据调查,在一些地方,税务部门进行税务登记的个体户只占在工商行政管理部门领取营业执照户的70%左右,可见其中存在较多的漏征漏管户。并且个体工商户数量及其庞大,占据了地方税务机关管理的绝大部分,并且其分布广,遍布城乡的各个角落,经营灵活、变化性大,这让税务机关的征管行为雪上加霜。个体工商户账簿建立不完善,难以准确查账征收。有的个体工商缺乏建账能力;有的个体工商户有建账能力且经营比较好,但其仍然不愿意建账;还有的个体工商户虽然建账了,但是却建的假账。个体工商户不愿建账的原因:首先,建账增加了经营成本,个体户业主一般对税收知识知之甚少,无法准确地建立账簿,需要雇用财会人员为其记账,增加了个体工商户的经营成本;其次,建账增加了收入的透明度,健全的会计账簿,可以充分准确地反映出其经营状况、收入水平,这将会导致税负提高。因此个体工商户更愿意采用定期定额的征收方式。
2006年国家税务总局出台了《个体工商户税收定期定额征收管理办法》,并于2007年1月1日起施行。该办法适用于经主管税务机关认定和县以上税务机关(含县级,下同)批准的生产、经营规模小,达不到《个体工商户建账管理暂行办法》规定设置账簿标准的个体工商户的税收征收管理。从理论上讲核定税额有法可以,并不难,然而操作起来却十分的复杂与困难。首先核定税款需要个体工商户的生产经营资料,然而个体户业主为了少纳税,往往不会提供正确且充分的一手资料,使得税款核定难以到位。其次征纳双方在生产经营额上难以达成共识,个体户为了多获得税后利润,一般会尽量减少其“生产经营额”。随着计算机征收征管领域的不断应用,极大的推动了税收征管改革的不断深入。许多税务部门的领导因此觉得税务人员过多,然而有些税务人员的素质却没有跟着提高,导致效率低下,又让人觉得税务人员过少。同时,较国家税务机关相比,地方税务机关人员少、事情多。据统计,税务机构分设后,分流到地方税务系统的人员比国家税务系统的人员少,然而地方税务系统的工作量却比国家税务系统的重。在调查的5个乡镇、10个街道两千多户个体工商户,税收管理人员8人,人均管理200多户。且地方税务系统的征管经费少于其正常所需水平,部分执法人员的素质难以应对市场经济形势下的税收征管,从而导致了征管力量薄弱。征管改革取消了专员专户管理制度,打破了“一员到户,各税统管”计划,建立了“以纳税申报为依据,以计算机网络为依托,集中征收、重点稽查,专业化分工”的全新征管模式。然而许多税务人员旧思想、旧观念根深蒂固,不愿舍弃旧方法,亦不会去主动跟上改革的步伐,导致征管制度与征管行为分离开来,没能很好的结合起来。同时改革后的征管活动在实际操作过程中亦会出现很多需要探索的问题,如税收任务的落实问题、以及纳税申报和优化服务等问题。
税收政策对个体工商户不公。首先,国家对个体工商户的起征点是5000元。若一个体户月营业额是5000元(假设其利润率为20%),则其需要缴纳营业税或增值税,个人所得税,城建税,教育费附加,大致税率在8%左右,相当于400元税款,那么其税负是是过重的。一方面,一些地方政府为了发展地方经济,对有发展前景,生产经营规模大的个体户进行了“地方保护”,放松了对个体大户的税收征管。同时个体大户由于资金较充足,往往能利用会计人员为其减小“营业额”避税。另一方面,税务机关受传统核定税额方法的影响,在调查核定税额时不注重调查研究,在未准确了解其规模大小,项目利润高低的情况下,错误地、简单地推算出营业额,使得生产经营规模小的企业反而税负更重,形成了税负上的差别。税收征收管理法规定个体工商户领取营业执照之日起30日内,持有关证件到税务机关办理税务登记。但由于个体工商户数量大、分布广,工商行政管理部门很难做到完全进行营业登记。并且由于法律制度不够严密且监管力度不足,导致部分个体户业主因存在侥幸心理而不到税务机关办理税务登记。
对于完善个体税收征管的几点建议
一、当前税务登记户籍管理的现状
1、税务登记户数与工商登记户数差距悬殊，漏征漏管现象普遍存在。由于目前海门市工商与税务部门缺乏信息正常交换机制，加上管理模式差别很大，因此，工商与税务登记户数的差距有不断增大的趋势。据有关资料显示，2001年我市工商登记户数为25834户，而同期税务登记户数仅18531户，为工商登记户的71.7%；从2002年8月份统计数据看，工商与国税企业户数相差136户，私营经济户数相差156户，个体经济户数7111户，共计相差7303户。从2002年1月以来的税收检查看，共清理漏征漏管户达1080户，查补增值税526万元。大量漏征漏管户的存在，造成了纳税人间的不公平竞争，在不少税务登记户中产生了抵触情绪，给税收日管带来不少弊端和矛盾。
2、纳税主体多元化、经营方式多样化，对户籍管理工作提出了新挑战。在我国经济处于新旧体制交替的特殊时期，随着国有企业的改组改制、民营个体经济的大力发展，新的经济形式、经营方式、生产模式如雨后春笋般涌现，形成了多元化的经济格局：如分支机构、办事处经销点、承租承包企业等，这些企业存在着生产不规范、经营不正常、内部管理不科学等问题，为基层税务部门准确把握征税对象带来了较大的难度。主要体现在：
一是非正常纳税户(失踪户)不断增加。目前，就有失踪户986户，占纳税户数的6.6%，这些失踪户除了部分尚未清缴的税款外，其流失在外的未缴销发票，随时都可能使国家税收蒙受损失。由于对失踪户缺乏必要的监控，一些蓄意偷税的纳税户将失踪作为偷逃税款的一条捷径，只要换个经营场所，变个企业名称，就可到新的征收机关登记注册新办企业，由于部门之间缺乏征管信息的相互传递沟通，尽管原辖管机关电脑上存储着该企业情况，但企业已不存在，对其欠税只能挂帐，久而久之，划入陈欠或死欠，而该纳税人在新的征收机关又可故技重演，一再得逞。
二是非独立核算分支机构急剧膨胀。最近，我们对非独立核算分支机构进行抽样调查，调查结果显示：286户总机构下属的717户非独立核算分支机构中，有33户既未在总机构缴税，又未由分支机构缴税，只报开票部分收入，隐瞒现金收入现象较为普遍，满足总分支机构条件的分支机构仅占12.5%，多数非独立核算分支机构名不符实，滥竽充数。街道下属单位的分支机构名不符实现象更为严重。同时分支机构扩张趋势日趋明显。从调查的市属商业系统下属单位的分支机构情况看，16户总机构下属分支机构达79户。
三是对纳税人变更注销管理脱节。随着经济体制改革的进一步深化，经济格局复杂多变，一方面大量的转制改制企业的兼并、联合、分裂、资产重组、企业的破产等情况出现，税务机关获取上述信息的渠道并不畅通，税收管理往往滞后于企业经营活动的变化，企业注销、变更登记在管理上脱节，另一方面，就税务机关内部的征管体制而言，同一征管部门中存着收入隶属、收入级次的不同，存在着属地管理与垂直管理的交叉重叠，存在着单管户与共管户的区别，使征管分局之间出现较多结合部、交叉部，造成了对部分纳税人税收管理失控的局面。
二、税务登记户籍管理工作中存在的问题
新的征管模式包含着与传统征管模式截然不同的税源管理思路，它由依靠专管员与纳税人的直接接触获得税源变化信息转变为间接地依靠纳税人自行申报和重点稽查来掌握纳税人的税源变动信息。要求我们在正确处理深化征管改革与规范税收征管关系的前提下，在观念上要从讲经验转换到讲规范统一上。就户籍管理方面而言，目前主要存在以下问题：
一是税务机关在认识上存在误区。“征、管、查”三分离将传统的管户模式全盘抛弃，从而导致新模式运行中税源管理职能的缺位；尽管目前已认识到对传统管理方法的吸收利用，但基层建立责任区和责任人管理模式的做法只是简单照搬管户制，并未真正赋予其新征管模式下新的内容和职责，从而偏离了征管改革的思路。
二是规范纳税主体的制度建设不配套。目前，在税收征管制度体系建设中，对征税主体——税务机关的管理制度和规范化要求较多，而对纳税主体——纳税人的管理制度和规范化要求则较少，造成征纳双方责任和利益的不对等。强化户籍管理成为税务机关的重要责任，而纳税人通过逃避管理而获利，则可以不受制度约束。
三是纳税人依法纳税观念有待加强。现阶段公民纳税意识较为淡薄，多数纳税人的意识还停留在“要我缴税”的阶段，普遍缺乏纳税遵从意识；并且不同层次的纳税主体财务核算、办税人员业务技能参差不齐，给税务机关加强户籍管理带来了很大难度。
四是计算机应用水平亟待进一步提高。主要表现在：硬件设备的配置相对征管全过程全方位应用而言相对滞后；网络的利用效率有待提高，计算机已设置的功能和作用远未充分发挥；机器管事制度机制尚不够健全，基层一线人员的计算机操作水平亟待提高，一定程度上也影响了信息化综合效率的体现。上述种种，造成了新征管模式下税务登记户籍管理上的不足。
三、强化税务登记户籍管理和税源监控的对策
推行征管改革，建立新征管模式的目的，在于取消缺乏制约的“一员下户，各税统管”的管户制，而非削弱对纳税人的户籍管理。笔者建议，加强户籍管理必须注意以下几个方面：
1、区别对待，注重户籍管理的方式。科学的户籍管理要综合考虑成本和效率问题，目前税务机关人手、精力有限，不可能进行“人海战术”式的管理。建议对税源大户应加强重点税源管理，对一般税源企业可实行分行业管理，对个体工商户可划片管理，对专业市场实行驻场征管。建立纳税户管理责任制，对辖区内的纳税户划片或分段实行专人负责，纳入岗位责任制考核，对因管理不力造成漏征漏管户的，要追究相关责任人的责任。
2、密切配合，加强横向部门的协调。
一是加强与横向部门间信息核对交流。要做到应收尽收，就必须摸清家底。为此，要主动加强与工商、地税、技监、民政等部门的联系，在目前尚未实行先税务登记后工商登记的情况下，更要加强信息交流，一要尽可能多的对外部信息进行采集（如由工商通过软盘或网络传递户源管理信息），与现有的税务登记库内内容进行核对，发现漏征漏管户；二要在税务部门内部开展日常户籍检查的同时，定期或不定期的与横向部门开展联合清查，堵漏增收。
二是由依靠“行政手段”转变为依靠“法律手段”来解决问题。征管实践证明：在税收执法过程中，离开部门间的配合，税务执法难以到位。从户籍管理方面看，按现有的法律、法规规定，工商、技监、民政、公检法司等部门间没有义务要与税务机关沟通信息，虽然近几年来，通过国税机关的努力，在与工商、地税等部门也有过若干协作规定，但也只是号召式、协商式地提出，实际效果并不理想，各部门从自身利益出发，尽可能少管闲事。因此，要从根本上解决部门之间的配合协调，就要从法律上明确各部门之间衔接传递户管信息应尽的职责和义务，通过立法和制度规定来明确。
3、简化手续，规范纳税人登记管理。
一是改革纳税人登记注册手续。从提高效率，方便纳税人的原则出发，现有的登记管理模式存在较大的弊端，企业从注册营业手续到正常经营手续齐备，需到工商办理营业执照、技监局办理企业代码证、单独或同时办理国税地税税务登记，特殊行业还要到公安、交通、卫生、民政等部门办理许可证，上述做法，一方面大量耗费企业的人力物力财力，另一方面，各职能部门间由于缺乏法定的协作规定，实际工作中往往衔接不力，造成各自的管理职能无法充分发挥，出现漏管现象。建议：由政府组织各职能部门成立企业登记服务中心，联合办公，统一受理或个体工商户的各项登记工作，逐步推行先办理税务登记，再办理工商执照登记。
二是严格税务登记类型划分。2001年换证后，对非独立核算分支机构（汇总缴税）采取只登记不发证的做法，征管实践证明，对非独立核算分支机构难以管理，从有利于征管出发，对非独立核算分支机构（汇总缴税）全面办理注册税务登记，并要求总机构提供责任担保，从数量、质量上控制分支机构，有利于加强对分支机构管理。同时，在税务登记类型的划分上遵循“独立缴税的办理税务登记；非独立缴税的办理注册税务登记”的原则进行，以此来规范税务登记管理，理清征管对象，控制漏户产生。
三是打破“条块结合”的征管范围划分原则。长期以来，由于兼顾各级地方财政的利益分配，征管范围的划分一直采用“条块结合”的方式，但在经济格局复杂化、纳税主体多元化的今天，这种划分方式已不能适应日益发展变化的经济现状，从加强税收管理的大局出发，按“属地管理”原则进行征管范围的划分，严格按地域界定各分局的征管范围，避免征收机关间征管范围的交叉，便于明确责任，加强管理。
四是建立登记户巡查核实制。新的征管模式下，由办税服务厅统一受理纳税人各类登记，由于税务登记的书面情况与实际情况差异较大，使数据采集的准确性较低。因此对新办税务登记的纳税人实行上门实地查验，通过对其经营地址、经营规模、经营方式、人员配备等有关登记内容的核实，以保证征管基础数据的准确可靠和对增值税纳税人分类划分的正确判断。
4、改变形式，由“突击性”工作转变为“日常性”工作。按以往惯例，税务登记一年一次的验证及三年一次换证工作都是突击性工作，由于时间紧户数多人手少，常常是被迫流于形式，只求进度不求质量，借鉴公安部门对机动车牌照年检及工商营业执照年检方法，对税务登记验证换证时间根据税务登记号码尾数对应月份确定，将使验证换证工作作为一项常年工作，条件许可的话，可与工商、地税部门实行联合年检，提高验证、换证、工作质量。无论是税务机关还是纳税人都将受益。
为全面客观地总结祁门县国税局的个体建账试点工作，探索“盯住大户”的有效方法，日前，**市国税局组织开展了对祁门局个体建账试点工作的专题调研。调研组通过调阅户籍资料、提取和分析数据、上门调查和召开税务人员座谈会等方式，广泛收集第一手资料，认真分析对比数据，直接听取纳税人和税务人员的意见，对试点工作进行了全面评估和理性思考，提出了完善试点的改进意见，为在全市推广个体建账工作奠定了基础。
一、试点的背景
个体工商户依法设置账簿、按规定进行会计核算是税收征管法规定的一项法定义务。1997年国务院《关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知》下发后，我市个体建账工作曾一度展开，但由于方方面面的原因，工作难见成效，最终不了了之。2002年集贸市场税收专项整治期间，国家税务总局又下发了《关于大力开展个体工商户建账和强化查账征收工作的通知》，个体建账工作再次被提上议事日程。为避免重蹈覆辙，祁门县国税局积极谋划，认真落实,对个体建账工作的难点进行了深入的剖析：
一是税收政策欠公平，建真实账难。当前，商业领域经过充分竞争后，平均利润率（近似于增值率）一再降低，小规模纳税人4%的征收率大大高于本地一般纳税人的平均税负率，税负不公平的矛盾已十分尖锐。个体建账户大多是规模较大的商业经营户，在“双定”征收方式下，核定销售额一般不足实际销售额1/3，税负不公的矛盾尚能得以掩盖。一旦如实查账征收，建账户的税负会猛增，在竞争中将难以生存，因而抵触情绪很大。
二是经营管理层次低，建规范账难。个体工商户点多面广，现金交易多，经营方式灵活，且缺少合法有效的收付款凭证；参与经营者又以家庭成员为主，内部控制制度缺失；加上个体经营者文化素质普遍较低，大多不会记账，即使聘请他人代账，多花钱不算，代账者也是接多少单据记多少账，会计信息真实程度很低。
三是征收管理手段少，遏制假账难。正因为个体经营信息难以监控，税务机关一直未能找到有效的控管手段。实行查账征收后，假账一度盛行，税务机关面对申报税款“滑坡”而束手无策，又不得不走“双定”征收的回头路。
在省局个体税收管理的16字原则，即“管理户籍、盯住大户、电脑定税、申报纳税”的指导下，该局认识到，推行个体建账是完善社会主义市场经济体制和鼓励非公有制经济发展的必然要求，引导和帮助个体工商户建立健全会计核算是税务机关应尽的职责，应以积极的态度、求真的勇气和创新的思维努力攻克这个难关。为此，该局依据国家税务总局和省国税局有关文件的精神，制定了《祁门县国税局个体工商户建账实施办法（试行）》，从2003年5月1日起，再次启动个体建账工作。
二、具体措施
（一）统一建账标准，明确建账要求。规定2人（含2人）以上合伙经营且注册资金达到10万元以上，或请帮工5人（含5人）以上的，或从事应税劳务月营业额在15000元以上，或者月销售收入在30000元以上的个体工商户应设置复式账；请帮工在2人以上5人以下或从事应税劳务月营业额在5000元至15000元，或者月销售收入在10000元至30000元的个体工商户应设置简易账；所有药品经营户均应按规定建立复式账或简易账。建立复式账的个体工商户应按《个体工商户会计制度（试行）》的规定设置总分类账、明细分类账、日记账等，进行财务核算，如实记载财务收支情况;成本、费用列支及其他财务核算规定按照《个体工商户所得税计税办法（试行）》执行。建立简易账的个体工商户应建立经营收入账，经营费用账、商品（材料）购进账、库存商品盘点表、利润表，以收支方式记录、反映生产经营情况进行简易会计核算。考虑到个体经营者建账的实际困难，为方便业户建账，推行初期所有建账业户暂时只建立营业收入账，商品（材料）购进账，并编制库存商品盘点表。
（二）把握政策精髓，创新工作思路。根据国税发〔1997〕101号文件《个体工商户建账管理暂行办法》第十四条规定：“税务机关对建账户实行查账征收方式征收税款，建账初期，也可实行查账征收与定期定额征收相结合的征收方式征收税款。”该局根据此项规定，考虑到目前个体税户利润率低、征收率较高的现状，对如实建账户比照“增值税一般纳税人”的计税原理核定税款，采取查账与核定相结合的办法。即：以账面上反映的销售收入减去销售货物购进原价后的差额，乘以适用税率核定税款；应税劳务直接以销售收入乘以税务机关核定的毛利率，再乘以适用税率核定税款。纳税户实际申报时，以上述核定税款按适用征收率倒推销售收入额作为应税收入，进行申报征收。毛利率的核定和调整由该局按年组织调查测定。
（三）依托信息技术，合理设置流程。该局经过几个月试行后，发现核定的过程较繁琐且缺乏监控。在市局信息中心的支持下，开发应用了“个体税源管理系统”。该系统通过对原始申报数据的录入、审核、复审几个环节，测算出应纳税款，打印应纳税款核定通知书。同时将建账户“电脑定税”的税额录入“个体税源管理系统”，以“电脑定税”的税额作为最低控制标准，纳税户每月通过“个体税源管理系统”申报测定的税额如低于“电脑定税”的税额，系统自动按照电脑定税额核定应纳税款，并进入纳税评估环节。信息技术手段为查账与定额相结合的征收方式提供了一个操作平台。
（四）完善后续管理，提高建账质量。该局对使用收款机的超市、药店和建材商店，要求统一使用收款机专用发票，规定每天结束营业时必须从收款机内打印出销货清单，作为收入记账的原始凭证；每月申报销售收入都要与开具发票金额比对，开票金额超过申报收入一定比例的，列入超预警值范围进行纳税评估；对未按本办法规定设置、保管账簿或者保管记账凭证的纳税户，除按规定予以处罚外，并根据当地同行业、同等规模的纳税水平按月从高核定其应纳税额；对纳税人伪造、变造账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，一经查实，除对其实际经营额按照适用征收率进行查补外，并按照偷税处理。
三、工作绩效的评估
（一）建账工作力度较大。从2003年5月1日以来，该局通过宣传发动，学习辅导等方式，不断加大工作力度，将所有达到建账条件的个体经营者都纳入了建账管理。建账户数从开始时的16户发展到目前的77户，所有建账户均能按规定向税务机关报送申报表和库存商品盘点表，是我市个体建账工作推行力度最大的县局。
（二）税收收入增长较快。2004年个体固定业户实现税款104.45万元，其中建账户实现税款50.8万元，占个体税款总量的48.6%。从第一批建账的16户统计数据看，建账前平均月纳税合计为10120元，建账后平均月纳税合计为20104.83元，增长了98.67%（详见附表）；从原实行“双定”征收的33户纳税情况看，2004年全年入库税款36.6万元，按原定额计算应纳税款为22.34万元，增长了63.8%；从分行业看，五户超市建账前平均月纳税合计为5600元，建账后平均月纳税合计为10030.93元，增长了79.1%，5户加工修理户建账前平均月纳税合计为2040元，建账后平均月纳税合计为4302.14元，增长了111%；3户五金建材户建账前平均月纳税合计为1200元，建账后平均月纳税合计为2921.24元，增长了143.49%。
（三）纳税人反映普遍较好。由于对达到建账标准的个体经营者一律采用了查账与定额相结合的征收方式，对规模较小的个体经营者普遍采用了“电脑定税”，既较好地抓住了大户，又适时地规范了中小户，因此该局个体税收管理已逐步走上公平、公正、合理的轨道，纳税人反映普遍良好。我们走访了部分建账的纳税人，都认为这种征收方式是实事求是的，对按实际申报核定能够承受的纳税额，感到公平合理。经营医药的王志华说，现在市场竞争激烈，生意越来越难做，药品进价高了，而售价反而低了，建账后税负比以前重了，但通过建账，自己对经营状况始终心里有底，对规范管理有好处。同时，他们也担心万一改变了这种征收方式，而销售收入的情况又让税务机关掌握，心中总有一种不安。
四、完善和推广试点的思路
推行个体建账工作是进一步规范个体税收征管的需要，更是促进个体经济健康发展的需要，符合完善社会主义市场经济的大方向。但是，这项工作推行困难，矛盾众多，突出地表现为：征收率较高与经营毛利率较低的承受能力的矛盾；商业一般纳税人税负较低与个体户税负较高的公平竞争的矛盾；免税者众与纳税者寡的心态不平的矛盾；个体经营者素质较低与建账要求较高反差大的矛盾。在这样一个矛盾交织的形势下推行个体建账，必须从实际出发，积极稳妥、突出重点、区别对待、分步推进。祁门局在推进个体建账工作方面进行的有益尝试和成功经验，值得全市其他地区借鉴，应认真总结，加以完善，全市推广。总体思路为：
（一）突出建账重点。重点是盯住个体大户，坚持个体大户建账要求不放松。当前建账的重点应为个体商业超市，汽车维修，文具，摩托车销售等使用收款机或发票使用大户。可适当提高复式账或简易账的标准，初期以建简易账为主，账簿中又以收入账为主，条件成熟时逐步向复式账过渡。
（二）实施分类管理。对按要求建立复式账的，税务机关应当摒弃歧视政策，符合增值税一般纳税人认定条件的，可报经省国税局审批认定为增值税一般纳税人。对未按规定建账或建假账的业户，依法予以处罚，同时以行业最高税负水平核定税款；对建立简易账的，实行查账与定额相结合的征收方式，核定方法要依法、合理，比照一般纳税人计税原理核定的做法可借鉴，但面不宜过宽，应限定在进销凭证比较齐全、营业额较大而毛利较低的行业（如超市、家电、摩托车、建材、副食品批发等），核定的税款不得低于电脑定税核定的税额；对经核准建立收支凭证粘贴簿、进货销货登记簿或者使用税控装置的其他纳税人，实行定期定额征收。同时，要建立查账征收户与“双定”户的税负比较制度，定期对建账户建账前后的税负水平及个体同行业、同规模的建账户与“双定”户税负水平进行对比分析，对税负明显偏低的，要作为调整税负或稽查的重点。
一、邗江区目前专业市场发展的总体概况
根据扬州市城市规化的总体思路,江阳西路沿线作为扬州市的专业市场的集散地,近年来，随着红星美凯龙,高力汽配城,万都装饰城等一批大型市场的进入，标志着以江阳西路为中心的全市最大的商品集散地的形成，也标志着全市专业市场建设进入一个新的发展阶段。仅邗江区国税一分局所属区域内共有6个专业市场,进场个体工商户达1000多户，从业人员4000多人，年销售额在2亿元左右，年应纳税金500万元。
二、当前专业市场税收管理中存在的突出问题
1、专业市场与税务机关缺乏协调管理机制。专业市场建成后，有些专业市场的管理者为了吸引商户进入专业市场，促进专业市场形成规模，往往出台一些在一定期限内免缴或少缴税费的优惠政策，优惠期限几个月或几年不等，以国家的税收流失为代价培育市场；还有一些专业市场的管理者，混淆税费概念，在专业市场投入运行的初期，对商户声称可以免税，对税务机关在专业市场进行税收征管不予配合或者消极配合，优先收费，以费挤税；税务机关方面，由于思想上存在着一些轻视和畏难情绪，客观上受到人力物力的限制，在专业市场形成规模前，难以征管到位。
2、现金交易普遍，税款征收难度大。专业市场的商户一般只有一两间门面房或铺位为经营场地，经营人员也只有一两人，表面上看经营规模小，生意冷淡，税务机关对其核定的税负也就偏低。实际上专业市场的商户往往是明零售暗批发，场外交易大量存在，而且专业市场的商户面对的是终端的消费者，基本上都是现金交易，又不需要发票。所以一些商户门店虽然小，但实际经营额大，税负明显偏低。
3、商户流动性强，税源监管难度大。专业市场的一些商户，采用变更业主姓名、改变经营范围的手段，频繁变更营业执照和税务登记证，以逃避税务机关对过去纳税情况的检查和征税。这些商户大多在自家或亲戚之间相互变更业主姓名，当税务机关进行税务检查及征收税款时，他们以门店已经转让，业主已换人为由，不接受税务机关对前期纳税情况检查和征收。有些商户一年能够变更税务登记两三次，实际上店还是原来的店，店主还是原来的店主。
三、税收管理难以到位的深层原因
1、市场管理者以利益为导向造成市场管理的偏废。监督和服务，是市场管理的两大主题。在强化监督中优化服务，在优化服务中强化监督，是市场管理的理想目标。目前的问题是市场管理者监督不得力、服务不到位,市场管理者从自身利益出发,只注重获取自身的利益，在市场税收管理方面热情不够,配合税收征管的积极性不高；市场管理者把收费等同于市场管理,如何服务市场、规范市场、扶植市场没有统筹规划,没有综合管理的理念。
2、各种收费的“先入为主”挤占了税收的空间。受市场竞争不断加剧的影响，商品生产、批发和零售环节的利润空间越来越小。靠薄利多销、以盈补亏战略坚守市场，已经成为大多数市场经营主体的无奈选择。而各种收费“先行给付”的硬约束机制和税收“后发制人”的软约束机制之间的矛盾冲突，使得税收的空间越来越小。对同一块蛋糕的重新分割，意味着对管理者、经营者（纳税人）、职能部门既得利益格局的重新分配。在经营者规模和收益既定的情况下，税费比率的调整实际上是此消彼长的调整。一旦调整的结果超出经营者的承受底线，一轮税费博弈就可能以税收的失败而告终。加上管理者掌握着一些与经营者息息相关的资源，使得管理者提前胜出，税费博弈于是变成半块蛋糕的博弈，极大的增加了税费博弈的强度。
3、集约管理与粗放经营的矛盾加大了税收管理的难度。个体工商户是专业市场多元化经营的主体,如邗江国税一分局管辖的6个专业市场中95%以上的经营户为个体工商户。个体私营经济的自身弱点决定了这一群体的粗放经营特征。大多数个体私营企业的经营管理模式是以地域性的血缘关系和亲情关系为纽带，以个人产权为基础的家庭、家族式管理和作坊式经营，产品批量小、利润小、成本低，管理粗放。从业人员构成复杂，文化素质普遍偏低，急功近利，小富即安，违法违章的经营行为发生概率较高。税收管理只能停留在定额征收和查验征收相结合的初级阶段。正是这种随意性极强的传统经营模式制约了税收规范管理模式的转换和现代化管理方式的介入，加剧了经营者粗放经营和税务机关集约管理之间的矛盾。
4、各管理部门的各自为政分散了管理力度。实际征管中，由于市场的管理部门众多，政出多门，各自为政，缺乏相互协调、相互配合的运行机制，在管理上难以形成合力，比如,国税部门与市场管理者、地税、工商、经贸等部门的管理信息资源不共享，情报交换不及时，导致经营者的情况不能及时掌握，管理措施难以落实到位。
四、进一步加强专业市场税收管理的对策
1、提升整体纳税意识。一方面针对个体业户对税收知识了解较少，纳税意识比较淡薄这一实际，要通过各种渠道，积极开展税法宣传，使纳税人了解相关政策内容，知道自己该交哪些税，该缴多少税，让纳税人明白自己的权利和义务，促使纳税人自觉运用国家政策维护自身权益，自觉申报纳税，形成依法诚信纳税的良好氛围。另一方面，与工商、地税等部门紧密联系，积极探索建立个体工商户纳税信用等级评定体系，通过科学评估个体纳税人纳税信用等级，建立规范的规章制度、评价体系和激励机制，依托现代化管理手段，实现信用信息资源共享，促进个体纳税人依法诚信纳税。
2、更新税收管理理念。一是树立法治理念，强化税收法律法规的约束力和覆盖面，建立规范的税收征管机制、有效的执法考核机制、严密的内外监控机制，把税收执法的各种行为置于法律法规的严格约束之下。二是树立质量理念，注重提高征管质量，强化质量考核，把征管质量高低作为判断工作成效的主要标准。三是树立统筹理念，充分调动各方面的积极性,要注意调动管理者、主管部门等方面的协税护税的作用,形成综合治理的效应；四是树立科技理念，实现由传统的粗放型手工征管向现代化集约型征管的转变，变协商定税为计算机核定定额，形成人机结合，内外监控，合理定税，科学管理的格局，提高税收征管的科技含量。
3、优化税收管理方式。总的思路是区分专业市场的规模和类型，因地制宜，分类管理。要准确评价专业市场的现状和问题，积极而又稳妥地搞好税收管理。
(1)推广实行委托管理模式。凡是在专业市场内的个体工。商户的税收管理，由税务部门负责定额的核定和调整，委托市场管理部门负责征收；
(2)对专业市场内的个体工商户的所有个体工商户的发票使用全部由市场管理部门统一领购，统一开具，统一征收的办法；实行全票制，强化以票控税，开展索票有奖和开票巡查活动，在有条件的专业市场推行集中收银,促使经营者全额开具发票。
(3)加大税收稽查机构对专业市场的检查力度，经常性地开展以检查虚假账证、虚假申报、违反发票管理规定、不按规定办理税务登记证为重点的专项检查，对严重违规的“钉子户”采取强制执行措施，把所有业户纳入正管的轨道，使专业市场税收秩序明显改善。
(4)积极运用现代信息技术手段，实现专业市场税收集约化管理。税务机关通过与工商登记管理部门建立网络系统，能够及时掌握专业市场商户的注册、注销登记变化情况；税务机关的税务登记、征收、发票出售、稽查、监督等工作实行专业管理软件管理，真正实现信息化。
(5)建立协税护税网络。向当地党委、政府领导汇报，争取政府的理解和支持；加强与公、检、法等部门的协调配合，建立健全司法保障体系；建立与工商、地税等部门的联系制度，确保应收尽收，不落一户。
会计信息的真实性是会计工作的灵魂和核心。由于种种原因，多年来在一些企业中会计信息质量得不到保证，其中又以真实性问题最为突出。本人在平时报表接收和审核、税务稽查及所得税汇算清缴工作中，发现企业“三没有”（没有建立和实施会计制度，没有规范单位的会计核算，没有真实完整地提供会计信息）的情况较为严重，造成纳税人纳税依据严重失真，国家参与国民经济经济的收入再分配无法体现。
一、企业会计建账建证情况的概况
从笔者所处的江山市情况来看，目前由市国税部门管辖的各类经济性质的增值税纳税人7510户，其中实行查账征收1742户，定期定额征收5768户。按照税法的规定，各类企业及符合规定条件之一的个体工商户（1、注册资金在10万元以上；2、销售增值税应税劳务的纳税人或营业税纳税人月销售（营业）额在15000元以上，从事货物生产的增值税纳税人月销售额在30000元以上，从事货物批发或零售的增值税纳税人月销售额在40000元以上；3、省级税务机关确定应当设置简易账的其他情形。）必须严格建账建证，实施查账征收。若按规定进行严格意义上的建账建制操作，这对我市税务机关来说难度很大，实际执行下来，有两个堪忧：
（一）建账业户的数量堪忧。根据《中华人民共和国税收税收管理法实施细则》（下称《实施细则》）第二十二条规定，从事生产、经营的纳税人应当自领取营业执照或者发生纳税义务的15日内，按照国家规定设立账簿。根据《中华人民共和国税收税收管理法》（下称《征管法》）第二十条规定，从事生产经营的纳税人的财务、会计制度或者财务、会计处理办法和会计核算软件，应当报送税务机关备案。可仍有大量的纳税人以较多理由拒绝建账，有四个“不愿建”，如批营业执照是为了审批地基不愿建；企业筹建期尚未投入产品生产不愿建；种养企业以产品自产自销不愿建；企业产品不用税务发票不愿建。最后一个不愿建的情形，是企业为了隐匿销售收入，是以偷税为目的的，税务机关加强监督并加大推行建账力度的重点，有的虽经催建后建立账证，但已经超过了《征管法》规定的期限。
（二）建账业户的质量堪忧。为了应付税务机关按月报送财务报表的要求，有的企业建账工作轻描淡写，敷衍了事，其主要表现在对会计工作的随意性，如随便找一个不具备做账资格的农村农业会计，事业单位会计代替工商业会计，有的收入成本费用核算“纯记账”，企业主交给几张凭证做几张，账目严重混乱，数据零乱无章，相关数据不符合对应逻辑关系；更有的企业为了偷税，账外设账，或者假造会计凭证、会计账簿、会计报表，隐瞒真实的财务状况和经营成果，任意乱挤乱摊成本，匿报利润或者虚增亏损等。
二、影响企业建账建证户数规模及质量的原因
我们分析认为建账工作规模及质量久久难以提高，其主要原因有以下几个方面：
（一）主观意识不强。由于对个体工商户普遍实行定期定额征收，计税方法、办税手续简单，省时省力，迎合纳税户的心态。如果实行建账建证，一方面，收入多少支出多少，税务机关一目了然，按实缴税，自己就失去了“混水摸鱼”的机会；另一方面，由于实行建账建证手续繁多，因此，企业对建账建证抱消极态度，产生抵触情绪。
（二）利益驱动导致部分企业片面追求利润最大化。作为经营企业，其经营目的是为了获取“利益”。“利益”驱动人们守法经营，取得合法的利益，也会驱动人们铤而走险，劫取非法的利益。个别企业，不惜一切代价，账上添彩，表中生花，虚报产值，虚报收入，虚报利润。为了偷逃税款，有些企业无视国家的法律法规，瞒天过海，浑水摸鱼，移花接木，张冠李戴，从而达到“隐瞒销售收入、虚增销售成本、多提多摊费用、偷逃税款”的目的。以此种目的采用逃避建账建证的主要方式，一是变换经济类型，将税务机关建账要求的各类企业性质变更成个体工商业户；二是“打一枪换一个地方”，如年销售收入商业接近180万，其他行业接近100万，达到税务机关要求申请办理一般纳税人资格时，便以停业，变更，改制等方式，注销原税务登记；三是在国、地税不同的机关申请不同的税收管理方式，在国税机关实行申请增值税建账申报管理，在地税机关申请所得税及其他税种的定期定额管理，所以在企业清算中往往出现销售开具税务发票，而进货环节全是以收款收据作为成本列支凭证的情况。
（三）购销业务中大做发票文章。企业要建账建证，其中一个重要条件是取得原始发票。就目前看，个体户的进货渠道主要是从批发市场进货，只有一部分从厂家进货，有的即使是厂家进货，也是小规模纳税人或家庭工厂的产品，也无发票可取。大量的现金交易，是各纳税户之间隐瞒销售收入、偷逃税款的手段。因此，一些企/:请记住我站域名/业抵触建账，在销售行为发生时不开税务发票，容易瞒报销收入，在进货时，双方又时常发生违反税法的“协议”，比如需开税务发票价格就高，不需发票价格就低，双方合议侵吞税款，这种非法交易的存在，纳税户没有取得原始发票，缺少建账建证的基础，即使建账也是一本 “糊涂账”。
此外，尚有一些原因也要引起重视，如为了节省会计工资等费用，对自己的基本客户、利润水平、富裕程度等商业行为不愿意被外人所知等。
在财务管理机关，主要存在以下原因。一是 宣传力度不够。对企业实行查账征收是国家税务总局的要求，但在实际工作中，认为一些小企业规模较小、分布又广、行业复杂，而且企业文化水平参差不齐，要按规定让纳税人建账建证不少税收管理员思想上存在着畏难情绪，使得对企业建账建证工作在宣传力度、重视程度上欠得力；二是一些企业产品直接面向消费者，想要企业不开发票部分的税收如实申报，难度颇高，一些管理员管户过多，难免出现辅导工作上力度不到位等；三是由于企业新建，催建账工作大都由管理员口头进行，企业没有及时报送的资料也大都只是口头要求补报，很少依据《征管法》规定给予罚款处理，担心影响企业发展的积极性。
三、提高企业建账建证户数规模及质量的措施和途径
要求必须建账的企业，一类是新办的各种企业性质的业户，一类是注册资本或月销售额超过规定标准的个体工商户。后一类纳税人，生产规模相对较小，过惯了“老板的抽屉就是出纳，老板的工作笔记就是账簿”的逍遥日子，一时还适应不了“三栏式”“多栏式”的规规矩矩。定期定额征收转变为查账征收，这是深化税收征管改革的必然要求，是大势所趋。我们应该按照“抓大控小、突出重点”的工作原则，积极稳妥地抓好纳税户的建账建证工作。对符合总局《个体工商户建账管理暂行办法》规定情形的，应要求其建账，实行查账征收。对已建账的纳税人要加强业务培训和税收政策辅导，逐步提高建账能力和水平。同时要强化日常监控和检查，努力提高建账的真实性、准确性。对新登记设立的企业，原则上一律按《征管法》及其实施细则要求设立复式账，实行查账征收。
（一）加大宣传力度，形成建账建证的良好氛围。
小企业及有条件的个体工商户改 “双定”征收为查账征收，是税收征管上的一大进步，对全社会有着广泛的影响，也牵动着纳税人纳税习惯的根本性转变，有的纳税人对此存在误解，税务部门一定要加大实行建账建证，公平税负的宣传力度，要针对小企业及个体工商户特点，把讲大道理同有针对性的具体辅导结合起来，使纳税人提高对建账建证必要性的认识，主动地配合税务机关搞好建账建制工作，以营造诚实经营、依法纳税的良好工作氛围。同时，要警戒和辅导双管齐下，对一些有能力建账却屡催屡不建账的企业，严格按《征管法》处理。
（二）加强政策辅导，强化企业的建账建证意识。
从目前我市中小型企业总体情况来看，税收、财会专业知识相当缺乏，与建账建证、健全核算的要求不相适应。为此，税务机关要担当起建账建证辅导的重任，与会计管理部门密切配合，加强会计业务培训，不断提高财会专业知识。并且要根据经营规模大小，在建账建证问题上实行区别对待，抓大户，抓重点，带一般，选择法制观念强、文化素质相对高的个体工商户进行建账试点，在保证建账质量的前提下逐步扩大建账户的数量，从而达到以点带面的目的。
（三）推行查账征收，提高企业建账建证的积极性。
实行查账征收，有绝大部分小企业及个体工商户税负比原定额征收要高，一些个体工商户认为建立健全账证，税务部门掌握生产、销售情况，税收就不能“擦油”，存在着建账 “吃亏”的思想。为了保证个体户建账工作的顺利开展，在目前情况下，可给建账准确核算的个体户一定的税收优惠政策，如适当放宽增值税一般纳税人的认定标准，从而调动个体工商户的建账积极性。对不按规定建账建证的纳税户要按同类业户的最高收入水平确定定期定额税款，不给他们“可乘之机”，从利益上诱导其建账建证；在此基础上，要加大对定期定额户的税收检查，对被查处的对象，要从重从严处罚，从根本上扭转建账建证、按实申报的纳税户“吃亏”，定期定额、账证不全纳税户占“便宜”的现状。
（四）完善税收服务，发挥税务等中介机构的作用。
在推行建账建证的工作中，纳税户往往会碰到许多困难，税务机关应设立咨询窗口，要有专人负责个体工商户建账建证的咨询，并进行必要的辅导。对那些经营规模较小，无能力建账的纳税户，如果要聘用或兼职会计，势必会增加纳税户的负担，为了让纳税户少花钱、办实事，可充分发挥税务、会计师事务所等中介机构的作用，可代为建账和纳税申报。一方面为纳税户排忧解难；另一方面可拓展中介机构的业务，同时，便于税务机关对个体工商户的管理和检查。
（五）加强税务机关内部管理、稽查、评估内部的相互协作。目前江山国税局对新办企业性质的业户，一般是新办户在办理税务登记后由管理部门辅导及督促企业在一个月内建立账证，并在次月进行纳税申报时提供相应的财务报表，但企业一般借口以筹备期诸原因一拖再拖，或者是新建的账册，科目设置不全，资料收集不齐，甚至账账不符、账证不符、账实不符等严重情况。这些财务问题的存在严重影响了企业纳税申报的质量，严重影响了税务机关的税收征收管理和据实计征。对于该类企业，我们应该从管理入手，着重辅导企业的建账建证工作，如果发现企业确实以逃避建账行为作为偷税手段的，该严格处理的严格处理，该移送评估的移送评估，该移送稽查的移送稽查。决不能姑息迁就，失去法律的公平性。
【关键词】分散税源 ；零散税源
一、零散税源管理的现状和方式
（1）零散税源的基本情况。2014年上半年，从化市国税局辖区内正常经营的零散税源户共有12875户，其中绝大部份是个体“双定”户，占该局总经管业户的70.56%；同期零散税源税收收入974.45万元，占该局税收收入总额的1.04%（具体情况见图1）。
图1 ；从化国税2014年上半年零散税源户数及税收贡献
零散税源突出特点是流动性大，以2014年上半年数据为例，共办理了零散税源户开业登记1101户、注销或认定非正常673户，流动比例达61.12%。
（2）在管理方式上实行协管。自2004年12月起，在上级税务机关和地方政府的支持下，经过多方努力，从化市国税局成立了一支由政府领导、税务部门业务指导的协税护税队伍，负责从化市范围内所有个体小规模纳税人及其它零星分散、异地缴纳税收的和协管工作，有效解决辖区内边远山区小额、零散税源的管理问题。2014年上半年，从化市协税护税队伍共协助税务机关处理相关涉税事务98363户次，代扣税款482.05万元，具体工作情况详见表1。
表1 ；2014年上半年工作日志汇总表 （单位：项、万元）
（3）对现行核定定额进行优化。为适应商事登记制度改革后个体工商户数量大幅增长的形势，简化个体工商户计算机定额核定流程，从化市国税局在广州市局征科处的指导下，对定额核定管理试行优化措施。一是优化定额核定指标。在沿用广州市局现行的电脑核定定额计算公式的基础上，结合从化地区的实际情况对部分定额核定系数进行了优化，实行以纳税人生产经营方式、经营面积、经营路段为三大核心要素（三大要素实行对应取值）的计算办法，把计算机计算结果确定为新开业个体户首次核定定额，确保定额核定的公平、公开、公正。二是再造定额核定流程。从实施个体工商户定额核定集约化管理的目标出发，前置核定管理权限，再造定额核定流程。新开业户定额核定流程由以往的“新开业――实地调查――电脑计算――集体核定”调整为现在的“新开业――电脑计算――初步核定――后续核查”模式。办税服务厅在为纳税人办理开业登记的同时，可立即根据其报送的资料进行电脑计算和初步核定，协税护税队伍协助税源管理分局在一定时期内对新核定业户进行实地核查和数据采集，重点核查纳税人报送资料的真实性、复核和监督是否正确选择电脑计算参数。即实行“先核定后核查”，在提高定额核定效率的同时，又能起到有效的监督作用。
图2 ；定额核定新旧流程图
二、零散税源管理的问题和不足
在目前的征管模式下，对零散税源户的管理已经呈现出诸多不足之处，主要表现在：
（1）税法遵从度低，认识及宣传不到位。一方面由于个体工商户从业人员一般文化素质不高，对相关的税收法律法规知之甚少，不按规定办理税务登记、变更、注销，不按规定申报纳税，不按规定领购、使用发票等情况普遍存在。以2013年为例，从化市国税局全年认定非正常户161户次，其中个体税源户104户次，占65%。该类纳税人对税务机关依法正常的税收执法行为往往不理解、不支持配合，甚至出现抵触情绪，容易产生征纳矛盾。另一方面，税务机关内部对个体工商户管理重要性的认识不足和缺乏有针对性的宣传与辅导，也是导致其纳税意识薄弱及税法遵从度不高的重要原因。
（2）纳税人数量多，未能抓住管理重点。个体工商户一般经营规模小，随着商事登记、简政放权及优化调整行政审批等一系列惠民措施的落实，纳税人开业登记相对容易，伴随而来的是纳税人户数和日管工作量的剧增。广州商事登记制度自2014年1月1日开始实施后至6月30日，从化市国税局新开业个体工商户同比增幅达30.14%。税务管理员日常工作都是实地调查、定额核定、定额调整等，没有突出重点，有效加强税源风险管理工作。
（3）占用人力资源，未形成专业化管理。目前，由于从化地处山区且征管面积大，纳税人经营地分散，从化市国税局个体税收管理员只能把大部分时间用于日常管理事务中，没有办法腾出时间和精力对这类税源结构进行系统的分析和研究，税收风险处置管理更是难以深入推进。
（4）协税护税机构职能单一，作用未能充分发挥。从化市协税护税机构自2005年开始运作以来，对加强边远地区零散税源管理、建立一个公平公正的税收环境起到了积极的作用。从日常管理和统计数据来看，该队伍的日常主要工作仍然停留在协助税务机关催办税务登记、申报提醒及催报催缴上，工作内容比较单一，协税护税力量未能充分发挥。
三、零散税源管理的思路和对策
（一）提高思想认识，加强税法宣传工作
零散税源尽管税额不大，对我们的税收收入计划影响非常有限，但由于其具有点多、面广等特点，其工作的好坏特别是这类纳税人的纳税遵从度好坏将直接影响整个地方的税收环境。为此，对做好零散税源的管理必须要有一个正确的认识。一是牢固树立正确的税收观，不管税额大小，只要有纳税行为就必须纳入正常的税收管理，彻底摒弃那种以税收收入多少来衡量管理力度的做法。二是加强零散税源户的税法宣传工作。零散税源纳税人涉及社会的各行各业，且地域分布广泛，其管理重点之一在于提高纳税人税法遵从度，因此需要加大对零散税源纳税人的税法宣传力度，让他们充分了解国家政策关于个体工商户的征收、优惠以及处罚等有关规定，特别是对涉及减免税和达到起征点的纳税人，税务部门更应根据纳税人的经营特性，有针对性地进行税法宣传辅导，避免纳税人因误解税收政策而产生征纳矛盾。
（二）调整管理重心，有效降低执法风险
按照国家税务总局以及省局今后征管改革的发展方向，对这部分税源管理也应与时俱进地调整到以税收风险为导向的管理方式，改变以往那种没有重点的粗放式管理。一是对这类纳税人进行合理分类，并且根据不同的类别实施不同的管理方式。按照目前从化市零散税源户的特点，我们认为可以依据纳税人是否达到起征点、是否使用发票等主要指标进行有效合理地分类，并且因应不同的类别特点确立不同的管理重点。二是建立相应的工作质效考评指标体系。针对零散税源的特点，充分发挥绩效考评的工作引领作用，及时调整工作重心。我们认为在目前国家对小微纳税人给予税收优惠减免的政策环境下，对这类纳税人管理的重点应由过去的“要收入”转向提高他们的纳税遵从度。因此，税务部门的管理重心应该重点放在如何提高这类纳税人的税务登记率、自行纳税申报率、建帐率等方面，并通过纳入绩效管理的考核范围，全面提升他们的纳税遵从度，降低税务部门的税收执法风险。
（三）顺应改革发展，实施集约化管理模式
随着国家对小型微利纳税人的税收优惠力度不断加大，特别是起征点的不断提高，零散税源税收收入规模将进一步缩小。同时，年初该局已经进行了定额核定的集约化基础工作，并且取得了较好成效，为下一步实行集约化的管理模式打下了基础。因此，需要对现行的属地管理模式进行调整。一是定额核定的集约化。依托现有的信息资源，将原来的先实地调查再进行核定的工作模式，调整为由一个部门依托现有的无纸化影像系统等信息资源对本区域范围内的零散税源户，在办理税务登记的同时参照相关的纳税人信息进行计算机核定。二是后续管理的集约化。将目前由多个分局负责零散税源管理的职能统一调整为由一个部门来进行集约化管理。鉴于目前从化地区已经构建起一个相对完善的协税护税网络，并且协税护税的力量已经成为零散税源社会化管理的重要支撑。因此，从节省人力资源成本和专业化管理考虑，可以分步实行集约化管理，以提高工作的质效。三是风险管理的集约化。按照以风险管理为导向的税收管理要求，构建起一个以区局税收风险团队为工作主导，零散税源的管理部门具体落实，协税护税队伍积极配合的税收风险管理体系，以进一步提升税源风险防范能力。
一、现行税收征管运行机制不够完善是造成漏征漏管的主要原因。一是现行“双定”的个体税收征管方式导致漏征漏管。多年来，税务部门的收入任务以基数加比例递增的方式下达至各征收单位和征管员。在一些个体经济发展速度快于税收任务增长幅度的地区，由于税源充足，一些难管、地处偏避的个体户即使不管不征或少管少征也能完成个体税收任务，从而出现漏征漏管。如XX县个体经济最活跃的城关地区，今年就清理出漏征漏管户300余户；二是内部管理机制滞后于税源的发展。近年来，农村地区个体经济快速发展，但税务机关内部管理机制还未能迅速适应经济形势，工作思路尚停留在以前阶段，未完全转轨跟上税源的变化。一方面有的农村征收分局一线征管人员的配置不合理，形成征管的“真空”。如XX县某两个乡镇，95年市场增加到12个，但驻地征收分局没有根据实际合理增加力量，征管上鞭长莫及，出现漏征漏管；另一方面，内部管理存在的一些漏洞，人为地造成漏征漏管，农村地区特别是边远山区，征管面种大，流动集市多，税干人数少，征管办量相对薄弱，漏征漏管可能性大，但一些单位对责任落实不够，跟踪管理不紧，对征管工作的考核重视数量，忽视质量，因而对少数责任心不强的干部失去制约，人为地造成了漏征漏管现象三是税务登记的办理方式不尽完善。目前，税务登记必须在工商登记之后，这种方式对经营流动性、灵活性强的个体户税源难以控管。
二、税收政策执行不到位是造成漏征漏管的直接原因。是一地方“土地策”的干扰造成政策执行不到位。近年来，一些地方为了促进个体私营经济的发展，支持下岗职工再就业，擅自制定了对一些大型专业市场减免税收的政策，税务部门难以顶住压力，只好范围交叉造成漏征漏管。市场上从事猪肉！、肥肉经销的屠商应当征收增值税，而实际工作中往往地税的屠宰税能征收到位而增值程，其基建用的砖瓦、装饰材料、砂石、铝合金门窗、名种管道等均应取得合法的销售发票，否则应征收增值税，但基层征收单位多数没有征管。据测算，XX县建筑行业的增值税每年流失近30万元。三是政策执行出现偏差造成管而未征。农村卫生院税制改革前享受免税照顾，而税制改革以后，XX县农村卫生院无一户申报缴税，个体药店和诊所对国税征收增值税不能接受，税干执行政策中也未能坚持。此外，残疾人经商不享受减免税照顾，但执行起来难度较大。据统计，这样的漏处漏管户XX县有100余户，流失税收20余万元。
三、协税护税网络不健全是造成漏征漏管的重要原因。社会各界、各部门对国税部门的工作理解、支持和配合，还不能达到较好的统一，因而协税、护税网络尚未完备。一是未与工商等有关部门建立定期工作联系制度。据统计，XX县税务登记户数与工商执照办证户数相比，全县相差30；二是与乡镇及其以下各级党政和公安等部门没有建立长期、固定和有效的工作机制。党政管税的力度还有待加强，税警机构的各项工作还需规范；三是群众协税护税的积极性不高。由于公民整体纳税意识不强，大部分群众对偷税行为漠不关心，个协组织也偏向于维护个体户的自身利益。
四、个体经营户纳税意识不强是造成漏征漏管的根本原因。一部分个体经营户，不需要固定经营场所，直接进货转运销售，他们既不办工商执照，也不办税务登记证，更不主动申报纳税，流动经商，偷逃税收。如在XX市某国药城租赁门面做药材生意的周某，国药城依法关闭后继续非法从事个体药材经营活动，仅20__年上半年就偷税36000余元。常见到的用三轮车、摩托车或单车送货上门者以及农村定期集市上的个体经营户，也大都无固定门面，是难以准确统计的漏征漏管户。
针对上述问题，笔者认为要采取如下措施：
一、抓住根本，强化全民纳税意识。改革的进一步发展，市场经济的不断繁荣，企业改制转体，人员下岗分流扩大了纳税主体，税法宣传工作必须紧紧跟上，新的纳税义务人增多，意味着税源在增多。同时也应看到，新的纳税成员对税法不熟悉，也就难以认真守法。要加强全民素质教育的同时，将税法的教育和宣传有机地相结合，扩大宣传面，让税法走进千家万户，融进每个纳税人的心中。
二、优化环境，健全协税护税网络。对农村集贸市场上流动经营户的税收管理，单靠国税一个部门几个征管稽查人员是远远不够的。要多方联系，领先资料、案件查办的横向联系网。如可以要求业户先办工商执照副本，凭副本办税务证，凭税务证领取工商登记证本，或先办税务证，再办工商执照的办法，变被动为主动，税流到哪就收到哪。
三、完善征管，加快个体建帐建制步伐。要加强发票管理，充分发挥以票管税的作用，对个体经营户积极推行建帐建制，使之有帐可查，有票可看，有税可收，切实减少漏征漏管，平衡个体税负。
一、组织领导
为使税收专项整治工作顺利开展，县政府成立税收专项整治领导小组，由县委常委、县政府常务副县长钟敏任组长，财政、国税、地税、公安、交管、城乡规划建设、房产、矿管、卫生、食药监局、安监、水利、重点办、工信局、交通运输、民政等部门主要负责人为成员，领导小组具体负责税收专项整治工作的指挥、组织、协调和督导。
二、专项整治的项目及内容
（一）个体税收
1、开展漏征漏管户的清查。在全县范围内开展一次漏征漏管户的清查。清查的重点为：已办理工商登记但未办理税务登记的单位和个人；按规定不需办理工商登记而由有关机关批准设立但未办理税务登记的单位和个人；已办理税务登记但未正常申报纳税的单位和个人。对清查出的漏征漏户要按规定补办税务登记，补缴税款、滞纳金、罚款，并纳入税收管理。
2、进行个体税负的调整。（1）进行个体户纳税定额的核定调整。按照科学、公平、公正的定额核定方法，对个体户的定额通过“个体工商户计算机定额核定系统”重新测算、调整，对测算定额达到起征点以上的调整到起征点以上征税；对原起征点以上税负偏低的要按照计算机定额系统定额测算的结果调高定额。（2）加强个体“双定户”以票管税管理。对2009年起征点以上户全年发票超定额补税超过全年核定征税总额20%以上的，年月定税额不得低于其年实际月均征收税额。对年未达起征点户年开具发票总金额超过3万元以上的，年全部纳入征税户管理。（3）实施起征点以下个体户淡旺季动态管理。对定额在起征点以下的个体户，经营旺季时，原则上对A类未达起征点户至少征收一个季度的税款，对B类未达起征点户至少征收二个月的税款，对C类未达起征点户原则上征收不少于一个月的税款。
（二）特定行业税收
1、开展砖厂、粮食加工、木材加工等行业以电控税户税收到位情况的清理。对2009年以前按电度结算应补缴的税款进行清缴入库。
2、开展砂石、建材经销业户、家电下乡经销户的检查。是否按规定使用、开具税务发票；是否按照税收政策规定如实申报营业额、缴纳税款。
3、规范超市、商场、药品等行业税收管理。使用电子收款系统的业户应按税务管理规定主动向税务部门报送电子收款系统销售收入的电子和纸质数据资料。税负偏低业户的定额进行调高。
4、药品经销行业及其药品采购单位；
5、房地产及建筑安装行业；
6、交通运输行业；
7、部分重点税源企业税收自查和专项检查；
8、废旧物资回收经营及有色金属加工行业（用废企业）税收自查和专项检查；
三、专项整治时间
自年5月4日开始，至年6月30日结束。
四、工作要求
1、税收专项整治工作由财政局、国税局、地税局成立专项整治小组组织实施，要精心组织，统筹安排，正确处理好税收专项整治与纳税服务和机关效能建设的关系。确保专项整治工作取得实效。
