关键词：经济开发区；发展思路；规划布局
中图分类号：TU984 文献标识码：A
背景概况
景宁畲族自治县是丽水唯一的少数民族自治县，也是全国唯一的畲族自治县。由于历史和自然等原因，景宁的土地资源紧缺，发展空间狭小，发展基础十分薄弱，工业化进程滞后，发展速度非常缓慢。为加快推进景宁经济社会发展，进一步改善和提高景宁畲族人民的生活水平，2008年5月16日浙江省委、省政府出台了《关于扶持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》，对景宁未来五年的发展提出了总体要求和主要目标，并从基础设施建设、特色产业发展、社会事业发展、财政支持、组织领导等方面制定了专门的扶持政策与措施。
景宁民族工业园地处丽水南城南端的七百秧区块内，地形地貌以低丘缓坡为主，根据《丽水市南城控制性详细规划》，未来空间发展格局为“一心、二带、二片”，区块范围位于二片中的七百秧组团范围之内，规划用地性质为二类和三类工业用地为主，其中工业用地4607亩、公建用地94亩、道路广场用地651亩、绿地399亩。总开发投资估算30亿元。
用地现状
现状用地相对简单。总用地423.86万平方米中，非建设用地达362.86万平方米，占85.60%，其中水域面积5.31万平方米，占1.25% 。本区块经过3年左右时间的开发，目前已经进行了两片区域的场地平整，两个主要道路正在建设，同时有六家企业已经入驻。现状建设用地主要有三类。（1）村庄建设用地。用地面积共11.37万平方米，占总用地2.68%。共包括三个行政村—陈店村、里坑村及章巷村。（2）道路用地。分类为两类，一为原有通村道路，二为在建的南八路、东九路。道路用地面积共11.67万平方米，占总用地2.76%。（3）工业用地。为娃哈哈、伊利等六家企业，现状用地面积38.00共万平方米，占总用地8.97%。
（现状用地指标表）
3、工程开发思路
规划形成“两轴、三点、五片”的规划结构。（两轴：1、南七路空间发展主轴，2、东九路空间发展次轴。三点：两大园区入口空间节点及中央河公园景观节点。五片：五大工业组团片区。） 规划在全区共设置五片工业组团，在南八路沿线布局两个工业组团内部的公共服务设施聚集点。规划在南七路与东九路、东十一路交叉口结合游憩广场用地设置两处园区入口门户节点。水系采用深、浅床结合方案，南九路筑路为堤，将在南环路以南局部形成小型水库。在地块内部水系沿线形成连续的滨水公共绿地景观带，提高工业区滨水空间的品质。
4、工程内容和具体要求
本次规划主要分为两大内容：第一，《丽水经济开发区景宁民族工业园控制性详细规划》修改研究评估报告。第二，丽水经济开发区景宁民族工业园控制性详细规划修改成果，规划范围用地为4平方公里左右。
具体要求有以下几点：
（1）在原规划基础上结合开发区南部拓展用地规划完成规划成果。
（2）按“开发区拓展用地规划” 指导、丽水生态产业聚集区发展要求，衔接现状用地调整、空间布局规划、道路交通、发展时序等工作。
（3）对控规范围周边做好区域协调和梳理。
（4）是明确重点公共服务设施及基础设施网络的布局，为健康有序地推进本区域开发建设打下良好基础。
（5）按国家新用地分类标准完成园区控制性详细规划控制图则。
5、工程实施情况
场地平整情况经过三年时间的规划实施，规划区块内部分场地进行了平整，其中一期地块场地平整位于东十一路与南七路交叉口沿线，面积为80.87公顷，目前已经通过了场地平整验收。二期地块场地平整位于南七路以南，东七路与东九路之间，面积115.69公顷。
（2）道路建设情况结合场地平整，也实施了部分道路，主要为东十一路不南八路，其中南八路实施长度为1500米左右，宽度为32米；东十一路长度为450米左右，宽度为24米。
6、存在问题
(1)道路方面道路网密度过密一方面导致道路建设成本过高，并占用了大量宝贵土地，导致土地利用率下降，另外道路过密导致地块划分过小，不利于大企业、大项目的引进。从目前招商形势分析，大企业、大项目是丽景工业园招商主流，因此需要合适的道路网密度。
(2)用地性质方面根据实际的招商情况，目前的实际用地安排与原规划用地布局存在一定的差异，原规划在胡村水库西岸布局教育科研设计用地，主要为本区高新技术产业区的孵化教育培训服务，现已调整为娃哈哈项目。
7、工程空间规划布局
（一）用地布局。在全区共设置五个工业组团，在东七路与南八路交叉口、东九路与南八路交叉口各设置一处产业服务核心，并在东九路与南七路交叉口、两个产业服务核心内设置绿化景观节点。
（二）规划全区的道路与交通设施用地总面积57.97万平方米，占规划总建设用地的比例13.82%。其中各级道路总用地面积56.23万平方米；公共交通站用地面积0.61万平方米；社会停车场用地面积1.13万平方米,两者分别位于东西两个产业服务区内。
（三）规划布局公共管理与公共服务设施用地(A)总量7.87万平方米，占规划城市建设用地比例1.88%。主要包括开发区管委会及一所小学。商业服务业设施用地类型主要有以下三类：（1）商业用地—用地面积9.35万平方米。设置于东西两个产业服务区内。（2）商务用地—用地面积1.74万平方米。一般不商业用地结合布置。（3）加油加气站用地—用地面积0.49万平方米。位于南八路与东九路交叉口西侧南八路上。
（四）规划绿地与广场用地总用地面积37.8万平方米，占规划总建设用地比例9.01%。其中公园绿地1.6万平方米，位于南八路南侧，西部产业服务区内。防护绿地33.72万平方米，主要为城市快速路、主要道路两侧道路防护绿带。南七路两侧各控制50米宽的防护绿带，东七路两侧控制15米防护绿带，东九路两侧防护绿带20米，滨水景观绿带控制宽度15—20米。广场用地1.17万平方米，位于东九路与南七路交叉口，打造本规划区的入口景观节点。公园停车混合用地1.31万平方米，位于支一路北侧，东部产业服务区内，地面设置公园不广场，地下设置停车场。
8、发展策略与保障体制
8.1、理顺资金投入导向,启动开发区建设
丽水工程的发展策略一方面要发挥自然资源与劳动力的推动作用；另一方面要借助外部资金、人才和技术的输入。其核心问题是,如何把基本要素结合起来,启动开发区建设,形成自我增长能力。一是资金投入的产业方向要立足本地资源；二是资金投入的空间方向要集中于培养区内的增长；三是要重视人口素质的提高和促进城市化步伐的加快,打破封闭状况,促进人口流动,加快市场发展。
8.2、强化行政管理职能,创新行政管理体制
加大开发区管理体制改革的力度,要在扩大授权放权范围、体制和界定职能权限等方面做更多的工作,使开发区成为地方经济跨世纪发展的龙头和行政管理体制改革的“试验田”。同时,全面推进丽景民族工业园行政管理体制和机构的改革,将丽景园作为县政府的派属机构,并直接受县政府管理,与政府下设的各职能部门平级,不受其它部门管理和干扰。
8.3、加强信息沟通，服务经济发展
丽水经济开发区相关单位与城市规划部门就全市社会经济发展建设情况互通信息，及时跟踪经济建设的最新进展情况，尤其是旧城改造区、工业园区和城市建设新区等这些区域，只有加强信息勾通，才能及改善城市规划布局问题。
总之，城市规划一定要纳入城市建设的总体规划，规划部门在进行规划设计的时候要加强相关部门之间的沟通，努力完善和推行经济开发区保障体质，把工作做到最好，使其能够更好的服务于地方经济发展。
参考文献：
同志们：制定开发区发展战略规划和实施开发区CI工程导入是我区加快发展、实现全面升级、全面管理的先决条件，是打造xx开发区品牌、增强区域竞争力，实现由规模型扩张向内涵型增长转变的有效途径；是xx开发区实现“二次创业”目标，建设全国一流开发区的重要措施。制定开发区新的发展战略规划和实施开发区CI工程导入，这是开发区工委、管委在全国开发区竞争日趋激烈的新形势下做出的重要决策，是xx开发区经过12年快速发展到今天，为应对新形势、新情况、新机遇的必然选择。刚才xx院长、xx总经理分别就开发区发展战略研究和实施CI工程的重要性，以及这两项工作的进程、步骤做了阐述。下面我就做好这项工作讲几点意见：一、要充分认识制定发展战略规划和实施CI工程的重要性首先，进行开发区发展战略研究和实施CI工程是进一步加快开发区二次创业、建设全国一流开发区的需要。十二年多来，xx开发区按照“高科技、外向型、园林式、现代化”的发展定位和建设全国一流开发区的奋斗目标，实现了区域经济以年递增60%的高速度增长，已经成为全市经济和社会事业发展的重要增长点和排头兵。目前，已有来自26个国家和港台地区的1000多家客商进区投资建厂，其中有着名跨国公司40余家，世界500强企业13家，初步形成了机械、电子、食品、新材料、轻工纺织、教育等六大主导产业，综合考评已连续八年在全省开发区中名列前茅，在一片贫瘠的沙荒地上，建起了一座高科技、外向型、园林式的现代化新经济区，成为全市对外开放的重要窗口、体制改革的示范区和新的经济增长点。12年来，纵向比较，xx开发区取得了较大成绩，在全省开发区中连续保持领先地位，但与国内发展快的开发区相比差距在进一步拉大。在经济总量指标落后的背后，我们要深刻思考：与先进开发区差距不断拉大的原因是什么？超前、科学、明确的发展思路和发展定位，以及客观、超前的发展目标和理念，对开发区的超常、跨越发展所产生的作用是什么。一方面我们提出追赶部级开发区、建设全国一流开发区的目标，这需要我们全面总结一次创业的经验和教训，重新审视xx开发区所面临的发展机遇和挑战，通过确定超常的发展理念和发展思路，采取非常的措施来实现超常的发展，从而在快速发展中追赶先进开发区。另一方面在二次创业中，“xx开发区品牌”的塑造、核心竞争力的提升、产业结构的优化升级、各种资源的整合配置、主导产业的培育壮大和开发区的全面升级等，还需要我们倾注大量的精力来认真研究加以解决。因此，在前12年发展的基础上，如何在经济全球化、区域经济一体化的新形势下确定科学的发展战略和目标定位，确定科学、客观、可行的发展定位和发展思路；如何在思想观念、工作理念和发展模式上形成一次跨越式的突破和解放，这些都需要我们对开发区的发展战略进行深入规划研究。其次，制定发展战略规划和实施CI工程是找准提升发展的机会点和着眼点的需要。全球经济一体化进程的加快，东北亚地区经济的超前活跃，环渤海合作机制的建立，这些都为xx开发区提升发展水平创造了有利的外部环境。同时，开发区之间的竞争日趋激烈，政策的不平衡性依然存在，地区间的产业趋同性没有改变，这些也都对xx开发区提升发展水平提出了迫切要求。去年以来，国家的有关政策和管理措施进行了调整，开发区的外部环境发生了较大的变化。另一方面，随着xx开发区在全市经济发展中的地位进一步突出，在优化产业结构、改善投资环境、增强区域竞争力、加大产出和效益方面承担着更艰巨的任务，面临更大的压力，开发区今后的发展思路及具体措施成为发展的关键。xx开发区12年的发展积累了大量的成功经验和好的做法需要我们继承提高。面对新的形式，我们首要的任务是研究如何实现由规模型扩张向内涵型增长、由资源性开发向集约化管理、由行政型向市场型、由管理型向服务型的根本转变和由依靠地源型向依靠资源型和智源型发展的转变。自从开发区在中国建立以来，规模型扩张的发展方式被广泛采用。产业发展的基本载体是土地，开发区间的激烈竞争造成土地价格偏低，从而降低了开发区的内涵质量，造成了资源闲置和浪费。各开发区的显着特点就是开发投入规模与产出数量的强劲增长，而开发的质量和效益的提升却相对滞后。 从根本上讲，规模扩张型发展只能是一种短期性和战术性的开发策略，不适宜长期实行。在现时条件下，顺势而为，及时调整，转而选择内涵型增长的发展方式是大势所趋，也是我们进位争先的机会点和着力点。在外部环境讲，xx开发区要提升发展水平，一定要眼光放远，视角扩大，以世界经济形势的变化和相关产业的最新动态和发展趋势为参照，以突出比较优势和发挥独特作用为目标，实现差异规划、错位发展。要积极参与开发区间的竞争，谋求主动，也要冷静地对待现实，有的放矢。在这样的大背景下，对xx开发区进行全面、科学、深入的研究规划是我们首先解决的问题。第三，制定发展战略规划和实施CI工程是整合资源和整合推销的需要。纵观中国开发区20年的发展历程，可以总结为由经营土地——经营环境——经营品牌的这个轨迹。从某种意义上讲，我们是在营销“xx开发区”这个大的品牌。我们营销的目的，就是要让更多的投资者了解、认同“xx开发区”，进而到开发区来投资兴业。而那些投资者就是开发区投资环境的消费者。在12年中，xx开发区经过创造、吸收、消化、沉淀所形成的独特的区位优势、市场优势、交通优势，以及完善的基础设施、超前的服务理念、有力的环境保障等等，初步叫响了我们的投资环境产品——“xx开发区”。它是我们进一步吸引投资的最大资本和可利用的资源，也就是我们的最大的“卖点”。然而，我们还没有把招商引资主要途径与公共关系与区域营销有效地结合起来，还没有把各种要素和手段完全的整合为一个有机的整体，从而让投资者来认同“xx开发区”。大多数投资者都是通过实地参观、考察之后才了解、认同了“xx开发区”，他们只是单纯的依靠直接感受来获得“xx开发区”这个信息。虽然我们每年的广告宣传投入不小，但我们在各种媒体上的闪光点是微乎其微的，之所以造成这种结果是因为各种媒体和宣传途径上的“xx开发区”信息是散状的，没有科学整合，没有形成强大的冲击力和影响力。我们必须充分整合资源、整合信息，打造一种全新品牌，才能实现让更多的投资者知道“廊坊开发区”、让投资者不到开发区就能认同开发区的目的。做到无论是近在咫尺的港澳台地区还是一衣带水的日韩，还有远隔重洋的欧美，只要想来到中国发展，就会关注“廊坊开发区”，都要来xx开发区看看。CI设计的任务就是通过整合资源、整合信息，通过突出差异、传播信息，树立形象，影响投资者对开发区的观念和印象，让投资者认同“xx开发区”，进而投资和增资。也就是要把我们的资源组合成有效信息，并使这些信息能够引起投资者的注意、提起投资者的兴趣、唤起投资者的欲望、导致投资者的行动。进行开发区CI设计是为开发区搭建与世界沟通的平台，是开发区以全新的、专业的形象参与国际竞争的有效途径。二、制定发展战略规划和实施CI工程注意的几个问题第一、开发区制定发展战略规划和实施CI工程要从开发区的实际出发，做到实用性、科学性、前瞻性和可操作性，要经得起时间和历史的考验。开发区发展战略研究是一项对xx开发区具有重大指导意义的工作，是关系到今后xx开发区如何发展、怎样发展的关键问题。在发展战略研究过程中，要站在全市、全省、环渤海地区，以及全国和世界的横观层面，站在继承提高xx开发区12年发展经验、保持时代特色、引领时代潮流的纵观层面，站在各产业发展的前沿，吸收借鉴国内外先进开发区、高新区和工业园区的成功经验，多层面、全方位的研究好开发区产业定位、区域定位、发展目标、发展理念，以及解决开发区发展的制约因素的有效途径。要充分结合和考虑xx开发区的经济环境、政策环境、社会环境、地域环境等的大背景，集思广益，听取专家、学者的意见和建议，通过充分的科学论证和专业的专家评审，做到科学实用，避免纸上谈兵。CI设计在国内开发区和高新区中进行设计的很多，但成功的很少，产生理想效果的设计还不多。在设计过程中要突出xx开发区的差异性，充分整合和浓缩“xx开发区”的信息资源，建立全新的、与世界同步的形象识别系统，成为xx开发区最直接、最形象的标志，在视觉效果、行为规范和发展理念上要充分体现以人为本的理念，具有鲜明的地域和时代特点，在实际运用过程中起到良好的效果，取得投资者和全体开发区人的认同和接受。第二、要统一思想、高度重视、积极配合，做好开发区发展战略研究和CI工程导入。开发区发展战略研究和CI工程是一项战略性的系统工程，涉及领域广，工作量大，时间也比较长，尤其是开发区发展战略研究需要对开发区的各方面情况进行充分调研； CI设计及实施是一个组织再造过程，将改变现有的工作习惯。因此，工委、管委领导和开发区各部门一定要高度重视、积极配合，按照要求做好各项有关工作；要站在全局的角度，把这次发展战略研究和实施CI工程作为一次理清工作思路、创新工作方法的机会，做到积极参与、全面配合、责任到人、及时沟通、坚持不懈。第三、要把这两项工作与推行电子政务工作有机的结合起来。开发区电子政务建设自2003年推行以来，现已全面实施，对开发区进行发展战略研究和CI设计提供了有利的保障。各单位、各部门一把手要在日常工作过程中，要主动转变工作方式，带头做好这项工作，充分利用好开发区电子政务平台，进一步提升廊坊开发区的管理水平和行政效率，使廊坊开发区在竞争中占据优势地位，实现跨越式发展。第四，要加强领导，健全组织，稳步推进。制定开发区发展战略规划和实施CI工程导入，涉及开发区的方方面面，是一项系统工程，按照要求，必须加强领导，成立相应的专家工作委员会，选调得力精干的工作人员，从财力、物力等方面提供全面的服务和保障，确保这项工作顺利推进。第五、要做好对外宣传和二次动员工作，营造浓厚氛围。工委办和管委办要从现在开始，利用开发区网站和开发区报做好发展战略规划和CI工程导入工作的宣传，参加今天会议的各部门和各单位会后要抓紧召开全员会议,传达贯彻今天的会议精神进行二次动员，要让开发区的每一个企业、每一个开发区人主动关注开发区今后的发展，积极参与发展战略规划和CI工程导入的全程各项工作，使这项工作深入人心，人人皆知。同时，要配合国际化战略研究院和源动力广告公司做好工作计划，排出时间表，做好工作记录和信息反馈工作，以及时掌握工作动态，根据需要进行调整，推进相关工作顺利实施。
健全绩效评估制度。加快城乡规划的监督检查,动态管理。建立对规划实施情况的定期评估制度，实行动态监控。加强重大项目的规划研究，对区域交通基础设施、重大能源、产业园区承接、公共服务设施等项目在选址前进行规划评估，确保项目实施的科学性、合理性和高效性。
一、指导思想和基本原则
一）指导思想
以加快建设现代国际旅游城市为目标，深入贯彻落实科学发展观。以实施“十大工程”和“四区建设”为抓手，强化城乡规划的引领调控作用，构建“视野前瞻、定位准确、系统完善、管理科学、覆盖城乡”新型城镇规划建设体系，促进经济社会又好又快发展。
二）基本原则
编制一批科学性、实用性、操作性强的规划，1坚持规划指导建设原则。围绕当前建设重点。指导城乡建设有序开展。
对已有规划抓紧修订、补充和完善，2坚持适应形势发展原则。根据新的发展形势。对未编规划抓紧启动编制。
又着眼长远和前瞻性的规划，3坚持即期长远结合原则。编制一批既立足当前。增强规划的引导性。
与相关专项规划相协调。4坚持规划联动衔接原则。城镇规划编制与国民经济和社会发展规划、土地利用规划相衔接。
二、工作目标和主要任务
一）城市、县、镇总体规划
完善城市、县和建制镇总体规划，按照建设现代国际旅游城市的战略定位。为城镇建设提供更合理的框架结构、更充裕的发展空间和更科学的规划指引。年完成市和四县总体规划（含近期建设规划）南部城镇群发展战略规划以及20个重点镇的总体规划修编、修订，年底前全面完成建制镇总体规划修订工作。
近期工作重点：
统筹安排市域交通、供电、防洪等重大基础设施，1修编《市城市总体规划（-2030确定城市性质、规模、发展方向和用地功能布局。对旅游、生态、自然与历史文化遗产资源保护利用等提出规划指引原则。同步完成未来5年的近期建设规划”及近期建设区的控规编制工作。
突出“古城保护与新区开发”并举；县以“与中心城区同城化”为原则，2修编“四县总体规划（-2030依据《市城市总体规划（-2030完成四县总体规划修编。歙县以“部级历史文化名城”为总体定位。做好与中心城区的衔接，同步完成“近期建设规划”开展近期建设区域的控规编制；黟县围绕西递、宏村等重要节点，依托文化遗产密集区的资源优势，处理好保护与开发关系；祁门县以“新城”开发建设为主要载体，重点开发建设新城区，同步改造提升老城区。
全面修订全市建制镇总体规划，3修订建制镇总体规划。根据新一轮城镇体系规划要求。以20个特色镇为重点（名单附后）突出发展特色和优势，做好镇区规模拓展和镇域村庄协调建设，为城乡一体化发展提供科学的规划指引。
明确重点发展区域，4编制南部城镇群发展战略规划。立足区域经济一体化。统筹资源共享、设施共建，形成以中心城区（含屯溪组团、新城组团、岩寺组团）为核心，海阳组团、歙县徽城组团为两翼“一加二”空间结构框架，统筹南部城镇群协调发展，为市城市长远发展奠定基础。
二）城乡重点发展建设区域规划
服务即期建设需要，围绕“十大工程”建设。年底前完成一批重要区域、重点项目的规划编制和修订工作，为开发建设提供翔实的规划依据。古村落保护和开发利用规划可延至年底前完成，村庄建设规划由各区县政府自行划定范围，分区域、分阶段组织编制。
近期工作重点：
以服务景区为目标，1编制《环周边区域协调发展规划》风景区总体规划》指导下。按照“四门洞开，山上山下互动”总体要求，处理好景区与周边汤口镇、谭家桥镇、耿城镇、镇、镇和林场区域之间的关系，尽快编制完成“景区外部交通专项规划”和“环周边区域协调发展规划”带动并加快“五镇一场”建设，提升景区及周边城镇接待能力和容量，形成以风景区为中心的大大联动、大旅游”格局。
控制面积27平方公里的规模，2编制《高铁站站前区综合规划》按照规划用地面积10平方公里。通过编制高铁站站前区综合规划，实现站前区枢纽交通与市域和市区交通的无缝”衔接。按照商贸旅游、商务办公、文体娱乐和高品质居住区的功能定位，编制站前区控制性详细规划，为站前区的开发建设提供依据。
东至花山景区的新安江综合开发规划。以老街区域为核心，3编制《新安江综合开发工程规划》制定西起桃花岛。改造提升老城区沿江风貌，完善旅游服务功能，编制三江口、桃花岛和江心洲三个主要节点周边的详细规划建设方案。以花山谜窟为核心，拓展城市空间，丰富新型旅游业态，新增城镇建设用地面积3-4平方公里，规划建设旅游休闲度假区。
以加快环湖区建设为主题，4完善《太平湖风景区总体规划》按照建设国际一流滨湖旅游度假区的要求。以环湖公路为主线，拓展环湖区建设用地规模，完善太平湖总体规划内容，为重大项目落地建设提供空间，为太平湖的大发展、大跨越提供规划依据，年接待能力从80万人次提升到200万人次以上。
修订完善《屯溪老街历史文化保护整治规划》完成老街区域交通协调规划研究工作和小街小巷保护与开发建设的规划控制导则。深化《歙县历史文化名城保护规划》府衙修复、斗山街改造、渔梁坝开发和练江改造等方面做到详细规划的深度。以“百村千幢”古民居保护利用工程为抓手，5修订历史文化名城、名镇名村、街区和古村落保护与开发利用规划。围绕正街整治、小巷开发、改造和配套。以等一批重要的历史村落为重点，修订和完善国家、省级历史文化名镇（村）和其它古村落保护与开发利用规划，按照一个新村（解决村民的居住问题，疏解古村落的保护压力）一批项目（提升旅游接待水平，丰富旅游服务业态）一套设施（道路交通、消防供水、污水排放）要求，完善和拓展开发利用篇章。
尽快完成详细规划的编制、调整完善工作。近期重点完善和编制雨润商务度假区、茶博园、新徽天地旅游度假区、黎阳老街改造、徽文化艺术长廊、东旅游小镇、太平湖SPG项目、金盆湾旅游度假区、北驿度假区、奇墅湖旅游度假村、新安医药博物园、纳尼亚小镇等一批用地面积在1000亩左右的重大旅游休闲、文化产业项目详细规划。同时按照整合教育资源的要求，6编制和完善重点建设区域详细规划。根据重点项目实施情况。抓紧编制职业技术学院建设规划。
因地制宜，7抓好新农村建设规划。区别不同区域。铁路、高速公路、国省道、旅游道路沿线和风景名胜区、饮用水水源保护区，按照“生态、徽韵”原则；景区景点周边按照“建设新村、配套功能”原则；城郊按照“集约用地、风貌整治”原则，结合“村庄清洁工程”编制村庄建设规划。
三）城乡发展重要支撑专项规划
年底前，保障发展需要。加快完成一批重要发展专项规划的编制，提升城市承载力和综合竞争力。
近期工作重点：
结合高铁建设，1编制市综合交通专项规划。按照服务“大交通”要求。尽快完成高铁站站前区综合交通规划，确保高速铁路与城市道路交通配套设施同时建成投入使用。抓紧做好市国家公路运输枢纽规划、全市公路网和旅游公路网发展规划，尽快形成以高铁站为核心、高速公路为骨架、等级道路为脉络、县乡公路为延伸的市域道路交通体系。
编制自驾车旅游服务专项规划，2编制旅游发展专项规划。按照服务“大旅游”要求。中心城区规划建设“全市自驾游服务中心”各区县规划建设“自驾游服务区”景区景点周边规划建设“自驾游服务接待点”通过三级体系建设，构建自驾游配套服务网络。修编市乡村旅游发展总体规划，抓好乡村旅游全市统筹，完成乡村旅游的规划布点和用地布局，促进城乡互动协调发展。
抓紧完成全市各经济园区总体规划修订和控制性详细规划的编制，3修订和完善经济园区总体规划。按照服务“园区建设”要求。为园区发展建设提供依据。按照园区集中、产业积聚的发展思路，着力扩大园区规模，经济开发区原则上按照20平方公里规模进行建设；区县园区通过整合资源，盘活土地，结合发展条件，适当拓展规模。现有园区基础上，根据城市总体规划，按照承接长三角产业转移的要求，全市统筹安排2-3个新的园区。
四）城乡环境风貌整治规划
按照“突出特色，针对需要重点整治环境风貌的节点、路段和区域。提升品位”要求，年底前，编制完成环境风貌整治和整体改造详细规划，塑造现代国际旅游城市新面貌。
完成高速公路率水桥区域、草市—篁墩区域、汤屯高速公路出口区域环境风貌整治改造详细规划，近期工作重点：1编制城市重要节点改造规划。中心城区按照“拓展和内涵提升”要求。同时启动仙人洞路整体改造详细规划，完成建成区的城中村”改造、拆迁安置区和廉租房、经济适用房等保障性住房规划，提升城市形象。各区县在总体规划的指导下，选择若干“重要路段、重要节点、重要出入口”区域，完成一批改造提升和环境整治项目规划，通过环境整治和整体改造，迅速改善城市面貌。
群体要有美感，2编制特色风貌规划。以“整体要有规划。单体要有特色”和“瘦、透、秀”总体要求，制定城乡特色风貌控制导则和新农村民居建设标准图集，分类指导各地建设。编制完成城市（区县城）亮化规划，提升亮化的品位和档次。
三、保障措施
抓好任务分解落实。市委、市政府成立构建新型城镇规划建设体系工作领导小组，1加强领导。加强组织领导和协调。各区县和市直有关部门要成立专门机构，抓紧做好规划任务的分解和落实工作，制定具体的规划编制方案和工作计划，建立目标责任制，层层分解，责任到人。
做好资金保障供给。城市、县、镇总体规划等要充分发挥政府财政的主导作用，2加大投入。各级政府要将规划编制经费纳入年度财政预算，加大财政投入。同时各项目业主要将规划编制经费纳入项目开发建设的总投资，保障资金供给，确保各项规划编制任务的完成。
提高规划编制水平。充分引入竞争机制，3开放市场。拓展视野，开门规划，加强与国际接轨，开放搞活规划编制设计市场。广泛借助“外脑”引进“外智”切实提高城乡规划的编制水平。加强前期论证和调研，提高规划的可操作性，真正做到高质量规划、高水平管理、高标准实施。
一、编制原则
(一)推动区域协调发展。通过确定区域主体功能，制定分类别的区域开发政策，提高我市资源配置的总体效率，缩小我市区域发展差距，实现区域协调发展。
(二)促进人与自然和谐。坚持以人为本，立足我市区域自然特点和环境容量，体现可持续发展要求，实现人与自然和谐发展。
(三)体现主体功能导向。遵循自然规律、经济规律和社会发展规律，抓住影响区域发展的关键因素，确定我市区域的主体功能，引导区域开发建设方向。
(四)发挥市场机制作用。充分发挥市场机制在形成功能区中的基础性作用，政府主要通过明确我市不同区域的功能定位，调整完善区域政策，引导市场主体自觉按照功能定位从事各类开发建设活动。
(五)增强规划编制的系统性和操作性。立足全局，充分发挥各区(县级市)的比较优势，整体谋划区域发展。同时，建立明确、可操作的方法和指标，制定分类别的区域开发政策，使功能区规划真正成为促进区域协调发展、人与自然和谐发展的重要手段。
二、主要任务
按照国家和省级主体功能区编制工作要求，我市功能区规划编制工作分两步进行，第一步，积极配合国家和省级主体功能区规划编制工作，争取国家、省主体功能区规划能够充分反映我市的实际情况和发展需要；第二步，根据国家和省级主体功能区规划对我市的主体功能定位，结合区(县级市)地域特点，提出我市编制功能区规划的基本思路，完成我市功能区规划编制工作，并制定分类管理的功能区政策。
主要任务是：
(一)开展前期工作。成立组织机构，建立工作机制，开展前期研究，按照科学编制全市功能区规划的目标要求，围绕资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等3方面因素，对我市国土空间进行全面客观的分析评价，为功能区划分提供扎实的基础性、技术性支撑。同时，为在省编制主体功能区规划时争取主动，突出加强对全市重点开发区域、优化开发区域的研究，使我市相关区域能够赢得有利于促进城市长远发展的主体功能定位。
(二)划分功能区。根据全市各基本单元的资源禀赋、环境承载能力、开发强度和发展潜力，统筹考虑未来区域人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，形成我市功能区方案，明确今后一个时期各个功能区的定位、开发原则和发展方向。
(三)研究制定相应的区域政策。从我市实际出发，着重研究和制定分类实施管理的区域政策，包括财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、环境保护政策，以及绩效评价和政绩考核体系等。研究制定配套政策必须与我市功能区规划编制进度基本同步，必须与国家、省出台相关区域政策的进程基本同步。
三、时间安排
为与国家、省级主体功能区编制工作有效衔接，我市功能区规划编制进度安排如下：
(一)前期阶段。
1．2008年3月底前，成立市功能区规划编制领导工作小组，召开领导小组工作会议，部署全市功能区规划编制工作；
2．2008年6月底前，完成功能区规划前期研究、基础信息收集及技术支撑平台建设工作，有关部门完成分类别区域发展政策研究；
3．2008年11月前，积极配合省开展主体功能区规划的编制工作，开展我市重点开发区域、优化开发区域研究，提出我市拟纳入省主体功能区规划的主要内容。
(二)编制阶段。
2008年12月底前，在完成前期研究的基础上，编制工作领导小组办公室根据国家和省对主体功能区的划分标准和方法，提出全市功能区规划方案(初稿)，以及各功能区的划分边界、功能定位、发展方向和功能区区域政策措施。
(三)论证报批阶段。
2009年3月底前，在广泛征求各区(县级市)和部门意见并与《广东省主体功能区规划》衔接的基础上，组织专家论证，修改完善后形成《*市功能区规划》报市政府审议。
上述3个阶段中，部分工作可交叉进行，互相促进。
四、组织分工
功能区规划是协调区域开发格局、编制空间布局规划、审批和核准重大项目的依据，编制工作涉及经济发展、人口分布、土地利用、城乡格局、基础设施建设和资源环境保护等多个方面，是一项综合性、创新性的工作，也是编制各类规划、优化空间布局、落实建设项目的基础性工作，任务重，技术难度大，各区(县级市)和各部门必须高度重视。为加强组织和领导，市政府成立市功能区规划编制工作领导小组(下称领导小组)，由邬毅敏常务副市长任组长，市政府郭志勇副秘书长、市发改委潘建国主任任副组长，市发改委、建委、交委、经贸委、财政局、国土房管局、规划局、环保局、科技局、公安局、人口计生局、农业局、水务局、林业局、外经贸局、统计局、旅游局、气象局和市委政研室、市府研究室、市社科院及各区(县级市)政府等有关负责同志为成员，负责协调解决我市功能区规划编制过程中的重大问题。领导小组办公室设在市发改委，具体负责协调、组织规划的编制工作。建立全市功能区规划专家咨询组，充分吸纳功能区规划研究方面的专家参与。功能区规划方案送审前由我市专家咨询组提出论证意见。成立市功能区规划编制工作小组，具体承担规划编制工作，编制工作小组由领导小组成员单位和规划研究机构的专业技术人员共同组成。
根据功能区规划编制的主要任务，各部门具体分工如下：
市发改委：牵头组织、协调规划的研究和编制工作；会同有关部门委托和指导有关研究机构进行基础研究，对我市国土空间进行综合评价并形成专题研究报告；组织开展产业政策、投资政策研究；会同有关部门负责全市功能区有关数据库建设、经济社会发展现状及发展潜力评价工作，建成全市功能区规划GIS(地理信息系统)平台；组织功能区规划研究报告和规划文本(含图纸)编制工作。
市财政局：牵头开展适应功能区要求的公共财政政策研究，提出配套的区域财政政策意见；为功能区规划编制工作提供经费保障；参与规划相关研究和编制工作。
市国土房管局：负责功能区规划分类别土地政策、市土地资源承载力分析等基础研究，提出配套的土地管理政策意见；参与做好功能区标准制定与评价工作；做好功能区规划与土地利用总体规划之间的衔接；提供全市土地利用、矿产资源开发、地质灾害等有关资料；提供地质公园现状、规划及有关管理执行情况资料；提供功能区规划相关空间数据，并进行集中统一处理；参与规划相关研究和编制工作。
市建委、规划局：根据我市建设现状与发展趋势，参与功能区标准制定与评价工作；负责功能区规划与城镇规划间的衔接；提供全市城镇体系规划、都市区规划、城市总体规划等相关资料，提供风景名胜区现状、规划及有关管理实施情况资料；参与规划相关研究和编制工作。
市环保局：负责功能区规划分类别环境保护政策研究，提出政策意见；负责全市环境质量现状调研与评价、参与功能区标准制订和评价工作；负责功能区规划与生态功能区划间的衔接；提供环境保护规划、生态功能区划等资料；参与规划相关研究和编制工作。
市经贸委：参与分类别产业政策研究工作；参与功能区标准制定与评价、产业发展导向、中远期重点开发区域安排等工作，提供相关资料；参与规划相关研究。
市科技局：组织功能区规划相关重大软课题研究，为功能区规划提供理论和技术支持；参与规划相关研究和编制工作。
市水务局：负责全市水资源承载能力评价工作；负责功能区规划与全省水资源开发规划间的衔接；提供全市水资源规划、水功能区划、水土流失及治理规划、流溪河、珠江等重点流域规划等相关资料；参与规划相关研究。
市农业局：负责功能区规划与全市标准农田规划、海洋规划间的衔接；提供全市农业发展规划、农业污染防治等相关资料；参与规划相关研究。
市林业局：负责功能区规划与森林公园、生态公益林、湿地保护规划间的衔接；提供全市林业、自然保护区、森林公园、生态公益林、湿地保护现状及规划等相关资料；参与规划相关研究。
市气象局：提供全市气温、降雨、台风等相关气象基础资料；为功能区防灾减灾规划提供技术支持；负责城市积涝防御预警研究；参与全市生态环境保护评价工作，负责城市微气候环境评价；配合城市总体规划，做好风能、太阳能等绿色能源综合开发利用规划；根据我市建设现状和发展趋势，做好城市防灾减灾气象灾害观测预警网规划，参考国内外先进经验从空间上和区域上做好1×1公里网格的气象灾害观测预警网规划。
市人口计生局、公安局：负责功能区规划分类别人口管理政策研究，牵头开展引导人口有序化流动和定居政策研究，提出分区域人口管理政策意见；负责功能区规划与市域人口空间布局优化规划的衔接；提供各类人口统计资料，参与规划相关研究。
市交委：提供全市公路、铁路、水运(港口)、机场发展现状及规划等相关资料；参与规划相关研究。
市外经贸局：提供全市对外贸易和经济合作现状与规划等情况，全市各类部级经济技术开发区、省级经济开发区以及部级产业发展基地建设等相关资料；参与规划相关研究。
市统计局：参与功能区标准制定与评价工作；负责相关统计数据现状和分析预测支撑；参与规划相关研究。
市旅游局：提供全市旅游发展现状及规划等相关资料，提供全市旅游度假区现状、规划及有关管理实施资料；参与规划相关研究。
市委政研室、市府研究室、市社科院：牵头或参与规划相关政策问题研究。
各区(县级市)政府：全力配合市功能区规划编制工作，协助课题研究，提供相关资料，做好区(县级市)各类规划与市功能区规划的衔接工作。
五、工作要求
(一)加强组织领导。各区(县级市)、各有关部门要充分认识编制全市功能区规划的重要意义，进一步统一思想，提高认识，加强领导，落实责任，把功能区规划编制工作纳入重要议事日程，主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓，及时研究解决规划编制过程中的困难和问题；职能部门(机构)和承办人员要切实承担起责任，把工作落到实处，确保规划编制工作的有序推进。
(二)加强调查研究。要认真做好资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力评价工作，加强功能区规划的基本单元、标准、类型划分和评价指标体系等基础研究工作；充分利用地理信息系统技术和国土资源遥感调查成果，做好区域空间开发适宜性分析；善于借助科研院所和大专院校的技术力量，吸纳相关专家共同参与。同时，要充分征求区域内企事业单位、社会团体和人民群众的意见。
(三)加强协调配合。各区(县级市)、各有关部门及参与课题研究的单位要以大局为重，各司其职，密切配合，统筹协调，形成合力，确保规划编制各项工作顺利推进。要尽量吸纳各部门、各地区已有的工作成果，实现资源共享，避免重复劳动。要注意处理好与周边地区的关系，特别是要注重维护好生态系统的完整性，处理好跨行政区的共同利益，协调好相邻地区的功能定位和开发政策。
沿边开放地区城市规划问题的思考与对策 在我国长达2.2万公里的沿边开放地区，分布着众多的边境城市，这些城市既是我国内陆边境地区国土 资源开发与经济建设的据点，也是对周边国开放的窗口，当前崭新的国际、国内环境为沿边开放地区城市的发展带来的前所未有的机遇，了带来了相应的新问题，积极探讨沿边开放地区城市规划的新问题及相应对策，无疑对促进沿边开放地区发展具有重要的现实意义。 一、背景考察 长期以来，我国沿边地区作为边远地区，受国际关系，方针政策等条件因素的影响，远离国家经济建设中心，其经济发展未能与全国经济发展融为一体，受“打完再建”思想民影响，投资甚省，边远成为沿边地区发展的区位劣势。而且由于交通不便 、人才奇缺等使沿边地区大部分成为贫困落后地区，国家每年需提供大量的财政补帖。沿边地区城市化进程缓慢，城市化水平低下。 “十一界三中全会后”，我国实行对外开放的政策，特别是沿边各地区实施“南联北开、东进西出、全方位开放”战略方针的实施和近几年中国与周边国家关系缓和和正常化，使沿边地区成为与我国南方广东等沿海地区开放门户相对应的发展对外贸易、经济交往、国际交流的地域和口岸。使边远这一劣势转化为区位优势。使沿边地区、城市同沿海地区、开放特区一样，成为我国大陆最具开放开发潜力、发展力的区域和城市。 沿边开放地区城市规划的发展方向分析 社会主义计划经济 社会主义市场经济 规划目的 计划的深化与继续合理布局项目，主要为生产服务――贯彻规划（贯彻规划原则与国标） 与计划相辅相成既为吸引外资、经济发展服务也为创造好的人居环境服务――研究 型规划（研究预测疏导综合发展问题） 规划背景 影响因素 单一性、封闭型 复杂性、开放性 把握因素的程度 确定性 不确定性 对象主体 政府与官员 除政府官员外，新增房地产商、企业家等 城市建设投资渠首 国家投资（目光向上） 国家、集体、个人一齐上，还有外商投资（目光上下、内外结合） 土地利用制度 主要为单纯的物质形态规划 有偿使用 规划核心内容 行政手段为主 注重综合性的超态规划 规划措施 行政手段、经济手段、法律手段、社会手段并重 沿边地区城市发展的动力由比较单一的戍边、开发边境资源的据点向比较多元化的边境经济合作区建设、边境贸易为导向的多层次的经济技术合作、大通道的建设、跨国旅游业的发展、口岸的全方位开通、沿边开放城市的建设等方向转化，社会主义市场经济对沿边地区城市规划对城市规划工作的影响是全方位的，现仅就主要内容概括如下： 由此可见，沿边地区的城市规划工作因沿边地区及城镇的超常规发展而面临着崭新的、前所未有的系列问题，须适时提出新对策。 二、问题审视 问题之一：城市发展方向雷同化 长期以来，边境城市建设还未能统盘考虑，诸城市之间还未有合理明确的地域分工，边境城镇的直接腹 地，由市、县、国营农场、森工局林场等条块分割的体制构成，地方利益的倾向，各自为政的开发方式，使边境城镇各项事业规划和建设发展难以协同并发挥整 体效应；由于边境地区开放较晚，开发层次较低，加之多年处于边防前哨为国际重镇，致使工业基础薄弱，经济效益差，第三产业及科技文化落后，边境城市实力较弱，一般均为小城镇。改革开放以来各城急功近利，忽视城市性质的深入研究，致使多数城镇发展方向雷同，诸如“口岸城市”、 “商贸城市”、 “农副产品加工”城市等。 问题之二：城市规划与发展单纯注重经济效益 当前许多边境城镇在规划与开发中单纯追求容积率和聚集效益，不是见缝插绿，而是见缝插针（房），眼前虽然利润可观，但人居环境差，城市交通对策等大城市问题提前在黑河、绥芬河等沿边开放城市（小城市）出现。 问题之三：重开发区轻老城区 尽管出于加快招商引资步伐，改善投资环境等良好的愿望，不少边境城镇纷纷脱离老城区避建边境经济合作区，致使老区规划建设脱节，开发区热问题不少。 问题之四：影响规划的不定性因素太多，规划人员进退维谷 由于受社会主义市场经济体制的影响，边境城市规划与发展在项目的性质、规模、发展数量与速度等方面均存在着从多的不定性，作为计划的继续和深化的城市规划的适应性已不复存在，按传统规划模式规划人员难以搞出既令地方领导满意，双能通过专家评审的规划方案。 问题之五：缺乏城市特色 近年来边境城镇的建设一哄而上，在缺乏城市设计与风貌景观总体规划控制的情况下，千楼一面众城一面的现象大有一发展不可收之势，边境城市缺乏特色的局面不利于我国树立对外开放的良好形象，也不利于创造陶冶居民良好的城市文化氛围。 问题之六：技术落后，规划方法陈旧 由于，缺乏设备、资金、人才等因素，致使边境地区规划在理论、方法、技术仍沿用50年代以定性设计为主的状况，已远不适应改革开放的需要，急待解决。 问题之七：规划缺乏民众参与 当前边境地区城市规划基本上属于领导与专家规划，以人为主题的规划思想在边境地区刚刚传播，公众参与的意识薄弱，城市规划意识差。 问题之八：忽视对应国家对应城市的研究 知已知彼能战而不殆，但由于多种原因缺乏对对方城市的必要了解，因此不利于与对方城市取长补短的发展有机联系。 问题之九：缺乏对国外边境城市规划的系统研究和引以为戒 国外边境城市的发展模式应为我国沿边开放地区城市规划所借鉴，但目前掌握资料少，难以借鉴参考。 问题之十：土地基本无偿使用与土 地有偿使用的盲动性。 当前沿边开放地区城市土地基本上所处于无偿使用状态，城市用地分等定级和控详工作普遍尚未全面展开，但土地有偿出让“试点”工作却已纷纷开始，土地的有偿转让已出现很多问题。 三、对策思考 对策之一：我国边境长2万多公里，边境城镇建设发展的个性大于区性。地域性即是边境城镇得以存在、发展的个性。 如以黑龙江省边境城镇为例，强调宏观的区域分析，应着眼边境地区开放地区对内与全省、东北经济区、全国，对外与俄罗斯远东与西伯利亚地区、东北亚地区、亚太地区乃至世介经济地带之间的宏观地域关系，摸清边境城镇的位置与交通信息条件的特点与优势，如边境口岸城镇所处的经济地理位置与交通运输条件有陆路、水路之别，陆路中双有铁路、公路之分，其历史基础与现状态势、社会经济条件、交通运输与口岸环境等基础设施条件也不尽相同，因此，必须通过对比等分析论证，才能明确口岸城镇的地域分工，邓其在不同层次地域范围中的地位及应该承担的任务，明确其吸引与辐射的腹地，为合理确定或调整口岸城镇的发展性质、规模及其总体布局提供切实的区域依据，为口岸城镇开发、建设在南联北开的全方位开放格局中能够有的放矢，因地因时制定，进而避免与诸多口岸城镇在发展项目 上雷同或一哄而上，避免造成盲动的损失。 对策之二：强调经济、社会、环境效益的统一 妥善处理好边境城镇发展建设的经济效益、社会效益和环境生态效益为中心，创造市场发育的规划软环境，既要充分利用好已有的城镇基础设施，双要节约土地少占良田，还要积极控索土地及基础设施有偿使用的有效途径，从而使边境城镇规划成为边境城镇成长发育为市场经济服务的指南书和科学兰图。 其次，要为边境城镇居民和到边城从事经营活动的客商规划创造一个工作、生活、游息都方便 、舒适的空间环境，以不断满足边城人民随着边境城镇经济发展而不断提高的物质和精神生活水平，确定一个因地制宜的、点、线、条、块、面有机联系的绿化生态系统，从而使边境城镇成为能予防减少和克服环境污染、促进边境城镇和区域经济、技术、生态协同发展和良性循环的健康城。 对策之三：强调规划与发展的整体性，重视协同好老区和新区的关系 当前在新的形势下，边境城镇在老区改造和开发区（实质是新区）建设上都存在着新问题，老城区挖潜改造的潜力和步伐与新区拓展应因地制宜按着《城市规划法》所确定的基本原则为准绳，切忌盲动，应以老城区改建为依托，适当开发新区，以整体性为原则统一规划，统一管理 ，统一建设避免新的条块分割的产生，也减少土良田的占用，提高老城区土地利用率。 对策之四：突出强调弹性，适应多变性 强调弹性规划与设计，处理好影响边境城镇发展的多情景问题，是边境城镇规划适应并服务于发展社会主义市场经济的需要。 在大力发展社会主义市场经济的前提下，边境城镇的建设发展过程中，存在着众多的变化着的不定情景，如国际环境的变化，再如双边国家价值观不同、将导致对合作与开发认识上的难以统一，开发问题单方难以确定，因此这些变化对规划无疑将产生重大影响。 强调弹性设计，是针对传统规划“只集中预测一种的倾向，缺乏弹性和灵活性”的问题而提出的，国境城镇规划在人口、用地规模的预测、总体布局与功能分区规划等方面，应充分贸有余地保持活性，尤其是在用地布局上考虑“相容性”以综合区替代功能区，以保证市场经济条件下，发展项目难以确定，需要滚动发展，从而既能满足现实建设需要，又有为远期、远景的发展奠定规划软环境，而且能增强边境城镇在国防等方面的应变能力。另外，在边境规划期限与实施程序上，应灵活贯彻《城市规划法》及有关子法，规划不一定绝对按20年、5年、近期考虑，而是按目标体系的展开，因时制宜分期滚动实施。 对策之五：因地制宜，创造边境城市特色与风貌 着眼边境城镇所在的微观地域，处理好边境城镇的规划、发展、建设与其所在地域的自然地理环境条件、社会文化条件、经济技术条件、历史条件等的具体关系，因地制宜，挖掘文脉，继承和发扬光大已有优势；进一步创造边境城镇的特色和景观风貌。 对策之六：强调科学性、加强技术进步 加强规划设计的科学性，合理运用现代城市和区域规划理论和定性与定景相结合的方法，是边境城镇规划科学化、合理化的有效保障。 改革开放以来，我国的城市规划工作有了很大进展，科学技术也取得了较大进步，城市规划设计研究的手段在信息论、系统论、控制论和电子计算机等新技术的推动下，在信息储存、统计分析和辅助设计等方面有了新开拓边境城镇规划一方面要适应我国城市规划设计科演技榔展的需要，另一方面为丰富我国城市规划科学技术提供实证。为此边境城镇规划，首先要在系统论、信息论、决策论、控制论等现代科学理论和方法的指导下，建立边境城镇规划设计、管理、决策的信息反馈系统。 应在实践中控索和总结一套适应边境城镇发展规律的实际操作方法，丰富和完善边境城市规划工作系统，以满足边境城镇规划为市场经济发展超前服务的迫切需要，应及时的反馈国内外政治经济形势等有关因素对边境城镇自身发展的影响等相关信息，及时调整、修改、充实、完善、提高边境城镇规划的预见性和可操作性，以过程规划和跟踪规划为各级领导决策当好参谋。 应构造边境城镇规划的方案库，应强调多方案比较和综合平衡，以优中选优的原则适应多情景因素变化和有备无患观点。 对策之七：建立民众参与机制，创造参与环境 多创造民众参与机会并形成制度。强调民众参与强化社会民众的规划参与意识，对制定和实施边境城镇规划至关重要，世界许多城市的调查表明，若市民存在较强烈的主动参与意识，则规划实施在组织管理上将十分顺利，反之，则给规划及实施带来麻烦，甚至会拖延或阻碍规划目标的实现。 强调公共参与，发挥共众参与的自觉性、主动性和积极性，是体现新时期社会主义民主普遍性的需要，将“从群众中来，到群众中去”提高到“公众主动参与规划，规划必须公众参与”是真正体现“人民城市人民规划、人民城市人民建”的迫切需要。因此为了适应和促进公众主动参与边境城镇规划的意识，应注重以下四个问题。首先规划决策和规划编制者应进一步扩大边境城镇社会先遣队是层及热心边城发展的海内外人士的公众参与面，采取协商对话等多种途径主动接纳公众的参与；其次，应贯彻《城市规划法》的有关要求，提高整个社会的规划透明度，形成宽松和谐的规划环境，激发公众的主动参与精神；第三，应普及城市规划科学知训，使公众自学更新观念，树立全局观念，未来观念、深化规划意识，提高规划参与的科学性。 对策之八：强调宏观与微观对接与对等，主动为开放服务 强化对接性，是适应边境城镇所处位置的特殊性要求，适应双方边境区域经济合作与发展的长远需要。 首先应是宏观战略上的对接。沿海特区和城市发展的经验告诉我们，深圳与香港对接，珠海与澳门对接、厦门与台湾对接后的规划、建设与发展取得惹人瞩目的成绩。因此编制边境城镇规划，应首先考虑我方边境城镇和区域所面对的对方城镇和区域的发展态势和战略，如绥芬河等边境城镇所面对的俄罗斯远东滨海边疆区确定了建立国际自由贸易区为目标的“大海参崴规划”，因此在编制绥芬河市总体规划时，如不考虑与之对接的战略，则难以从地域综合协调的角度谋划绥芬河市的外向型经济建设与发展。 其次是微观建设上的对接。俄罗斯非常重视边境城镇的建设，黑龙江省黑河、抚远、饶河、虎林等市、镇结应的俄罗斯城镇在人口规模、城镇建设水平等方面均高于我方，这是涉及到国家形象的大问题。因此从国格心理角度出发，我方的边境规划建设水准起码与俄方边境城镇相对接、对等，可见加强边境城镇规划的微观对接研究，对提高我省边境城镇的景观形象，具有非常重要的作用。 对策之九：强调借鉴性，以国外边境城镇规划与发展的经验教训为戒 “他山之石，可以攻玉”。国外边境城镇的规划、建设和发展经历，为我国边境城镇规划，提供了宝贵的经验，为避免走弯路，应在充分的比较和借鉴中探索一条具有沿边地区特色的城镇规划模式。 例如，美――墨边境地区已形成一个潜在的、爆发性的国际性城市化地区。美――墨边境成对的城市中心或“孪生城市”的增长，被称为“国际化共性现象”，是典型的沿边城市的增长到一定阶段后，边境地域逐渐一体现化且已加入到全球经济体系之中，在此过程中边境城镇既发挥着积极作，同时也存在着不少问题，非常值得我们借鉴，以便 超燧指导我方边境城镇与对方边境城镇“共生”的可能性与必要性，为科学预测边境城镇的未来提供研究背景。 对策之十：树立土地经济价值观念，加强控制性规划工作 应尽快转变产品经济观念，树立商品经济观念，要考虑城市土地的区位、使用性质、进行分等定级，在控制详细规划工作中加强经济测算为广辟城市建设资金渠道，增强城市发展“造血功能”奠定科学基础。 沿边开放地区城市规划工作，是国家城市规划工作的重要经济部分，本文有关问题的探讨仅系浅议粗见，只期对增加沿边开放地区城市规划工作的有效性而有所启示，限于时间、水平，本文如有不妥之处恳请有关专家指正。
[1]
一、充分认识主体功能区划工作的意义与作用
党的十七大报告指出：“增强发展协调性，努力实现经济又好又快发展。城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局基本形成。”报告中多次提到主体功能区内容。国家“十一五”规划纲要中也提出：“编制全国主体功能区划规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策”。主体功能区划是基础性的空间布局规划，是规范开发行为的约束性规划，是区域政策性很强的规划。推进形成主体功能区是统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展的必然要求，是落实科学发展观的重要举措，是关系我县经济社会发展全局和可持续发展的长远大计。县级主体功能区划主要任务是研究明确各类具体功能区块,并结合上级政府制定的区域配套政策,研究制定本级配套措施.根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来人口分布和经济布局等因素，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，是贯彻落实“十一五”规划的一个重要任务。编制好__的主体功能区规划，对于我县全面贯彻实施科学发展观具有重要的战略意义。
二、正确把握主体功能区规划与其它空间布局规划之间的关系
主体功能区规划与其它以特定领域为对象编制的空间布局规划之间的相互关系既有相同之点，也有不同的一面。而不同的一面主要体现在以下几个方面：
一是规划的地位不同。客观地看，生态环境功能区划是编制主体功能区规划的基础。主体功能区规划是各项总体规划的龙头，是编制其它总体规划的依据。县域总体规划、城市建设总体规划、土地利用总体规划必须服从和服务于主体功能区规划的要求。
二是规划的要求不同。主体功能区规划除了要全方位划定一个区域经济社会发展的地域空间布局以外，更关键的一点在于，在此基础上，它还要同步配套不同区域所应采取的一系列不同政策。而县域总体规划、城市建设总体规划、土地利用总体规划则仅仅依据县域的客观情况、地方政府的发展战略导向以及主体功能区规划的要求，制定各自领域的地域空间布局，而并不涉及任何政策性因素。
三是规划的作用不同。主体功能区规划对于不同的主体功能区相应采取不同的财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、绩效评价和政绩考核政策，因而主体功能区规划可以通过发挥政策杠杆的作用，有效地鼓励或限制政府机关、企业、个人以至于社会团体理性地作出符合主体功能区规划要求的行为。从趋势上看，主体功能区规划对政府管理经济社会发展更具操作性和指导性。其它总体规划则不然，县域总体规划、城市建设总体规划、土地利用总体规划主要通过相关的国家法律、法规来硬性地约束政府机关、企业、个人以至于社会团体作出符合规划要求的行为，而不具有任何鼓励性的措施。
三、科学确定主体功能区的主要因素
主体功能区划与目的性单一的农业区划、生态功能区划等不同，在划分方法上更强调人口、经济、资源环境的综合评价，更注重综合性和前瞻性。要考虑三方面因素：
一是资源环境承载能力。指在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。资源环境承载能力是一个综合性概念，主要反映区域的自然属性。包括：资源丰度，主要指水资源、土地资源等不可贸易资源的丰裕程度；环境容量，主要指水环境、大气环境的净化能力；生态环境敏感性，主要指易导致沙漠化、石漠化、地面沉降、洪涝灾害、水土流失等的生态脆弱程度；生态重要性，主要指生物多样性、水源涵养、湿地等生态功能的重要程度。
二是现有开发密度。指特定区域经济开发的强度，集中体现在区域工业化、城市化的程度上。体现开发密度的指标比较宽泛，从对资源环境带来的压力和影响考虑，主要体现在对水、土地等资源的开发强度，以及污染物排放等对环境带来的压力等。
三是发展潜力。在一定的资源环境承载能力条件下，区域发展潜力既受自然因素的制约，也受人文环境的影响，也与政策取向、战略选择密切相关。主要影响因素是，区位条件，经济社会发展水平，科技教育水平，基础设施条件，发展趋势等。
主体功能区划考虑的主要指标因素
分类
主 要 因 素
主 要 内 容
资源环境承载能力
资源丰度
水资源、土地资源等不可贸易资源的丰裕程度
环境容量
水环境、大气环境的净化能力
生态环境敏感性
易导致沙漠化、石漠化、地面沉降、洪涝灾害、水土流失等的生态脆弱程度
生态重要性
生物多样性、水源涵养、湿地等生态功能的重要程度
现有开发密度
土地资源开发强度
单位面积人口密度，建成区面积及占国土的比重，建设用地面积及占国土的比重，交通用地面积及占国土的比重等
水资源开发强度
水资源开发利用水平等
资源环境压力
环境质量、污染物排放等
发展潜力
区位条件
自然地理位置、经济地理位置、地缘关系等
发展基础
经济结构、经济社会发展水平、科技教育水平、空间结构和路网密度等
发展趋势
政策取向、战略选择等
在明确指标体系的基础上，通过将国土空间细分为一定尺度的分析评价
单元（如在全国范围内可以进行1×1公里网格尺度的分析，也可以县或乡镇为基本单位），利用地理信息系统等空间分析技术和手段，将各类指标进行数量化，对每一单元进行资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个维度的综合分析评价，以确定不同区域的主体功能。分 类
优化开发
重点开发
限制开发
禁止开发
承载能力
减弱
较强
较弱
很弱
开发密度
较高
不高
不高
不高
发展潜力
较大
很大
较小
很小
四、科学识别四类主体功能区
（一）优化开发区域的识别方法
优化开发区域是指经济发展已经达到一定高度，但持续增长面临挑战，需要改进、优化发展模式的地区。挑战可能来自资源环境，也可能来自其他方面。以全面落实以人为本的科学发展观为立足点，优化开发区域有四种类型，分别从经济的自身持续增长、经济发展的社会分配效应、经济发展对增进社会福利的作用、经济发展对生态环境的影响四个角度进行衡量。
——经济持续增长的角度衡量，优化开发区域的特征为经济发展水平较好且发展潜力仍然较大,但国土开发密度已经较高，环境承载能力已开始减弱。评价经济发展水平的指标可以选择人均地区生产总值、人均财政收入、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入以及各指标的增长速度。
——从经济发展的社会分配角度衡量，优化开发区域的特征为经济发展水平较好，但居民收入差距过大。评价居民收入差距的指标一般采用基尼系数。
——从经济发展对增进社会福利的作用衡量，优化开发区域的特征为经济发展水平较好，国土开发密度已经较高，但社会发展相对滞后。评价社会发展与经济发展的协调性，有各种方法，最简单的应当是位次排序。某地社会发展水平在全县排序低于经济发展水平在全县排序若干位次的为社会发展相对滞后地区。社会发展水平的评价指标可以选择就业率、社会保障覆盖程度、居住舒适度、万人拥有大专以上学历人员数、万人拥有医生数、万人拥有律师数。
——从经济发展对生态环境的影响衡量，优化开发区域的特征为经济发展水平较好，国土开发密度已经较高，但增长粗放、资源环境承载能力已经开始减弱。评价经济增长粗放程度、资源环境承载能力的指标可以选取主要资源价格、单位地区生产总值能耗、森林覆盖率、空气质量优良以上的天数、主要污染物排放总量。
（二）重点开发区域的识别方法
重点开发区域是政策重点扶持开发的地区，从区域协调发展和开发效益二个角度衡量，一般包括两类，即落后地区和发展潜力大的地区。重点开发落后区块，主要是基于公平考虑，以区块开发带动人民富裕，缩小地区发展差距。重点开发潜力大的区块，主要是基于效率考虑，增强地区综合经济实力。重点开发区域应当具有较强的资源环境承载能力、适合集聚人口和经济活动。
——从促进区域协调发展的角度衡量，重点开发区域的特征为经济社会发展落后，且资源环境承载力较强。
——从重点开发的效益出发，重点开发区域的特征为经济增长潜力较大，且资源环境承载力较强。评价经济增长潜力的指标可以选取经济增长速度持续多年保持高位、人力资本投资有所超前、研发投资有所超前、可开发建设用地资源丰富、水资源承载力较强、污染物排放总量小。
（三）限制开发区域的识别方法
限制开发区域是经济发展有所限制的地区，一般包括落后地区和增长潜力大的地区，但资源环境承载能力较弱，不适于较大规模地集聚人口和经济活动。限制开发是一种战略的安排，也是一种现实的安排，是为了未来更有效率的开发，也是为了更科学地发展。限制开发的措施一般有总量限制和产业限制两种。
——从总量限制的角度衡量，限制开发区域的特征一般为经济社会发展水平低，资源环境承载力较弱。需要在人口和经济集聚的总量目标上加以限制，同时加强资源环境改造和保护，提高地区的资源环境承载能力，形成未来发展的战略储备地带，或者形成地区的生态屏障。
——从产业限制的角度衡量，限制开发区域的特征一般为经济增长潜力较大，资源环境承载力较弱。特别是在选择发展的产业项目方面，要有严格的资源环境标准。限制开发区域还包括地区开发中的战略预留空间。这是一种基于地区发展中长期战略考虑的积极的自发限制。
（四）禁止开发区域的识别方法
按照国家和我省“十一五”规划纲要的明确定义，禁止开发区域是指依法设立的省级各类自然保护区域。禁止开发区域与其他三种主体功能区在特性上存在较大差别。一方面，禁止开发区域是单一功能区，不存在主体功能与次要功能的区别。另一方面，禁止开发区域是特定的地域，不以行政区划为基础。如果一个行政区范围内的禁止开发区域达到一定比例，这个行政区一般应定位为限制开发区域。
五、我县主体功能区规划的总体构想
（一）基础依据
我们__县位于浙江省南部腹地、丽水市东北部，素有“九山半水半分田”之称，以山地丘陵为主的地形约占全县总面积的80%以上，地势呈东南高、西北低，自东南向西北倾斜。境内有好溪、新建溪、永安溪3条山溪性河流，分属瓯江、钱塘江、灵江三个水系，是浙江省重要的生态屏障。从国家“十一五”发展纲要课题研究资料和信息看，作为浙西南生态屏障的丽水市9个县（市、区）被划为限制级别较高的开发区域可能性较大，虽很不利，但从全国或全省的大局来看，无疑是合理的，但从我们__县域的局部而言，必须充分考虑以下因素在主体功能区块规划上寻求新突破。
第一，__县1503.5平方公里的土地上生活着44.12万城乡居民，目前尚属欠发达地区，经济社会发展还相对滞后，如果不加快发展步伐，而仅仅依靠省财政的转移支付是不可能实现全面小康目标的。作为欠发达地区要成为新的经济增长点，关键要立足于自身的发展，争取将我县的一些可开发区域尽最大努力列入重点开发区，为我县今后的发展留足空间。从全市看，__县位于丽水市北大门，区位优势明显，发展空间潜力大，而且__县是丽缙青率先发展的区域之一，是金衢丽产业带建设的重要承载地之一，市委、市政府十分重视__县的优先发展、率先发展，把__县划为全市的重点开发区域进行考虑是现实的。
第二，我县是“浙江绿谷”的重要组成部分，生态质量居全国2348个县（市、区）中第37位、全省第14位，据省环境监测中心站的评价结果，我县生态环境质量综合评价为优，地表水水质在ⅰ-ⅲ类水标准（优良）范围之内，城镇区域空气质量达到国家二级标准，农村空气环境质量优于一级标准，环境空气质量二级以上天数达到97.8%。而且可开发的土地资源较为丰富，全县拥有壶镇、新碧、新建、舒洪四大盆地，尤其是低丘缓坡的开发利用潜力巨大，目前全县还有可开垦土地8.4万亩，其中可开垦荒草地1.3万亩、园地4万亩。从中可看出，我县的资源禀赋和生态状况是好的，环境容量是大的，是有大量空余的，区位特征是独特的，资源环境承载能力是强的。按照主体功能区划的基本要求，资源环境承载能力是确定主体功能区定位的基础依据，对于我县而言，大量空余的环境容量是完全能够承载加快发展的压力的。
第三，我县现有的产业结构符合科学发展观和可持续发展
的要求。近年来，我县牢牢把握产业结构调整这一主线，进一步改善产业结构的协调性，致力于引导发展符合国家产业政策导向和能够充分发挥地方特色优势的产业项目，工业上以__工业园区和壶镇工业功能区、五东工业功能区为三大平台，已形成了机床、工模具、摩配、厨具、照明电器、缝纫机、纺织服装等行业齐头并进且污染少、能耗低、经济效益高的产业发展格局，全力打造以五金机械制造为主导产业的“浙江五金先进制造业重要基地”，三产上以旅游业为龙头，以大投入、大景区、大产业为目标，加快实现从旅游资源大县到旅游经济强县的跨越，致力打造“浙中南旅游休闲度假基地”；一产上以培育发展绿色农产品基地和现代农业科技示范园为主抓手，发展区域特色优势的高效生态农业，建设“浙中南生态绿色农产品基地”。20__年，我县的三次产业增加值结构已由上年的11:54.4:34.6调整为10.1:55.8:34.1，产业结构逐步趋向合理。第四，从本县的投资需求看，投资需求仍然是现阶段推动__经济发展的主要动力之一，项目带动特别是大项目带动是促进欠发达地区实现经济社会跨越发展的最直接最有效最基本的途径。“十一五”期间，__县全社会固定资产投资额度计划为150亿元，坚持城市化和工业化并举发展，集中财力保重点，继续突出综合交通、能源保障、城市基础设施、水利防洪等重大设施项目建设，加快好溪水利枢纽工程、金温铁路__段西移工程，42省道仙都风景区段改线工程等项目的实施与建设，投资的需求必将促进开发建设的投入和规模的扩张。
第五，我县正确处理加快发展与生态环境保护的有机统一。在谋划发展中，我县始终坚持“污染防治与生态保护并重、生态保护与生态建设并举”的方针，坚持建设项目审批六项原则，严格按照国家的产业政策导向，认真落实环境影响评价制度和“三同时”制度，严把环保底线，把生产企业污染物的排放限定在可治可控范围内，实现经济发展与生态环境保护的有机统一，提前完成了水泥行业机立窑生产线淘汰任务，全县造纸企业实行废水循环回用，建成了县污水处理厂。
根据以上分析，我县今后发展的资源环境承载能力是强的，发展空间是有余地的。
(二)区块划分
《__县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中对重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区“四类主体功能区”划分已提出了一个总体框架：重点开发区主要包括县域中心城市、城镇工业功能区和其他工业区块等；优化开发区主要包括乡镇所在地的建成区以及城镇建成区地势平坦地区；限制开发区主要包括森林覆盖地区、生态环境脆弱地区、生态功能保护区，多为各类林地、园地发展用地、地势相对较陡峭地区以及各流域的水源保护区；禁止开发区主要包括依法设立的自然保护区、具有保护价值的地区和地质灾害高易发区。该划分框架为我们下一步明确具体功能区块的范围和具体功能定位奠定了基础。四类主体功能区块的具体划分构想如下：
1、重点开发区块
在规划中,要充分考虑重点开发区块这一发展空间问题,尽可能最大限度地留足发展空间，针对我们__实际，首先要从金衢丽产业带、丽缙青率先发展区这一核心出发进行划分，拟将县域中心城市的新区、东渡区块（除五东工业功能区已建成区外）、七里区块、__工业园区区块（除新碧镇及工业园区已建成区外）、城北区块、新建镇东川片、金丽温高速公路__段和330国道两沿地势平坦地区，壶镇工业功能区块（除壶镇镇及工业功能区已建成区外）、舒洪镇工业小区（含螺蛳岩一片）、新建镇洋山至东岸至凝碧一带的地势平坦地区等资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好的区块划定为重点开发区块。这些区块通过制定合理的工业园区建设发展规划和各类功能小区建设规划，加快基础设施建设，加速推进工业化和城市化进程。
2、优化开发区块
优化开发区块主要由环境容量有限、自然资源供给不足、经济相对发达的乡镇、城镇工业功能区组成，按照__实际，拟将县域中心城市的老城区、壶镇镇、新建镇、舒洪镇、东渡镇、东方镇、大洋镇、大源镇等乡镇的建成区以及建成区地势平坦地区和__工业园区、壶镇、五东工业功能区、舒洪工业小区的现行建成区、东方镇工业小区、仙都农管处主景区核心区域等划定为优化开发区块。这些区块实行优化开发，进行产业结构调整和优化升级，减少污染物排放，降低资源消耗和环境压力，加快发展旅游等为主的服务业和特色农业，不断提高城镇建设水平和景区建设水平。
3、禁止开发区块
按照县“十一五”规划纲要中“禁止开发区”框架的思路，拟将国家4a级仙都风景区的核心区域、大洋山、括苍山省级森林公园（除旅游基础设施建设区域外）、河阳历史文化保护区、各城镇供水厂取水口上游的一定区域和海拔地势较高的生态公益林以及分布在全县各地的地质灾害高易发区等划定禁止开发区块。对禁止开发区块依据国家的法律法规和相关规划实行强制性保护，严禁不符合主体功能定位要求的一切开发活动。通过加大人口转移的力量，减少禁止开发区域对自然生态环境的人为破坏。
4、限制开发区块
拟将县内除重点开发区、优化开发区、禁止开发区以外的所有其它区块统统划定为限制开发区块，限制开发区块在全县空间结构上所占的比重最大。这些区块要坚持保护优先，适度开发的的原则，因地制宜，充分挖掘资源潜力，有重点地选择污染少、资源环境可承载的特色优势产业实行点状集约开发。要加大封山育林等，提高水源涵养能力。
（三）政策配套
配套政策是主体功能区规划的组成部分，政策的作用范围要与规划的范围相一致。根据县级政府实际具有的管理权限，制定引导主体功能区规划实施的各类政策，主要包括财政政策、投资政策、产业政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、环境保护政策以及绩效评价和政绩考核体系等，逐步实现不同主体功能区块间的基本公共服务均等化和产业、基础及社会设施、人口等空间布局的不断优化。
1、财政政策。要在积极争取省级财政增加对限制开发区块、禁止开发区块用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付力度，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务，并为限制开发区块、禁止开发区块内的群众创造尽可能多的就业岗位，促进人民群众的共同富裕。
2、投资政策。
要鼓励和引导县内外经济主体到重点开发区块和各乡镇工业功能小区投资发展符合国家产业政策导向、符合我县产业发展规划和支柱性产业融合配套要求的产业项目；重点支持限制开发区块、禁止开发区块公共服务设施建设和生态环境保护。支持重点开发区块基础设施建设。3、产业政策。要研究提出不同主体功能区域的产业指导目录和措施，引导重点开发区块按照我县产业发展规划的要求，重点围绕工业主导行业产业链的上下延伸和旅游服务业发展思路，加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移能力；引导优化开发区块增强自主创新能力，优化和提升产业结构层次和竞争力；引导限制开发区块发展绿色农产品加工业，限制不符合主体功能定位的产业扩张；严格禁止在禁止开发区块内发展任何不符合产业发展规划要求和有污染的工业产业项目。
4、土地政策。按照土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策，在保证基本农田和生态公益林不减少的前提下尽量扩大重点开发区块建设用地供给，对优化开发区块实行严格的建设用地增量控制，对限制开发区块和禁止开发区块实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。
5、人口管理政策。要制定顺应形势变化要求的人口管理政策，允许在重点开发区块有稳定就业和住所的外来人口定居落户；鼓励和引导限制开发区块和禁止开发区块的人口通过下山移民脱贫等途径逐步自愿平稳有序地向重点开发区块转移。
6、环境保护政策。根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重点开发区块要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区块要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区块要依法严格保护。
7、绩效评价和政绩考核政策。要切实调整以往单纯以gdp和对财政贡献大小作为绩效评价和政绩考核标准的政策，对重点开发区块，要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等；对限制开发区块，要突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价，强化对社会稳定的评价；对禁止开发区块，主要评价生态环境保护和社会稳定状况。
（四）衔接协调
县级主体功能区规划编制完成以后，能否真正成为指导县域经济社会发展的纲领性文件，能否真正发挥统领所有县级规划的龙头作用，关键取决于主体功能区规划与其它总体规划之间以及与省级主体功能区规划之间的衔接和协调的状况。以目前的现状看，县级各总体规划之间以及县级主体功能区规划与市级、省级主体功能区规划之间的衔接和协调工作亟需加强，必须深入研究，力求找出解决问题的有效办法。
切实加强县级主体功能区规划与县级其它总体规划之间的衔接和协调。由于主体功能区规划的编制大大滞后于其它总体规划的编制，加之在编制总体规划时缺乏3s技术的支撑，这导致县级总体规划之间难以衔接和协调。解决县级各总体规划之间衔接、协调问题的办法主要有两个：一是在适当的时机，对城市建设总体规划、县域总体规划和生态环境功能保护区规划进行中期评估，并根据中期评估结果进行规划的修编，使各总体规划对主体功能区规划进行中期评估，并根据中期评估结果进行规划的修编，使各总体规划对主体功能区域的划分完全趋于一致，为规划的有效实施创造良好的条件。二是在县级地方财力允许的前提下，充分应用卫星遥感、卫星定位和地理空间信息系统（3s）技术手段，为编制主体功能区规划提供必要的技术保障，以此来确保各总体规划之间的相互衔接和协调。
六、编制我县主体功能区规划的工作要求
（一）要确保工作进度。国家主体功能区规划20__年9月形成初稿，于12月报国务院审议。省级主体功能区规划20__年全面开展基础研究工作，20__年6月形成规划初稿。市级主体功能区规划20__年9月底前基本完成初稿，20__年6月底前报市政府审查同意后报市人大报准实施。我县要按照省、市的要求，做到与其他县（市、区）基本同步，确保编制工作进度。
（二）要加强组织领导。编制主体功能区规划是一项开创性工作，涉及面广，难度大，任务重。我县要从全局出发，统一思想，高度重视，加强领导，落实责任，全力开展规划编制工作。要抓紧组建__县主体功能区规划编制工作领导小组，及时制订好工作方案和确定好合作编制单位，做好规划编制工作中的组织协调。
一、编制全国主体功能区规划的重要意义
编制全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
编制全国主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。
全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。
二、编制全国主体功能区规划的指导思想和原则
（一）指导思想。以邓小平理论和“*”重要思想为指导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，在坚持实施区域发展总体战略基础上，前瞻性、全局性地谋划好未来全国人口和经济的基本格局，引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。
（二）主要原则。坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡人民都享有均等化公共服务；坚持集约开发，引导产业相对集聚发展，人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局，提高土地、水、气候等资源的利用效率，增强可持续发展能力；坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处；坚持城乡统筹，防止城镇化地区对农村地区的过度侵蚀，同时，也为农村人口进入城市提供必要的空间；坚持陆海统筹，强化海洋意识，充分考虑海域资源环境承载能力，做到陆地开发与海洋开发相协调。
根据上述指导思想和原则，编制全国主体功能区规划要妥善处理好几个方面的关系。
一是处理好开发与发展的关系。发展是硬道理，发展必须建立在科学合理、有序适度开发的基础上。我国正处于工业化、城镇化加速发展的阶段，编制实施全国主体功能区规划，就是要在大规模开发过程中，既明确优化开发、重点开发区域，又根据资源环境承载能力划定限制、禁止开发区域，实现又好又快发展。
二是处理好政府与市场的关系。全国主体功能区规划是政府对国土空间开发的战略设计和总体布局，体现了国家战略意图，政府应当根据主体功能区的定位合理配置公共资源，同时要充分发挥市场配置资源的基础性作用，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体的行为符合主体功能区的定位。
三是处理好局部与全局的关系。推进形成主体功能区是从全局利益出发，谋求国家和人民的整体利益、长远利益的最大化，要做到局部服从全局，全局兼顾局部。
四是处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。优化开发和重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。
五是处理好行政区与主体功能区的关系。编制主体功能区规划，需要打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。
六是处理好各类主体功能区之间的关系。各类主体功能区之间要分工协作，相互促进。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。
七是处理好保持稳定与动态调整的关系。主体功能区一经确定，不能随意更改。禁止开发区域要严格依法保护；限制开发区域要坚持保护优先，逐步扩大范围；重点开发区域可根据经济社会发展和资源环境承载能力的变化，适时调整为优化开发区域。
三、编制全国主体功能区规划的主要任务
全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制。国家主体功能区规划由全国主体功能区规划编制工作领导小组（以下简称领导小组）会同各省（区、市）人民政府编制，规划期至2020年，并通过中期评估实行滚动调整；省级主体功能区规划由各省（区、市）人民政府组织市、县级人民政府编制，规划期至2020年。编制全国主体功能区规划的主要任务是，在分析评价国土空间的基础上，确定各级各类主体功能区的数量、位置和范围，明确不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策等。
（一）分析评价。
编制全国主体功能区规划，首先要对国土空间进行客观分析评价。科学确定指标体系，利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对全国或本地区的所有国土空间进行综合分析评价，作为确定主体功能区的基本依据。分析评价采用全国统一的指标体系，统筹考虑以下因素：
一是资源环境承载能力。即在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括：水、土地等资源的丰裕程度，水和大气等的环境容量，水土流失和沙漠化等的生态敏感性，生物多样性和水源涵养等的生态重要性，地质、地震、气候、风暴潮等自然灾害频发程度等。
二是现有开发密度。主要指特定区域工业化、城镇化的程度，包括土地资源、水资源开发强度等。
三是发展潜力。即基于一定资源环境承载能力，特定区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。
（二）确定主体功能区。
在分析评价的基础上，根据人口居住、交通和产业发展等对空间需求的预测以及对未来国土空间变动趋势的分析，在国家和省级主体功能区规划中确定各类主体功能区的数量、位置和范围。
确定主体功能区的数量、位置和范围后，要根据各个主体功能区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。
国家层面的四类主体功能区不覆盖全部国土，优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元，禁止开发区域按照法定范围或自然边界确定；要按照区域发展总体战略和推进形成主体功能区的总体要求，阐明推进形成主体功能区的指导方针、主要目标、开发战略等，明确确定省级主体功能区的主要原则，以及市、县级行政区在推进形成主体功能区中的主要职责。
编制省级主体功能区规划要根据国家主体功能区规划，将行政区国家层面的主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性。对行政区国家主体功能区以外的国土空间，要根据国家确定的原则，结合本地区实际确定省级主体功能区，原则上以县级行政区为基本单元；以农业为主的地区，原则上要确定为限制开发区域；位于省级行政区边界、均质性较强的区域应确定为同一类型的主体功能区；沿海省区陆地主体功能区与海洋主体功能区要相互衔接，主体功能定位要相互协调；对重点开发区域要区分近期、中期和远期的开发时序；矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域，可以适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域；依法设立的省级各类自然文化保护区域要确定为禁止开发区域。
（三）完善区域政策。
实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键要调整完善相关政策，主要有：
1．财政政策。以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。
2．投资政策。逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策，政府投资重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。
3．产业政策。按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。
4．土地政策。按照主体功能区的有关要求，依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策，确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制，严禁改变生态用地用途。
5．人口管理政策。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。
6．环境保护政策。根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。
7．绩效评价和政绩考核。针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。
四、编制全国主体功能区规划的工作要求
（一）确保工作进度。国家主体功能区规划20*年9月形成初稿，通过多种形式广泛征求各地区、各部门及社会各界意见，经“十一五”规划专家委员会评估论证并做修改完善后，于12月报国务院审议。省级主体功能区规划20*年全面开展基础研究工作，对国土空间进行专题研究和综合评价；2008年6月，形成规划初稿，报领导小组办公室，与国家主体功能区规划和相邻省（区、市）主体功能区规划进行衔接；2008年9月，根据衔接意见修改形成的规划，再次报领导小组办公室进行衔接；2008年11月，根据衔接意见形成规划送审稿，与专家论证报告一起报省（区、市）人民政府审议。
（二）加强组织领导。编制全国主体功能区规划是一项开创性工作，涉及面广，难度大，任务重。各地区、各部门要从全局出发，统一思想，高度重视，加强领导，落实责任，全力支持规划编制工作。领导小组要按照国务院赋予的职责，积极指导并协调解决规划编制中的重大问题。各省（区、市）人民政府要抓紧组建本地区主体功能区规划编制工作领导小组，做好规划编制工作中的组织协调。
Abstract :The main research content in tourism planning and urban planning and the coordination between them are discussed.By taking Xunyang county of Shaanxi province as an example ， the scheme of the coordination between tourism planning and urban planning is put forward.
目前大城市旅游已经发展的比较好，但是中小城市依然处于起步阶段。但是随着经济发展，中小城市将成为旅游发展一个新的增长点。要中小城市旅游持续健康发展，就必须正确处理旅游业发展和旅游规划、城市规划的关系，因而研究旅游规划和城市规划的关系对地方旅游业的发展具有十分重要的意义。
1 旅游规划的基本内容
旅游规划是地区旅游业发展的纲领和蓝图。旅游规划的内容主要包括以下几个方面[1 ] 。
1. 1 资源评价和开发利用现状评价
地区旅游资源的丰富程度直接影响到区域旅游开发，旅游规划主要依据旅游资源的评价结果。旅游资源的评价主要从资源的科学价值、历史文化价值、景观美学价值和环境生态价值的四个方面进行评价。当然要对一个区域进行旅游开发除了考虑旅游资源本身以外，还需考虑开发条件，主要是可进入性评价、区位条件和基础设施等。开发利用现状主要对旅游区的旅游现状进行评价，分析现有资源的利用状况，旅游服务设施和旅游设施的建设现状等。
1. 2 旅游系统规划和旅游服务设施规划
根据旅游区的资源特点和旅游活动行为特征，从各旅游区的旅游性质、功能、管理和建设的实际情况出发，制定景区的游览系统。旅游服务设施规划是根据旅游区的实际状况，依据中心地理论和旅游行为特征，从保护资源、方便游客和旅游效益等方面出发，制定旅游区的服务系统。
1. 3 旅游活动组织规划和资源保护规划
根据旅游区的游客旅游活动行为特征，组织旅游区内各景区的旅游组织活动，突出各景区的特色，发挥景区的最大效益，为社会经济服务。资源保护规划依据可持续发展的原则，对旅游区内的各类旅游资源进行合理的保护，以保证旅游资源的持续利用。一般可以根据资源的重要程度划分为核心保护区、重要保护区和景观保育区。
2 城市规划的基本内容
城市规划就是根据一定时期内城市的经济社会发展目标，确定城市的性质、规模和发展方向，合理的利用城市土地，协调城市空间功能布局。我国的《城市规划法》规定城市规划分为城市总体规划和详细规划两个阶段，根据城市的实际情况和工作需要，大城市和中等城市可以在总体规划的基础上编制分区规划。详细规划根据不同的需要、任务、目标、深度要求，可以分为控制性规划和修建性规划。详细规划的任务总体规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和规划管理要求，或直接对建设项目做出具体的要求[2 ] 。1989年通过的《中华人民共和国城市规划法》第十九条规定:城市总体规划应当包括:城市的性质、发展目标和发展规模;城市主要建设指标和定额指标;城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署;城市综合交通体系和河流、绿地系统;各项专业规划;近期建设规划[3 ] 。
3 城市规划和旅游规划的协调
随着西部大开发的实施，旅游业将成为西部经济发展新的经济增长点，对区域经济的发展具有重要的意义。西部的旅游资源十分丰富，而且很多旅游资源都是依托小城镇存在的，在进行旅游规划时都会涉及到城市，因此城市规划和旅游规划关系的研究对西部旅游的发展具有现实意义。
3. 1 城市规划和旅游规划的异同
3. 1. 1 地域差别
旅游规划主要是围绕旅游资源展开，具有一定的区域性。而城市规划主要是围绕在城市的周围，在空间上城市规划和旅游规划有重合的区域。另外区域的中小城市又是游客旅游的集散地。
3. 1. 2 内容、目标不同
在内容上城市规划主要明确城市的性质、发展目标、规模、建设标准、用地布局、功能分区、交通体系、各专项规划等做出具体的规定。旅游规划主要是明确旅游区的功能、项目设计、功能分区、旅游服务设施规划等。如在文物古迹、传统街区、特色建筑等方面，城市规划主要是对其进行保护性规划，而旅游规划不仅要对其进行保护，更加注重其旅游开发方面的价值。在土地利用的规模和使用上具有较大的不同，旅游的发展可能会要求改变原有城市规划中的对应地块的建设用地类型，如新建主题公园或其他休闲娱乐设施[4 ] 。
3. 1. 3 功能上的差别
旅游规划的功能是对区域旅游发展提供发展蓝图，促进区域经济的快速发展，为区域经济服务。城市规划则是政府对城市建设活动的协调，从长远的发展来对城市进行调控。城市规划主要是依据城市人口规模来进行，如基础设施规划，而不考虑游客人数。在旅游旺季就会导致交通拥挤，电力不足、饭店爆满等现象。而旅游规划不但要满足本地居民的需求同时会考虑游客数量，采取不同的方式满足游客需求，同时能够考虑环境保护等方面的内容，能够使区域资源、人口和环境协调发展，达到可持续发展的目的。
3. 2 城市规划和旅游规划相互关系
小城市的旅游规划和城市规划在地域上有交叉或包含的关系，有时城市只是作为旅游节点城市，为游客提供交通等旅游服务;有时城市作为旅游区的组成部分，有部分或全部的旅游项目都是在城市内进行的;有的城市只是旅游区的中心服务区所在，下面具体介绍。
西部的小城市大部分历史悠久，具有很深的文化积淀，古朴典雅的古建筑，独具特色的民风民情，都是发展旅游业的有利条件。在进行旅游规划时，将城市既可作为单独的旅游地一部分进行开发，同时也可以提供多种服务。以前进行的城市规划中很少考虑旅游开发，因而在城市规划中没有有关旅游的项目，此时城市规划势必会影响旅游规划的实施。
由于西部大开发的实施，西部很多省区都开始进行旅游开发，这时小城市开始接待游客，作为游客的集散地。大部分的景区，尤其是自然风光为主的景区大部分位于比较偏僻的地方，游客是以中心城市或节点城市为依托开展旅游活动，城市的基础设施为旅游提供了基本的保障。这时小城市作为旅游中心服务区，为游客提供各种旅游服务，如住宿、餐饮、交通、购物、娱乐等。
3. 3 城市规划和旅游规划的协调
在考虑两者的关系时，城市规划是城市这个特定空间内实体性控制与建设规划，要考虑它的延续性和权威性，因为它是指导城市发展的蓝图和纲领性文件，但是又要考虑城市规划的时效性。旅游规划是特定经济部门内的发展规划。因此它们是区域与部门之间的关系，二者并不冲突，它们都是为繁荣城市经济和发展服务的，二者是相辅相成的。城市规划是要依据时代的发展而发生变化的，要根据社会发展的需要不断地进行修正。在进行旅游规划时，要充分考虑城市规划的全局性，对于涉及整个城市发展具有重要意义的内容应进行充分的肯定并执行。同时在进行旅游规划时，也应本着科学性、前瞻性的原则对城市规划提出建议和意见。在进行城市规划的修订和修改时，应充分考虑时展的要求，全面考虑各个产业的发展，制定合理的规划，促进区域经济繁荣。
4 实证研究
4. 1 研究区域概况
旬阳生态太极城旅游区位于陕西省东南部，东经108°58’～109°48’，北纬32°29’～33°13’，东与白河县及湖北郧西县相接，南靠平利县和湖北竹溪县，西与安康市区相邻，北与镇安县接壤， 南北长82 km ，东西宽79 km ，总面积3 554 km2 ，该县北靠秦岭，南依巴山，长江最大的支流- 汉江由西向东横贯全县。这里北接西安古都文化旅游区，南连长江三峡、张家界风景名胜区，东有道教圣地武当山和湖北神农架自然保护区，西邻安康瀛湖、香溪洞和南宫山风景名胜区，旅游地理位置十分优越。另外，西康铁路、襄渝铁路、316 国道、210 国道都从此通过，交通条件十分便利。
4. 2 解决方案
在解决旅游规划和城市规划的矛盾时，首先考虑大环境的变化，即西部大开发的实施对西部生态环境的要求，结合国家关于退耕还林还草的政策，对于城市周围的土地进行重新的规划，对于符合政策要求必须还林的土地坚决还林，利用旅游美学的观点合理种植各类花草树木，既满足城市规划的要求，又符合旅游开发的需要。在城市的基础设施建设上，发挥基础建设的双重功效，基础设施能够满足一般市民的需求，能为游客所利用，是一举两得的“双赢”举措，例如建设各类宾馆、停车场等。对于城市游乐场地进行重新的规划，在现有的基础上，突出每个游乐场所的主题，游乐场所作为旅游区的有机组成部分，融入到旅游区中来，形成一个具有地方特色，又种类齐全的旅游区，对位于城市边的灵崖寺森林公园，汉江旬阳水库，县城旬河橡胶坝。提出旅游发展远景规划，在以后进行城市规划时充分考虑旅游发展的实际情况，将城市旅游作为城市规划的一部分，纳入到城市规划中去，制定合理、科学的城市规划。
5 结语
城市规划和旅游规划都是为城市的发展服务，使城市能够持续健康、快速的发展。在进行城市规划时应充分考虑城市的旅游功能，将其作为城市规划的一部分进行规划。旅游规划应该在城市规划的指导下进行，但是不应拘泥于城市规划，应该本着科学性、规范性的原则，对城市规划提出合理的建议和意见，共同促进城西部小城市健康、快速发展，为西部大开发做出贡献。
参考文献
[1 ] 保继刚，楚义芳. 旅游地理学[M] . 北京:高等教育出版社，1999. 237 - 241.
[2 ] 金力. 对城市规划和旅游规划协调关系的思考[J ] . 规划师，2000 ，16 (3) :17 - 19.
