关键词：突发公共事件；应急信息；管理
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2014（7）-0093-04
一、文献综述
目前，对于应急信息管理的研究，学者们多从交叉领域或者应急管理的某个环节展开。单纯以危机信息作为研究对象的则较少。具体而言，研究者们对于应急信息管理的研究可大致区分为五类：
（一）宏观制度层面的研究。刘霞等人集中探讨了我国应急管理“一案三制”建设所面临的挑战和重构思路，深刻分析了我国应急管理条块分割、衔接不足、缺乏联动、信息管理低效等问题。林艳玉则重点分析了我国突发事件应急管理与应急能力建设中存在的职能缺位、机制缺位等问题，指出了我国在应急管理综合协调、信息披露等方面存在的诸多不足，探讨了完善信息沟通机制的相关措施。杨渝南以信息资源配置为研究重点，从宏观和微观两个层面概况了我国应急管理信息资源的现状及存在的问题。
（二）危机信息和沟通视角的研究。朱建锋等人较为全面地总结了我国突发公共事件应急管理中有关信息共享的研究成果，从信息共享的宏观机制和微观技术领域两个层面，较为全面地总结了信息共享领域的既有研究成果，探讨了异构信息互操作和信息共享实现模式，提出了设定应急管理信息共享标准和应急管理信息共享系统模型的建议，为克服“信息孤岛”等问题提供了有益参考。刘健等人通过构建不完全信息动态博弈模型，并结合算例分析，提出了构建突发事件应急管理数据库、建立信息管理系统、构建部门联动机制等有效措施。
（三）交叉领域的研究。李华强等人以数据分析的方式重点论述了信息传播和有效管理对抑制公众恐慌心理的重大影响。孙庆峰等人结合我国应急疏散信息管理现状及物联网的发展，提出了基于物联网构建应急疏散信息平台的构想。韦琦则从我国应急物流的发展现状出发，从搭建标准统一的信息平台、加强预警防御系统等方面，提出了构建我国应急物流信息系统的基本框架。刘红芹等人则从应急协调联动机制的角度，探讨了信息沟通在协调联动中的重要性。
（四）基于地方实践的个案研究。黄以宽从信息化在世博会应急管理中的实际应用入手，论述了我国信息化运行突发事件处置所进行的尝试、取得的成效及存在的问题。孙庆峰等人从信息平台、指挥平台、物理实现平台等方面对应急物流平台的构建进行探讨，按照应急物流的功能，较为细致地将应急物流信息平台划分为保障模块、决策模块、物资筹措与储备模块、配送模块和运输管理模块等五个模块。
（五）信息技术层面的研究。袁维海从应急信息系统发展历程、模式选择、管理架构等方面，论述了我国应急信息系统的相关知识及其可行性的管理架构。寇纲等人则重点探讨了如何运用数据仓库和管理信息系统等技术，建立突发公共事件信息管理框架，实现对突发公共事件的实时信息收集、监测、处理等目的。陈如明则从INTERNET2、NGN、GENI及“三网融合”等技术领域，重点阐述了我国未来信息通信网络的走向，分析了集群专用移动通信及应急联动通信存在的主要问题。
二、我国应急信息管理中存在的主要问题
（一）缺乏独立的应急信息管理机构。尽管我国实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，国务院是全国应急管理工作的最高行政领导机关，但从实践中来看，我国仍缺乏常设的、具有独立地位的应急管理综合协调部门。地方政府和各单位的应急中心大体分为以下几种：一是办公室设在地方政府办公室，同级各单位之间及各专业领域的应急领导工作多分散在对应的部分承担，跨部门之间缺乏协同管理。二是以110报警服务台为基础，成立应急联动中心，负责社会联动系统的整体协调和运作。三是以人防部门作为防灾救援工作的综合协调部门。总体来看，上下级单位之间应急管理工作的垂直沟通效率、质量较高，同级各单位之间以及跨行业、跨部分的各单位上下级之间的交叉联系较弱，体现出“纵强横弱”的特点。
（二）缺乏高效的应急信息管理机制。目前，我国对应急信息的管理普遍反映出沟通不畅、信息共享机制缺失的问题，具体来看，可归纳为三个方面的原因：一是未建立有效的预防预警机制。从我国的应急处置实践来看，从政府到社会公众的信息传播并没有障碍。但社会公众在获得处置信息后，在实际处置和反馈信息的过程中，大多无法立即采取有效的应急处置措施，从而造成了应急信息预防预警机制的失效。二是缺乏快速反应机制。由于缺乏独立的应急处置领导机构和相应的预防预警机制，当出现突发公共事件后，各部门、各单位无法及时获得统一的行动指令，且相互之间大多不知道对方获得的信息和工作责任，应急处置各参与方之间缺乏协同，造成各自为战、效率低下的状况，无法实现对突发公共事件的快速协同反映。三是缺乏有效的信息披露机制。应急信息披露主体、披露范围和程度等仍不明确，且在披露的时间、信息真实性等方面缺乏明确规定。
（三）缺乏统一的应急管理信息系统。从应急信息管理的实践来看，我国距离全面协同的应急信息平台体系建设阶段还有一定的距离。目前只有部分地方和机构之间达到了全面协同的应急信息平台体系阶段，多数地方仍在适用单警种指挥调度系统，适用“多台合一”应急联动系统的地方和机构也是少数。应急参与各方在接受和反馈应急信息方面存在时间差，且无法知悉其他参与者所掌握的应急信息，无法克服应急处置各参与者之间的“信息孤岛”问题。同时，我国在应急信息的管理中缺乏统一规范的应急信息技术标准，致使各单位、各部门在进行应急信息收集、报送、处置、反馈和评估等工作过程中所提供的信息不匹配或差异性强等，无法实现应急信息在纵向、横向的有效对接，极大地影响了应急处置的效率。
（四）应急信息管理人才匮乏。我国的应急管理人才主要分为专业人员和兼职人员。专业人员主要包括公安、消防、专业应急消防队伍等，而兼职人员则主要包括公务员、社会工作者和志愿者。其中，各级政府部门从事应急管理工作的公务员是应急管理人才队伍的重要组成部分，主要承担政策决策、方案制定、监督执行、沟通协调、信息及公共秩序维护等工作。和武警是现阶段我国应急救援队伍的主要组成部分。而具有较高专业知识和丰富专业经验的应急信息管理专业人才和专家学者则相当匮乏。
（五）缺乏对应急信息管理能力的评估。目前，国内并无专门针对应急信息管理能力的专项评估，地方各单位、部门主要开展的工作是对应急预案的评估。从目前研究成果可以看出，我国理论界关于应急管理能力评估的学术研究与实践操作之间存在较大差距，相关的评估制度多为政府自身涉及，且指标体系不统一，缺乏代表性，不能准确反应应急管理能力的真实性。
三、美国、加拿大、法国及日本等国家的管理经验
（一）美国。美国在管理突发事件应急信息的过程中，相对独特的做法有四点：一是使用全国统一标准的应急管理系统（NIMS反应系统）和各子系统。“9.11”事件之后，美国逐步建立和完善了国家突发事件管理系统NIMS（National Incident Management System） 。该系统自2003年2月28日正式建立启动，由美国国会批准实施，分工明确、反应快速，是美国通用的、统一的、规范化的系统，美国联邦、州和地方三级政府都必须严格按其规定执行。二是科学划分应急管理工作的职责。明确规定当地最高行政长官就是现场指挥官，享有决策权。对主管官员以下的工作组长领导制度进行量化管理，限定1名工作组长只能领导3-7人，不能超出此标准，保证了应急信息的有效沟通。三是将全息指挥与协同应急有机结合。美国的国土安全部、各州及市、郡都设有应急运行中心，负责汇总和分析各类信息、保持与各方面的联系畅通、下达处置指令并反馈应对过程中的各类信息。各运行中心有固定场所，当出现突发应急事件时，运行中心立即激活，各相关职能单位和组织立即组织负责人员到运行中心参与协同指挥，根据各方面信息进行现场决策。
（二）加拿大。加拿大在应急管理，特别是应急信息管理方面的优势主要集中在三个方面：一是有明确的应急处置领导机构。其在联邦一级专设了公共安全部（ Public Safety Canada） ，负责联邦应急管理，下辖政府应对中心（ Government Operations Centre） ，负责综合协调和监督联邦政府的应急处理和相关的信息收集、处理、反馈等工作。二是有标准化的处置程序。在防灾、减灾、应急处置和灾后恢复等各个环节，都设计了标准化的运行程序，提供通用的术语代码、表格、文件格式和运行手册等文本材料，对信息的收集和处理、通信联络等工作都有统一的规定。三是有统一的接报平台。政府在全国各地都设置了911 电话，作为紧急事件接警中心，综合处理各种接报警，能够确保各种应急信息的有效收集、整理、决策和反馈。
（三）法国。法国在应急信息管理方面的做法主要体现在两个方面：一是在内政部下面设置了民事防务与公共安全局（简称民事安全局），与国防部、警察总局、宪兵总部、气象部门等所有的政府部门，及红十字会、核电站等非政府组织保持信息沟通和密切联系，并具体负责处置各类应急事件。二是充分保障了公民的知情权和信息需求。突发公共事件发生后，法国政府组织成立由政府、居民、企业和协会代表等共同组成的咨询协商委员会，具体负责与公民及社会的沟通，并及时向公众公布信息、通报情况。
（四）日本。日本在应急信息管理方面的优势，突出反映在东京的应急体系建设方面。2003 年4 月，东京建立了知事直管型危机管理体系，设立了综合防灾部，增加了对NBC 灾害等的应急管理。其综合防灾部由信息统管部门和实际行动指令部门组成。信息统管部门主要负责应急信息的收集、分析和战略研判，实际行动指令部门主要负责灾害发生时的指挥调整。通过这种一元化的信息管理机制，东京有效强化了其在应急处置时的信息统管功能，实现了对各部门分散信息的整合，提高了突发公共事件应对能力。
从上述几国在应急信息管理方面的经验可以看出，各国的优势主要反映在三个方面：一是有专设的应急处置领导机构，可以确保对应急信息进行统一的整合和管控，保障了信息的集中、有序流动。二是对应急信息的收集、处理、反馈等进行了标准化设计，有统一的技术参考、程序和各种格式文本材料。三是有比较发达的应急指挥管理系统，能够及时、快速、准确、全面地进行对应急信息的收集、处理、反馈和等各个环节的操作。
四、完善我国应急信息管理的可行路径
从我国应急信息管理的现状和存在的主要问题出发，借鉴美国、日本等国家的管理经验，我国在完善应急信息管理体系的路径选择上，可以按照以下思路进行：国家规划――完善应急信息管理法制――完善应急信息管理领导体制――建立专业人才队伍――建设基础数据库――设计信息管理系统的技术标准――建立应急综合信息管理系统――建立与信息管理系统相对应的信息管理机制――建立应急信息管理能力评估机制。
（一）加快建立应急信息管理专业人才队伍。在现有人才状况下，应首先从既有专业人才队伍和各级政府、单位的应急管理工作人员中集合应急信息管理人才，加强对这些人员的专项培训和教育，进一步提高其应急管理专业水平，适应应急信息管理工作的实际需求。同时，积极向具有应急管理先进经验的国家引进或交流应急信息管理专业人才，并在高等院校中选拔组建专家队伍，储备应急管理专业人才，确保应急信息管理体系建设的实际需要。
（二）建立完善应急信息基础数据库。应在现有国家、省级和地方各级政府部门应急管理相关数据库的基础上，尽快建立完善我国综合性的应急信息基础数据库，主要包括以下几个部分：一是应急管理组织指挥体系数据库，主要包括现有各级政府负责应急管理工作的指挥人员和工作人员，并对此数据库进行动态更新。二是以现有的应急预案体系为支撑，建立完善应急预案数据库。三是以世界各国和国内各级政府、机构和组织的应急管理实践为基础，选择具有典型性的成功处置案例，建立应急处置案例数据库。四是以应急信息管理专业人才队伍为基础，建立应急管理专业人才库，并按照年龄、行业、知识水平、特长等进行分类。五是以行政区划为划分标准，按照就近原则，建立应急储备物资数据库。六是以国家标准和各类物质的安全基数为标准，建立物质安全性数据库，确保在突发公共事件中能够及时准确地掌握灾害源，并采取正确的、有针对性的应对措施。
（三）明确应急信息管理的技术标准。在应急信息管理标准的制定方面，美国走在了前列，制定了一系列应急管理信息共享的标准，包括通用警告协议和紧急数据交换语言等。从我国应急信息管理工作的发展要求来看，应在现有的国家标准框架下，尽快建立全国统一的应急管理信息技术标准，明确各类突发公共事件、各个应急处置环节等的相应信息代码，以及启动应急预案、进行应急处置各环节的相关格式文本材料，并尽快推行，为后续的应急信息综合平台建设节省时间和资源，加快发展进程。
（四）建立统一的应急综合信息管理系统和相应的管理机制。基于我国“一案三制”体系的本质要求、既有应急联动系统基础和网络信息技术的迅猛发展，开发应急综合信息系统已成为可能。在功能模块的设置上，则主要从信息资源数据中心、基础通讯平台、信息系统平台、信息应用系统平台和信息管理系统平台等方面进行选择和完善。同时，从应急信息管理机制来看，在纵向上应保留各级政府、各单位和各部门在上下级之间既有的垂直信息沟通渠道，且对该部分的信息管理工作以各单位、各部门自行开展为主。在横向上以应急综合信息管理系统为平台和依托，明确设定各单位、各部门的应急信息接收、报送标准和职责，确保横向各单位、各部门之间的信息共享，明确信息报送职责，确保应急信息的全覆盖。
参考文献
[1]李程鹏，胡建德.基层人行应急管理工作存在的问题及对策建议[J].西部金融，2010，（11）：75-76。
[2]刘健，何继军.基于不完全信息动态博弈的人民银行应急管理研究[J].金融理论与实践，2011，（6）：59-60。
[3]刘霞，严晓.我国应急管理“一案三制”建设：挑战与重构[J].政治学研究，2011，（1）：94-95。
经过sars等一系列公共卫生突发事件后，应急信息系统的建设受到了空前的重视。我国各级政府、各部门都把应急信息系统或应急指挥中心的建设提上了议事日程。例如，北京市公共卫生信息应用系统的建设，就是在以往的经验教训基础上，把应对公共卫生突发事件作为一个主要建设目标；卫生部应急指挥中心向社会公开招标，征集建设方案，等等。在政府推动下，应急信息系统建设已经进入一个高峰期。
应急信息系统的建设受到全社会范围的重视，这是一件好事。但同时也带来了问题：系统建设的目标到底是什么？多个相关项目如何统筹？怎样处理应急信息系统建设与业务处理系统的关系？应急信息系统的功能边界应该如何划分？等等。对这些问题如果没有一个正确的思路，应急信息系统建设的大规模投入就难以收到应有的社会效益，甚至象以前办公自动化和门户网站一样，变为一场“运动”。
本文试图对应急信息系统给出一个目标，描述“理想”情况下的系统模型和需求；在此基础上给出对整个应急信息系统规划的看法。
二、应急信息系统的目标和功能需求分析
应急信息系统的目标，就是配合危机管理的全过程，应用信息技术，实现大面积的、跨专业和部门的信息资源、处理资源和通讯资源的实时调度，使应急指挥过程更加科学化和可视化。
这里用到了一个超越“应急”的概念——危机管理，我们把支持危机管理作为应急信息系统的目标。wWw.lw881.com这是因为，要最大限度减少各种突发或紧急事件带来的损失，不仅仅要求我们在事件发生后做出迅速、准确的应对和处理，还要求我们在事件前期进行预警和辨识、在后期进行常态恢复。“危机管理”的三阶段理论更能指导我们运用信息技术对突发或紧急事件全面、全程的支持。
显然，这一目标，不是一个单纯的信息系统可以达到的。它要依赖基础性的网络和多个专业化的应用系统，要依赖多种技术的支持。但是，越是复杂，我们就越应该分析清楚，那些是核心、哪些是基础、哪些是锦上添花；哪些应该先建，哪些可以后建。否则眉毛胡子一把抓，不利于复杂系统的建设和统一的规划。
我们用如下的三层逻辑模型表示应急信息系统及其支持系统的关系。
……
应急信息系统
信息处
理系统
通讯调
度系统
信息
采集
信息
调度
资源
调度
信息
表现
基本网络和通讯系统
辅助
决策
应用支持层
集成应用层
基础设施层
gis
应急信息系统的三层逻辑模型
各层的关系如下：最高层即是应急信息系统的核心功能，它是一种集成式应用；专业化的信息处理系统和各种相对成熟的技术系统（如gis和call center系统）是构建应急信息系统的支撑性应用，我们称之为应用支撑层；而基本网络和通信系统是以上所有应用的基础。相邻层次之间有着双向的信息供求关系。
我们从对信息的处理角度来分解应急信息系统的功能目标。
任何类型和目的的应急指挥系统，都具有以下功能特性：
1、信息汇聚：从应急事件现场或监测网络采集到的各种信息，将被传输到信息汇聚点（应急指挥中心）。这些信息可能是直接事件现场的视音频信息，也可能是来自传感设备、监控设备的信息或信号，还可能是来自相关的专业化信息处理系统的数字化信息。
2、信息表现：应急信息系统应该有直观而准确的信息表现形式，为指挥员进行指挥调度和辅助决策提供最大的帮助。gis是一项广泛使用的技术，可以将危机管理所涉及的信息（如危机态势、应急指挥相关资源分布、应急方案等）在基础的空间地理图形上形象地表现出来，便于指挥和决策人员直观地进行形式判断、形成决策或进行资源调度；各种信息还可能要借助一定的显示设备和显示控制系统表现出来。
3、信息调度：所有信息在汇聚点被组合和集中呈现，供指挥中心的指挥决策人员作为决策和调度依据；有时还要将信息分发下级指挥中心（或分中心）的不同的专业化处理系统进行处理，或从这些系统收集处理结果。
4、通讯和物资资源调度：应急指挥最终都表现为通过一定的通讯手段，完成一定的人力、物力资源调度。例如警力的调度、救灾物资和设施调度、对事件现场的疏导和部署，等等。
5、辅助分析决策：在应急指挥过程中，提供一些逻辑分析模型、统计模型或预案，以及案例库中的参考案例，帮助指挥员进行理性决策；同时，应急信息系统还应记录下整个指挥调度的过程，形成完整案例，丰富案例库，为实现知识化、智能化的危机管理作积累。
以上是一个较为抽象的逻辑功能模型，它有助于我们把握应急信息系统的核心建设目标，合理运用各种技术和各种“物理的”系统。
三、应急信息系统与其它信息系统的周边关系
1、技术型应用系统与应急信息系统的关系
在应急信息系统建设领域的最大误区，在于信息系统功能需求分析的缺失——从需求的陈述（实质上是一种需求定义）直接跳到技术方案，甚至成为技术方案或产品的简单堆砌。以技术方案代替功能需求，这似乎已经成为了一种应急信息系统建设中的普遍现象。
例如，我们经常能在招标书或所谓规划中看到这样的做法：即直接把“数字录音系统”、“大屏幕显示系统”、“地理信息系统”等作为“需求”本身的内容，对具体的技术实施方案和产品型号进行招标，甚至还有的招标书把“数据库系统”也作为应急信息系统需求的一部份提出来。这里面缺少了对应急信息系统的实质内容和目标的把握，缺少了一个理性的论证和分析过程。这样的“需求”拿出来招标，多半会造成建设的混乱和失控。
并不是说以上的技术系统不能作为应急信息系统的一部分，相反，逻辑的功能最终都会落实为一系列“物理”的技术子系统。但是我们在进行技术子系统的划分和分包之前，有必要对有机信息系统的“原始”功能需求作一定义和陈述，为技术方案的展开提供理性的约束，而不会被技术牵着鼻子走。
例如，gis是一种广泛使用的、成熟的技术，也已经形成相对独立运行的系统。独立运行的gis甚至可能成为整个应急信息系统中最主要的操作平台。这也是一些项目直接把gis作为一种“默认”的“需求”的原因。但是，应急信息系统是否要采纳gis，还要看具体的应用领域是否具备了应用gis的数据条件和环境。而且，即使有必要和有条件使用gis，也要从整个应急信息系统的总体目标出发进行分析，提出技术应用需求：
第一， 要实现应急信息系统与gis的双向联动。gis虽然可以独立运行，但在应急信息系统环境下，应该可以实现应急信息系统与gis的多种联动方式——包括双向的相互驱动和基于数据共享的独立操作，等等； 第二， 要实现应急信息系统与gis的底层整合。gis系统与应急信息系统应共同遵循一定的数据标准，产生和传递一致的数据；底层应实现数据库共享或公用。
第三， gis与其他系统的数据整合。gis的基础数据来自测绘部门，而应急指挥所需的“活”的应用数据往往来自其他业务部门，如建设、交通、气象、卫生，等等。为让信息系统能够运行起来而“一劳永逸”地导入数据的做法是不可取的。应该充分利用这些“活”的地理数据，建立与数据源进行同步更新的完整机制，贯彻专用属性数据“谁使用、谁负责”和合理共享的原则，避免产生新的信息孤岛。
以上是应急信息系统中对gis的需求分析应该考虑的内容。只有对这些问题都分析清楚了，才可能对应急信息系统中gis的必要性、可行性和技术方案和造价作一正确判断。而这种全局的、客观的、中立的分析，恐怕要在请gis厂商提供技术方案之前完成。
在应急信息系统领域，类似的成熟技术系统还有call center、知识管理系统、视频会议和视频监控系统等。对这些相对成熟、“自成一体”的技术应用系统，都要作类似的分析，才能保证最后的应急信息系统是一个有机的、完整的、体现建设初衷的系统，而不是一组不分主次、繁复、独立的技术系统。
忽视需求分析或缺乏正确的需求分析方法，是存在于信息化建设的通病。对于应急信息系统建设而言，这种只有方案，没有需求分析的现象尤其有害。因为应急信息系统的建设几乎成了一种潮流，而且它同时承载着政府危机管理和电子政务信息资源整合的双重重任。缺乏对需求的分析和规划，会使应急信息系统建设失去理性，导致盲目建设和重复建设，与信息资源整合的精神背道而驰。
2、专业化信息处理系统与应急信息系统的关系
我们对应急信息系统的需求认识往往是始于“混沌”的。尤其是当因为信息系统缺位造成重大损失的时候，更是希望通过一个项目、甚至一个系统的建设毕其功于一役。但是，应急信息系统的主要目标是实现危机管理中的决策支持，离开了专业领域的知识和专业化的信息处理系统的支持，应急信息系统对科学决策的支持就会落空。另一方面，应急信息系统往往是跨管理部门、跨专业领域的系统，涉及多个专业系统。处理这种兼具“宽度”和“深度”的复杂需求的合理做法，是把项目进行分解，把应急信息系统建设与专业化信息处理系统进行合理划分。
一般来说，专业化信息系统负责专业化的信息监测和预警、信息处理；应急信息系统则负责信息的汇聚、分析，以及对会商、决策和资源调度的支持；二种系统之间通过共同认可的标准来实现信息传递和工作协同。应急信息系统从专业化信息处理系统中收集预警监测的结果；应急信息系统则向专业化信息处理系统提交信息加工请求并收集信息处理结果。
检验是否较好划分了专业化信息处理系统和应急信息系统界限的直接办法，是看二者之间是否有足够的独立性。一个好的规划和设计应该是这样的情形：应急信息系统本身不一定很“专业”，但它能与很专业化的信息处理系统高效地协同工作。应急信息系统的核心价值，在于它对跨专业的、公用资源的调度能力；专业的判断和业务流程应该留给专业化的信息处理系统。从这点上来说，应急信息系统其实需要有一定的“通用性”。通用性越好，它动态“接入”不同专业信息系统的能力就越强，整个大系统的“应急”能力也就越好。
举个例子，假设我们针对sars的预防和控制建设了一个公共卫生应急信息系统，如果它不能百分之八十、九十，甚至更高比例地应用到其它公共卫生突发事件的处理上，那么它的规划和需求定义就是失败的。相反，如果我们在进行需求分析的时候，能把专业化事件处理的差异性需求尽可能地体现在“应用支持层”的专业化信息处理系统中，那么无论是作为通用应急指挥平台的公共卫生应急信息系统，还是专业化的传染病管理信息系统、医院管理信息系统、以及各种科研信息系统，等等，都能沿着相对稳固的需求轨迹发展。
四、应急信息系统的规划与标准化
现在我们跳出单个应急信息系统的需求分析，来看看多个系统——或者说整个城市级别的应急信息系统——的需求，或者说一种规划。
根据上面的分析可知，我们如果采用一个相对通用的“应急信息系统”和一系列专业化信息处理系统，可以构成一个完整的、面向各种突发事件的应急信息系统“两层”构架。也即从理论上说，可以构建城市级别的唯一的、集中的、公用的应急信息系统平台。但在实际操作中，有两个因素制约这种“两层架构”模式。一是系统的规模和负载问题；二是现有的行政管理体制的制约。
根据系统论的原理和系统工程实践经验，每个系统下辖的子系统个数是有限的，超出这一限度，不仅系统的业务负载和复杂度会难以承受，为保障系统运行可靠性所付出的代价也会十分巨大。我们通常采用系统分级的办法来解决这一问题。在应急信息系统建设中，就是通过建立一些区域的或“领域”分中心来分担“总中心”的负载和复杂性。
但是，采用分中心的“三层”构架，应该满足两个先决条件。否则，就有可能使整个城市的应急信息系统更加混乱和难于管理，操作起来无所适从，甚至变成一盘散沙，为信息资源综合增加新的负担。
第一个条件，还是比较、分析和论证。在具体的城市危机管理环境中采用三层构架，一定要有与两层构架的对比分析。三层系统的优势在于其上的业务操作流程通常可以更好吻合现有管理体制；劣势是分级处理带来了额外的信息分配和汇总的效率开销，甚至为一些导致低效的“门槛”创造了条件。我们对架构进行分析的结果，应该不仅仅是一个构架的模式，而且有具体的构架实施方案，包括对弱点的分析，以及弥补的方法，作为系统后续建设的前提条件。这是应该在决定建分中心之前完成的。
在实际建设过程中，对于城市应急信息系统的构架模式选择，盲目模仿或是“拍脑袋”的情况还是很多的。构架的选择往往不是对流程科学性、系统运行效率、系统建设周期和投入、系统的可操作性等因素进行分析比较的结果，而是避开业务整合的深层困难、对现有管理体制过分迁就和妥协的结果。这对于整个城市的危机管理和信息化建设都是非常不利的。
第二个条件，无论是二层还是三层构架，都离不开标准化基础。统一的数据标准制定应该在应急信息系统的总体规划层面，而不是某个具体的应急信息系统建设的层面来进行。在某个具体应用系统中谈统一标准的意义是十分有限的。即使每个系统都实现了“内部”的统一标准，也可能导致多个系统之间无法沟通。
对于标准化的认识，也是信息化建设中误区多多的一个领域。如把统一数据规划甚至统一数据库设计等同为数据标准化，把标准化局限于管理标准化而无视应用标准化，把应急信息系统的标准化局限于应急事件的分级，等等。应用标准化是我国信息化建设的一个弱点和紧迫点，也是应急信息系统建设的一项基础性工作。如果能在国家层面整合专业化研究资源，组织面向应急指挥和危机管理的统一的标准化研究，则能有效促进整个国家的应急信息系统的建设；反之，如果我们不抓住应急信息系统这一建设背景，则不仅应急信息系统的建设不能进入有序状态，标准化建设本身也将摆脱不了滞后于信息系统建设的状况。（参考《把标准做“实”》）。
参考文献：
1. 《把标准做“实”》 黄以宽，《信息化建设》2005-1,2
[关键词]应急管理；疫情应急；疫情
[中图分类号]C93 [文献标识码]A [文章编号]1004－518X（2012）02－0227－06
章先华（1978―），男，南昌大学管理科学与工程专业博士研究生，助理研究员，主要研究方向为应急管理、系统工程与系统动力学；贾仁安（1942―），男，南昌大学管理科学与工程系教授，博士生导师，主要研究方向为系统工程与系统动力学；（江西南昌 330031）王 翔（1976―），男，江西师范大学政法学院讲师，主要研究方向为企业经济和公共管理。（江西南昌 330022）
本文系国家自然科学基金项目“农村规模养殖区域生物质能产业开发反馈理论和仿真研究”（项目编号：70961001）和国家自然科学基金项目“江西农村规模养殖能源生态系统管理对策反馈仿真研究”（项目编号：70761004）的阶段性成果。
我国应急管理正处于“建管并重”的推进阶段。[1]应急管理机制作为“一案三制”（预案、体制、机制、法制）的关键内容，是实现应急科学决策和保障应急决策正确规范贯彻实施的重要手段，也是不断增强政府乃至社会的应急管理能力的可循路径。加强应急机制建设的理论研究和实践指导，对于丰富和调校应急预案内容，补充和促进应急管理体制发展，梳理和完备应急法制体系建设有着非常重要的意义。在畜禽养殖规模日渐扩大的时代背景下，疫情防治工作已成为我国乃至各国政府应急管理的主抓工作之一。规模养殖疫情应急管理的完备程度不仅影响着农业经济的健康发展，也同社会的和谐稳定息息相关。规模养殖疫情应急管理的广泛性、重要性、复杂性说明了对规模养殖疫情应急管理机制进行创新研究，既能科学推进我国规模养殖疫情应急管理机制建设进程，也能对不同领域的应急管理机制建设起到由此及彼的借鉴效果，还能在一定程度上对全面完善我国应急管理机制建设，起到由点到面的推广效果。
一、对应急管理机制内涵和体系框架的新认识
（一）应急管理机制内涵的新辨析
我国应急管理建设尚处于初级阶段，对于应急管理机制的定义无论是实践经验还是理论积累都比较有限，而国外的理论成果和实践经验因体制、文化和环境等的差异也很难直接照搬使用[2]。因此，目前理论界对于应急管理机制的定义尚未统一规范，存在着系统过程论、方法措施论、参与主体论、战略管理论和公共关系论等定义。这些定义所处的立场不同、分析的角度也不同，很难说谁最规范、最权威。
按《辞海》的释义和系统动力学的观点，机制是指根据某种运行规则或要求，复杂工作系统内部之间以及与外部相互关系变化运转所呈现出来的总的关系、方式和过程。机制具有常规性、规范性、普遍性和学习性等特点。在我国应急管理中，机制运行的基本要求和规则是“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”（《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》）。鉴于此，我国应急管理机制的内涵应该包括但不局限于：在应急管理全过程中，为了科学预防、有效应对和妥善处理突发事件，政府、社会团体在长期应急实践过程中共同总结提炼，并经实践验证行之有效的法律法规、规章制度和方式方法的总和；以及系统组织内部、组织之间与系统外部为了实现应急系统应有机能，在系统内外资源的支撑下，运用这个总和所涌现出来的动态复杂关系。
（二）应急管理机制的体系框架构成的新界定
通过对应急管理机制理论的长期研究，尤其是对闪淳昌[1]、钟开斌[2]、范维澄[3]、曹杰[4]、郭济[5]等学者在应急机制建设理论的深入研究基础上，并结合在地方政府应急办的实际工作经验和对地方应急事件的长期调研所得，按照应急事件的事前、事发、事中和事后的发展过程，笔者认为符合我国国家体制和形势发展要求的应急管理机制的体系框架应该包括17个构成机制。
其中，应急预案和机构编制机制是应急管理的计划机制，在事前、事发、事中和事后四个阶段运行，涵盖了预案的编制和修订、应急机构编制管理机能；物资采购仓储调运机制是应急管理物资供需的综合协调与配置机制，在应急事件四个阶段运行，涵盖了应急物资的采购、仓储、调度、运输和配送机能；风险管理及保险机制是调集社会资源共同参与应急风险管理的减灾机制，在应急事件四个阶段运行，涵盖了应急能力和脆弱性评估、应急社会保险、应急风投管理等机能；宣教培训演习机制是应急教育训练机制，主要在事前阶段运行，涵盖了应急的社会宣教、干部培训、定期训练和常规演习机能；监测研判预警机制是应急情报机制，在应急事件四个阶段运行，涵盖了应急情报的监测收集和分析，及依据结果向应急系统建议和取消警戒的机能；信息管理机制是应急信息机制，在应急事件四个阶段运行，涵盖了管理信息系统、信息标准、传递和保密规则机能；国际交流合作机制是窗口机制，在应急事件四个阶段运行，涵盖了应急技术和资源国际支持和交流机能；评估决策机制是专家决策机制，在应急事件四个阶段运行，涵盖了应急形势分析、事件评估和等级判定、专家管理和决策形成、应急预案启动机能；指挥协调机制是领导协调机制，在应急事件四个阶段运行，涵盖了应急全局指挥、综合协调、应急预案实施指挥机能；信息与舆情引导机制是宣传机制，在应急事件四个阶段运行，涵盖了应急信息核准、、舆情导向管理和媒体接洽机能；社会动员与慈善机制是志愿管理机制，在应急事件四个阶段运行，涵盖了社会动员、志愿者管理、善款募集和递送机能；财政政策和补偿机制是财政收支机制，在应急事件四个阶段运行，涵盖了应急公共财政政策、应急资金的财政收支管理、补偿的方式和标准、善款管理和使用机能；心理安抚和急救机制是医疗机制，在应急事发、事中和事后阶段运行，涵盖了心理干预救助、自救与急救医疗机能；善后规划重建机制是修复机制，在应急事中、事后阶段运行，涵盖了应急善后规划编制、重建机能；利益诉求机制是机制，在应急事发、事中和事后阶段运行，涵盖了应急问题反映、利益诉求、利益协调监管机能；调查评估总结机制是调查机制，在应急事件四个阶段运行，涵盖了应急损失调查、评估和防损总结机能；监察考核问责机制是应急管理的纪律机制，在应急事件四个阶段运行，涵盖了应急系统监察、应急职责考核和应急事件问责机能。
二、发达国家应急管理机制的特点及成功举措
（一）发达国家应急管理机制的特点
1．机制设计科学，注重长效，各机制协同性高，体系比较完备。应急机制体系涵盖了应急全过程，基本具备了上述17个构成机制的主要机能。每个应急管理机制都是在长期的实践过程中不断总结、不断学习、不断完善，计划性、前瞻性强；机制运行不单纯以应对单个应急事件为目标，注重资源、环境和生态的长远利益；各机制之间以及机制内的衔接度、容错性都很高；机制体系的完备性使得大多数应急事件能得到及时有效专业的应对处理。即便是遭遇到特殊的突发事件，这些国家也能凭借其完备的应急机制体系有条不紊地进行应急救治，尽可能地减少损失。
2．机制反应快速，效能突出。首先得益于强大的教育培训力量为各级应急机构提供了大量的专业人才；其次得益于高科技技术的全面配备和熟练使用，如信息技术中的网格、云计算、GIS、GPS、MIS等。另外，也得益于成熟和常规性的应急演习机制。
3．国家和社会共同参与应急管理机制的建设，建设资金和资源充沛。应急产业的市场前景广阔，再加上应急建设事涉每个人的切身安危，所以在全社会形成了极高的参与热情，各种民间应急基金会、应急专业协会纷纷建立。政府也非常重视社会力量和资金资源的参与，积极建立对口机制接纳，采取扶持和适度让位的方式鼓励发展。
（二）发达国家应急管理的成功举措
1．美国的重大动物疫病防控应急管理网络
这个应急管理网络集中了美国国防部、联邦卫生部、联邦调查局、联邦环境保护局、联邦应急管理局和联邦能源部等最好的政府资源。这些权力单位在重大动物疫病防控应急联席委员会的组织下，不仅提供各类所需资源，而且派出精干人员参与应急管理网络的建设和管理工作，并设立了各类办公室以实现对接。这些资源构建起了一个全方位、多层次和综合性的现代化重大动物疫病防控应急管理网络，成为了美国应对多维度、多领域的突发公共卫生事件的成功典型。[6]
2．英国的“国民健康服务系统突发事件应对计划”
这项计划，是英国卫生部“突发事件计划协作机构”(EPCU)针对英国重大动物疫病防控应急机制的综合框架。在这项计划中，疯牛病、口蹄疫、猪瘟、流感等频发的疫病灾难有了明确可行的公共监测防范机制和网络。[7]
3．法国的Sentinelles医生网络
这是法国政府和科学界为了加强和完善公共健康与安全的防范体系，专门针对诸如输血污染、疯牛病、增长激素等传染性、流行性疾病导致的死亡情况，所建立的重大动物疫病防控应急监测网络和管理体系。这个医生网络由法国国家卫生和健康研究所负责协调，目前该体系己有 1500名成员，这些医生通过专门的网站，每周至少汇报一次自己的门诊情况，监测结果由上述研究所汇总、分析、公布。[7]
4．日本全民皆“兵”的防灾救灾教育培训演习机制
日本地质灾害频发，政府和居民在地震应急救治上处于世界前列，其中重要的原因就是对地震灾害的教育培训和演习。他们的具体做法有：在教育方面，日本将培养危机意识、普及应急知识作为学校教育的一个重要任务。学校为此专门制定教材，设立应急课程，不少学校还对此进行学分考核；在培训方面，日本政府建立了针对不同人群的志愿者组织，向民众普及应急知识和技能，还与红十字会、社区医院、各民间电视台等签订协议，委托这些机构参与应急的宣传。此外，日本政府也鼓励社区和民众自主成立防灾救灾团体进行防灾训练，开展防灾知识的教育和活动，如消防团、防火俱乐部等。[8]
三、我国规模养殖疫情应急现状及应急建管矛盾
（一）我国规模养殖疫情应急的现状
从总体来看，当前我国规模养殖量占地区畜禽总量的比例，已由90年代末的15％左右发展到目前的25％左右，少数地区已达40％[9]。规模养殖疫病的爆发规律由原来的周期性、季节性、阶段性、单一性发展成为随气候温湿度变化而变化的无季节性和骤发性、疫病发作反复性、疫病交叉变异性，疫情规模由局部性发展成区域性（甚至全球性），这种发展趋势使得规模养殖的防疫形势变得愈发迫切。
从养殖主体角度来看，按照规模养殖量的大小，目前我国主要有以下3种防疫模式：第一种是大型和中型养殖场（含养殖公司）。这类养殖场集约化程度高，在基础设施、防疫制度及流程、兽医技术人员、疫苗购买使用等方面都相对完善。这类养殖场与地方动物防疫监督机构的关联关系，主要发生在调运检疫和防疫督查上，地方动物防疫机构在具体防疫工作上基本管不到场方。第二种是小型养殖场。这类养殖场的防疫工作通常是外包给当地的兽医人员，也有些场主参考别的大场或凭经验自己搞防疫，疫苗来源和免疫程序都不正规。第三种是“养殖公司＋农户”模式下的小规模养殖户。养殖公司将苗禽崽畜承包给小规模养殖户饲养，承包户把养好的畜禽按合同要求卖给公司，一旦合同完成，由养殖公司提供的防疫检疫服务也随之中断，剩余的残次畜禽或多养的畜禽则由承包户自己处理。第二种和第三种养殖场为了省钱少麻烦，往往违背防疫法定程序，防疫工作大都凭个人经验自己操弄，结果是既不经济获益，也不科学规范。从对实际的调研情况来看，一个地区的防疫事故大多发生在中小型规模养殖场身上。
（二）我国规模养殖疫情应急现状折射出的应急建管中的矛盾
1．在规模养殖疫情防治应对理念上，存在着疫情应急形势紧迫与落后的防疫现状之间的矛盾
规模养殖发展的形势迫切需要用危机、学习、创新、规范、贯彻、落实等理念加强疫情防控监督管理，国家也三令五申出台了对应的应急条例，但闭关自守、官僚不作为、贪便宜、图省事、谋私利的思想在防疫治理体系中根基较深。即便是利益直接相关的养殖场主们也往往疫情危机意识淡薄，对防控形势和变化缺乏应有认识，不愿与地方防疫部门沟通，不了解防疫新技术，不按科学仅凭经验办事，常常使自己的疫病防控工作陷于被动和落后局面，结果不仅使自己的养殖场遭受损失，也让疫病公共监管机构无能为力，甚至滋生了较为普遍的不作为情绪。
2．在规模养殖疫情应急建管过程中，出现了新旧体制机制转型所固有的矛盾
服务型、学习型和开放型是疫情应急建管的工作方向，这对计划型、官本位的防疫监管体系提出了巨大的挑战。不少地方防疫应急的牌子挂了、规章条例贴了、预案有了，但是人员班子不变，职能照旧。机构体系不健全，机构空壳化严重；预案空泛且不能及时完善和更新；应急教育培训蜕变成开卷考试，应急演练走过场；疫情预警预报成摆设，疫情瞒报、迟报、谎报、乱报甚或阻碍他人报告疫情的现象严重；疫情披露官僚化，智慧真诚应对媒体的少；应急保障资金、物资和技术力量薄弱，难以达到防灾减灾目的；疫情应急指挥行政化；疫情处置标准待完善；调查问责大都是高高举起，结果却是轻轻放下。
3．在规模养殖疫情应急利益诉求中，不同利益主体的诉求急需调和与现实调和机制不健全的矛盾
上级应急监管部门在愈发紧迫的疫情形势下，不断要求改革创新，出台或修订各种政策条例，目的是提高依法防控重大动物疫情的能力。而各级防疫职能部门在有限的资金、技术、人手的情况下，既要加快职能转变应对上级的改革要求，又要面对日渐增加的尖锐问责，还要着手完成现有的防疫检疫任务，压力不小，要政策、要资金、要人手的利益诉求只高不低。规模养殖大户和中户要在大摊子经营上成功，除了指望变幻莫测的市场，余下的就只得靠节省成本出效益。在疫病防控上，他们投入的资金和力量有限，形势一旦严峻就会凸显技术力量不足、检测手段跟不上。这些大中型养殖户除了保证自己系统内的疫情不发或少发，为了更好地发展壮大，会尽可能多地把各种不确定性因素推给养殖小户，尽可能少地承担企业的社会义务。但是，小型养殖场无论是防疫防控技术力量，还是受疫情应急保护的地位都处于弱势。在国家对突发疫情的财政补偿尚达不到这些养殖户的生存要求时，不少中小规模养殖户，为了减少疫情带来的损失，瞒着监管机构和外界，不仅不扑杀灭绝疫死畜禽，反而将病死畜禽私下出售。这既坑害了消费者，又造成了疫病的传播甚至疫情流行，而且给养殖场内外造成了深度污染，致使一个地区的疫情常常是此伏彼起，很长时间得不到控制和消灭。
四、应急管理机制薄弱环节建设的创新
根据笔者在江西、湖南、上海等省市对当前我国规模养殖疫情应急管理机制建管的调研，以及对国内外相关理论研究的认识，下述5个应急机制是亟待创新建设的：
(一)坚持开拓创新，建立健全风险管理及保险机制
在应急事件全过程中，风险管理及保险机制通过调集社会金融资源，以应急脆弱性评估、应急保险开拓和管理、应急风投引入和管理为推手，积极控制和消减应急客体的风险。这个机制运行的目的是“筹集资源，化解风险，集中力量，攻克难关”。
脆弱性评估是对系统受外力影响而发生变化（或损失）的一种仿真评估。在规模养殖疫情风险防范中，做好应急脆弱性评估，有助于在了解防疫系统的结构、功能和发展趋势的基础上发现系统的薄弱环节，为系统修复与否、修复程度和修复内容指明方向。
应急保险开拓和管理是把现有的保险机制进一步开拓，以解决应急资源有限的重要手段。目前我国农业保险（简称农险）的特点是保险市场总量大但单量小、损失率高但赔率低、被保客观要求强烈但保险主观意识淡薄、保险商业模式化难度大但政府财政支持有限。为了有效保障规模养殖投资安全，缓解疫情应急的公共财政压力，完善规模养殖疫情应急系统，我们可以采取下述措施：一是出台优惠政策引导扶持商业保险机构发展农险市场。例如，在税收、金融、保费补贴等方面对商业保险公司开办农险给予政策优惠，同时依法修订保险准入制度，完善农险市场进入门槛。二是积极筹建政策性农险公司。政策性农险公司是公共利益导向的农险市场主要参与者，它对于稳定农险体系将起到基础作用。三是鼓励发展农村互助合作保险组织。这种互助合作保险是农民之间的互助互济，政府为其提供再保险，易为农民接受及地方政府认同。
应急风投引入和管理是针对应急系统内高技术含量部分或符合风投运作特点的部分，依法引入和规范使用风投基金，快速攻坚克难，最终实现双赢。例如，规模养殖集团可以把畜禽出栏交割以期货或期权的方式吸纳风投基金。又如在疫情应急信息管理数据库的采集构建、索引运算技术等具有知识产权价值的模块研发上，吸纳风投力量，快速有效地完成规模养殖应急信息系统的构建。
(二)以系统理念全面构建和完善信息管理机制
信息管理机制是应急的神经系统。健全完善现有信息管理机制的关键是抓好管理信息系统、信息标准及术语体系和信息报告制度的建设。其中，管理信息系统是信息的承载平台，信息标准及术语体系和信息报告制度在实际运行中相互促进、相互提高，这个机制运行的目的是“信息先行、信息完善、信息规范、信息安全”。
疫情管理信息系统是规模养殖疫情信息管理机制的核心和基础。它的建设应该包括疫情应急管理基础信息数据库、重大应急疫情应急预案库、决策咨询专家库、辅助决策知识库、养殖分布信息库、地理气候信息库；以及调度使用这些数据库的疫情报送系统、分析评估决策系统、信息综合控制与调度系统等。
统一规范的信息标准及术语体系是应急系统标准化体系最核心的内容。缺乏标准化、规范化的应急信息标准及术语体系，各种先进的信息软硬技术的实际功能就很难得到切实有效的发挥，给应急工作造成的不仅仅是管理上的混乱，还极可能给应急对象带来毁灭性的破坏。目前，各地各部门内部初步建立了较为统一的信息标准与术语，但与其他部门和地区应急衔接时，信息的相容与通用亟待完善。以简洁、规范、国际联动为要求的全国应急信息标准及术语体系，需要我们对应急管理的各个流程和制度进行系统分析，找出共性最大、基础性最强、联动最密集的信息样本，构建与世界接轨的统一规范的信息标准及术语体系。
信息报告制度包括信息传递规则和信息保密规定。现有的信息传递规则和保密规定在实际情况中已基本执行，但因牵涉地方或部门利益，在规范信息传递方式，拓宽信息报送渠道，做好信息记录备份，依法实现信息共享和适时反馈等方面仍有待提高。通过调研，我们发现为了避免疫情的迟报、瞒报、谎报和乱报现象的滋生，需要进一步对现行的疫情报告程序、报告时限、报告方式等做出具体的规定，明确责任。在此基础上，全面推行疫情管理信息系统的日常使用，运用信息技术手段破解行政报告制度的局限性和官僚性。
(三)加强动态反馈，健全信息及舆情引导机制
信息是现代社会的基本构成元素，为了确实做到“突发公共事件的信息应当及时、准确、客观、全面”（《国家突发公共事件总体应急预案》）的要求，在应急信息及舆情引导机制建设上，要在不引发社会严重负面效应（如恐慌、骚乱）的前提下，最大限度地向社会适时主动各类真实可靠的突发事件信息。这既能尊重公众的知情权，唤起公众对应急管理行为的理解和支持，又有利于维护应急监管机构的公信力，使突发事件的治理快速有效，不受干扰。
具体而言，首先是建立信息专家评估决策咨询体系。通过公共关系专家、社会学家、业务评估师、媒体评论员等组成的专家组对信息与否、内容和反响的评估作出信息报告决策。其次是完善新闻发言人制度。应急事件是个动态不确定的过程，需要新闻发言人不断向社会公众说明危机发展的状况，以便取得社会对应急治理绩效的信心。第三是充分发挥媒体在信息沟通中的桥梁作用。一方面，通过政府网站或机构官网适时应急的信息，树立官方信息的权威性；另一方面，依法加强新闻管理，通过手机、报刊、广播、电视、网络等大众媒体信息。第四是依法加强网络舆论中的正面导向作用。例如，依法加强网络媒体评论员的思想和素质培训，通过网络媒体评论员正面积极和高水平的评论,吸引和主导网友的舆论,引发网友客观正面的讨论。
(四)兼顾科学公平，建立和规范利益诉求机制
在对规模养殖疫情利益诉求专项调研中，我们发现利益诉求机制的建设包涵两个方面的内容，一个是机制的科学性，另一个是机制的公平性。
在利益诉求的科学性建设上，一是要遵守利益系统运行的客观规律和特点，尽可能全面准确地认识把握各个利益体、利益关系、利益形成过程和利益变化规律；二是要严格按照应急机制建设的法定程序，在涉及利益问题的时候，要把合法性审查、专家咨询、风险评估和公众听证，作为制订有关规定的必经程序。例如，疫情应急监管部门和参与部门的职责、范围和权力的规定，各种检疫防控的条例和规定，各类疫苗的研发、采购和使用，诊疗许可制度等。
在利益诉求的公平性建设上，要坚决克服机制建设的部门利益化倾向，创造条件鼓励各个利益相关方共同参与到各类涉及应急管理公平性的问题上来。这既有利于协调各方的利益关系，也便于机制的执行和落实。例如在疫情治理补偿标准上，我们既要考虑到政府公共财政的稀缺有限性，也要关注到规模养殖户的生存发展，还要虑及各级监管部门、参与部门在执行补偿措施时发生的各项费用。
(五)依法加强和深化监察考核问责机制
加快完善监察考核体系，依法强化监察考核机能并实施监察，适时动态考核。在规模养殖疫情应急管理中，首先在各级疫情管理层级中设置监察考核部门，每一级受上级监察部门领导，对上级监察部门负责；其次是依法加强监察考核职能，例行监察考核和随机监察考核相结合，督促约束各级疫情防控机构依法行使职权、履行职责。同时对养殖户主，以检促防，加强检疫监督。
深化问责机制建设。一是强化决策问责制，严肃应急监管体系的责任，实现权力和责任的统一。对那些在应急管理中，“要面子捂盖子”、违反科学民主决策规定、出现重大监管失误、造成重大损失的，要严格追究一把手的责任。二是厘清突发事件的诱因成因，规范事故问责制，公开客观地进行责任评估，尽可能地避免“天灾人担责”和“替罪羊”等错位责任现象的发生。
[参考文献]
[1]闪淳昌．对我国应急管理机制建设的总体思考[J]．国家行政学院学报，2011，(1)．
[2]钟开斌．应急管理“机制”辨析[J]．中国减灾，2008，(4)．
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[4]曹杰，杨晓光，汪寿阳．突发公共事件应急管理研究中的重要科学问题[J]．公共管理学报，2007，(2)．
[5]郭济．中央和大城市政府应急机制建设[M]．北京:中国人民大学出版社，2005．
[6]陈为能．美国公共卫生管理经验的借鉴[J]．中国卫生事业管理，2003，(7)．
[7]薛澜．危机管理的国际借鉴[J]．中国行政管理，2003，(8)．
[关键词]公安机关 网络舆情预警 对策
[中图分类号]TN915.08
[文献标识码]A
[文章编号]1672-5158（2013）05-0157-02
一、对公安机关网络舆情预警的释义
舆情是指在一定的社会空间内，围绕中介n生社会事件的发生、发展和变化，民众对社会管理者产生和持有的社会政治态度。网络舆情是舆情的一种，它的特殊之处在于它的产生、传播的载体都是网络，是广大网民的态度、意见和言论的总和。21世纪是信息网络时代，随着科学技术的突飞猛进，社会信息化的快速发展，以信息技术为主要标志的高新技术革命已经引起了社会各个领域的深刻变革。公安机关传统的警务运作方式在信息化的潮流中遇到了前所未有的挑战，为了顺应这种潮流，公安机关的工作信息化是一场必然的警务革命，是警务力量增长的强大动力。“情报信息主导警务”已成为不能回避的课题，这是保证警务决策科学化，提高警务工作效率的必由之路。要切实做到情报信息主导警务，其关键在于对情报信息进行的综合分析与研判，它是将浩繁的零次情报、一次情报、二次情报转换生成综合、预测性情报的过程。
众所周知，公安机关直接与公民接触，相对其他政府部门能够及时、全面、准确地搜集和分析群众的思想动态、心理情绪、愿望心声及倾向性的社会动态等，在当前舆情信息研判工作的范围不断扩大，规模、水平不断提升的情况下，该项工作理应成为警务参谋活动中极为重要的一环。这是公安机关正确决策、化解矛盾、维护稳定的重要前提，归根到底是公安机关在构建和谐社会新形势下做好群众工作的一项基本功。然而，由于历史或其它原因，公安各相关部门的舆情分析系统还各自独立的，或者还停留在人工处理的阶段，导致公安内部的舆情分析重复劳动、效率不高、共享率低。为达到舆情分析高效及时准确的目的，以及各舆情分析部门或者人员信息共享，必须建立新的舆情分析系统。推动舆情预警制度化，构筑起强大的舆情预警网络，将触角深入到社会各个角落和最基层群众中。此系统可对各种信息，经分析研判后，生产出标准化的人、事、物（涉案）、组织（涉案）、地点（涉案）等信息的情报产品。通过舆情预警调查研究，掌握尽可能多的第一手资料，为社会预警机制的构建提供支持。
二、对国内外网络舆情预警成果的透视
（一）对国外网络舆情研究的扫描
现代西方的研究大多从网络本身的作用和给现实社会带来的改变出发，阐述网络的优势和作用。美国学者彼特？鲁塞尔在《全球脑》中描绘了这样一个全球脑：电脑和网络储存的信息和知识将影响人类的智力，也最终影响人们的体验。著名的网络社会学家卡斯特尔（MmmelCastles）认为，网络社会中“信息”和“知识”首次成为社会发展的核心要素，社会的个体间、个体与组织间、组织间，透过网络沟通而更加频繁的互动起来，从而形成已初具雏形的网络化社会，进而卡斯特尔用“流动空间”这一概念具体阐释了网络社会空间在结构上的变化，通过这一概念解读网络社会基于信息和技术的职业重组和分工，以及由此凸现的文化冲突现象成为卡斯特尔网络社会观的主体内容。约翰？哈格尔（JohnHagen）和阿瑟？阿姆斯特朗则在《网络利益》中首先把网络社区的虚拟性加以突出，认为所谓“虚拟社区”，就是一个供人们围绕某种兴趣或需求集中进行交流的地方，它通过网络以在线方式来创造社会和商业价值。这种观点的核心是：虚拟社区是由具有共同兴趣及需要的人们组成，可以借助网络与想法相似的陌生人分享一种社区的感觉。斯坦福大学网络与社会研究中心创始人法学教授劳伦斯？莱斯格（Lawren CeLeSsig）指出“我们有各种理由相信单凭网络空间本身自由的承诺将无法兑现。单靠它自己，网络空间会变成一个理想的控制工具”，这说明单凭网络本身不能将理想转化为现实。他主张政府的适度管理，认为网络空间的自由绝非一来源于政府的缺席“自由，在那里跟在别处一样，都来源于某种形式的政府控制”。凯斯·桑斯坦认为网络自由使信息随时获取成为可能，由此产生的“量身定制”现象会造成信息窄化，其结果使社会趋于分裂，各种仇民群体更容易相互联系和影响，这与民主社会的多元化特征是相悖的。作者认为，在这种情况下“政府介入以提供一个多元的环境具有合法性和必要性。桑斯坦倡导创建公共论坛，将改善的力量诉诸于大众媒体和政府管制，并主张以“民主的商议”为原则衡量政府管制言论的范围。
（二）对国内公安网络舆情预警研究成果的判断
1、寻求在网络舆情引导上打出“组合拳”。学界普遍认为，公安部门要注意疏导结合，提高自身的社会公信力，实现虚拟人现实化管理，掌握网络舆论对手有关信息、资料、特点，对于影响重大的负面网络舆情，经多次正面引导无效的，可以采用与网民面谈对其帮助教育的人性化做法，慎用处罚措施。2、明晰舆论引导手段。一是提出议题、设置话题，引起或转移公众对某一事件、主题或议题的注意力；二是借助时间、空间手段，设置重点宣传的优势地位；三是发挥言论作用，组织讨论，引起更大的关注：四是建立主流论坛，以主流、权威声音引导舆论，同时利用技术手段过滤的方式，对偏激言论进行清理。3、构建网络舆情搜集系统工程。主要由两部分组成：一是日常性的舆情搜集工作，即对网络舆情进行持续的、稳定的、系统的、日常的跟踪与搜集，并在此基础上建立网络舆情信息库；二是针对某一突发事件、某一舆论危机或某一特定任务进行的舆情搜集活动。
综上所述，国内外关于网络舆情的研究已经从多角度展开，就国内公安部门层面来看，对网络舆情应对的研究，主要从媒体宣传和信息搜集的角度开展，就是从危机管理的视角出发，不断强化自身工作，及时更新相关制度，提升服务理念，构建公安机关网络舆-预警的事前、事中、事后应急管理的联动机制，发挥起“社会稳定器”的作用，努力维护人民群众合法利益。
三、公安机关网络舆情预警的对策选项
公安机关开展网络舆情预警管理有利于防止社会危机的产生，正确预警危机性事件。不仅对相似案例有借鉴作用，而且有利于防患未然、缓和社会矛盾。
（一）完善网络舆情预警收集机制
作为网络舆情最前沿机制——预警收集机制，它使网络舆情干预处置得到了前移，在事件潜藏隐患，或出现苗头性问题的时候，就对事件发出预报、预测及提供预先处理的建议和行为。它由主监视器、预测预警、处置的预防、预警和评估等部分组成，共同支撑着这个机制的大厦。网监管理让预警机制有了更多施展空间，本着“分类管理、分级负责、属地管理”的宗旨，对在预警体系内获取的警源监控相关数据资料，进行信息化处理后，统一规范，统一口径，让系统内各监控网点实现共享信息，推动通过互通情报，让网络舆情更好的处于各个节点的监控之中，让非政府组织和公众的热情和活力得到充分释放，成为预警监控更好的扩充途径。目前尽管对网络舆情来说，还不能彻底精确地进行预测，但是通过网监平台，可以充分的利用计算资源，挖掘、分析海量的监控信息和数据，运用到各类预测方法，就能通过推导，更好更准确的预测网络舆情的每个环节和变化过程。将警示信息快速并多元化的向全社会进行是公安机关网监管理的便利条件，让公众感受到有关的服务和帮助的温馨。从预警突发网络舆情的角度来说，通过对各机构和部门协调勾连，及时做出预防处置判断，有的放矢地制定预案，并能精准的评估和预判预警级别、预警范围，就能够确保给将来的网络舆情应急处置给予非常详细而又完整的第一手资料。
（二）完善网络舆情预警应急响应机制
应急响应机制将准则性的东西渗透到网络舆情预警的全过程，并进行制约。一旦网络舆情苗头出现后，首先是从预测机制中获得信息素材，参考评估预判的结果，梳理好突发事件的性质、考量所处的环境、以及社会可预见的反响，其次，紧急调度网格平台中的应急资源，汇总各个平台维度中的应急资源储备现状，摸清应急资源可用数量、维护细节以及调配率，在底子摸清后，就要根据事态发展评估的情况，选择适用应急预案，匹配应急资源的调配和分布，提出有针对性的应急状态方案、处置方针和补充规定等，并对网监平台进行充分的利用，从而统一指挥应急处置，在此基础上，做好各部门的分工，对各类应急资源置于系统的总调度范围内，全面推进危机干预工作，有效处置网络舆情事件。
（三）完善网络舆情预警善后处理机制
善后处理中，要建立健全应急资源补偿机制，对应急管理中消耗的系统内、和系统外各种资源，要按照政策法规制度做好补偿安排，让应急预警管理能够可持续，各方面参入者能够有能力处置以后的突发预警事件；突发事件整个过程是：首先是发现事件，其次是事件的发展，最后是事件的灭亡，而应急管理总结恰好是对这一过程进行全面的总结，并对事件所发生的原因进行详细分析，有效的对应急管理进行实施方面的明确，并实行奖惩的制度；突发网络舆情应急管理的始终，要始终贯穿褒奖和问责这两个抓手，对有关责任人和机构置于老百姓的监督之下，公平公正公开抓褒奖和责任追究，让法制的光芒和规范化的管理以及人性化的亲和贯穿到突发事件应急管理全过程；同时，应急管理机制有效性评估要步步跟进，既要评估各种制度，也要评估它的运行规范，评估要面面俱到，并在突发事件应急管理善后处理的环节，向社会公众和媒体透明公开，同时要建立完善监督、举报及信息反馈路径，让善后处理的有始有终。
（四）完善网络舆情预警评估机制
在讨论应急网络舆情预警管理构建的进程里，突发网络舆情事件应急管理评估是个绕不开的话题，在突发网络舆情事件的预警中随处都能找到它的身影。由于网监管理具有共享性和立体性的特点，由于有了应急管理评估机制的参人，准确、客观的评判预警管理进程的每个步骤和细节，通过统一协调，步调一致，指挥到位，到每个节点上，不但能够提高公安机关的办事效率，也能营造全社会公众各阶层全面参入的氛围，进而还能在集中力量办大事中，不断的总结经验，汲取教训，完善已有的预警管理机制，最终建立成熟的模式，就是以公安机关为轴心，辐射全社会加入的网络舆情应急管理体系。
参考文献
[ 论文 关键词] 应急管理地理信息系统突发事件决策系统组成模式
[论文摘要] 针对卫生应急管理的特点, 将地理信息系统技术(gis) 与决策支持系统结合起来, 设计了突发公共卫生事件应急指挥辅助决策系统。阐述了其设计原理, 讨论和分析了基于gis 技术的突发事件应急指挥辅助决策系统的组成模式, 给出了其总体的设计框架。
1 概述
公共卫生是一个涉及微观结构和宏观系统的多分支 科学 ，大量与宏观有关的事件具有空间分布特点。将地图和空间分析应用于卫生决策研究中，至少可追溯到1854年john 应用gis技术研究伦敦宽街水井污染引起霍乱爆发，为卫生部门果断封闭污染水井控制霍乱继续流行起到了非常关键的作用。而在通常的卫生决策研究中，地理因素是需要考虑的一个重要方面， 众多的卫生事件都具有空间属性。wwW.133229.coMgis作为一种新的科学研究方法和手段，在医疗卫生各个领域的应用也不断扩大和深入。gis技术在公共卫生管理领域的应用不仅可以促进理论研究的提高，同时也使突发公共卫生事件应急指挥辅助决策信息系统的建设成为可能。
目前国内关于gis在公共卫生领域的应用主要集中在血吸虫、症疾、流行性出血热、蜱传脑炎等疾病的空间分布研究， 使用地理信息系统(gis) 与空间遥感(rs)技术结合， 对空间相关数据进行输入、管理、分析、模拟和显示，为流行病的研究和决策提供信息技术支持，取得良好的效果。在我国gis 及rs 应用于流行病学研究虽然已有一定的进展， 但由于地图边界和遥感图像的价格昂贵，使进一步扩大其应用还存在一定困难。
2003年，在我国及世界范围内爆发了非典型肺炎。这种传染病通过呼吸道进行传播，传播速度快，危害面广。政府和有关防疫部门在及时采取有效的防治措施的同时，运用gis平台，快速建立了应用于非典型肺炎疫情监测的地理信息系统。由于gis具有交互定位和逻辑查询以及广泛的关系数据库连接能力，可以有效帮助疾病预防控制机构完成疫点定位、疫情事件分析、绘制疫情危害图、现场工作情况实时采集传送、人员派遣、规划、显示各类医疗卫生机构分布图、重点单位基本状况分布图、紧急调度和路径优化等任务， 从而在有限的资源条件下，最大限度地提高应急处理效率、降低疫情危险程度，基于gis 的突发公共卫生事件应急指挥辅助决策系统的研究开始出现。
2 系统构建和设计实现
2. 1 系统设计目标
基于gis 的突发公共卫生事件应急指挥辅助决策系统的目标是综合运用先进的 计算 机工程、卫生统计学、地理信息系统、决策支持系统、数据仓库及人工智能等技术手段，建立一个能为各级卫生行政部门和疾病预防控制机构提供全过程、多层次的信息服务和多种支持手段的应急指挥和辅助决策系统。系统能快速、及时、准确地收集、处理和存储实时突发事件信息和其他相关信息，以超媒体(文字、声音、影像等) 方式显示各类信息。该系统采用标准web服务器—应用服务器—数据库服务器的三层计算结构，应用分布式面向对象设计方法、安全tcp/ip协议及geo information web service技术，最终目标是以基础空间地理数据及各类专题图形数据为基础，建立预警指标数据库、危机事件数据库、预测与评价模型库、应急指挥预案库、领导决策知识库， 以信息报告—采集—录入—管理—分析—决策为主线，建立高效查询及分析机制，提高突发公共卫生事件的应急处理和指挥调度能力，为突发公共卫生事件决策指挥提供科学依据和技术支撑。
2. 2 系统的体系结构
系统采用开放式的 网络 结构设计，系统中各子系统之间、系统与其他相关系统之间都可以容易地实现互连互通，充分保证了系统的开放性。
2. 3 系统的功能结构
突发公共卫生事件应急指挥辅助决策系统的总体功能是辅助指挥调度和决策支持，可将系统总体功能划分为八个方面：信息收集分析、预警报告、资源整合调动、指挥统一协调、评估及时客观、联系视频直观、使用内部联动和外延接口灵活。
3 系统的功能及其特点
针对突发公共卫生事件处置的应急管理特点，系统沿应急准备、监测分析、预测预警、反应处置、事件终止、恢复重建、评估完善的流程进行运行，循环反复不断提升系统的应急处理支持能力。
(1) 应急准备：应急中心开展培训、演练和研究工作， 模拟应急业务提高应急处理能力；完善相关政策法规、预案；规划储备应急医疗卫生资源等，建立突发公共卫生事件的防控体系。
(2) 监测分析：应急中心负责接收、分派、核实与处理事件的报告，协调组织疾病预防控制机构开展突发公共卫生事件的预防和监测工作，获取动态监测、事件调查和疫情评估信息，跟踪事态 发展 。主要分析方法有：空间分布分析， 时间 历史 曲线分析，动态演变分析，病例的逗留、影响和交叉分析，卫生统计学分析，扩散模式分析，流行转归分析等。
(3) 预测预警：根据突发公共卫生事件处置流程与预案，应急中心组织专家进行事件评估，并针对评估结果预警信息，针对相关突发事件快速开展有关工作准备，落实预案与方案涉及工作的准备情况，及时通报与汇报进展情况。
(4) 反应处置：按照有关规定启动预案，根据预案迅速指挥与执行工作，有条不紊地组织调度人员与物资，开展应急的专业处理与相关配合工作。同时根据反馈情况，动态评估事件的 发展 情况，及时调整处置措施，最大限度地减少损失。
(5) 事件终止：当突发公共卫生事件的隐患或相关因素被消除；最后一例病人发生后，经过一个最长潜伏期无新的病例出现。
(6) 恢复重建：突发事件结束后，应急中心快速开展从应急状态恢复到正常状态的工作。有计划地补充应急处理阶段所消耗的储备资源，逐步恢复正常的生产生活。
(7) 评估完善：应急中心进行 科学 总结 ，完善相关预案， 开展应急处置研究和探讨，总结经验和教训，制订有针对性的防控措施等，提高应急处理能力。
4 实例运用
用本文研究的几个主要技术方法，结合软件工程的基本思想，开发的基于gis 技术的省级突发公共卫生事件应急指挥辅助决策系统。该系统包括的区域范围将近20万平方公里，地表模型用数字地图生成，并将河流、湖泊、公路、居民区等地表特征物以面的形式覆盖在数字地表模型上。系统在运行初期只包含了事件定位、信息的上传下达等，但其提供相应功能使用后可以完成事件处置各过程。通过在现场的实际运用，该系统可以较好地实现各项交互功能，完成系统理论上应提供的功能。
5 总结与展望
通过合理的利用三维模型构建和模式设计方法，提出了一种基于gis的突发公共卫生事件应急指挥辅助决策系统的设计方案和实现方法，并在卫生应急管理中得以实现。由于本系统采用合理的软件体系和模块化设计模式，将来也可以方便地成为应急培训和模拟演练、传染病疫情分析和突发事件医疗卫生救援预案设计等高层应用。
参考 文献
[1] 马家奇. 公共卫生地理信息系统应用教程[m]. 北京: 人民卫生出版社, 2006.
论文关键词：突发环境应急指挥，风险源，动态处理方案
1．引言
突发环境事件应急处理的目的是为了及时、合理处置可能发生的各类重大、特大环境污染事故，维护社会稳定，保障公众生命健康和财产安全，保护环境，促进社会全面、协调、可持续发展。国内突发环境事件的应急处理工作一般由当地的各级人民政府组织实施，大量的具体工作则由政府的相应行政主管部门承担，即各级环境保护局（以下简称环保局）[1]。
环保局在突发环境事件应急处理的主要任务包括：划定隔离区域突发环境应急指挥，制定处置措施，控制事件现场；进行现场调查，认定突发环境事件等级，按规定向各级政府和环保报告；查明事件原因，判明污染区域，提出处置措施，防止污染扩大；负责污染警报的设立和解除；负责对污染事故进行调查取证，立案查处，并参与对有关责任人的处理；负责突发环境事件的新闻；负责对环境恢复、生态修复提出建议措施；参与指挥急救、疏散、恢复正常秩序、安定群众情绪等方面的工作。
本论文的目的，就是以环境突发事件这一类灾变为对象，结合现代信息技术和软件工程理论，研究突发环境事件应急指挥系统的特征和运作模式，力图设计出一个基本符合现状、具有一定参考价值的突发环境应急指挥系统架构。
2．突发环境事件应急指挥系统功能分析
（1）预防
预防是进行突发环境事件应急处理的基石，其相关工作也是应急指挥系统的基础免费论文。为配合预防阶段的工作突发环境应急指挥，应急指挥系统在此阶段应具备的功能包括：涵盖重点污染源及危险源的静态隐患数据库；涵盖危险源产生、贮存、运输、销毁全过程的动态隐患数据库；基于静态隐患数据库和动态隐患数据库的事件高发区域管理功能；事件高发区域环境质量的在线监测和视频监控功能；环境模拟仿真功能；社会基础信息数据库（包含人口、建筑、道路、水系、机构等）；基础地形地貌数据（GIS方式）；气象水文数据；应急处理所需物质和装备的统一管理；一般应急事件基础知识的培训和自我学习。
（2）预警
预警意味着突发环境事件应变的启动，其工作重心是尽可能早地获取事件发生的信息，争取事件处理的主动，对预警级别进行有效管理。因此，应急指挥系统在此阶段应当具备的功能包括：12369环保热线电话以及环境保护网站的集成，拓展环境事件预警信息的来源途径；环境质量在线监测和视频监控异常情况的报警；预警此阶段的管理包括预警信息的确认、分析及初步级别判定，预警信息的初报，相应组织机构的建立及人员通知。
（3）准备
准备阶段的工作主要是在突发环境事件信息基本清晰的基础上，进行事件续报，调动各环境应急救援队伍进入现场，预警公告，进行必要的应急活动和资源调配，为下一步具体的应变工作做好充分的准备。应急指挥系统在此阶段应当具备的功能包括：预警级别的核实及预警公告的；事件情况的续报；初期应变方案的形成和实施；环境应急资源的调度和指挥。
（4）应变
应变工作是应急处理工作的核心，需要针对事件的发生情况做出正确决策和应急处置突发环境应急指挥，力争通过正确的决策，果断的执行，将突发环境事件造成的负面影响降到最低程度。应急指挥系统在此阶段应当具备的功能包括：现场处置人员的知识支持；环境应急资源的调度和指挥；突发环境事件跟踪处理；事件发展情况的信息报送和；相关部门的紧急联动；现场处置情况的远程指挥。
（5）恢复
恢复部分的工作主要是降低突发环境事件造成的负面影响，做好受灾人员的安置，开展受污染生态环境的修复，进一步加强和完善应急响应能力。应急指挥系统在此阶段的功能包括：应急事件处置情况的分析、评估；应急事件全过程的资料归档及演变分析；修复方案的管理等。
3．突发环境事件应急指挥系统框架分析
在分析了国内突发环境事件应急处理工作和突发环境事件应急指挥系统功能的基础上，本文探讨突发环境事件应急指挥系统的框架结构免费论文。如图1所示。
本系统是以环境应急事件的生命周期为主线、以环境应急事件指挥与调度为核心、以知识和经验的积累与固化为目标来构建的。主要包含应急接警、事件案例预案、会商模块、动态处置方案、空间数据库、气象数据库、应急设备库、环境专家库、风险源（危险品）库、电子沙盘、应急监测、应急通讯、污染模拟仿真、应急评估归档和其他系统接口共15个功能模块。
4．总结
通过对国内突发环境事件应急处理工作和突发环境事件应急指挥系统功能的分析研究，本文提出了基于GIS平台的突发环境事件应急指挥系统框架结构, 本系统以环境应急事件的生命周期为主线、以环境应急事件指挥与调度为核心、以知识和经验的积累与固化为目标来构建的。突发环境事件应急指挥系统建设完成后，不但能够在突发环境事件的应急指挥中发挥重要意义，它还能够对日常的环保工作起到重要的推动作用。
[参考文献]
[1]刘国庆.突发环境事件应急指挥系统的研究与设计[J]. 信息网络安全，2006.
[2]李云，刘霁.突发性环境污染事件应急联动系统的构建与研究[J]. 自动化系统，2010.
1 网络信息安全应急机制的理论基础
1.1 基础 是以良宪为基础，民主为基石，法治为载体，人权实现为宗旨的一种政治理念、政治形态和政治过程，宪法至上是最重要的标志，也是法治文明的核心和首要要求[1]。政府要在紧急状态应急中发挥积极作用，必须具有上的法律基础。我国《宪法》第67条第20项规定了全国人大常委会行使决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的权力；第80条规定了国家主席根据全国人大及其全国人大常委会的决定，有宣布进入紧急状态的权力。这充分说明了紧急状态下政府权力来源必须有法律依据。
在网络信息安全应急方面，政府是应急的组织者和指挥者。对于涉及国家安全或经济发展的网络信息安全紧急事件，必须由政府统一协调指挥，控制事态的进一步恶化，尽快恢复网络的正常运行和正常的社会生活秩序。首先，政府有控制一般网络信息安全事件演变为紧急或者危机事件的职责。在早期的计算机发展过程中，“应急”是单位保障计算机连续运营的重要举措。即使到现在，应急保障也是应用单位的工作重点。但是，在网络成为国家信息基础设施之后，网络信息安全应急已经成为国家整体安全战略的重要组成部分。互联互通中网络的一般性局部事件都可以快速演变为全局性的重大事件，使国家和社会处于危机状态，政府对此负有快速应对的职责。其次，政府有能力控制紧急事件和尽快恢复正常的社会生活秩序。网络紧急状态的恶性发展，威胁着社会公共利益和国家安全。而采取的特殊对抗措施，必然要求储备关键技术设备和人、财、物的事前准备。只有政府才能有这样的实力，同时，政府掌握着大量的网络安全信息，可在关键时刻启动“可生存网络”，保障国家基础设施的连续运营。
1.2 社会连带责任思想 社会连带责任思想定位于社会存在为统一整体，认为人们在社会中存在相互作用、相互依存的社会连带关系，表明了人们在社会中共同生活、共同生产的一种模式，这种模式更多的关注了人在社会中的合作与责任[2]。主张社会各方参与网络信息安全应急活动，正是强调了应急保障中的这种合作、责任思想。
首先，网络空间强化了社会成员之间的联系、合作和责任。这是一种新型的网络信息安全“文化观”。这种“文化观”认为，在各国政府和企业越来越来依赖于超越国界的计算机网络时代，有必要在全球倡导和建立起一种“信息安全文化”，参与者应当履行网络安全责任，提升网络安全意识，及时对危害网络信息安全的紧急事件作出反应，不定期地评估网络和信息系统的安全风险。
其次，网络安全威胁要求政府与社会成员之间合作。面对当前复杂多变的网络信息安全形势，政府应对紧急状态需要有社会各方的积极参与。提倡社会力量参与网络应急保障工作，是政府网络信息安全应急管理的新思路。以指挥命令为特征的狭隘行政观念，将被执政为民的现代行政理念所代替。按照社会连带责任思想中的“合作”精神，没有社会力量的参与配合，政府将难以在应急响应、检测预警中起主导作用，无法履行其对网络社会危机管理的职责。
美国《网络空间安全国家战略》指出，保护广泛分布的网络空间资源需要许多美国人的共同努力，仅仅依靠联邦政府无法充分保护美国的网络安全，应鼓励所有的美国人保护好自己的网络空间。联邦政府欢迎公共和私人机构在提高网络安全意识、人员培训、激励劳动力，改善技术、确定脆弱性并提高恢复能力、交换信息、计划恢复运行等方面开展合作。
1.3 权利平衡理念 从公法和私法的关系看，公法之设乃是为了实现私法的目的。网络信息安全应急立法必须考虑到政府紧急权力对公民、单位私权益保护的积极方面，又要防止应急部门在行使行政紧急权力时侵犯公民的私权利。解决冲突，寻求平衡，始终是对“法治文明”的积极追求。尽快恢复网络秩序，稳定社会则是应对紧急状态的最高目的。
为了保障公民的权利不因紧急状态的发生而被政府随意剥夺，许多国家宪法和国际人权文件都规定，即使是在紧急状态时期，一些最基本的人权，如生命权、语言权、权等也不得被限制，更不得被剥夺，这些规定都是防止政府随意滥用行政紧急权，而使公民失去不应当失去的权利[3]。如1976年1月3日生效的《公民及政治权利国际公约》、1953年9月3日生效的《欧洲人权公约》以及1969年11月22日在哥斯达黎加圣约翰城制定的《美洲人权公约》都规定在紧急状态下不得剥夺公民的某些基本权利。这些基本权利包括：生命权、人道待遇权、不受奴役的自由、不受有追溯力的法律的约束等。《美国人权公约》还规定不得中止保障公民家庭的权利、姓名的权利、国籍的权利和参加政府的权利。1976年国际法协会组织小组委员会专门研究在紧急状态下如何处理维护国家生存和保护公民权利的关系，经过6年的研究，起草了《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准》，为各国制定和调整紧急状态的法律提出了指导性的原则，通过规定实施紧急状态和行使紧急权力的基本条件和应遵循的基本原则以及各种监督措施，以防止政府滥用紧急权力，最低限度地保障公民的权利。
2 网络信息安全应急机制的价值目标
所谓价值目标是指为了实现某种目的或达到某种社会效果而进行的价值取舍和价值选择。它既反映了法律的根本目的，也是解释、执行和研究法律的出发点和根本归宿。在每一个历史时期，“人们都使各种价值准则适应当时的法学任务，并使它符合一定时间和地点的社会理想”。[4]网络信息安全应急机制的价值目标包括两个方面：一是实现网络安全、提高网络紧急事件处理效率、促进国民经济发展；二是确立以实现网络安全为最高价值目标的价值层次配置。
2.1 安全价值 安全价值是网络信息安全应急机制的最高价值目标，也是信息安全保障的主要内容。随着网络信息技术的不断发展，关键基础设施越来越依赖于复杂的网络空间，网络空间是这些基础设施的神经系统，是一个国家的控制系统。一旦网络空间突发紧急事件，将威胁国家的整体安全，其后果不堪设想。信息技术革命带来的经济发展潜力也部分地被网络安全风险所淹没，网络空间的脆弱性使得商事交易面临着严重的危险。有资料显示，金融业在灾难停机2天内所受损失为日营业额的50%，如果两个星期内无法恢复信息系统，75%的公司业务会被中止，43%的公司将再也无法开业[5]。
安全价值反映了人们应对网络安全紧急状态的积极态度，是人们在长期社会实践中的经验总结。首先，在认识到网络脆弱性之后，人们不是拒绝、放弃网络技术给人类所带来的文明，而是积极地通过适当途径对网络技术中的风险加以认识和积极防御，并以此实现社会的“跨越式”发展。其次，在国民经济和人类社会对网络空间高度依赖之后，应对网络紧急状态就成为人类生存的基本需求。第三，网络的国际化进一步加剧了网络紧急状态的突发性、复杂性和隐蔽性。网络恐怖活动、敌对势力集团的信息战威胁等等，使人类社会面临前所未有过的安全威胁，应急因而成为信息安全保障体系的重要组成部分。
2.2 经济价值 网络信息安全应急机制的本质在于对网络紧急事件的快速响应，有效处理网络紧急事件，将事件造成的危害降到最低，同时保护人民的合法权益。必须指出的是，这里的效率价值主要是处理紧急事件的时间效率而非金钱效率，因为在网络空间，因系统遭受攻击等紧急事件造成的重要信息丢失是难以用金钱来衡量的。
网络信息安全应急的效率价值首先表现在对紧急事件的快速响应方面。快速应对紧急事件必须建立有效的应急管理机构，保证政令畅通。其次，效率价值要求应急管理机构必须建立完善的预警检测、通报机制，分析安全信息，告警信息和制订预警预案，做到有备无患。同时，建立应急技术储备的法律保障机制。应急本质是一种信息对抗，对抗就是控制紧急状态的恶性发展，对抗就是防御网络紧急事件的信息技术。因此，必须有先进的应急技术来提高紧急事件的预防和处理能力。第三，效率价值要求赋予应急响应组织行政紧急权力，以控制损失，尽快恢复网络秩序。以尽快恢复秩序为目的对私权益进行的要干预是必要的。
2.3 发展价值 发展价值是应对网络安全紧急状态的约束价值，是人们应对紧急状态这种非常态规则的限制思想，是正确认识发展与安全、效率之间关系的理性抉择。首先，根据心理学理论，企业长期处于应急状态，必然会影响发展，所以应急立法应当以“尽快结束紧急状态”为其基本原则，设计制度、建立机制。其次，对应急过程中的行政紧急权力进行必要的限制，以防止行政紧急权力的滥用对重要领域企业的发展造成不利的影响。同时，建立合理的紧急状态启动程序和终止程序，这对于企业健康快速发展也至关重要。第三，对政府在紧急状态下的征用、断开、责令停产停业等措施对公司、企业造成的经济损失，在紧急状态结束后应该给予相应的赔偿，以增加企业对政府的信任度，促进企业经济发展。
网络信息安全应急机制的价值目标是一个由安全价值、经济价值和发展价值构成的有机体系。安全价值是核心，是首要目标，位于第一层次。网络信息安全应急机制中安全价值的地位类似于法律制度中位阶最高的法律价值，它指导和贯穿整个网络信息安全应急的过程。在目标体系中，经济价值是第二价值目标，位于第二层次；发展价值是第三价值目标，位于第三层次。经济目标和发展目标必须服从于安全目标的要求，只能在保障安全的基础上考虑应急的效率性和国民经济的发展。
3 网络信息安全应急机制的法律保障
从网络信息安全应急机制的理论基础出发，为实现网络信息安全应急机制的安全价值目标，笔者认为，法律应从以下几方面进行界定：
3.1 建立适合我国国情的网络信息安全应急管理体系 应急管理体系是网络信息安全应急保障的重要内容。应急管理体系是否合理直接关系到法律实施的效果。根据国务院27号文的总体精神，文章认为，我国网络信息安全应急管理体系应为一元化的两层结构。所谓一元化，是指国家应当建立应急协调机构，统一负责网络信息安全应急管理工作。所谓两层结构是指应当发挥行业和地方政府的优势，加强应急管理。
a.国家应急协调机构及其职责。国家应急协调机构是我国网络信息安全紧急状态应急的最高决策机构[6]。在美国，主要由国土安全部负责开发国家网络空间安全响应系统，对网络攻击进行分析，告警、处理部级重要事故，促进政府系统和私人部门基础设施的持续运行。在我国，国家应急协调机构为信息产业部互联网应急处理协调办公室。国家应急协调机构应当履行以下主要职责：协调制定和贯彻国家信息安全应急法律法规政策；协调国家应急响应基础设施建设；协调国家紧急状态下应急技术的攻关和开发；授权、终止国家和区域性的紧急状态命令。
b.行业应急管理部门及其职责。行业应急管理部门是指根据国家法律和行政规章授予的职权，建立行业内网络应急管理的部门，如军队可以分兵种建立信息安全应急管理体系，国务院可以按照行政职权的不同分别建立网络安全应急管理体系，中共中央和政协系统也可以建立各自应急管理体系。行业应急管理部门依法对管辖的国家关键基础设施的紧急状态进行管理。
行业应急管理部门的主要职责应当包括：贯彻落实国家关于网络信息安全应急的政策和法律；实施行业应急响应基础设施的规划、建设；在行业内部建立应急预警和检测体系，建立预警网络平台，加强与其他行业之间的合作；对行业内重要部门有关危害网络安全的警告；组织协调行业应急响应工作。
c.地方政府应急管理部门及其职责。地方政府应急管理部门负责其辖区内的网络信息安全应急管理工作。在美国，新墨西哥关键基础设施保护委员会(nmciac)就是一个私人－公共部门的合作机构，它的建立最初是为了商业团体、工业、教育机构、联邦调查局(fbi)、新墨西哥州政府和其他联邦、州和地方机构之间的信息交换，以确保对新墨西哥关键基础设施的保护。nmciac致力于研究威胁、脆弱性和对策，还针对基础设施攻击、非法系统入侵以及可能影响nmciac成员组织和普通民众的那些因素所采取的各种响应进行研究。
3.2 建立准确、快速的预警检测机制 建立一套快速有效的网络信息安全应急预警、检测和通报机制，成为实际处理突发事件成功的关键。网络信息安全应急的目的就是要预防网络安全紧急事件的发生，或者是将紧急事件的危害降到最低。建立常设的预警机构，及时准确地收集掌握各种情报信息，把握事件发生的规律和动态，才能对事件的性质、范围、严重程度做出准确的判断，最终才能打赢应急这场仗。
美国《网络空间安全国家战略》指出，在网络信息安全应急响应检测预警机制的建设上，将网络告警与信息网从联邦政府网络检测中心扩展到联邦政府的网络运行中心和私人部门的信息共享与分析中心，为政府部门和产业界提供了一个共享网络告警信息的专用、安全通信网络，以支持国土安全部在网络空间危机管理中的协调。这种建立统一平台、共享网络告警信息的做法对我国有着非常重要的借鉴价值。
笔者认为，一个完善的预警检测应包括以下几个方面的内容：a.建立一个全国性的能够对重大基础设施攻击发出预警的国家中心，各个部门还应该建立事前收集掌握各种紧急状态信息的检测判定和应急响应的日常机构。同时，建立自己的网络监测平台，连入cncert/cc的监测平台，实现信息共享。b.各级政府、行业应急部门及其社会性的应急部门要制定预防网络安全紧急事件的应急预案，针对不同的计算机信息系统，按照事件发生后的影响程度（时间长短、业务范围、地域范围等因素）制定不同的预案。要对应急预案进行测试和演练，不演练和改进，所有好的预案都等于零。c.建立统一的网络安全紧急事件预防控制体系，及时准确地收集掌握各种深层次、前瞻性的情报信息，及时把握事件发生的规律和动态。d.对预警、检测规定法律责任。
3.3 明确应急过程中的行政紧急权力的限制和法律救济机制 为了应对紧急状态，临时剥夺某些公民、单位的私权益，是各国应急法的普遍实践。行政紧急权力是一种必要的权利，但又是一种最为危险的权利，这些权利一旦滥用，社会就会出现新的混乱。关闭网络、封堵部分网络路由，征用关键通信设施、监控电子通信等等应急措施可能将引发行政紧急权力与私权益之间的冲突，稍有不慎就可能影响国家命运和人民的根本利益，必须将其纳入法制的轨道。
a.严格界定紧急状态的定义及其分级。为了防止政府随意宣布进入紧急状态，随意启动行政紧急权力，同时也为了防止政府在紧急状态下的消极不作为，有必要通过法律界定紧急状态的定义。一般认为，网络信息安全紧急状态是指由于自然灾害、计算机系统本身故障、组织内部和外部人员违规（违法）操作、计算机病毒或蠕虫及网络恶意攻击等因素引起的，对计算机信息系统的正常运行造成严重影响的危机状态[7]。同时，根据紧急状态涉及范围的大小、影响程度的严重与否，对紧急状态的启动进行分级管理。
b.明确宣布进入紧急状态的主体。紧急状态是否形成危险以及危险的程度，不同人会有不同的认识和判断，为了减少紧急状态确认的随意性，增加宣告的权威性和认同感，紧急状态的宣布主体必须是法定的权威机关。
c.对行使行政紧急权力的具体程序进行严格的规定，不但要规定启动行政紧急权的程序，而且还要规定撤销紧急状态的程序，以及发生与公民隐私权冲突情况下的处理程序。同时要确保对紧急事实和危险程度判断的准确性，建立制约机制以防止权利的滥用。
d.建立首席信息安全官(cio)制度，确保对私权益的尊重和保护。
e.确定私权保护的最低标准。政府活动的底线就是尊重和保护基本人权，即使是在紧急状态情况下，也不得随意克减基本人权，否则就很容易放纵国家权利机关滥用行政紧急权利。
f.明确规定应急主管机关在紧急状态下的职责和义务，防止渎职和失职现象。为防止在关键时刻出现渎职和失职情况，法律必须明确规定应急主管机关的具体职责，为渎职和失职设定明确的法律后果，并建立有效的责任监督和追究机制。
在隐私权的保护方面，美国信息系统保护国家计划v1.o要求，国家计划中所有的提议要与现有的隐私期望完全一致，要求每年召开一次关于计算机安全、公民自由和公民权利的公－私讨论会，以确保国家计划的执行者始终关注公民的自由。政府检查公民计算机或电子通信的任何举动必须与现有法律如《电子通信隐私法案》相一致。
在紧急状态得到控制后，应急计划的启动者应当终止紧急状态的命令，恢复正常的社会秩序。结束紧急状态意味着被暂时剥夺的私权益将得到恢复。网络紧急状态终止后，国家基础设施运营部门应当向国家应急协调机构、行业和地方应急管理机构提交详细的应急响应报告，行业和地方应急管理部门应当向国家应急协调机构提交应急管理工作的总结报告。对政府在紧急状态下的征用、责令停产停业等措施对公司、企业或个人财产造成损失，在紧急状态结束后应该给予相应的赔偿，对补偿的标准要予以明确的规定。要明确规定受害人获得行政救济和司法救济的途径。
法律救济始终是各部门法律不可欠缺的重要环节。没有救济规定的法律是不完整的法律。如法国《紧急状态法》就规定，凡依法受到紧急处置措施羁束的人，可以要求撤销该措施。韩国《法》也规定，从宣布“非常”时起，司令官掌管区域内的一切行政和司法事务，在“非常”地区，司令官在不得已时，可在“非常地区”破坏或烧毁国民财产，但必须在事后对造成的损失进行适当的赔偿。
3.4 建立应急技术储备的法律保障 网络信息安全应急需要装备先进技术，这已是不争的事实。应急本质是一种信息对抗。控制紧急状态的恶性发展，对抗就是防御网络恐怖突发事件的信息技术，因此，应急不能仅依靠管理，必须具有先进的应急技术。但是依赖进口，将无法摆脱应急受制于人的被动局面，国家必须化大力气，扭转被动局面，关键应急技术的自主研究是我们掌握网络信息安全主动权的根本出路。美国信息系统保护国家计划v1.o规定，在技术的研究、开发和人员的培训方面，由科技政策办公室(ostp)来领导，并与各机构和私营部门合作来进行技术开发。
建立应急技术储备的法律保障首先要明确国家对关键应急技术研究的责任，以及应急响应的经费保障问题；其次，要明确调动民间资本展开应急技术研究的范围，以及国家、社会采购、征用的条件；第三，要明确应急技术市场化的管制方式和控制环节；第四，对必要引进的国外应急产品和服务的范围和控制力度要有明确的法律规定；第五，国家要进行财政预算，对应急技术开发支持；第六，要在一定的限度内加强国际间的应急技术交流与合作。
【参考文献】
1 商继政，傅华.“概念辨析”.四川大学学报（哲学社会科学版），2003;(6)
2 郑尚元.社会法的存在与社会法理论探索.法律科学（西北政法学院学报），2003;(3)
3 江必新.紧急状态与行政法治.中国法学，2004;(2)
4 庞德.通过法律的社会控制.北京：商务印书馆.1984
关键词：急救中心 财务 信息化 管理 策略
中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）04（c）-0181-01
急救中心是集抢救治疗、医疗转诊、急救与重症监护等功能于一身的大型的急救医疗技术中心和急救医学科学研究中心，被喻为现代医学的标志和人类生命健康的守护神。因其在医疗机构内有着不可替代的地位，对该中心的财务管理也不容忽视，有序高效的财务管理方式能提高急救中心的工作效率，最大限度的表现其救死扶伤的效能。财务信息化管理是以信息化带动财务管理，为先进的管理理念与现代信息技术融合的新型管理模式，将其引入急救中心财务管理，能有效提高急救中心的工作效率和效益、增强竞争力。该文就加强急救中心财务信息化管理的策略总结如下。
1 建立财务信息管理系统
传统的财务管理通常依靠人工记账、整合，这就导致了财务信息更新不及时、统计过程复杂，无法及时掌握急救中心实时财务管理等情况。随着现代科技的发展，通过软硬件相结合，建立急救中心财务信息管理系统，使中心各部门均实现网络连接、资源共享。这个财务信息管理系统云平台使各级人员能够及时掌握中心财务信息管理情况，及时将各应用端的数据汇总，及时更新资金出入情况，为急救中心财务信息化管理提供实际支持[1]。
2 实现多部门协同管理
财务信息化管理不仅仅是财务部门的任务，也需要急救中心多个部门共同维护，如果财务支出及收回只由各单位单独上报财务部，再由财务部门统一记录、整合，会造成费用使用情况不明确，财务信息传递不及时等情况。所以，要实现多部门的协同记录管理，财务记录工作由各单位通过管理系统实时记录，整合工作再由财务部完成，使管理效率达到最大化。
3 完善急救收费机制
急救中心的收费机制与医院窗口收费有所不同，其大多为在救护车上的急救过程中由医护人员收费，这就可能导致收费过程的杂乱无章，财务管理混乱。所以，完善在急救过程的收费机制对整个急救中心财务信息化管理意义重大。在入院前，通过救护车与急救中心建立的可流动管理系统及高科技的笔记本电脑或平板电脑实现救助信息的实时传输，使患者信息系统化，在入院后也可清晰了解患者费用使用情况，统一收费；入院后，对于在治疗过程中或转院前费用的使用情况也要及时利用管理系统记录，使整个财务使用信息可查、有据，摆脱以往手工记录、手工计算造成的财务信息混乱。
4 加强财务信息监管制度
急救中心以往的收费票据常由人工填写，再于统一的时间上报财务管理部门，在这个过程中将不可避免的出现票据不全、内容记录笼统、收费项目不明确等现象，这些都不利于管理部门及时掌握中心收费情况、每一笔医疗输出的具体归属，使财务信息管理无法与急救中心具体运作接轨，同时，相关管理人员责任不清，也会导致财务管理混乱。因此，要利用现代化的财务管理措施，使财务信息的监管制度更加透明化、及时性、规范化。医护人员无论是在急救车中还是在急救中心内都要随时登陆系统记录费用收取情况及耗材使用情况，利用电子系统打印票据，同时在电脑中留有备份，便于必要时查看；急救中心还要明确各人员相关职责，使各人员充分发挥其工作效能，打破任何人员都可收款、开票据的杂乱局面，从而实现收费正规化、财务信息管理有序化、责任分工明确化的急救中心财务信息化管理。
5 提高相关人员财务信息化管理素质
在注重急救中心财务管理机制信息化的同时，相关人员专业管理素质的提升也十分重要。中心领导首先要在整个单位树立财务信息化管理思想，使各人员重视费用的使用效率及信息化管理的重要性，杜绝乱收费，收费人员、财务管理人员职务混杂、分工不明确，收费用处不明等现象；还要定期对财务管理人员及相关收费人员进行培训，使他们充分掌握急救中心财务管理机制及信息化管理原则，各尽其能，为财务信息化管理奠定人员基础；同时，要聘请专业人员教授各人员信息化财务软件的使用方法，答疑软件使用过程中出现的问题，定期升级管理系统，备份财务信息，使中心全员充分掌握财务管理系统、及时记录财务信息。[2]
6 提高急救耗材使用管理效率
由于急救中心经常需要在中心外实行流动救助措施，所以其急救耗材的使用情况往往无法预先估计，各部门从库房的支出情况也较为混乱。为加强中心的财务管理，急救中心要通过财务信息管理系统建立严格的监管及审查机制，使耗材支出及支出后使用回报透明、易管理。在急救过程中，医护人员可通过管理系统对耗材使用情况进行登记，便于中心掌握急救护车上耗材使用及剩余情况，统计整体财务支出收入情况[3]。
7 结语
财务信息化管理是适应时展的高效财务管理方式，尤其适用于信息流量大、信息数据混杂、信息记录时间不定的社会服务部门。急救中心是实施及时救助的大型急救医疗技术中心和急救医学科学研究中心，其财务支出及收回流量极大、时间不定、地点不定，利用传统的记录及管理方式已无法满足其日益增长的社会效能。将财务信息化管理模式引入急救中心的财务管理是社会发展的必然趋势，信息化管理通过管理系统及网络云端实现在不同地点、由相应人员及时记录财务收支情况，有利于财务信息透明化、系统化管理，是提高财务管理效率及准确度的有效方式。本文通过探讨急救中心财务信息化管理策略，将信息化的财务管理引入急救中心，在一定程度上缓解了急救中心以往较为混乱的财务管理，使资金流向更加明确，管理效率明显提高。由此可见，引进财务信息化管理势在必行，其有利于提高急救中心经济管理水平、财务管理人员综合素质及财务数据的准确程度[4]，所以要充分利用现代化的信息网络系统，规范急救中心财务管理体制，最大程度的为急救中心的健康发展服务。
参考文献
[1] 李群辉.浅析医院财务信息化管理建设[J].财税论坛，2011，6（9）：122.
[2] 胡婷，徐蕾.浅谈加强财务信息化管理的策略―以医院为例[J].中国集体经济2012，25（2）：145.
