关键词:城市规划 监督管理 管理体制 管理方式
中图分类号:TU98 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)04(c)-0235-01
城市规划与管理作为政府的一个重要职能,是运用行政管理学的相关理论对城市的规划进行管理,这是时代进步理论知识和管理实践相结合的典型应用。现在很多城市的发展离不开规划管理与监督管理,因此,本论文尝试从行政管理学的角度,从城市规划管理和监督管理的体制与方式入手,详细探讨城市规划监督管理的模式与方法,以期从中能够找到合理有效的城市规划管理的方法,并以此和广大同行分享。
1 城市规划监督管理的现状及其存在的问题
1.1 城市规划中存在的问题主要表现在以下几个方面
一是城市规划论证不充分、不合理。“规划规划,墙上挂挂”、“政府换届,规划改样”等问题并未得到根治。
二是高大全思想盛行,各地竞相攀比高、大、全。
三是建筑师缺乏话语权。建筑的决策权不在建筑师的手里,建筑师往往只能起到参谋、陪衬的作用。
四是非洋莫取。近年来,我们对外国人的建筑方案奉若神明,总认为洋和尚会念经,瞧不起中国建筑师。
五是被破坏的近现代建筑和被不断复制的假古董。在城市大发展中,不知拆了多少有历史意义的近现代建筑。相反,各地却热衷于造假古董,“明清一条街”等不一而足。
六是建筑质量问题。据有关资料介绍,国内建筑物的平均寿命只有30多年。
七是献礼工程、政绩工程、标志性工程仍大量存在。不少建筑缺乏充分的前期论证和准备,匆匆上马,刚剪完彩又花大钱改造,老百姓受不了,国家也受不了。
1.2 城市监督管理中存在的问题
一是我国城市管理相关法律法规尚不完善,出现了我国城市管理很多无法可依的现象。
二是我国城市管理“人治”现象较为普遍。
三是城市管理民生参与的途径和渠道十分有限。
四是城市监督体制沦为形式,城市的规划管理往往是个别领导个人意愿体现,而城市监督机制对于城市规划管理的监督则流于形式。
2 城市规划监督管理体制与方法探讨
2.1 城市规划监督管理完善建议与措施
(1)推行城市规划管理委员会制度
在现有的城市规划管理的基础上,逐步推行城市规划管理委员会制度,从各行各业、各行政管理部门抽调一部分人员组成规划管理委员会,任期3年或者5年不等,如要对城市规划管理做出修改,必须经过规划管理委员会的同意方可实施。这样,就最大程度的避免了个别领导随意修改城市规划管理的现象,真正发挥了城市规划管理的职能。
(2)进一步完善城市规划管理法律法规。
结合现有的城市规划管理法律法规,还需要进一步完善相关的法律法规,例如群众参与城市规划管理的办法,城市规划管理监督办法的落实等,只有把法律法规完善起来了,才有可能真正实现“法治”而不是“人治”,进而保障了城市规划管理的法律效应。
(3)拓展群众参与城市规划管理途径与渠道。
大力拓展目前人民群众参与城市规划管理的途径与渠道,例如可以开通市长热线,扩大市领导接待群众的比例和时间,设立百姓问题专栏等等。只有大力普及这方面的知识,才能够实现人民城市人民管。
(4)实施管治结合制度。
对于城市规划管理,一方面要加强管理,另一方面同时也要和治理结合起来,对于老城区的改造,污染工厂的取缔,农业用地的归还等等,都要依靠强有力的治理措施保障实施。治理与管理双管齐下,才有可能真正实现城市规划管理的良性运行。
2.2 规划审批后的监督管理具体措施与建议
(1)对于房地产公司违章建筑的监督管理措施。
随着经济发展迅速,开发力度加大,一部分房地产开发商缺乏法制意思,为利益驱使,加上有关部门执法力度不够不严,从而滋生了违法建筑的现象,严重破坏了城市规划,扰乱了正常的城市建设管理秩序。为此,可以从以下几个方面予以取缔制止。
①在依法打击和整治违法建筑行动中,做好法律法规和政策宣传工作,提高房地产开发商守法意识,使其知道违法建筑属违法行为,以及违法所应负的后果,积极引导违法房地产开发商主动拆除违法建筑。②加大打击力度,依法拆除违法建筑,统一执法尺度,一视同仁,坚决做到发现一间依法查处一间,并对违法建筑者处以重罚。③对违法建筑现象的监督和防范要持之以恒,执法切勿一阵风。有关部门可以公布举报电话,重奖举报者,以调动全社会力量共同监督和抵制违法建筑非法占地行为。
(2)对于社区个人和私宅违章建筑的监督管理措施。
对于社区个人和私宅的违章建筑,目前最常见的违章建筑是楼顶公共平台搭建和加层。为此,可将规划执法工作走进社区,结合社区管理工作一并纳入落实违章建筑的监督管理工作中。
①规划执法部门可制定方案,狠抓落实,遏制违建,严控到位,实施制度化、规范化。②与社区搭建服务平台,形成联动机制。通过举办现场咨询会,大力宣传城市规划相关法律法规,发放《社区居民公开信》,引导居民自律;与社区签订《共建协议》,同时做好办证、报批服务的引导工作,减少违法抢建行为。③将进社区工作向精细化推进:建立巡查制度,规定规划执法队员每周至少主动联系社区一次、定期开展巡查,并形成书面记录。④建立联席会议制度,由规划、城管、国土、居委、物业等部门定期召开联席会议,针对出现的问题共同探讨对策,提高工作实效。⑤建立督察考核制度,规划执法内部将队员进社区工作绩效作为队员考核项目,公开举报投诉电话,使“规划管理进社区”工作接受社区居民监督。
3 结语
城市规划监督管理是政府进行城市管理的重要职能之一,不仅要落实城市规划管理职能,而且也要从监督机制落实,只有管理与监督两手抓,才能实现城市规划管理的合理化、合法化实施。本论文就城市规划监督管理的体制问题,探讨了城市管理的模式与方法,给出了一些建议措施,对于进一步提高城市管理与监督管理的效率具有较好的指导意义。当然,更多有效的管理措施还有待于广大城市管理人员的共同努力,才能够最终实现城市规划管理的水平更上一层楼,也只有这样才能够最终获得广大老百姓的满意。
参考文献
[1] 陈峰.转型时期的城市规划与城市规划的转型[J].规划研究,2004(8):9～19.
关键词：城市规划管理 理论方法城市发展
中图分类号： TU98文献标识码： A
城市规划作为一个不断付诸实践的过程，涉及到一定范围内所有公众的利益，需要通过政府的管理来实施。城市规划规划管理在城市的规划和建设中占有重要的地位，“三分规划，七分管理”就是对规划实践形象的表达。
1管理后评估的含义与作用
管理是社会组织中为了实现预期的目标，以人为本进行协调活动。其中政府管理是以政府为主导，通过与市场和社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为，实现城市的建设的落实，城市的发展和良好的运营。我国城市规划的管理功能通常由各地方城市规划管理部门承担，城市规划管理部门是专门为城市管理服务的机构，是地方政府机构之一。城市规划管理的好坏，直接影响着人民群众的工作和生活。
城市的正常运转一旦出现了问题都会给居民生活带来不便，而且随着生活水平的提高，人民群众的各种需求也在不断增多。提供更加舒适高效的环境和服务，已成为进一步提高城市管理水平的必然要求。城市管理的好坏，还直接影响着城市自身的发展。现在城镇化进程不断加快，各区域之间、城市之间的竞争，日趋激烈。在这种情况下，城市要发展必须要提升自身综合竞争力，这不仅需要在硬环境上提升水平，更需要强力打造城市的软环境，而城市管理水平则是重要的软环境之一。城市环境是否整洁优美，交通是否便捷，基础设施是否完备，社会生活是否有序，是否具有安全感和亲和力等都直接影响着一个城市的外在形象和吸引力，决定着它的发展前景。所以，在加强基础建设、改变外在形象的同时，还必须切实采取措施，进一步提高城市管理水平。
2 城市规划管理机制
2.1 城市管理的行政机制
城市规划、建设、运行管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导及协调与被协调的关系、市政府其他职能机构与他们的关系等。总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。
2.2 城市管理部门的职能及权责关系
城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责机构由职能体系所决定。
2.3 城市管理体制中的市、区、街道“三级管理”体制。首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区以及的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级的各管理机构的关系。如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体质形式。
3 规划、建设与管理的关系
城市规划、建设与管理水平之间既相互连结、相互依存、互相渗透。又相互分离、互相否定。一方面城市规划、建设是基础，创造出城市赖以生存和发展的不可缺少的物质条件，为城市管理提供雄厚的物质基础和必要的技术条件，同时也对城市管理不断提出新的更高的要求，由此促进城市管理的发展。没有城市的规划与建设就没有城市的管理。另一方面，城市管理是关键，是巩固城市规划建设成果，营造良好城市秩序，发挥城市功能的必要的手段；城市建设发展了，城市功能增强了，则要求城市有序管理，发挥城市的服务功能，为经济发展服务，提高人民的生活质量。另外，在规划、建设、管理的三者关系中，管理是中心环节，规划和建设是管理的物质基础。如果管理不善，优质的规划、建设的成果就不能巩固和维持，应有的效益也难以发挥。只有高明的管理，才能与优质的规划、建设相得益彰，而且还有补充规划、建设不周、不足的反馈作用。
4 规划管理体系后评估的构建
近年来，国内学者对规划管理后评估研究较少，随着城市的发展，人们对城市规划管理的认识越来越重要，未来城市规划管理评估将是城市规划研究城市问题的热点，在此笔者借助英国审计委员会出台地方政府全面绩效评价（CPA）构建城市规划管理体系评估指标因子具体如下表格所示：
城市规划管理评估指标因子
一级指标 二级指标 三级指标
城市规划管理评估因子 规划落实的政策 国家、省级出台的相关政策
地方政府相关政策
资源利用评估 财政报告指标
财务管理指标
内部控制指标
服务评估指标 环境服务指标
住房服务指标
基础设施服务指标
公共服务设施指标
政府能力评估指标 成就指标
内部管理指标
5 蒲城县城乡规划管理水平现状概况
随着城市规划管理工作的不断完善，蒲城城市规划主管部门组织机构不断完善，同时制定了较为完善的城市规划管理政策体系，先后成立了孙镇集镇管理办公室、孙镇环卫管理站、孙镇城镇规划建设监察大队，为小城镇建设的发展提供了制度保障、组织保证。有效地保障了城市规划的编制、实施管理与监督检查工作，城市规划管理水平不断提升，使城镇建设工作迈向了制度化、规范化和专业化轨道。但是蒲城县城市规划管理方面也存在着一些相关的困惑：
1.城市规划组织编制与审批管理程序不严密
根据笔者调研得知，蒲城县在部分地区的建设情况并没有完全按照规划编制情况进行，同时也并未经过法定的规划修编或变更程序。
2.城市规划实施管理过程中力度不够
城市规划的实施管理主要是针对城乡规划区内各建设项目活动进行规划审查，并核发规划许可的行政管理工作。主要内容包括建设项目用地管理和建设项目管理两部分的内容。在城乡规划实施管理中应处理好以下几个关系：
1）严格执法与自由量裁的关系
2）整体利益与局部利益的关系
3）近期建设与远期发展的关系
4）现代化建设与历史文化保护的关系
5）发展经济与环境保护的关系
6）专业与综合的关系
7）规范化管理与提高行政效率的关系
针对上述内容蒲城在保护文庙等历史文化建筑当中并没有与周围环境结合起来导致历史文化保护区范围减少同时周围建筑高度过大，同时了历史文化建设控制地带也存在着一些违章建筑。
3.城市规划监督检查管理部门薄弱
城市规划行政检查的的主要内容包括：道路规划红线界定、复验灰线及竣工验收等方面的内容。目前蒲城尚未设立规划监察中队，在规划和建设执行过程中，缺乏常设的有效的监督和执法力量。
4.缺少城市规划信息管理环节
城市规划信息管理系统的实现是城市规划管理业务流程为基础。包括：“一书两证”的审批和发放，规划方案和建筑方案审批；城乡总体规划、分区规划和控规的组织编制；规划实施监督检查；违章建筑处罚以及为公众提供信息咨询等。蒲城咋城市快速发展过程中缺少这一环节导致在规划管理过程中周期过长，影响城市的建设发展。
6 蒲城县城市规划管理的后评估
6.1 相关政策的梳理
结合不同的分类标准与方法，按照制定的主体分类对现有的政策法规和相关具体的执行措施进行分类，从中看出，蒲城县城市规划编制法规、管理条例主要体现在招商优惠和中小企业信用担保方面，其他方面有所缺失尤其是城市建设管理方面。
6.2 组架结构
蒲城县城乡规划办公室现有以下几大部门：办公室、勘测规划室、规划监察大队、稽查股、法制股、规划股、财务股、村镇股。在行使各自的职责权利的时候带来了管理力度不够，缺失相关管理部门等方面问题，针对上述问题应采取以下措施：
1.加强城市规划管理人员的后续教育，可采取短期培训、经验交流等方式更新知识，提高技能。
2.明确各级之间和同级各部门间的只能分工，避免多头管理。
3.同时加强公众对城市规划知识的普及，中式规划宣传，不断强化居民城市规划意识。
6.3 编制管理
蒲城县城市规划编制的组织，由政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划；政府根据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划；政府建设主管部门依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制控制性详细规划；相关部门依据控制性详细规划以及建设主管部门提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制修建性详细规划。现行的编制体系的技术意义大于管理意义，规划文件在使用中缺少刚性和弹性，同时，规划编制审批的程序周期较长等问题，针对上述问题应采取以下措施：
1.建全公共参与制度，给各种社会群体提供平等参与规划过程的机会。
2.完善编制体系，对审批制度做出相应的改革，缩短审批周期。
6.4 实施管理
根据国家规划实施管理的法律法规对《蒲城县小型建设工程项目管理的实施办法》进行梳理发现该办法并未涉及乡村建设规划许可证制度和缺少建设项目规划与设计方案审查阶段及建设工程竣工规划验收阶段，针对上述问题建议加强规划的监督和做好土地使用和建设活动的批后管理等措施。
6.5 信息管理
蒲城县目前所涉及的信息主要包括各种现状地形信息、规划信息、项目办理存档信息等，它们主要以文件的形式直接存储于服务器硬盘上。规划的信息主要面向管理，在公众服务方面还有所欠缺。
应当引入信息管理系统并贯穿于城市规划管理的各个业务流程之中。包括“一书两证”的审批和发放，规划方案和建筑方案审批；城乡总体规划、分区规划和控规的组织编制；规划实施监督；违章建筑处罚以及为公众提供信息咨询等。同时加大对公众的公开程度。
7 结语
随着经济全球化进程的加快，城镇之间合作的加强社区、公众参与规划管理过程中来，从这个角度出发，对城市规划管理评估的研究应纳入整个城市规划体系中，进一步理顺规划、建设、管理的关系。但当前我国城市规划管理方面的理论不足以及在实践中产生了许多的问题和矛盾又影响了城市规划管理的效率。因此，从理论与实践两个方面对城市规划管理进行研究成为迫切的现实任务。
参考文献
[1]桑东升.城市规划管理的理论方法及中国的实践[J].城市研究，2000（5）：25—27.
[2]孙施文.城市规划哲学[M].北京：中国建筑工业出版社，1997.
关键词：城市规划管理管理方法 问题与对策
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
城市规划管理指的是某个时期内城市发展的设计蓝图，是研究城市的发展、布局和综合安排城市内的各项建设工作的重要措施。要想建设好一个城市并采用科学合理的城市规划方法就尤为重要。然而，现阶段我国城市规划管理中仍然存在一些的问题，如何做好新形势下的城市规划管理工作，已经成为一项亟待解决的紧迫任务。
城市规划管理的概念及意义
城市规划管理的概念
所谓的城市规划管理，就是要通过有效实施手段，按照城市的规划计划，依法安排城市中的各项建设用地和各项建设活动，并把城市规划都落实在城市土地上。依据国家和各级政府所颁布的城市规则法规及其具体的规定，采用行政的、社会的、经济的、法制的和科学的管理办法，对城市的各项建设用地以及建设活动进行统一的安排和控制，最终达到引导和调节城市的各项建设事业的有计划、有秩序和有步骤地协调发展。城市规划管理可以保证城市规划的实施。
城市规划管理的三个方面
城市规划管理包括城市规划的编制管理、城市规划的审批管理和城市规划的实施管理几个方面。城市规划编制管理主要包括组织城市规划的编制，同时征求并综合协调各方面的意见，对规划成果的质量进行把关、申报以及管理。城市规划的审批管理要对城市规划的文件实行分级的审批制度和手续。城市规划实施管理包括建设所用地的规划管理、建设工程的规划管理以及规划实施的监督检查和管理等几个方面。
3. 城市规划管理的意义
城市是一定区域内的政治、经济以及文化的中心，应该是格局合理而富有特色的，城市规划管理是城市建设和管理的基本依据。如果想把一个城市建设好、管理好，必须先要做好城市的规划，并以此为依据来建设和管理城市。良好的城市规划是综合发挥城市的经济效益、社会效益以及环境效益的重要前提和保证。科学合理的城市规划，是城市建设和管理以及综合发挥其各种效益时所遵循的依据。此外，城市的规划管理是实现经济和社会发展目标的重要手段之一。
二、城市规划管理中面临的问题
1. 城市规划管理秩序混乱
近年来我国逐渐掀起城市规划管理的热潮，但是城市规划建设中依然存在盲目、无序的现象。城市规划的时间逐渐缩短，城乡规划的体制分割脱节，城郊结合部的建设管理也较为混乱；由于管理混乱，很多城市严重破坏了历史建筑和城市风貌，也有部分城市由于规划建设不善，导致城市环境严重污染，生态遭到破坏。有些城市的规划管理监督约束机构不够健全，导致违法建筑出现的现象剧增，城市环境遭到破坏，人们的生活环境质量下降。
2. 缺乏规划管理的实施手段
城市的规划管理管理工作是社会多元主体追求城市的经济和环境效益最大化形成的共识。按照我国国务院的规定，分区规划等详细规划应由政府进行审批，规划实施管理依据的不充分，容易造成决策的失误。部分政府部门由于过分的追求经济利益，从而忽视了城市的规划管理在实现社会效益和环境效益等方面的重要作用，出现有些城市的规划依法审批管理不够到位，城市规划执法主体管理职能健全不到位等现象。
3. 城市规划管理人员素质需要进一步提高
很多城市由于缺乏规划管理人员，或者存在城市规划管理人员的素质不到位等现象，导致部分的城市存在规划管理的执法力量不足，而处罚标准偏轻的现象的出现，同时也容易出现规划执法水平与城市规划的工作不相适应的问题，因此，城市规划专业管理人才亟待引进和提高。
三、城市规划管理中应采取的措施
1. 建立合理的法制体系，确保城市规划的进程
随着我国行政法制化力度的不断加大，我国城市的规划建设管理的法制化进程也在不断加强。要建立健全一套适合城市规划管理的法制体系，为城市规划管理提供法律依据和保障措施。法制体系的建立不仅可以为政府的行政管理提供一定的便利，也可以为社会中的弱势群体提供保护的力度。
坚持城市规划管理原则，建立科学的审批制度
城市规划管理具有一定的原则，坚持要做到合理布局和特色的鲜明，更要从社会效益、经济效益、生态效益和市场效益等多个方面来制定和实施，通盘考虑，综合的协调。规划中既要考虑城市的总体布局，同时也要考虑到城市某个区域的布局情况。在规划管理的过程中，可以建立科学的审批制度、公示制度等，来保证规划制定的合理性。同时，也要让群众更多的了解和监督规划的实施，减少规划实施时的可能出现的问题。
3. 采用因地制宜的管理措施，保证规划管理的循序渐进
无论哪个城市，在进行规划的过程管理中，都要坚持从实际出发的原则，从群众最关心的热点问题入手，逐步的探索出一套适合本城市发展的规划管理模式。在管理过程中要坚持量力而行的原则，科学合理的确定城市的各项建设指标，对于工作中遇到的问题要在综合调研和深入论证的基础上进行研究和确定，以免造成不可弥补的损失。在城市建设中，要形成合理的城市功能以及城市的布局结构，从而实现城市规划的科学发展和可持续发展。
4. 处理好经济发展与环境建设之间的关系
人与环境是相互依存的有机整体。在城市的规划管理中，要时刻保持人与自然和谐相处的模式，这也是城市规划建设管理中的基本原则。要注意保护城市生态的建设，加强城市的绿化建设及环境、卫生的建设，防止污染公害，同时保卫好城市的自然遗产和历史文化遗产等，保护城市的地方特色。不可过于片面的追求经济的效益，却以污染环境和破坏生态为代价。
此外，城市的规划管理也要注意信息的公开度和群众参与的程序，提高城市规划的科学性和可行性，并能充分听取有关公众利益主体的呼声。
参考文献：
[1] 马建华．浅谈如何做好城市规划管理工作[J]．才智．2012，26．
[2] 孙云飞．城市规划管理实施中存在的问题与解决措施[J]．中国新技术新产品．2010，01．
关键词：低碳规划 规划管理 控制性规划 低碳城市
Abstract: the current low carbon in urban planning technology and policy research quite a lot, but the above studies have not yet solved low carbon technology or policy in the planning management system to carry out the problem. Through the analysis of the core of the system of the planning management level, explore to establish the low carbon face the management of city planning framework, namely "index control-provisions guidelines-graphics guide" all three of the low carbon controlling planning framework, and combining with the guangzhou center low carbon planning/case, demonstrates the effectiveness of the planning framework.
Keywords: low carbon planning planning management controlling planning low carbon cities
中图分类号：TF761+.2文献标识码：A 文章编号：
1 前言
近年来，低碳城市规划成为规划界的热点前沿课题之一，相关讨论与研究颇多，总结下来主要有三大类型。第一类是按照过程论和框架论的观点，从城市整体碳源与碳汇的角度出发，分析城市碳转化的过程与影响，提出城市减排的相关理论，研究成果多为宏观策略和政策建议，包括城市产业发展低碳化、能源结构低碳化策略等，与现行城市规划管理体系分离较大，具有一定指导意义但难以被规划应用与落实；第二类是从模型量化入手，研究城市的碳排放结构与特征，并以此为基础，针对碳排放重点部门提出相关控制建议，对规划具有一定程度上的指导作用,但技术基础要求较高且不涉及规划落实方面的讨论；第三类则是立足于现行城市规划体系，针对总体规划、控制性规划与详细规划分别提出相关的低碳规划策略，并形成规划方案，但其尚未解决低碳方案在规划管理层面的操作问题。
2低碳规划框架探索
2.1现行规划管理体系
我国现行的规划管理体系采用“总体规划-控制规划-详细规划”紧密联动的三段式，实现对现代城市规划的有效管理与控制引导（陈荣，1997）。
其中，控制规划作为管理体系的核心层次，发挥承上启下作用。它以量化指标将总体规划的原则、意图和宏观的控制，转化为对城市土地乃至三维空间的定量、微观的控制，从而既继承、深化和落实总体规划的意图，又可对城市分区和地块建设提出直接指导修建性详细规划的编制导则。
此外，控制性规划还是进行建设项目许可的重要前提条件，属于“管理性”规划，对土地个案开发具有较强控制能力，并且直接为规划管理人员服务。因此，低碳规划框架与现行规划管理体系的结合重点在于实现其在控制性规划层面的落实问题。
2.2低碳控制性规划
控制性规划的管理主要通过指标与条文来实现，包括必须执行的强制性指标、参照执行的引导性指标以及规划控制条文。强制性指标包括用地性质、建筑密度、建筑限高、容积率、绿地率、公共服务设施等；引导性指标包括地块面积、建筑面积等，落实到控规图则中有控制指标、指引条文和图形引导的城市设计导则。
因此，面向规划管理的城市低碳设计应立足于这一现行的规划管理体系，探讨以指标、图则、条文相结合的形式来取代单一的低碳形态方案或笼统的策略目标，并以控制指标作为主要的管理依据，实现管理操作的简易方便（如下图所示）。
2.3低碳规划框架
2.3.1指标控制
为确保规划实施的简易可行，低碳控规指标的选择与确定以现行城市控制规划常见指标体系为基础，不随意增加新的指标，尽可能将低碳规划要求转化、落实到现行常用的控制指标当中。其中，强制性控制指标包括常用的土地使用性质代码、土地使用性质、建筑密度、建筑限高、容积率、绿地率、设施配套，同时增加“兼容用地性质”指标体现对用地性质适当混合的鼓励；引导性指标则包括地块面积、建筑面积等。
2.3.2条文指引
为进一步落实低碳规划设计的要求，使土地开发与建设行为能够更好地实现低碳发展，低碳规划框架还增加了设计指引条文作为指标控制未尽之处的补充。条文指引由两部分组成，一个是传统控规中的城市设计指引，重点对建筑形式、体量、色彩、风格等城市设计内容进行指引；二是本规划框架增加的低碳设计指引，重点对城市空间布局、交通组织、生态绿化、市政设施等范畴中影响城市碳排放的设计因素开展引导，补充了无法落实为指标语言的低碳设计要求。
2.3.3图形引导
此外，低碳控规框架满足规划管理实施中地块划分与控制线落地的需要，采用图形引导方式体现规划成果。图形指引包括规划总平面图、空间形态控制图、建筑高度控制图、道路断面引导图以及总平面规划意向图等，最后将上述图形成果反映到低碳城市设计导则当中。
3 广州市嘉禾中心区低碳规划
3.1 项目概况
广州市嘉禾中心区位于广州市白云区白云新城北部延伸区范围内，选址位于地铁2、3、14号线嘉禾枢纽站周边约500米范围内，根据近期建设开发的难易程度和空间完整性，以规划快速路和主次干道为边界，规划范围面积约为4.22km2。
由于嘉禾地铁枢纽站的建设、空港经济的辐射影响以及广州市城市圈层发展结构的优化需求，《广州市城市总体发展战略规划》将嘉禾地区规划为片区级公共中心。
本规划根据战略规划要求，将嘉禾地区定位为白云区公共中心，重点从空间布局、交通组织、生态绿化、市政设施、绿色建筑等方面进行低碳规划设计，将其建设成为广州市低碳示范中心区。
3.2 低碳策略
由于城市布局、土地利用、交通模式等方面的空间锁定效应（潘海啸，2008），低碳城市规划应从空间布局、交通组织、生态绿化、市政设施、建筑等方面进行控制引导，力求减缓城市发展过程中的碳排放水平。
3.2.1低碳空间布局策略
城市空间布局、土地利用等与城市的碳排放和可持续发展关系非常密切。低碳空间布局策略以节能减排为导向，采用适应地区气候特征的空间布局方案、提高土地使用效率，结合合理的混合功能布局减少交通出行需求和距离，以降低由此带来的碳排放。
为使空间布局适应广州本土气候特征，提升方案的科学性，低碳空间布局策略引入城市微气候评估技术，基于风环境评估结果规划城市通风廊道。规划通过构建风廊、联结开敞空间、控制建筑布局等方式加强通风、增大风速，改善地区微气候条件，最终达到降低能耗，减少碳排放的目的。
3.2.2 低碳交通组织策略
研究表明，交通能源消耗带来碳排放是城市碳排放的重点部门之一，降低交通能源消耗是实现低碳城市的重要环节。
低碳交通组织策略是指以减少机动车出行为目的，以实现节能减排为导向的交通组织方式。具体包括应用TOD理念，以地铁站点为核心设立公交无缝接驳节点，并规划独立的慢行交通系统，通过提供便利的公交换乘以及慢行交通选择降低市民机动车出行。
3.2.3 低碳生态绿化策略
绿地通过蒸腾降温以及热辐射的反射、透射作用形成城市冷岛，有利于降低环境温度，改善地区微气候。强人为干扰的城市环境中，集中式绿地易于构建稳定成熟的城市植被，绿地规模成为单位面积城市绿地碳固定强度的重要影响因子。
因此，低碳生态绿化策略提出，在条件可达的情况，规划应尽可能布局集中式绿地，同时提高植物群落的乔灌草复层搭配，结合空间结构布置功能多元化的公园系统，形成不同级别、不同特色，满足不同使用需求的生态绿地系统。
3.2.4 低碳市政设施策略
低碳市政规划是指通过应用清洁能源机制的市政基础设施，实现城市能源利用与资源使用上的节能减排。具体包括采用太阳能等清洁能源实现城市供电、供暖等能源需求，引入城市雨洪管理设计、中水回用、城市垃圾回收处理等绿色市政做法。
3.2.5 绿色建筑策略
绿色建筑策略是指在规划范围内提倡建造绿色建筑，并以国家绿色建筑评价标准为依据，引导控制单位土地上的绿色建筑数量，并探索建立鼓励措施，引导用地单位参与绿色建筑计划，推广绿色建筑。
4 结语与讨论
低碳控制性规划既是策略的方案落实，也是后期土地开发管理的有效工具，方便规划管理部门按照既定的低碳目标对土地开发行为进行管理与控制。从低碳策略的提出到规划方案形成并付诸实践，低碳控制性规划将是承上启下的核心。
通过在嘉禾中心区低碳设计规划案例中的应用可见，以指标、图则、条文三者相互结合相互补充的形式的低碳规划框架能够将低碳策略有效地落实到规划管理行为当中，实现规划成果的可操作性，是一个有效的低碳规划探索。而引入城市微气候评估技术，在空间上落实通风廊道的选址、范围，并通过对廊道内土地利用、建筑高度进行控制，实现风廊的空间规划，是该规划框架的主要创新点之一。当然，规划仍存在许多不足。如低碳空间布局、交通组织、市政设施等方面的策略仍停留在规划引导层面，难以落实到控制指标当中，规划控制性较弱。
我国正处在经济快速增长、城市化加速、碳排放日益增加的转型时期，低碳城市规划将是我国低碳城市发展的关键技术之一（顾朝林，2009）。基于本土发展特征与诉求，建立完善的低碳规划理论、技术、方案到管理实践的低碳规划技术整体系统，需要更多的讨论与实践探索。
参考文献
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关键词：旧城改造；公共服务；公共政策；公众参与
Abstract：Compared the magnificent city newly developed area construction achievement， the Chinese majority city old city transformation and the construction has still not gone out the difficult position.Investigates its reason， except questions outside and so on policy， laws and regulations， system flaw， the urban planning took the old city transformation the main carrier and the implementation guiding principle， its role dislocation， the plan theory and method backwardness should be the important reasons. Adverse effect and role dislocation reason the urban planning role dislocation brings which through the analysis old city transformation in， the classical urban planning theory research obtains the enlightenment to the overseas old city transformation in， from urban planning “role normal position” obtaining， “contact plan” and “cooperation plan” the theory and the method introduce during our country old city transformation plan， the induction domestic scholar and summarizes the domestic and foreign old city transformation project typical experience to the old city transformation aspect research results， by this took in our country old city transformation plans the foundation which the role connotation transforms， causes the urban planning to take one related benefit gambling the platform.According to the urban planning “the public service” and “the community policy” the dual role normal position， proposes should to its role function old city transformation plan countermeasure.
Key words：old city transformation；public service；community policy；public participation
中图分类号：C912.81 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-03-19（6）
1 旧城改造中城市规划的现实角色及其影响
1.1 城市规划角色错位下的旧城改造困境
旧城改造不仅关乎城镇经济和建设发展，更成为人民群众十分关心的社会问题。城市规划作为旧城改造的主要载体和实施纲领，城市规划的角色定位直接影响旧城改造规划是否公平和科学合理，同时关系到旧城改造的成败、社会稳定与和谐社会建设。
现实背景下旧城改造中的城市规划依然站在自身的专业视角，扮演着为政府谋求短期土地价值利益和投资建设主体经济效益的角色，缺乏考虑居民的居住与就业需求，由此对旧城改造项目的实施造成诸多不利影响。比如，城市规划对改造项目的建设资金来源及其主体利益诉求判断不明确，导致改造项目一般局限于黄金地段开发，其余地块改造热情较小，割裂了全市旧城改造的整体性，影响其功能协调。中心区位的开发强度过大，导致中心区居住空心化，甚至侵占城市公用设施用地，基础设施及交通容量超负荷运转，使得旧城生态环境更进一步恶化。受土地财政的短期利益诱导，多数政府采取大拆大建的改造模式，缺乏整体规划以及与周边区域协调的考虑，丧失了城市个性与特色。旧城改造项目对地块内中低收入人群补偿机制不到位，出现“驱贫引富”局面，居住与就业空间被置换到中心区外，原社区结构解体，社会结构面临调整。
1.2 旧城改造中的城市规划角色错位分析
随着中国城市可利用建设用地资源的紧缺和“科学发展观”对城市集约发展的要求，我国大多数城市的开发建设逐步由“扩张式”模式转向“新区与旧城”协同发展模式。然而，中国普遍性的旧城改造工作是在政府寻求“土地财政”收入，提升城市形象的原动力下推进的。政府作为土地剩余价值的受益方往往注重近期的“一次性”土地收入，将旧城改造过程中政府需要承担的建设维护责任与相关费用延迟到远期落实。投资建设主体关注旧城改造项目投入与产出的“一次性”经济效益，政府与投资建设主体的“一次性”收益最大化，则侵占了原地居民的权利与补偿费用，忽略了旧城改造过程中涉及的复杂社会问题与城市历史文化保护。
究其原因，赵燕青从制度经济学角度指出，外国政府扮演的是“物业公司”的角色，政府只为旧城改造中涉及的各权属方提供服务工作，不能强制“侵占”财产所有人的物权。在中国城市中，政府与居民扮演的是“房东与租客” 的角色，中国的土地是国有的，居民对于土地只有使用权，没有所有权，可以轻易的处理掉手上的使用权到别处安居。而旧城改造的建设主体扮演了“房东”的“合伙人”角色，旧城改造项目犹如为房东的房产增值，则房东应该为“合伙人”提供便利，城市规划即属于提供便利的工具手段之一。同时，“房东”需要制约“合伙人”的行为，不然其不当行为不仅不会为房产增值，反而减少了“房产”的产权价值，因为没有了“租客”，房东的产权也失去了意义。
城市规划作为协调城市相关利益者的技术工具，探讨旧城改造中城市规划角色错位的原因，首先应该研究其服务对象主体，即“房东、合伙人与租客”的诉求。其中，政府侧重于地块改造后的最优化综合价值与地区持续发展力，投资建设主体侧重于改造项目的经济交换价值，而居民关注的是改造与补偿后的使用价值。三者之间，投资主体才是旧城改造项目推进的核心。城市规划一直以自诩站在维护居民公共利益，保护城市历史文化遗产的角度，却忽略了旧城改造项目的主体。中国城市处于“增量经济”背景下，城市规划应该主动应对与协调城市发展中相关利益者的诉求，最大限度的维护社会公平与效益，才能起到持续发展的作用。
1.3 旧城改造中现有城市规划理论与方法的不足
旧城改造中现有城市规划理论与方法的不足是城市规划角色错位的间接诱因，也成为城市规划角色转变的阻碍。我国现有的旧城改造规划理论大多借鉴西方发达国家，然而国外的旧城改造经验与理论大多不能照搬于中国的旧城改造实践之上，一个最主要的原因是发达国家的城市规划历程是依附于自由市场经济下的产权私有化格局演变而来，而中国的城市规划兼有浓厚的“自上而下”计划经济体制色彩，这两者本是冲突的。欧美国家的旧城改造规划比较重视对大众行为的引导与控制，城市规划扮演的更多是“公共政策”的角色，而中国的旧城改造规划更应该加强对“自上而下”行政力的修正、对经济市场化的支撑和居民权益的保护，更多地扮演“公共服务”的角色。
此外，我国旧城改造规划过程较为封闭，从规划编制、审查、审批到项目实施等环节没有充分兼顾居民利益，同时对于改造建设主体的利益调控手段单一，由此规划内容的公平性和科学性大打折扣。其次，旧城改造规划作为城市规划的专项规划，缺乏从宏观层面的全面统筹到微观层面的具体开发建设指导的完整体系，以及现有的城市总体规划与详细规划成果缺乏对旧城改造问题的综合研究。
2 相关理论与经验借鉴
2.1 从“合作规划”理论中得到的启示
城市规划起源于英国。二战以后，随着大量战后城市重建计划的开展，现代城市规划理论研究得到了深入发展，总体上经历了现性规划—渐进规划—后现代城市规划—倡导性规划—合作规划几个主要阶段。进入20世纪90年代，新马克思主义、新自由主义、政体理论、新制度经济学以及新公共管理学等众多思想、理论被引入到城市规划领域。其中，1997年佩西·海利（Patsy. Healey）在汲取了“交往规划”（Communicative Planning）和“政体理论”精华的基础上提出了“合作规划”理论（Collaborative planning）。
合作规划理论认为城市规划的实现需要所有利益相关者的合作行动。该理论提倡由多个主体共同参与规划，多个主体共同协商，并允许多个主体各自执行一部分规划，为实现各自目标而产生局部规划。合作规划的目标是由多个主体的局部目标而组成的目标体系。该规划理论以及“交往规划”等现代规划理论从根本上否定了以往城市规划作为政府“代言人”的角色以及规划师“设计决定论”的思想，提出城市规划的价值中立，认为城市规划的本质是“创造一个过程”和“搭建一个平台”，并由此推动了现代城市规划方法的发展和城市规划中的公众参与。
2.2 旧城改造中城市规划角色与作用的相关理论研究
随着我国旧城改造项目的日益增多，旧城改造过程中表现出来的多元矛盾引起了国内大量学者的深入研究，为旧城改造中的规划角色转变及其对策提供了价值性借鉴与参考。
社会科学领域对旧城改造的研究主要体现在针对旧城改造拆迁问题的研究，陈君（2007）、吕斌（2010）、袁建华（2010）等认为公益性界定缺失，程序性约定缺失，强制性公权扩张，利益分配失衡是存在的主要问题；针对改造中的经济分析与利益博弈研究，石楠（2004）、赵春荣（2008）、张京祥（2010）等认为博弈平台和过程缺失，博弈地位不平等，博弈主体实力不对等，是造成弱势群体利益难以保障的主要原因；对于改造中参与者角色关系的研究，尹稚（2008）、于力（2008）等学者对中西方城市更新和旧城改造中参与各方角色关系的变迁进行了比较研究，指出国内旧城改造中政府普遍处于主导和支配地位，存在角色越位；针对公共政策与制度安排的研究，顾朝林（2006）、赵民（2010）、孙施文（2010）认为应当从公平与效率、经济与文化、过程与目标综合平衡的角度，制定旧城改造政策和制度。
旧城改造规划既是城市规划的一种类型，也是城市规划研究的重要领域。1979年吴良镛先生提出“有机更新”规划理论。1961年美国学者简·雅各布（Jane.Jacobs）在其著作《美国大城市的生与死》中提出城市更新应强调其对社会、经济和文化目标的追求，保持城市多样性。对旧城改造规划模式与方法的研究，国内很多学者（毛其智，2006；阳建强，2007；赵万民，2009）结合各地方旧城改造的实践探索，提出了旧城改造规划的各种模式和方法。近两年，部分学者（谢慧，2010；袁奇峰，2010）对广东省“三旧改造”的政策制定、组织过程、土地整理及规划方法进行了总结研究。
2.3 现有旧城改造规划经验借鉴
旧城改造过程中出现的各类问题是城市规划需要考虑的方面，通过国内外典型旧城改造项目的经验总结，作为我国旧城改造规划角色转型下的规划策略借鉴。
发达国家在旧城改造方面积累了丰富经验。1950年后，英国进入后工业时代后，旧城中心呈现一片衰退的景象，旧城改造主体最初由带有福利色彩的政府主体发展到至今形成以“公、私、社区”合作主导，旧城改造项目也由地产导向转为文化导向的政策体系。美国的旧城改造是自上而下开展的，首先通过国会立法，制定全国统一的规划、政策及标准，确定改造重点及联邦拨款额度，而具体改造项目的实施强调地方性，充分考虑不同地区的现实需求，由地方政府来提出和确定具体的改造项目。其中对贫困区的改造项目实施联邦财政援助，比如授权区、税收增值筹款和商业改良区等形式。新加坡成立专业部门URA（城市更新局）负责旧城改造工作，分为两个层次，首先从策略上提出城市长期发展的愿景，在此基础上分为55个DGPs，对每一块土地进行更详尽的规划。具体改造地块实施时，多个政府管理部门（包括环保局等）对此提出指导性评价，确保改造地块符合城市长期发展要求与相关政策。
国内旧城改造项目起步较晚，问题相对复杂，大多地方做了许多探索和经验积累。北京菊儿胡同改造项目，吴良镛提出了“有机更新”思想和“新四合院体系”构想，通过与北京市规划部门、房管部门、住宅开发公司等单位密切合作，结合住宅改革、房地产经营，对建设资金、经济效益、建筑标准作了细致的研究，提出了“个人出资，单位资助、国家优惠、商品房补贴”的新办法，开创了中国的住宅合作社形式①。上海新天地项目类似于巴黎等旧城改造的方法，保留了建筑物的外层外皮，改变地块内建筑的内部结构和使用功能。成都旧城改造采取政府主导与市场化运作相结合的改造模式和阳光拆迁模式，认为政府的主导核心是解决规划和筹集资金两大问题②，旧城改造规划直接关系城市未来的发展，规划出现问题实属政府之责。广东省采取“三旧”改造工作应对土地资源紧缺的困境，由省政府下拨城市总土地改造指标，各城市成立“三旧”改造工作小组指导工作，分为专项规划与单元规划两个层次，同时与地区控制性详细规划对接，注重改造成本核算、居民居住与就业安置等方面。“三旧”改造项目实施过程是政府、投资主体与居民的博弈协商过程，城市规划则是提供了一个多方合作的平台。（见表1）
3 城市规划角色转变下的旧城改造规划对策探讨
3.1 城市规划在旧城改造中的作用与特征
旧城改造规划作为城市规划的一种类型和政府管理旧城改造相关的物质性手段之一，其目的在于提升城市形象，加快中心城区产业升级，体现城市历史文化等。然而，旧城改造规划仅是旧城改造项目成功与否的必要条件，而非充分条件。城市规划是通过对旧城改造地块中的空间属性管理达到引导、控制其经济属性与社会属性的目的，即通过研究改造地块的经济属性（包括影子价格因素）与社会属性（包括外延社会效益）对其空间属性采取定位、定性、定量、定界方面的指导、控制与管理，从而满足相关利益者的利益博弈。
城市规划的“角色”定位直接决定了旧城改造中的规划模式、方法及技术手段。在“科学发展观”指导下的“和谐社会”目标与“小政府、大社会”的政府角色转型背景之下，旧城改造中城市规划应该体现出“公共服务”与“公共政策”的双重角色，两者相辅相成。作为“公共服务”角色，城市规划为旧城改造中涉及的各相关利益主体提供一个博弈的平台，也是公共政策的运作平台。作为“公共政策”角色，城市规划对改造过程中的各相关利益主体行为提供引导与控制，从而在保障社会公平的同时提高经济效益。
3.2 城市规划的公共服务职能
城市规划的公共服务职能体现在城市规划管理部门从旧城改造规划编制与管理的各个环节为政府、投资商与居民三个主体的需求提供服务。（见图1）
对政府主体：一般情况下，政府组织编制宏观层面旧城改造规划（“城市总体规划”中的“专项规划”，历史文化名城需单独编制），微观层面规划（修建性详细规划）由投资商负责组织编制。政府侧重“服务型”管理职能，运用市场化手段推动旧城改造项目。城市规划有两方面需要改进：一是加强旧城改造规划成果与现有法定规划成果的一致。宏观层面旧城改造规划应以城市总体规划成果为指导，微观层面旧城改造规划以控制性详细规划为指导，当出现不矛盾情况时，相互协调统一后，以此指导旧城改造项目实施（如图2）。二是政府统筹全市旧城改造工作，提出地块改造后的产业、社会、文化与环境等多重目标，并制定相应类型规划，大致分为产业类规划（比如地区转型发展规划，产业规划），物质类规划（包括旧城改造规划等），行动类规划（重大改造项目规划，投融资规划），旧城改造规划通过地块的“空间属性”与上述规划成果相协调。同时，城市规划管理部门作为旧城改造规划编制与管理的行政机构，应该加强与其他行政部门（比如文化局，民政局，发改委）管理工作内容的衔接。
对投资商与居民主体：城市规划不仅作为政府的调控手段，更要站在可持续发展角色公平、公正的对待投资建设主体与居民主体的利益，两者之间的协调平台主要体现在微观层面的旧城改造规划。同时，两者之间关注利益点的错位（前者注重经济价值，后者注重使用价值）显示出旧城改造规划需要提供多元化规划调控手段，兼顾各方利益。
3.3 作为公共政策的城市规划
公共政策作为满足城市规划公共服务职能的工具与手段，通过引导、调节、控制相关利益者的行为达到改造预期目标的目的，从而反映出公共政策的本质，即利益的合理分配与利益的优化增进。针对不同主体的行为特征，旧城改造规划需要提出相应的规划对策。
政府的基本职责在于保障改造地块中的公共事业（包括社会服务设施、市政基础设施与道路交通设施）建设，分为经营型、准经营型与公益型公共事业三类。针对改造地块内的不同类别，旧城改造规划提出不同的控制力度。旧城改造规划作为物质承载平台，为旧城改造中涉及的各政府相关管理部门提供“一张图”统一管理模式，在其中统筹安排各类公共事业设施的布局、规模、建设计划等信息，加强政府管理的工作效率和控制效果。其次，发挥旧城改造规划的多元化调控手段。根据公共事业的不同经济效益、社会效益与自身特征，旧城改造规划拟定相应的控制力度。一般而言，外部效益大、经济收益小的基础性公益设施采取刚性控制，而外部效益减弱和社会资金投入多的经营型与准经营型公共事业相应放开控制。以旧城改造中的文化教育设施为例，职业教育与义务教育设施的外部性效益与经济收益是相悖的，在改造过程中，需要加强政府或者投资商承建义务教育设施的责任和义务，对于前者可采取多方博弈方式、引入社会资本与采取多元的规划利益补偿手段解决。其三，对于政府的管理行为依然需要加强市民的“公共参与”监督，公众对于旧城改造具有参与权与表决权。旧城改造项目不仅涉及改造地块内的居民利益，对周边居民的生活就业产生影响，更关系到城市历史与文化保护。
投资商是关注项目改造后带来的经济利益，城市规划应该约束其提供社会责任的前提下满足其效益诉求。针对不同改造项目特点，旧城改造规划制定多元化利益补偿机制，如转嫁开发权，提高开发强度等。目前城市规划的调控手段较单一，比如广东省各市级政府为了推动城市产业转型与提升城市景观环境，编制“三旧改造”专项规划引导后，将单元规划项目改造交给市场。投资商根据政府提供的可改造地块清单，经过效益评估后选取改造地块。政府大多通过提供容积率应对企业收益、产业升级与景观环境，然而较高地开发强度已经影响周边地区交通，居民生活与城市整体环境。
在旧城改造的博弈平台中，居民属于最弱势的群体，政府及其城市规划不仅需要角色上的转变，更需要通过配套技术和制度加强居民主体的话语权。一个行之有效的方式是多元化居民主体的“公共参与”形式与途径。目前，各地的旧城改造规划方案仅出现在城市规划管理局大楼前，或媒体报纸中的一隅之处，用十分专业的少量图纸公示30天。这些图纸反映的信息，即使专业人士在缺乏相关背景解释与完整图纸的前提之下也难以提出意见，普通居民更是难以表态。公共参与的根本前提是让大众群体有所参与，在信息流动便捷、科技发展的今天，应该采取多种途径的公众参与方式，比如采用形象、直观、生动的影视文件和模型展示、对比规划的前后成果，通过具体数字反映对比改造前后的经济与社会效益，同时加强有效宣传，这样才能真正体现城市规划的公共政策本质。
4 结语
随着中国城镇化与工业化快速发展，城市可利用建设用地资源日益紧缺，城市产业升级、经济结构转型下的用地需求将逐渐通过旧城改造（旧城更新）方式取得。在旧城改造中，政府及城市规划部门，应该强调其“公共服务”和“公共政策”职能，各地区根据自身的情况，旧城改造规划采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，前者是统筹改造方针、原则和总量控制，后者遵循“成熟一片、改造一片”的原则，为各相关利益者提供一个合作型博弈平台。
注释：
① 袁镔，邹瑚莹著，《理性与创造——评北京菊儿胡同新四合院住宅》，《世界建筑》，1992年第3期。
② 张志莹，张志蓉著，《旧城改造“五坚持”“成都模式”乐迁徙》，《上海住宅旧区改造》第27-29页。
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关键词：城市环境；规划；管理；完善；体系
Abstract: this paper probes into the problems existing in the urban planning, is mainly environmental planning and management is still not fully took to the track of legal system, needs to improve environmental planning method, the new development zone planning decision is to establish a new system of environmental planning, strengthening the combination of environmental planning and environmental management, strengthening the environmental planning, measures such as improving the system of environmental planning.
Key words: urban environment; Planning; Management; Perfect; system.
中图分类号：B82-058文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013)
我国城市环境规划存在的问题
（1） 环境规划的管理还没有完全走上法制的轨道。《中华人民共和国环境保护法》中确定了环境规划的法律地位，但具体实施过程缺乏环境规划管理条例及其实施细则。
（2）环境规划缺乏足够的可行性和可操作性。虽然我国的环境规划在其方法及理论体系方面的规范化工作己经取得了很大进步，但我国采用的环境规划理论大都是欧美发展的环境目标规划法，因此得出的污染物削减量及投资费用都比较大，难以为决策机构制定相应的年度执行计划和条例，实施起来比较困难。
（3）环境规划的技术方法研究多于理论研究。当前，环境规划技术方法研究是环境规划研究领域最活跃的部分，但对于理论体系的研究较少。目前虽然有不少专家从不同领域提出不同的理论，但缺乏统一的理论框架，各种环境规划的理论与理论之间、方法与方法之间、理论与方法之间的衔接性与兼容性差，缺乏对环境规划全过程的认知、分析和解释。
（4）新开发区环境规划方法有待完善。新开发区的迅速发展对环境规划提出了新的要求，编制具有污染物总量控制特征的新经济开发区环境规划就显得尤为重要。目前虽然已经作出了有益探索，提出了一些规划方法，但仍需完善和发展。
（5）环境规划的非线性特征不足。环境规划具有明显的非线性特征，而传统的环境规划忽略了环境系统有关的非线性特征，很少考虑到非线性特征对环境投入的效益影响。
（6）规划决策支持系统的研制工作亟待加强。目前，我国己建立了省级环境决策支持系统，但其实用程度有待加强，环境统计的广度和深度都不尽人意，制约了环境规划的发展。而且决策系统也没有统一的标准，加大了选择的难度。
二、我国城市环境规划的发展趋势
⑴ 建立新的环境规划体系
规划体系用以概括规划工作内部各技术层次的递进关系。城市当前的环境规划体系主要包括三个方面：环境规划法规体系、环境规划行政体系和环境规划技术体系。近几年随着社会经济的快速发展，城市的环境规划理论方法研究渐渐跟不上步伐，当前的环境规划体系已难适应快速发展的需要 ，暴露出种种弊端，比如法制不够健全、政府职能不够完善、心态未能摆正、环境规划质量不高以及环境规划与管理脱节等待。因此建立新的科学的环境规划体系必然是城市环境规划的发展趋势。
未来的的环境规划体系应包括环境规划体系、环境规划行政体系和环境规划运行体系，其中环境规划运作体系包括环境规划技术体系、环境规划管理体系、环境规划教育体系。新的环境规划技术体系应分为三个层次，分别为：战略性的总体规划、详细规划和规划实施方案。对于省级以上的环境规划要以总体规划为主，只作战略性指导，给地方环境规划留以足够的灵活性；而对于区县级以下的环境规划，要结合当地实际情况尽可能详细地编制，并给出具体的实施方案。
⑵ 加强环境规划理论研究
环境规划理论研究比较枯燥，因此对其研究相对较少。城市目前的环境规划编制模式基本上都是延用以前的模式，对一些新出现的环境问题考虑不够。规划里所用的方法都比较落后，对规划中所包含大量不确定因素未能进行系统分析，而许多较先进的规划方法却未能得以推广。总之，城市的环境规划理论研究明显滞后于规划的实践，是目前环境规划体系中的薄弱环节，急待加强。
⑶ 加强环境规划与环境管理的结合
加强环境规划与环境管理的结合包括两个层面的意思：一是加强环境规划的管理和实践；二是加强环境规划工作与ISO14000系统环境管理标准的结合。
① 加强环境规划的管理和实施环境规划是环境管理的首要职能 ，担负着从战略上、整体上和统筹规划上来研究和解决环境问题的任务。但环境问题的最终解决还是依靠环境规划管理，依靠环境规划的具体实施。实施规划，让规划在社会生活中变成现实是规划工作的真正重点。因此我们必须加强环境规划理论方法的研究，尤其是规划实施方面的理论研究，从理论方法、原则、工作程序及支撑手段等方法建立一套动态的环境规划管理体系，以适应环境规划不断更新调整修订的要求。
② 加强环境规划工作与ISO14000系统环境管理标准的结合是环境管理的重要组成部分。在这里我们要先弄清规划与规划工作的区别。规划是预测和决策的产物，而规划工作则包括准备工作、审批工作、执行和检查以及规划的评价调整等，它是预测、决策、管理、控制的综合体，也就是上面提到的环境规划的管理和实施。为了实现可持续发展，我们在环境规划工作中应追求资源、环境和经济的有效结合，而ISO14000的基本思想，就是从根本上解决发展生产与保护环境和资源相结合的有效途径。因此，加强环境规划工作与ISO14000系列环境管理标准尤其是ISO14000环境质量管理体系的结合就显得很有必要，这也是进一步完善城市目前环境规划工作的需要，相信这将为城市今后的环境规划管理工作开辟出一片崭新的天地。
（4） 加强环境规划
城市生态规划的出发点和归宿是维持城市的生态平衡，要改进城市生态系统的状态必须从城市生态的结构入手，而合理布局则是调控城市生态结构的关键环节，它的影响因素会随着时间推移而发生难以预测的变化，不可能完全彻底地实现目标，因此目前有些领导把环境规划看的一文不值，认为是搞形式主义。也有一部分领导过分看重环境规划，希望把它编制具体操作手册，对其横加干预。环境规划毕竟是一种不确定性很强的宏观规划，追求的是规划的整体性、综合性和长远性，不可能编制的过人分详细。因此这两种心态都是不可取的。此外，目前城市部分规划人员也存在“思想错位”，在编制规划的过程中过分注重规划的编制技术，规划的实施考虑不够，从而使得本应是政府行为的环境规划变成了编制人员技术行为，增加了规划实施的难度。
三、结束语
为了提高对环境规划有一个正确地认识，同时为了促进环境规划理论方法的研究，我们应加强环境规划教育。对于一个完善的环境规划体系，环境规划理论研究和环境规划教育都是不可或缺的。系统的、完善的环境规划教育体系将有助于环境规划学科的健康发展。未来的环境规划教育体系应包括环境规划普及教育、规划专业高等教育、规划职业准入制度和规划师职业联盟组织，如学会、协会等。在环境规划教育体系的建立过程中，应重视规划人才的培养。
参考文献
城市交通规划是对是否建立及建立规模、建立时间等城市交通基础设施问题的解决，并作出决策。为了防止城市交通建设的盲目情况的发生，城市交通规划理论体系要对建成后的交通建设项目的效果进行仿真性的预测与分析，从而保证决策者在项目实施前对其效果得以提前了解。城市交通管理的目的是使交通秩序更加规范，交通负荷量得以均衡，运输效率得以提高。其主要决策支持于建成后的涉及交通设施管理等方面的问题。因此，城市交通管理规划理论体系应时一套有关预测分析交通管理策略及其建设项目的理论体系。从而保证决策者在实施交通管理方案前就能够了解其建成后的效果。
二、城市交通管理规划方案设计
本文参照城市总体规划和城市交通规划，按照城市公安交通管理的特征，从城市交通管理模式、城市交通管理策略与管理措施，以及城市交通管理方案设计这三大方面进行了具体的分析与探讨。
（一）城市交通管理模式
TDM与TSM是城市交通管理模式的两种类型。其中TDM作为一种政策性的管理，主要是管理交通源，对城市交通结构有着重要的影响，且对不必要的交通需求量能够进行削减，从而使道路交通流量得以降低，确保城市交通的顺畅。而作为技术性的管理，TSM主要是管理交通流。其利用管制与引导交通流等手段，来重新分布道路网络上的交通流，使其交通负荷更加均衡，并将道路网络系统的运输率提高起来，从而使交通压力得以缓解。
（二）城市交通管理策略与管理措施
虽然城市的交通管理系统较为复杂，但是其都有TDM与TSM这两种交通管理策略组成。其中，TDM策略由优先发展策略、经济杠杆策略及禁止出行策略组成。而TSM策略由干线交通管理、区域交通管理及节点交通管理等策略组成。
（三）城市交通管理方案设计
在对城市交通管理规划方案进行制定与设计时，有关人员应从城市TDM规划方案设计、城市TSM规划方案设计、及城市道路交通秩序保障体系设计这三个方面进行方案设计，并保证其协调、集成、实施并滚动发展。其一是城市TDM规划方案设计。其对整个城市交通总量的影响是凭借制定及实施交通政策来完成的。而在设计城市TDM方案时，设计者要清楚认识到组成交通管理方案的成分有多种，其中包括多种的管理策略与管理措施。所以，要将交通系统管理的一些措施融入其中。其二是城市TSM规划方案设计。作为一种技术性管理方案，城市TSM是以建设交通管理硬件设施以及实施相应的技术措施，来对交通设施容量进行提升的，并保证交通负荷的均衡。在对城市TSM规划方案进行制定时，应考虑道路交通管理设施在城市交通管理方案中的基础地位，并依照规划方案的要求与建设管理设施的状况，对建设规划方案加以合理的制定。其三是城市道路交通秩序保障体系设计。作为城市交通管理规划的重要内容，城市道路交通保障秩序能够为实施具体城市道路交通管理规划提供可靠的保障。此体系既包括道路交通管理教育与执法，也包括交通法规建设规划，其对交通管理规划目标的顺利完成有着至关重要的作用。
三、城市交通管理方案技术评价
在对城市交通管理方案技术进行评价时，笔者从城市交通管理方案评价的目的、以及城市交通管理方案效果分析这两大方面进行了具体的阐述。
（一）城市交通管理方案评价的目的
作为城市交通管理的必不可少的环节，交通管理方案评价对交通管理措施的分析及预测有着积极的作用。在庞大而复杂的城市交通系统中，有其中一个管理措施施行或改变，都会使整个交通系统的流量得以改变。但这种改变不是用直观经验来进行判断的，而是利用定量化的对城市交通管理方案的评价来实现的。因此，进行城市交通管理方案评价，对最终管理方案的确定及滚动调整有着关键性的作用。
（二）城市交通管理方案效果分析
其实，交通管理规划决定着交通管理规划方案评价的指标体系。而所谓“畅通工程”，就是指全面的交通管理规划。在评价整个城市交通管理效果时，要从城市整体进行把握。且评价指标体系要以城市交通管理评价指标体系为基础来对规划方案进行考核，从而使规划目标达到预期的程度。而在对交通管理规划方案的局部方案进行评价时，要从两个大点来进行。其一是评价整体城市的交通质量是否得以改善；二是要对研究范围内的交通质量是否得到改善进行重点考虑。
四、结束语
关键词：城市规划管理；公共政策属性；体现
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
一、引言
在最近的一些年以来，我国的城市规划行业越来越关注城市规划管理中公共政策属性的体现。然而，当前城市规划的公共政策属性的掌控仍然不是非常明确。在如今我国政治体制改革持续深化以及我国政府向服务型政府转变的新形势下，深入地探索城市规划管理中公共政策属性的体现是非常必要的。
二、城市规划的公共政策属性
公共政策存在着政治性与公共性、合法性和权威性、动态性和静态性、目的性和价值性等一系列的特点。城市规划作为典型的公共政策，既存在着公共政策的共性特征，又存在着其个性特点。具体如下所述。
(一)城市规划的空间性
在城市规划的过程中，最为直观的元素就是空间，只有通过空间才能够更加深刻地体现出城市规划的各个方面的目标。城市规划属于应用科学，它的关键作用就是在进行资源分配特别是在分配土地资源和空间资源的过程中，能够体现出社会的需要，能够在不同的利益相关者之中，在不同的时代背景下都能够实现平衡。所以，城市规划的空间性要求实现不同的空间的统一。
(二)城市规划的综合性
城市规划是一种综合性的公共政策。例如，在时间方面，城市规划一方面必须对将来的发展进行总体的规划设计，另一方面，也必须对于城市当前的状况做出适当的设计。另外，在价值观念方面，城市规划必须综合权衡效率和公平的关系，一方面必须想方设法赢得更多的经济利润，另一方面，也必须通过各种各样的途径来最大限度地维护好城市中的每一个居民的公共利益。与此同时，在城市规划的作用范围方面，必须综合考虑到整个城市，做好城市的分区规划。
(三)城市规划的过程性
进行公共政策的制定的过程主要涵盖了以下的几个方面：提出问题、设置议程、设置目标、设计方案、决策方案、执行政策、监督和反馈。公共政策的关键环节就是“过程”，必须加强对于城市规划的整个过程的全面监控。
(四)城市规划的公益性
作为公共政策的城市规划，必须能够综合地反映出公共利益。城市规划一定要展示出维护公共利益的特点，就应该在城市规划管理工作对于各方的利益主体加以协调，切实保证这些利益主体都能够获取它们应得的利益。
(五)城市规划的权威性与强制性
在当今中国政治体制的改革日益推进的新形势下，也日益展示出城市规划的权威性和强制性。只有借助于合法的方式，才能够更好地做好城市规划工作。
三、城市规划管理中公共政策属性的体现
(一)现状调研环节公共政策属性的体现
1、现场勘察。现场勘察工作是城市规划设计人员深入地掌控城市规划的具体情况的关键举措。基于公共政策属性的城市规划工作必须从以城市为中心转变为同时重视城乡，达到统筹城乡发展的目的。在现场勘察的过程中，城市规划管理工作者必须结合他们所掌握的的城市规划相关的理论常识，综合、全面、客观、合理、准确地审查城市规划，保证现场勘察的效果。
2、资料收集。城市规划作为一项综合性的工作，资料收集涵盖了城市规划的整个过程。对于中国来说，与城市规划相关政府机构存放着涉及到城市的历史沿革、发展状况以及将来的前景的文档等等。与此同时，在当前我国经济飞速发展的新形势下，广大的人民群众对于我国不同的地区的经济状况以及城市发展程度都具备了相应的个人见解，这也就产生了一定的关于城市规划发展状况的书面材料。由此看来，搜集城市规划资料的过程一方面涵盖了与城市规划相关政府机构所存储的资料，另一方面，也涵盖了与城市规划相关的广大的人民群众所关心和关注的问题，通过对于这两个方面的资料的搜集，能够在不同的角度来更加深入地掌控城市规划的状况，以便更好地做好城市规划工作。
3、访谈调查。决定着城市将来的发展趋势的一个非常关键的内容就是城市规划目标，这就要求城市规划管理工作者能够设计出一个能够赢得所有人认可的城市规划目标，能够对于与城市规划密切相关的所有人的现实需求以及看法建议给予综合的权衡和考量，只有这样，才能够确保所设计出来的城市规划目标能够反映出与城市规划密切相关的所有人的现实需求以及看法建议，特别是能够满足与城市规划密切相关的所有人的利益。城市规划管理工作者必须对于与城市规划密切相关的所有人进行抽样调查和访谈，设计出较为具体详细的访谈和问卷调查材料。具体来说，进行访谈和问卷调查的对象涵盖了政府(包括领导班子和行政职能部门)、企业主和投资商、公众等等与城市规划密切相关的所有人，对于这些人群，也一定要设计出相应的访谈和问卷调查内容，从而能够更加深入地掌控与城市规划密切相关的所有人的现实需求以及看法建议。
4、问题评估及利益协调。在进行了以上的城市规划管理环节的基础上，城市规划管理工作者必须深入地分析城市规划对象所存在的问题，协调处理好与城市规划密切相关的所有人的现实需求以及看法建议，为后一个环节的规划目标制定奠定坚实的基础。
(二)规划方案比选环节公共政策属性的体现
1、服从区域宏观战略的需求。城市规划管理存在着全局性和统筹性的特征，对于涉及到城市性质的定位、城市发展目标的确定以及城市空间的合理划分利用等一系列的关键举措的内容，一定要保证下一层次的规划能够满足上一层次规划的要求，只有这样，才会实现城市中的不同的区域发展的协调性，才能够防止在城市规划管理的过程中出现不必要的矛盾和纠纷。
2、理性分析城市自身基础和发展的潜力。对于城市自身基础和发展的潜力，必须做到科学、合理地分析，结合城市的自身情况来合理地确定城市规划的规模，确保城市规划方案能够得到科学、有效地执行。
3、对于各方利益诉求进行协调，产生统一的发展目标。因为城市规划方案涉及到众多的理论知识，因此，普通的老百姓是不容易理解的，而要确保城市规划的顺利就那些，必须各方利益诉求进行协调，产生统一的发展目标，可以请相关的城市规划管理工作者对于广大的与城市规划密切相关的所有人进行解释，以便帮助与城市规划密切相关的所有人选取最为合适的城市规划管理方案。
(三)规划纲要讨论环节公共政策属性的体现
1、明确规划主体内容以确定空间方案。城市在各种各样的发展环节中，必须协调处理好各种各样的矛盾，所以，在进行城市发展目标的制定、城市性质的定位、城市空间的划分等一系列的工作的过程中，存在着非常显著的地域性和时代性，这就要求城市规划管理工作者必须明确规划主体内容以确定空间方案。
2、分解总体发展目标以形成专项发展目标与规划。在分解总体发展目标的过程中，首先必须对于国家政府、利益集团和其他与城市规划密切相关的所有人等利益相关者的利益诉求进行有效地处理，在此基础上，也必须对于政府内部各个职能部门、各个利益集团之间以及与城市居住者之间的矛盾进行科学有效地处理。
3、设计出强制性的公共政策内容框架。可以借助于对城市空间进行管制的方式来实现城市规划中公共政策的空间化。在城市规划的过程中，必须对于一系列的发展目标和与城市规划密切相关的所有人的看法建议进行全盘考虑，将其真正落实到城市规划区空间范围之中，得到城市规划管理图，对于城市居住者的住房、城市工业空间、城市排水系统、城市公共交通系统、城市绿化空间等等都进行详细的设计。
(四)城市规划成果制作与公共政策制定环节公共政策属性的体现
在进行了以上的城市规划管理环节的基础上，城市规划管理工作者必须进行城市规划成果的制作与公共政策的制定。具体来说，城市规划成果的制作环节主要涵盖了两部分的内容：第一部分是对纲要环节形成的各专项内容的适度修改，并在此基础上，根据城市规划管理的现实需要来进行进一步的深化与完善，从而得到对城市规划文本具有解释作用的说明书。第二部分内容是根据确定的各项城市规划内容来设计出城市规划文本，作为最终具有法律效力的条文性文件。在关于城市规划内容的工作完成的基础上，更为重要的工作是需要城市规划管理工作者制定出城市规划实施策略与保障措施，只有在具有针对性的实施策略和强有力的保障措施的基础上，才能保证城市规划的顺利实施。在设计城市规划实施保障措施的过程中，政府相关职能部门、城市规划管理工作者都必须密切联系、齐心协力，共同设计出政府部门、城市居住者认可并且具备较强的可操作性的实施实则，通过这种方式，确保城市规划管理工作的正常开展。
(五)城市规划实施环节公共政策属性的体现
为保证城市规划实施，城市规划实施管理必须贯穿于城市建设活动的全过程，从建设项目立项、可行性研究报告到选址定点；从建设用地和建设工程报建审批，到发证、放线验线，进行规划建设的监督检查和竣工验收等，已经建立了一整套行之有效的城市规划实施管理程序制度。归纳起来，可分为三个步骤：一是建立依据，二是报建审批，三是批后管理。
（1）建立依据
建立科学的合法的依据是城市规划能够顺利实施的第一道程序。
（2）报建审批
报建审批是城市规划实施管理的关键程序。主要是对建设用地和建设工程的超前服务，受理审查，现场踏勘，征询环保、消防、文物、土地、防疫等有关部门的意见，上报市政府和有关领导审批，核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证等。
（3）批后管理
签发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，绝非城市规划实施管理的终结，城市规划行政主管部门还必须负责对建设项目规划审批后的检验和监督检查工作。
(六)城市规划监督、反馈环节公共政策属性的体现
城市规划的整个过程中，都存在着公共权力的应用，特别是一些强势权力的存在，使得规划的合法性常常受到威胁，因此在规划过程中应该建立相应的监督机制。监督的对象一方面是城市规划中的主体行为，特别是一些拥有权力的个人或组织，防止其在规划过程中的规范行为和谋取私利的行为；另一方面是对事件的约束，将事件的发生约束在特定的规范和程序之中，减少人为产生的任意性。
城市规划中的反馈包含两个层次，一个是对问题的反馈，一个是对结果的反馈。
（1）对问题的反馈是指在规划的过程中，当某个环节发现新的问题或者出现新的状况，必然要反馈到上一个或上几个环节进行调整，以使其在解决问题的框架中得以体现。
（2）对结果的反馈是指在规划的过程中，规划的制定者应该适时地掌握规划实施的结果，并进行连续的规划对策研究。规划设计和实施的分离使得是理想与现实的脱节，如果不能通过某种机制将二者联系起来，那么规划是否有用将继续受到质疑。
四、结束语
综上所述，公共政策学是社会学领域中发展最快速、影响面最大、应用领域最广、实证性最强、社会效用最为明显的科学，本文深入地研究了城市规划管理中公共政策属性的体现，在今后的城市规划管理过程中，还会进一步向公共政策转变，实现城市规划管理的不断发展和变革。
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