全国人大常委会颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》及国务院根据《烟草专卖法》颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》明确规定:烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作。省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部门主管本辖区的烟草专卖工作，受国务院烟草专卖行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府的双重领导，以国务院烟草专卖行政主管部门的领导为主。
从以上法律特征，我们不难得出烟草专卖的特殊法律地位是：烟草专卖主体是国家，国家通过制订法律，对烟草专卖实行垄断，以保证国家财政收入。依法行政是社会由人治向法治状态发展的历史必然趋势，是现代社会向民主和法制国家发展的必然结果，是当今法治国家政府行使权力所普遍奉行的基本原则。党和国家确立依法治国这一基本方略，将依法行政这一课题摆上了政府重要议事日程。同志在党的十五大明确指出：一切政府机关都必须依法行政；在党的十六大又提出了要“加强对执法活动的监督，推进依法行政维护司法公正，提高执法水平，确保法律严格实施”的要求。随着形势的转变，我国的烟草专卖管理工作实现了很大转移，烟草的发展迫切需要专卖管理职能的切实转变，它对传统的专卖管理制度和稽查队伍的素质提出了严峻挑战。烟草专卖管理部门是依法成立、依法监督管理卷烟市场的行政机关，如何不断健全和完善自身建设，加强对行政权力的规范、保障和制约，真正做到依法行政，同时，法制社会也呼唤执法安全，因此，推进依法行政和建立健全烟草专卖执法安全保障体系已刻不容缓。对此笔者作一些粗浅的分析和思考。
关键词：烟草专卖依法行政安全保障体系
从全国人大常委会颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》第一章总则看，该法把国家作为烟草专卖的主体，国家对烟草专卖实行垄断经营，统一管理，国家是烟草专卖唯一经营主体。《烟草专卖法》第三条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。第四条规定：国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作，地方各级烟草专卖行政主管部门是代表国家行使烟草专卖权，其他任何组织、单位和个人没有烟草专卖权。国务院根据《烟草专卖法》颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第二条规定：烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营，统一管理的制度。烟草专卖垄断是一种国家垄断，是一种行政性垄断。所谓行政性垄断，是指利用合法的行政权力决定对一个行业或一个领域的进入，并决定产品或服务的价格甚至产量所形成的垄断。烟草专卖经营的垄断地位，就是全国人大通过立法的形式，将烟草这个行业，纳入市场，并且确定其在全国市场的垄断地位，因此，对这种行政性的垄断，除非法律废止、其他任何部门、组织单位和个人不能动摇这种垄断地位。从以上法律特征看烟草专卖的特殊法律地位是：烟草专卖主体是国家，国家通过制订法律，对烟草专卖实行垄断，以保证国家财政收入。
依法行政是社会由人治向法治状态发展的历史必然趋势，是现代社会向民主和法制国家发展的必然结果，是当今法治国家政府行使权力所普遍奉行的基本原则。烟草专卖管理部门是依法成立、依法监督管理卷烟市场的行政机关，专卖管理工作也要与时俱进、开拓创新，不断转变观念、提高认识，真正建立一支业务精、作风硬、形象好、完全适应形势需要的专卖稽查队伍，切切实实为我国两烟生产经营起到保驾护航的作用。随着我国法律体系的不断健全，消费者和经营者的法律意识不断增强，对专卖稽查人员的素质要求也不断提高，专卖执法的安全问题日益重要，如何不断健全和完善自身建设，加强对行政权力的规范、保障和制约，建立执法安全保障体系，真正做到依法行政，对此笔者作一些粗浅的分析和思考。
一、烟草专卖管理依法行政的基础及存在问题
烟草专卖管理依法行政，就是各级烟草专卖管理部门依据法律、法规和规章的规定，行使烟草专卖行政权力，并依据法的规定，管理烟草市场的行为。
1、依法行政的法律依据
行政机关的管理行为必须有法律依据。烟草专卖管理依法行政，所依据的是现行国家烟草专卖法及其相关的其他法律、法规和规章。从我国目前烟草专卖管理法律体系构成情况看，以全国人大及其常委会颁布的法律为基础，以国务院颁布的烟草专卖及相关的行政法规为主干，以国家烟草专卖行政主管部门制定的部门规章和省级人大及其常委会、省级人民政府制定的有关烟草专卖的地方法规、规章为两大系列，以及其他有立法权的国家权力机关和国家行政机关所构成的多层次法律体系。1991年6月29日由全国人大常委会颁布的《烟草专卖法》及其他法律，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等，属于最高的效力层次；属于行政法规范畴的有1997年7月3日由国务院颁布的《烟草专卖法实施条例》；1998年国家烟草专卖局报经国家经贸委审议通过颁布的《烟草专卖品许可证管理办法》、《烟草专卖行政处罚程序规定》和2002年6月4日国家经贸委颁布的《烟草专卖品准运证管理办法》等。除此之外，部分省（市）自治区已经制定并颁布实施的有关烟草专卖管理的地方性法规或地方政府规章也是烟草行业依法行政依据法律的组成部分。可见，我国现行的烟草专卖法律体系已基本形成，在这一法律体系中处于各个阶位上的法律、法规、规范性文件承担着不同的角色，具有不同的法律功能和效力，发挥着不同的法律作用，为烟草专卖依法行政提供了保证，奠定了法制基础。
2、依法行政的职权法定
按照《烟草专卖法》等法律、法规的规定，国家烟草专卖局和地方各级烟草专卖局主管烟草专卖管理工作，是烟草专卖法律法规的执法机关，对违反烟草专卖法律法规的案件拥有管辖权。包括对涉嫌违反烟草专卖法律、法规案件的调查询问、抄录或复制有关案件资料的职权；对涉案烟草专卖品的生产、存储、经营场所和运输工具进行检查的职权；责令违法企业和人员停业整顿、停止生产、销售烟草制品，没收生产、销售的假冒伪劣烟草制品和违法所得以及生产、销售假冒伪劣烟草制品的工具、设备和相应物资的职权；没收走私烟草制品的职权等等。国家法律、法规赋予各级烟草专卖行政主管部门管理各自辖区内烟草专卖工作的权力，是一项法定职权，不仅可以行使，而且必须行使，无自由处分权，这种权力是赋予专卖管理机关的职权和职责，各级烟草专卖机关依法行使职权是代表国家对烟草专卖品的生产、经营、进出口等业务活动是否合法进行全程监管，是必须履行的法定职责。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，就应该追究不作为行为的法律责任。
3、依法行政的法制监督
任何权力都需要监督。专卖管理行政执法权力同样也需要监督，不受监督的权力将是危险的权力。行政法制监督是国家机关依法对行政机关及其公务员的行政管理活动实施具有法律效力的监察、督促行为。烟草专卖管理为了确保行政执法权的正确使用，严格实行查处分离和行政处罚横向审核程序，已初步形成了专卖稽查部门查案，专卖管理部门处理案件，法制部门审核案件的查处、审核分离制约的管理体制，加强了对复议案件的审理工作。国家烟草专卖局制定的《烟草专卖行政处罚程序规定》、《烟草专卖行政处罚案卷标准》，进一步明确了烟草专卖行政执法所应遵循的法律程序，对专卖人员的行为进行约束，做到自觉地按程序公正执法。各级烟草专卖行政管理部门积极参与地方行政行风评议活动，广泛听取社会各界人士的意见，自觉接受舆论和行政相对人的监督，坚持社会监督与新闻舆论监督相结合，行政相对人监督与行业纪检监察监督相结合，地方政府法制部门监督与行业上级主管部门监督相结合，行政法制监督工作得到进一步加强。
4、依法行政中存在的问题
长期以来，我国烟草专卖管理坚持依法行政这一基本原则，加大执法力度，维护了烟草专卖市场秩序，保证烟草专卖管理的统一性、连续性和稳定性，提高了行政效率。为了适应社会主义市场经济发展的需要，有必要从理论和实践的结合上，进一步解决烟草专卖管理的难点问题，建立健全依法行政所需要的法律体系、烟草专卖管理体系和烟草专卖管理监督体系。笔者认为，当前影响或制约烟草专卖依法行政有以下主要问题：
首先，在烟草专卖管理立法中，由于历史的局限性，还存在着一些不容忽视的问题，主要表现在，一是某些法律条文界定模糊，缺乏可操作性，使依法行政缺乏准确、权威的依据。如烟草专卖行政部门在打私打假方面主体资格不明，在办证管理无证零售的问题上，管理权限交叉错位，形成了管理真空。二是现有的烟草专卖管理法中没有对烟草专卖行政主管部门执法时有权采取相应的强制措施作出规定，在实践中给查处违法案件造成了不便，使一些案件不能及时有效地得到处理，甚至使一些违法者逃避了法律的惩罚，损害了法律的尊严。三是地方法和中央法不一致。按照依法行政的要求，应贯彻法律优先的原则，法律规范在效力上是有位阶层次的，地方法必须服从中央法，下位阶法必须服从上位阶法。不可否认，在我国现有的10余个省（市）、自治区出台的有关烟草专卖管理的地方性法规和规章，对国家烟草专卖法律体系作了有益的补充和细化，但有的地方法也带有地方保护的一些不良倾向，比较明显地带有地方保护色彩。四是部分内容明显落后于改革开放的发展，在实践工作中，针对新的经营管理方式，新技术的应用，依法行政缺乏相对应的根据和标准。
其次，在烟草专卖管理体制方面，职能缺位的现象还比较严重。由于政企合一的现行烟草体制，长期存在重外打轻内管的倾向，行业内部违法经营行为时有发生，使法律的严肃性受到严重冲击，执法主体的权威性也受到极大影响。另外，一些地方将专卖人员的工作业绩、奖金与卷烟销售全额挂钩，捆绑考核，联动计酬，致使专卖人员出于自身利益最大化的考虑，不认真履行其法定职责，执法趋利性较明显。
最后，在行政法制监督方面，还有待于进一步发挥法制监督部门的职能作用，注重解决执法监督中存在的问题。这些问题比较集中地反映在：一是虽然稽查部门查案，专卖部门办案，法制部门审查案卷的机制已经形成，但由于法制部门普遍人员少，力量弱，审查案卷还基本流于形式，行业内下一级行政机关办案情况的检查监督基本上还是由上一级行政机关的办案部门负责。二是对复议案件的审理工作，存在怕得罪下级机关，又怕当被告而随意维护下级机关处罚决定的现象。表现上看是维护下一级机关的执法权威，实际上是将其置于可能败诉的不利境地。三是由于地方保护主义、部门保护主义，不依法办事得不到有效监督查处的现象还普遍存在。
二、完善烟草专卖管理依法行政的思考
烟草行业要求大力整顿和规范市场经济秩序，烟草专卖行政管理部门作为整顿和规范的主要力量，必须在法治建设、依法行政方面不断地加以完善，以适应整顿规范的需要。尤其是社会主义市场经济体制日趋完善，我国已加入世界贸易组织，WTO也在全球掀起了声势更高、范围更广的控烟浪潮，对我国烟草法制制度的影响已经摆在面前。如何运用烟草专卖法律武器，完善烟草行业依法行政，提高依法行政的水平，保护烟草专卖制度，已是很值得我们深层次思考的问题。
1、增强行政法律意识，树立现代法治行政观念
在烟草专卖行政管理部门，专卖执法人员的法律意识是关键所在。烟草专卖管理从观念层面、制度层面、方法技术层面着手，努力推动烟草专卖行政法治文化的革新，不断提高烟草行业各级领导干部和执法人员崇尚法治、依法办案的法律意识和法制观念，在全行业形成努力学法、守法、用法和护法的风尚，应有计划地对专卖执法人员进行法制教育并辅之必要的组织手段，将法律知识和法律意识作为进入专卖执法队伍的重要必考科目，并定期对专卖执法人员进行教育、培训和考核，把考核结果和专卖执法人员的晋升、晋级挂起钩来。同时，应以行政法律意识和行政法治观点为宣传重点，在全行业普及法律知识。
2、坚持依法行政，确保行政行为的合法性
依法行政，做到行政行为既不失职，又不越权，要根据“公开、公平、公正”的原则，建立和完善各项规章制度，实现规范化管理。一是健全专卖执法队伍管理制度。专卖执法人员的职务行为是依法行政最终体现，专卖执法人员素质的高低直接影响行政执法的效果，关系到政府的形象，要进一步整顿专卖执法队伍，录用专卖执法人员要严格标准、公平竞争、择优录用，切实把好进入关；进一步严格专卖执法证件管理，专卖执法人员在履行职务时，必须做到亮证执法，并严格按照专卖执法所核定的执法种类、范围履行职权，严禁越权执法；进一步严肃专卖执法纪律，对那些、执法犯法、徇私枉法的专卖执法人员，必须坚决依法严肃处理，并清理出专卖执法队伍，保持专卖执法队伍的纯洁性，维护党和国家的形象和权威。二是建立和完善专卖执法责任制度，依法明确执法主体、执法依据、执法权限、执法责任等内容，做到层层落实责任，人人明确职责，增强执法责任感，保证专卖执法的合法性。三是实行执法评议考核制度，把评议考核情况纳入年度工作目标考核体系，并作为考察、任用干部、评先评优的重要依据。四是实行执法过错责任追究制度，明确界定过错范围，细分过错责任，规范责任的承担形式和责任追究的程度，对在专卖执法中违反法律规定，故意或过失造成错案的，要坚决依法追究主管人员和直接责任人员的行政责任，并追索全部或部分国家赔偿费用，真正做到有错必改、违法必究。
3、强化执法监督，保证烟草专卖法律、法规、规章全面正确有效实施
强化执法监督就要加强行政法制监督制度建设，建立修订并落实行政处罚案件、行政复议案件、行政赔偿案件和规范性文件的备案监督管理办法。确立行政执法监督责任制，加强对监督主体自身的约束力，大力开展执法检查活动，有计划地对行政处罚、行政许可、行政收费、行政强制等行政行为开展执法检查。强化法制机构的力量，加强法制部门执法监督队伍的建设，建立一支素质高、专业化强的监督队伍，不断提高监督人员的政治思想业务和法律素质。改善和强化监督手段,加强对专卖部门依法行政的督查和对专卖执法人员的培训考核资格认证工作。要认真落实行政处罚横向审核程序，加强对复议案件的审理工作，敢于纠正违法或不当的具体行政行为。建立健全政务公开制度，按照办事公开的要求，将一定时期、一定的工作及相关政策主动向社会通报，并将执法规范、执法责任、执法程序、工作标准、质量要求、工作时限、责任追究等事项向社会公开。增强社会透明度，接受社会监督和舆论监督。
三、建立烟草专卖执法安全保障体系
1、建立烟草专卖执法安全保障体系的重要性和必要性
烟草的发展对传统的专卖管理制度和稽查队伍的素质提出了严峻挑战，烟草专卖管理只有顺时而动、应时而发，别无它途。如果不能建立一套专卖执法安全保障体系，强化对烟草市场的有效监控，专卖优势就得不到充分体现，也不能有效应对外烟和违规经营者对我国烟草市场的冲击，也就不能真正起到为两烟生产经营保驾护航的作用。建立一套完整的专卖执法安全保障体系和防范措施，不仅能保障稽查队伍的人身安全、保护国家的财产不受损失，也能有效提高专卖管理执法行为的安全性和有效性。
2、烟草专卖执法安全保障体系的有效建立
首先从思想上，提高执法安全认识。当今的社会是法制的社会，人们的法律意识日益增强，烟草专卖执法水平与以往相比，虽然总体上有了很大提高，但还有相当一部分基层专卖管理人员没有执法安全思想，执法行为不够规范，随意性、主观性大；办案过程中打架斗殴、执法不畅、官司缠身等问题时有发生；不严格依法行政，执法方法缺乏技巧和灵活性，过于简单和粗暴，这都容易引起商家的不满，使商家产生对立情绪，给执法安全带来了困难和麻烦。因此，加强对《烟草专卖法》及其《实施条例》和一些相关法律法规、政策条令的再学习，进一步增强专卖管理人员的法治观念、纪律观念和政策观念，通过对自身存在的问题的自我剖析，查因探源、深挖细究，达到自我提高、自我约束的目的。只有通过学习，才能促进观念转变，提高执法安全防范意识，才能真正做到知己知彼、百战不殆，才能更好地管好两烟市场。
其次从投入上，创造执法安全条件。一要加大硬件投入，现代化的办案条件是做好专卖执法工作的基本保障，只有通过为专卖管理人员及其部门配备先进的交通工具、通讯设备、办案工具和生活设施，为其提供良好的工作条件和生活环境，才能更为有效地打击违法犯罪行为。二要加强软件建设，建立健全严格的专卖执法内部规章制度，制定相关禁令章程，并要加强内部监督，欢迎社会监督，严肃执法纪律。有了规矩，才成方圆，才会有铁的纪律和过硬的作风。
再次从行为上，确保执法安全到位。专卖执法行为安全主要包括稽查人员自身安全和执法行动安全。稽查人员在执法过程中要自始至终注意自身安全，并采取预防措施和实行应急预案制度。加强专卖队伍锻炼，进一步提高队伍的身体和心理素质，强化专业执法技能训练和应变能力的培养，塑造“无邪、无私、无欲、无畏”的精神，保持专卖执法队伍的锐气、斗志和信心；在执法过程中，面对可能遇到的情况沉着冷静，做到有理有利有据有节，尽量减少矛盾与冲突；受理举报投诉及应付突发事件时，建立现场分工处理制度，严明纪律、凝心聚力；实行重大案情及时汇报请示和110备案制度。稽查人员在执法过程中除注意保障自己的人身安全外，还应采取一定措施及方法来保障行动的有效安全。行动前，先摸清线索，做到心中有数、有的放矢；事先对行动方案筹划周密细致，杜绝泄密；市场检查方式要灵活，大胆创新，不拘泥于固有模式，增强检查的灵活性、机动性和有效性。始终坚持“服务在先、专卖在后，文明在先、执法在后，宣传在先、管理在后，教育在先、惩罚在后”的四项原则，这样，专卖执法就会达到群众满意、执法安全而有效的目的。
最后从程序上，强化执法安全保障。从法律角度来说，专卖管理人员与卷烟零售户是管理者与被管理者的关系，因此他们之间不可避免地存在矛盾，但这种矛盾不是不可调和的，关键在于专卖人员正确执法、依法行政，正确执法、依法行政是专卖执法安全保障体系的重要部分。思想上明确树立：执法人员是代表国家、代表政府行使执法权力，要具有执法人员的严肃性和良好形象。执法时着装整齐，检查时先出示相关检查证和执法证；执法人员是法律的维护者，依法检查是执法者的权力，零售户是被管理者，有积极配合的义务，但不能滥用权力；零售户的文化素质有高有低，他们对法律法规的理解存在很多盲区，因此专卖人员有责任对他们进行宣传、教育，而不能简单粗暴地一罚了之，针对不同类型实行分类管理，依法管人、以理服人、以诚感人、以情动人，力求法与情、法与理的最佳结合。在执法程序上清楚到位：严格按照法律条款办事，认真遵守文明执法程序要求，做到程序合法，在办理案件过程中时刻牢记文明礼貌、注意方式方法，尊重对方，讲法律、讲政策、讲事实、讲策略；对守法户、一般户的个别违规行为，坚持教育与处罚相结合的原则，并以教育为主，循序渐进，逐步深入；而对重点违法犯罪行为则要严惩不怠、全面封杀；规范执法程序，始终牢记“程序法定，程序亦是法”，严格案件处理操作流程，坚决杜绝简单粗暴、乱查乱扣现象，讲求策略，坚持事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续齐备，防止行政复议、行政投诉、行政诉讼案件的发生。
顺应新时期的要求，烟草专卖依法行政和执法安全成为时代的呼唤。专卖管理不仅要有与时俱进的思想、实事求是的态度、求真务实的作风，而且应该加强学习，提高自身素质，熟练掌握相关法律法规，全面树立依法行政和执法安全意识，严格执法程序，以事实为依据，以法律为准绳，切实做到烟草专卖执法的公平、公正、安全！
参考文献资料：
1、《中华人民共和国烟草专卖法》第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过1991.6.29
2、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》中华人民共和国国务院令第223号1997.7.3
3、《河南省烟草专卖管理条例》河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过1997.4.4
金融体系顺周期性的常规解释是融贷双方的信息不对称。经济低谷期，抵押物价格下降，此时，信息不对称表现在，即便融资方是具备盈利能力的项目，也难以满足必要的融资需求。一旦经济开始回暖，抵押物价格上升，融资方通过外部杠杆融资刺激经济繁荣乃至过热。所以，金融体系成为经济周期的金融加速器。ClaudioBorio，CraigFurfineandPhilipLow（e2001）认为，金融体系的顺周期性主要源于市场参与者对随时间而变化的风险的不适当反应所致。而这些不适当的反应主要是由于风险随时间的推移而演变，无法有效测量。风险测量的困难往往导致风险在经济繁荣时被低估，在经济衰退时被高估。因为在经济繁荣时期，信贷过快增长，抵押品价值膨胀，存贷息差被人为压低，金融机构持有相对较低的资本和拨备。在经济衰退时，风险和贷款违约率则被人为高估。从较长周期来观测风险有利于金融机构的稳健，并缓解金融对经济的强化作用。
二、宏观审慎监管的法理依据
（一）金融创新过度导致了系统性风险的加大金融创新促进实体经济增长的方式有两种：一是提升金融体系配置资源的能力和效率，二是利用适度的银行体系货币乘数效应和金融市场杠杆效应。但是，一旦金融创新超出金融体系的承受能力和监管主体的约束能力时，会出现创新过度的乱局。而金融创新的本质要求是把风险转移给有承受能力、承受意愿而且能够管理这些风险的合适的金融投资者。此时，过度创新就偏离金融创新的初衷，单个金融机构作为金融衍生品的设计者，只关心自身风险的转移，对“受让”风险的投资者或交易对手的风险承受能力并不做考察。金融衍生产品的风险没有通过金融创新的原始功能得到降低，而是在金融产品链条中不断传递，并通过衍生品的杠杆效益放大风险，将风险“传染”给产品的所有参与方。当金融体系内的风险集聚到一定程度时，会导致诱发危机，并系统性破坏金融体系。原来出售风险的金融机构和风险转移过程中的每一个承接方都会因此受到或大或小的影响。而对实体经济而言，金融系统性风险所带来的危害是巨大的。在某些情况下，宏观经济政策如财政政策和货币政策在金融系统性风险面前都难以维持原有的功能，经济产出会在短时间内大幅度下跌。因此，金融创新必须对应宏观审慎监管，在风险监测的基础上平缓金融风险的波动性。
（二）金融市场的不稳定性源于金融市场的同质化金融市场具备合理流动性和稳定性的前提是拥有大量目标迥异且预期稳定的市场参与者，即市场中的异质性。而如今的金融市场却充满了严重的同质性。金融市场同质性的主要表现是，金融机构在资产利用和投资方向上主要集中于某个行业或产品。例如在2000年美国IT泡沫前期，金融资本积聚在互联网行业中；2008年次贷危机前期，金融资本的投向主要是次级抵押贷款的产品和房地产行业，换言之，金融机构的风险敞口在泡沫形成期间逐渐过度集中于特定一个或多个行业或产品。一旦特定行业或产品因为经济环境影响出现不景气或贬值的现象，例如美国IT泡沫的破裂、次贷危机中房地产价格的下跌、次级抵押贷款的折价抛售都对金融机构造成受到了严重的创伤。罗伯特•希勒认为交易市场一旦流动性过剩，将诱发非理，并受到自我增强的羊群效应和动量效应（momentumeffects）的影响，此时，金融机构作为机构投资者的投资行为会呈现趋同局面，最终将某一类金融资产的价格推高为整个金融市场的风险集聚高峰。所以，金融市场的同质化风险是指规模迥异的市场微观主体基于同一制度规模要求、按照相同或相近的思维模式或认知模型预期而采取相同或类似的行为，这些行为在系统内的作用力方向基本一致，无法彼此抵消，所以形成了金融系统内部的正反馈环，从而强化了放大作用，在正的一面会催化金融泡沫的膨胀，并在负的一面加剧金融危机冲击的恶性循环，正负两方面都使系统缺乏收敛性，放大了金融系统的波动性。如果市场参与者均采取趋同投资行为，随着同质化风险的加剧，金融系统风险也在正反馈环的作用下不断放大。
（三）顺周期性加剧了金融体系的波动顺周期性表现在，金融部门与实体经济之间的相互动态作用，放大了实体经济周期的波动并引起或加剧金融体系的不稳定。现代金融体系中诸多因素对金融体系具有显著的顺周期性影响，由于顺周期性具有内生特征，所以顺周期性成为金融机构可持续增长的最大威胁：其一，金融机构的投资行为在经济上行周期相对乐观，投资项目财务状况和信用评级都较为良好，资金投放会提升市场流动性；其二，经济下行期间金融机构的反向操作会加剧流动性欠缺的市场的紧缩性。
（四）影子银行系统的扩张与监管真空影子银行系统（ShadowBankingSystem）又称为平行银行系统（ParallelBankingSystem），通常是从事放款、接受抵押、通过杠杆操作持有大量证券、债券和复杂金融工具的金融机构。影子银行系统多年来一直游离于监管体系之外，通过高杠杆投资放大利润，刺激金融系统的信用扩张和风险承受，增加了金融体系的脆弱性。
（五）多头监管诱发监管套利20世纪80年代以来的金融自由化浪潮，使得各类金融机构在业务上开展了激烈的竞争，金融需求趋向多元化和复杂化，不同类别的金融机构之间业务相互交叉、渗透，不同行业的金融机构推出的理财产品同质性很高。在此情境下，单纯的机构监管开始突显不足，也就是纵向规制将导致不同机构开展的同种业受到差异化的监管。然而金融“混血”产品（hybridproduct）的不断涌现，突显了监管重叠（duplicateregulation）与监管真空（regulatorygap）等问题。监管重叠中，不同监管部门所的监管规定互相矛盾的情形并不鲜见，而且金融公司经常发现自己必须接受来自于不同监管者的重复监管。在次贷危机中，监管真空问题表现得更为突出：金融衍生品到底由联邦证券交易委员会还是美联储来监管，难以从法律中寻找依据。监管重叠和监管真空为金融机构的监管套利行为（RegulatoryArbitrage）提供了空间，诱导金融机构选择监管宽松的监管者，形成了竞择监管者行为（Regulator-shop-ping）。
三、金融监管的成本—收益理论
（一）监管成本以JulianR.Franks,StephenM.Schaefer,MichaelD.Staunton(1998)为代表将其分为直接成本（DirectCost）和执行成本（Com-plianceCost）。直接成本主要是由监管当局（政府及准政府机构）在制定和实施监管措施过程中承担的雇员费用和日常运作费用，也即金融监管的行政成本。与直接成本相比，金融监管的执行成本则相对复杂，主要包括被监管者为监管所支付的成本。HowellE.Jackson(2005)在直接成本和执行成本基础上引入了罚金、酬金和交易费用（Sanctions,FeesandTransferPayments）的概念。国内的学者则习惯于将金融监管的成本划分为直接成本的间接成本。第一种是分为直接成本（DirectCost）和执行成本（ComplianceCost）都应归为直接成本，并且认为间接成本应该是由道德风险（MoralHazard）、逆向选择（AdverseSelect）和社会经济福利的损失所构成的。第二种是将金融监管工作中所投入的硬件设施、组织运作以及监管人才的培训及培养归入直接成本；把由于金融监管力度的加入，对被监管金融机构业务人员的激励、金融机构的业务发展以及金融机构的业务创新等方面有所遏制，从而产生一定程度的利益损失作为金融监管的间接成本。第三种将监管成本分为两类显性成本和隐性成本：显性成本包括监管机构执行监管过程中所耗费的资源与被监管者因遵守监管条例而耗费的资源；隐性成本是指被监管者因为监管措施而改变原来行为方式造成的福利损失。
（二）监管收益监管收益通说分为三个层次：第一是金融监管提升被监管机构的盈利水平，金融监管的功能发挥与金融机构的盈利能力成正相关关系；第二是金融监管提升金融体系的总收入，监管通过保护充分有效竞争、防止垄断和欺诈行为及避免系统性风险，以增加整个金融体系的收入；第三是金融监管提升社会总体福利。
（三）成本—收益的理论的缺陷毋庸置疑，金融监管的成本和收益难以量化。第一，间接成本和机会成本难以量化。这两种成本有三个特点：其一，具有明显的预算软约束的性质，与直接成本的预算硬约束性恰好相反；其二，由于隐性支付从而令人难以察觉，在具体计量上也存在巨大困难，特别是其中的机会成本和由于道德风险而引发的间接成本更难以估计；其三，间接成本和机会成本相比于直接成本而言可控性较差。第二，收益难以量化。衡量金融监管的收益比成本更为困难。因为不存在与金融监管直接成本相对应的直接收益，监管收益往往要经历较长时间才能显现，即便显现，也难以准确量化，譬如监管在维护金融体系稳定和保护投资者利益，需要一定周期方能显现效果，此时要去量化稳定和保护效果本身的收益，一方面难以衡量，另一方面，由于这些效果是由包括监管、市场主体自律、宏观经济等多种因素综合作用产生的，所以难以剔除其他变量。
四、金融监管的边界有效性理论
（一）成本-收益理论的改良鉴于金融监管的成本和收益难以量化，可以通过评估监管目标的完成程度来测算其与成本支出之间的比例，若能同样有效地完成目标，那么成本更低的方案当然优于成本较高的方案；若在监管成本相同的前提下，目标的完成比例越高，监管有效性也就越高。所以，运用有效程度与成本之比的最大化（即“有效程度/成本”的最大值）来替代成本—收益理论中收益与成本之比的最大化（即“收益/成本”的最大值）。监管的有效性，即目标的完成程度替代了收益分析，规避了收益测算中的关键难题。
关键词 行政监督 行政监督实效 保障机制 基本理论
任何机制体制或体系的形成都需要一定的理论做基础和指导。因此，行政监督体制的形成，高效廉洁政府的运转以及保障提升行政监督实效机制的完善和发展都离不开一定的理论作为支撑。纵观行政管理的相关理论，对行政监督实效提升的保障机制有重大影响的理论很多。本文认为影响最大的主要是新公共管理理论、科学发展观理论和法治政府理论。这些理论对政府行政监督的改革、创新政府管理方式和提升政府的服务水平保障政府监督科学有效的进行等方面起到了积极的促进作用。
一、科学发展观理论
说，科学发展观，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。
科学发展观也是行政监督实效提升的理论指导。行政监督的执行过程应该严格按照科学发展观的基本要求来进行。而行政监督实效的提升更是落实和贯彻了科学发展观的具体体现。科学发展观不仅是行政监督实效提升的理论指导，也是衡量行政监督机关是否高效实施监督的重要标准。用科学发展观来有效指导行政监督实效提升的保障机制的有效运行，有利于我们抓住行政监督的主要矛盾，掌握其发展的客观规律，真正切实有效的提高行政监督的实效。
科学发展观的核心是“以人为本”，这里的“人”是指广大的人民群众。以人为本的原则要求行政监督，要从最广大人民群众的利益出发，坚持全新心全意为民服务的宗旨，依法监督，依法行政。切实保障人民群众的根本利益。“以人为本”的核心也要求监督者与监督者之间应该团结合作，切实提高行政监督实效；在监督者与被监督者的关系中，双方应该积极协助配合，促进双方关系和谐发展。以人为本也要求我们以更人性化的方式来进行行政监督，提升行政监督实效以及保障行政监督实效的提升。我们应该充分的尊重人、关心人、依靠人，使个人的潜力得到最大的发挥来实现组织的目标。
二、新公共管理理论
新公共管理理论是近代西方行政改革的指导思想，它是一种新的公共管理理论和管理模式。新公共管理理论的诞生有着它的必然性。20世纪70年代的那场经济危机使得西方各国财政赤字高涨，各国经济不堪重负，新的政治经济问题层出不穷，其次经济全球化的趋势对政府的管理提出了更高的要求，再加上新技术革命的发展更加要求各国政府组织能迅速摆脱财政紧张、机构臃肿、效率低下的现状来适应信息时代的发展。这一系列的因素都促使了西方各国走上了公共行政管理的改革道路，西方各国迎来了新公共管理时代的曙光。
新公共管理理论也为行政监督以及提升行政监督实效提供了理论指导和支撑。新公共管理重新定位了政府的管理职能，提倡“政府公共政策化”。这样做不仅遏制了的腐败盛行也提高了行政监督的效率。新公共管理实行公共服务的公开竞标，倡导人民群众参与公共行政，对公共部门行政进行了有效的监督。新公共管理强调对公共管理进行信息化改革，建立电子化政府。这使得政府原来的管理模式和运转方式得到改善，使其能够提高行政效率，发挥应有的效能。这么做也将增加行政行为的透明度，使得政府行政的公平与效率都得到很好的提升。新公共管理理论不仅对政府部门尤其是对行政监督机关产生了重要影响。我国的行政改革也应该吸取和借鉴。
三、法制政府理论
关于“法制”的概念有很多，本人认为，“法制”其基本含义是依法办事，其次，它应该是集“民主、自由、平等、人权、理性、文明、效益等诸多社会价值为一体的一种意识形态。法制政府，从根本上讲是法律统治下的政府。它是依法组成依法治理依法行使权力的政府，它以为前提，以民主政治为核心，它是为了保障个人的合法权益，彰显自由为灵魂的一种政府形态。
法制政府的基本要义是：第一，依法而生，即法制政府的产生和发展是依据法律规定的，具有合法性。第二，法律的权利高于一切。任何个人或组织都受到法律的制约都不得凌驾于法律之上。第三，依法行政，政府的一切行为应该依照法律的规定进行。第四，受法监督，政府一旦有违法行为，将受到法律的制裁。第五，保障制度完善，法律的强制性、普遍性、平等性都需要有完善的制度作为保障。
建立法制政府关键是要依法行政，而依法行政能否顺利进行关键在于有效的行政监督。为此，我们一方面要健全行政监督的法律法规，不完善的法律法规会导致监督部门无法可依，办事盲目没有效率，因此健全的法律法规是行政监督的基础也是提升行政监督实效的保障。其次，我们要规范行政监督人员的行为，坚决只做法律允许的事情。并把舆论监督、群众监督与行政监督相结合，这样才能更全面更有效的进行监督，真正提高监督实效。
参考文献：
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[2]申琳，杨明方，孙秀艳，张志峰，马跃峰，钱伟.科学发展观开辟马克思主义中国化新境界[N].人民日报，2012，11（12）.
一、加强领导，全面推行依法行政工作
（一）加强依法行政工作的领导。局成立以局长任组长、分管局长任副组长、相关科室负责人为成员的依法行政工作领导小组，重点加强对局系统依法行政工作的领导与考核。各单位要把依法行政工作纳入党组议事议程，健全依法行政工作领导小组工作机制，制定相关工作制度，明确部门工作职责，充分发挥领导小组在推进依法行政方面的部署、指导、协调、督察和考核作用。
（二）坚持定期研究依法行政工作制度。坚持办公会议定期听取依法行政工作汇报和学法制度，确定阶段性工作重点，明确相应工作目标，将依法行政工作纳入单位目标考核内容之一，规范办公会议研究依法行政工作制度。
（三）加强依法行政办事机构队伍建设。及时充实法制机构力量，组织法制人员参加省市政府法制干部培训班，进一步提升依法行政办事机构人员的政治素质、业务素质，确保法制工作专人专项工作制度落到实处。
（四）认真开展依法行政证件清理工作。为了贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《省行政执法人员资格认证和行政执法证件发放管理办法》的文件精神，根据市法制办《关于开展行政执法证件清理工作的通知》（宿府法[2011]2号）要求的六个清理范围，逐条对照清理，并按机关业务科室的要求，及时上报清理情况。
二、积极探索，推动相对集中行政处罚权工作
(一)认真制定城市管理方面的相关规范性文件。认真制定城市管理方面的相关规定和办法，注重采取多种形式广泛听取意见，进一步提高规范性文件制定工作的透明度，公众参与度，确保出台的相关规范性文件具有较强的可操作性，充分发挥城管执法行政主管部门职能作用。
（二）坚持公正执法、文明执法。纠正违法行为实施行政处罚应坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合、执法与服务相结合的原则。在行政执法过程中，突出抓好“三个转变”，即：在执法理念上，由管理型向服务型转变，树立管理就是服务思想，继续推进“服务式管理、说理式执法”；在执法手段上，由被动整治型向提前介入型转变，增强预测防范能力，将各种可能出现的倾向性问题解决在萌芽状态或初始阶段；在执法方式上，由驱赶取缔型向教育疏导型转变，坚持以人为本，推进和谐城管建设，以此确立城管执法的良好形象。
（三）统筹协调，建立顺畅有序的运行机制。在实施相对集中行政处罚权过程中，执法行政主管部门与各相关管理部门要建立包括转办单、案件处理告知、联席会议等多种方式的工作衔接机制，使审批、管理和执法部门之间能够做到相互配合、相互促进，在工作上相得益彰，并逐步形成职责明确、运转顺畅、权力和义务相配套的城市管理工作新格局。
三、健全机制，努力适应大城管格局
（一）开展规范自由裁量权工作。根据全市开展规范自由裁量权的工作部署，结合工作实际，对有裁量幅度的行政处罚予以细化、量化，制定出全市城管执法统一的处罚标准，按时保质完成任务。
（二）统一城管行政执法系统法律文书格式。按照《省城市管理行政处罚文书制作指导规范》文件规定，结合我市城市管理行政执法工作实际，做好规范调整现行法律文书格式工作，组织全系统法制案审人员开展法律文书制作专题培训，提高全市城市管理行政执法系统行政处罚文书制作水平。
（三）制定案件集体讨论制度。进一步规范情节复杂、数额较大的行政处罚案件的办理，采取具体部门承办，法制部门审核，分管领导审批，提交局长办公会讨论决定的程序，制定城管行政执法案件集体讨论制度，形成的处理意见由参加讨论的全体人员共同签字附卷。
（四）修订相关制度。适时制订《案件立卷归档办法》、《错案责任追究制度》等相关制度，进一步适应当前的城管执法工作。
四、强化培训，提高城管执法人员业务能力
（一）建立局长办公会议学法制度。每季安排1次局长办公会议学法活动，以依法治国方略、城管执法专业法律等内容为学法重点，做到学法有教材、学习有笔记、会议有记录，逐步提高领导干部依法行政能力。
（二）全面提高全体执法人员法律素质。全系统采取“月学季考”法制学习制度，由各县区局、各执法部门自行组织安排；以新出台的法律法规规章和制订或修订的规范性文件及相关制度为培训的主要内容，开展1次全系统集中法制培训；根据省、市法制办的安排，组织人员参加执法资格年审考试。
（三）组织新进人员资格认证。根据省法制办的整体安排，认真组织140名新进人员执法资格认证和培训，确保新进人员顺利通过资格考试。
五、完善监督，不断提升依法行政水平
（一）加强业务指导和考核。加强对区局、支队（大队）的业务指导和考核，统一执法规程，统一考核标准，着力提高依法行政水平。
（二）建立备案审查制度。进一步规范重大行政处罚案件的办理，建立备案审查制度。局属各单位办理的重大行政处罚案件在办结后的七日内向局机关备案；各县区局办理的重大行政执法案件的备案工作按有关规定执行。
（三）实行案件季报表制度。实行行政处罚案件统计季报（局属各单位）、年报制度（县区局），结合工作总结予以通报，为推动行政执法工作顺利开展提供重要依据。
（四）开展行政执法检查。根据年度工作安排，组织全系统各县区局、局属各单位依法行政工作开展情况和工作制度落实情况进行督查。按照省、市法制办案卷评查工作部署或根据工作需要，开展案卷评查活动。
六、发挥职能，提高法制机构工作水平
（一）依法办理行政复议案件。坚持合法、公正原则，畅通行政复议渠道，进一步提高行政复议工作质量。对全系统行政复议案件办理情况按季通报，对典型案例进行总结交流。
（二）建立健全应诉工作制度。研究行政应诉工作，建立全系统行政应诉工作制度，加强与行政审判机关的联系，对城管行政执法系统领域的重点案例适时开展法制研讨。
关键词：行政执法；问题；对策；研究
一、水行政执法背景及意义
为促进水务事业的健康发展，长沙市对水务管理体制作过一些积极探索，进行过一些改革实践，取得了明显的成绩，实现了城乡水务管理一体化，由过去的九龙治水转变为一龙治水，将原长沙市公用事业管理局、长沙市水利局的涉水职能进行整合，新组建成立了长沙市水务局，但就总体而言，水务管理体制改革尚未取得重大突破。随着城市建设的日新月异和经济的不断发展，长沙作为拥有400多万人口的大城市，应尽快建立一个科学有序、先进高效的水务管理新体制，营造出一个社会井然有序、市民安居乐业、人水和谐的城市环境。这是新时期政府进一步转变职能，切实加强城市管理的重要课题，这也是本文主题研究总体背景所在。
长期以来，我们将执法看作是政府的权力和责任，水行政执法工作是建设社会主义和谐社会的基础性工作，直接关系到社会公共利益和人民群众的利益，关系到城市经济和社会的可持续发展。对水务管理综合行政执法的研究具有重大现实意义：
（一）有利于推进依法行政、实施依法治水方略。在实施依法治水方略中，依法行政是其重要的组成部分；而要依法行政，行政执法则是关键性环节。
（二）有利于实现和履行水行政管理职能。行政管理就是服务。从一定意义上讲，行政管理是通过行政执法的具体途径和强有力手段来保障实现的。可以说，没有行政执法，行政管理就没有了具体的措施和有效的手段，就不可能实现所谓的行政管理职能。因此，行政执法是实现行政管理职能的重要方式。
（三）有利于转变执法理念，提高水务管理水平。我国目前的水务管理水平还不高，水务管理体制也有待完善，改革水务管理体制和运行机制，切实提高水务管理水平已是当务之急。因此，本文探讨的水务管理综合行政执法中存在的问题及其解决之道有助于破解执法难的现实问题，有利于转变执法理念，提高水务管理水平。
（四）有利于转变政府职能，促进行政体制改革。2010年，长沙将长沙市公用事业执法监察队与长沙市水政监察支队的执法职能进行整合，是行政改革之初无法彻底转变整体职能、理顺体制的情况下，对现有执法职能的有限调整以及机构的适度整合。这种体制的适度整合在执行层面上涉及到政府职能在不同部门之间的调整与不同层级之间的分配，对于政府职能转变、行政体制改革具有重要意义。
二、国内外相关研究综述
（一）国内相关研究综述
改革开放以来，我国各个行政管理部门和领域都已陆续出台了不少法律、法规和规章，虽然尚未达到健全、完善的程度，但整体上已初步实现了有法可依。我国的行政在整体上已初步实现了由“管理型”到“执法型”，由“人治型”到“法制型”的转换，行政管理在很大程度上已转化成了行政执法。为了解决行政执法中存在的问题，我国一些专家、学者、实际工作者一直在探讨怎样更好地提升我国行政执法水平，并取得了一些重要成果，对于提升我国的行政执法水平，起到了非常重要的作用，现在此作一简要概述：
一是以姜明安教授为代表，系统研究了行政执法的理论体系。姜教授对我国行政执法的性质、地位、行政执法的基本原则、制度及运作程序进行全方位的研究，构建了一个全方位的关于行政执法研究的初步的理论体系。他在《行政执法研究》一书中指出，行政执法没有统一的概念，其基本含义应当从具体的场合出发加以确定。他认为，行政执法是使法从文本规定转化为人们的实际行为规范，行政执法使权利从“应然”变成“实然”，行政执法秩序从静态设计转化成动态建构。同时，他还指出了行政执法的九大原则，并对行政执法中的法律适用和法律解释，行政执法程序的基本制度、所涉及的基本问题，行政执法监督的概念与分类，行政执法监督的地位和作用，行政执法监督体制做了探讨。
二是以杨解君教授为代表，着重强调执法理念的重要性，并以新的执法“理念”为指导，对执法方式、执法制度的创新进行了系统研究。杨教授在《行政执法研究一理念引导与方式、制度创新》一书中指出，行政执法是一个独立的学术概念，行政执法主体不单纯是行政机关、授权组织，还包括行政相对人、行政第三人。行政执法是一个动态的过程，行政执法还具有双服务性，既服务于公共利益，又服务于私人利益。因此，他提出了行政执法的五种理念，即法治理念、民主理念、服务理念、契约理念、和谐理念。指出在新的理念下，对我国行政执法方式进行系统的完善和构建，建立与之相适宜的行政执法制度。
三是着重于研究行政执法的现实性问题，提出具体的执法方式和制度。徐景波与李勇、李卫明在论文中指出，目前我国行政执法的问题主要表现在：随意变更行政执法行为，交叉执法、重复执法，违规增加和扩大罚款项目，执法环境差，不讲程序、违规操作等方面。并从健全法规，理顺执法关系，建立和健全执法机制，加强执法队伍建设方面提出了建议；林依霖在论文中指出，“我国行政执法的主要问题主要表现在执法依据落后，执法依据软弱无力，执法体系存在条条矛盾和条块矛盾，监督机制不完善，执法人员素质不高，并提出了几点提升行政执法水平的建议。
四是以具体区域或具体行政执法部门为对象，研究某一区域或某一个行政执法部门的执法问题。李祝才、陈少平在论文中具体研究了我国环境执法领域中的现状与对策；聂建农在论文中具体研究了福州市农业行政执法的体系建设及运作；段红在论文中具体研究了档案行政执法中存在的问题及对策。
（二）国外相关研究综述
从法学研究角度，发达国家由于市场经济发展时间长，法治研究起步早，行政执法研究一直处于比较领先的位置。在众多西方先进国家中，法国有着“行政法母国”的称号，行政法成熟较早，已有大约 150 年的历史，具有完备的理论和制度，为后来许多国家行政法的立法和实践提供了珍贵的参考。基础理论方面，在狄骥和奥里乌的公共服务理论和制度理论基础之上，行政法学界又进一步衍化出了诸多分支学说，法国行政法最早定义了行政法治原则：第一，行政行为必须具有法律依据。第二，行政行为必须符合法律要求。首先是形式合法。形式合法是指行政行为的方式和程序符合法律的规定。其次是目的合法。第三，行政机关必须以自己的积极行为来保证法律的实施。
在国外，由于几乎找不到专门的水行政执法部门，所以对水行政执法的研究少之又少，我们只能通过从城市管理的角度来寻找一些国外研究，早在19 世纪后半叶，德国学者瓦格纳率先提出了“公共服务”的概念，从学者研究的结果来看，服务型政府在西方称作是公共服务，20 世纪70年代，随着新公共管理理论不断完善，政府强调工作效率和社会服务，并提倡政府服务应向社会开放。政府的职能是服务，公共利益是目标而非副产品，在政府工作中要重视人的权益，并指出公民权和公共服务的重要地位。一些学者研究了欧美等国的城市管理，他们认为，在欧美国家中，公共设施建设和运营都是地方政府职责，欧美地方政府通过委托、授权、承包、合同等形式，把公共服务职能转移给非政府组织或个人，政府只负责监管。
三、研究方法和创新
行政执法问题关系到我国法制化的进程，关系到依法治国方略的落实。随着城市化水平不断提高，行政执法越来越成为社会广泛关注的一个焦点。尤其在水行政执法方面，相关方面的深入研究还不够全面，实践部分研究还不够，理论缺乏系统性，当前一般局限于解释法律规章制度和总结实践经验，缺乏从理论到实践全面系统的分析，理论的优势没有得到全面释放，研究成果也没有更好地转化到现实中。长沙市于2002年正式组建了长沙市水政监察支队，2010年，长沙市人民政府在机构改革中，将原长沙市公用事业管理局和长沙市水利局的涉水职能进行整合，组建了新的长沙市水务局，实现了长沙的水务一体化管理，涉水行政执法职能也进行了整合和调整，但目前行政执法体制改革仍处于探索阶段，实践中还存在着不少问题。本文以长沙市的水行政执法实践为例，通过相关研究，试图为长沙走出水行政综合执法困境提供解决思路，力求对长沙现行的水务综合行政执法体系改革提供借鉴和参考，推动长沙的发展进程。同时，长沙作为现代大型省会中心城市，水务管理具有复杂性和综合性，其水务管理经验对于其他类似城市来说也具有一定的借鉴意义。
参考文献：
[1]姜明安.行政执法研究（M）.北京：北京大学出版社，2004：8.
[2]杨解君.行政执法研究一理念引导与方式、制度创新（M），北京：中国方正出版社，2006：9.
[3]徐景波，李勇.论我国行政执法中存在的问题及其对策，黑龙江省政法管理干部学院学报，2003年第1期.
[4]李卫明.我国行政执法中存在的问题及对策，东方论坛，2005年第3期.
关键词:法治;法治理念;城市管理综合执法;依法治国
1 法治及其理念的价值诠释1.1 法治的概念法治理念,是关于法治的原理、精神写作论文及法治化的操作技术,它构成了一个国家或一个时代的法治理论的基本框架。因此,理解法治的概念是对法治理念的把握和解释。法治概念是在历史上产生的,在不同的国家和时代,它具有不同的具体内容。我国春秋战国时代就已开始关于法律在社会中的地位以及在治理国家中的作用的争论。著名的“儒法之争”,很重要的一个内容就是治理国家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”还是主要靠个别贤明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一个主张依法治国者,可以说是思想家亚里士多德。他在著名的《政治学》一书中,认为“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”在目前我国学术界对于“法治”的理解和认识异常活跃,纷纷提出了对法治精义的看法和解释。有学者通过认同西方社会亚里士多德以来对法治的几乎超越历史和时代的基本解释,认为法治的基本精义在于法的至上地位和法的善德质素,后者决定着前者,更具有根本意义。法的至上地位意味着不仅只有手段的功用,而且有目的和价值意义;法的善德质素要求法治不只在实施层而,更在立法层面。wwW.133229.cOM同时,法治作为价值理想,与自由、平等、正义、秩序、效率、民主等多元价值具有亲合关系。有学者从价值理念的角度出发,认为法治除了“治国方略”之外,是一种理性的办事原则,是一种理性的法制模式,是一种理性的法律精神,是一种理性的社会秩序。1.2 社会主义法治理念社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体,是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。把握社会主义法治理念,必须从中国社会主义国体和政体出发,立足于社会主义市场经济和民主政治发展的时代要求,以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导,深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律,系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。
2 城市管理综合执法与法治2.1 城市管理综合执法是法治的具体实践从中国法治化进程的实践来看,中国法治化进程是由国家启动的,基本上是以政府推进为主的政府推进和社会演进结合型。从根本意义上,反映了市民社会与国家二元化的必然要求。“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略的理论深入和展开需要国家和社会的回应,需要在实践中具体地操作中国法治化道路选择,需要理论与实际的结合,而城市管理综合执法则是法治理念在城市管理中的具体实践。城市管理是依法治市、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。城市管理综合执法根源于市场化改革的推动、行政机构精简和行政处罚的执法法治化要求,以解决在城市管理领域中比较混乱的行政处罚行为,《行政处罚法》将综合执法中的集中处罚纳入了法治化的轨道。城市管理的法治化在一定程度上是一个国家法治水平的体现,是法治社会成熟与否的标准。城市管理综合执法是社会主义法治理念在地方行政区域的具体实施,它使法治理念得以启动和深入,使法逐步由纸上的条文融入了公民的生活中,从而为法治国家最基本的“制度与人”良性互动关系的形成奠定了现实基础。2.2 城市管理综合执法是法治的具体化,与法治政府具有密切关系城市管理领域综合执法作为行政执法体制改革的突破口以及改革方向之一提出后,从中央到地方各级政府给予了高度重视。2000年9月,国务院办公厅就继续做好相对集中行使行政处罚试点工作再次发出了专门通知,要求各省政府从贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的高度,充分认识实行相对集中行使行政处罚权制度的重要意义,认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制。综合执法作为城市管理体制改革的新模式,其与依法行政,建设法治政府之间存在着密切的联系。首先,城管综合执法与责任型政府关系密切,责任行政要求行政系统行使职权时权责对等,行政执法权高效有序地运作,这是因为,“良好的法律秩序是法律规范实施的结果,也是检验是否厉行法治的一个重要标志。”城管综合执法将以往分散行使的行政执法权相对集中,明确执法主体及其权限和责任,为“政府权力再造”奠定了良好的基础。其次,城管综合执法也体现了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服务、最高效率”为目标,城管综合执法在一定程度上改变了以往行政处罚领域的三乱现象,使无序变为有序,保证行政管理体制的统一和稳定,有力地推动法治政府的建设。同样,依法行政也对综合执法提出了更高的要求,执法人员在执法时必须要做到秉公执法、文明执法,杜绝粗暴执法,从而为政府树立良好的行政执法形象。
3 城市管理综合执法的现状及展望在中国推进依法治国的进程中,如何具体实现法治的方略,体现法治的价值和要求是对我国法制改革与发展的一个巨大的挑战。城市管理综合执法的开展和深入,作为依法治国在地方行政区域内的法治实践,为中国法治化的实现提供了一条符合实际的道路。3.1 城市管理综合执法的现状(1)立法不足,法律滞后。行政执法,顾名思义就是行政机关贯彻执行法律的活动。行政执法离不开法律适用,当行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时,就属于法律适用。城管综合执法作为行政执法的一种模式,在其执法的过程中也必然涉及法律适用。不同的行政执法模式各有其执法依据,就目前各地城管综合执法的法律现行的立法并不能完全适应城管综合执法的实际,在诸多方面存在不足:①中央立法过于原则,欠缺可操作性;②地方立法位阶较低,权威性不足;③执法依据分散,处于“借法执法”的尴尬局面;④部分执法依据存在着相互冲突的现象。(2)管理部门行政执法职能交叉、职责不清。综合执法机关的行政处罚权来自于行政职能机关的转让,各行政职能机关都交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关,由其独立行使,变多家执法为一家执法。然而,这种转让并不是传统理论中的依法转让,其理论基础和法律依据还不完善,在实践的过程中也产生了一些问题:①行政管理权与综合执法权完全割裂,管理与处罚难以衔接。“有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突,从某种程度上说对执法产生了很大的影响,这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”②综合执法部门与原职能机关执法职能转移不完整,执法界面不清晰。根据行政法的理论,一个完整的行政处罚权是不能被分割的,而相对集中行政处罚权制度在部分职责职权的划定上,却分割了政府有关职能部门的行政处罚权。(3)执法主体定位不准,执法手段不足。现在执法队伍的执法主体资格是根据《行政处罚法》第16条的规定,在国务院法制办批复后,通过各级政府的规章和规范性文件予以确定的,由于相对集中的行政处罚权原来是由其他的法律或法规明确授予其他行政主管部门,因此,在行政处罚权执法主体资格转移过程中就存在着法律间的冲突。特别是试点工作实施以后,一些新颁布或修改的法律法规对相对集中行政处罚权范围内的行政处罚权仍明确规定授予其他行政主管部门,这也给综合执法队伍的执法主体资格带来了问题。在管理上依然采取运动式的监管模式,而且执法手段较为单一,整治效果不明显。城市管理行政执法部门在行使行政处罚权的实践中,还面临一个相同的难题:作出行政处罚决定以后没有行使行政强制权的权力,城市管理难以有效的进行。3.2 城市管理综合执法的完善途径法治是一个目标,是一个庞大的、理想而又可以实现的目标,而实现这个目标的过程是漫长的、艰苦的,这个过程由一系列活动所组成,是旨在实现法治的一系列具体活动的总和。充分认识到我国城市管理综合执法的现状及实现理想法治目标的必然性,更加紧迫地推进法治的进程,要着重从以下方面做起:(1)改革管理体制。“从法治的发展角度着眼,如果一种制度设计是值得并具有一定可行性的,我们就必须为它的建构迈出第一步,哪怕会遭遇种种阻力,甚至阻力过大而使得这一步走歪了。毕竟,任何制度文明的发展都是在学习、矫正、积累的过程中完成的。”一个城市的管理工作,特点是城管行政执法体制是否科学合理,直接关系到城市管理工作的成效问题。因此,研究确立科学合理的城管行政执法新体制,对于提高城市管理行政执法效率至关重要。通过职能、权力、机构、人员的转变与调整,以及罚缴分离、收支两条线、统一执法程序和文书等配套制度的建设,使权力彻底与利益脱钩、真正与责任挂钩,从而最终建立一整套符合市场经济要求的行政管理体制。(2)制定法律规范。任何一项制度都离不开法律的规范,尤其是对于以行政权重构为核心的城管综合执法制度而言,更需要立法权的全面规范。关于城市管理综合执法的地方性法规可作全面立法的立法选择,“所谓全面立法就是指在一部或若干部法律、法规中对行政综合执法与相对集中行政处罚权作出系统规定,并将有关的主体、内容、程序等全部列举出来。”法规具体可包含以下几方面内容:①主体地位问题;②人员设置问题;③执法手段问题;④执法职能及范围划分问题;⑤执法程序问题。(3)重塑执法理念。城市管理综合执法要按照建设法治政府、责任政府、服务政府的要求,切实改变“重处罚轻服务”的现象,实现由管理向服务的转变,树立权利本位、以人为本的执法理念,在执法方式上做到多样化、人性化、社会化,做到执法公开、公平、公正、公信,保障社会公众的知情权、参与权、监督权,加强内部监督制度建设,做到权力与利益脱钩、与责任挂钩,全面提高队伍和人员的素质,从而为适应市场经济要求的行政管理体制的确立与完善作出贡献。
参考文献
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[3]孙笑侠.法的现象与观念[m].济南:山东人民出版社,2001.
[论文关键词]以人为本；依法治校；高校管理
一所一流的大学必然具有鲜明的、凝聚和浓缩了该所大学风格、文化品位和人才培养特色的 教育 理念或者教育精神，这个理念应当不仅具有陶冶人、鼓励人的功能，也能起到规范人、指导人的作用。2l世纪的一流高等院校，要创建和谐有序的育人环境，有必要秉承以人为本的依法治校理念。
一、坚持以人为本的依法治校理念的必要性
《高等教育法》第一章“总则”第十一条规定：“高等学校应当面向社会依法自主办学，实行民主管理。”教育是一项公益事业，高校属公益法人范畴，其“公益性”决定了它必须“面向社会”并“依法”进行管理、教学、科研和社会服务活动。但不容置疑的是，当前我国多数高校的管理主要还是沿袭政府传统管理体制即以行政为主导的管理体制，强调以人管人、治人，重管理者权力赋予，轻被管理者权利救济，忽视 法律 法规的指导作用。随着我国 现代 化进程的日益加快，这种自成一体、高度集权的管理模式导致高校的涉讼案件不断增多，依法治校已成为一个迫切而至关重要的话题。近年来，随着公民法律意识的增强，高校传统的管理模式不断受到挑战，日益增多的涉讼案件不但使学校蒙受了 经济 损失，同时也严重影响了学校的声誉和形象。这种情况或多或少地暴露了高校管理工作中存在依法不足甚至与法相悖的问题，如学校制定的规章制度是否与国家法律法规精神相符，学校对涉及师生员工权益的纪律处分和其他处理决定是否具有合法性，是否建立了对管理工作者的长效制约和监督机制，是否设置了师生员工适当的法律救济途径，等等。当前见诸报章的这类新闻层出不穷：不少大学生因受学校处分、或因违反学校某项与国家法律法规精神并不一致的规章制度而被取消学位甚至不准毕业，因而状告学校；也有不少高校的一些管理者因为法制观念淡漠，在金钱利诱前面不能把持自我，利用高校管理体制上的漏洞、监督约束机制的欠缺而大肆贪污受贿、，最终东窗事发，受到党纪政纪查处，甚至受到法律的制裁。官司胜负、审判结果姑且不论，而高校管理中法制和法律意识的欠缺由此则可见一斑。这些问题如果不能及时得到解决，高校管理再不强化法律意识和观念，势必引发新的官司和新的腐败，导致高校在管理上的持续被动和严重混乱。要构建和谐的高校校园，就有必要通过以人为本的管理模式，把管理客体的精神诉求、自我发展与学校的发展结合起来。
二、以人为本的依法治校理念的内涵
以人为本的依法治校，实际上是从两个层面整合而来：其一是以人为本，即要求管理的人性化、人本化，这是高校管理“人际柔性”的层面，“德治”的层面；其二是依法管理，要求管理既有法可依也有法必依，这是高校管理“制度刚性”的层面，“法治”的层面。二者在高校管理理念中居同样重要地位，并无主次先后之分。
拓展而言，所谓以人为本，就是要在高校教育管理过程当中坚持把教育和管理的对象——包括所有师生员工，作为全心全意为之服务的诉求主体，在教育管理中倡导并秉承尊重、理解、服务、关怀的理念，着力培育和谐友爱的整体环境。坚持把以人为本作为教育管理理念的核心要素，实际上这也是当今倍受推崇的和谐教育观。以人为本、以师生和谐发展为本是实现学校民主人文管理的关键。这一观念的特征表现为：让教师教与学生学的个性得到最完善的发展是人文管理的核心；让师生员工参与管理是民主人文管理的有效性要求；为教师与学生服务是人文管理的目的。要促进和谐教育理念的落实与师生和谐发展的目标实现，就要对高校各系统、管理各环节的整体协调配合作理性思考，完善高校和谐发展机制。高校和谐发展机制是指高校内在相关要素之间的教育管理方式，以人的和谐发展为主旨，自觉根据环境的变化建构新的关系与新的结构，促进高校内部结构不断向高水平、高效率转换。这种转换与更新，目的是使高校的发展充满生机活力，不断提升高校的办学水平，从而推进高校向新的目标迈进。
依法治校就是根据我国的宪法、法律、行政法规、地方性法规及规章制定校纪校规，实施管理，使学校管理过程规范化、制度化和 科学 化。强调依法治校，就是要把握方向，遵循教育 规律 ，增强法制观念，不因领导更迭而重蹈“人治”之路。就是要全面贯彻教育方针，做到教书育人，要坚持“三个面向”、“两个全面”，实施素质教育，培养创造型的人才。依法治校是实现学校管理科学化的重要手段和有效途径。
依法治校也是一个双向互动的管理过程，它既要求管理者依法办事，也要求管理对象遵纪守法；既是一个管理的过程，同时也是一个监督的过程。只有依法治校，高校才能在科学、合理、公正、有序的管理机制保证下健康发展。依法治校必须倡导和坚持“从严治校、从严治教、从严治学”的办学原则，大力推进“校风、教风、学风”建设，致力于建立“依法治校”的管理机制和“实事求是”的工作作风，力求实现行政管理工作的制度化、现代化和科学化，从而做到教育管理既有法也依法，既公平又公正，以致形成高校良好的管理状态。
三、以人为本、依法管理理念是高校发展的本质要求
从管理的实际情况来看，以人为本和依法管理是高校发展的本质要求，它们是相互依存、相辅相成、缺一不可的。一方面，在高校管理中，人是最基本的也是最核心的因素。强调以人为本就是要重视人的主体作用、能动作用，要尊重人、理解人、关心人、爱护人。美国国际商用机器公司最基本的 哲学 信条就是尊重人。该公司总裁小托马斯·沃森就这样说过：“我看来最重要的一条信念，那就是对人的尊重。我们在这方面所下的工夫比在其他方面却要多得多。”_lj只有坚持以人为本，才能进一步健全和完善民主化管理机制，做到人人参与管理，并且主动参与管理，形成整体和谐共存发展的良好氛围，也才能把依法治校真正落到实处。另一方面，高校管理必须有“章法”、建立健全“章法”，要人人知章知法、遵章守法。要考虑知识分子自身特点和教师工作的特殊性，使高校工作的目标、计划、实施、监督、指导、 总结 和评价切合实际，规范落实，科学有序。如果没有法治，没有规章，那么管理就会混乱，就会失去控制，“以人为本”也就失去了可靠保障；不以人为本，只靠管理规章，条条框框，强权管制，那么也会使人被动，产生内耗，难于控制，不能协调，人的积极性也就得不到充分发挥，“章法”也就失去意义。
从理论逻辑上来说，正所谓“徒法不能以自行”，“徒善不足以为政”，一方面，法律制度是建立社会秩序的一个必不可少的条件，具有连续性、稳定性、高效率的优点；它也符合一般民众的心理诉求，即拥有相对独立的生活。从更高意义上说，法律制度也是实现高校民主人文管理的前提。但是另一方面，法律制度并非管理的惟一有效手段，在有的情况下，它在实施管理时并不能单独起到有效作用，还必须通过伦理道德、精神思想的优秀文化因子来协调以产生管理的充分作用：“倘若有立法(包括制度——笔者注)不应当，但私人伦理(道德——笔者注)确实或应当干预的情况有四种：(1)惩罚无理由；(2)惩罚无效；(3)惩罚无益；(4)惩罚无必要。”在这种情况下，以人为本的管理机制作为对依法治校的协调与配合，就能发挥其特有的“柔性”作用。但又因为“伦理的恰当对象并非都是立法的恰当对象。”作为管理的“软调控”方式，以人为本的人性化、人本化管理的作用主要在于通过引导、规劝、教化、价值判断等手段，以唤起道德主体的“内心自觉”，因而它又不具有法律制度所特有的约束力、规范性和强制性。所以，以人为本，实施人本化或人性化管理作为一种事实上的“德治”手段，它也必须借助法律制度的规范作用与价值才能真正发挥作用。
以人为本与依法管理是相互依存、相互协调、相互促进、相得益彰的，因此，只有以人为本与依法管理综合运用，才能实现高校制度化、民主化、科学化管理。从这个意义上说，坚持以人为本的依法治校原则，既有利于高校教育管理系统的正常运转，又有利于调动广大师生员工的积极性、主动性和创造性，促进高校教育质量和办学效益的不断提升。它既符合高校系统自身特点和管理规律，也符合推进高校管理民主化和科学化提出的客观需要，因而是高校发展的本质要求。
四、以人为本、依法管理的实施原则与措施
以人为本、依法管理必须遵循民主化、人性化、科学化、系统化、制度化等原则。
民主化原则的实质在于调动全体师生员工的积极性，要求在实施管理的各个环节中必须充分发扬民主作风，调动全体师生的积极性、主动性和创造性，共同参与管理、教学和科研工作，群策群力，依靠群体的智慧和力量把高校办好、管理好。人性化原则要求在高校管理中倡导友爱、尊重、关怀、人道精神及和谐共存发展的理念，凝聚全校师生员工的力量，着力培育“我以学校为荣、学校以我为荣”的校园文化观，形成稳固的校园精神。科学化原则就是要以科学理论为指导，遵循教育、教学和管理的客观规律，以科学态度来研究、处理高校管理问题，并且善于运用现代科学技术手段来管 理学 校，减少管理耗损，提高管理的效率。系统化原则要求高校管理要有系统化的观点，要把高校看成是一个系统化的、有组织的为了一个共同的目标而形成的有机整体，是社会更大系统的组成部分，因而要优化组合办学资源，建立正常指挥系统规则，明确管理目标和权限，利用环境影响，减少内耗，搞好协调，促进高校系统的有序运作与发展。制度化原则要求在教育管理中要以健全完善的法律法规、规章制度为依据，并充分合理地运用它们来实施管理，做到权责明晰、奖惩分明，形成公平、公正、公开、透明的教育管理大环境。
以人为本的依法治校理念，要求高校管理要实现由纯粹刚性管理模式向刚性管理与柔性管理互动模式的转变，这种转变可以通过采取以下措施来实现：
一方面，要在管理中真正树立和落实以人为本观：
第一，在管理措施上，要精心打造民主、平等、和谐、友爱的干群、师生关系，在管理中充分体现师生员工的主人翁地位，调动他们 教育 教学的主动性、积极性与创造性，形成以 科学 民主为特征的动态平衡管理系统。要建立健全民主生活制度，建立与完善教职工代表大会和校务会议制度，增加管理决策的透明度。如设置“校务公开”栏，让教师与学生平等、充分参与对学校重大问题的决策；设立校长信箱，定期政务信息；建立促进自治的学生管理系统和制度，创设包括学生纪律仲裁、学生食宿管理、特困生补助等在内的学生自我管理机构，建立学生干部定期述职制与学生代表评议制等，让学生成为自主管理的主体。尤其要强调的是，高校管理者要率先垂范，树立以人为本的思想，主动把“以人为本”理念贯彻于管理活动各环节中，在管理中体现尊重师生、服务师生的思想。全体教师要与时俱进，研究教育教学问题，尽快转变教育观念，学会尊重学生，在教育教学过程中积极实践“以人为本”理念，特别是要构建体现“以人为本”理念的教育教学模式。也要倡导学生从自我做起，从学会尊重社会公德、尊重他人劳动成果做起，树立“以人为本”观。
第二，在校园文化建设上，要遵循“科学性、 艺术 性、教育性和实用性”相结合的原则，以“绿化、美化、净化”为基点，构筑“花园、乐园、学园”的教育格局，使校园内优美的 自然 环境与注重雅致的校园建筑彼此呼应，以典雅的人文景观与浓郁的 历史 文化引人遐想，通过传统的校风校训与多彩的校园文化催人奋进，培育师生员工的“向心力”、认同感和归属感。要创造宽松和谐的人际环境，做到尊重人、理解人、关心人、爱护人，使高校管理人本化和民主化。要充分运用需求理论，从教师需求的特点出发，适当运用 经济 手段，同时重视精神激励机制的构建，多方面调动教师的工作积极性、主动性和创造性。要针对青年教师 发展 的需求，通过激励措施给他们定目标、压担子，为他们提供发展的机会。对新教师要抓岗前培训，安排与老教师挂钩，进行业务指导，帮助成长；针对中年教师的成就需要，要让他们挑大梁，并给予宣传、肯定，树立榜样，表彰晋升，为他们的脱颖而出创造条件；针对老教师的尊重需要，要给予关心爱护，适当减轻他们的工作量，充分发挥他们的顾问和指导作用， 总结 传授经验。要大力倡导民主参与，形成一个互相支持、团结协作、不断创新，有强烈的归属感、认同感和集体荣誉感的优秀教师群体。针对学生，则要尊重教育 规律 ，特别是人才成长的规律；要加强师德教育，引导教师尊重受教育者，尊重学生的人格人性，尊重他们的学习兴趣和个性发展。除了要教会学生必要的知识技能外，还应着力培养学生生活的朝气、向上的精神、创造的激情和社会的责任感。
第三，高校管理要有整体、系统意识，要在坚持个性发展的同时，从着力构建和谐的校园工作、学习的人际环境人手，做到人文环境和信息管理一起抓，使高校管理达到高度整体化和系统化。要重视高校系统环境、信息因素的积极影响，这是高校管理的重要方面和资源。要重视校园文化氛围环境资源的开发建设，充分发挥校内一瓦一砖、一草一木的教育作用。如设立名人肖像、塑像、格言、警旬、读报栏，标识树木名称，设置校史陈列室，开设各种专题学习宣传展示的黑板报、专栏等。通过美化校园，充实教育文化设施，构建优美整洁、具有文化气息的人文景观，提高人的精神境界，使师生爱校如家。要创建校园教育科研特色。加强教育科研，提供场所设备条件，营造浓厚的教研气氛。如开设教师阅览室，资助教师出版 论文 、教案集，举办各种教学成果展览，或走出去请进来，组织专题讲座、经验交流、学习辅导，参观交流，组织 现代 教育技术培训，开展教学基本功比赛和现代教育技术应用展示和观摩活动等，激励和引导继续教育，提高教师的知识技能。要创建校园活动文化特色。重视师生文体活动的组织、开展，促进师生的身心健康。如组织教工球队、乐队、合唱队，开设教师之家，开展全民健身活动，举办美术、书法、摄影、论文、教具作品展览，组织开展郊游活动等。总之，形式多样的校园文化活动，能使人的情感在良好的环境和有益的活动中得到熏陶，得到激励，得到升华；使人们的工作得到协调，心情舒畅，富有创意；使高校整体素质得到优化，综合实力得以提升，从而形成高校整体和谐发展的良好态势。
另一方面，要在管理中实现有章有法、遵章守法：
首先，要切实组织师生员工认真学习国家宪法及其他重要 法律 ，加强法制教育，并将法制教育经常化、制度化、序列化、系统化。第一，要着力提高高校党政管理者尤其是领导干部的法律意识和法制观念，这是推进高校依法治校的保证，也是高校能否建立依法治校良好环境的关键所在。第二，要加强教师职业道德教育，组织教师学习教育政策法规，以明确办学方向、宗旨，树立正确的教育观、质量观、人才观和学生观。第三，要通过加强宣传教育和法律基础课、讲座等方式和途径，有针对性地对师生员工开展法制教育。例如，对教学研究人员，要侧重进行《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《著作权法》、《合同法》、《专利法》等法律法规的宣传教育。第四，对学生则要加强《宪法》、《刑法》、《民法》等基本法律和专业法的教育，全面提升学生的公民意识、遵纪守法意识和法律素质。第五，高校还应充分利用自身的宣传舆论手段，大力加强法制教育，力图通过广泛深入的宣传工作，使“依法治校”深人人心，创设良好的遵章守法舆论氛围，为积极推进依法治校提供思想保证。
其次，必须在遵守法律法规的前提下，结合本校实际，不断建立健全严格有序的管理规章制度，做到规范运作，奖勤罚惰，树立依法治校、治教、治学观念，大力弘扬正气，使高校管理实现规范化和科学化。制度比人强，这是我们多年来在制度建设方面最重要的经验与教训，也是目前我们强调依法治校最基本的原因之一。建立健全规章制度，仍然要坚持以人为本，从本校的办学条件和实际情况出发，将原则性和可操作性有机结合起来，依照教育政策法规制定高校管理规章制度，包括学习、工作、检查、奖励制度要建立健全学校和学生管理规章制度，并组织认真学习，给他们以指导，让教师明确工作目标、职责和程序要求，帮助教师学法、懂法和用法，恪守工作职责，遵守工作制度。
工作汇报，就是把某一时期已经做过的工作，进行一次全面系统的总检查、总评价，进行一次具体的总分析、总研究;也就是看看取得了哪些成绩，存在哪些缺点和不足，有什么经验、提高。以下是收录的一些范文，希望能为大家提供帮助.
为深入推进依法行政，确保如期完成法治政府建设各项任务，近年来市城管局分局在区司法局的指导下，紧紧围绕法制政府建设这个中心，以依法行政、文明执法、和谐执法为核心，认真贯彻落实中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》和市区印发的《法治政府建设实施方案》等文件精神，抓好执法队员的学习培训、规范执法、文明执法等工作，为提高城市品位、提升城市形象做出一定的贡献。现将有关情况汇报如下：
一、总体情况
2020年以来，我局紧紧把握法治政府建设的系统性、长期性和渐进性，抓住法治政府建设的关键环节，不断完善推进机制，创新工作方法，巩固推进成果，确保取得实效。到2018年，依法行政能力和水平明显提升;到2019年以来，基本完成《纲要》确定的各项任务，城管工作全面纳入法治轨道;在今后的工作中，将进一步巩固提高法治政府建设成果;基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治城管。
二、具体措施
(一)依法全面履行政府职能
1.深化行政审批制度改革。
(1)按照国家、省、市、区的要求，及时调整并公布行政许可目录，探索目录化管理。做好取消、下放行政审批事项的衔接落实，完善办事指南，实现集中办理。清理、规范行政审批条件，严禁增设审批条件。
(2)进一步优化审批流程、精简审批环节，提升行政审批综合效能。积极开展“互联网+政务服务”，建立健全政务服务标准化体系，以标准化促进行政审批规范化。
2.大力推行权力清单、责任清单并实行动态管理。
规范权力清单、责任清单运行，按要求公布权力清单、责任清单，建立权力清单、责任清单动态管理机制，实行行政权力清单、责任清单目录化管理。
(二)完善依法行政制度体系
1.提高公众参与度。
充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、人民团体、社会组织在城市管理中的作用。除依法需要保密的外，城管规范性文件要通过网络等媒体向社会公开征求意见，建立健全公众意见采纳情况反馈机制。
2.加强规范性文件监督管理。
(1)完善规范性文件制定程序，严格依法制定规范性文件。规范性文件不得违反法律、法规、规章和上级机关规范性文件的规定。按照法定要求和程序公布涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，落实规范性文件合法性审查和集体讨论制度，实行规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。
(2)落实规范性文件备案审查制度。加强备案审查制度和能力建设，做到有件必备、有备必审、有错必纠。推进规范性文件规范化管理。
3.建立规范性文件清理长效机制。
2020年完成规范性文件的清理工作，2020年底前，向社会公布现行有效规范性文件目录和文本，并实行动态调整。建立规范性文件清理长效机制，定期清理规范性文件。
(三)推进行政决策科学化、民主化、法治化
1.健全依法决策机制。
严格落实《市区推行重大执法决定法制审核、行政执法公示、执法文书规范化、执法全过程记录制度试点工作实施方案》(埇政办秘〔2020〕114号)、《市区重大行政执法决定法制审核办法》(埇政办〔2020〕34号)，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策必经程序。完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、规范决策流程、强化决策法定程序的刚性约束。
2.加强合法性审查。
(1)行政决策未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交会议讨论和作出决定。
(2)进一步加强律师参加的法律顾问队伍建设，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。将法律顾问经费列入财政预算，为法律顾问开展工作提供必要保障。
3.坚持集体讨论决定。
重大行政决策应当经党组会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定，行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，在会上说明理由。加强重大行政决策档案管理，如实记录重大行政决策集体讨论情况和决定，并完整存档。
(四)坚持严格规范公正文明执法
1.改革行政执法体制。
整合优化执法机构和队伍，进一步充实加强基层一线执法力量，推进执法重心下移。目前我局70%的行政执法人员充实到各街道办事处中队，按照《中华人民共和国行政处罚法》的法律规定的执法程序执法。
2.完善行政执法程序。
(1)严格执行《市城市管理行政执法局行政处罚裁量基准》，细化、量化裁量权标准，规范裁量权范围、种类、幅度，公布行政执法裁量权标准。推行行政执法裁量权案例指导制度，每年公布典型案例。
(2)严格执行执法全过程记录制度。为确保执法全过程记录制度扎实有效开展，把制度落细落实。首先是完善规范存管制度，建立健全执法全过程记录信息收集、保存、管理和使用等工作制度。其次做好执法文书和音像记录资料的保存、管理、使用。同时合理配备执法记录设备，执法大队按照法律规定及国家要求，购置高清执法记录仪40台，保障每个执法中队有3台执法设备在正常使用。并积极探索执法全过程记录实践经验，结合日常行政执法过程中发现的问题，及时调整规范行政执法全过程记录工作。
(3)严格执行《重大行政执法决定法治审核制度》。根据法律、法规、规章的规定，结合城市管理行政执法实际，明确重大行政执法决定法制审核范的范围和标准。
(4)探索“柔性执法”，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段，实现法律效果与社会效果的统一。
3.健全行政执法人员管理制度。
(1)全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。
(2)规范执法辅助人员管理，明确执法辅助人员的适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等，适时制定相关管理规定。
4.加强行政执法保障。
把履行执法职责所需经费，纳入财政预算，保证执法经费足额拨付。改善执法条件，合理安排执法装备配备、科技建设方面的投入。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，坚决杜绝以罚代管、靠罚款养人的现象。
5.加强行政复议工作。
及时与区司法局对接，落实行政复议听证制度，纠正违法或不当行政行为。
6.完善行政调解制度。
健全行政调解制度，进一步明确行政调解范围，完善行政调解机制，规范行政调解程序，加强行政调解队伍建设。依法开展行政调解，及时化解矛盾纠纷。
(五)全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力
1.加强对政府工作人员的法治教育培训。
按规定开展局党组中心组学法、书记讲法活动。在干部职工初任培训、任职培训中安排法律知识培训课程。每年组织开展行政执法人员通用法律知识、专门法律知识、新法律法规等专题培训。
2.注重通过法治实践提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。
(1)领导干部坚持依法决策、依法用权、依法履职，带头遵守法律、执行法律，运用法治思维和法治方式处理各类矛盾和问题。
(2)按照“谁执法谁普法”的原则，落实部门普法责任，建立行政执法人员以案释法制度。
(六)加强法治政府建设的组织保障
1.落实第一责任人责任。
(1)党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。建立健全主要领导任组长的法治政府建设领导小组，定期研究部署法治政府建设重点工作。
(2)成立法治城管建设工作领导小组，主要负责法治城管建设的组织实施和协调、监督工作。
2.加强宣传引导。
