关键词 ：小城镇建设；规划布局；内涵；建议；
中图分类号：[F299.22]文献标识码： A 文章编号：
引言
规划与布局是小城镇发展的龙头和先导，没有科学的、高质量的规划，没有整体的、合理的布局，也就不可能有小城镇的有序、健康、持续发展。在我国加快推进农村城镇化，从根本上解决“三农”问题的新的历史时期，分析当前小城镇规划与布局中存在的问题及成因，探讨规划与布局的对策，对于加快小城镇发展具有极为重要的意义。
一、我国小城镇建设规划的内涵和外延
从内涵上讲,小城镇规划主要是持近期规划与远景规划的统一即在现有小城镇近期规划的基础上留有余地结合远景空间结构性布局,重点是对于有可能发展成为大中型城市的小城镇必须研究其经济发展水平、社会进步的程度、人口的数量和分布、周边自然环境的变化等因数，并使其在时空上具体化,为城市的发展提供载体。
坚持宏观布局与微观布局的统一。小城镇宏观布局要力求以人为中心的经济―社会―自然复合系统的持续发展使小城市发展的各个阶段建设有序整体协调发展。微观规划指小城镇城区内的总体规划与功能小区的详细规划。
小城镇规划建设必须合理控制城镇规模。小城镇的发展规模应当根据其区位与资源优势、历史发展与环境容量等进行科学的分析论证合理确定,而不应一味贪大求全。特别是处于自然环境不利的山区、库区、沙漠地区的小城镇环境容量有限农田、耕地十分有限, 因此对于可用于小城镇的发展建设用地重点是如何充分用好现有土地，而不是大规模开垦新的土地，更要杜绝随意侵占农田与耕地的现象发生。小城镇的布局不仅仅是单个城镇的建设问题，而且是影响到区域乃至全国经济社会发展的全局性的战略问题布局时要考虑其发展对经济相对集中的小城市,卫星城市以及一些经济发达区域的镇区进行科学的总体规划和详细规划,以适应该小城镇的产业结构调整各种资源的合理配置实现经济、社会和人的可持续发展。从外延上讲“小城镇大问题”“小城镇大战略”, 即小城市规划不是一个单一的城市问题而是一个区域一体化的问题。因此要以发展和长远的眼光来规划小城镇,以小城镇的建设作为突破口充分发挥其作为大城市与农村的纽带作用推进我国的区域一体化进程。
二、小城镇规划与布局中存在的问题
2.1从宏观上看，缺乏全局性、系统性的小城镇空间布局和体系发展规划。小城镇建设突破体系规划搞重复建设，局部规划与体系冲突；小城镇区域间产业布局分散，结构雷同；在土地占用、水资源分配、污染控制等方面，体系规划没有强制调控和约束能力等。可以说，有的地方没有编制出与全局经济社会发展相衔接的区域城镇体系规划，有的地方即便是编制出来，也束之高阁，没有起到指导和调控小城镇发展的作用，小城镇仍处于缺乏区域宏观调控、以单个规划为依据的自发建设状态。
2.2从微观上看，缺乏一套科学完整合理的小城镇建设规划。虽然每个小城镇都有一个总体规划，但大都质量不高，缺乏科学性，且相互不衔接。同时，除了粗线条的总体规划外，很少有控制性详细规划以及土地利用、环境保护、基础设施等专业规划与之配套，规划缺乏完整性、连续性和可操作性。
2.3从建设实践上看，小城镇规划不到位的问题相当突出。①小城镇建设的实践者们根本不重视规划，不去认真研究规划、分析规划、按规划搞建设；②小城镇从规划到实践没有一套完整、规范的操作程序，往往由个别领导人的意志代替规划，以“既成的事实”来修正规划；③在建设与规划相冲突时，经常出现以规划上的让步为少数人谋利益的问题，规划服从权力，其严肃性荡然无存；④建成区管理不到位，体现不出规划的效果。建成区管理是规划建设的继续，无有效的建成区管理，就难以体现出规划建设的成效和意义。
2.4从规划管理上看，小城镇规划管理比较混乱，主体不明确，人员素质低。科学合理的小城镇规划，理应要求规划管理工作要科学化、规范化，理应要求从事规划管理工作的人员要高境界、高素质，但目前状况并非如此。就全国来讲，当前城镇规划管理模式不一，大部分有三种模式:①镇管为主。镇级政府是小城镇规划管理的“主角”，市、县仅是指导而已这种模式往往是管理水平较低，管理方式粗放，导致规划缺乏全局性和系统性。②县管为主。县级建设主管部门设立专门机构管理小城镇规划。这种模式虽使得小城镇规划区域整体性强，但往往忽视每个小城镇的实际，在具体工作指导上以偏概全，不够深入、细致，实践性、针对性较差。③县乡共管。县级建设主管部门配备较强的小城镇规划管理力量，并对镇下管理人员，负责小城镇规划的具体落实，镇级处于配合的地位。
三、小城镇规划实施对策
3.1加强小城镇规划编制和实施的法制建设
要有科学的规划决策。为了改变“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如首长一句话”这种情况，应当提倡决策科学化。对规划管理中的重大问题要有一个权威性的领导机构来决策，确保可持续发展。如成立规划委员会、建立健全科学、民主、公开的决策制度等。指导、协调、监督小城镇的规划管理工作。规划委员会下设专家委员会，对小城镇规划及重要设计等进行咨询和技术审查，提高决策的权威性和科学性。确保小城镇规划决策的正确，有赖于法制的健全，法制的建立与完善有赖于合理体制的需求或建立，而合理体制的建立又有赖于社会主义市场经济条件下对中国小城镇规划机制的正确认识与定位。
3.2加强公众参与规划的编制和实施
开展小城镇规划中的公众参与，公开规划程序编制和实施规划。公众参与是改进小城镇规划编制与实施管理的重要手段。小城镇的规划要提高科学性，并能真正落到实处，必须要有广泛的群众基础。当地群众及乡镇政府领导干部对本乡镇建设发展的设想。当地群众和领导干部，最熟悉本地区的情况和存在的问题，对发展当地乡镇生产和建设事业也都有一定的设想，他们最有发言权。通过公开规划编制与实施过程，广泛听取人民群众的意见，让公众了解规划并进行项目建设的监督，树立全民的规划意识。
3.3协调经济发展与生态环境的关系，加快城镇化建设
在编制小城镇规划时，要把防止污染、合理利用资源、保护生态环境放到重要位置，切实把保护环境作为基本国策来对待，从可持续发展的角度，编制好小城镇环境规划。环境规划要同城镇建设发展规划、土地利用总体规划、交通规划等相衔接，充分考虑道路、排水、环保等公用设施的建设，坚持经济效益、社会效益与生态效益的统一。在规划实施过程中，要注意密切结合地域特点、自然环境状况，突出生态环境的特点，考虑到社会经济与资源生态综合布局，同步规划，同步实施，优化小城镇的生态环境。
3.4树立特色理念，强化形成小城镇应有的特色
小城镇都是在利用自然环境中选择能满足自己生存要求的地点形成的。因此，一定要尊重自然环境赋予小城镇的特色景观，科学地分析本地的自然、经济与社会发展条件，按照“控制人口增长”、“节省土地、节约资源、保护环境、方便生活”原则，科学合理的制定小城镇建设规划。注重保护古建筑，以历史文化传统为基础，丰富和发展小城镇的文化内涵，挖掘具有自己的人文特色;注重塑造变化中有统一、统一中有变化的小城镇整体风貌，注重塑造小城镇的特色标志和创造优美的小城镇空间轮廓，注重营造可持续发展适宜的人类居住区。
四、对小城镇规划布局的几点建议
小城镇布局是指一个区域小城镇发展的空间宏观安排，小城镇规划是指一个区域小城镇发展的时间实施过程。从某种意义上讲，规划与布局的科学合理与否，直接决定着小城镇的发展方向和建设水平。从以上小城镇发展现状和规划布局中出现的问题，可以得出以下两点建议。
（1）应站在经济和社会发展全局的战略高度去认识和把握小城镇规划与布局。小城镇是经济社会发展全局中的一部分，是大系统中的一个小系统。研究和编制小城镇规划与布局，主要是协调解决或避免经济社会发展过程中，不断出现的粗放经营、生态恶化、重复建设、行政壁垒、整体利益和局部利益矛盾等问题的需要，是站在战略全局的高度，统筹城乡协调发展，引导调控资源利用的重要手段。因此，各级政府应把农村小城镇建设的规划布局自觉纳入区域经济、社会发展的总体规划之内，在指导思想上把握好以下几点:①总体衔接。单个小城镇的自身规划必须密切联系所在县、市的区域规划，保证县、市区域内城镇体系的正常发育和逐步完善。②全面协调。树立科学的协调发展观，包括经济、社会、环境的协调，一、二、三产业之间的协调，统筹考虑城镇之间的产业互补性，形成有主有次、布局合理的城镇体系。③节约用地。小城镇规划要把握人口发展规模，做到合理用地，切忌盲目扩张。④保护环境。坚持经济、城镇、环境同步规划、同步实施，实现可持续发展。⑤量力而行。小城镇建设是一个长期渐进的历史过程，切不可急功近利，违背客观规律。
（2）应建立完善有效的小城镇规划实施监督约束机制。要做到小城镇规划的有效实施，小城镇建设按规划进行，必须要有相应的监督约束机制。该机制应把握以下几点:①监督主体的层次性。不仅包括县、镇两级人大、政府及建设主管部门，还应吸收人大代表、居民代表及法人和社会团体参加，从不同方面以各自不同的方式共同发挥监督作用。②监督内容的明确性。影响小城镇规划实施的环节很多，如政策法规的制订，规划的审批，规划管理机构、人员、经费的落实，“一书两证”的发放及各种经费的提取、使用，违法建设的查处等，这些都必须公开透明，置于监督主体的严格监督之下。③监督手段的多样性。实行巡查、督查、检查、调查、走访、举报、舆论等多种监督形式，发挥综合监督作用。④监督结果的实效性。对监督出现的问题，必须有明确的解决渠道和处理程序，并建立相应的反馈机制，接受社会的再监督，切实维护规划与布局的严肃性和权威性。结束语
在经济全球化的新世纪初期，我国的小城镇规划和布局面临着巨大的机遇和挑战。通过不断的实践和反思、摸索出一条建设中国特色的城市化的道路,为实现经济、社会、人的可持续发展创造条件。
参考文献
[1]覃建芝. 小城镇规划管理研究[J]. 小城镇建设, 2004 .
[2]李宝军.小城镇建设要关注环境问题[]J.小城镇建设，2003.
在全市农村牧区经济工作会议上，我们确立了“立草为业、为养而种、以种促养、以养增收，建设绿色大市、畜牧业强市”的农牧业发展新思路，经过三年的实践，农牧业结构调整成效显著，农牧业产业化有效推进；去年年底，我们召开了全市工业工作会议，提出了“坚持工业立市，走高起点、高科技、高效益、高产业链、高附加值、高度节能环保的新型工业化道路”的发展思路，必将为推进新型工业化奠定坚实的基础。今天，市委、政府又召开全市推进城镇化工作会议，就是要认真贯彻落实党的十六大和自治区第七次党代会精神，以“三个代表”重要思想统领全局，实现城乡统筹，“三化互动”，推进二次创业，率先实现跨越式发展，全面建设小康社会。
目前，我市的城镇化率为43.5%，高于全国、全区平均水平，但以城镇经济总量、基础设施状况和文化教育、医疗卫生、社会保障、收入情况、消费水平、生活质量等城镇化标准来衡量，我们的城镇化水平并不高。城镇发展与经济发展是相互依托、相互促进的，经济发展到一定阶段，必然要求城镇化与之相适应，反之就会制约经济的发展。因此，我们必须立足于更宽的视野和更高的起点，从长远的、全局的、战略的高度，来充分认识加快城镇化进程的重要意义，把推进城镇化作为新一轮经济社会发展的突破口，把推进城镇化作为缩小与发达地区差距的重要抓手，把推进城镇化作为我市率先实现跨越式发展和全面建设小康社会的战略举措，加快城镇化进程，促进经济社会有新的发展、有质的飞跃，在下一轮竞争中赢得主动。
推进城镇化，是推进二次创业、率先实现跨越式发展迫切需要，是从根本上解决“三农”问题、增加农牧民收入、全面建设小康社会必然要求，是实践“三个代表”的重要体现。随着城镇化的推进，必然会导致经济社会发展的深刻变革，引起体制和政策的相应调整以及利益格局的巨大变化。因此，必须采取有效措施，加快城镇化进程，促进经济社会协调发展。关于推进本资料权属文秘资源网放上鼠标按照提示查看文秘资源网城镇化的目标、思路及措施，一会儿占林同志将要作具体的安排部署，各旗区、各部门要深入学习，认真贯彻。下面，我想讲一讲如何处理好推进城镇化过程中的几个重大关系问题，目的是在总结经验的基础上，努力把握规律性的东西，更加理性地推进城镇化。
一、正确处理立足当前和着眼长远的关系
城镇化不是一蹴而就的，而是一个长期的渐进的过程。在推进城镇化过程中，一定要正确处理立足当前和着眼长远的关系。立足当前就是要根据当地经济发展水平和社会发展的客观需要，认真解决好眼前的发展问题，改善城镇基础设施条件，完善城镇服务功能。着眼长远就是要树立城镇化是一个长远发展战略的观念，遵循经济发展和城镇化发展的客观规律，统筹规划，严格按照城镇规划分期建设、有序推进。立足当前是城镇化发展的现实基础，着眼长远是城镇化发展的内在要求。因此，要克服急躁心理和短期行为，对城镇化发展既要积极，又要稳妥，决不能脱离实际，急于求成，盲目发展，搞所谓的“政绩工程”，造成新的重复建设，导致资源配置上的浪费。
城镇规划是城镇未来发展方向的指南，一个良好的规划是城镇建设的龙头和灵魂，是城镇健康发展的必然要求。过去，我们在城镇建设中普遍存在着规划落后于建设和随意更改规划的现象，城镇规划执行过程中随意性大，人为干扰因素多，甚至脱离规划随意建设，直接导致了盲目建设、交通拥挤、功能不全、布局混乱、环境污染等问题。因此，在城镇规划上一定要有远见卓识和战略眼光，广泛听取包括专家学者在内的各方面的意见和建议，充分考虑未来城市发展的新趋势和我市经济社会发展对城镇化发展的要求，高起点、高标准、高质量地编制出具有超前性、分阶段性和科学性的城镇发展规划，留足城镇发展空间，确保规划几十年不落后。规划既要考虑全市城镇的总体布局、网络体系，又要考虑每一个城镇的布局，做到科学合理，对道路、排污、园林绿地等城镇基础设施和工业、商业、住宅、学校、医院、文化等设施都要统筹规划，使地面建筑与地下设施、平面布局与立体景观、经济效益与环境质量等协调统一，做到分区科学、布局合理、设施配套、交通方便、功能完善、环境优美。城镇规划一经确定，就要以立法的形式把它固定下来，强化监督管理，严格执行，保证其严肃性、权威性和相对稳定性，既不能因领导的变更而更改，也不能因领导兴趣的变化而改变，即使要修编也必须按法律程序办。
二、正确处理城镇发展与产业支撑的关系
城镇发展与经济发展是相互依托、相互促进的，经济发展到一定阶段，必然要求城镇化与之相适应，没有城镇化的相应发展，经济发展就会失去依托、受到制约。产业发展和聚集是城镇建设与发展的物质基础，没有产业的支撑，城镇化就成了无源之水、无本之木。城镇化不是单纯的农民进城，不是城镇规模的盲目扩大，更不是简单的旗变市、乡变镇，城镇化是人类文明的演变过程，是经济生活空间的转移，是经济增长方式的转变，是生活模式的变化，所以城镇发展必然要以产业发展为支撑。例如，阿镇经过几十年的建设，人口规模仅有2万多，而乌兰木伦镇通过产业的集聚，促进了人口的集中，小城镇迅速发展，不到10年时间，人口猛增到4万。因此，推进城镇化，必须坚持城镇化与产业协调发展的原则，紧密结合城市建设总体规划，根据城镇的功能和性质，确立城镇优先发展的主导产业、支柱产业、配套产业和服务产业，提高产业之间的关联度，使工业和第三产业成为推进城镇化的动力源泉和物质基础，加快产业发展和布局调整，努力实现以城促市、以业兴城的良性互动。
二、三产业是城镇经济的主体，也是推动城镇构建框架、扩张规模和完善功能的经济基础。推进城镇化进程，要根据城镇的类型和功能，搞好产业定位，把新兴产业的培育和传统产业的转移扩散有机结合起来。要加快新型工业化进程，立足当地资源优势，突出地区特色，积极创造良好的发展环境，吸引大企业、大集团进入，引导乡镇企业向小城镇集中，培育和壮大主导产业和骨干企业，以产业的特色化和集中化，发挥聚集效应；狠抓项目建设，扩大总量，优化结构，培育新的经济增长点；充分运用先进适用技术改造提升传统产业，积极发展具有地本资料权属文秘资源网放上鼠标按照提示查看文秘资源网方特色和优势的高新技术产业；加快园区建设，优化生产力布局，谋求城镇集聚经济效益；积极发展中小企业和劳动密集型企业，不断开辟就业空间，走“高起点、高科技、高效益、高产业链、高附加值、高度节能环保”的新型工业化之路，尽快形成具有地区特色的工业体系，全力提高资源转化水平和效益，为加快城镇发展提供强大动力。要努力提高第三产业的质量和效益。我市第三产业发展滞后，经济结构性矛盾突出，既影响国民经济的协调发展，也延缓了城镇化进程的推进。要着力改造提升商贸流通等传统第三产业，大力发展以旅游业为重点的现代新型服务业，充分发挥商贸、流通及旅游业等第三产业带动作用，使第三产业尽快成为扩大就业容量、优化经济结构、促进经济增长的重要产业，为城镇化发展提供持久的后续力量。
三、正确处理建设现代城镇与突出地区特色的关系
加快城镇化进程，核心是提高城镇产业的集聚度，加强基础设施建设，完善服务功能，增强辐射带动能力，促进经济快速发展。这是城镇现代化的发展要求，也是现代城市共有的特征。城市特色的塑造是一种文化的积淀，需要一个过程，千万不能急于求成，不可急功近利，要植根于民族文化和地域文化的土壤，并善于借鉴国内外先进的城市设计思想，但不能照抄照搬，成为别的城镇的“复制品”，必须因地制宜，从地理位置、资源优势、文化传统、产业特色等方面进行科学设计、准确定位，突出区域特色。没有特色就没有生命力，只有突出特色，形成鲜明个性，才能创造优势，增强吸引力，在竞争中更好的发挥集聚效应，对城镇现代化建设起到良好的促动作用。因此，建设现代城镇，要将时代特征与地区特色相融合，着力提升城市的品位、层次，努力塑造城镇的产业、地域以及民族特色，不能一味攀高、贪大、求洋。要强化精品意识，坚持高质量、高标准、高水平，严格把好城市建设规划、设计的论证、决策、审批关，精雕细琢搞好每一项建设。要强化窗口意识，建设一批能够真正代表城镇发展水平的高档次、高品位且具有无穷魅力和长久生命力的标志性建筑，以此体现特色，展示现代城市的精神风貌。文化是城镇的灵魂，是体现城镇民族特色和地区特色的重要内容。一个无视历史文脉的继承和发展，文化含量和文化品位不高的城镇是没有生命力的。每个城镇都应该根据自已的历史、文化、经济、社会、环境的特点，突出城镇建设的特色，加强城镇文化建设，提高城镇文化的品位。鄂尔多斯有着悠久的历史，有着深厚的文化底蕴。鄂尔多斯文化是我市的宝贵财富，也是我们展现城市个性魅力的独特优势。我们一定要抓住这个优势，充分挖掘潜力，营造氛围，在不断丰富城市内涵方面做好文章。一方面要继承和弘扬民族优秀传统文化，保护和发掘历史文化胜迹，努力营造浓郁的历史文化氛围；另一方面要与时俱进，继承创新，不断赋予新的内涵，将民族文化与经济、城镇环境的发展进步有机融合，逐步培育出民族文化、自然风光、人文景观有机结合、浑厚绵长的城镇内涵，形成历史文化传统与时代气息相互辉映、和谐共存的城镇风格。
四、正确处理扩大规模与提高质量的关系
五、正确处理政府引导与市场推动的关系
推进城镇化进程，政府引导是前提、是基础，市场推动是根本。特别是经济欠发达地区，必须走政府引导和市场推动相结合的城镇化发展路子，通过运用市场机制来建设城镇、经营城镇。目前制约我市城镇加速发展的关键问题是多元化的投融资机制尚未形成，市场化运作机制还没有建立，城镇建设仍以政府投入为主，没有发挥出经营城镇的资金引导作用，使基本属于吃饭的市、旗区两级财政负担沉重。因此，我们要正确处理好政府引导与市场推动的关系，面向市场，拓宽思路，牢固树立经营城镇的理念，不断加快我市的城镇化进程。
要按照“统一规划，合理布局”的原则，充分发挥政府的引导作用，把城镇的各种要素作为一种资源和商品，以资源换资金，以存量引增量，建立市场经济条件下城镇建设的多元化投入体制，逐步实现投融资主体多元化、筹集手段市场化、资金来源多样化。各旗区政府要将财力主要投向城镇规划、基础设施建设和公益事业的引导性资金上，以缓减财政压力；要依法调控土地市场，经营好城镇建设用地，垄断土地一级市场，实行土地有偿使用制度，走以地生财、以财建城、滚动发展的路子；要按照工业化和城镇化发展规律的要求，认真研究解决制约城市化进程的体制问题，特别是行政管理体制、财政体制、户籍制度、投融资体制和社会保障制度等，打破长期实行的城乡分割的体制和政策，消除造成城乡分割的种种体制障碍、政策障碍，推进制度创新，充分发挥市场对资源和生产要素配置的基础性作用，建立有利于人口、产业向城镇集聚、促进城镇发展的新机制，为加快推进城镇化创造条件。
城镇发展要有新的思路，要运用市场经济的办法推动城镇建设，形成多元化、多渠道的城建资金筹措机制，采取灵活手段，创造优良环境，加大招商力度，吸引更多的社会资金投入城市供水、污水处理、城市用气等公用设施建设，改变单一的投资格局，实现滚动发展。要把构成城镇的生成资本及其相关的延伸资本逐步推向市场，用市场这一“无形的手”来调节供需，优化配置城镇资源。要进一步解放思想，以改革的思路和办法，激活城镇建设的筹资体制和机制，采取“谁投资、谁建设、谁经营、谁受益”的方式，拓宽城镇建设资金渠道。对商业性项目建设用地实现公开招标拍卖，筹集大量建设资金；对城镇公园、道路等命名权向社会招标拍卖，积极实施基础设施经营权转让，利用城镇无形资产、有形资产变现筹资；运用bot、tot等多种方式，吸引外资参与城镇基础设施项目建设；鼓励民间资金投资城镇建设，激活大量民间闲置资金。大力推行基础设施有偿使用，公用事业合理计价，引导基础设施、公用事业建设由公益性向公益性与经营开发性并举、以经营开发为主转变。把房地产开发作为带动城镇经济发展的重要一极，继续抢抓国家扩大内需的有利时机，大力开发经济适用住房、商品房、商用房和部分高标准住宅，以房地产开发促进城镇建设。
六、正确处理加强建设与科学管理的关系
城镇管理与城镇建设是推进城镇化的重要两翼。从某种意义上讲，城镇的管理水平决定着城市的经济发展和社会文明的程度。如果一个城市规划、建设都不错，但管理水平不高，交通混乱，治安不好，到处脏乱差，这个城市就没有吸引力。因此，推进城镇化，要正确建设与管理的关系，既要重建设，更要重管理。
高效、协调、有序的城市管理，既是城市现代化的重要内容，又是推进城镇化的内在要求。目前，我们的城市管理还有很多漏洞，还有很多不完善的地方，要积极吸收国内外城市管理的先进方法来管理我们的城市，使城市管理更科学、更规范、更有效，使要素流动更顺畅，人民生活更方便。要增强服务功能，在服务中管理，在管理中服务，为经济社会发展创造良好的环境。城镇管理搞得好，可以出效率、出效益、出生产力，相反，就会浪费财富和资源，失去竞争和发展机会。要从根本上克服城镇化发展中“重建轻管”的问题，坚持把城镇管理放在与规划、建设同等重要的位置，创新管理体制，改革管理手段，加大管理力度，提高管理水平。要适应新形势，强化依法治市的意识，加强城市管理法制建设，建立一整套系统、规范而又便于操作的城镇管理制度，促进城镇管理走上科学化、规范化轨道。城镇管理要从基础抓起，从突出的问题抓起，从群众关心的问题抓起。要抓难点，加强市容市貌的综合整治和专项治理，落实长效管理措施，彻底改变城镇交通、环境、安全等方面脏乱差的现象；要抓基层，加强以社区为基础的城镇管理，将各项工作落到实处；要抓关键，加强对城镇居民的城市意识和社会公德教育，规范城镇居民的行为，提高群众文明素质和自我管理能力。
七、正确处理适度超前与量力而行的关系
我市城镇化水平大大落后于工业化发展水平，与发达地区相比差距很大，这就要求我们加快发展、超前发展。但是，前几年在加快发展的过程中，由于认识不到位、措施跟不上、管理不严不细、功能不全，摊子过大、质量偏低，举债过多、财政负担加重等问题逐步显现出来。这些问题的出现，重要的一点就是各地各有关部门没有正确把握和处理好适度超前与量力而行的关系。
从发展的角度讲，适度超前建设城镇是全市经济发展的必然要求。经济发展理论表明，城镇化率每提高1个百分点，能够带动gdp增长1.5个百分点，城镇化对经济发展起着巨大的推动作用。从“工业立市”的角度看，需要充分发挥城镇在吸引和集聚资本、技术、人才等要素资源方面的强大功能和集约利用各种资源的比较优势，打造工业经济发展平台，以城镇化促进工业化。从统筹城乡经济发展的角度出发，城镇化的目的就是要将农牧业人口转化为非农人口，通过减少农牧业人口，缩小城乡差别，最终实现全面达小康。我市尚有85万人口居住在农村牧区，农牧区的城镇化任务十分艰巨。因此，必须把适度超前、加快发展作为我市推进城镇化的基本方略。首先规划本资料权属文秘资源网放上鼠标按照提示查看文秘资源网要超前。搞规划要立足当前，着眼长远，总体规划、体系规划和详细规划配套编制，做到50年不落后，100年内不后悔，杜绝建了拆、拆了建的低水平重复建设。其次，基础建设要超前。要坚持“规划先导、基础先行”的原则，对城镇主干道路、配套管网、重大建设项目，统筹布局，系统建设，力求基础设施建设的超前性和功能服务的主动性。
八、正确处理推进城镇化与可持续发展的关系
关键词:长株潭地区;区域经济发展;行政区划调整
中图分类号:F239.45文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)23-0052-03
区域经济发展问题是当今中国经济和社会发展中的一个重大问题,而行政区划是影响区域经济发展的重要因素。长株潭城市群处于我国京广经济带、泛珠三角经济区和长江经济带的结合部,区位和交通条件优越,保持着强劲的发展态势。但事实证明,长株潭区域经济一体化也没能摆脱行政区划的刚性约束,适当调整行政区划,促进长株潭城市群更快更好地发展乃当务之急。
一、行政区划对区域经济发展的影响
现阶段,在我国特有的政治体制下区域经济发展主要是以行政区为界而展开的。行政区划的设置和变更直接影响着区域经济发展。一切经济活动都是在特定的行政区域内进行的,必然受到行政区内行政机关的各种行政权力、发展战略和政策等影响。行政区划作为国家划分和配置地方各级政府职能的基础,从政治体制和行政管理方面影响和制约着经济体制和经济活动,影响着区域经济的形成和发展,影响着资源开发、工业布局、城市发展等方面的战略选择和规划制定,成为促进或阻碍区域经济发展的重要因素。当前,区域经济发展的最终趋势为区域经济一体化,当行政区划适应区域经济一体化进程时,就会促进区域经济持续健康发展,否则,就会产生所谓的“行政区经济”现象,即行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。“行政区经济”现象将导致行政分割的矛盾很大,进而导致区域经济无法实现一盘棋式的共同发展。
行政区划是国家政权建设的前提和重要组成部分,它通过行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政区范围的合理性及行政中心的设置等影响着区域自然资源的开发、生产要素的空间流动与配置、经济活动的空间组织,从而对区域经济的发展产生多方面的影响。这主要体现在以下几个方面:一是政府纵向权力结构确定的中央与地方关系、集权或分权程度直接关系到中央政府的宏观经济决策与调控能力,影响着地方政府发展区域经济的积极性、能动性和创造性。二是政府产业、财税、金融、投融资等政策,反映政府在一定时期的经济意图,体现政府基本政策倾向,直接介入经济活动并对经济运行进行有效干预,对国家宏观经济运行和区域经济发展,都将产生很强的导向乃至直接的决定性作用。三是地方政府为履行政府职能,在贯彻落实国家宏观经济政策,制定区域经济发展战略、计划、组织、管理、调控区域经济的具体政府行为,都直接或间接地介入区域经济活动,作用于区域资源配置,对区域优势发挥和区域经济发展产生更为直接、突出、独特而深刻的影响。同时,在中央与地方分权体制下,受制于施政范围限制和经济利益驱动的地方政府,在对涉及到跨行政区,涉及区际利益关系的一些矛盾与问题处理上,能否着眼于长远利益和全局利益,采取相互合作、因势利导的理方式,将会对跨行政区的区域经济成长、发育、发展产生十分深刻的影响。此外,行政区划等级不同,地方政府在行政体制中地位不同,不同层次的地方政府的职能大小,对区域经济发挥的影响程度也存在着较大的差异。
二、长株潭地区现行行政区划不适应区域经济的快速发展
长株潭城市群位于湖南省东北部,包括长沙、株洲、湘潭三市,面积2.8万平方公里,2006年人口1 300万,经济总量2 818亿元,分别占湖南全省的13.3%、19.2%、37.6%,是湖南省经济发展的核心增长极。长沙、株洲、湘潭三市沿湘江呈品字形分布,两两相距不足40公里,结构紧凑。
长株潭城市群核心地区发展目标被定为形成长株潭三市空间布局合理、功能健全、基础设施完备和共建共享、生态环境共存共生、要素市场一体化、产业发展一体化的高效率、高品质的多中心型城市群地区。目前,长株潭城市群整体经济虽然保持着强劲的发展态势,但大量事实表明,长株潭区域经济仍然在按行政区经济规律运行。行政区经济界限如同一堵看不见的墙对长株潭区域经济的横向联系产生着刚性制约。随着长株潭一体化的步伐越来越快,跨区域的需求就越来越多,而长株潭地区的行政区划却越来越无法满足其需求。
1.现有的市管县体制与生产力布局的变化及市场经济发展规律不相适应,妨碍了城乡经济协调发展
区域经济的持续发展首先要求城乡经济协调发展,而现行市管县体制却越来越成为城乡经济协调发展的障碍。市管县体制是在我国特定的政治经济环境下,在传统计划经济体制向社会主义市场经济转轨过程中产生的,对于密切城乡关系,加强城乡合作,促进城乡一体化进程等诸多方面都有过一定的推动作用。但随着区域经济和城市化的发展,尤其是市与县经济差距的缩小,该体制下的市县矛盾、区县矛盾日益突出。许多市视县为附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,导致了这两个利益主体的经济发展冲突,使市管县演变成为市压县或市刮县。在市管县体制背景下,市的发展偏向于中心城市而轻视所管辖的县(市),不仅没有带动县(市)经济发展,反而使其发展受到压抑。例如,株洲市所辖南部的茶陵县、炎陵县距离株洲市实在太远,不仅没有带动其发展,推动城乡耦合,反而要为其中心城市株洲发展提供资源,限制了自身发展。
2.城镇型政区数量小,规模不大,集聚辐射功能较弱,影响区域经济的资源整合
城镇型政区是一个区域经济、政治、社会、教育、科技及文化活动的最基本单元。伴随着工业化、现代化进程的加快, 城镇型行政区划建制在整个行政区划体系中所占的比重越来越大, 而城镇型行政区划空间的不足正严重制约着城镇化的进程, 这就迫切要求在城镇化进程中对政区设置做出适当的调整。城镇作为经济的中心,集聚了比较高的能量,发展到一定阶段必然要向四周放射其能量,这也是由城镇经济活动的本质决定的:城镇发展必须以周边地区为腹地,为其提供必要的生产要素和商品市场;周边地区需要借助城镇核心区的经济辐射,带动和影响当地产业的发展,实现与城镇对接,从而加快区域经济发展的步伐。长株潭城镇体系受自然、历史、政治、经济、交通等因素的影响,形成了自身的特点,但在职能结构、规模结构、空间布局等方面存在许多问题:(1)城镇型政区数量偏小,规模不大。长株潭地区现有大城市仅长沙市、株洲市、湘潭市三个,且三市市区人口、面积均低于全国平均水平,这种状况对区域城镇的影响是以“极化效应”为主,辐射和带动力不强。长株潭地区现设乡镇数量为293个,远低于国内发达地区水平。(2)市辖区结构不甚合理,特别是新区(郊区)和县城偏小。市中心区人口和经济活动高度密集,造成诸如交通拥挤、住房紧张、环境污染、城市基础设施超负荷运行等一系列问题;而新区(郊区)和县城发展缓慢,规模偏小,功能单一,没有形成明显的集聚规模,尤其缺少中等城镇这一重要环节作为地域辐射中心,城镇体系尚待完善。(3)各中心城市的辐射功能较弱,各城镇职能结构趋同,城镇之间的联系松散,缺乏合理的分工和协作。由于第三产业发展相对缓慢,市中心区的服务功能较差,对周围地区的辐射力较弱,市域内各城镇职能雷同,外向型经济不发达,缺少互补性。(4)城镇化水平低,地域差异较大。株洲所辖四县一市中除株洲县城镇化水平较高外,炎陵、茶陵、醴陵和攸县的城镇化水平都很低。全市城镇密度和城镇化水平在地域分布上也存在着明显差异,靠近市中心区的城镇发展水平明显高于边缘地带。(5)有些市辖区范围狭小,管理幅度较窄。随着工业化、城镇化进程的加快,人口和产业的快速集聚,中心城市城区的发展空间基本饱和,人口过密的状况逐渐严重,经济建设项目和社会发展项目缺乏布局空间,制约了城市的可持续发展。这些问题导致长株潭地区行政分割现象比较突出,生产要素很难在区内自由流动、配置和整合,严重影响了区域经济发展。
3.乡镇行政区划不合理,行政管理成本大,制约了农村地区经济发展
长株潭地区部分地方乡、镇政府规模虽小,可公务员动辄上百人,可谓“生之者寡,食之者众”,成为行政重负。这样的状况不便于管理,而且机构繁多,严重影响了办事的效率,对经济发展也很不利。乡镇政府职能过宽、机构臃肿、支出膨胀,是造成农民负担过重的主要原因。据统计,目前长株潭地区共有乡镇数量293个,乡镇平均人口数量约为16 587人。一方面,这样的基层行政建制规模在现今“行政区经济”作用下,受到了行政区划体制的限制,农村生产要素难以按照市场需求进行有效配置,土地、水等自然资源得不到合理开发利用。在进行基础设施和公共工程建设时,往往各搞一套,无法统筹规划、集中建设,有限的财力、物力、人力不利于农村城镇化的推进,直接影响了农村经济的发展。另一方面,“麻雀虽小,五脏俱全”,乡镇的班子委员会一个也不能少,导致官民比例偏高,造成基层行政管理机构的管理能力和有限资源的巨大浪费,加大了行政管理成本。
三、长株潭行政区划调整的政策建议
为了适应长株潭区域经济迅速发展的内在需要,我们必须在遵循行政区划体制改革一般规律与原则的前提下,结合长株潭地区的实际情况,有针对性地提出长株潭地区行政区划调整的重要措施。
1.逐步取消市管县体制,实施省直辖县,促进县域经济发展
行政区划体制改革必须考虑到我国的区域特点和区划结构,对我国行政区划层次与管理幅度有科学的认识,应该以逐步取消市管县体制作为突破口,这样才可以从根本上提高行政效率,促进城市建设和农村发展。出于实际考虑,长株潭城市群实施省直辖县的具体步骤为:首先,认真总结并推广浙江和湖北等地“扩权强县”、“留利农村”的经验,结合行政审批制度、从扩大县财权、事权、人事权入手,逐步弱化地级市干预县级政府公共事务的行政能力。其次,认真总结海南省“小政府,大社会”以及省直辖县市和设置重庆直辖市的经验,并根据自然地形与周围省级政区调整,逐步形成省――县――乡三级制。最后,根据宪法规定,长株潭地区的12个县(市)除长沙县、望城县、株洲县、醴陵市、湘潭县、湘乡市外的6个县(市)归湖南省管,长沙市、株洲市、湘潭市不辖县(市)。
2.调整不合理的城镇型政区设置及其布局,促进城乡区域经济协调发展
长株潭地区的城镇型政区设置及其布局,应当逐步形成以长沙、株洲、湘潭为核心和中心结点的放射性城镇布局,以三纵两横(即一主两次两辅)的“冉”字型结构支撑起整个区域的城镇发展空间。长株潭地区城镇将形成省域中心城市组群――区域中心城市组群――重点镇――一般建制镇四级结构。根据这个设想,特提出以下具体建议:(1)根据自身特点,以区域资源开发最优化为前提,依据地域分工原则,积极扶持主城区(含新区、镇)的发展,培育小城镇,建立规模适度、布局合理的城镇体系,逐步由“点”开发向“轴”开发过渡,最终向网络化推进,以城带乡,城乡一体化,努力缩小城乡差距,最终达到区域均衡发展,形成以长沙为中心的长株潭优势产业群和城市群,成为全省经济发展的核心区、支撑点和依托地。(2)以市域主城区(含新区)为核心,以县城(含县级市)为次级中心,以市域城镇为片区乡镇地区中心,形成主城区(含新区)――县城(含县级市――建制镇三级结构,带动广大乡镇,加速城乡一体化,提高城市化水平。
在实行省直辖县、县脱离地级市管辖之后,必须预留中心城市发展空间,适当扩大市辖区范围,调整原有市辖区格局,使其能够满足城市内部经济社会发展、生态环境治理与保护、人居环境建设等对空间的需求,吸纳更多的外部要素,增强城市发展的能量;同时可以有效地整合资源,形成合理的内部分工,优化内部功能分区、提高城市空间的利用效率,进而促进中心城市健康发展,充分发挥中心城市辐射带动作用。
3.合理扩大乡镇规模,降低行政成本,提高行政效率,促进农村经济发展
有计划、有步骤地进行乡镇撤并,有利于减轻农民负担,促进乡镇经济发展。由于科技的进步、交通通讯的发达和管理手段的现代化,行政区域的管辖幅度可以增大一些,管辖下一级行政区的数量可以增加一些,管理机构则可以精简一些。“撤并乡镇”有利于精简机构,减少乡镇行政人员和财政开支,降低管理成本,减轻农民负担;有利于优化资源配置,促进乡镇的经济发展;有利于优化小城镇体系,促进小城镇建设,从而推进中国城镇化进程;可以尽可能地减轻国家负担并让农民富裕起来。设立乡镇的标准应较1984年民政部的设镇标准有所改变,具体来说合并后的乡镇总人口应在5―8万为宜,面积应在100平方公里以上。长株潭地区乡镇调整完全能够达到该标准或者适当超过该标准。但在实际操作过程中应充分尊重乡镇的历史沿革和当地居民多年形成的生产、生活习惯,不能搞一刀切。乡镇撤并以后,要严肃编制管理,按一类乡镇39名、二类乡镇37名、三类乡镇32名定编,实行“一人一编一卡”,同时为了增强乡镇机关事业单位干部职工在乡镇行政区划调整中的心理和经济承受能力,减少社会动荡,应采取相关措施,多渠道分流富余人员。
参考文献:
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关键词：龙港 小城镇管理体制 改革政策评析
在工业化、市场化和城市化高速推进的同时，我国行政管理体制改革和政府治理转型滞后而造成的小城镇政府体制和管理方法的僵化，已经难以适应社会经济发展的需要，成为社会经济发展和城镇化进程的制约因素之一。
一、 小城镇管理体制对龙港城镇化发展的制约影响分析
经过25年的快速发展，龙港现已经进入了一个新发展的阶段，即由城镇型向城市型，由粗放型向集约型，由居民向现代文明市民转变的新阶段。现有的行政体制，特别是行政区划体制出现的新矛盾和新问题，主要问题是：其一，与苍南县的关系仍然存在权力的不平衡，在一定程度上仍受到制约；其二，与平阳县鳌江镇的关系。由于分属两个县管辖，存在严重行政分割现象，两镇同处鳌江口，却不能联手共建，各自为政。其三，与温州市乃至浙江全省的城市体系规划的关系很不合拍。近年来，由于行政体制的束缚，龙港更是深深的陷入发展的困惑之中。
龙港的发展和问题给我们如下诸多启示：(1)乡村城市化是我国城市化的主流；(2)市场经济体制下的自下而上城镇化模式，应逐步成为我国城市化的重要模式，在许多地区甚至是主要模式；(3)在相当长的时期内，行政区划体制的调整仍是中国推进城市化的重要手段。而龙港现有的行政区划体制，不利于城市化的进一步发展，不利于实行高效的行政管理，不利于经济升级，不利于社会稳定，从而严重影响了龙港城市综合竞争力的提升，最终导致区域发展的缓慢。龙港要在鳌江流域经济发展过程中发挥更大的集聚和辐射作用，就必须在行政体制上有大的突破，加快建设鳌江流域区域中心城市。
二、行政管理体制的改革和调整是城市化的必然趋势和客观要求
中国加入WTO，一方面，有利于城市化水平的提高和一些经济发达的小城镇，按照城市的要求进行规划和建设；另一方面，也要求新发展的小城镇加速同世界接轨，以适应经济全球化的需求，提高自身的竞争力，提升城市的形象。随着经济、社会的发展与城市化的推进，行政区划的改革和调整已迫在眉睫。
许多地方的发展证明，城市作为经济、社会的载体，城市居民的生活空间是经济、社会发展的必然结果和要求。行政区划只不过是顺应历史发展和客观要求的一种上层建筑。城市与小城镇的经济地位、经济作用和行政地位是不同的，存在着重大差别的。小城镇的发展不能代替城市的发展，传统的行政等级制度不应成为城市形成的桎梏。行政体制作为上层建筑，应该有利于或促进经济、社会的发展，而没有理由阻碍经济、社会的发展。
三、如何改善小城镇行政管理体制, 改革现有的城市管理体制和机构设计，需要开拓思路,从多方面采取措施
（一）推进政府机构和部门协同机制，制定相关的配套政策。具体而言，一是强化政策协调机制。落实中心镇培育工程上，要对发展小城镇的政策作进一步深入研究，按照普惠制的原则，加强政策资源整合，突出政策协同配套，发展壮大小城镇。二是小城镇间协调发展。要理顺省、市、县、镇四级地方政府的关系，创新相应的体制机制，促进小城镇与周边小城镇的协调发展。
（二）促进小城镇政府从”管理型“向”公共服务型“转变。”强镇扩权“的改革增强了小城镇政府的职权，提升了小城镇政府管理经济社会事务的能力。小城镇政府必须坚持”小政府、大服务“的改革方向，按照”强化乡镇政府的公共服务职能、规范乡镇政府建设发展职能、授权乡镇政府行政执法的职能“的思路，加快地方政府治理转型和职能转变。
（三）设立利益补偿机制,确保切块设市后原县财政的平稳过渡。鉴于县财政大量抽调经济发达小城镇财政收入的现实,为了避免一些地区小城镇切块设市后所带来的财政收支失衡危机,可采取一些过渡性的利益补偿措施,以减少县政府对此类小城镇撤镇设市的阻力,化被动为主动。一种方案是新设市向原县政府以逐年递减的方式,支付财政收入损伤补偿金；另一方案是上级政府在3-5年内按逐年递减方式核减切块设市的县政府上缴税收额度,资金由新设市上缴的税收弥补。
（四） 推进小城镇政府的制度建设：健全小城镇政府和官员的政绩考核制度和规划建设用地制度
1.健全小城镇政府和官员的政绩考核制度。改革对政府管理要向社会公共事务转变。要从小城镇建设、农村城市化、社会主义新农村建设的需要，将业绩考核的重点放在与居民生产生活息息相关的农民增收、生态环境治理、社会治安、教育文化、科技卫生和规划管理等方面，放在土地的节约集约利用方面。
2.规范小城镇政府的城镇建设和发展规划的制度程序，节约利用土地。首先必须加强规划的法制化建设，理顺县镇在小城镇建设规划上的关系，约束小城镇政府在小城镇规划上的行为。同时，建立规范的规划实施管理和监督检查机制，建立确保规划实施的制度和法律保障体系，规划的编制要严格执行有关法律、法规，维护规划的严肃性，规划的调整要按法定程序办理。另外，还要加快土地制度改革，节约集约利用土地资源，保障农民的土地权益，使城市化过程惠及于民。
参考文献：
[1]黄研; 小城镇经营理论探索与实践 [D];西北大学; 2007年
【关键词】镇政府;镇政府管理经济职能;镇政府的机构改革 一、引言 根据1979年所颁布的《中共中央关于加快农业发展问题的决定》确定小城镇的概念，其意思指的是县城、相对发达的集镇或公社、卫星城镇等。建制镇是小城镇中的重要组成，它是依照国务院所提出的规定设置的，建制镇在行政体制上被设置为镇政府，可管理本镇的各项事务，比如政治、文化、经济。完成以上的各项事物，需要有相关的职能、以及合理的机构组织。为此，以下就针对这两点展开论述。
二、镇政府管理经济的职能
从马克思主义的观点出发，当国家的政权被无产阶级和全体人民掌握之后，国家就会组织和领导经济建设，并让这项活动成为国家机构的一项基本职能。镇政府是我国的基层政府，其主要任务便是对本行政区域内的经济建设管理好。尽管这些事情看起来有条有理，不过在现实中，由于我国经济管理体制模式存在缺陷，所以使得镇政府采取政企不分家的经济管理方式，进而引发了很多恶性问题。经多年的实践中得出，镇政府在管理本镇经济的过程中，应当根据本镇特点进行，将政府企业两者之间的职责分开，依照简政放权的原则对经济管理进行改革，只有这样才能实现使镇政府的管理经济才能。关于镇政府主要有以下几个特点：集中了集体所有制与个体经济;小镇的经济主要依靠市场来凋节;小镇的经济规模小，并且底子薄。这些特点使得镇政府在进行管理经济之时，其管理经济职能会有自己的侧重点和特殊点。其侧重点和特殊点主要表现在以下几个方面：
1.贯彻党和国家的各项方针
贯彻落实好党和国家的各项方针政策，并关注企业与个人的守法情况。从党的十一届三中全会召开之后，其在会中所提到的各项方针，均反映了经济发展的客观规律，也反应了人民群众的利益和意见。镇政府是国家镇行政区域的行政机关，其管理经济的基本职能是贯彻和执行党和国家的方针政策。
党和国家的方针政策主要体现在法律上，这上面代表了广大人民的意志和利益。从根本上说，社会主义的集体所有制企业和个体，其进行生产经营活动，均是为了满足物质文化的生活需要。而镇政府是镇上人民的执行机关，在执行活动的过程中，代表人民的意志。为此，它有权利和责任关注和监督企业与个体户对法律法规的执行，以及经济合同的履行情况。除此之外，镇政府会用行政手段和法律于段维护企业和个体户的去找权益，并在此过程中打击犯罪。
2.搞好宏观计划的指导工作
我国《宪法》规定，城镇中是社会主义劳动群众集体所有制的行业有于工业、工业、建筑业、商业和服务业等等。集体经济组织在国家计划指导下，拥有独立进行经济活动的权利，它是按照法律规定来进行民主管理的。集体经济组织中的管理人员是由全体劳动者选举和罢免的。所以，镇政府没有权利对企业的经营活动进行十扰，它必须时刻分清政府与企业间的职责和权利，执行简政放权的原则，将企业的各种权利还给企业，包括企业的人力、物力、财力和产品的供应销售权利。进而使政府与企业分开，使企业可以按照国家的政策和法律，自行处理好经营过程中存在的一切事情，成为一个具有一定权利和义务的法人。
3.收集和传布经济信息
为了发展商品经济服务，我国乡镇企业，有90%以上是靠市场来凋节经济的。只有一小部分商品经济和政府计划的企业有关联。所以，建立信息交流和反馈体系是乡镇企业生存和发展的必须条件。镇政府在指导企业发展的过程中，应当重视信息的反馈作用，重视建立信息流通渠道和信息网络，并快速而准确的传布各种经济信息，以便能为企业提供咨询服务。
城镇企业的竞争是智慧的竞争，乡镇企业若想在竞争中取得胜利，就必须让自己的智力水平得到提升。要想做到这一点，单单依靠企业自身的力量是很难办到的。所以镇政府应当敏锐的看到这一点，在为企业提供知识和人才的同时，还要将本镇的中小学教育办好，以便培养出一批新生代企业管理人才。为了让本镇的企业得到更好的发展，政府需要为乡镇企业办好交通、文化、卫生等工作。 4.做好城镇建设规划管理工作 乡镇政府的经济管理职能还包括做好城镇建设规划管理工作、加强对各种公共设施的建设，以便为城乡商品经济的发展提供良好的外部条件。当前，镇政府城建规划的职能不够厚实，其规划存在很多问题，比如规划缺乏科学性和长远性、布局缺乏合理性。这些问题使得城镇衍生出更多的问题，比如建设混乱、资源浪费、环境污染等。这些情况均说明，镇政府的城镇建设规划是否合理，都和当地的政治、经济、文化事业相关。为此，镇政府建设规划的过程中，必须遵守“城乡结合、工农结合、有利生产和方便生活”的方针。坚持“四个观点”，即全局观点、城市观点、效益观点和文明美化观点。在搞好预测工作的基础上，将计划做好，以便将建制镇建设为一个符合文明合理发达的城镇。
三、镇政府的机构改革
1.撤回镇经委行政编制工作
在镇政府机构改革过程中，相关人员需撤回镇经委的行政编制，并在镇政府内设经济指导办公室，以便更好的办理镇行政区域内的经济。组织和领导经济建设是镇政府的一种重要职能，也是一项繁琐和因难的任务。所以，在镇政府内设置经济指导办公室是非常必要的。镇政府的在指导办公室执行政企职责之时，应当始终遵循简政放权的原则。
镇的经济组织是镇的经济单位，主要以自身的利益和需要作为出发点，以产值和利益作为日的一种管理性组织。这种组织可以被归类为经济实体，也具有法人地位，但它并非行政机构。当前镇经委作为管理经济的行政机构，应当以经济实体作为经济管理的管理方向。对于如何向这个方向过渡，首先第一步是撤回镇经委的行政编制。以便让镇政府的经济组织能依照《宪法》所定的原则进行，让全体劳动人民决定管理人员的选举与罢免，而并非南政府强行组建。 2.设立信息办公室 在镇政府设立办公室，负责收集和传布相关的指定经济信息，以便为企业提供相应的服务，同时也指定经济社会发展规划，让企业朝健康科学的方向发展。
在我国，大部分乡镇企业均是依靠市场来调节经济，所以其对信息的依赖性很大。在最近几年，农产品的统派购制度取消了，市场的范围加大，从而使得对信息的依赖性也加大。在乡镇中，企业和个体经济在搜集信息时，主要是市场信息和技术信息。并且信息传播的准确性与及时性，与乡镇企业经济的存亡和前途息息相关。 3.设立城建规划办公室 城镇的规划建设，直接关系到城乡商品经济的发展，它是城镇商品经济的外部条件。在城镇建设中，若城镇建设的好，那么城镇中的投资效益就得到很大的提高，其城乡商品的流通量就会扩大，进而促进城镇自身的发展。在过去的日子里，由于镇政府对城镇建设规划的管理不够重视，所以缺少专门的管理机构。进而使城镇在建设过程中，没有政府加以指导，进而造成布局混乱、生活设施混杂和环境严重污染等问题。综上所述，若想搞好城镇规划，就必须将城镇规划视作一项重要工作。为了更好的解决建设中的问题，镇政府方面应当设立一个城建规划管理办公室，以便加强城建规划管理和共用设施的建设。
关于镇政府机构的设计应当是这样的：从镇政府出发，分别设立办公室、经济指导办公室、信息处理办公室、城建规划管理办公室、司法办公室、民政办公室、文教办公室、计划生育办公室和镇的各类经济组织。其中镇的各类经济组织隶属于经济指导办公室。
四、结论
经过以上改革后，镇政府的机构会相对健全，并且结构合理。这种设置可以使商品经济发展和城镇建设需要得到满足。当然，当前的机构改革后所形成的样子并不是同定的，它是随着社会经济的发展而变化的。所以，镇政府在变动职能和机构时，应当跟着社会的形式的变动而变动，以便能更好的适应经济的发展。参考文献：
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一、关于**等镇建设与发展的基本经验
**等五个试点镇大多都为老建制镇。而且均为九十年代初期开始先后被确立为省乃至部级综合改革试点镇的。近十年来，它们抢抓机遇，乘势快上、强化改革、加速发展。客观上已成为所在县、市城市经济与农村经济的扭带和桥梁，极大地促进了农村第二、三产业发展，缩小了城乡、工农差别。镇域经济和社会各项事业得到健康快速发展，城镇整体功能明显增强，城镇面貌发生了翻天覆地的变化。在前不久召开的全省小城镇改革与发展工作会议上，这五个镇均被省政府命名为“小城镇改革与发展先进单位”。
1、科学论证，合理规划，制定城镇建设发展目标。
为使小城镇建设健康有序进行，上述五镇根据《**省小城镇“*”总体规划》，结合各自实际，都调整、制定了自己发展规划，为本镇长远发展奠定了较好的基础。***镇投资50万元，聘请清华大学建筑设计专家来镇实地考察，研究制定规划，确定了高起点、高标准，按照县城规模10万人口，设计了50年不落后的明城镇建设总体规划。科学地提出了城镇建设发展方略，即：“改造旧区、开发新区、全面推进、共同发展”。明确了近、远期城镇建设发展目标。**镇投资10万元，对本镇的原来规划进行了科学、合理地调整，与此同时，按照环境园林化、街道柏油化、住宅楼房化、管理城市化的“四化”标准，建设小城镇。在执行规划上，始终坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”的原则，坚持城乡一体化，统筹安排、协调发展，坚持做到宁可不建，也不乱建。各镇在实施小城镇规划中，都能够严格执法，对无视总体规划，挤占红线、标准较低、不分功能和私建、乱建，都强行制止、严格处罚，有力地维护了规划的法律性和严肃性。
2、不折不扣地落实上级赋予小城镇建设的各项优惠政策，不断增强镇政府管理城镇功能。
从1995年开始，省委、省政府先后制定下发了《鼓励和扶持“十强镇”综合改革试点若干政策》、《关于加快省“十强镇”改革与发展的若干政策》、《关于进一步推进小城镇改革与发展意见》。应该说，这些政策为小城镇建设与发展创造了一定条件。上述五个镇所在县（市）党委、政府不失契机，不折不扣地落实了这些政策。具体说向镇里下放了五项权力：一是下放了城镇规划建设管理权。县（市）党委、政府明确规定，小城镇规划、建设和管理由镇委、镇政府负责实施，除建筑工程参加县（市）建设部门组织的公开招、投标外，其它各项工作均由镇政府直接管理；二是下放了财税管理权。各镇财政都自设金库，与县（市）财政之间严格实行分税制，超收分成，赤字不补，充分调动了镇政府当家理财的积极性；三是下放了建设项目立项审批权。凡在镇域内建设的项目，镇政府与县（市）政府享有同等的立项审批权，凡是县（市）政府能够立项审批的项目，一律下放给镇政府立项审批；四是下放了机构设置和人事管理权。镇委、镇政府内部机构设置和人员配备，完全由镇委、镇政府根据需要研究决定，只需报县（市）有关部门备案；五是下放企业、事业单位管理权。凡是县（市）企业、事业单位在镇境内的，能下放给镇里，下放后对小城镇发展有利的，一律下放给镇里。除公安、工商、税务、金融等部门外，其它行业驻镇企、事业单位全部放给镇里。既扩大了镇委、镇政府的权力，又明确了镇与县（市）之间的利益关系，镇委、镇政府可以放开手脚大胆工作。借助这些政策的落实，各镇采取得力措施，全面实施了财税、户籍、城建、土地、教育、卫生等项综合改革，推动了小城镇建设健康有序向前发展。
3、基础设施建设步伐加快，城镇整体功能增强。
在小城镇建设实践中，各镇始终都坚持把强化基础设施建设，增强城镇整体功能作为首要任务，常抓不懈，重点围绕与老百姓生产、生活息息相关的热点和难点问题，舍得投入，建成或改造了一大批道路、桥梁、供水和排水、市场等设施项目，增加了镇区绿化面积，城镇面貌发生明显变化。昔日萧条、破烂景象正在被繁荣、整洁、规划有致的形象所代替。***镇按着城镇总体规划，投资2,500万元，新建一条长3000米，宽40米，双向三排车道的吉港大街。建设了环城外环路及主要街巷路，完善了路上、路下基础设施。投资5000万元建立、完善了农贸、轻工、牲畜、建材、煤炭、车辆等七个专业市场。其中，肉牛市场已成为东北最大肉牛交易市场。城镇基础建设的完善带动了相关产业的兴起，建筑、运输、建材、饮食、服务等行业解决了大批劳动力就业问题。同时，在提高农民素质、改善生活质量、扩大内需等方面起到了积极的促进作用。
4、发展支柱产业，壮大镇域经济。
各镇紧紧围绕经济建设这个中心，不断寻求新的经济增长点。它们从本镇实际出发，充分挖掘自身资源，发挥自身优势，积极培育和发展支柱产业，并初步形成规模。***镇坚持“农业产业化，农村工业化”的发展方向，立足资源，突出特色，积极培育了养牛、造酒等六大支柱产业，走出了一条“工业推动农业，城镇推动农村”的发展之路。**镇充分利用本镇资源，发展重工业，先后引资10亿元，新建了**水泥公司，两个企业已成为**镇支柱产业，推动了全镇经济健康发展。**镇投资5000万元，新建一处畜牧养殖厂，该厂投产后，效益相当可观。**镇2002年实现社会生产总值33.4亿元，国内生产总值9.55亿元，全口径财税收入4,180万元，农村人均收入3914元，成为全省小城镇发展的排头兵。
5、各项社会事业蓬勃发展，精神文明建设不断加强。
在考察中，我们深深地感到这五个试点镇还有一共同点就在实施农村城市化过程中，他们既注重城镇建设、发展经济，又十分注重加强社会主义精神文明建设。坚持做到统筹兼顾，协调发展。坚持以人为本，从提高人的综合素质入手开展工作，用城市标准规范人们的行为。与此同时，各镇加大了对教育、科技、文化和卫生等方面的投入。“普九”义务教育工作全部达标，小学入学率达100%，中、小学巩固率达98%以上。镇卫生院达一类标准，普遍开通有线电视，计划生育及社会治安综合治理工作均取得较好成绩。各镇内基本上形成了事业兴、人气旺、商气浓、二个文明协调发展的良好氛围，为促进小城镇建设奠定了良好基础。
二、关于我市小城镇建设与发展存在的的主要问题
就我市的小城镇建设而言，应该说，经十多年的实践，有了长足发展，取得一定成绩。各镇分别成为国家、省、通化市的综合改革试点镇，各方面指标和工作均居全市乡镇（街）之首。客观上已成为***市西、东、南部区域经济中心。但严格地讲，按综合改革试点镇要求，和上述试点镇比，我们的小城镇建设工作还存在很多问题，主要表现在如下几个方面：
一是试点镇领导有的思想解放程度不够，改革发展意识不强，实施小城镇建设积极性不高，工作存有短期行为；二是上级赋予试点镇各项优惠政策落实的不到位。如试点镇应享有部分县级经济审批权始终没有完全到位，致使工作出现严重两层皮现象。城建项目管理、审批等权限还没有放下来。驻镇企、事业单位管理权限不明确，今天放权，明天上划，随意性大，镇级管理权限不稳定；三是投资体制不完善，基础设施建设资金匮乏，严重制约发展；四是管理人才短缺，政府及所属部门管理人员思维方式滞后于形势的发展，缺乏现代思维意识和现代管理城镇能力；五是缺乏科学规划。据了解，只有***搞了简单的建设发展规划，其深度和水平远远不够，***镇还没有一个成型的建设发展规划，小城镇建设无所遵循；六是土地管理、户籍管理等项制度尚需改革等等。这些问题涉及到方方面面，既包括了经济基础的微观改造，又关系到上层建筑的全面改革。因此，我们一定要按上级的有关要求，借鉴兄弟试点镇经验，搞好小城镇建设，防止出现“新城镇、旧体制现象”。强化改革，积极探索，重点突破，全面推进。
三、关于小城镇建设与发展的建议
加快小城镇建设与发展，是实现“十六大”提出的全面建设小康社会目标、解决“三农问题，改变城乡两元经济结构和加速城镇化的重要途径。***作为一个县级城市，加快小城镇建设与发展更具有特别重要意义。根据我们工作存在的差距，参照兄弟试点镇经验，建议在今后小城镇建设与发展实践中，坚持做到”六抓”。
一是抓思想。就是说，要进一步解放思想，充分认识加快小城镇建设与发展的重大意义，从而增强各级领导的责任感和紧迫感。实施小城镇综合改革是认真贯彻十四届五中全会精神提出的，十多年的实践证明，是发展农业和农村经济的成功之路，是深化农村改革，解决农村深层次问题的一条重要途径，其工作涉及面广，政策性强，难度大。因此，各级领导，特别是市镇两级主要领导一定要解放思想，转变观念，抢抓机遇，真抓实干。切实把小城镇建设与发展工作纳入重要日程，以此统领农村工作全局。
二是抓领导。根据兄弟试点镇的成功经验，试点成功的一个重要保证，就是各级领导的重视和支持。因此，我们要切实加强对小城镇建设工作的领导。主要领导应给予足够重视，亲自抓负总责。要把此项工作摆上位置、抓在手上。试点镇的事不仅仅是镇里的事，也是市里的事。因此，市、镇两级主要领导要自觉把小城镇建设当作重中之重，抓紧抓好，抓出成效。
三是抓重点。目前看，各小城镇建设与发展积极性空前高涨。针对这种情况，我们的工作一定要有针对性，要突出重点。总的原则应是抓好部级试点镇带动省“十强镇”和**市试点镇，指导一般镇的综合改革工作。实行重点突破，梯式推进的工作模式，力争把全市的小城镇建设和发展工作推向一个新的阶段。
四是抓落实。就是要进一步落实国家、省关于小城镇建设与发展的优惠政策。特别是、等文件精神，要不折不扣地给予落实，使试点镇真正做到有权有责、权责挂钩。市直相关部门应着眼大局，彻底解决政策不到位问题，理顺市镇之间关系，增强镇政府管理城镇功能。具体说，市委、市政府应给试点镇下放如下权力：（1）建设项目立项审批权；（2）凡镇内市属企、事业单位管理权（垂直管理部门除外）；（3）城镇规划建设工作管理权。包括建设项目审批、工程监理，独立执法等权限。
五是抓考核。为确保小城镇建设与发展顺利进行，建议市委、市政府对“试点镇”实行主要领导负责制度，部门联系制度，工作汇报制度，建立动态监测管理系统，引入竞争机制，将试点镇综合改革，城镇建设，经济发展总目标，年度任务，阶段性成果纳入到小城镇建设考核内容，强化考核标准，实行目标管理。
一、关于**等镇建设与发展的基本经验
**等五个试点镇大多都为老建制镇。而且均为九十年代初期开始先后被确立为省乃至部级综合改革试点镇的。近十年来，它们抢抓机遇，乘势快上、强化改革、加速发展。客观上已成为所在县、市城市经济与农村经济的扭带和桥梁，极大地促进了农村第二、三产业发展，缩小了城乡、工农差别。镇域经济和社会各项事业得到健康快速发展，城镇整体功能明显增强，城镇面貌发生了翻天覆地的变化。在前不久召开的全省小城镇改革与发展工作会议上，这五个镇均被省政府命名为“小城镇改革与发展先进单位”。
1、科学论证，合理规划，制定城镇建设发展目标。
为使小城镇建设健康有序进行，上述五镇根据《**省小城镇“十五”总体规划》，结合各自实际，都调整、制定了自己发展规划，为本镇长远发展奠定了较好的基础。***镇投资50万元，聘请清华大学建筑设计专家来镇实地考察，研究制定规划，确定了高起点、高标准，按照县城规模10万人口，设计了50年不落后的明城镇建设总体规划。科学地提出了城镇建设发展方略，即：“改造旧区、开发新区、全面推进、共同发展”。明确了近、远期城镇建设发展目标。**镇投资10万元，对本镇的原来规划进行了科学、合理地调整，与此同时，按照环境园林化、街道柏油化、住宅楼房化、管理城市化的“四化”标准，建设小城镇。在执行规划上，始终坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”的原则，坚持城乡一体化，统筹安排、协调发展，坚持做到宁可不建，也不乱建。各镇在实施小城镇规划中，都能够严格执法，对无视总体规划，挤占红线、标准较低、不分功能和私建、乱建，都强行制止、严格处罚，有力地维护了规划的法律性和严肃性。
2、不折不扣地落实上级赋予小城镇建设的各项优惠政策，不断增强镇政府管理城镇功能。
从1995年开始，省委、省政府先后制定下发了《鼓励和扶持“十强镇”综合改革试点若干政策》、《关于加快省“十强镇”改革与发展的若干政策》、《关于进一步推进小城镇改革与发展意见》。应该说，这些政策为小城镇建设与发展创造了一定条件。上述五个镇所在县（市）党委、政府不失契机，不折不扣地落实了这些政策。具体说向镇里下放了五项权力：一是下放了城镇规划建设管理权。县（市）党委、政府明确规定，小城镇规划、建设和管理由镇委、镇政府负责实施，除建筑工程参加县（市）建设部门组织的公开招、投标外，其它各项工作均由镇政府直接管理；二是下放了财税管理权。各镇财政都自设金库，与县（市）财政之间严格实行分税制，超收分成，赤字不补，充分调动了镇政府当家理财的积极性；三是下放了建设项目立项审批权。凡在镇域内建设的项目，镇政府与县（市）政府享有同等的立项审批权，凡是县（市）政府能够立项审批的项目，一律下放给镇政府立项审批；四是下放了机构设置和人事管理权。镇委、镇政府内部机构设置和人员配备，完全由镇委、镇政府根据需要研究决定，只需报县（市）有关部门备案；五是下放企业、事业单位管理权。凡是县（市）企业、事业单位在镇境内的，能下放给镇里，下放后对小城镇发展有利的，一律下放给镇里。除公安、工商、税务、金融等部门外，其它行业驻镇企、事业单位全部放给镇里。既扩大了镇委、镇政府的权力，又明确了镇与县（市）之间的利益关系，镇委、镇政府可以放开手脚大胆工作。借助这些政策的落实，各镇采取得力措施，全面实施了财税、户籍、城建、土地、教育、卫生等项综合改革，推动了小城镇建设健康有序向前发展。
3、基础设施建设步伐加快，城镇整体功能增强。
在小城镇建设实践中，各镇始终都坚持把强化基础设施建设，增强城镇整体功能作为首要任务，常抓不懈，重点围绕与老百姓生产、生活息息相关的热点和难点问题，舍得投入，建成或改造了一大批道路、桥梁、供水和排水、市场等设施项目，增加了镇区绿化面积，城镇面貌发生明显变化。昔日萧条、破烂景象正在被繁荣、整洁、规划有致的形象所代替。***镇按着城镇总体规划，投资2,500万元，新建一条长3000米，宽40米，双向三排车道的吉港大街。建设了环城外环路及主要街巷路，完善了路上、路下基础设施。投资5000万元建立、完善了农贸、轻工、牲畜、建材、煤炭、车辆等七个专业市场。其中，肉牛市场已成为东北最大肉牛交易市场。城镇基础建设的完善带动了相关产业的兴起，建筑、运输、建材、饮食、服务等行业解决了大批劳动力就业问题。同时，在提高农民素质、改善生活质量、扩大内需等方面起到了积极的促进作用。
4、发展支柱产业，壮大镇域经济。
各镇紧紧围绕经济建设这个中心，不断寻求新的经济增长点。它们从本镇实际出发，充分挖掘自身资源，发挥自身优势，积极培育和发展支柱产业，并初步形成规模。***镇坚持“农业产业化，农村工业化”的发展方向，立足资源，突出特色，积极培育了养牛、造酒等六大支柱产业，走出了一条“工业推动农业，城镇推动农村”的发展之路。**镇充分利用本镇资源，发展重工业，先后引资10亿元，新建了**水泥公司，两个企业已成为**镇支柱产业，推动了全镇经济健康发展。**镇投资5000万元，新建一处畜牧养殖厂，该厂投产后，效益相当可观。**镇2002年实现社会生产总值33.4亿元，国内生产总值9.55亿元，全口径财税收入4,180万元，农村人均收入3914元，成为全省小城镇发展的排头兵。
5、各项社会事业蓬勃发展，精神文明建设不断加强。
在考察中，我们深深地感到这五个试点镇还有一共同点就在实施农村城市化过程中，他们既注重城镇建设、发展经济，又十分注重加强社会主义精神文明建设。坚持做到统筹兼顾，协调发展。坚持以人为本，从提高人的综合素质入手开展工作，用城市标准规范人们的行为。与此同时，各镇加大了对教育、科技、文化和卫生等方面的投入。“普九”义务教育工作全部达标，小学入学率达100%，中、小学巩固率达98%以上。镇卫生院达一类标准，普遍开通有线电视，计划生育及社会治安综合治理工作均取得较好成绩。各镇内基本上形成了事业兴、人气旺、商气浓、二个文明协调发展的良好氛围，为促进小城镇建设奠定了良好基础。
二、关于我市小城镇建设与发展存在的的主要问题
就我市的小城镇建设而言，应该说，经十多年的实践，有了长足发展，取得一定成绩。各镇分别成为国家、省、通化市的综合改革试点镇，各方面指标和工作均居全市乡镇（街）之首。客观上已成为***市西、东、南部区域经济中心。但严格地讲，按综合改革试点镇要求，和上述试点镇比，我们的小城镇建设工作还存在很多问题，主要表现在如下几个方面：
一是试点镇领导有的思想解放程度不够，改革发展意识不强，实施小城镇建设积极性不高，工作存有短期行为；二是上级赋予试点镇各项优惠政策落实的不到位。如试点镇应享有部分县级经济审批权始终没有完全到位，致使工作出现严重两层皮现象。城建项目管理、审批等权限还没有放下来。驻镇企、事业单位管理权限不明确，今天放权，明天上划，随意性大，镇级管理权限不稳定；三是投资体制不完善，基础设施建设资金匮乏，严重制约发展；四是管理人才短缺，政府及所属部门管理人员思维方式滞后于形势的发展，缺乏现代思维意识和现代管理城镇能力；五是缺乏科学规划。据了解，只有***搞了简单的建设发展规划，其深度和水平远远不够，***镇还没有一个成型的建设发展规划，小城镇建设无所遵循；六是土地管理、户籍管理等项制度尚需改革等等。这些问题涉及到方方面面，既包括了经济基础的微观改造，又关系到上层建筑的全面改革。因此，我们一定要按上级的有关要求，借鉴兄弟试点镇经验，搞好小城镇建设，防止出现“新城镇、旧体制现象”。强化改革，积极探索，重点突破，全面推进。
三、关于小城镇建设与发展的建议
加快小城镇建设与发展，是实现“十六大”提出的全面建设小康社会目标、解决“三农问题，改变城乡两元经济结构和加速城镇化的重要途径。***作为一个县级城市，加快小城镇建设与发展更具有特别重要意义。根据我们工作存在的差距，参照兄弟试点镇经验，建议在今后小城镇建设与发展实践中，坚持做到”六抓”。
一是抓思想。就是说，要进一步解放思想，充分认识加快小城镇建设与发展的重大意义，从而增强各级领导的责任感和紧迫感。实施小城镇综合改革是认真贯彻十四届五中全会精神提出的，十多年的实践证明，是发展农业和农村经济的成功之路，是深化农村改革，解决农村深层次问题的一条重要途径，其工作涉及面广，政策性强，难度大。因此，各级领导，特别是市镇两级主要领导一定要解放思想，转变观念，抢抓机遇，真抓实干。切实把小城镇建设与发展工作纳入重要日程，以此统领农村工作全局。
二是抓领导。根据兄弟试点镇的成功经验，试点成功的一个重要保证，就是各级领导的重视和支持。因此，我们要切实加强对小城镇建设工作的领导。主要领导应给予足够重视，亲自抓负总责。要把此项工作摆上位置、抓在手上。试点镇的事不仅仅是镇里的事，也是市里的事。因此，市、镇两级主要领导要自觉把小城镇建设当作重中之重，抓紧抓好，抓出成效。版权所有
三是抓重点。目前看，各小城镇建设与发展积极性空前高涨。针对这种情况，我们的工作一定要有针对性，要突出重点。总的原则应是抓好部级试点镇带动省“十强镇”和**市试点镇，指导一般镇的综合改革工作。实行重点突破，梯式推进的工作模式，力争把全市的小城镇建设和发展工作推向一个新的阶段。
四是抓落实。就是要进一步落实国家、省关于小城镇建设与发展的优惠政策。特别是（吉发[1995]22号）、（吉政办发[1997]1号、（吉办发[1999]36号）、（吉发[2000]7号）等文件精神，要不折不扣地给予落实，使试点镇真正做到有权有责、权责挂钩。市直相关部门应着眼大局，彻底解决政策不到位问题，理顺市镇之间关系，增强镇政府管理城镇功能。具体说，市委、市政府应给试点镇下放如下权力：（1）建设项目立项审批权；（2）凡镇内市属企、事业单位管理权（垂直管理部门除外）；（3）城镇规划建设工作管理权。包括建设项目审批、工程监理，独立执法等权限。
五是抓考核。为确保小城镇建设与发展顺利进行，建议市委、市政府对“试点镇”实行主要领导负责制度，部门联系制度，工作汇报制度，建立动态监测管理系统，引入竞争机制，将试点镇综合改革，城镇建设，经济发展总目标，年度任务，阶段性成果纳入到小城镇建设考核内容，强化考核标准，实行目标管理。
一、关于××等镇建设与发展的基本经验
××等五个试点镇大多都为老建制镇。而且均为九十年代初期开始先后被确立为省乃至部级综合改革试点镇的。近十年来，它们抢抓机遇，乘势快上、强化改革、加速发展。客观上已成为所在县、市城市经济与农村经济的扭带和桥梁，极大地促进了农村第二、三产业发展，缩小了城乡、工农差别。镇域经济和社会各项事业得到健康快速发展，城镇整体功能明显增强，城镇面貌发生了翻天覆地的变化。在前不久召开的全省小城镇改革与发展工作会议上，这五个镇均被省政府命名为“小城镇改革与发展先进单位”。
1、科学论证，合理规划，制定城镇建设发展目标。
为使小城镇建设健康有序进行，上述五镇根据《××省小城镇“十五”总体规划》，结合各自实际，都调整、制定了自己发展规划，为本镇长远发展奠定了较好的基础。××*镇投资50万元，聘请清华大学建筑设计专家来镇实地考察，研究制定规划，确定了高起点、高标准，按照县城规模10万人口，设计了50年不落后的明城镇建设总体规划。科学地提出了城镇建设发展方略，即：“改造旧区、开发新区、全面推进、共同发展”。明确了近、远期城镇建设发展目标。××镇投资10万元，对本镇的原来规划进行了科学、合理地调整，与此同时，按照环境园林化、街道柏油化、住宅楼房化、管理城市化的“四化”标准，建设小城镇。在执行规划上，始终坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”的原则，坚持城乡一体化，统筹安排、协调发展，坚持做到宁可不建，也不乱建。各镇在实施小城镇规划中，都能够严格执法，对无视总体规划，挤占红线、标准较低、不分功能和私建、乱建，都强行制止、严格处罚，有力地维护了规划的法律性和严肃性。
2、不折不扣地落实上级赋予小城镇建设的各项优惠政策，不断增强镇政府管理城镇功能。
从1995年开始，省委、省政府先后制定下发了《鼓励和扶持“十强镇”综合改革试点若干政策》、《关于加快省“十强镇”改革与发展的若干政策》、《关于进一步推进小城镇改革与发展意见》。应该说，这些政策为小城镇建设与发展创造了一定条件。上述五个镇所在县（市）党委、政府不失契机，不折不扣地落实了这些政策。具体说向镇里下放了五项权力：一是下放了城镇规划建设管理权。县（市）党委、政府明确规定，小城镇规划、建设和管理由镇委、镇政府负责实施，除建筑工程参加县（市）建设部门组织的公开招、投标外，其它各项工作均由镇政府直接管理；二是下放了财税管理权。各镇财政都自设金库，与县（市）财政之间严格实行分税制，超收分成，赤字不补，充分调动了镇政府当家理财的积极性；三是下放了建设项目立项审批权。凡在镇域内建设的项目，镇政府与县（市）政府享有同等的立项审批权，凡是县（市）政府能够立项审批的项目，一律下放给镇政府立项审批；四是下放了机构设置和人事管理权。镇委、镇政府内部机构设置和人员配备，完全由镇委、镇政府根据需要研究决定，只需报县（市）有关部门备案；五是下放企业、事业单位管理权。凡是县（市）企业、事业单位在镇境内的，能下放给镇里，下放后对小城镇发展有利的，一律下放给镇里。除公安、工商、税务、金融等部门外，其它行业驻镇企、事业单位全部放给镇里。既扩大了镇委、镇政府的权力，又明确了镇与县（市）之间的利益关系，镇委、镇政府可以放开手脚大胆工作。借助这些政策的落实，各镇采取得力措施，全面实施了财税、户籍、城建、土地、教育、卫生等项综合改革，推动了小城镇建设健康有序向前发展。
3、基础设施建设步伐加快，城镇整体功能增强。
在小城镇建设实践中，各镇始终都坚持把强化基础设施建设，增强城镇整体功能作为首要任务，常抓不懈，重点围绕与老百姓生产、生活息息相关的热点和难点问题，舍得投入，建成或改造了一大批道路、桥梁、供水和排水、市场等设施项目，增加了镇区绿化面积，城镇面貌发生明显变化。昔日萧条、破烂景象正在被繁荣、整洁、规划有致的形象所代替。××*镇按着城镇总体规划，投资2,500万元，新建一条长3000米，宽40米，双向三排车道的吉港大街。建设了环城外环路及主要街巷路，完善了路上、路下基础设施。投资5000万元建立、完善了农贸、轻工、牲畜、建材、煤炭、车辆等七个专业市场。其中，肉牛市场已成为东北最大肉牛交易市场。城镇基础建设的完善带动了相关产业的兴起，建筑、运输、建材、饮食、服务等行业解决了大批劳动力就业问题。同时，在提高农民素质、改善生活质量、扩大内需等方面起到了积极的促进作用。
4、发展支柱产业，壮大镇域经济。
各镇紧紧围绕经济建设这个中心，不断寻求新的经济增长点。它们从本镇实际出发，充分挖掘自身资源，发挥自身优势，积极培育和发展支柱产业，并初步形成规模。××*镇坚持“农业产业化，农村工业化”的发展方向，立足资源，突出特色，积极培育了养牛、造酒等六大支柱产业，走出了一条“工业推动农业，城镇推动农村”的发展之路。××镇充分利用本镇资源，发展重工业，先后引资10亿元，新建了××水泥公司，两个企业已成为××镇支柱产业，推动了全镇经济健康发展。××镇投资5000万元，新建一处畜牧养殖厂，该厂投产后，效益相当可观。××镇2002年实现社会生产总值33.4亿元，国内生产总值9.55亿元，全口径财税收入4,180万元，农村人均收入3914元，成为全省小城镇发展的排头兵。
5、各项社会事业蓬勃发展，精神文明建设不断加强。
在考察中，我们深深地感到这五个试点镇还有一共同点就在实施农村城市化过程中，他们既注重城镇建设、发展经济，又十分注重加强社会主义精神文明建设。坚持做到统筹兼顾，协调发展。坚持以人为本，从提高人的综合素质入手开展工作，用城市标准规范人们的行为。与此同时，各镇加大了对教育、科技、文化和卫生等方面的投入。“普九”义务教育工作全部达标，小学入学率达100%，中、小学巩固率达98%以上。镇卫生院达一类标准，普遍开通有线电视，计划生育及社会治安综合治理工作均取得较好成绩。各镇内基本上形成了事业兴、人气旺、商气浓、二个文明协调发展的良好氛围，为促进小城镇建设奠定了良好基础。
二、关于我市小城镇建设与发展存在的的主要问题
就我市的小城镇建设而言，应该说，经十多年的实践，有了长足发展，取得一定成绩。各镇分别成为国家、省、通化市的综合改革试点镇，各方面指标和工作均居全市乡镇（街）之首。客观上已成为××*市西、东、南部区域经济中心。但严格地讲，按综合改革试点镇要求，和上述试点镇比，我们的小城镇建设工作还存在很多问题，主要表现在如下几个方面：
一是试点镇领导有的思想解放程度不够，改革发展意识不强，实施小城镇建设积极性不高，工作存有短期行为；二是上级赋予试点镇各项优惠政策落实的不到位。如试点镇应享有部分县级经济审批权始终没有完全到位，致使工作出现严重两层皮现象。城建项目管理、审批等权限还没有放下来。驻镇企、事业单位管理权限不明确，今天放权，明天上划，随意性大，镇级管理权限不稳定；三是投资体制不完善，基础设施建设资金匮乏，严重制约发展；四是管理人才短缺，政府及所属部门管理人员思维方式滞后于形势的发展，缺乏现代思维意识和现代管理城镇能力；五是缺乏科学规划。据了解，只有××*搞了简单的建设发展规划，其深度和水平远远不够，××*镇还没有一个成型的建设发展规划，小城镇建设无所遵循；六是土地管理、户籍管理等项制度尚需改革等等。这些问题涉及到方方面面，既包括了经济基础的微观改造，又关系到上层建筑的全面改革。因此，我们一定要按上级的有关要求，借鉴兄弟试点镇经验，搞好小城镇建设，防止出现“新城镇、旧体制现象”。强化改革，积极探索，重点突破，全面推进。
三、关于小城镇建设与发展的建议
加快小城镇建设与发展，是实现“十六大”提出的全面建设小康社会目标、解决“三农问题，改变城乡两元经济结构和加速城镇化的重要途径。××*作为一个县级城市，加快小城镇建设与发展更具有特别重要意义。根据我们工作存在的差距，参照兄弟试点镇经验，建议在今后小城镇建设与发展实践中，坚持做到”六抓”。
一是抓思想。就是说，要进一步解放思想，充分认识加快小城镇建设与发展的重大意义，从而增强各级领导的责任感和紧迫感。实施小城镇综合改革是认真贯彻十四届五中全会精神提出的，十多年的实践证明，是发展农业和农村经济的成功之路，是深化农村改革，解决农村深层次问题的一条重要途径，其工作涉及面广，政策性强，难度大。因此，各级领导，特别是市镇两级主要领导一定要解放思想，转变观念，抢抓机遇，真抓实干。切实把小城镇建设与发展工作纳入重要日程，以此统领农村工作全局。
二是抓领导。根据兄弟试点镇的成功经验，试点成功的一个重要保证，就是各级领导的重视和支持。因此，我们要切实加强对小城镇建设工作的领导。主要领导应给予足够重视，亲自抓负总责。要把此项工作摆上位置、抓在手上。试点镇的事不仅仅是镇里的事，也是市里的事。因此，市、镇两级主要领导要自觉把小城镇建设当作重中之重，抓紧抓好，抓出成效。
三是抓重点。目前看，各小城镇建设与发展积极性空前高涨。针对这种情况，我们的工作一定要有针对性，要突出重点。总的原则应是抓好部级试点镇带动省“十强镇”和××市试点镇，指导一般镇的综合改革工作。实行重点突破，梯式推进的工作模式，力争把全市的小城镇建设和发展工作推向一个新的阶段。
四是抓落实。就是要进一步落实国家、省关于小城镇建设与发展的优惠政策。特别是（吉发[1995]22号）、（吉政办发[1997]1号、（吉办发[1999]36号）、（吉发[2000]7号）等文件精神，要不折不扣地给予落实，使试点镇真正做到有权有责、权责挂钩。市直相关部门应着眼大局，彻底解决政策不到位问题，理顺市镇之间关系，增强镇政府管理城镇功能。具体说，市委、市政府应给试点镇下放如下权力：（1）建设项目立项审批权；（2）凡镇内市属企、事业单位管理权（垂直管理部门除外）；（3）城镇规划建设工作管理权。包括建设项目审批、工程监理，独立执法等权限。
五是抓考核。为确保小城镇建设与发展顺利进行，建议市委、市政府对“试点镇”实行主要领导负责制度，部门联系制度，工作汇报制度，建立动态监测管理系统，引入竞争机制，将试点镇综合改革，城镇建设，经济发展总目标，年度任务，阶段性成果纳入到小城镇建设考核内容，强化考核标准，实行目标管理。
