国人民银行制定和执行货币政策的职能，负责金融体系的支付安全，银监会主要负责各类银行以及信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管，而证监会负责证券、期货、基金监管，保监会负责保险业的监管。
1.2 近几年特别是我国加入了WTO以后，随着我国金融服务业的蓬勃发展，金融市场初具规模。为了适用经济发展的需要，防范金融风险，金融机构必定想方设法避开金融监管，进行金融产品的创新和金融机构的创新。
1.3 当今时代，中国金融业发展的动力来源于金融创新，这是实现在日益开放的金融市场环境下提升竞争力的主要途径。但我们在金融创新与金融监管方面仍然存在诸多的问题，在一定程度上制约了商业银行金融创新的发展。因此，加强银行业金融创新和金融监管制度的创新已经是势在必行。
1.4 随着金融全球化和金融创新的发展，金融监管环境发生了重大变化，这给我国金融业监管带来很大的考验，很多问题逐渐显现出来。金融机构为了自身的生存和发展壮大，扩大经营范围以满足客户多种多样的需求，尽可能提供“一站式”的金融服务。同时金融创新为金融机构避开金融管制开展新业务提供了手段。
2 现行的金融监管体制存在的问题
2.1 监管范围的真空或重复。在银监会、证监会、保监会分业监管的刚性模式下，容易出现监管范围的真空。对于金融控股公司的监管，目前只有《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》中有规定，对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。此备忘录并没有明确指出确定金融控股公司业务的标准，是根据母公司的主营业务还是所持其各金融机构最大股份，其认定在实际的监管工作中仍然存在混乱。
2.2 三大监管机构缺乏紧密合作与协调。中国证监会、中国人民银行和中国保监会就建立起了监管联席会议制度。但这一机制没有达到其设计之初的目的。目前我国三个监管机构在法律上是独立的平级主体，由于各个监管机构的监管目标不同，相应的操作方式也不相同，由此得出的监管结论也可能不同。这些部门的职责缺乏严格界定，相互间缺乏协调，因而常常在实际操作中出现监管过程重复、多头、互相扯皮的现象，凸显出监管环节许多漏洞，跨业违规现象频发。
2.3 金融监管独立性未实现。虽然中国人民银行作为我国金融监管机构的主体，独立性有所提高，但仍存在许多不足。中国人民银行制定和执行政策、履行职责，多是服从政府的命令。尤其是中国人民银行各分支行，当实施金融监管和地方政府利益相抵触时，地方政府往往对监管施加压力，导致监管作用不能充分发挥。
2.4 金融监管措施不力。金融机构自律监管是抗御金融风险的基础和关键防线，当前我国的金融监管是以监管当局的外部监管为主，忽视了金融机构自身的内部控制，有效的自律监管还未形成；另一方面外资金融机构的涌入使现行金融监管体制力不从心。随着金融业的日益开放，很多跨国金融集团开始进入我国金融市场，国际金融创新业务的飞速发展，新型金融衍生工具不断出现，既增大了金融业风险，又会使传统的金融监管制度、监管手段失效。
2.5 金融法律法规体系尚不完善。我国金融法律法规体制尚不健全。虽然我国已有不少金融监管立法，但这些立法中原则性规定较多，缺少实施细则，可操作性差。而且目前我国还没有针对金融危机的应急处理法律机制，在存款保险制度的法律规制方面也是空白。
3 完善我国金融监管制度的建议
3.1 改进银监会、证监会、保监会监管联席会议制度。改进的会议制度将以一种委员会的形式固定在规范性文件中。联席会议的职责不变，主要是研究银行、证券和保险监管中出现的重大问题，协调银行、证券和保险业的监管问题，交流有关监管信息。会议参加成员除了原来的证监会、银监会、保监会主要负责人以外，应新增加中国人民银行的高层管理员、国内有声望的金融学家。后增加的参加人数比例应小于证监会、银监会、保监会派出人员的人数。这样的设计是为了更好地监督监管联席会议制度，督促联席会议制度的定期召开，多方参与制定监管决策能保证决策的明智公正。监管联席会议制度作出的关于三方监管职能的可执行性决议，应作为立法建议及时报送国务院相关的立法部门。
3.2 改革金融监管模式。混业经营、统一监管。在这种新趋势下，单纯的分业监管体制已难以适应金融业发展。因此，我国应建立混业经营、统一监管的监管模式，不断改进和完善金融监管方式，提升金融监管的效率，维护金融体系整体稳定，减少监管真空，对跨领域的金融产品进行统一监管，使金融风险能够得到更好地防范和化解。确定监管内容合理性，鼓励金融创新，提高金融监管的有效性。通过技术援助、定期磋商、互访及共同参与制定国际监管规则等方式，加强与国际金融监管机构的合作，提高我国的金融监管水平和有效性。
3.3 全面构建金融创新支持体系，逐步完善银行业良性有效发展的生长机制。监管部门首先要规范金融创新业务市场准入制度，对那些有意逃避金融监管、转移风险和投机性强、潜在风险大的创新业务要做到严控严管，设槛限制，让审批制度成为监管的闸门；对有利于增加企业效益、有利于增强竞争实力、有利于改进服务的创新活动要开闸防水，给予大力支持和鼓励。
3.4 建立金融同业自律机制。在金融监管当局的鼓励、指导及舆论的倡导下，根据金融机构的不同类型、不同地区建立不同的金融同业工会，创造一种维护同业有序竞争、防范金融风险、保护同业成员利益的行业自律机制；加强对监管者行为的规范和约束，建立对监管者的再监管机制。要求监管对象依法行事，同时监管当局的监管行为也应受到法律的约束。
关键词:农村金融;金融监管;法律分析
我国作为农业大国的现实国情和城乡二元分化经济结构的长期制约,使得农村经济发展水平严重滞后,决定了现阶段农村金融经营成本高、风险大、收益率低,由此造成农村金融机构资产质量低下、亏损严重、资本严重不足、难以实现可持续发展等问题,使得我国的农村金融机构成为整个金融体系的瓶颈和“短板”。农村金融的监管无论在理念、对象、内容和手段等方面均具有不同于整体金融或者商业金融的特殊性。一方面,农村金融供给不足,有效竞争不充分,农村金融机构功能错位,农村资金回流,农民融资困难等问题要求建立具有多元化主体的农村金融体系,促进农村金融有效竞争,满足农村融资需求;另一方面,相对宽松的准入政策、过于复杂的农村金融局面以及难以对农村、农业经济提供有效金融支持的缺陷均需要完善的农村金融监管体制来保护相关主体的合法利益,稳定金融秩序,保障金融安全。
一、完善农村金融监管的法理基础
格莱珉银行创立者穆罕默德·尤努斯认为, 金融权利如同人们在衣食住行上享有的权利一样,也是一种人权,也是一种人的基本生存权利。法哲学研究中的人权理论将其划分为应有的人权、法律上的人权和现实中的人权三个层次,农民的金融权益便属于应有人权的范畴,不仅可以从社会公平正义理论、平等的生存权和发展权等角度得以证成,而且可以通过对其在现实中的享有和实现来评价和检验一国金融法律的质量和状况。首先,包括金融融资、获得农业保险、参与并实现合作金融等各项权利的农民金融权益需要相应的法律法规予以正式的确认和肯定;其次,无论进行融资、获得农业保险抑或参与合作金融,都需要在农村金融监管的法律体系中得到保障和制度支持;最后,对农民金融权益的关注和保护,决定着农村金融监管制度的价值目标和基本理念的转化。因此,可以说,从法学的层面上,运用权利理论对农民的金融权益状况、原因和保护进行权利理论上的分析和论证,从而在制度层面上寻求法律的保障,是解决农村金融问题的核心。
二、完善农村金融监管的现实需求
1.我国农村金融监管资源不足,难以形成有效的监管合力。现有的“一行三会”的金融监管格局具有诸多方面的缺陷。具体到农村金融体系,目前主要的监管机构为银监会,而且地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构。但我国农村金融机构具有机构小链条长的特点,绝大多数农村中小金融机构都设在县(市)及乡(镇)和行政村,在其辖区内只设有监管办事处,这些办事处并不具有独立的监管主体资格,而且一般仅有3—5人的监管人员,应对辖区内原有的农村金融机构已是困难,再加上村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型金融机构的大量出现以及大型商业金融机构和外资银行的参与,监管资源更是难以为继。
2.监管体系混乱,非正规农村金融游离于监管之外:(1)传统商业性和政策性农村金融机构受银监会监管;村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构,也由银监会监管,但其在资产规模、市场定位、资金运作、员工构成、贷款审批和组织结构等方面均与传统金融机构存在重大差别,难以根据一元化的监管体系进行简单处理;(2)农村信用社的监管比照《商业银行法》执行,监管责任由银监会和地方政府共同担当,其效力通过县联社—省联社的模式由联社体制来贯彻,但公司治理改革未能完成,省联社的行政管理和基层社的公司治理之间冲突加剧;(3)只贷不存的小额贷款公司无需接受银监会的审慎监管,由省政府指定省金融办或相关机构负责试点,实际情况是,由省金融办把试点的权限再次下放到县政府,负责小额贷款公司日常监督管理的则为当地工商局;(4)合会、私人钱庄等非正式金融形式缺乏相应的监管,农村民间金融组织总体存在较大风险。
3.金融改革以及监管方式多采取自上而下的强制性手段,忽视对农村金融市场的内生性培育。上个世纪80年代农村合作基金会的发展轨迹即可说明这一问题,而我国农信社的改革过程仍然忽视农村金融市场的内生力量,未能给农民自下而上的金融创新和改革保留必要的制度空间,而是采取由政府自上而下的出台一揽子改革方案,然后由各地去执行的方式,使得农信社的合作金融机制完全未能体现农民的自主参与意愿。
4.农村金融机构的监督约束机制缺失。一个有效的金融风险控制体系应由三个系统构成:市场约束条件下的外部银行、证券、保险风险监控系统、被监督金融机构自身内控系统与社会监督体系。但我国农村金融监管体系除前述已经论及的外部监管系统缺陷外,其内部治理、控制和行业自律等监督体系均存在缺失。
三、发达国家农村金融监管制度的借鉴
构建完备的农村金融监管体制对农村金融机构的良性运作、农村金融市场的规范发展和农村社会经济的促进具有重要作用。世界很多具有发达农村金融体系的国家均具有完善和健全的农村金融监管制度。
1.美国以农业部为政府监管主体,辅以行业协会自律管理、内部治理结构控制以及农业保险的监管协调机制。美国的农村金融体系主要由农村政策性金融机构、农村合作金融体系以及农业保险体系组成。其中农村政策性金融机构均隶属于美国农业部管辖。农村合作金融体系则采取了不同于商业银行的监管模式,专门设立了比较健全的农村金融监管体系,包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团,这四种机构及其附属机构各自独立、职能各异。在美国,各种信用社协会或合作金融多达几十个,这些行业协会从事的主要工作之一就是制定行为规范,进行自律管理。美国联邦政府对农村金融的存款统一实行强制保险,具体业务由联邦存款保险公司经营的储蓄协会保险基金承担,并承担对投保金融组织的监督。
2. 法国“半官半民”体制模式。法国的农村金融体制是从下而上逐步形成的,相对较为稳定。法国的农业合作金融体系主要由国家农业信贷银行、省级农业互助信贷银行和地方信贷合作社三级构成。其中地方信贷合作社是基层组织,直接由个人成员和集体成员入股组成,省级农业互助信贷银行则由地方农业信贷合作社组成,同时以国家的政策性银行——国家农业信贷银行作为合作金融的中央机构,对合作金融的运作提供最后的保证。1945年,省级农业信贷互助银行组成了全国农业信贷联合会,作为省级农业信贷银行在国家一级的代表,参与决定农业信贷政策。除此之外,法国的农业保险体制也相当发达,并与农村金融组织结构相对应地设置了三个层面的农业互助保险机构。
3.日本“相互配合型”的协调机制。在日本,对农村金融实施双重监管:一是政府金融监管厅,对各种金融机构实施监管,以实现整体风险调控;二是全国和地方农林水产部门配合金融监管厅对农村金融机构实施监管,包括农林水产省下设金融科对农林中央金库的监管,农林水产省在六个大区设置农政局对辖区内县信联的监管,以及都、道、府、县农政部对辖区内农协合作金融部的监管。另外,为了保证合作金融安全、健康地运行,日本还设立了农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度以及政府和信用合作组织共同出资的存款保险制度、农业灾害补偿制度和农业信用保证保险制度等制度措施。
四、完善现行农村金融监管法律的构想
1.针对农村金融的特质,建立不同于城市金融的政府监管体系。我国的农村金融改革和发展实践,总是将农村金融机构当作一般的金融机构看待,仅仅要求投入金融资源,没有足够认识到农业作为产业的独特性和由此产生的城市和农村金融之间的显著差别。实际上,农村金融要与国家的产业政策紧密结合,其本质主要是贴近农民,而不是贴近金融机构。作为城市金融监管首要主体的银监会,在农村金融监管中具有监管资源不足,难以贴近农村、不了解农村金融现实需求,与国家产业政策和农村政策之间不具有顺畅的沟通、交流机制,极易造成“一管就死、一放就乱”的监管局面。借鉴发达国家农村金融监管经验,我们应当以农业部为主导,同时厘清农村政策性金融的设置目标和宗旨,在农村政策性金融和农业部之间建立顺畅的国家产业政策的表达和执行机制,并通过发挥农村政策性金融对农村合作金融组织的导向、补充和支持等作用,构建农村金融的政府监管体系。同时可以在财政部的政策支持、财政补贴以及税收优惠等方面建立辅助机制。
2.健全完善金融同业公会,发挥行业协会的自律监管作用。我国于2005年底成立中国银行业协会农村金融工作委员会,应当引导协会发挥职能作用,建立日常工作联系机制和管理办法,完善同业公约及规章,将那些监管部门不宜管, 而被监管机构又需要的工作,尽量交由协会负责,实现行业协会自律管理与国家监管机构监管相结合的监管体制。
3.注重农村金融主体的内部治理和控制,自下而上地培育农村金融本土力量。内控制度建设是建立有效监管体制的关键,也是有效监管的基础。农村金融监管中内部治理的作用集中体现在农村合作金融组织中,基层合作金融组织中自愿入股的成员通过完善的治理结构,形成、表达并且实现自己的意愿,同时,由于基层成员是最为贴近金融需求、了解融资状况的主体,使得对于资金发放、运用以及贷款的回收等事项具有最为直接和灵活实用的监督管理作用。另外,就农村金融本土力量的培育和发展方式而言,应该是把选择权交给农民,通过反复的实践和摸索,自下而上地生成一套成功的借贷模式和本土金融组织形式,更好地挖掘和满足当地不同形式的金融需求。
4.完善金融监管法律制度体系。一是针对农村金融监管进行理性立法,设立可以作为农村金融监管依据的法律;二是完善农村金融市场的准入机制,将已在农村广泛存在的非正规金融纳入正规的金融监管体系,减少非正规金融活动对农村金融监管的消减效应;三是建立农业保险制度,实现农业保险的支农功能;四是建立存款保险制度以及金融机构的破产制度,完善农村金融的市场退出机制,维护金融安全和社会公众利益。
参考文献:
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中国入世后，我国金融业掀起新一轮横断层面的改革与对外开放。由于改革主线没有在纵向层面进行放权让利、打破金融垄断，而是中央金融部门进一步集中了各方面的金融资源，成为金融资源主要供给者和垄断者。
地方作为资金支撑项目的落脚点，金融资源稀缺进一步加剧，存在严重的金融压抑。多年来，各种游离于体制之外的民间金融是中小微企业重要的资金供给者，民间金融活跃但缺少约束的现实状况加大了民间金融的脆弱性。
中央金融的高度集中垄断、地方正规金融的高度压抑以及民间金融的高度脆弱交叠存在，是近30年来我国金融业发展的现实状况。
深化金融体制改革、优化金融资源配置成为当前社会各阶层和民间大众普遍关注的一个热点和焦点，构建中央与地方分层有序的金融监管体系成为必要。
基于历史发展原因，我国金融管理体制存在纵向和横向两个方面的不匹配问题。
纵向层面不匹配
当前，国家金融政策统一制定与地方金融政策制定权和经济差异化发展需求不匹配。金融政策是国家金融管理部门根据宏观经济目标需要，通过利率、汇率等价格机制以及存款准备金、公开市场业务等数量供求机制，调节金融市场上金融资产的流量与存量的行为。国家各金融部门高度集中金融政策的制定权与操作权，有利于确保国家金融政策的权威性与统一性，然而却忽视了金融政策灵活性、可变性的本质特征。
实际上，我国幅员辽阔，各个省市之间存在巨大的地域差异性，经济发展十分不平衡，对高度集中金融政策形成制约，间接抵消了金融政策特别是紧缩性金融政策的操作效应，结果造成扩张性和紧缩性金融政策呈现出严重的不对称。
国家金融法律法规统一制定与地方金融立法缺失不匹配。
法律法规是金融发展的制度基础。我国金融立法权主要集中在全国人大常委会及相关部委。高度集中统一的法律法规保证中央立法权的权威性，却对金融业发展形成种种制度性约束：金融资源高度垄断，形成金融机构大而不倒局面，中央财政部门成为金融风险最后承担者；形成金融资源配置马太效应，加剧了地区之间经济金融发展不平衡，落后地区、农村地区很难获得金融资源支持；造成地方正规金融高度压抑，民间金融只能向地下化、灰色化发展。
结果，地方金融监管空白、缺失与薄弱不可避免。地方政府各种政策性文件支持地方金融发展，增加了中央金融法律法规贯彻落实的难度，还造成地方金融管理混乱。
国家金融业垂直监管与地方金融监管权缺失的不匹配。一行三会一局、财政部金融司、发改委财金司是我国金融业的主要监管者，并形成分业垂直、高度集中的金融监管体系。由于金融市场信息不对称，目前监管体系导致监管链过长，不能及时防范地方金融风险。巨额三角债与银行不良资产是我国金融监管制度安排的必然结果。
近年来，随着地方金融机构的培育和发展，国家监管部门受到监管成本与效率的制约，已无力激发地方各类金融市场主体的活力，难以完善对地方金融的管理，造成了地方金融监管真空、监管弱化、监管滞后的局面。各种游离于体制之外的民间金融活跃但缺少约束，加重了民间金融的投机性与风险性，违约破产所产生的社会成本加大，容易引发社会动荡。
国家金融资源统一供给与地方金融资源缺失和差异化需求不匹配。国家金融监管部门和国有大型金融机构是金融资源主要供给者和实际控制者，然而金融资源需求主要来自地方项目单位，这就造成金融资源供给与需求不一致，金融资源配置存在层层委托关系，不利于经济金融市场化改革的深入推广。
国家信用资金指导性配额与地方项目市场化资金需求的不匹配。1998年，我国取消了信贷计划指标，但事实上还存在变相信用资金计划分配问题。人民银行主要通过信贷额度发放指导性计划对各大商业银行进行调节。
各大商业银行通过信贷分配计划对各省级分行进行二次控制。信用资金计划分配的制度安排造成落后地区信用资金流出不可避免，而金融机构分支式的组织结构则为信用资金流出提供了便利。
地方实体经济落地项目是按照风险收益的市场化原则进行经营，在利率管制情况下，促使各金融机构总部通过信用资金跨省市调动主动追求短期利益最大化，结果导致金融资源从中西部地区向东部地区流动，从县、州（市）两级向中心城市集中。全国各地金融资源分配不均情况更加突出，经济落后地区的金融资源更加稀缺。
横断层面不匹配
金融分业垂直监管与金融资源横向共享不匹配。我国金融监管不仅形成垂直分割式的监管体系，还存在“九龙治币”的问题，造成金融监管部门之间相互推诿，监管效率低下，留下了大量金融政策、金融法制的空白。
比如我国债券发行由发改委、证监会、人民银行、财政部等部门分别负责。为此，在全国第四次金融工作会议上明确指出，要完善债券市场管理体制，建立统一监管标准，落实监管责任。近年来，随着我国金融机构逐步实现综合经营，金融监管边界越来越模糊，这从一定程度上需要加强金融监管部门之间的横向联系。
我国金融高货币化与金融发展低效率不匹配。M2与名义GDP比值（货币化指数）反映了一个国家金融发展程度。西方发达国家货币化指数接近1左右时，普遍存在一个倒U的拐点，此时形成了相对成熟、完善的金融服务体系。
上世纪90年代中期，我国货币化指数全面超过欧美发达国家水平，2005年攀升到1.8左右，但并没出现所谓的货币化拐点。
高货币化是我国改革开放30多年来金融高度集中垄断的结果，国家通过对货币供应量控制满足消费、投资、出口等方面货币资金需求，获得了巨额的货币红利，促进了经济增长。然而，高货币化没有真正反映我国金融发展的实际状况，还从一定程度上表明我国金融业运行效率十分低下，没有形成与市场经济相适应的金融服务体系。
地方政府因事权大于财权过度举债融资与地方金融发展滞后不匹配。1994年，我国分税制改革形成一级地方政府，一级财政的行政管理体制。地方政府作为地方财权事权主要拥有者和承担者，事权大于财权的矛盾日益突出。由于我国金融资源高度垄断集中，加大地方经济获得金融资源支持的难度，导致地方政府成为地方经济发展的主体，不得不债务式发展地方经济，才能弥补财权不足所形成的资金约束，更好地承担相应的事权。
地方政府推动地方项目建设依赖于财政资金，由于财政资金有限，并且使用有严格的财政预算和贷款规定与限制，结果，地方政府不得不大力推动成立各种地方性质政府融资平台，或者直接由地方政府提供各种显性、隐性的担保，向正规金融机构借款，其结果导致银行贷款成为地方政府债务主体，中央金融机构往往承担第二财政的职能。
实体经济市场化与金融业市场化改革滞后不匹配。经过30年改革开放，我国大部分商品市场、劳务市场基本上实现了市场化，对外贸易实现了自由化。作为资源配置的金融市场，其市场化程度远远滞后于其它市场发展，大大制约了经济市场化改革和竞争力的提升。
利率是金融业市场化改革的核心。我国存在严重的利率管制，阻塞了低效益部门资源向高效益部门流动，同时还造成存贷利差过大，给大型垄断金融机构带来丰厚的利润，却加重了信贷市场的信贷配给。结果，民间资金不得不寻求更好的投资渠道，获得相对较高的收益，各种游离于正规体制之外民间金融因此迅速膨胀起来。
民间借贷满足了小微企业信用资金需求，然而高利率导致其高负债经营，滋生了企业投机性、庞氏性融资需求，进一步加大民间金融脆弱性，部分地区出现以钱炒钱现象，导致产业空心化出现。
经济高度外向性与人民币低度可兑换性严重不匹配。中国入世后，各个经济领域逐渐形成高度对外开放的经济体系。经过近十年发展，我国已经成为全球第二大经济体。相比较而言，金融业的国际化推进程度较慢，特别是人民币资本项下可自由兑换进展缓慢，严重制约我国企业在世界范围内配置资源。
高度集中外汇管制对人民币资本项下自由兑换进行严格限制，对外汇的自由进出口尚存在较多的限制，结果导致跨境资金流动便利化程度较低，与较高贸易投资便利化不相适应。
实际上，人民币可自由兑换使国内外金融市场紧密地联系在一起，而国内金融市场化和自由化是人民币可自由兑换的基础。
加强地方金融管理体系
在工业化、城市化和市场化推进过程中，二元经济导致二元金融成为不可避免的趋势。大力发展地方金融，构建中央与地方分层有序的金融体系是解决二元金融的关键。
要明确赋予省级金融管理部门管理地方金融的职能。近几年来，随着地方新兴金融机构的快速发展，全国各地相继成立了省级金融管理部门，构建中央与地方分层金融管理体系逐渐成为现实。因此，国家相关部门应该明确赋予省级金融管理部门管理和调控地方金融的权利，完善地方金融管理部门定位和职能。
要下放一定金融立法权与政策制定权给省人大常委会和省级政府，金融立法权主要赋予省级人民代表大会制定符合地方小微金融机构发展的法律，明确地方金融管理部门管理地方金融的职责权限。金融政策主要授权省级政府一定金融调控权，指导、引导地方金融发展。
同时还应大力培育和完善地方金融组织体，构建“三农”金融服务体系，推动农产品生产及加工规模化；构建中小微企业金融服务体系，推动经济结构调整和产业升级；构建适合边贸发展的金融服务体系，充分发挥沿边县市地理优势；构建县域经济金融服务体系，推动县域经济发展。
此外，要积极探索地方金融管理的创新，探索地方新兴金融机构市场准入、市场退出模式，推动地方金融差异化发展；探索地方新兴金融机构合规化、透明化、阳光化经营制度；推动新兴金融机构完善法人治理结构以及内部控制制度。
推动地方金融差异化发展。地方金融差异化发展主要体现在金融机构设置差异化，风险容忍度差异化，金融考核差异化以及金融产品创新服务差异化四个方面。
要形成监管合力，加强民间金融监控。加强与地方政府部门、金融主管部门协调沟通，清理、整顿、规范正规金融和民间金融交叉地带，建立严格惩罚制度和责任追求制度，形成监管合力。建立民间借贷注册登记制度，掌握民间借贷变动情况，构建民间金融风险预警机制及信息披露制度，完善正规金融防火墙制度，防止正规金融民间化。
建立分层有序的金融监管体系，避免地方金融管理的越权与控权。建立分层有序的金融管理体系是对分业垂直监管体系的有益补充，促使地方落实好国家差异化的货币信贷、金融监管、财政税收等政策。然而，完善地方金融管理体系要掌控好越权与控权的关系，尽量减少地方政府干预地方金融发展，更不能代替国家相关金融监管机构。
关键词：金融监管 发展趋势 启示
自从全球爆发金融危机以来，巨大的冲击了全球的金融和经济的快速发展。各国的金融监管部门对国际金融的监管体系进行了改革以求避免这些冲击而保证经济的快速发展。虽然在改革方面，我们做出了积极的尝试并指明了未来的方向，但是目前现行的国际金融监管体系仍旧存在一些不可避免的弊端。本文就是试图通过对这些弊端的研究，来揭示国际金融监管的未来发展趋势，进而为中国金融监管的政策选择提供依据，具有非常深刻的理论意义和实践价值。
1 现存国际金融监管体系的弊端
1.1 金融全球化趋势与金融监管国别化之间的矛盾。伴随着各个国家逐步放松或取消对资金流动和金融机构跨地区、跨国经营的限制，全球金融已经成为了一个不可分割的整体。为了有效的规避现代金融的各种弊端，客观上需要有一个全球性的风险预警机制和监管框架；为了抑制跨国金融机构进行监管套利，需要一个趋同的监管标准；为了避免发生全球性金融危机，需要在全球范围内拥有危机防范和处理的机制。目前的国际金融监管体系实际上结构比较松散，也加大了各国金融监管机构之间合作协调的交易成本。
1.2 巴塞尔协议产生的监管豁免。1988年巴塞尔银行监管委员会通过了《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的协议》，根据具体情况虽然对巴塞尔协议进行了多次修改，但是国际金融监管一直遵守的重要准则就是保证监管银行资金的充足率。此协议虽然采取自愿原则，但是银行通常都会自愿按照协议保持充足的资本率，同时各国的监管部门也十分重视并且认可该协议。但是由于此协议仅关注银行的稳健性，从而导致非银行金融机构如评级公司、对冲基金和影子银行等和场外交易市场普遍享有监管豁免权，从而造成部分银行进行监管套利。因此，此协议不仅不能够有效避免金融危机，反而刺激银行从事高风险活动，并且这种高风险活动最终也将银行体系的风险扩散到整个金融体系，加上巴塞尔协议设立之初是建立在欧美国家的金融体系基础上，因此，监管理念和理论深度在实施范围上有着本源性限制，从而显得薄弱。
1.3 主要国际金融监管机构职能的缺位和错位。“出现监管问题――采取补救措施――出现新的监管问题――再采取新的补救措施”模式虽然被国际金融监管体系一直采用，但是此模式会出现两个问题：第一，国际金融监管出现滞后现象；第二，主要的国际金融监管机构长期处于缺位和错位状态。目前，世界银行、巴塞尔银行监管委员会、国际货币基金组织以及国际清算银行等是国际金融监管与协调体系的主要结构，但是这些机构并没有充分发挥全球金融监管的职能，其中，世界银行值监管部分技术援助项目中涵盖的金融机构，IMF只在第四条款磋商中关注成员国金融体系的健康程度，国际清算银行除了难以监管国际支付清算体系外，更难化解国际金融领域的系统性风险。此外，巴塞尔银行监管委员会的宗旨仅停留在加强各国金融监管当局的合作和堵塞国际金融监管漏洞。目前国际金融监管框架还没有办法实施有效的国际金融监管，这是由于国际金融监管机构职能尚处于缺位和错位状态造成的。
2 金融全球化背景下的国际金融监管新趋势
2.1 金融监管模式由分业监管向统一监管过渡。全球金融市场一体化的趋势随着信息技术的发展和竞争的加剧而不断的加强，一些实行分页经营的国家随着金融创新和金融自由化水平的提高逐渐向混业经营体制转变，从而促使一些国家对监管体制实行了调整而实行统一监管。所谓统一监管体制就是由统一的监管主体对从事银行、证券和保险等不同类型业务的金融机构进行统一监管的制度。英国作为首次开展统一监管模式的国家，统一监管体制经过短短几年的发展已经席卷全球。目前西方实施金融监管体制的国家有73个，其中采取不同形式统一监管的国家至少有39个，统一监管的比例为53.4%。
2.2 金融监管方式从单一合规性监管转向合规性监管与风险性监管并重。由于合规性监管注重事后补偿和处罚，从而使得监管人员长期扮演救火队员的角色，从而起不到风险预测和防范的作用。风险性监管相对于合规性监管更加注重于风险的事前防范，因此，为了实施全面的风险管理，国际银行监管组织相继推出了一系列以风险监管为基础的审慎规则。
2.3 金融监管法制趋同化和国际化。金融监管法制形式由于经济、文化和法律的差异形成了两种不同的地区风格：即以非制度化著称的英国模式和以规范化著称的美国模式。但是从20世纪70年代开始，英国不断走向法制化，美国向英国模式靠拢，即两种模式逐渐出现了相互融合的趋势。此外，为了适应不断加深的金融全球一体化的客观需求，金融监管法制正逐渐走向国际化。
2.4 金融监管的目标正在向着安全与效率并重的方向转变。20世纪30年代出现的大危机，充分说明在市场信息不完全和金融体系本身特点的情况下，市场的运作会失灵，因此，维护金融体系安全以及弥补金融市场不完全已经成为这一时期金融监管理论的主要内容。20世纪70年代，困扰发达国家10年之久的滞胀宣告了凯恩斯主义宏观经济政策的破产。20世纪90年代出现的金融危机浪潮，不仅推动了金融监管理论逐步向如何协调安全稳定与效率的关系转变，并且越来越重视金融业自身的独特性对金融监管的要求和影响。金融监管理论的这种演变是安全和效率之间的新的融合和均衡。
2.5 更加重视内控制度和同业自律机制。各国增强金融安全的重要手段之一就是自律机制。逐渐完善金融机构内部的控制制度以提高其自律水平已经成为国际监管的一个重要趋势。如果没有内在控制的配合，不管外部金融监管力量如何强大，监管程度如何细致周密，也会大大降低监管的效果。因此，实施有效金融监管的前提和基础就是金融机构的内部控制。金融机构除了能够减少对官网监管的依赖外，还能通过建立适当的激励机制充分发挥自身管理和市场约束机制作用的环境。国外的商业银行除了设立专门独立于其他部门的仅仅对银行最高权利机构负责的内部审计机构外，还建立了健全的内控制度。国际金融集团和金融机构随着巴林银行、大和银行以及住友商社等一系列严重事件的发生开始对自己的内控状况做出了重新的检讨和审视。此外，为了促进更高层次金融的稳定和安全，对于银行内部控制问题，许多国家的监管当局和一些重要的国际性监管组织也给予了前所未有的关注。
通过以上对国际现存金融监管体制的弊端以及新趋势的介绍和分析，可以看出，随着经济全球化的发展，金融监管也逐步向综合、统一的监管模式过渡，金融业也逐步走向了全球化。这些弊端和新趋势对我国的金融监管也起到了很大的影响，对我国的金融监管完善有很大的借鉴作用。我的金融分业监管体制于1998年最终确立，监管制度的形成时间较短，但是，分业监管在具有专业化和竞争优势的条件下也具有协调性差的缺陷，因此，金融监管有待急需改革和创新。本文结合当前国际金融监管的趋势，总结出几点对我国金融监管的启示。
3 国际金融监管的新趋势对我国的启示
加入世界贸易组织后，我国金融市场呈现出国际化的趋势，所以金融风险不但有原来中国特色的表现形式，还会受到国际金融市场风险的影响。在国内金融市场继续进行创新的前提下，我国还积极参与国际金融监管，因此，在21世纪监管发展的新趋势的背景之下，我们应以我国现阶段金融发展水平为立足点，尽快调整监管理念，以国际上的优秀的金融监管实践为借鉴，使金融监管制度和法律体系进一步完善，逐步探索出一套符合我国国情的监管理念和监管方法和工具。
3.1 金融监管法律先行，需要进一步完善金融监管的法律体系。银监会需要合法有效地履行金融监管职能，严格的金融立法是最有效的保障和前提条件，而且要使金融监管法律充分考虑未来金融监管的需要，使之行之有效。我国现行的金融监管体系主要由《中国人民银行法》、《商业银行法》两部基本法律和其他法规和规章组成，不可避免的是这些法律法规之间有许多重叠的地方、直接抵触的地方，甚至还有部分法规与我国现行的法律相矛盾。因此，应结合当前金融监管的现实状况和一些新特点，将法律法规做进一步的修改和完善，才能使我国的金融监管有法可依，从而更顺畅的运行。
3.2 逐步建立一个完整、有效的监管体系。我国应该从这四个方面完善金融监管体系：
①金融监管体制由分业监管逐渐向功能性监管转变。为了明确职责分工，各级监管机构应当具有合理的组织机构。我国正处于自由化浪潮和中国金融业混业经营的大背景下，除了建立适合我国国情的金融监管体制外，还应当向功能性金融监管方式转变。目前我国实行分业经营和分业管理，当时在当前形势下为了使得各个金融监管之间的沟通和协调更加顺畅，应当依照功能性监管的原则明确各监管机构的职责范围并向功能性监管转变。
②完善监管主体制度。银监会、证监会和保监会共同组成了监管当局，目前很多金融业务出现了监管交叉和监管真空的现象，这是因为随着金融业的快速发展，各个金融领域的边界变得越来越模糊从而很难做到泾渭分明。我国现行的监管体制存在着一定的局限性，国际上现行的业务模式为混业经营，监管模式为混业监管，所以我国的监管体制与国际趋势出现了一定的不相适应。我们可以借鉴英国和日本成立一家具有统一监管功能的国家金融管理局以促进我国金融业的稳定发展。“三驾马车”仍保持分业监管主要职能，但是需要接受金管局的领导。对外，金管局代表国家监管部门，对内，对混业经营引起的跨行业监管的问题，组织三会进行协调，提高监管效率。
③为了建立健全我国金融监管的自律机制，除了进一步扩充监管的内容和范围外，还应当丰富监管方式。从现阶段来看西方发达国家的监管方式比较先进，而我国主要以行政命令式、合规性监管和标准化监管为主，还处于初级阶段。由于此三种方式都不利于当今金融市场瞬息万变的特点，因此，我国也应加大对非银行金融机构的监管，充分借鉴国外发达国家的优秀监管经验，用一个统一的审核标准，保证管理者在实践中发现的问题都可以及时关注，也使我国的金融机构的自律性更强。
④使金融行业的信息披露更加及时透明，同时强化全社会对金融行业的监督。首先，信息披露要求金融机构对其财务状况、经营状况等基本情况进行公示，使金融监管机构可以充分有效地接收企业的的信息，从而更主动地进行监管，也能使金融风险管理地更为有效。另外一方面，信息披露通过公示的方式，使全社会对金融机构形成了有效的监督，在监管成本得以降低的同时，实现了监管效率的提高。
3.3 在监管重点上，既要注重风险性，同时也要注重合规性。现阶段，较发达国家而言，我国金融业的市场化程度相对较低，从而导致银行出现违法违规的现象，因此，我国金融监管的一个重要方面就是合规性的监管。但银行在金融系统中的重要地位，也导致了其风险对经济有着很大破坏力，在合规性监管的同时，风险性监管依然不能放松。合规性监管执行规定在前，监管在后，偏重于事后化解。风险监管则是根据银行的各个指标，对监管提出要求，这项监管方式更偏重于事前防范。风险监管的实质是重视对过程控制的评价，从而有效地提出监管措施，使银行风险带来的影响和损失得到降低。现阶段对银行的监管，我们不但要督促银行加强自身合规性的管理，同时还要积极推进风险监管，思路上坚持事前防范的要求，建立健全银行的风险评估体系。与此同时，对商业银行风险的早起预警也是非常重要的。
3.4 在当今金融全球化的趋势之下，我国还要加强与国外监管组织和机构的合作。我国政府应意识到国际协作的必要性，监管方法上积极创新和改进，实现国际范围内的金融监管合作。通过与国际清算银行、国际货币基金组织以及其它国家的中央银行的交往与协作，在实践中提高我国央行的监管水平，从而使我国金融对外开放水平实现扩大和提高，同时也提高对金融风险的防范能力和化解能力。此外，国际监管组织还会有多种方式的活动，我国也需要积极参与，并且能够发挥我国监管机构的作用，维护我国整体利益；加强与其他组织的交流和磋商，也能对银行跨境金融活动实施有效的监管。
总之，中国的金融监管体系与西方发达国家相比还很年轻。但是入世之后的中国商业银行如何应对各种挑战，不仅要求国内金融体制在方式方法上进行调整，而且也要求中国多多借鉴国外监管机构的经验，制定切实可行的监管方法和措施。在当前，我国既面对瞬息万变的国际金融形势，又要面对建立社会主义市场经济体制对金融体制的要求。在世界金融联系日益紧密的今天，建立一支坚实可靠的金融监管体系以促进金融稳定发展并增强市场信心，必须要引起中国政府和金融监管机构的重视。
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关键词：现代金融监管构架改革蓝图 金融监管改革框架 金融监管改革法案 美联储
一、监管体制改革背景及原因
美国的金融监管一向具有“危机指向”的历史特征。从20 世纪初的货币危机、1929- 1939年的大萧条、20世纪80年代的储贷危机及至20世纪90年代中后期海外市场的竞争冲击，在晚近百年来的历史时空里，这些事件促成了为应对这些危机和市场变化而构建的美国金融监管模式呈现出一种“碎片式”的特征。
“美国金融监管体制改革”在2006年底又重新成为热议话题，由于次贷危机的逐步爆发并扩大，有四份比较鲜明的建议，分别来自Glenn Hubbard 和John Thornton（2006）；Michael Bloomberg和Charles Schumer（2007）；USCC（2007）；FSR（2007），四个建议反映了当时美国监管体制的如下两点缺陷：陈旧、严格、束缚：美国金融市场的竞争力由于上世纪30年代建立并且无大幅修改的监管框架而束缚，并且在2001年前后安然等一系列上市公司财务舞弊，颁布的为监管欺诈公司以及证劵的萨班斯-奥克斯利法案，其监管环境和法律法规严格，而且让人难以无法揣摩使美国市场公开发行股票（IPO）下降，美国资本市场竞争力遭受挑战，外国对美国资本市场望而生畏。目标多元、易冲突的结构性缺陷：“碎片式”特征纵向上表现为美国联邦政府与州政府的双重监管，在横向上则体现为各专业机构的分业监管，是一种典型的“多边监管”。FSR的“美国金融竞争力的蓝图”分析了产生一系列监管冲突、监管套利的原因，联邦和州监管由于所处的地位不同，产生的想法不一就容易发生冲突，严重影响到了美国在与其他国家竞争时的实力，使其竞争力处于弱势地位。美国在实行新资本协议比欧洲国家迟两年时间就是一个很好的例子。现代金融监管改革历程。
二、现代金融监管构架改革蓝图
为了增强监管的灵活性，放松过细的监管规则，2008年3月31日公布了较为复杂、严格的《现代金融监管构架改革蓝图》。该蓝图针对上述的两个缺陷中，关于缺乏有效竞争缺陷，对美国金融监管体制进行重建、更好的管理金融风险。
在长达218页的蓝图中，提出分别从短、中、长期提出目标改革：短期目标主要是针对次贷危机中美国住房抵押金融市场监管缺失，除了强化对金融监管系统的风险监测力度，还要注意对消费者和投资者进行前面的保护，实现金融与市场的完美结合，提高美国金融市场在国际上市场的竞争地位，还赋予了Federal Reserve system监管权力，对其他不从事银行工作的机构进行实地监管，当信贸市场出现停顿贸易危机时，对于银行开放的具有流动性业务的“贴现窗口”联邦储备银行利用上调贴现率来规范了这一借款现象行为，保障了金融体系的流动性，最后为了实现高低押贷款过程中信息的公平性、安全性，以及加强联邦法律机构在进行房贷时运用法律的规范性力度，《改革蓝图》提出了预制这一现象的组织。在美国监管制度的改革中期，实现了美国金融管制体系的不重复性，加大了金融体系管制在市场上实施的可靠性。由于抵押金融市场竞争激烈，发展迅速，储蓄章程（Thrift Charter）显得十分陈旧，予以废除，纳入国民银行章程，根据联邦对存款的保护以及监督来对保险业制定规章。构建最为完整的金融监管体制是金融监管体制改革的最终目标，也是一个比较长远的奋斗历程，这就需要增强美国在金融市场上的竞争地位，提升美国在金融界的地位，体现在设立的三个不同的监管当局：Market Stablility Regulator（市场稳定监管部门）；Prudential Financial Regulator（审慎金融监管部门）；Business Conduct Regulator（商业行为监管部门），三部分的建立使金融领域中的市场监管较为严格，交易所获的信息完全，商业之间的经营有条不紊，充分体现出了其公正、公平性。
由于对其的重视，G20峰会即将召开以及迎接金融危机冲击、增强消费者和投资者信心。在蓝图的长期目标——即对金融监管框架的改革基础上，出台了《金融监管改革框架》以及在随后3个月后出台的奥巴马政府公布的“金融改革白皮书”——《金融监管改革：新基础》，这是自1932年以来最大规模的金融监管改革（仅次于2010年《金融改革法案》的出台）奥巴马政府在次贷危机中所提出的金融监管体系存在着许多的不足，根据不同的机构所做出来的方针政策都不符合实际情况，所以显得结构不完整。从监管机构的重新定义和职能分配来看FRR，我们不难发现这次改革有两大核心内容，一方面是将美联储打造成一个“超级监管者”，另一方面是要在消费者金融体系上建立安保机构，使其在监管机构上具有一定的地位，拥有能超越美国联邦储蓄的监管权力。FRR政策可总结出几点监制管理方向，一方面是加大美国联邦储蓄的监控范围，对所有可能构成金融危机的机构都要进行监管，甚至是非银行金融机构也不能放过，增强其监管的力度；然后就是对投资者、消费者的利益保护，例如建立消费者金融保护机构，在商业经营方面要求严格遵守行业行为标准，商业产品制作要做到安全，无欺骗，监管严惩非法金融机构；再者就是监管部门的建立，建立金融监管委员会实现部门与部门的相互协调来对银行进行监管，再建立一个银行专属的监管机构，只负责对银行进行监管，两个部门相互依靠，相互互补，对美国如今的组织进行缺陷上的弥补；最后就是加强政府在金融危机上的使用权力，使政府在遇到金融危机时可以独自策划危机处理方案，提高财政部门的决策地位，废除旧体制在金融危机上的使用，全面提高金融监管力度。进一步强化政府对金融危机的干预能力，使政府能独立决策，自主运用反危机政策工具，使财政部在反危机中拥有比美联储更高的决策地位。美国金融监管此次改革后框架图（如图1）
从FRR中可以发现，美国监管体制改革虽然是以美联储为“中枢神经”，赋予美联储极大的权利，跨行业监管机构，但是始终是由奥巴马政府财政部制衡，变成了一个整体的监管当局。很显然，FRR的改革方案一定会带来很多不同意见的讨论，储蓄银行是否应该授予美国联邦过高的监管权力以及过分监管所带来的负面影响都是其议论的对象。次贷危机的发生，部分原因归结于银行采用的低利润制度，使美联储没有实际经济的支撑，造成房地产的破产，引发了全球的金融危机。美联储在监管上不能行使好自己的本职，现如今更加过度授权，央行的独立性将会被剥夺，容易构成通货膨胀，会对美联储的低通胀构成威胁。2010年6月《金融监管改革法案》草案通过，核心内容仍然是延续奥巴马政府白皮书的政策，并限制金融机构从事高风险的金融业务，禁止商业银行直接交易高风险产品，限制金融机构的经营规模过大，但是也对白皮书以及蓝图都协调了监管权限，例如：美联储的监管权限有所调整，加强了对美联储权力的监督和审计。另外美国金融监管机制也进行了改革：新设了四个金融监管机构；为表1所示。加强对金融机构的并表监管，其中包括对《银行控股公司法》（BHCA）修订，授予美联储system risk regulator（系统性风险者）权力，最重要的部分是对一级金融控股公司（Tier IFHC）制定规则、标准；建立金融市场的全面监管体系；加强金融消费者和投资者的保护。
三、美国监管体系改革简析
《现代金融监管构架改革蓝图》对美国金融监管体制改革来说是一个契机，也是一个突破，说明了其机构的监管在进行一个很大的转变，行为规则逐渐走向监管目标的导向，监管系统设置细到业务服务理念上，对监管体制进行一个全新的认识。在改革蓝图中美联储监管权力的合并是其最明显的一个特点，使美联储具有跨业监管的权力，加强了美国政府重视对监管重叠改善的意识。
在我看来，金融监管改革一系列的计划是三方博弈的结果，这三方分别来自奥巴马政府、学界，私人机构和市场参与者，得到重大改变的部分一方面是美联储方面：虽然说在监管方面美联邦赋予的权利比较大，其监控范围扩大到非银行金融机构，但是美联邦在消费者保护上所制定方针意味着其某些权力就不能再使用了。美国金融监管体系的改革要及时对美联邦出现的状况提供资金，要经过财务部的同意，这样美联邦的独立性将会被损害。对其监管权力扩大同时又紧缩，说明了在次贷危机后，人们对美联储丧失了一部分信心，但又不能在某种程度上的依赖美联储的矛盾心情，美国的监管改革虽然仅经历时间不长，但确有实效，在联邦体制下，美国现行的监管体系虽错综复杂，但原存在于其结构中的缺陷——目标重叠以及严格束缚，都得到了改善。美国在金融监管改革中，还需跟随着金融市场结构的变化继续改进。
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为了弥补中央垂直金融监管体系中的地方金融管理缺失，近年来，地方政府金融管理职权有所拓展：（1）由国务院授予地方政府一部分金融管理职权。2004年，国务院将农村信用社管理权下放给省级政府，各省成立信用联社对全省范围的农村信用社实施监督管理；2006年以后，国务院两次下文将地方金融风险处置工作职责交给地方政府；2009年，国务院将融资性担保机构的准入及监管权下放给地方政府，实行“谁审批设立、谁负责监管”。（2）中央监管部门委托地方政府进行部分金融监管。2008年，银监会、中国人民银行将小额贷款公司的准入和监管交给地方政府；有的证券监管派出机构通过与地方政府签订合作备忘录，将部分金融风险管理职责委托地方政府具体组织实施。（3）地方政府大多成立了金融办（金融服务局）作为地方政府金融管理、服务的专门主体，同时还赋予多个部门承担具体的金融管理职能，如省级信用联社受省政府委托对农村信用社行使管理指导、协调和服务的职能；国资委对同级金融机构行使出资人职能；经贸委负责管理典当行；中小企业局负责管理融资性担保公司。但地方金融管理的职能定位、机构设置、与“一行三会”分支机构的关系仍显得较为混乱，存在的主要问题如下：第一，管理重复与监管真空并存。首先是管理重复现象，以农信社为例，根据《银行业监督管理法》规定，农信社由银监部门负责监管，但近年来各地方政府相继成立省联社负责农信社的高管任命、业务监管等。此外，温州银行等地方商业银行，既受到银监会的全面监管，同时也摆脱不了地方政府的管理和干预。其次是管理真空现象，地方村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等地方性的民间金融机构近年来发展较快，但基本上没有法定的、固定的监管机构，这些民间金融机构对于中央、地方金融管理体制而言都是监管盲区。第二，地方金融管理目标不一。有观点认为，考虑到地区间的差异性，应允许各地方金融管理目标存在不同，以便地方金融管理工作具有针对性、符合实际性。如上海市确定的管理目标是推进上海国际金融中心建设，北京市的目标则是加强首都金融环境和金融服务体系的升级，浙江和温州则把重心放在推进金融创新以及加强对地方民间金融监管之上。笔者认为，结合我国“统一金融监管”的大框架、大体制、大前提，地方金融管理的目标可以存异，但更应该求同，应在保障基本目标的基础之上体现地区的差异性特征，以此来契合“中央为主，地方辅助”的集中监管原则。地方金融管理的目标至少应包含：防范地方金融风险、维护地方金融稳定、促进本区域金融改革及发展。第三，地方金融管理部门权责不对等。（1）就地方金融风险防范而言，金融风险处置工作职责已经交给地方政府，但金融风险信息主要由监管部门地方分支机构掌握，一旦发生地方金融风险，地方政府的金融监管处置能力极为有限。（2）从地方金融发展的权责对等角度而言，地方政府一方面有权推进地方城市商业银行、农信社、村镇银行重组和扩张，但另一方面却并不承担监管责任，监管责任仍归于中央金融管理部门。第四，地方金融管理部门职能定位存在偏差。目前，地方金融管理部门普遍存在所有者、监管者职能混淆问题，如授权管理地方农村信用合作社的省级信用联社，既是政府管理平台，又是金融经营实体，集所有者与监管者的权利（力）于一身，降低了监管的有效性和独立性。还有一些地方政府直属的金融办（如上海金融办）将地方金融国资所有者职能和监管者职能集于一身，使得地方金融监管的独立性与专业性大大降低。第五，地方金融监管法律制度缺失。近年来我国民间金融快速发展，国务院、银监会、中国人民银行等中央管理部门适时出台了一些行政法规规章，地方政府也出台了一些地方性法规、规章，⑦但总体而言，我国地方金融管理法律制度供给仍然欠缺，难以适应民间金融高速发展的需要。首先，我国尚未出台有关地方金融管理的相关法律，行政法规和地方性法规也少得可怜，大多以国务院部门规章和地方政府规章以及地方政府规范性法律文件的形式存在，法律位阶低，以致各个地方的金融管理工作各自为政。其次，现有地方金融管理法律制度缺乏系统性，虽然规范性法律文件数量庞大，光是浙江和温州就有多达30余件，但总体而言杂乱无章，缺乏系统性和逻辑性。从整体上讲，地方金融监管法律制度供给存在缺位，已有的规范性法律文件尚未形成系统的监管法律体系。
地方金融管理的法律目标
地方金融管理需要法律制度予以配套和保障，因此法律制度对地方金融管理的目标设定至关重要。法律目标，是指人们在观念上对法律在社会中要达到的结果，它是目的论在法学研究中的具体运用。⑧法律目标包含着人们希望达到的结果，是价值的期待与选择。笔者认为，地方金融管理的法律目标应当设定为：
（一）民间金融管理法制化“制度化”的本义是指群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。近年来，我国村镇银行、农村合作金融机构和民间贷款公司发展迅猛，但同时也累积了一系列的金融风险，2011年以来浙江温州、鄂尔多斯、江苏常熟等地爆发的民间借贷危机凸显出了现行民间金融管理体系的诸多弊端。民间金融机构长期游离在“一行三会”的中央金融监管体系之外，其发展迅速但却处于法律制度盲区状态。从促进民间金融有序发展而言，地方政府及其金融管理部门掌握着本区域民间金融机构的第一手经济、金融数据，有助于作出灵活而有效的监管对策，对于当地民间金融的健康稳定发展有着不可替代的作用。因此，将地方金融管理的体制、机制、政策、措施形成常态化的法律制度，用以促进民间金融合法化、健康化、阳光化发展，是金融监管法制建设的必然选择。
（二）维护地方金融秩序从法学角度来看，秩序意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程序的一致性、连续性和确定性。⑨相应地，“金融秩序”则意味着在某一个金融市场中存在的某种一致性、连续性和确定性。由于经济发展对资金供给的强烈需求，一些地方的高利贷、非法集资、地下钱庄也迅猛扩张，对地方金融秩序构成较大威胁。地方金融管理的目标就是要规范地方金融市场，构建有序的地方金融秩序。
（三）防范区域性金融风险“区域金融风险（RegionalFinancialRisk）是指在某一区域内,由于部分金融机构或某些金融活动而形成的可能引起各种损失的可能性,其所涉及的范围介于个体金融风险和系统金融风险两者之间。”⑩金融业本身是高风险行业，而村镇银行、借贷公司、融资性担保公司、典当行等组成的民间金融体系由于资本实力有限，抗风险能力脆弱，一旦爆发信用危机，对地方经济、社会发展甚至政治稳定会产生巨大冲击。近年来一些地方兴起的民间借贷、民间担保、资金互助社等民间金融形式，以及一些单位与个人非法从事或变相从事的金融业务，潜藏着金融风险与信用危机，并已给地方金融管理当局敲响了警钟。地方性、区域性的金融风险不容忽视，必须加强对民间金融体系的监管，防范区域性金融风险的发生。
（四）保障地方金融安全“安全被视为一种实质性价值，亦即社会关系中的正义所必须设法增进的东西。因此在这种视角下，安全同法律规范的内容紧密相关，他们所关注的乃是如何保护人们免受侵害、抢掠和掠夺行为的侵害。”輯訛輥相比于资金实力雄厚的正规金融机构而言，地方性的民间金融机构由于本身资本金较少，管理水平较低，抗风险能力较弱，对金融安全性的要求更高，需要地方金融管理部门营造一个安全的金融环境。由于金融在世界各国的特殊地位及金融业对一国经济生活各个领域的强大渗透能力，其一旦失控，势必会造成整个经济体系的坍塌，最终引发剧烈社会动荡。地方金融安全是国家整体金融安全的重要组成部分，对地方社会稳定、经济发展至为重要。
（五）促进地方金融改革及发展相较于中央金融管理部门，地方金融管理部门在促进地方金融改革及发展方面具有天然优势：一是地缘优势，地方政府置身于地方金融生态之中，能根据地方实际情况作出科学有效的改革决策；二是信息优势，地方金融管理部门对本区域的金融市场较为了解，尤其是对长期地下运作的民间金融体系，相对于中央金融管理部门具有信息优势，在推行金融改革措施的时候，更能够把握地方金融生态实际，制定出具有针对性、可行性的金融改革方案；三是利益共同体优势，地方金融业的发展不仅可以给民间金融机构带来可观的资金回报，也可以为地方政府带来丰厚的财政税收，同时还能促进本地区实体经济的发展。地方政府及其金融管理部门与地方金融体系是一个紧密联系的利益共同体，具有地方金融改革与发展的原动力。
地方金融管理权力的边界
中央与地方金融管理权力协调配置是地方金融管理法治化的关键所在，有学者在对我国银行改革的研究中发现，“地方政府在自身改革的不同阶段，从自身利益出发,利用银行改革中的制度缺陷,不断改变对银行金融资源的争夺方式，由初始的直接行政干预到对银行决策施加影响，再过渡到目前通过逃废银行债务等间接争夺银行资源，而中央政府和银行体系则通过不断完善自身的管理体制和健全风险管理机制来抵御地方政府的争夺。双方博弈的结果在相当长的时期内都对全社会金融资源的配置、货币政策的有效传导和金融微观主体的经营产生了深远的影响”輰訛輥。这种博弈从某种程度上讲，是中央政府和地方政府对国有金融资源管理权和使用权的动态性争夺。因此，中央与地方之间金融管理权力边界的界定显得极为必要，通过法律形式将中央与地方金融管理权力分配制度化，使之成为常态化金融管理法律制度的组成部分，能够“实现中央政府与地方政府的激励相容,实现制度均衡”輱訛輥，从而直接或间接促进地方金融尤其是民间金融的健康稳定发展。地方金融管理权力边界的确定，主要涉及到三大问题：一是地方金融管理权的性质，二是地方金融管理部门的核心职能，三是地方金融管理部门不宜涉足的领域。
（一）地方金融管理权的性质地方金融管理权是在中央统一的金融管理权之下，为防控本区域金融风险和维护本区域的金融稳定，促进本区域金融改革及发展，而对本区域内村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等民间金融机构实施监督和管理的权力。有学者认为地方金融管理权具有以下特点：（1）地方金融管理权是一种公权力。按照公法理论，公权力的特点是必须在法律的授权范围内行使，必须经过法律的明确授权，否则即为违法。（2）地方金融管理权是建立在统一的中央金融管理权框架之下，而不是与中央金融管理权分庭抗礼，两者不存在竞争关系。（3）地方金融管理权是中央金融管理权的必要补充。地方金融管理权不是中央政府金融管理权的下属权力，具有一定的独立性，两者是主次关系，而不是从属关系。
（二）地方金融管理部门的核心职能地方金融管理部门的核心职能应该包括：（1）地方金融管理职能。依照法律、法规、政府规章、地方性法规及规章，行使对村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等民间金融机构的监督管理权力。（2）促进地方金融市场发展。全国金融市场的深化发展离不开地方金融市场的繁荣，只有地方金融市场发展了，金融服务升级了，才会带来全国金融市场的全面进步。相比于中央金融管理部门，地方金融管理部门可以更好地得到当地政府的支持，更好地协调地方政府各部门的关系，整合各种资源，从而促进当地金融市场的发展。（3）支持地方金融改革和金融创新。统一的金融分业监管体制下，与金融监管配套的法律制度极为刻板甚至严格，使得正规金融体系的金融创新受到限制。而民间金融体系不受全国统一的金融分业监管体系约束，创新空间较大，地方金融管理部门可以结合本区域的金融发展状况，在不违背法律规定的前提下进行金融改革试验，促动本区域金融创新。（4）防控地方金融风险以及维护地方金融系统安全稳定。地方金融管理部门接近本地金融市场，掌握着本地民间金融体系的大量资料，有能力防控地方金融风险，有义务维护地方金融系统安全及稳定。
（三）地方金融管理部门不宜涉足的领域地方金融管理部门不应涉足“金融国资委”职能以及融资职能。值得注意的是，目前部分“金融办”拥有金融资产的管理功能，行使地方金融资产所有者的角色。輳訛輥集地方金融资产所有权与监督管理权于一身，会影响监管的有效性和中立性。笔者认为，地方金融管理部门应专注于地方金融客体的监督管理，其“金融国资委”职能以及融资职能应逐步剥离，原因在于：第一，“管理是社会组织中，为了实现预期的目标，以人为中心进行的协调活动”輴輥訛。金融管理本质上也是一种协调活动，是金融管理部门对管理对象的一种合法合规要求与管理协调活动，而不应包含所有者职能和融资职能。第二，从监管的有效性和中立性出发，“金融国资委”职能与监管职能应当分离，地方金融资产的产权职能由地方国资委行使较为合适，其可聘请专业型人才充实国有金融资产管理力量。第三，地方政府固然需要促进融资，但这一职能不宜由地方金融管理部门来承担，促进融资的职能由商务部门或者经贸委来承担更为合适。
地方金融管理法律制度的基本框架
根据道格拉斯•C.诺思的定义，“制度”是一系列被制定出来用以限制人们相互交往的规则，包括正式规则（宪法、产权制度和合同等）和非正式规则（规范、习俗和意识形态等），制度提供了人类相互影响的框架，制度确定合作与竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者确切地说，构成一种经济秩序。輵訛輥从本质上讲，制度是一个社会的博弈规则，是一些人为设计的调整人们互动关系的约束的集合。就金融管理领域而言，金融制度可被界定为金融运行的规则，是金融管理的主体以及金融管理的客体之间互动关系的总和。地方金融管理法律制度的核心就是调整社会资本通过地方性的特定金融渠道（金融机构和金融市场）与方式（间接融资和直接融资）加以集中并转化为有效投资的金融资源配置关系，地方金融管理法律制度的构建紧紧围绕这一基点来进行。
（一）民间金融机构准入与退出制度1.民间金融机构市场准入制度。地方金融管理的对象主要是游离在正规金融监管体系之外的民间金融机构，因此，民间金融机构进入金融市场的准入条件的设定是至关重要的：（1）制定有符合相应法律法规輶訛輥和《中华人民共和国公司法》规定的章程。（2）符合法律规定的注册资本最低限额。（3）有具备任职专业知识和业务工作经验的高级管理队伍。（4）有健全的组织机构和管理制度。（5）有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施。（6）其他审慎性条件。设立村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等，应当经地方金融管理机构审查批准。2.民间金融机构市场经营行为管理制度。村镇银行、小额贷款公司、资金互助合作社、融资性担保公司、典当行等民间金融机构的经营活动，是地方金融管理的主要职责范围。由于民间金融机构大多是私人经营，规模不大，组织机构缺乏规范，未能引入现代公司管理制度，业务行为的风险性比正规金融机构高很多，因此，地方金融管理部门必须给予辅导、规范、引导、监督管理，通过外部监管降低民间金融机构的金融风险。3.民间金融机构退出制度。村镇银行、小额贷款公司、资金互助合作社等民间金融机构，在发生债务违约风波或者资金链条断裂，可能引发信用危机时，可以考虑由地方金融管理部门接管清算。而对该区域内破产的民间金融机构，则应当按照法律规定移交管理权。（1）接管制度。民间金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响债权人利益时，拥有管辖权的地方金融管理机构可以对该民间金融机构实行接管。接管的目的是为保护债权人利益，对民间金融机构采取必要措施，恢复该机构的正常经营能力。被接管的民间金融机构的债权债务关系不因接管而变化。接管期限自接管决定实施之日起开始起算，具体期限由地方金融管理部门确定，可参考债权人的意见，但最长期限不宜超过1年。在下列事由出现时，接管应当终止：接管决定规定的期限届满或者金融管理机构决定的接管延期届满；接管期限届满前，该金融机构已恢复正常经营能力；接管期限届满前，该金融机构被合并或者被依法宣告破产。（2）破产清算制度。民间金融机构破产清算的法定事由有：民间金融机构因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散；民间金融机构因吊销经营许可证被撤销；不能支付到期债务，经债权人会议同意，由人民法院依法宣告其破产。
（二）民间融资备案管理制度备案是义务人向主管机关提交相关材料予以置备，且当事人必须对其提交材料内容的真实性负责的制度。民间融资备案制度是地方金融管理法律制度的重要一环。1.民间融资备案主管部门。民间融资备案主管部门可以是地方政府金融管理部门下设或委托的“民间融资登记服务中心”。（1）组织形式。该机构既可以由地方政府金融管理部门直接设立，加入行政编制，也可以以公司的形式运营，但管理权限必须隶属于地方政府金融管理部门。（2）主要职责。主要负责对该行政区域内的村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等民间金融机构进行备案登记，以备后续查用。（3）人员管理。民间融资备案工作人员由地方管理，不由中央驻地方的“一行三局”輷輥訛负责。2.需备案的民间融资主体和内容。（1）需备案主体。主要是某一特定行政区域内的村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等民间金融机构。（2）需备案内容。主要包括民间金融机构的名称、住所、公司章程、注册资本、风险防范措施、高管人员、管理制度、终止退出事项等。需要注意的是，由于金融行业本身的脆弱性和高风险性，民间融资备案应从防范风险角度重点关注新设立的民间金融机构的注册资本以及风险准备金。
（三）民间融资监测制度1.民间融资监测主体。民间融资监测可以考虑由地方金融管理部门设立直属的“民间融资监测中心”来予以实施，该机构应由地方政府金融管理部门直接设立，其职能不宜委托给第三方机构或个人。民间融资监测意义重大，且涉及信息保密，由地方金融管理部门亲自实施才能确保监测信息的权威性、真实性、及时性、安全性。“民间融资监测中心”主要负责地方村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等民间金融机构的金融运行数据的统计汇总，对民间金融机构的金融业务进行静态和动态监测，掌握和综合分析本地区金融形势及运行状况，民间金融预警信息。2.民间融资监测范围。具体包括静态监测、动态监测、合规监测三个方面。静态监测主要是对地方村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等民间金融机构的数量、分布及其所涉资金的存量与增量、来源及去向等静态指标进行监测。动态监测主要是对民间金融机构融资活动的变化、资金流来源及去向的变化等情况进行监测，具体包括：民间金融机构的新发生的进入与退出行为、资金来源及去向的变化、资金存量与增量的变化。合规监测主要是对民间金融机构经营活动的合法合规性进行监督，主要包括组织形式、经营行为、风险管理等方面的合规性监督。3.民间融资综合统计制度。民间融资综合统计的基本任务是对地方民间金融机构的经营活动情况进行统计调查、统计整理、统计分析，提供统计资料、实行统计监督。（1）民间融资综合统计主体。可以由“民间融资监测中心”承担民间融资的综合统计职能。（2）统计管理的法规依据。由于统计管理工作的区域性并不强，共性较多，可以由中央金融管理部门统一制定《地方金融行业统计管理办法》。（3）统计的具体操作办法。统计的程序、指标范围、周期、数据处理、存档管理等事项，均可由《地方金融行业统计管理办法》明确规定，地方金融管理部门根据本区域的实际情况，必要时可在法律法规框架内出台细则，作出相应的补充。4.民间融资风险预警机制。预警机制就是通过收集相关的资料信息，监控风险因素的变动趋势，预先警告以防止损害发生的制度。在地方金融管理活动中，监测部门一旦发现可能引发地方金融风险的因素，就应启动民间融资监测预警机制，以使民间金融机构和地方金融管理部门采取相应对策防控地方金融风险或金融危机的发生。预警机制的具体环节包括风险定量指标体系、风险定性指标体系、风险预警等级、预警信息、应急处理机制等。
金融监管制度要与金融结构相适应问题。我国的金融监管制度目前并不是完美的，存在各种各样的问题，这些问题影响了中国金融监管制度效率的发挥，其问题的根源在于金融监管制度与现存的金融结构不协调。经济发展与金融创新都会对金融结构产生重大影响。在国家着力解决“三农”问题和小微企业融资困境、积极推进多层次资本市场建设的背景下，村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构快速发展；农村信用社逐步改制为农村商业银行或农村合作银行，其经营规模明显提升；融资性担保、股权投资基金、民间资本管理、融资租赁、商业保理、典当、互联网金融等新型金融业态遍地开花；民间借贷、合会和地下钱庄等民间融资也一度出现繁荣态势。金融结构是经济体系中金融发展程度的表现，有效的金融监管制度要与金融结构相适应。当前我国的金融监管体制是“一行三会”垂直监管模式，容易出现中央政府监管难以到位的“盲区”或“真空”，在地方性、小微金融监管方面，监管主体责权不清，经济政策各异，碎片化倾向明显，目前还没有明确的监管主体，金融体系日益复杂化和业务交叉化，很可能诱发系统性风险。
尤其近些年来，我国经济下行压力不断增大、实体经济质量与水平有明显降低，也出现了一些典型的非法集资事件，具有代表性的有e租宝、泛亚事件、温州民间金融借贷事件（胡经生，2017），这些违法行为的发生引起了有关金融监管部门的重视，冲击了我国对地方金融监管的效果，揭露了我国一级多元监管体制的弊端，在中央与地方监管双方权责不清，协调处置风险的难度较大，使得系统性风险的度量和防控受到了限制，从而会抑制中国金融市场的发展。因此，构建基于防范地方金融系统性风险视角的我国央地双层金融监管合作模式势在必行。
二、我国地方金融资产规模与资产价格实证分析
表1我国地方金融资产规模、上证指数、房地产价格指数三变量之间相关系数可看出，地方金融资产规模与上证指数指数相关系数0.9以上，地方金融资产规模与房地产价格指数相关系数为0.7以上，该数据表明地方金融资产规模与资产价格具有高度相关性。
图1显示了1999～2015年中国地方金融资产规模、上证指数、房地产价格指数累计增长率与年度增长率情况。从图1可看出，三个指数从1999年开始不断增加，但三者增长幅度差异较大，地方金融资产规模与房地产价格持续增长，上下波动幅度较小；上证指数上下波动幅度远远超过了地方金融资产规模与房地产价格波动幅度。图2显示了1999～2015年中国地方金融资产规模、上证指数、房价指数年度增长率情况。从图2可看出，中国上证指数、地方金融资产规模和房地产价格年度增长率变化具有较强的一致性，进一步说明三者存在较高相关性，三者变动频繁且波动幅度较大，无疑将会影响中国金融与实体经济，有可能导致金融业系统性危机。
综合以上分析，可以初步得出结论：中国上证指数、地方金融资产规模和房地产价格年度增长率变化具有较高相关性，说明我国地方金融业务、资本市场与房地产市场存在一定程度的依赖性。
三、基于防范地方金融系统性风险视角的我国央地双层金融监管合作模式构建
如何在地方经济发展与风险把控之间寻找平衡点，如何防范地方金融系统性风险，对地方政府金融监管素质提出了更高要求。在我国央地双层金融监管合作模式制度设计上应严格按照权责一致原则对中央与地方监管权力进行科学界定。
（一）明确中央与地方监管职责，科学界定金融监管权力边界
金融监管领域应坚持属地原则，要授予地方政府较大的决策权。就现在法律而言，我国并没有对金融办的权利做出明确规定，使得自身职能不清晰，而是一般是按照“谁批准、谁监管”的准则来确定。迄今为止，对于地方金融办的定位与职能仅仅是在部门规章制度中有所规定，也没有上升到国家法律层面，由于地方金融系统性风险发生的严重性，应该加快出台相关法律法规中准确规定地方金融办和中央的权责。各级政府在遵从相关法律的前提下，制定针对地方金融机构的详细法规、实施细则，做到有法可依。
对涉及国家金融稳定的全国性事务、风险系数高、主管不明确、涉及范围广泛领域等，原则上基于国家金融业整体效率、安全与秩序考虑，中央监管机构要享有由保留监管权。
基于法治化视角处理中央与地方金融监管合作关系，就是在法治基础上形成新型的央地双层权责关系，以法律规范固化中央与地方各自的职权范围、利益配置结构、运作方式等，形成中央与地方之间法定的职权利益关系。
（二）建立地方金融监管联席会议制度，设置统一的金融监管机构
监管机构独立性、专业性要求以立法的方式排除政府的干涉，具体机构设置上，可将分散于发改委、财政厅、金融办等机构的监管职能集中在一起，设立金融监督管理局，也可将金融监管职能集中于金融办一家。对地方金融监管主体科学定位应包含两个维度：首先，基于对合法拥有职权的现实考量还原其行政机关属性；其次，在前者基础上基于监管客观、高效本质要求确保其享有一定的独立性。
加快地方金融监管主体制度建设与人才建设；建立金融监管问责机制，谁管理谁负责；吸纳相关人才，完善引进机制，提高地方金融监管主体执行力、决策力以及协调能力。与金融行业协会等自律性组织形成监管合力。建立目标责任制度，将防范地方性金融风险纳入干部综合考核评价体系，防止金融监管权滥用。
