一、农村经济合同的范围
农村经济合同主要包括村权属的荒山、荒地、房屋、厂房、果园、水塘等集体资产、资源的承包、租赁、对外投资合同及土地流转合同，村民委员会依法投资开发的建设项目合同以及合作开发的建设项目合同等其他村级经济事项涉及的合同。
二、农村经济合同的签订程序
农村经济合同的签订应依相关法律规定，按范本签定。因农村经济合同标的特殊性，签订前，还须按“三资”管理要求经几道程序，对村集体资产的处置及集体投资或合作开发的建设项目，应按民主理财的“六步”程序法进行。
所谓“六步”程序法即为如下六步。
第一步：由党支部提议。村党支部、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出的项目议案由村党支部统一受理，并拟出初步意见。
第二步：村“两委”联席会议商议。村党支部拟出初步意见后，村支部书记应及时组织召开“两委”联席会议，研究提出具体意见和建议。
第三步：党员大会审议。对于“两委”联席会议形成的意见，党支部应及时召开党员大会进行讨论和审议，党员会议参加的人数应超过全体党员的2/3，审议的事项，必须实到会半数以上的党员同意后，方可向村民会议或村民代表会议提交。
第四步：议案公告。党员大会通过的议案在提交村民会议或村民代表会议前，要采取书面文字形式向村民进行公告，广泛听取群众意见，公告时间不少于三天。
第五步：村民代表会议或村民大会决议。村民会议和村民代表会议是农村民主决策的基本组织形式。一般情况下，农村的重大事项可由村民代表大讨论决定。议案经公告后，党支部和村委会应及时组织召集村民会议或村民代表会议，对议案进行讨论表决。乡党委政府应派人参加会议。表决的结果及时上报乡党委政府备案。
第六步：结果公布。对村民会议或村民代表会议形成的决议，要通过公开栏及时进行公布，公布时间一般不少于三天。决议事项应在村党支部领导下游村委会具体组织实施。
经以上这六步程序通过后，依法签订经济合同，并上报乡经营管理站审核，无异议后，由分管领导审批，并由乡经营管理站备案。对5000元及以上工程建设项目，在履行以上民主议事“六步”程序后，应由村两委班子组织，依法实施公开招投标，招投标项目必须经村民会议或村民代表会议讨论通过，并在招、投标10日前公示。新建项目要编制预算，报乡镇经营管理站审核。
特殊情况需要变更合同的，必须由村两委研究提出意见，报乡经营管理站审核，再经乡分管领导审批，提交村民会议或村民代表会议决定，再及时办理合同变更手续，并报乡镇经营管理站备案。由乡镇经营管理站按村建立经济合同台账，并同经济合同款项票据一并输入“三资”管理软件，实现经济合同管理工作的“四化”管理，即现代化、规范化、制度化、法制化管理。
三、农村经济合同的监督和管理
各村签订经济合同时，合同内容应由乡镇委派相关专业人员进行把关、完善和修改。合同签订后，应及时到乡镇经营管理站审核、鉴证，留一份原件在乡镇经营管理站备案。凡是程序不合法、内容不合法的经济合同，坚决退回，对合同内容不健全、不完善的进一步的规范。
对因工作不深不细，特别是违反规定，擅自、私自、随意签订经济合同的村负责人，将视情节给予组织处理或党纪、政纪处分；造成经济损失的，由当事的村负责人进行经济赔偿；构成犯罪的，依法追究当事人的责任。
对不采取招标、投标等方式或利用职权压价发包、出租集体资源的，以及私自决定应由民主讨论决定事项的，由乡镇人民政府责令限期改正，照成经济损失的，主要负责人应当依法予以赔偿。
未经村民会议或村民代表会议讨论决定，以集体名义签订农村集体经济合同的，由乡人民政府对村两委主要负责人进行批评教育，并责令限期改正，造成损失的有责任人承担。对拒不改正的，是村党支部成员的，按党纪有关规定给予相应的处理，是村民委员会班子成员的，依法给予罢免；构成违纪的，给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
各村民主理财小组负责本村经济合同的监督工作。乡镇经营管理站要认真履行职责，配合乡镇纪委，结合村党风廉政建设工作，对经济合同履行中双方当事人应遵守的主要条款及内容提前予以告知，并在事后及时跟踪检查落实情况。凡涉及合同约定资金的，乡镇经营管理站每月根据合同约定时间、金额，进行催收，对多次告知仍不交纳的，乡镇经营管理站将冻结其备用金。
合同到期，乡镇经营管理站下发通知，提示村委及时进行安排。
四、农村经济合同的归档管理
农村经济合同档案是否齐全完整规范、真实可靠，是保障新农村政治稳定、村务公开的基础，因此，农村经济合同档案管理工作，应认真、规范，达到“有档可查、有档可依、档在事明”的档案管理效果。做好农村经济合同的归档管理应从以下方面入手：
(一）借助三资清查工作，加大对前期已签订农村经济合同的清查力度。通过“三资”清查，将村档案室的经济合同档案及合同附件以及散存在个人手中的合同档案，统一按照档案法的规定，采取村级农村经济合同档案乡镇管理的方法，全部由村移交到乡镇档案室代为保管，乡镇为村提供合同复印件，以便日常利用。对一些口头合同或协议要统一采用书面合同或协议形式依据合同法和农村集体资产管理的“六步”程序形成正规的档案，并于其他合同一并交由乡镇档案室代为保管。最后由乡镇合同管理部门将村交来的经济合同统一按村分类做文字归档，同时将合同的基本信息和签订流程输入“三资”管理软件，并将文字档案扫描入电脑，做成电子文档保管，实现合同的现代化管理。确保合同档案的安全保管和有效利用。
(二）所有合同必须建立台账，登记造册。原有集体经济合同复印件报乡镇档案室保管。对于现在已发包或租赁的集体资产、资源，原则上尊重历史、注重现实、维持现状，重在今后管理。但存在严重问题或明显违规违法的，要重新规范或予以纠正。
乡镇有关部门在指导村签订经济合同时，至少要签订一式三份，甲乙双方各执一份，第三份由乡镇档案室保管，由乡镇委派专人管理，对各村的经济合同分村管理，分类别按档案管理要求归档，并形成长效机制。
(三）加大对经济合同档案工作的投入。乡镇、村档案室均应尽快配备铁制档案柜，并配有电脑，用来保存电子文本的经济合同档案，提高村级经济合同档案的管理水平。
根据新规定，外来人口欲取得本地村委会选举的选举权和被选举权，首先需本人申请参加选举，其次需经村民会议或者村民代表会议同意参加。本地村民不同意外来人中行使这一权利，则新规定不再适用。如果外来人口经过村民会议或者村民代表会议同意，并实际行使了权利，则外来人口的权利并不止步于村委会选举，而是会以"村委会"为支点，进一步触及本地各个领域的事务甚至利益，引发新问题。同时，在农村，除了村委会这一重要组织外，"村集体经济组织"是在经济方面比村委会更为重要的组织，而普通的外来人口至今并无进入这一组织的资格。①所以当村委会与村集体经济组织之间关系模糊、职权不清的，外来人口基于村委会而享有的权利的边界也会模糊不清的，而这些模糊地段则有可能是外来人口与本地村民的利益冲突之处。②下文就外来人口参与村委会选举的问题进行分析：
一、外来人口基于选举而享有的权利范围困惑
2010年修订后的《村民委员会组织法》扩大了选民范围，当外来人口在本村居住一年以上，本人申请参加选举村委会，并经村民会议或村民代表会议同意的，可以参加村委会的选举。这一规定，虽说有利于维护外来人口的权利，具有重大的历史意义，但同时却可能使选举村委会的资格的选民和村集体经济组织成员资格出现不一致，尤其是在村委会行使本属村集体经济组织的经济管理职能时，外来人口基于村委会选举而获得的权利的边界到底能够延伸到哪里，不无疑问。
（一）村委会与村集体经济组织并存
村集体经济组织是代表村集体财产尤其是以土地所有权为核心的财产权利的主体，③在涉及土地承包、土地征用补偿费等集体经济管理方面比村委会具有优先管理权限。④而村委会的产生，是因为家庭承包经营制度使得原来的集体经济组织丧失了自身的主要职能，造成组织瘫痪，但为了有一个提供公共服务的组织，由村民自发创设的村自治机构，村委会的产生及发展不涉及土地所有权问题，所以在关于土地所有权实现（土地承包）、土地所有权转移（土地征收）方面，村委会在一开始时是没有权力去管理的。自实行家庭承包经营后，原来的实行政社分离，乡政府与村委会在全国范围内相继建立，村级的集体经济组织因功能萎缩，加之国家对建立新的村集体经济组织没有硬性规定，致使许多地区只有村委会而没有村集体经济组织，所以在其后国家制定的各项法律制度中，村委会和村集体经济组织常常同时出现，具有同一权利义务，享有同样的法律地位，⑤意在村集体经济组织缺位时，由民意组织来行使有关村集体财产尤其是土地权利的相应权力。但这种以土地所有权为核心的村集体财产权利毕竟是以集体所有权为基础的，是集体成员才能享有的权利，集体成员就是依赖本村土地而生存生活的人，最明显的标志即是户籍，⑥当外来人口不具有这一条件时，理所当然就不能行使涉及农村集体财产方面的权利。所以就必须对《村民委员会组织法》第八条规定的村委会职责作相应的法律解释，以界明村委会与村集体经济组织之间的关系，防止因理解偏差而产生新的纠纷。
村集体经济组织是村集体财产的所有者，在涉及村集体财产时，权利义务的主体是村集体经济组织，而不是村委会。因村集体所有的土地被征收而产生的土地补偿费、安置补助费，理所当然是由土地所有者即村集体经济组织所有，并由其管理、使用，用于发展生产和安排就业，不得分给个人和挪作他用。⑦这些利益的最终享有者是集体经济组织的成员，其成员资格的认定虽无明确的规定，但是否以集体经济为其基本的生活保障是认定成员资格的一般原则。外来人口并无村集体经济组织成员的资格，不享有因村土地征收而获得相关补偿费用的权利。
（二）村委会代行村集体经济组织职能时的情况
在涉及村集体经济管理时，我国法律通常将集体经济组织和村委会并列，常用的表述方式为"村集体经济组织或村民委员会……"⑧所以当村集体经济组织没有建立时，村委会就承担起了包括管理村集体经济在内的村内各项公共事务。外来人口通过村委会选举，可能成为村委会的成员，由此也就可能直接参与管理村集体经济事务，对村集体经济重大事项拥有发言权。关系到集体经济组织成员的重大事项主要有土地承包和因土地被国家征收的补偿安置费等，这些利益均是社会保障性质的，必需由土地所有者即村集体经济组织享有，由其成员共同决定。尤其在补偿安置费方面相关规定并没有将村集体经济组织与村委会列于同等地位，而是突出了村集体经济组织的主体性。⑨当村集体经济组织缺位而由村委会代行集体经济管理权限时，在土地补偿安置方面村委会没有合法依据；而在土地承包方面，村委会依《农村土地承包法》的规定可以作为发包方，发包方有权监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为，这些权利是与村集体经济密切相关的。在《村民委员会组织法》修订之前，外来人口不能参加村委会选举，村委会成员本身也是村集体经济组织成员，由村委会这个民意组织行使集体经济管理职能，尚属合理；修订后的《村民委员会组织法》使得外来人口可能成为村委会成员，外来人口由是可能实际参与管理具有社会保障性质的农村土地权益，而外来人口本身是与村土地没有直接利害关系的，这样就出现了合法但不合法理的情景。
二、理顺关系，明确权利义务
村委会与村集体经济组织两者职权界限不明，是造成外来人口因参加村委会选举而出现的权利义务范围模糊的原因。村委会的职能从一开始就有僭越扩张的趋势，压缩了村集体经济组织的职能空间。所以，问题的解决关键在于理顺村委会与村集体经济组织之间的关系，让两者回归其本来的职能，既能保证外业人口参与基层自治的权利，又能维护村集体的经济权益。
解决这一问题的突破口在于加强村集体经济组织的规范工作，明确其地位与职权。解决的思路要在现有法律框架内理顺村委会与村集体经济组织的关系。
《村民委员会组织法》第二条规定："村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织"，第八条第二款规定："村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……"，但全国人大常委会法工委对"依照法律规定"的释义是，属于全村农民集体所有的土地等财产，建立村集体经济组织的由村集体经济组织作为发包方，没有建立村集体经济组织的由村委会作为发包方。为了防止村委会代行村集体经济组织职能而面临的外来人口权利困境，有效的方法就是在农村普遍建立起村集体经济组织，让村委会和村集体经济组织各司本职，如此，则外来人口能依法顺利地行使村委会选举权，以村委会为平台享有基层自治权利，同时又避免了外来人口接触到村集体经济利益而面临的矛盾困境。
以浙江省为例，《浙江省经济合作社组织条例》于1992年制订实施，并经2007年修订。《条例》第二条将村集体经济组织名称法定为"村经济合作社"，第四条规定"村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立经济活动自"、第七条"村经济合作社承担资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与分配职能"。对村集体经济组织的明确规定，有效地防止了村委会职权的惯性扩张，防止了村委会与村集体经济组织之间的职能不清、功能错位，同时规定了村经济合作社的组织机构、换届选举、社员认定以及法人地位等制度，支持村经济合作社能名副其实地担当起管理村集体经济的重任。
三、结语
长期以来，因为农村人口流动加剧、国家对农村土地征收补偿及外嫁女等因素，涉农涉地纠纷中利益纠葛较多，其中很大一个原因就是农村户籍与集体经济组织成员资格的错位所致。在农村集体经济所有制不变的情况下，村集体经济组织成员的资格很难得以突破。2010年新修订的《村民委员会组织法》扩大了选民范围，使符合一定条件的外来人口具有了村委会选举权，能够参与村务管理，但外来人口却没有村集体经济组织成员的资格，使得外来人口的这项新权利遇到理论和现实的困境。只有先建立规范的村集体经济组织，并明确村委会与村集体经济组织各自的职权职责范围，才能有效避免上述困境，达到既保障了外来人口的基层自治权利，又维护了本地村民的集体经济权利的双重目的。
注释：
①关于"村集体经济组织"的组成、功能等，我国现行法并无明确规定。《农业法》第11条规定："集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。"，《土地管理法》第10条规定："农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理"，两处法律中"村农民"似可认为只有具有本村户籍者才可能成为村集体经济组织的成员。《浙江省村经济合作社组织条例》关于成员资格的第十七条第（六）项规定："符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员"，成员资格范围似有所扩大，但些规定仅是一个保留条款，至今尚未见到所指具体规定。
②《村民委员会组织法》第十二条也相应规定："年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外"。将选举权与被选举权作为一对完成的政治权利赋予公民，有选举权即有被选举权（极少数情况下有例外，如宪法对当就有附加的额外条件），外来人口依法也可能被选举为村委会成员。
③《农村土地承包法》第十二条，《浙江省村经济合作社组织条例》第四条。
④《农业法》第十条。
⑤《土地管理法》第十条，《民法通则》第七十四条，《农村土地承包法》第十二条，《物权法》第六十条，等等。
⑥户籍只是一个原则，另有军人、学生等例外情景。
⑦《土地管理法》第四十七条，《土地管理法实施条例》第二十六条，最高人民法院法经[1995]第13号。
⑧《物权法》第六十条，《农村土地承包法》第十二条。
一、加强现有农村集体合同的管理
（一）农村集体合同的清查
各镇要对农村集体经济组织已签订的经营项目发包、不动产租赁、产权转让、工程建设项目、土地承包流转等各类合同进行清理。合同清理以村集体经济组织成立的工作小组按要求自查为主，镇集资办负责合同清理的组织、指导、协调、审核、检查。在清理中，镇村要形成分工明确、职责清晰、制度完善的合同清理工作机制，不仅要对有合同文本的农村集体合同进行清理，还要对没有合同文本但存在合同约定关系的口头合同、事实合同进行清理，清理结果及时上报镇经管部门备案。
（二）农村集体合同的核查
各镇要对清理后备案的各类农村集体合同进行核实分析。认真核对农村集体合同中双方当事人名称、标的物名称和用途、合同价款、期限、双方的权利和义务、违约责任和合同到期后的资产处置、签章手续、民主决策程序履行等方面内容。从存在的问题入手，确定农村集体经济组织签订新合同时应该注意的事项。对经核查的备案合同，按分类和规范与否对合同文本提出意见和建议，农村集体经济组织落实专人按建议书的要求对合同文本进行整改和完善。
（三）农村集体合同的执行
农村集体经济组织要按照农村集体合同的约定，按时收取合同的收益，通过公开栏及时向农村集体经济组织成员公布农村集体合同的年度收益情况。民主理财小组应将农村集体合同的执行情况作为民主监督的一项重要内容进行审核。各镇经管部门要每年对农村集体合同收益的收取、入帐、分配进行责任审计，对审计中发现的问题要会同纪检监察部门及时处理，审计结果要向本村集体经济组织成员公开。
（四）农村集体合同文本的保管
各镇要督促指导村集体经济组织建立合法规范、公开透明、执行有力、相互制约的合同管理制度和岗位职责。村集体经济组织应将清查核实后的各类合同建立台账，并将相关资料落实专人负责整理归档，杜绝主要领导私自保管农村集体合同。发现农村集体合同丢失、毁损等问题，要及时进行处理，对给村集体经济组织造成损失的，要追究有关人员的责任。
（五）农村集体合同纠纷的调处
各镇对本地区发生的农村集体合同纠纷，要进行认真分析、深入调查，掌握纠纷发生的原因，严格依据相关的法律、法规、政策秉公调解。出现的难点问题，要及时向有关职能部门报告情况，协助有关职能部门做好农村集体合同纠纷的处理，把矛盾化解在基层。对调解不成的，当事人可以直接向人民法院。
二、加强农村集体合同签订过程的管理
（一）农村集体合同签订的程序
在农村集体合同签定过程中，要重点把握公开、审核、决策三个环节。农村集体经济组织发生需要契约或合同规范的事项，由村两委提出议案和制定方案，并按规范的合同文本要求草拟合同；草拟合同完成后应将合同内容通过公开栏进行公开；各镇应对经公开的草拟合同进行审核把关，并出具书面审核意见；村集体经济组织收到审核意见后，召开村民会议或村民代表会议进行讨论决策；新合同签定后，村集体经济组织应将书面审核意见和村民会议或村民代表会议讨论决策结果，一并上报镇经管部门进行备案。
（二）规范农村集体合同的文本和内容
各镇要针对农村集体合同的文本格式和内容进行具体指导。农村集体经济组织在签订新合同时，要参照各镇拟定的各类合同的文本格式起草农村集体合同。做到合同主体、标的、价款、期限详实清楚，双方权利义务适度，履行方式、生效条件、违约责任、纠纷的处理方法约定明确。确保农村集体合同的内容符合法律法规和相关政策的规定。
（三）签订农村集体合同事项的公开
农村集体经济组织在签订新合同前，要将草拟的合同文本、内容及合同对方的基本情况通过公开栏向本集体经济组织成员进行公开，公开时间不得少于一周，要充分保障农村集体经济组织成员对签订农村集体合同事项的知情权、监督权和参与权。
（四）农村集体合同的审核
农村集体经济组织应将已经公开的草拟合同及相关材料上报镇集资办，镇集资办接到上报材料后，应会同监察、财政、司法、审计等有关部门依据相关法律、法规、政策对上报的草拟合同及相关材料进行审核，审核时限不超过10个工作日。审核结束后，镇集资办出具书面审核意见，加盖镇集资办公章后，送达提出申报的农村集体经济组织。
（五）签订农村集体合同的民主决策程序
签订农村集体合同是农村集体经济组织的重大经济行为，必须严格履行民主决策程序。要召开本集体经济组织成员的村民会议或村民代表会议对签订农村集体合同的具体事项进行充分讨论。农村集体经济组织在民主决策做出准签决议后，方可签订农村集体合同。对不按规定程序签订农村集体合同给农村集体经济组织造成损失的，要追究有关当事人的责任，按照党纪、政纪的有关规定予以处理；后果严重涉嫌犯罪的，要移交司法机关依法追究当事人的法律责任。签订农村集体合同时必须使用农村集体经济组织公章。农村集体经济组织要认真做好公章的管理，防止出现滥用公章私自签订农村集体合同现象的发生。
（六）农村集体合同的备案
农村集体经济组织在合同签订后的一周内，把签订的合同及相关资料，上报镇经管部门登记备案。
三、加强农村土地承包经营权流转的管理
（一）农村土地承包经营权的流转
农村土地承包经营权流转必须符合法律、法规、政策的规定。不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；受让方须有经营能力；在同等条件下，本集体经济组织成员享有受让优先权。土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的，双方当事人要按照“**市农村土地承包经营权流转合同”的合同样本签订书面的流转合同；土地承包经营权由村级集体经济组织统一流转的，村级集体经济组织必须同有土地经营承包权的农户签订委托协议书。采取转让方式流转的，必须经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，必须报本村集体经济组织备案。
（二）农村土地承包经营权流转的管理
各镇要加强对农村土地承包经营权流转的管理。在承包期内，农村集体经济组织无权单方面解除农村土地承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。不得收回农户的承包地搞招标承包，不得将农户的承包地收回抵顶欠款，不得借土地流转改变土地的农业用途。流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期限。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。农村集体经济组织应定期向本集体经济组织成员公开土地承包经营权流转的有关情况。
【关键词】 农村集体经济组织 清产核资 账务清理 登记台账 实施对策
1. 农村集体经济组织清产核资工作的重要性和必要性
近几年，在城市化、工业化发展的强劲推动下，村级经济实力不断增强，应该进一步加强农村集体资金、资产、资源（以下简称“三资”）管理。农村集体资金、资产、资源是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物资基础，是农民群众关心关注的热点问题。清产核资是规范“三资”管理、加强农村党风廉政建设的必然要求，是维护群众合法权益、密切党群干群关系的客观需要，是壮大农村集体经济实力、推动农村经济科学发展的重要举措。
农村“三资”管理总体是好的，但仍有少数地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使资金使用混乱、资产处置随意、资源发包暗箱操作等问题时有发生，影响了农村经济发展和社会稳定。
2. 农村集体经济组织清产核资工作的实施办法
农村集体经济组织清产核资工作的实施，首先要全面摸清农村集体经济组织“三资”存量、结构、分布和运用效益等情况，明晰资产权属，健全资产管理制度，逐步建立底数清晰、权属明确、经营高效、管理民主、监督有力的“三资”管理体制和运行机制，进一步壮大农村集体经济，促进农村经济发展与社会和谐稳定。
其次要弄清楚清产核资的范围是：属于农村集体经济组织所有的经营性资产、非经营性资产和资源性资产。包括农村集体经济组织所拥有的现金和银行存款等货币资金；集体经济组织投资兴建的房屋、建筑物、机器、设备等固定资产，水利、交通、文化、教育等基础公益设施以及农业资产、无形资产、在建工程、长期投资、短期投资、材料物资、应收款项等资产；属于集体所有的耕地、林地、园地、草地、四荒地、水面、宅基地等资源。具体工作内容包括三个方面：
（1）清查核实集体“三资”。以会计核算资料为基础，先账内、后账外逐项进行清查核实，全面清查农村集体经济所有的资金、资产和资源，摸清集体“三资”的存量、结构、分布和运用效益等情况，进行账实、账证、账账核对，确定盘盈盘亏情况。
（2）界定权属，建立台账。依据国家法律、法规和有关政策的规定，对集体经济组织“三资”的所有权归属关系进行确认。在全面清查核实和权属界定后，按类别建立农村集体“三资”管理台账，及时反映增减变动情况。
（3）建立健全“三资”管理制度。针对清产核资工作中发现的主要问题和薄弱环节，建立健全有关规章制度，完善集体资产经营和管理方式，推行集体资产资源经营与处置招投标制度，规范资产、资源的流转程序，强化财务公开和审计监督，全面实行“三资”委托服务，以规范“三资”管理、防止资产流失和资源浪费，确保资产保值增值和资源的开发利用。在资产清查过程中同时要注意以下五方面：
①账务清理。按照有关会计制度核算要求，确保各项收支业务、资产、负债完整准确入账，保证账账相符、账证相符，编制清产核资基准日的各类会计报表及明细表。
②“三资”清查。逐项清理所有货币资金、应收及预付账款、对外投资、存货、固定资产和账外资产、资源，做好有关抵押、担保等事项的清理。同时梳理资产、资源的承包租赁协议、合同，整理债权债务发生的有关书面证明资料。
在清查盘点过程中，要充分依靠干部和群众，重点对固定资产和资源性资产进行清查盘点。对固定资产要以账面数为基础，账内账外相结合，逐笔逐项盘点；对资源性资产，以保存的历史资料为基础，采取实地查看与重新测量相结合的办法进行盘点。对清查中遇到的问题，要按照尊重历史与民主决策的原则，集体研究处理。对有物有账的固定资产，按原值登记；对有物无账的固定资产或价值不清的其他资产，由集体经济组织讨论确定评估价值，也可聘请评估机构进行评估确认价值；对报废、有账无物的不实资产，由经联社（居委会）清产核资实施小组拟定处理意见，经公示群众无异议后，列为报废和盘亏资产；对权属不清、存在争议的资产、资源，由经联社（居委会）清产核资实施小组拟定处理意见，经公示群众认可的权属暂时予以登记，同时上报上级清产核资工作领导小组协调处理，待权属明了后，再作调整。
③核实。重点核实“三资”数额、权属、台账与实物、处置与管理等情况，做到数额无误、产权明确、现状清楚。
④公开公示。经社区事务监督委员会、社监会核实并予以确认后，经联社（居委会）清产核资实施小组应及时将资产核实的初步结果在村务公开栏中公示，公示时间不得少于10天，并保存好相应的影像资料。
⑤结果确认。公示期满无异议或异议问题已予解决的，按照有关规定，召开社员（居民）会议或社员（居民）代表会议，对集体“三资”清理结果进行确认。
再次是资产资源登记阶段。在明确农村集体经济组织资产权属的基础上，会计委托中心要依据市批复的清产核资结果，分类设立各经联社（居委会）“三资”管理台账，主要内容包括：资产资源的名称、类别、数量、计量单位、使用状况、所处位置、保管人等。实行承包、租赁经营的，还应当登记承包、租赁单位（人员）名称，承包、租赁期限，承包费或租赁金及收交情况等。土地承包合同单独建立农村土地承包台账。
最后，完善制度阶段。针对农村集体“三资”管理存在的问题，研究制定具体的政策措施，建立健全农村集体“三资”管理制度，实现农村集体“三资”管理的规范化、制度化、民主化。
（1）定期清查制度。定期进行资产清查，重点清查核实集体经济组织所有的各种资源以及资产、负债和所有者权益，做到账实、账款相符。
（2）完善资产资源评估制度。集体经济组织以招标投标方式承包、租赁、出让集体资产，以参股、联营、合作方式经营集体资产资源，集体经济组织实行产权制度改革、合并或者分设等，应当进行资产资源评估。四是建立完善资产资源经营制度。集体经济组织资产资源实行承包、租赁或出让经营的，要实行公开协商和招标投标。加强合同履行的监督检查，公开合同履行情况。集体经济组织以参股、联营或合作制经营的，要定期对集体资产的使用、维护和收益进行检查，确保集体资产的安全和保值增值。
（3）建立完善资金管理制度，加强对财务预决算、收入管理、开支审批、债权债务管理的规范和监督，落实民主理财规定。
关键词：农村集体经济组织；村民委员会；法律关系；建议
中图分类号：F323.211 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2017）06-0046-04
Abstract： The rural collective economic organizations and villagers ’committees are closely associated with each other， but also have great differences. The legal relationship between them should be perfected. First， the laws and administrative regulations of rural collective economic organizations should be made， which to adapt with Organic Law of the Villagers ’Committees of the People’s Republic of China and Organic Law of the Villagers Committees of the People's Republic of China. Second， market principle of rural collective economic organization should be established， and rural collective economic organization should be located at enterprise legal person. Third， establishing the principle of separation of resource assets and operating assets to avoid the loss of land. Fourth， the union certification system of villagers and members of rural collective economic organizations should be made， which includes the registration system of residents and standard system of complying with duty of laws and regulations and the constitution of rural collective economic organization.
Key words： Rural collective economic organization， villagers’ committee， legal relationship， suggestion
S着我国经济迅速发展，城镇化进程加速，农村同时发生巨大变化，农村集体经济组织与村民委员会之间的法律地位，存在说不清道不明的尴尬关系，对产权界定和经济有序发展有大影响。因此，从法律角度分清两者界限极为重要。
一、村民委员会和农村集体经济组织的联系
（一）概念及设立
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定村民委员会概念，指“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，职能是“治理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。
农村集体经济组织是指由农民自愿互助合作，投入各自所有的土地、大中型农具、耕畜等生产资料，经过改革发展形成的以土地集体所有为本质特征的区域性经济共同体。如《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定，农村集体经济组织“是指原、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”
从实际情况来看，大多数农村集体经济组织与村民小组或村民委员会是同一机构，即两枚印章一套机构。二者决策机制相似，实践中职能相互重叠，特别是对农村基层社会的管理与服务，二者无法截然分开，具有“政社合一性”。有论点认为，农村集体经济组织是重合于村民委员会的自治组织。[1]
从设立方面而言，村民委员会由定居在一定地域的村民组成。在此基础上，依历史经验看，建立农村集体经济组织的主体可以是乡镇、村民委员会和村民小组。但由于乡镇是行政机关，根据经政分离原则，乡镇设立的农村集体经济组织较少。农村集体经济组织主要由村民委员会建立，也有部分由村民小组建立。因此，一个村民委员会可以设立一个农村集体经济组织，也可以包括由村民小组设立的相应的几个农村集体经济组织。同时，农村集体经济组织成员本身是村民，但是并非所有村民都是农村集体经济组织成员。目前现状表明，已经改为股份制的农村集体经济组织，除了成员拥有个人股份外，村民委员会拥有集体股份。[2]如珠江三角洲农村基本都是如此情形，农村集体经济组织的成员既有个体成员，还有组织成员。
（二）共同特征
1.集体性
村民委员会是一定数量村民组成的自治组织，其集体性不言而喻。农村集体经济组织源自1950年初的农业合作化运动，是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，更多是在一个生产队范围内，由农民自愿联合，将各自所有的生产资料，如土地（即农村集体建设用地，不包括农村宅基地）、较大型农具、耕地，投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业经济组织。
1984年底我国基本完成由社到乡（镇）转变，乡（镇）农业合作经济联合组织消失，只是保留生产大队一级的集体经济组织。在生产大队的地理基础上设立的自然村，单独或联合设立村民委员会。由于农村改革不彻底不完善，农村集体经济组织的政策、法律法规不健全，农村集体经济组织的管理及其活动一直处于由村民委员及其村民小组代管状态。
2.经济性
村民委T会自治性除了政治、社会保障等职能外，当然包括经济方面的自治管理，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，村民委员会管理“从村集体经济所得收益的使用”“征地补偿费的使用、分配方案”等经济权益。与此同时，农村集体经济组织主要行使经济职能，与村民委员会的多种职能有区别。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定，“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。”
3.独立主体性
作为基层自治组织的村民委员会无疑是一个法律主体，但到底有无法人资格，之前归入《民法通则》规定的其他组织。新颁布的《民法总则》将其规定为特别法人。农村集体经济组织是一个从事经济活动的独立主体，广义上它包括多种形式，如上海市的集体经济组织存在有限责任公司、社区股份合作社和经济合作社等形式。[3]但是据《广东省农村集体经济组织管理规定》，农村集体经济组织属于“其他组织”范畴，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等形式。而《民法总则》同样将其定义为特别法人。它依法律和政策规定建立，有自己的名称、组织机构和场所，拥有独立的财产和自主进行生产经营的能力，并能在一定的财产范围内（土地所有权除外）独立承担民事责任，符合民事主体的资格条件。
4.与集体所有土地密切关联性
集体所有土地是中国农村的核心问题。村民委员会根据“村民居住状况、人口多少”的情况设立，具有“地缘性”。当依靠土地群居的人数达到一定数量，则可以自治形成村民委员会，其中土地权属是其核心。村农民集体所有的土地登记在村民委员会名下，由其管理。然而，村民委员会管理这些集体土地的主要方式是“支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济”，即通过成立农村集体经济组织来管理，并且要“尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自。”这样一来，农村集体经济组织同样享有集体土地所有权”权利，如《广东省农村集体经济组织管理规定》第12条规定：“经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产。”
村民委员会享有村民集体所有的土地管理权，农村集体经济组织享有本组织成员集体所有的土地管理权，虽然农村集体经济组织是由村民委员会设立的，但两者的土地管理权是否一致。
农村集体经济组织实行“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。所谓“双层经营体制，”即以统和分为标准分为三种情况：一是全“统”，即由集体统一经营和管理；二是“统”和“分”相结合，即既有家庭承包经营，又有集体统一经营，两者相结合；三是全“分”，即全部由家庭承包分散经营。第三种情况较少存在，第二种情况普遍存在，第一种情况多数发生在长三角和珠三角经济发达的农村。《农村土地承包法》明确规定发包方是村集体经济组织或者村民委员会，而“承包方是本集体经济组织的农户”。这里的承包方不是村民委员会的村民，而只能是集体组织成员。如果村民不加入集体经济组织，一般无权承包土地。如今在一些经济发达地区，如珠三角、长三角等地，制造业蓬勃发展，村镇一体化，土地需求日益增加，原来以实行家庭承包土地为主的分散模式，不再适合规模化的制造业生产，部分村民委员会自发地将集体土地收归统一经营和管理，即以“统”为主导。在此基础上，股份制农村集体经济组织开始出现。谁是股份制农村集体经济组织的成员？谁享有股份权益？新的法律问题也随之出现且亟待解决。
村民委员会和农村集体经济组织之间重要的联系纽带之一是土地管理权。因此，回到前面提出的问题，两者的土地管理权是否一致？或者进一步问，两者的财产范围是否一致？集体财产包括资产、资源和资金（“三资”），集体土地可以分为农用地、宅基地和建设用地三部分。这三部分土地均可属于村民委员会所有，特别是宅基地、公用祠堂、庙宇一般登记在村民委员会名下。然而，大部分农村的农用地和建设用地则登记在农村集体经济组织的名下。不将土地转入集体经济组织内的现象，在长三角的农村也存在。[3]由此可见，村民委员会土地的管理权要比农村集体经济组织的要广泛。农村集体经济组织的土地管理权首先源于村民委员会的集体所有权，但村民委员会的土地则不一定全部划归农村集体经济组织管理。《民法总则》第101条第二款规定，“未设立集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”
二、村民委员会和农村集体经济组织的差异
尽管农村集体经济组织与村民委员会有千丝万缕关系，并且存在诸多相同之处，但是，两者是两个独立法律主体，不可混为一谈。然而，生活中许多人没有区分两者差别，导致在某些法律问题上拿捏不定。另外，根据广东省有关文件精神，村民委员会与农民集体经济组织相分离是大势所趋，也是农民集体经济组织多元化的必然要求，如有些地方的农民集体经济组织转型为公司或其他模式，这样更有利市场的健康发展。
（一）法律渊源不同
1998年制定并于2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，是村民委员会的法律依据。然而，除了《民法总则》比较明确农村集经济组织是特别法人外，至今尚无全国的独立立法，只是某些省份自行制定地方法规或地方规章，如广东省人民政府2006年7月颁布的《广东省农村集体经济组织管理规定》，四川省《四川省人大常委会法制工作委员会关于如何确定农村集体经济组织成员问题请示的答复》等。2006年的《中华人民共和国农民专业合作社法》则是属于城镇农村的合作经济组织的法律，与农村集体经济组织无关。
（二）主体性质不同
虽然两者具有独立法律主体资格，均属“特别法人”，但是村民委员会是自治组织，备案机关是各地民政局。农民集体经济组织却向当地农业行政主管部门（如农业局）登记，领取机构代码，更多体现盈利性质的经济性。《广东省农村集体经济组织管理规定》第13条第一款第（三）项明确指出，农村集体经济组织“独立进行经济活动，管理内部事务”。同时，从新设方面看，村民委员会与机关法人的设立相仿，在自生自发的基础上，由行政机关指导下设立，带有若干强制性质。农村集体经济组织则是由成员自愿组成，不能强制村民加入，因此导致有些村民不是组织成员，而且当村民想加入组织时，不能够自生自发取得，从而导致成员权纠纷产生。
（三）职能不同
村民委员会具有诸多职能，如政治职能、社会职能、文化职能和经济职能。村民委员会需要行使征兵、计生、安保、选举等政治职能，同时行使保障村民安居、互助等社会职能，另外还有教育、宣传等文化职能，而经济职能除了自己行使一部分外，大部分转移给了农民集体经济组织。因此，农民集体经济组织主要行使经济职能。区分两者的不同职能，可以辨清某些法律问题的细节。譬如宅基地问题，许多人认为是经济职能的范畴，但是宅基地是村民安居的保障，应该属于社会职能，而不是应用于市场的经济职能。因此，有关宅基地的纠纷，其主体是村民和村民委员会，而不是村民（成员）与农民集体经济组织，此类争议不应归入农民集体经济组织成员权纠纷范围。[4]
（四）成员资格标准不同
村民委员会由居住在一定地域范围内的村民通过选举出来的代表构成，而农村集体经济组织由成员构成，其成员与村民有密切关系，但两者不是同一的关系，成员主要来自村民，但村民不一定是成员。
我国《宪法》对居住在城市和农村的人一律称居民，也从没有把户籍制度作为分水岭。尽管客观上户籍制度是判断“村民”的标准之一。《村民委员会组织法》没有给村民下个明确的法律定义，但是第13条规定了村民的选举权和被选举权，可以从中判断确定村民的有关标准：一是户籍在本村并且在本村居住的村民；二是户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；三是户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。从这三种情况来看，判断“村民”的标准有二，一是户口，二是居住。两者是或然的选择关系，有其中之一标准即可认定为“村民”。国务院2014年7月30日印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消农业户口，居住制度将成为判断“村民”的重要标准。
农村集体经济组织成员的概念和范围如何确定。由于我国对于农村集体经济组织尚无立法，只是各个省份自行制定地方法规或地方规章。这些地方法规、规章对农村集体经济组织成员资格，普遍采取复合标准的方法，既要户籍登记的形式，还要以长期居住的事实或履行法律法规和组织章程规定义务等实质内容，综合确定集体组织成员资格。
由此可见两者判断标准的关系。村民的判断标准是“户口或居住”， 农村集体经济组织成员资格的标准是“户口加履行义务”。因此，村民资格的标准要比农村集体经济组织成员资格的标准宽泛。换而言之，村民和农村集体经济组织成员不是重叠关系，而是交叉关系。有的村民不是农村集体经济组织成员，如居住在本村一年以上但没有户口的公民。有的农村集体经济组织成员不是村民，如户口迁出的成员。随着户籍制度改革，两者资格的判断标准面临重大挑战，将成为亟待解决的法律问题。
三、完善村民委员会与农村集体经济组织法律关系的建议
（一）制定农村集体经济组织行政法规和法律
鉴于农村集体经济组织悠久的存在历史，并且某些省份已经颁布地方法规和地方规章，积累相当多的实践经验，因此，在全国范围内适时由国务院制定专门的行政法规，[1]或由全国人大及其常委会制定法律规范农村集体经济组织，才能与农村社会经济发展相适应。同时，新立法应该与《村民委员会组织法》《土地承包法》相匹配，消除现存I格，使之融通无碍。
（二）确立农村集体经济组织市场化原则
按照《村民委员会组织法》和各地地方法规、规章的规定，农村集体经济组织担负经济职能，但是囿于城乡二元化政策，农村的经济职能基本与市场经济脱轨，不能发展其潜能。这些缺陷从农村集体经济组织属于农业部门管理的其他组织的法律地位可窥一斑。目前客观情况显示，发达地区的许多村民委员会既设立股份经联社，又设立诸多经营性公司，出现了一套班子三个单位的重叠情况，这种政经不分既不利于政治管理，也不利经济发展。同时，农村集体经济组织有朝着股份制方向发展的大趋势。因此，应该将农村集体经济组织定位于企业法人，按照《公司法》进行规范，这样既便于统一管理，又利于与市场经济接轨。
（三）确立资源性资产与经营性资产相分离原则
如果允许农村集体经济组织进入市场，而土地资源是不可再生资源，又是农村集体经济组织的主要财产，那么可能出现土地流失的现象。目前江苏无锡市农村集体经济股份制中，明确规定农业用地、河塘等资源性资产、非经营性资产以及无形资产不折股，该类资产由合作社统一管理或发包出租，收益一律归集体所有。这一措施效果良好，值得借鉴。因此，农村集体经济组织应该将资源性资产和经营性资产相剥离，资源性资产特别是土地资源不再纳入股权折算。这样既可杜绝资源流失，又可减低纠纷产生。
（四）统一村民和农村集体经济组织成员的认证制度
随着户口制度改革，日后不痛嬖诘呐寤Э诓辉偈桥卸吓寮体经济组织成员资格的标准。因此，应该建立村民委员会成员和农村集体经济组织成员的认定制度。首先是建立居住登记积分制度。作为同一社群的村民或经济组织成员可以设立居住登记积分制度，即在某一农村居住满一定期限取得相应积分。然后按不同分值设定等级，作为村民或经济组织成员的权利等级。其次是建立履行法律法规和组织章程义务的标准。目前村民委员会或农村集体经济组织如何认定成员履行义务，没有具体明确的标准。那么，建立履行法律法规和组织章程义务的标准正是解决这个难题。法律法规有相关规定，如纳税、婚育义务等等。至于组织章程义务，可以在不违反法律法规的情况下，根据各个农村实际情况，实行履行义务登记制度。同样采取积分计算的方法，记录履行义务的情况。和居住登记制度一样，以一定分会为起算点，根据履行义务多少计算等级。两个认定制度可以分别计算，也可以合并计算。
参考文献：
[1] 杨 攀.农村集体经济组织成员资格标准的法律分析与实践[J].西南政法大学学报，2011（3）.
[2] 胡冬勤，王 平，梁文生，林建和.农村集体经济组织成员权益研究[M].南昌：江西人民出版社，2015.
随着企业改制而导致的集体产权解体和私有化，乡镇企业无需再对村庄集体承担义务。这意味着农村社会主义集体传统发生了转型，即村庄集体所有制大为削弱，集体土地制成为维系村庄集体所有制的主要支撑和村庄共同体的主要纽带。同时，这也意味着村庄集体再分配的原则受到强有力的挑战，村庄公共权力的运作失去了集体企业的经济支持。然而，国家构建的村民自治制度，在法律上确立了村庄的独立自主地位，村庄成为了具有自身利益和自力的自治单位。村民自治要求村民依托经过民主选举产生的村庄公共权力组织实现自我管理、自我教育和自我服务。村庄公共权力组织和村民群众在获得相对自力（权利）的同时，面临着一系列管理、教育、服务的新情况、新问题和新挑战，迫切需要强有力的集体经济和村级公共财政支持。否则，村庄公共权力组织将因无钱办事而陷入瘫痪，村民的自我管理、自我教育、自我服务也会因缺乏公共财政显得力不从心，难以实现村民自治的理想功能。由此，农村经济的“去集体化”改革，客观上与村民自治的运作和发展产生了新的矛盾①。正是在这样的特殊背景下，经济能人成为了村民群众期待的对象。因为经济能人懂得经营管理，有远见，具有开拓精神，而且拥有丰富的社会关系资源，具有发展集体经济的能力。村民选举他们为村庄领袖，希望能借此达到发展集体经济、增强集体实力的目的。经济能人也深知村民群众的期待，很多经济能人主政后把创业发展确定为村庄治理的工作重心，特别是以集体资产增值为村庄治理的主要目标。毫无疑问，投资增值是一切企业和资本的本性。经济能人创办和经营企业，“基本生产目的是实现利润的最大化，增加个人财富”②。不可否认，村庄与企业有所不同，它是一个社会共同体，其治理在更大意义上是一种公共治理和社会管理，具有综合性。20世纪80年代以来，中国农村实行村民自治，要求村级公共权力组织领导村民通过自身的努力实现村庄的发展和村民的富裕。在以经济建设为中心的政策导向下，村庄追求经济发展，村民追求财富增长，发展和壮大村庄经济顺理成章地成为了村庄治理的中心任务。正因为这样，主政村庄的经济能人往往会把其经营中的成功经历和管理经验移植到村庄治理中，把村庄视为类同于企业的法人实体进行经营管理，并将集体资产的保值、增值确定为村庄治理的主要目标。事实上，村庄确实也是一个经济法人单位，只不过在国家制度安排中，它是以村经济合作社的组织形式出现的。当下村级公共权力组织一般实行一体化运作，这势必要承担起组织和领导集体经济发展的职责。在实践中，在经济能人主导下，相当部分村庄的治理已经突破了维护村庄生产、生活秩序和保一方平安的维持型治理的框架，把村庄的创业发展视为村庄治理的第一要务。相应地，集体资产的增值被确定为村级组织和村庄领袖的主要创业目标和工作任务。
利益导控：村庄治理的主要方式几千年来，中国农村治理的合法性主要地是韦伯所说的传统合法性。孙中山建立中华民国后，传统的农村治理秩序受到了严重的冲击，建立在血缘关系基础上的家族统治和乡绅治理逐渐失去了合法性基础，中国农村社会陷入了权威真空状态。1949年，中华人民共和国成立，结束了中国农村的权威真空状态，建立了党对农村社会的强有力领导，通过国家对农村的有效政治整合，逐渐形成了以党的威信、干部魅力、行政统制等为基础的新型农村权威。“”时期农村经济社会发展几近停滞，从而使党领导农村社会、国家治理农村的合法性出现了危机。十一届三中全会以来，党和政府提出了以经济建设为中心的一系列方针政策，试图通过经济建设的成就，重建党对农村领导以及乡村治理的合法性基础。为此，鼓励和倡导能人治村，实现农村治理的精英替代。正是在这一特殊时代背景下，新兴农村经济能人得以迅速崛起，主导或主政村庄治理。经济能人当政后，较为深刻地认识到了这一农村发展趋势，在村庄治理过程中突出了利益的功能，从村庄治理面临的现实问题和民众需求出发，选择村庄管理方式。以公共利益诉求为村庄管理的旨归。80年代以来，党和政府陆续推出了一系列农村改革政策，取得了显著成效。不过，在农村改革取得重大成功的同时，也带来了一系列新的“三农”问题，困扰着这一时期的农村治理。由于各地农村面临的任务和所处的环境不同，“三农”问题在不同的地方、不同的村庄会有不同的表现形式；但经济增长、农民增收、村民生活改善、村庄和谐发展已成为现阶段最为急迫的“三农”问题。
从某种意义上说，村庄治理的合法性基础很大程度上依赖于上述几个方面取得的成就。换言之，现阶段村庄治理的合法性主要以治理绩效为基础，村庄公共权力组织及其领导人能不能得到村民的认同，最终要看在发展村庄经济、增加村民收入，提供公共产品和公共服务、改善村民生活，保护村民的合法权益等方面取得的成效。在当代，村庄治理作为一种公共治理的具体形式，势必要以利益诉求为旨归。那么现阶段的村庄治理以何种利益为诉求，个人利益？集团利益？抑或公共利益？从学理意义上说，公共利益应最终提高大家的福利，而不是几个人的福利。就村庄治理来说，村庄集体和绝大多数村民的根本利益就是最高的公共利益，较之于阶层和派系、家庭和个人的利益，显得更重要些。经济能人主导的村庄治理之所以以村庄公共利益诉求为旨归，主要取决于以下一些情况：第一，现阶段村庄治理的性质。在制度下，村庄治理是国家行政的一部分，村级组织是国家政权机构的末梢。在自上而下的行政统制下，村级组织及其干部必然以上级的意志为自己的意志，听从上级的命令和指挥。因此村庄治理自然以国家利益为旨归。80年代以来，中国农村逐渐推行村民自治制度，村庄治理由行政管理转变为群众自治，由国家统制转变为社会自治，由此凸现了农村基层社会管理中的村庄本位和村民主体，突出了村庄和村民的利益诉求。村庄治理性质的改变，势必导致治理价值定位的改变，致使村庄领袖从村庄和村民的主人地位考虑村务决策和管理，在尽可能地兼顾多重利益的同时，把村庄的集体利益和绝大多数村民的根本利益作为村庄治理的基本诉求。第二，市场经济的发展。在传统的计划经济体制下，抹杀利益在经济活动和社会行动中的功能；倡导大公无私，强调个人利益、集体利益无条件地服从国家利益。因此，农村经济活动和村庄治理行为以国家利益为最高诉求，以完成和超额完成国家任务为目标。
一、成立农村会计服务中心的意义
（一）有利于提升农村集体经济财务人员的整体素质，规范农村集体财务行为
成立农村会计服务中心，其人员需具有会计专业资质，通过选聘考核的方式择优录用。确保村级财务、资产、合同等具体业务的规范，便于在全区范围内统一管理、统一培训、统一指导，从而统一全区农村集体财务、资产、合同等各项具体业务的核算标准，实行规范化业务操作和管理。
（二）有利于保障村级财务公开制度的落实，维护农村社会稳定
成立农村会计服务中心，由具有会计专业资质的人员从事农村集体财务、资产、合同的具体业务工作，使农村集体经济组织的经济业务核算更加准确，资产和合同管理更加规范，为村级财务公开打下坚实基础。能够保障农民知情权、参与权、决策权、监督权和收益权的有效落实，维护农村社会稳定。
（三）有利于加强对农村基层干部的行政规范，提高村干部依法理财能力
成立农村会计服务中心，通过具体业务规范，详细掌握农村集体经济组织的财务开支情况、资产运营情况、合同收益情况，能够做到有效监控。在农村经管部门的统一指导下，充分体现会计监督职能，提高村干部依法理财能力。
（四）有利于农村集体经济组织各项基础数据的信息采集，为领导决策提供依据
成立农村会计服务中心，运用会计电算化和信息化手段，准确收集农村经济运行的各项数据指标，了解农村集体经济的运行状况和发展动态，提高有效监控的能力和审计监督的效力，为领导决策提供准确可靠的依据。
二、基本原则
（一）坚持“四权不变”的原则。即集体资产所有权、使用权、审批权和收益权不变。
（二）坚持民主自愿的原则。必须由村民会议或村民代表会议讨论通过，与农村会计服务中心订立书面委托协议。
（三）坚持集中核算和规范管理的原则。即集中管理会计从业人员、集中处理账务；规范村级财务、资产、合同等具体业务。
（四）坚持会计责任主体不变的原则。按村民委员会、村级实业公司、村集体农场分别记账，各自作为会计责任主体的性质不变，分别对其提供的会计资料的真实性、合法性负责。
三、农村会计服务中心的职能
（一）依据《中华人民共和国会计法》及相关政策、法规，按照各项农村集体经济组织会计制度，做好农村集体经济组织的会计核算，定期向农村经管部门上报农村集体经济组织财务数据；按照村务公开的要求，编制农村集体经济组织财务公开内容，定期公开。
（二）依据《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》、《**区加强农村集体资产监督管理的指导意见》，准确掌握农村集体经济组织的资产状况，建立健全农村集体经济组织的资产台账。定期向农村集体资产管理部门上报农村集体经济组织的资产状况，定期向农村集体经济组织成员公开集体资产的运营情况。
（三）依据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国农村土地承包法》，对已签订的农村集体经济组织对内、对外土地承包出租和资产出租合同进行清理备案，建立台账，准确核算合同收益，定期公开合同的兑现情况。
（四）做好农村集体经济组织财务预算和决算工作，进行财务分析。按要求做好会计档案整理、归档工作。
（五）指导农村集体经济组织出纳人员准确核算农村集体经济组织的资金收支业务，监督库存现金、银行存款管理制度和其他相关制度的执行情况。
四、机构设置
（一）机构性质和隶属关系
各镇负责成立农村会计服务中心，农村会计服务中心是社会服务性机构，其工作人员暂不列入各镇编制，隶属于镇集体资产管理委员会，业务上由区、镇农村经管部门指导。
农村会计服务中心办公场所由各镇提供，各镇根据农村集体经济组织数量和具体业务量，配备农村会计服务中心工作人员3—10人，9月底前选聘考核，择优录用。明确工作职责，确保人员稳定。
（二）人员聘用、工资待遇与经费来源
农村会计服务中心的工作人员实行聘任制。镇村选配、社会招聘相结合，以原总会计中选聘为主。工资待遇一律与委托的单位脱钩，原村总会计中选聘的人员报酬原则上不高于全镇村两委干部（剔除正职）平均水平，由各镇人民政府确定。
农村会计服务中心的经费由区、镇两级财政共同负担。人员经费由区级财政每人每年补贴3万元，办公经费及人员其他相关经费由各镇财政提供。
五、实施步骤
（一）各镇应成立村级集体资产、财务管理领导小组，明确相关职能部门的职责。各村要成立农村集体财务工作小组，并建立工作制度。
（二）各村开展村级集体经济组织银行账户、资产、合同、债权债务清理工作，并编制相应清理清单，由村民代表会议确认后报送农村会计服务中心备案。
（三）由各镇集体资产管理委员会主持各村集体经济组织分别与农村会计服务中心签订委托协议书。
（四）农村会计服务中心与各村集体经济组织根据委托协议书的要求，就本组织有关财务账簿、报表及其他相关资料，按《会计法》的有关要求，做好交接工作。
[关键词]农村；集体经济；发展；实现形式
中图分类号：F321.32 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）04-0268-01
从农村集体经济来看，主要是指农村生产资料通常都是农村地区一些劳动之所共同拥有的，并将其称之为公有制经济。而农村集体经济实质指的则是多种形式的劳动联合以及资产联合，通过尊重农村劳动者和其个人资金产权基础上，再将劳动与资产这两者组织起来进行合理地使用和配置，这样能够克服掉因社会化分工、个别经营困难以及农户生产需要的困难，能让农村全体成员都有一定的福利与收入，这对我国农村集体经济的快速增长有着非常大的意义，所以在实现中共农村集体经济的过程中，一定要将此任务放在首位。
一、我国农村集体经济发展现状
目前，我国农村集体经济发展还是处于相对较慢的发展速度，农村的集体经济多数形式都是集体资产承包的经营方式、村办集体企业的经营方式以及租赁经营几种方式。从调查中显示，我国村级集体资产的平均值是35万元左右，人均村级集体资产仅仅是135元左右，在村级集体资产种几乎都是实物资产，达到了90%以上，而现金资产相对少了很多，每个村的现金资产平均下来还不到5万元，仅这5万元还大多是由相对富裕的村支撑起来的，其他稍偏僻的村还不足1万元的现金资产，甚至有的村根本都没有现金资产。在实际调查中，有90%左右的村都没有集体企业，多数村的集体收入还都是依靠租赁经营和承包经营所得。村级集体经济都相对困难，政府对新农村的建设投入再多也都是相对有限的，乡村道路、乡村电网几乎都是国家在大力支持，只有乡村住房和环境建设等基础设施是村民依靠自己收入来解决的。
从大体上看，我国农村集体经济发展的比较慢，主要有三方面的原因。其一是农村集体经济中能够用于经营和乡村开发建设的现金资产比较少，且价值低。在家庭承包制实行之后，农村土地、池塘和山林等多数都由家庭或个人承包，在我国农村税费改革之后，家庭承包可以不提供给集体经济费用，但是集体经济还要用来集中发包和出租等进行投资，这些项目是很难见到收益的。所以说我国现在很多农村都已经成为“空壳村”。其二是农村在技术、管理以及资本上，村办企业一直都比较困难，尽管我国乡村集体企业发展有明显增速，但是在市场激烈的竞争下，农村企业的技术落后、管理部到位以及缺乏资金等问题更明显地凸显出来，甚至有很多村都出现了亏损的情况。其三是村民和村干部没有足够的信心看待集体经济这一问题，受到时期集体经济的影响，导致现在很多村民和村干部都对集体经济没有足够的信息，甚至出现互相不信任、抱有私信等问题，让农村集体经济一直处于落后状态。
二、农村集体经济新形式的探索
从现在农村集体经济发展的情况来看，最为必要的就是探索和发展出新形式的集体经济模式，符合农村的现有情况，根据农村实际情况和本质特征，制定集体经济发展路线，吸引农民都参与其中，让农民都能主动参与到资产联合和劳动联合的新型经营方式中，让农民真正成为农村集体经济实现形式的主体，不限制村级资产承包、村办企业以及租赁请经济形式的形成，让农民对农村集体经济有足够的信心，从而快速发展农村集体经济，真正实现农村城镇化。
三、推动农村集体经济新形式发展的对策
正如改革开放初期推行联产承包、解决社队经济的行政支配和集体产权问题一样，推动集体经济新形式的运用和发展、解决村级集体经济的封闭运行问题，必将对重塑农村微观经济机制、加速农村集体经济发展产生重大作用。目前应采取的措施是：
1、完善制度规范，为运用和发展提供依据
《农民专业合作社法》现已颁布实施，对农村集体经济的其他组织或形式可先由各地政府制定规范和实施条例，然后逐步完善。例如，对于农户+企业联合体，重点是按集体原则合理规范公司与农户的权益，还可以要求公司向长期合作的农户赠与股份、建立公司c农户共同决策的机制等；对农民专业合作社，应要求其加强积累、增加共有资产和服务设施，鼓励其提供其他服务和生活福利；对专业技术协会，则不应将其作为非营利的社会团体，应要求它在接近专业合作社的同时突出运用新技术、开展技术创新和研究试验的特色；对社区股份合作社，重点应是要求其减少封闭性、增加流动性和开放性，允许外部公司和个人参与，鼓励其对外投资、参好的农民专业合作社、农民专业技术协会、社区股份合作社等加强合作，逐步形成具有多功能、综合性的农村集体经济组织。
2、建立支持体系，创造良好的环境和条件
为切实推动农村集体经济新形式的运用和发展，笔者建议：①建立农村集体经济组织发展专项预算，为农村新型集体经济组织提供启动资金和运行支持；对农村集体经济组织和集体经营方式提供税收优惠（如免征所得税、减免营业税和增值税）和信贷支持。②建立统一管理体制，解决农业部门、科技部门等分散管理的现象。可以考虑在各级政府的农业部门内成立专门负责农村集体经济组织事务的机构，对农村集体经济组织的建立和运行提供信息服务、技术指导和经营帮助，对农村集体经济组织的管理者和骨干提供培训；其他相关部门提供具体的专业服务。③建立地方县（市）政府定期选派新毕业大学生和研究生到农村集体经济组织中工作的制度，帮助各类农村集体经济组织提高经营技术和管理水平、规范内部管理。④建立农村集体经济组织与地方职业技术学院、大学和科研机构合作、交流的机制。⑤县（市）政府应将农村集体经济发展作为农村工作的主要内容，应通过广播、电视、报纸等宣传有关农村集体经济组织的基本知识、支持政策和鼓励措施，传递农村集体经济发展状况、组织形式、经营管理方式等相关信息和知识。⑥动员和支持有关企业、公司、村级组织和农村经营大户等，领办和合办新型集体经济组织、探索和发展新的集体经济形式。
四、结束语
在社会主义市场经济中，农村集体经济是必不可少的一部分，也是农民组织化程度提高的重要载体，在发展农村集体经济的同时，必须坚持和完善相对应的制度基础――同分结合这种双层经营体制，这不光关系到农民个人的切身利益，更会关系到农村全面改革以及经济发展的重要局面，甚至上升到关系到我国农民在社会主义道路上坚定不移走下去的决心，也就是说在实现中国农村集体经济形式必须要求我们从实际出发，从农民的切身利益出发，从而引导我国农村集体经济的全面发展。
参考文献
[1] 农业部农村经济体制与经营管理司、经营管理总站.2000年全国农村合作经济统计提要[R].2010.1；28.
[2] 彭海红.家庭联产承包责任制推行前后的思想认识[J].社科党建，2012，（1）.
