摘要：民族地区的财政在财政范围、财政权限和财政职能上的特殊性决定了民族地区财政管理的特殊性。财税体制改革对民族地区产生了一些不利的影响，为进一步完善对民族地区的则政政策，需调整中央政府与地方政府的事权与财权，逐步建立合理的转移支付制度，逐步采用因素法核定收支基数。
一、民族地区经济发展概况
(一)经济发展水平较低，基础设施落后，自我发展能力弱
据调查，云南、贵州、新疆等7个自治州和地区，有6个自治州和地区的财政自给率在20％以下，有的甚至不到10％，在全国固定资产投资快速增长的2003年，云南省怒江州的固定资产投资为负增长。
(二)教育、卫生等公共服务事业发展严重滞后
以教育为例，截至2002年底的统计数字，西部地区372个未实现“两基”的县(市)中，少数民族聚届县占83％。云南有7个人口较少民族的人均受教育年限不到3年，文旨率为15.4％
(三)生态环境脆弱，自然灾害频繁
民族地区大多位于边远山区、草原和荒漠地带。脆弱的生态和有限的环境容量，因人类活动日益遭受破坏，自然灾害更加频繁，反过来危及人们的生存基础。1949年－1979年，新疆和田地区被沙漠吞噬的土地达46万亩。该地区的策勒县县城曾三次为风沙所迫而迁移。
(四)贫困人口多，生产生活条件差
全国592个国贫县，民族地区就有267个；全国2800万贫困人口。民族地区就有1300多万。我国人口在10万以下的少数民族有22个，共63万人，其中绝对贫困和低收入人口39.4万。人口较少民族聚居的行政村有640个，其中较大部分村没有通电、通邮、通公路和通电话。综上所述，民族地区由于地处偏远，自然条件恶劣，经济社会发展水平低，自身发展能力弱，使其不可能依靠自身力量摆脱落后状况，实现跨越式发展。因此，如何通过财政措施促进民族地区的经济社会发展是政府面临的一个重要课题。
二、民族地区财政的特殊性
(一)财政范围特殊
财政作为政府从事的一种社会集中性的经济活动，是为了满足一定范围内的社会共同需要。民族地区财政范围的特殊性具体表现在民族构成、地理空间、收支活动等诸方面。
1、民族构成范围特殊。我国民族地区财政
服务的利益主体是少数民族。在中国这个统一的多民族的大家庭里，除汉族以外，还有55个少数民族。由于历史、地理、文化等诸多原因，少数民族的社会经济和文化有其特殊性。从生产方式来看，少数民族经济基本上属于工业化之前的生产经营方式。从民族文化素质看，解放前，许多少数民族没有自己的文字，一些民族地区的少数民族甚至还在刻木记事、结绳计数。从社会经济形态看。解放前还有相当的少数民族保持着封建农奴制度。这些分别处于前资本主义不同社会经济形态的少数民族，他们走向社会主义是跨越了一个或几个社会经济形态，这与汉族相比，显然并非量的差异，而是质的差异。
2、地理空间范围特殊
我国民族地区财政作用的地理空间是内陆边疆。从自然地理来看，我国少数民族聚居的地方，总体上说自然条件比较差，不仅地处边缘地带，而且其地貌基本上是以高原、高山和山间盆地、沙漠、戈壁等为主。大部分地区属于所谓的“边际土地”，即降雨量少且不可靠，气温低、山坡陡峭等因素严重地限制自然生物生长的地方。少数民族地区分布的特殊范围决定了民族地区财政作用范围的特殊。
3、收支范围特殊
我国民族地区的财政收支范围总体上呈现出收入少、支出多的特点。收入少的原因主要来自于以下方面：一是发展基础薄弱，先天条件差。旧中国，民族地区的生产力尤为落后，没有商品经济的系统优化为其提供必要的人才、资金、管理及经营方面的经验，尤其是企业这种直接组织商品经济活动和财政收入的细胞在整个民族地区几乎是一片空白。二是”嵌入式”企业未能充分发挥出其主动性和活力。三是地方加工工业实力弱，形不成规模经济和规模效益。民族地区加工业中的绝大部分企业存在设备简陋、工艺落后、管理松懈等现象。生产规模和能力的弱小致使资源的就地转化和增值能力不强。四是工业生产比重小。对其他产业具有的联动作用弱，使其他产业难以得到相应的发展机会，结果造成了城镇经济中产业部门较少且不能配套，致使一些县域经济过分依赖农牧业生产，工业不但无力支持农牧业的发展，有时反而要靠农牧业为之“输血”。五是市场竞争不平等。民族地区不仅各类市场发育程度低且不平衡，没有形成为地区间经济交流提供一个发达畅通的渠道，而且市场主体弱小，多数企业不能独立自主地立足于市场。区际贸易由于缺少稳定且活跃的市场主体而显得松散和疲软。
(二)财政权限特殊
财政权限是财政收支范围方面的权限和规定，主要涉及中央与地方以及地方各级政府之间的权利、责任、义务关系，是政府预算管理体制所处理的主要内容。少数民族地区由于经济文化诸多方面的特殊性，国家也相应赋予了特殊的财政权限。为了促进民族自治地方政治、经济、文化、教育事业的发展，国家在财力上给民族自治地方以很大支持。中央财政对民族自治地方的财力支持主要表现在两个方面：一是从预算管理制度上体现了对民族地区的特殊照顾；二是根据具体情况增拨专款给予补助。
1、预算管理制度方面：一是每年安排一笔自治地方机动金，用以解决民族自治地方生产、生活、文教、卫生等方面的特殊需要，二是民族自治地方的预备费高于一般地区。三是民族自治地方在执行年度预算过程中，对其收入的超收和结余可以自行安排支出。
2、专项拨款方面：中央每年对民族地区和边境地区安排基本建设专款和边境事业补助费，用于边防公路、桥梁、电讯建设，以及边境地区发展工农业生产，解决人畜饮水、商业网点修整、交通道路维修、文教事业补助和边防哨所、检查站的费用补助。中央预算内设立支援不发达地区的发展资金，专门用于支援少数民族地区和经济不发达地区的经济、文化、教育、卫生等事业发展，其中绝大部分用于少数民族地区。
(三)财政职能特殊
财政所具有的能够服务于特定政府目标的内在职能是财政职能。财政在民族地区不但具有资源配置职能、收入分配职能，还具有社会经济稳定的职能，即财政通过财政政策的制定、实施与调整，使整个社会保持较高的就业率，以至于达到充分就业。实现物价稳定，经济稳定长以及国际收支平衡等政策目标的功能。这一职能在民族地区的特殊作用是加强民族团结，保卫和巩固祖国边疆的安全与稳定。
三、财税体制改革对民族地区的影响
(一)民族地区财政困难加剧
财政分税制改革调节了地区之问的财力分配。促进了国民经济布局合理化，从长远来看，是确利于民族地区发展的，而且可以调动地方增收节支的积极性。然而，由于转移支付制度不可能很快建立起来，虽然民族地区财政过去基本上是超收全留，但是财政收入的增量却减少了，加之财政增收潜力有限。收入也不稳定，致使民族地区财政困难成为一个紧迫的难题。适应新税制后，国家取消了对国有企业征收的能源、交通重点建设基金和预算外调节基金，坚守了地方赢得的“两金”收入，加上各自改革增加了很大一笔开支，许多地方经不起这“一减一增”，致使财政困难加剧。同时，财税改革增加了资金往返时间，削弱了民族地区的资金自给能力。新税制规定，凡属中央级的消费税和增值税。中央分成部分全部上划中央，基数内部分中央通过税收返还给地方，这样做势必增加了资金往返时间，无形中给社会带来了一些不安定因素。
(二)民族地区许多企业税负增加
1994年我国对工商税收制度进行了较大幅度的结构性调整改革，除校办企业和福利企业外，取消了减免税照顾，致使民族地区过去享受减免税照顾的企业负担加重，流动资金紧张，亏损面扩大，尤其是民族贸易和民族用品定点企业减免税照顾被取消后，多数企业经营亏损，纷纷转产、停产，影响了民族特许用品的生产和供应。另外，由于民族地区的原材料加工企业抵扣的进项税额小，产品利润又低，出现亏损的企业较多。小规模纳税人占有很大比重，其增值税按照销售额的6％缴纳，实际税负也增加了。
(三)转移支付制度不规范
科学完善的分税制的特点之一就是具有一个有效的财政调节制度，也就是中央通过财政转移支付形式调节各地方政府的行政能力，使各地方政府必要的行政能力所需要的财力得到保障。这样不仅可以调节地区之间财源分布不均衡的状况，同时还可以使中央财政通过财源分配控制地方政府的施政行为，从而达到贯彻国家宏观调控政策的目的。目前，我国的财政转移支付形式可归纳为一般性补助和专项补助两种。其具体内容包括：中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解；中央政府对地方的各类专项拨款；年终结算补助；中央对地方的税收返还。
四、民族地区财税体制的完善
从贯彻党和国家的民族政策角度考虑，要对少数民族地区在财政税收方面给予必要的倾斜，以促进民族地区各项事业的发展。从客观需要来看，民族地区各项行政事业支出水平比一般地区高，如同一个公文需要多种文字印发，同样一个会议要加倍拉长。同时，民族地区工作的政策性强，难度较大。根据少数民族和民族地区的特殊情况，今后在进一步完善财税体制的过程中，应注意处理好以下几方面的问题：
(一)逐步建立合理的转移支付制度
转移支付主要有两种形式：一是一般性补助，用于满足各地方政府的一般财力需要。不规定具体的用途和要求。从财政资金的流向来看，分为补助和上解两种；从补质来看，分为原包干体制补助和税收返还两块。二是专项补助，根据一定的条件和目的拨付给地方政府用于特定支出。从长远看，转移支付的财力计算依据是按照各级政府事权划分的范围，以保证全面实现政府职能。
建立合理的转移支付制度需要以完善财政转移支付制度为核心，加大对民族地区的财政支持。应调高民族地区的转移支付返还基数，提高政策性转移支付补助系数，建立一套有利于民族地区与东部地区平衡发展的财政转移支付制度。针对民族地区公共服务水平落后的状况，国家应在资金上给予大力扶持。建议设立民族地区教育和卫生专项补助，支持民族地区教育、卫生事业的发展。对民族地区的基础设施建设继续加大投资力度，向下延伸到县、乡，使少数民族群众可以享受到经济发展的成果。
(二)调整中央政府与地方政府的事权与财权
财政分配关系是财权与事权关系的统一结合体，财权与事权相应、相称是规范分税制财政管理体制的前提条件，是全市财政体系的核心，是行使事权取得财力与财权的依据，而财权又是行使事权的物质基础。由此可见，事权合理界定、明确分工是完善财政体制的首要工作。从建立市场经济体制的要求出发，政府在经济方面的事权应按照“两权分离”、“政企分开”的原则。实现政府职能转变，把政府在经济方面的事权集中在对宏观经济进行调控方面，同时承担起基础设施和基础产业的建设任务。
在中央政府与地方政府之间划分事权、分割财权。要考虑少数民族地区的实际情况，使之区别于一般地区，适当扩大民族地区地方政府的财权。在财权财力的科学划分上，需要考虑以下几个因素：一是维护地方各级政府正常运转的财力。分税制应注意弥补民族地区财政上的差距，确保公共服务的最低标准。二是注意维护地方的税收自。民族地区绝大多数县级财政赤字已严重阻碍了经济的发展。县级财政作为独立的一级财政。可以通过发行地方债券的办法来达到收支平衡。
(三)逐步采用因素法核定收支基数
所谓因素法，即找出影响地方财政收支的各种因素核定地方“标准支出”与“理论收入”作为体制基数。对地方财政有影响的因素主要是：人口数量、土地面积、人均耕地、人均GDP、少数民族、地理条件、自然资源和社会发展情况等。在核定民族地区支出基数时，以下三个重要因素需加以考虑：
关键词：中国共产党；早期；少数民族文化政策
中图分类号： D5 文献标识码： A 文章编号：1008-6269(2012)03-0025-04中国共产党成立后，将解决民族问题纳入到新民主主义革命的总任务之中。在对待少数民族文化上，中国共产党予以特别关注。从1921年7月建党到1934年10月红军长征前，在党的各种决议、刊物和领导人的文章、讲话中，阐述了少数民族文化的重要性、特殊性以及少数民族文化的内涵、作用等，提出了一些具有进步意义的民族文化政策，为少数民族文化工作的开展奠定了坚实的基础。
一、中国共产党早期少数民族文化政策的提出
中国共产党从创建初期就开始了解决国内民族问题的探索。在处理民族问题的基本原则、主要方针及国家形式等方面，中国共产党依据马克思主义民族理论和共产国际的指示精神，提出了自己的主张。中共二大的宣言明确指出：尊重和保护各族人民“自由与权利”，实行“自由联邦制”，并申明“中国境内各民族一律平等”。中共三大的草案规定：民族地区实行“民族自决”。中共六大通过的《关于民族问题的决议案》强调：正确处理国内的民族问题，对于中国革命具有“重大的意义”。1931年通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》提出了“各民族在苏维埃法律面前一律平等”、“承认少数民族的自决权”、“少数民族可以建立自己的自治区域”和“发展少数民族的文化和语言”等思想，从根本大法的高度确立了民族平等的原则。由此可见，中国共产党早期民族工作纲领虽不系统，受苏联经验的影响较大，但阐明了民族工作的基本原则和设想，体现了党对民族问题的认识过程以及与实践逐步结合的过程，其中有些思想可以看作是中国特色民族纲领政策的先声。
少数民族文化问题是民族问题的重要组成部分。中国共产党很早就注意到了少数民族文化问题。1922年7月，中共二大通过的《关于国际帝国主义与中国和中国共产党的决议案》概括了民族地区的特点，强调指出：“现在中国本部做不到和疆部的统一，因为这些地方的经济情况和本部不同，他们互相也有差异”[1]。这里所说的“差异”，包含了少数民族的历史、文化等。1923年1月，在《平民主义》中提出，“许多的国家民族间，因为感情、嗜性、语言、宗教不同的原故”[1]56，纷争不断。实际上他强调了少数民族文化问题的重要性、敏感性。1925年10月，中共四届一次扩大执行会《关于蒙古问题议决案》提出：“应当注意内蒙古的特别情形——他们的经济利益和文化上民族上的问题，都有相互的关系。”[1]38这是中国共产党第一次将少数民族经济问题与文化问题联系起来论述，体现了党对民族文化认识的不断深入。总之，由于客观条件限制，第一次国内革命战争时期的民族文化政策偏重于宏观考量，还未真正触及到实践层面。大革命失败后，许多共产党员进入农村，创建革命根据地，开展土地革命，武装反抗反动派。这一时期创建的根据地大多有少数民族存在，这为制定、实施民族文化政策提供了有利条件。各级党组织从所处地区的实际出发，坚持“帮助各少数民族之各个民族文化经济的发展”[1]129的指导思想，出台了相对具体的少数民族文化政策，维护了少数民族的权利，获得了各族群众的认可和支持。
二、中国共产党早期少数民族文化政策的内容
中国共产党在初期探索思考和中华苏维埃共和国时期逐步实践的基础上，提出了一些关于少数民族文化的方针和措施，集中在以下四个方面。
（一）关于少数民族文化教育的政策
少数民族的文化教育水平是衡量民族素质的标准，对于促进民族地区经济社会发展具有不可替代的作用。1922年7月的《中国共产党第二次全国代表大会宣言》就阐明了“改良教育制度，实行教育普及” [1]19的方针。土地革命开始后，中国共产党将发展民族文化教育作为民族工作的基本任务，提出了建立民族学校、发展民族教育事业、培养少数民族干部等措施。
1.帮助少数民族提高文化水平。建党初期，中共中央在《对于目前实际问题之计划》中提出：帮助蒙古人民废除军阀和宗教的特权，建立经济、文化基础，使其拥有真正独立与自治的可能。1927年11月，《土地问题党纲草案》强调指出：“本党应当努力奋斗，消灭对于这些土著民族之一切种种方式的剥削”，并“赞助他们进于更高的文化程度” [1]83。1931年11月，中华苏维埃第一次代表大会通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》规定：“委托中央临时政府特别注意中华苏维埃共和国的少数民族共和国或自治区域内的生产力的发展，文化程度的提高与当地干部的培养与提拔，以消灭民族间的仇视与成见”[2]。上述政策表明，党已经意识到少数民族的文化教育水平与民族地区政治、经济发展存在紧密关系，将提高各民族的文化水平作为争取民族解放的必要条件之一。
2.发展少数民族教育事业。1926年12月，《湖南省第一次农民代表大会解放苗瑶决议案》分析了苗族的历史和现状，提出了“解放苗瑶”的七项决议，其中就有“开办苗瑶简易学校”[2]38。这是中国共产党最早关于发展民族文化教育事业的表述。中华苏维埃共和国时期，各根据地出台具体措施，推动少数民族文化教育工作的开展。例如，1930年前后成立的广西左、右江民主政府提出：劳动人民子弟实行免费义务教育，并创办了劳动小学、列宁小学、妇女识字班等，保障各族群众的教育权；1930年，湘鄂西苏区提出的《文化教育议案》指出：“要造成苏维埃社会基础，消灭苏维埃政权之下的一切危机和争取广大工农群众，特别是青年群众，以生死存亡的决心来拥护苏维埃，都只有加紧文化教育工作。”此外，中国共产党还以法律的形式保障民族教育事业的发展。1931年11月，《关于中国境内少数民族问题的决议案》指出：为发展民族地区的生产，必须建立完全使用少数民族语言教学的学校。1934年初，第二次苏维埃代表大会的《中华苏维埃共和国宪法大纲》强调：苏维埃政权保证劳苦大众受教育的权利，在可能的范围内，实行完全免费的教育，引导各族青年参与到政治、文化生活中来，以发展新的社会力量。
3.培养少数民族干部。中国共产党成立后就着手进行少数民族干部的培养工作。1923年底，在、邓中夏等的帮助下，北京蒙藏学校的蒙古族青年荣耀先、李裕智、乌兰夫、多松年、佛鼎等，成立了马克思主义小组，传播革命刊物《新青年》、《向导》、《政治生活》等，参加革命运动，后来他们陆续加入中国共产党，组建了党的第一个少数民族支部。此外，中国共产党还有组织、有计划的选派少数民族青年赴黄埔军校、各地农民运动讲习所学习，甚至派遣他们去苏联中山大学和第三国际在蒙古人民共和国主办的党务大学深造或赴法国勤工俭学。井冈山根据地开辟后，党积极吸收民族干部参与到根据地的管理中。《关于中国境内少数民族问题的决议案》提出：“尽量引进当地民族的工农干部担任国家的管理工作，并且坚决的反对一切的倾向。”[2]831932年2月，党中央《给四川省委的信》强调：必须团结夷民中的先进青年，通过培训提高其思想觉悟和工作能力，以造就夷民自己的干部，为夷民的解放斗争做准备。1934年7月7日，《中共中央驻北方代表给内蒙党委员会的信》针对内蒙民族问题，强调：“必须建立蒙民族的独立支部和小组……加强在这些组织中的政治教育工作经常提拔与培养蒙古劳苦群众中的干部，健强支部与小组的生活”[1]234-235。这些政策的提出，使党的民族干部政策落到了实处，产生了深远的影响。
（二）关于少数民族风俗习惯的政策
少数民族的风俗习惯是民族特点的体现，是各民族在特定生存环境下，所形成的稳定的心理及行为方式。中国共产党建党初期对民族风俗习惯的理解并不深刻，仅从差异上把握，没有提出具体政策。随着土地革命的开展以及与少数民族接触的增多，少数民族风俗习惯的复杂性日益显现。为此，党制定了专门的政策。
1.尊重少数民族的风俗习惯，反对民族压迫。1925年10月，中共四届一次扩大执行会通过的《关于蒙古问题议决案》描述了内蒙的斗争形势，提出了党在现阶段的工作任务，并指出“宣传工作上要注意蒙古人的风俗言语及其他特点”[1]39。1926年12月，《湖南省第一次农民代表大会解放苗瑶决议案》指出：“汉族不得故意诬造侮辱苗瑶的言论”[2]38。这实际上包含了汉族必须尊重少数民族风俗习惯的内容。1928年秋，《中共满洲省委告满洲朝鲜农民书》揭露了日本帝国主义、封建军阀和地主对朝鲜难民的无情剥削和摧残，列举了其“禁穿韩服，封锁学校，没收耕地，非法拘捕”等多项罪行，强调应尊重朝鲜族的服饰习惯，维护他们的一切权益。
2.调查少数民族的风俗习惯，作为决策依据。1929年6月25日，《中共六届二中全会讨论组织问题结论》提出：各地党组织必须尤其重视对少数民族生活状况和风俗习惯的调研，将其作为制定民族政策的参考。1930年11月5日，中共中央《关于内蒙工作计划大纲》在谈及“政纲问题”时，强调由于蒙古族长期的游牧生活和“纯粹的封建统治制度”，“它的语言文字、风俗习惯都是特殊的”，因此，“必须按照当地情形，具体定出各种办法执行这一通告，发动内蒙群众拥护中国红军及苏维埃反对帝国主义进攻的广大运动”。这些思想的提出，说明党逐步认识到少数民族风俗习惯的特殊重要性，要求在民族平等、团结的原则之下，加强少数民族的调查工作，把民族风俗习惯政策贯穿于民族政策的始终。
（三）关于少数民族宗教的政策
宗教是人类社会发展到一定阶段的历史现象。中国的少数民族许多都有，宗教的影响力已渗透到少数民族政治、经济、文化的方方面面。1922年7月，中共二大通过的《关于“工会运动与共产党”的决议案》提出：“只要是赚工钱的工人，不论男、女、老、少，信仰，地域，种族，国籍，政见，熟练、不熟练等区别，都须加入工会。”[1]10这里所说的“信仰”即。中华苏维埃共和国时期，中国共产党在更多地接触、了解少数民族及其信仰状况后，依据革命形势与阶段任务，开始探索解决民族宗教问题。
1.政教分离，信仰自由。1923年6月，中共三大颁布的《中国共产党党纲草案》强调指出：“教育与宗教绝对分离”[1]22。这是中国共产党运用马克思主义宗教观解决西方宗教势力控制中国教育的重要政策，“绝对”二字，体现了党的坚定态度。1931年11月5日，中共中央《给苏区中央局第七号电》强调：“保证工农劳苦民众有真正信教自由的实际和反宗教宣传自由”[1]164。将信仰自由和反对宗教的自由并列而提出，是宗教政策的一种进步。11月7日，《中华苏维埃共和国宪法大纲》申明：“保证工农劳苦民众有真正的信教自由为目的，绝对实行政教分离的原则”，强调苏维埃共和国对“一切宗教”都不提供任何保护及经费，“一切苏维埃公民有反宗教宣传之自由，帝国主义的教会只有在服从苏维埃法律才能许其存在”[1]208-209。至此，党的自由政策以宪法的形式确定下来。
2.信教与不信教者在法律面前平等。1930年，《中华苏维埃共和国国家根本法（宪法）大纲草案》规定：“在苏维埃政权之下，凡选举权，被选举权以及一切法律命令等对于劳动者不分男女，不分种族（如汉，满，回，藏，苗，黎以及高丽，安南等族），不分宗教的信仰，都是一律平等的看待。”[1]122 《中华苏维埃共和国宪法大纲》进一步强调：“在苏维埃政权领域内的工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女种族（汉、满、蒙、回、藏、苗、黎和在中国的台湾、高丽、安南人等）宗教，在苏维埃法律前一律平等，皆为苏维埃共和国的公民。”[1]166虽然受“左”错误的影响，中华苏维埃时期出现过将宗教人士归为剥削阶级而禁止其政治权利的情况，但总体来说，“不同宗教在法律面前一律平等”的方针得到了确立，突显了党反对宗教特权与宗教歧视的根本立场。
3.没收教会土地给农民使用。1930年5月，《中国苏维埃的十大政纲》强调：“没收地主阶级的土地，没收庙宇、教会、祠堂占有的土地与反革命的富农的土地，分配给无地或地少的农民使用，禁止土地买卖，租佃，典押制度，以肃清一切封建剥削并实行土地国有。”[3]11月，《关于内蒙工作计划大纲》阐述了“没收一切王公地主垦牧公司寺庙教会的土地归农民分配使用”、“没收王公寺庙的牲畜归牧民分配”等具体措施。此外，广西右江工农民主政府《土地法暂行条例》根据当地实际，提出“没收一切祠堂、庙宇地产及其他公产、官荒或产生的荒地、沙田”。上述宗教土地政策是在土地革命的背景下提出的，带有浓厚的时代特征与阶级色彩，这种“没收”的方式存在历史的局限性。
（四）关于少数民族语言文字的政策
民族语言文字是民族的基本特征，对民族的形成与发展具有重要作用。1921年到1934年间，中国共产党坚持“维护各民族语言平等，反对任何语言特权”的思想，既重视发展民族语言文字，又提倡运用民族语言文字，制定且实施了相关政策。
1.发展少数民族语言文字。1930年5月，《中华苏维埃共和国国家根本法（宪法）大纲草案》强调：苏维埃政府扶助“弱小的或者落后的民族”发展自己的语言文字。这是中国共产党第一次将保护、发展民族语言文字作为纲领纳入宪法中，为民族语言文字政策的形成奠定了基础。1931年11月颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》和1934年4月中国民族武装自卫委员会筹备会提出的《中国人民对日作战的基本纲领》重申了这一方针。中华苏维埃共和国时期，各革命根据地也出台了具体政策保护和发展少数民族的语言文字。
2.运用少数民族语言文字。一是中国共产党要求利用民族语言开展宣传工作。1928年7月10日，中共六大通过的《中国共产党》规定：“在其他民族工农分子中用其民族语言以便于工作”[2]48。1930年11月5日，《关于内蒙工作计划大纲》指出：内蒙各级党组织，应“建立经常的宣传鼓动工作，出版汉蒙两种定期刊物”[1]141。二是中国共产党提倡在民族地区使用少数民族语言文字。1931年11月，《关于中国境内少数民族问题的决议案》提出：苏维埃政府应设立民族语言文字的编辑馆、印刷局，要求在民族地区的党政机关使用民族语言文字办公。为了更好地组织朝鲜族的革命运动，中共满洲省委成立了少数民族部，还设立了翻译科，强调“它的任务，是把省委各种文件和省委的学报，完全译成韩文印发出去”[2]67，并给与经费上的支持。
三、中国共产党早期少数民族文化政策的特点
（一）融入了民族平等的思想
民族平等是马克思主义处理民族问题的基本原则。中国共产党是各民族利益的忠实代表，其成立伊始就旗帜鲜明地提出了民族平等的主张，并将民族平等作为民族政策的出发点和归宿，既承认和坚持形式上、法律上的平等，也着力实现事实上的平等。中国共产党民族平等的主张是彻底的，也是涵盖社会生活各个领域、各个方位的，其中包括少数民族文化的平等。虽然这一时期党还未提出“民族文化平等”的概念，但是党的民族文化平等思想从一开始就根植于少数民族文化政策之中。正如前文所述，中国共产党成立后所采取的提高少数民族文化水平、尊重少数民族风俗习惯、实行自由、发展少数民族语言文字的政策措施，无一不体现了中国共产党对民族文化平等的追求和对民族文化权利的维护，这与历代君王、封建军阀和反对派所推行的文化同化、文化压制政策形成了鲜明的对比。在这一思想的指导下所制定的民族文化政策，不仅满足了少数民族群众保护、发展民族文化的迫切要求，而且使少数民族群众认识到中国共产党是为中国各民族人民谋利益的党，是能够领导中国各民族解放事业的党，从而愿意团结在中国共产党的周围，共同进行反对帝国主义、封建主义的新民主主义革命。
（二）初步与革命实践相结合
1921年到1934年间，中国共产党少数民族文化政策在发展上具有明显规律性：土地革命以前，少数民族文化政策更多地是宏观性政策；而土地革命开始后，少数民族文化政策逐步转向具体化、多样化。从政策类型的转变，可以清楚地发现，随着革命根据地的建立和民族地区革命斗争的开展，特别是中国共产党同各族群众有了更为直接地接触后，加深了对少数民族文化的认识，促使中国共产党调查了解不同地区、不同民族、不同社会环境下少数民族文化存在和发展的状况，因地制宜地制定具体的民族文化政策。比如：《湖南省第一次农民代表大会解放苗瑶决议案》针对当地苗族、瑶族文化水平较低的情况，提出了“开办苗瑶简易学校”的政策；《关于内蒙工作计划大纲》根据蒙古族较广泛的特点，积极宣传“政教完全分立，信教自由”的主张；《黔东特区第一次工农兵代表会议决议案》依据黔东地区苗族文化的深远影响，提出“用苗族自己的语言文字。这些发展苗族的文化”的措施，都是民族文化政策与民族地区实际结合的典型。正是在实践与认识的不断往复中，中国共产党少数民族文化政策的自主性、针对性明显增强，逐步摆脱了苏俄及共产国际的影响，走上马克思主义普遍原理与中国实际相结合的道路。从这一角度来看，中国共产党早期民族文化政策的发展轨迹与党的发展历程是一致的。
（三）存在一定的不成熟
从建党到长征前，是中国共产党的幼年时期，也是党民族文化工作的起步阶段。这一时期，虽然少数民族文化政策制定并得到了一定程度的发展，但是幼年时期的基本特征决定了党的少数民族文化政策不可避免地存在一些不成熟。这种不成熟主要表现在两个方面：一是在残酷的革命环境中，少数民族文化政策受阶级斗争思想的影响较大。比如：在对待宗教人士的政策上，《中华苏维埃共和国国家根本法（宪法）大纲草案》既规定“在苏维埃政权之下，凡选举权，被选举权以及一切法律命令等对于劳动者不分男女，不分种族，不分宗教的信仰，都是一律平等的看待”[1]122，又强调“因为一切宗教服务人（僧、道、牧师等）都是统治阶级迷惑工农群众的工具，所以必须剥夺其选举权以被选举权”[1]124。在没有对宗教人士进行深入分析的情况下加以全盘否定，难免将一部分宗教界人士推向敌对的位置。二是由于主、客观条件的限制，在对于少数民族文化基本概念的认识上还不甚清晰。比如：对少数民族风俗习惯的定义比较模糊，常常把迷信与宗教混为一谈。当然，这种不成熟只是中国共产党幼年性的一种体现，这个时期少数民族文化政策主要方面是进步的，也是基本符合各民族和民族地区实际的。
综上所述，这一时期中国共产党少数民族文化政策从无到有，反映了党解决少数民族文化问题的探索过程，体现了实践对少数民族文化政策发展的推动作用。尽管中国共产党早期少数民族文化政策还不够成熟，但是在革命实践中加深了对少数民族文化重要性的认识，拓展了对于少数民族文化内涵的理解，迈出了因地制宜制定与实施少数民族文化政策的步伐，为少数民族文化工作的开展积累了宝贵经验。
参考文献：
[1] 中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京:中共中央党校出版社,1991:8.
关键词：第二代民族政策；民族融合；民族发展
中图分类号：D032 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）13-0066-02
近来，国内一些专家和学者相继在一些报刊上公开发表了一些倡导推行淡化族群意识和56个民族的观念，强化中华民族的身份意识和身份认同，在政治、经济、文化三方面推进中华民族一体化和国家认同的民族政策即“第二代民族政策”。对于这一提法的合理与否，引起了学界的广泛争论。笔者认为，鉴于当前我国民族问题出现的一些情况，应以“第二代民族政策”引起的学界广泛争议为契机，坚持一些基本准则，展开对“第二代民族政策”的研究和讨论，重新审视我国当前民族理论与政策的不足，走出一条中国特色的解决民族与民族问题之路。
一、讨论“第二代民族政策”的必要性
新中国成立已逾六十年，尤其是改革开放后，在社会主义市场经济的驱动下，我国进入了高速发展时期，世情、国情、民情也发生了急剧变化，我国面临社会转型的机遇和挑战。同时有关民族政策的法律、法规、规章、具体措施等还不够健全，如全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国民族区域自治法》实施情况的报告所反映的问题：“一是绝大多数的国务院相关部门至今没有制定配套规章、措施和办法；二是五个自治区的自治条例一直没有出台》。”因此在法制制度的领域还有很大的改善空间来适应改革开放后出现的复杂权益格局[1]。其次，全球化时代的少数民族问题具有一定的普遍性，世界范围内民族问题层出不穷令各国政府头疼。民族分裂主义势力抬头，并呈现出与宗教极端主义、恐怖主义等合流的趋势[2]，世界上许多国家都在该问题领域内不断探索，不断调整政策以适应形势。所以我国应该顺应国际形势和应对社会转型的需要，开展积极向上的有关民族发展、民族关系等问题的理论研究，创新民族政策来适应新形势。
二、民族理论与政策讨论及创新应坚持的方针
中华人民共和国成立以来，从根本上废除了中国历史上的民族剥削压迫政策，确立了各民族一律平等的民族政策，赋予了少数民族经济、社会、文化发展等社会权利。民族区域自治制度的颁布和实施为我国平等、团结、互助、和谐的民族关系提供了制度保障。民族区域自治制度又植根于中华人民共和国宪法自由、平等的宪法精神。中华人民共和国宪法是我国的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律效益；是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础，是中国共产党执政兴国、团结带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法律保证。所以，关于民族理论与政策的讨论研究，首先要肯定中华人民共和国宪法和民族区域自治制度为新型民族关系分别提供的法律保证和制度保障，尊重宪法的权威性和拥护民族区域自治制度。
世界上有许多不同的国家，因地理环境、自然条件、社会历史、文化特征等差异，形成了不同的民族关系和民族政策。回溯中国民族学人类学的发展历程，我们很容易发现：“中国民族学人类学主要是建立在对国外民族理论与文化学说的译介、选择、反论和消化的学术实践中，学者们倾向于把那些林林总总的外来理论成为自己学术财富的一部分。”[3]“取其精华，弃其糟粕，中西交融，为我所用”是我们一贯提倡的。但是，中国的民族关系及民族政策与理论应该符合本土化，不能将西方的一些理论生搬硬套。所以，在讨论时，需尊重和理解我国基本国情，对我国的少数民族和复杂民族关系基本现状做深刻的认识；要基于理性分析现状及问题，提出解决办法，反思不足，反复论证，毕竟事关民族问题无小事；走出一条中国特色的解决民族与民族问题之路。
20世纪80年代末，我国已故著名社会学家、人类学家费孝通先生在香港中文大学的学术讨论会上，做了“中华民族多元一体格局”的重要演讲，引起了极大的反响，此后学术界也对此进行了广泛的讨论。“中华民族多元一体格局”的大局观是对我国统一多民族国家格局的高度概括，今天的中国就是一个多民族国家和“中华”的集中代表。在各民族共创中华的历史过程中，汉族在其中发挥了核心的、主导的作用；汉族是共创中华的主体，其他民族同样也是共创中华的主体。
综上，中国的民族理论与政策讨论要以马克思主义思想为指导核心，尊重宪法权威性及我国历史和国情，承认民族区域自治制度等现行民族政策，坚持“中华民族多元一体格局”的大局观；充分认识“各民族共创中华”过程中，各民族都是共创中华的主体；坚持当代民族关系的主旋律是：各民族自由平等，共同团结奋斗、共同繁荣发展；汉族离不开少数民族，少数民族也离不开汉族，少数民族之间也相互离不开的休戚与共、互助合作的紧密关系。
三、“第二代民族政策”讨论中的几点反思
民族融合、民族平等、民族发展等有关问题是“第二代民族政策”争论的焦点。对这几个概念的正确认识对于理解我国当前民族理论与政策至关重要。
第一点，“第二代民族政策”提法中，有“与时俱进地推动民族政策从第一代向第二代的转型，即在政治、经济、文化、社会等各方面促进国内各民族交融一体，不断淡化公民的族群意识和56个民族的观念，不断强化中华民族的身份意识和身份认同”的表述。有部分学者指出“促进国内各民族交融一体”实质是少数民族汉化，违背民族平等的核心原则，违背了宪法、国情。“各民族交融一体”是否指少数民族汉化有待商榷，重要的是我们应该理性地看待民族融合。首先，“民族融合不论过去、现在还是将来都是一种普遍的存在，是人类社会发展的规律。”民族融合是自然过程，不能运用暴力或行政手段强制实行民族融合，“任何急于实行民族融合，促进民族消亡的做法，只能适得其反。”“如果同化是一个民族用暴力摧残另一个民族，那是反动的。其次，民族融合应考虑一些少数民族对融合所持的心态问题及各民族在融合中所处的地位。我们应该提倡在尊重各民族的差异性和文化多样性的前提下，以自觉、自愿、主动为基础，各民族共享在政治、经济、文化、社会等各方面的优势，使民族融合成为无论从理论上讲，还是从现实需要上讲，……都是一种正面的概念和积极的因素。”
第二点，费孝通先生晚年在《民族地区社会经济发展》一文中指出民族地区存在着人文生态失衡现象，少数民族由于受教育水平、职业技能及文化隔阂等影响，从事传统的生计方式或者低端的工商业及一些处于社会分工下游的底层行业。而当地的汉族大部分从事相对高端的现代工业社会的相关领域的职业。少数民族地区的现代化发展与少数民族的发展出现了一定程度的不协调。“民族地区的发展必须是（少数）民族本身的发展，不能离开（少数）民族的发展来讲民族地区的经济。”在中国以马克思主义理论为指导的民族政策的核心原则是各民族平等。真正的民族平等“即各民族在政治、经济、文化和社会生活方面享有无差别的社会平等权利”，但是，“就是因为存在着基于社会历史、地理环境、自然条件、文化特征等原因所造成的民族之间、地区之间显著的经济社会发展差距，使各民族人民在共同享有社会主义大家庭的各项社会公益权利方面存在着‘事实上的不平等’”。因此，国家出台对民族地区的扶贫和对口支援等相关优惠政策，下大力气，调动各种资源，如财政、金融、物资、人才、技术等来推动少数民族在政治、经济、文化和社会等各方面的发展。但是，“第二代民族政策”提出者认为“把以对族群成分为优惠照顾帮扶对象的政策调整为对处于贫困弱势处境的公民为优惠照顾帮扶对象的政策，以不断淡化各族群（民族）意识，强化公民意识和中华民族意识”。20世纪70年代以来，许多国家相继施行一些涉及种族、民族、族群、移民等少数群体的优惠政策，“第二代民族政策”提出者的上述建议只会使中国的民族政策变得相对落后。民族优惠政策很重要，现在要求取消有些不合时宜，但是也应根据实际情况，采取灵活的政策调整：“对那些通过发展在整体上已经和汉族没有差距、甚至已超过汉族的少数民族，可以适时地停止优惠政策；对某些地区虽然落后，但当地民族之间在受教育水平、生活水平等方面并没有多少差距，也可以以地区性的优惠政策取代民族性的优惠政策了。”
第三点，关于少数民族的发展，许多学者指出少数民族经济和民生发展的基础性和重要性，当前少数民族工作的重点是发展经济、改善民生、开发旅游、缩小差距和稳定维稳。但是“少数民族的特殊性始终是‘文化’。少数民族争取这些公平，目的是为了显示人的尊严的文化的公平传承”。所以少数民族的发展应将经济民生发展和“文化”发展并重。在经济发展中摒弃那种GOP+维稳+民生的模式，在国家大力援助和帮扶下，更多地依赖少数民族自身的发展即尊重各民族自我发展的主体性，让各民族成员参与到政策的制定和实施中去。此外，“文化”发展不能过分强调经济利益，不注重保护的前提下，将民族文化过度经济化和商业化，使与民族文化有关的一切实体和象征成为旅游资源、开发项目和“商品”，最终丢失其本民族文化传承中的特性。文化发展应更多地关注“文化及与文化相关的民权即政治承认、民德即社会公平和民族文化公平传承的问题”。
参考文献：
[1]郝时远.评“第二代民族政策”说的理论与实践误区[J].新疆社会科学，2012，（2）.
关键词：南京国民政府；边疆基础教育发展；激励政策
一、南京国民政府时期边疆基础教育发展激励政策研究的重要性
南京国民政府时期是民国时期最具有代表性的阶段，内有军阀混战，各种社会矛盾激化，外有帝国主义国家插手的分裂活动，使得民族矛盾激烈凸显，民族教育问题显著突出，选择边疆基础教育来研究，对于加强民族团结有重要的历史意义，对当时边疆基础教育中的问题做一澄清，对现代民族教育提供可供借鉴的经验。在区域上选择边疆，首先边疆的教育历来被忽视，边疆的教育发展更是步履缓慢。然而，民国政府成立以来，社会动荡不安，边疆危机的进一步加深，使得民国政府深深地意识到了边疆的民族问题对于维护统治所起的重要作用，然而民族教育乃民族问题之根本，是解决其他民族问题的先决条件。因此，为抗日和国防的需要，南京国民政府相继出台了一系列关于边疆基础教育发展激励政策。故本研究就南京国民政府时期边疆基础教育发展激励政策的相关研究成果进行梳理和分析，期望为下一步的研究打下坚实的基础。
二、南京国民政府时期边疆基础教育发展激励政策的相关研究综述
学界各家历来对于边疆教育尤为重视，关于边疆基础教育的理论和实践都有很多研究。南京国民政府成立后，因国防和抗日的需要，大力发展边疆民族教育。于1930年2月成立蒙藏教育司，依照三界二中全会关于“优待蒙藏学生的决议”，教育部会同蒙藏教育委员会相继颁布了《蒙藏委员会保送蒙藏学生办法》和《待遇蒙藏学生章程》，其中对蒙藏学生的学费以及升学优待政策有明确的规定。1935年教育部依据中央常务委员会关于“蒙藏教育的决议”，制定并颁布《推进蒙藏回苗教育计划》，将边疆学生的优待范围扩大至苗回学生，进一步扩大了边疆民族教育的范围。除此之外，蒙藏教育司于1943年将历年来颁布的法令法规汇编成《边疆教育法令汇编》（教育部边疆教育司编印，1944年），同年还编辑印行了《边疆教育概况》（教育部边疆教育司编印，1944年），具体记录了民国24到民国31年间民国政府的边疆教育概况，其中对于边疆基础教育发展的激励教育政策有所涉及，随后1947年又出版的《边疆教育概况续编》（教育部边疆司印，1947年），具体记录了各省举办边疆教育的概括，并附有各项数据统计，对于各省的民族教育实施概况记录详实。尽管如此，但截止目前，尚没有专门研究南京国民政府时期发展边疆基础教育激励政策研究的成果，涉及这方面的研究成果大多散见于教育史和民族政策史等著作中的部分章节中，或是对某些教育机构的相关研究中，相关论文也只涉及到边疆基础教育发展激励政策的某一方面，笔者现就目前的研究状况做以下分析：
（一）在边疆史和教育史专著中的相关研究
最早的一本有关边疆教育的著作是商务印书馆于1936年出版的刘曼卿女士的《边疆教育》，该书是刘曼卿女士亲赴康藏历时三个月之久，深入调查的基础之上所编著的，全书分为三篇，其中在第三篇“计划”篇中对于实施边疆教育的理论原则、教育经费的规划、师资培养等有具体的阐述，其中师资培养中对于教职员的激励政策深刻的见解。[1]另有曹树勋的《边疆教育新论》一书不仅对于边疆民族教育的方针、边疆教育的语言和经费有所涉及，尤其是对于边地青年教师和学生的优待政策进行了具体的论述。[2]建国以来出版的第一本民国教育史专著是熊明安编著的《中华民国教育史》，该书第七章中，对国民政府的边疆教育政策、推进边疆教育的主要措施等几个方面进行了概括，其中关于教员的激励政策有所涉及。[3]关于这方面的著作还有：高时良的《中国教育史论丛》（福建教育出版社，2009年）、申晓云主编的《动荡转型中的民国教育》（河南人民出版社，1994年）。
（二）在民族教育史和民族政策史中的相关研究
其中最具有代表性的是吴明海主编的《中外民族教育政策史纲》，该书的第二章是关于中国近代中央民族教育政策的发展历程的研究，其中对于南京国民政府时期的文教政策的论述中具体阐述了有关边疆民族学生在经费，升学等方面的优待政策以及对于边远地区教育督导员的相关优待政策。[4]另有滕星、王军编著的《20世纪中国少数民族与教育理论、政策和实践》其中第十一章少数民族教育发展史中对于少数民族的激励教育有所阐述。[5]相关的论文中有代表性的有马廷中的《民国时期的民族教育政策研究》一文中对民国时期颁布的边疆民族教育法令、对从事民族教育的教职工实行的奖励政策、对在招生和升学等方面实行的倾斜政策、发展民族初等教育的政策等做了全面的论述。[6]除此之外，相关的论文还有： 张双志的《南京国民政府时期的民族思想和民族政策—以蒙藏问题为中心》（载《中国藏学》，2003年第4期）、张建中的《战后边疆教育的衰退及其原因分析》（载《教育研究》，2011年第1卷第5期）、周泓的《民国时期的边疆教制度》（载《民族教育史》，2000年第4期）。
（三）在对民族管理机构研究中的相关研究
对民族管理机构的相关研究中最具有代表性的成果，有王海文的硕士论文《南京国民政府蒙藏教育司创设及其实践研究》一文，在描述蒙藏教育司的创设动因、机构设置及其职能的基础上，对于边疆教育政策的制定，边疆教育的视导与考察，教材编译与边疆文化研究，边疆教育经费及师生优待等做了系统介绍，其中边疆教育经费及师生的优待占有很大的篇幅。[7]期刊论文方面有田正平、张建中合作的《近代边疆教育行政管理机构的创立与演变—-以中央政府一级为中心的考察》一文，其中对于中央一级边疆教育行政管理机构、机构性质和作用做出了如下概括：“这一部门是近代中央政府出于解决边疆危机和在边疆地区发展新式教育的需要得以设立，在抗战期间获得快速发展，并在20世纪40年代末最终形成，部门的设立为推动近代边疆教育的发展起到了一定的作用。”[8]周竞红的《南京国民政府初期十年边疆民族事务管理机制与政策》，一文中的第二部分对边疆民族教育政策中有关边疆基础教育经费以及对蒙藏学生的招生政策上的优待都有具体详细的阐述。[9]与此相关的研究成果还有：朱慈恩的论文《蒙藏委员会与民国时期的边疆教育》（《民族教育研究》，2008年第5期）等。
（四）以某类专题为中心的相关研究
1.专门研究南京国民政府时期边疆学生的激励政策的相关文章：张建军的《南京国民政府对蒙古族学生的保送升学政策及其变动》一文中就优待蒙古籍学生升考内地大专院校的政策法规，做了系统论述，对当时蒙古籍学生升学保送政策实施过程中出现的问题也有全面的阐述。[10]余书麟的《战后我国边疆教育建设之途径 》一文中提到边疆师范生除了享受内地师范生同等待遇外，学习期间的医药、书籍费用均由国家提供，并且免除徭役，作为对学生的激励。[11]与此相关的文章还有： 曹树勋的《抗战十年来中国的边疆教育》（载《中华教育界》复刊，1947年第1卷第1期）、王一影的《泛论边疆教育夷族青年的教育与训练》（《边政公论》，1941年第1卷第3、4期）。
2.专门研究国民政府捐资兴学问题的相关文章：李敏的《论南京国民政府时期捐资兴学产生的的历史动因》一文从传统伦理道德影响和政府的政策激励两方面对南京国民政府时期捐资兴学产生的历史动因进行了系统的阐述。[12]高耀丽的《民国时期教育经费短缺的原因、对策以及启示》一文对于民国时期边疆教育经费短缺的原因从两方面进行了分析，提出了相应的对策，其中关于社会团体的捐资兴学的激励的阐述是一个重要方面。[13]
3.专门研究边疆师资的相关文章。顾岳中在《抗战建国中我国社会教育及边疆教育概况》分为边疆学校员生之救济；边疆教育师资之训练；边疆学校及教育机关之增设三部分，期中对于边疆基础教育的激励政策做了系统的阐述。[14]此外黄熙庚的《边疆教育的特性及其应有之设施》一文中关于边疆师资训练中对于改善边疆师资待遇有详细的论述。[15]武志华2010年发表的硕士论文《国民政府蒙旗教育政策及相关措施》在蒙旗教育政策与实践中有关于师资培养与师生优待等方面做了系统的论述。[16]与此相关的研究成果还有：方东澄的《边疆教育问题概况》（《边疆半月刊》，1937年第2卷第2期）、宗亮东的《边疆教育的三个重要问题》（《教与学月刊》，1940年第5卷第7期）等。
三、对已有相关研究的评价
总体来说，学界已经对民国时期边疆民族教育政策方面进行了丰富的研究，这些成果对于深入研究南京国民政府时期边疆教育政策提供了丰厚的基础和充足的条件，成为不可多得的宝贵材料。但是从现有的研究成果看，边疆基础教育激励政策研究存在着明显的不足：
（一）缺乏整体的研究。对于民国时期时期边疆民族教育激励政策研究是一个比较薄弱的环节，目前学界尚没有一部专门以研究南京国民政府时期边疆基础教育发展激励政策研究为题的成果，大多是以激励政策的某个方面为题展开的研究，而且散见于民族史，民族教育史和边疆史等的研究成果也不多。
（二）研究深度有待提高。目前大多数的研究成果基本停留在对政策的罗列和陈述上，缺乏对政策的深层次的分析，对于实施效果也只是做数量上的罗列，而对优缺点，社会影响以及政策方面存在的问题、经验教训的挖掘不够，亟待进一步的拓展深入，这也正是后续研究中有待深入挖掘的地方。
[参考文献]
[1]刘曼卿.边疆教育[M].北京：商务印书馆，1936.
[2]曹树勋.边疆教育新论[M].台湾：正中书局，1945.
[3]熊明安.中华民国教育史[M].重庆：重庆出版社，1990.
[4]吴明海.中外民族教育政策史纲[M].北京：中央民族大学出版社，2006.
[5]滕星，王军.20世纪中国少数民族与教育理论、政策和实践[M].北京：民族出版社，2006.
[6]马廷中.民国政府的民族教育政策研究[J].西南民族大学学报.2007，（5）.
[7]王海文.南京国民政府蒙藏教育司的创设及实践研究[D].中央民族大学，2009.
[8]田正平，张建中.近代边疆教育行政管理机构的创立与演变——以中央政府一级为中心的考察[J].社会科学战线，2008，（3）.
[9]周竞红.南京国民政府初期十年边疆民族事务管理机制与政策[J].中国边疆史地研究，2005，（3）.
[10]张建军.南京国民政府对蒙古族学生的保送升学政策及其变动[J].中国教育制度史研究，2009，（9）.
[11]余书麟.战后我国边疆教育建设之途径[J].教育杂志1947，（2）.
[12]李敏.论南京明政府时期捐资兴学产生的的历史动因[J].南方论刊，2007（8）.
[13]高耀丽.民国时期教育经费短缺的原因、对策以及启示[J].江西师范大学（教育科学版），2003（3）.
[14]顾岳中.抗战建国中我国社会教育及边疆教育概况[J].教育杂志，1939，（12）.
[15]黄熙庚.边疆教育的特性及其应有之设施[J].贵州教育，1942，（7—9）.
近年来关于边疆民族地区的教育早期现代化研究渐已成为中国近代史研究的重要课题。民国中央政府重视边疆民族地区社会、经济和文化事业的发展问题，在历史上创造性地将边疆民族地区学校教育和民众教育的普及工作纳入国家正规教育体系，并作为一项专门的社会事业以有别于古代文教政策语境，制定系统的少数民族教育政策来予以推进。本文从边疆教育史、民族教育史、地方断代史、政策专题研究等四条研究路径概述学界对民国中央少数民族教育政策研究的进展情况，并讨论了课题研究的不足和后续研究的方向。
关键词：民国中央政府；民族政策；少数民族教育政策；边疆教育
中图分类号：G750 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）02-0148-05
长期以来，学界关于中国近代史的研究一直因循革命史范式，从革命斗争的需要和革命者的立场出发考察和分析相关历史人物和重要事件。近年来，学界思想解放，学术活跃，对民国时期各个领域的研究逐渐展现出新生机和活力，开始了全方位的客观整体研究。在中国教育早期现代化的研究方面亦涌现出一批有价值的研究成果。不少论著开始从中央政策层面探讨近代国家政府与少数民族教育早期现代化的发展问题，然而，目前学界对这方面研究的系统梳理与综述评析尚少，本文拟对现有研究成果和历史文献资料进行梳理、分析与反思，以期促进这一研究的进一步深入。
[BT（1+1]一、近代中国边疆史地研究高潮的出现与边疆教育政策的讨论
[BT）]
边疆教育政策是民国政府针对边疆少数民族地区而专门制定的一系列特殊性和优惠性的少数民族教育法令措施。这一提法是随着近代少数民族教育理论体系和政策实践机制的不断完善与发展而最终被南京国民政府以政策法令的形式确定下来的官方统一称谓。民国时期的学人关于边疆教育政策问题的讨论肇兴于中国近代两次边疆史地研究高潮的出现。
从19世纪中叶到1949年中华人民共和国成立前，中国近代边疆史地研究曾掀起两次高潮。第一次高潮出现在晚清咸丰、同治、光绪年间，一些人有感于帝国主义列强入侵而引起的边疆危机和边界问题，加强了边疆治理、边事外交、边界舆图等方面的研究，并取得了一批成果。第二次高潮出现在20世纪三四十年代。沙俄对我国北部边疆的分割和侵占，英国对的侵略，特别是日本帝国主义对中国大举进攻，中国的边疆形势骤然严峻，抗日战争全面爆发以后，国家的政治、学术机构为避敌锋而纷纷迁转西移，大批学者云集于西南、西北抗战大后方，对于怎样开发治理边疆少数民族地区，解决边疆危机和民族问题，巩固边疆国防等课题展开研究，便逐渐形成显学，在20世纪30―40年代国内学人掀起了近代边疆史地研究的又一次高潮。
在这两次边疆史地研究尤其是第二次边疆史地研究的高潮时期，边疆民族地区教育发展问题备受当时学界各家的广泛关注。总体而言，在1949年以前，基于田野实地考察工作的现状调查报告以及以少数民族教育具体实施方法或途径为指向的、抒发个人观点看法的议论文居多，直接从边疆教育政策的视角或以政策咨询性质发表或出版的文章或论著极少。
1937年，商务印书馆出版刘曼卿的《边疆教育》一书，是我们所见到的第一部有关边疆教育的专著。作者在书中论述了边疆教育的范围、重心和对象，同时指出发展边疆教育必须从民族地区特殊的地理环境、经济环境和社会环境等实际出发，切不可脱离民族地区的环境条件。作者在对甘肃、宁夏、青海、察哈尔、绥远、西康、新疆等边疆省份的教育发展状况进行实地考察以后，对边疆教育实施的理论原则、教育行政改进、教育经费规划和师资培养等方面，提出了系统的规划、设想和改进意见。刘曼卿的《边疆教育》一书在20世纪30年代可算是边疆教育研究的开山之作。
1938年，卫惠林《边疆民族问题与战时民族教育》一书由中山文化教育馆出版，作者分别记述东北、蒙古、新疆、等地区在教育发展方面存在的问题，同时指出应从巩固国防建设和增进民族团结的高度来认识边疆教育工作的重要性和紧迫性，指出“欲解决此等边疆民族问题，完成团结御侮之神圣使命，有两个根本的途径，即普遍的推行民族教育与彻底刷新边疆政治，此二者有密切之关联：边疆政治之刷新必须借民族教育之推行为其前导，为其依据，因为边疆政治制度容有种种障碍不易一时革除者，但民族教育则可以在民族战争的神圣要求下迅速推行”。[1]最后，作者在介绍战时民国中央推进少数民族教育政策措施的基础上，总结其利弊得失，提出战时在边疆地区实施民族教育所应遵守的几个重要原则，包括革除华夏蛮夷的思想认识和民族偏见，尊重各民族固有的社会文化、和风俗习惯，尊重各民族现行的政治与社会组织，推行生产教育、开发边疆富源，推行社会文化事业、激发民族抗战意识等十条原则。
1943年，曹树勋研究民族教育的著作《边疆教育新论》问世，该书“凡四编十六章八万余言，其中关于边教概况之记述，占全书十分之三，边教问题之讨论，占十分之七”。书中不仅对南京国民政府推行边疆教育的指导方针以及语言政策、经费政策和边地青年教师、学生的优待政策进行了论述，而且对“民族问题与教育”“语文问题与教育”“宗教问题与教育”，以及推行边疆教育的方法等问题作者均提出自己独到的看法和见解。
由此可以看出，即使是这三本当时影响颇大的学术著作，各书作者都是基于少数民族教育实地调查的前提下，来探讨民国时期的少数民族教育问题。作者们对民国中央少数民族教育政策的讨论仅仅是以事件背景或结论建议的方式在文章部分出现，而且作者对于少数民族教育政策方面的着墨亦是有限字数的或是局部问题的分析，缺乏细致而深入的政策分析。
除传统文献资料外，中国近代史研究史料的最大特色就是报纸杂志。虽然中国报纸产生于唐代，宋、明、清也都有供宫廷和官府使用的邸报，但是报纸杂志的兴盛与发展则是民国以后的事情。据统计，从民国初年到1949年底，全国各地编辑发行的各类报纸大约不下10000种。民国时期是我国报纸杂志新闻事业繁荣和发展最迅速的时期之一。与此同时，民国时期很多高校设立的教研机构，鉴于国内边疆民族问题的重要意义亦将学术研究的重点转向边疆地区的社会发展和文化进步，创办了很多以服务边疆、建设边疆为主旨，探讨中国边疆和边疆教育问题的学术杂志，比较有影响的有：《边事》《边疆通讯》《边事研究》《边疆研究》《边政公论》《边疆研究通讯》《西南边疆》等。这些杂志刊登发表了许多有份量的边疆教育论文，如芮逸夫在《西南边疆》上发表的《西南民族语文教育刍议》，徐益棠在《边政公论》上撰写的《试拟国立边地文化教育馆组织大纲草案》等。这些论文涉及范围宏阔，研究角度各异，既有理论性的文章，也有实证性的报告。除此之外，在民国时期出版的很多教育刊物，如《教育杂志》《中华教育界》《教育公报》《教与学月刊》等均刊录了一定数量的、探讨边疆教育问题的文章。
与著作相比较，边疆史地研究中关于少数民族教育政策方面的文章较为丰富，发表时间集中于南京国民政府时期，而且在南京国民政府统治时期的不同阶段，这些文章关注的重点或研究视角的选择亦各不相同，并呈现出一种由具象到抽象、由实践活动到理论阐释的层级递进关系。
从南京国民政府成立到抗日战争全面爆发前，是南京国民政府边疆教育行政机构设置和兴办的草创阶段，国家政府和民众社会亟须通过实地调查来了解边疆民族地区的教育发展状况，为政策制定和教育发展提供现实依据。因此，这一时期发表的边疆教育的文章主要是对边疆民族地区教育状况的现状调查，并根据调查结果来探讨边疆教育的方法和途径，如《边疆教育的现况》[2]、《我国边疆教育之计划与设施》[3]、《云南教育事业的现状》[4]和《甘肃教育概况及改进计划》[5]等。
抗日战争全面爆发后，西北、西南地区成为了抗战的大后方，边疆地区备受国人关注，南京国民政府的边疆教育政策体系已渐趋成形并初见成效。对边疆教育问题的讨论或边疆教育政策实施方面的意见或建议便是这一时期学界关注的主要问题，如《实施边疆教育之管见》[6]《推进边疆教育问题之商榷》[7]《抗战建国与边疆教育》[8]《边疆问题与边疆教育》[9]《民族政策与边疆教育》[10]等。
抗日战争胜利后，由于国内局势的变化，当时学人对各项边疆教育事业进行了重新审视，为边疆教育寻求更加适合的发展途径。这一时期的边疆教育类文章以回溯性或总结性题材居多，代表性文章有：《今后实施边疆教育之商榷》[11]《近年来边疆教育概况》[12]《现阶段边疆教育总检讨》[13]《十年来我国的边疆教育》[14]等。
上述研究成果的共同视角是从边疆史、边疆教育史的角度来讨论边疆教育政策问题，它们突出了研究问题的边疆地域特色，注重从国家宏观层面或区域层面来探讨边疆教育政策问题，以普适性或普遍性的施政纲领意见得出或政策体系构建为研究的主旨要义。
[BT（1+1]二、80年代后民族教育史研究中有关民国中央少数民族教育政策的论述
[BT）]
新中国成立后，学术界对民国少数民族教育多持泛政治化的批评态度，研究成果难免缺乏客观性和公正性。20个世纪80年代以来，学界思想解放，民国时期的许多历史文献资料和档案史料相继公开，人们对中国近代这段百年沧桑的历史有了多角度的理解，开始尝试从不同的层面或角度去观察、审视中国近代纷繁复杂的历史事件、历史制度和历史人物。分析和评述民国时期的少数民族教育政策的研究成果亦更趋向理性和客观。
1980年以后学术界关于民国时期少数民族教育政策的论述多采用民族教育史的研究路向，较少采用边疆史、边疆教育史的研究路向。这方面的研究成果呈现出两条具体的研究途径：第一，民族教育通史类中的部分成果；第二，关于少数民族或少数民族地方的断代史研究中的部分成果。
关于少数民族教育的通史类研究，比较有代表性的是：韩达主编的《少数民族教育史》、谢启晃的《中国民族教育史纲》和吴明海的《中国少数民族教育史教程》。这三本著作在编写格式上均遵循通史体例，连贯地记叙各个历史时期少数民族教育发展的情况。但由于通史写作内容宽泛，对于民国时期若干重要事件和关键问题的讨论无法做到深入精微。
目前关于少数民族教育方面的通史类研究已有不少著述，在谈及少数民族教育的宏观背景、历史发展以及政策指向等方面亦会涉及少数民族教育政策的讨论或分析。而这种讨论与分析是简单式的或局部式的穿插嵌入，有些时候为了迎合研究旨趣难免会有刻意剪裁的痕迹。因此，内含于少数民族教育通史类研究成果中的少数民族教育政策分析，只能为少数民族教育政策研究提供佐证或辅助材料，而且限于主题和体例，其对少数民族教育政策的探讨亦只能泛泛而谈，无法深入到政策研究的本质。
[BT（1+1]三、少数民族地方断代史研究中有关民国中央少数民族教育政策的论述
[BT）]
目前学界关于少数民族地方断代史（民国时期）的研究成果以其讨论的地理范围为划分依据，可概括为三类：西北民族地区、西南民族地区和东北民族地区。其中，对甘肃、青海、宁夏、贵州、云南、新疆、、广西、绥远等少数民族聚居地的研究成果较为丰富，其中亦不乏专门探讨少数民族教育问题的研究成果，如：徐中林等的《试论民国时期中央政府对的文化教育政策》[15]、丁平的《抗战时期民国政府边疆教育政策在绥境的实施》[16]、李怀宇《论景颇族传统教育的变迁与现代教育的发展》[17]等。
张慧真的《教育与民族认同：贵州石门坎花苗族群认同的构建》[18]一文讨论20世纪30年代杨森主政贵州期间，对石门坎苗区推行的教育同化政策，并借此反映国民政府如何以民族主义来收编西南边疆的花苗族群作为新兴民族国家的成员，再现了西南边陲的花苗族群第一次从过去被污名化的“苗蛮”异族，改称为“边胞”这样一个被民族国家认可的国民身份的政策实践和社会发展的历史过程。
隋丽娟的《清末民初的边疆危机与鄂伦春族教育》[19]一文以世居在大小兴安岭的鄂伦春族为例论述民国政府先后两次在边疆少数民族地区推行新式教育的状况，文中指出民国政府将开启民智与固守边疆相辅相成的做法，给后人留下了极为深刻的经验启示。
关于地方断代史方面的著作，比较有代表性的是朱解琳的论著《甘宁青民族教育史简编》[20]，该书是一部按专题编写的教育史专著，在民族教育史研究领域，采用这种形式撰写的论著尚不多见。该书有两章专门讨论近代以来甘、青、宁地区学校教育事业的发展状况。全书对于民国政府相关少数民族教育政策的制定与实施背景虽多处提及，但并未对其进行深入条理地分析。
[BT（1+1]四、有关民国中央少数民族教育政策的专题研究
[BT）]
以政策专题研究的角度切入讨论民国时期少数民族教育政策的学术成果较少，著作方面如吴明海的《中外民族教育政策史纲》[21]。该书辟专章论述中国近代中央政府少数民族教育政策的发展历程，但是，对于政策仅限于线索式的梳理，没有展开有深度的探讨或得出有创见的见解。
在学术论文方面，丁虎生的《民国时期民族地区教育政策述评》[22]一文颇具启发性，文章认为国民政府少数民族教育政策具有反动的性质，并指出政策否认了我国多民族的存在，实行封建奴化教育，指出民国时期对我国民族教育的贡献仅在于形成了一套形式上比较完整的政策执行机构和把新式学校教育引入少数民族地区。然而，马廷中《民国政府的民族教育政策研究》[23]一文认为民国政府为了促进边疆地区社会的发展，比较重视发展边疆地区的民族教育，指出民国政府发展边疆教育事业的施政措施及各项倾斜政策对促进边疆文化教育和文化建设的发展起了重要的推动作用，其采取的措施主要有：颁布发展边疆民族教育的法令，建立各种行政管理机构，对从事民族教育的教职员工实行奖励政策，对少数民族学生在招生和升学等方面实行倾斜政策，重视边疆民族文化教育的研究等等。两篇论文对立性的观点表明，对近代少数民族教育政策的理论研究亟待加强，在分析和评判民国时期的历史事件和重要人物时更应秉持客观考证的“学术性”研究，坚持阶级观点、国家观点和民族观点的统一。
孙懿《抗战时期民国政府的边疆教育政策》[24]一文从“边疆教育”概念的提出、边疆教育政策的内容、边疆教育政策的施行等三个方面对民国政府的边疆教育政策进行了概要探讨，该文对抗战时期边疆教育政策的考察比较完备，但是作者仅限于对政策文本的梳理分析，对于政策的形成、制定、发展和完善等演进过程尚缺乏相关的纵贯研究。
周泓《民国时期的边疆教育制度》[25]一文从边疆教育的开创及体制、边疆教育纲要及方针、边疆教育委员会、边疆教育计划、边疆教育经费与师生优待、边疆教育设施、边教教材等七个方面审视了民国时期边疆教育制度，该文对边疆教育制度的考察较为完备，但制度的嬗变及其动因没有引起注意。
除政策内容本身的文献研究以外，与政策制定有关的行政机构或职能部门亦不乏学者关注。田正平等的《近代边疆教育行政管理机构的创立与演变》[26]一文将中央一级边疆教育行政管理机构的演变分为三个阶段，并细致性地梳理了各个阶段管理少数民族教育事业的机构变迁及相应的职能划分。朱慈恩的《蒙藏委员会与民国时期的边疆教育》[27]论述了民国时期蒙藏委员会的形成过程及其对边疆教育的实践推动作用。
此外，以民国时期某类教育为基础而展开的政策研究亦是民国时期少数民族教育政策研究的重要课题，如郭弘的《民国时期甘肃藏区初等教育述评》[28]、秦奋的《抗战时期国民政府在绥远地区兴办的边疆小学》[29]、周泓的《民国时期新疆民族宗教教育与国民教育的并行》[30]、杨进铨的《蒙藏学校石虎胡同校址及其历史沿革考辨》[31]等。
值得一提的是，台湾学者对近代民族政策史的研究出版了很多颇具参考价值的学术著作，为学界更为客观和科学地研究近代少数民族教育政策提供了另一个视角，如周昆田先生的《三民主义的边疆政策》[32]、林恩显先生的《国父民族主义与民国以来的民族政策》[33]和郭寄峤先生的《民国以来中央对蒙藏的施政》[34]等。
近年来有学者开始关注民国时期的少数民族教育政策，专题性研究成果日渐增多，为从中央政府层面讨论少数民族教育发展问题提供了宝贵的参考。但是，总的来说，目前学术界对于民国政府少数民族教育政策的研究成果与其所具有的重要意义而言是比较薄弱和相对不足的。边疆教育史料文献有待深入挖掘和义理考证，民族教育史研究应力求源流溯考和深刻讨论，政策专题研究成果亟待丰富和完善。
民国中央政府少数民族教育政策体系建设的实践探索对于我们思考国家政府推动少数民族教育发展问题的途径策略，认识少数民族教育政策在少数民族群体利益与国家利益调整方面的功能作用，探析少数民族教育与民族地区社会经济发展和文化繁荣的关系问题都具有重要的历史参考价值，其中不乏值得我们借鉴的经验启示，亦有诸多引起我们思考的教训警示，是一个值得进一步拓展深化的研究领域。
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Review of Researches on Minority Educational Policy of
the Central Government of the Republic of China
WANG Jing1， ZHAO Zhichun2， SHENG Libo3
（1. Key Laboratory of National Education Informatization， Ministry of Education， Yunnan Normal University， Kunming 650500， Yunnan， China；
2 College of Education， Jiangxi Normal University， Nanchang 330022，
Jiangxi， China； 3 School of Educational Science and Administration， Yunnan Normal University， Kunming 650500， Yunnan， China）
关键词：马克思主义；民族理论；政策；实践；创新
经过长期的探索和实践，中国共产党形成了关于符合国情的民族理论和政策。这是对马克思主义民族理论的丰富和发展。当今世界，绝大多数国家都是多民族的国家，大都面临着处理民族关系、解决民族问题的现实需要。事实上，民族问题直接或者间接地成为目前世界的主要问题，有的民族问题甚至成为全球性的热点问题。
对于统一的多民族国家的中国来说，民族问题从古到今都是一个十分重要的问题，它关系到祖国的统一和边疆的稳定，关系到中国特色社会主义建设事业的成败。因此，新中国一贯重视民族工作，系统地阐明了新中国各个时期的民族政策，成为指导我国民族工作的纲领性文件。新中国民族理论与政策把56个民族紧紧联系在一起，为中华民族的安定团结、经济腾飞、民族复兴奠定了基础。构成了今天“平等、团结、互助、和谐”的社会主义民族关系。
一、新中国民族理论与政策形成的历史背景
1.新中国成立时期
中国共产党的民族理论与政策首先来自于马列主义的民族理论。在中国共产党成立之初，曾照搬马克思主义民族理论的观点，提出“民族自决”的口号，主张实行联邦制。1931年中华苏维埃代表大会通过的关于中国境内少数民族问题决议案指出，中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，承认各弱小民族有同中国脱离，自己成为独立国家的权利。这是在列宁关于民族自决权理论的影响下，做出的政治决议。此时，中国共产党对国情了解并不深刻，做出这个决议是缺乏现实依据的。在后来的革命实践中，中国共产党开始探索适合我国民族状况的民族理论与政策。1936年，中国共产党提出了民族区域自治这种符合中国实际的解决民族问题的方式，1947年内蒙古自治区成立，这是我国的第一个自治区。1949年《共同纲领》和1954年《宪法》及以后的《宪法》都明确规定中国实行民族区域自治。
2.1978年改革开放以来
中国共产党在民族工作中的最大失误发生在文革时期，以批判李维汉的投降路线为导火索，我国的民族工作开始受到严重冲击并陷于瘫痪。林彪、“四人帮”集团否认社会主义时期存在民族问题，进而否认其他民族理论与政策。当时各级民族机构基本上都被撤消了，许多民族干部遭到迫害，民族工作处于停止状态，出现了强迫少数民族改装易服，攻击传统习俗，砸抢宗教活动场所，强迫僧人还俗，不许人们信教等行为，引起了一些少数民族地区人们的强烈反抗。文革结束后，国家立刻恢复了党的民族工作，纠正了一些错误做法，制定法律，切实保障少数民族同胞的各项权利。切实贯彻民族平等、团结和共同繁荣的政策。
1978年以后，我国实行了改革开放的政策。这极大的推动了少数民族地区的发展繁荣，同时也给民族工作带来了新的挑战。改革开放加强了沟通和联系。我国“民族自治地方边境线长达1.8万公里，占我国边境线的86%，内蒙古、新疆、西藏、云南、广西五省区与俄罗斯、印度、蒙古等15个国家接壤，有34个民族跨界而居，他们有共同的语言、宗教信仰和风俗习惯，这都是双向交流开放的有利条件”。
3.党的十三届四中全会以来
党的十三届四中全会以来，国际国内形势发生了巨大变化。国际上，东欧剧变、苏联解体，世界两极格局被打破，第三次民族主义浪潮和全球化趋势并行发展，西方资本主义国家加紧利用民族、宗教问题对社会主义国家实施“西化”、“分化”。在国内，社会主义市场经济体制正在逐步建立，改革开放不断深化。江总书记在总结中国数千年历史经验的基础上，正确分析时代特征，指出“国家统一，民族团结，则政通人和、百业兴旺；国家分裂、民族纷争，则丧权辱国，人民遭殃 ”，还提出了“民族宗教无小事”、“三个离不开”（江泽民将原来我国民族关系“两个离不开”思想扩展为“三个离不开”， “在我们祖国的大家庭里，各个民族的关系是平等、团结、互助的社会主义新型民族关系，汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开。”）等著名论断。中国共产党第三代领导集体继承了马列主义毛泽东思想和邓小平理论中关于民族问题的理论与政策，吸取了中国共产党在民族工作上正反两方面的经验教训，依据我国改革开发和社会主义市场经济建设中出现的新情况、新问题，形成了党的第三代领导集体的民族理论与政策。这一时期的民族理论与政策涉及民族问题，民族关系，民族区域自治，民族发展，以及民族工作等多方面内容，具有鲜明的时代性、深刻的科学性、突出的实践性、完整的系统性。
4.进入21世纪以来
以胡锦涛同志为核心的中央领导集体立足于我国的现实国情，将中国化的马克思主义，求真务实地向前推进。针对新时期新形势下民族问题的特点，对马克思主义民族理论进行了发展和创新。主要包括4个方面：民族定义“六要素”理论；21世纪民族工作的主题——“两个共同”理论；坚持和完善民族区域自治制度的“三个不容”理论；对我国社会主义民族关系的“八字”概括。这些理论与政策是新的中央领导集体对马克思主义民族理论的新发展，体现了21世纪中国共产党在处理我国民族问题上与时俱进的品质。
二、新中国民族理论与政策的主要内容
1.毛泽东的民族思想
民族问题是中国的基本国情。中国共产党始终把正确处理民族问题作为中国革命和建设事业的重要组成部分；创造性地运用马克思主义民族理论来解决中国的民族问题，逐步形成了一系列具有中国特色的民族理论。其中，毛泽东作为中国各族人民的伟大领袖，在半个世纪的革命和建设实践中，从维护中国各族人民的根本利益出发，提出了很多关于民族、民族问题的独特的理论和政策，丰富和发展马克思主义民族理论，为马克思主义民族理论的中国化作出了重要贡献。
毛泽东同志一贯主张，各民族不分大小强弱，一律平等，反对民族歧视和民族压迫。无论大汉族主义或者地方民族主义，都不利于各民族人民的团结，这是应当克服的一种人民内部矛盾。毛泽东同志曾经指出，国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们事业必定要胜利的基本保证。民族平等、民族团结、各民族共同繁荣三项原则是互相联系、不可分割的。民族平等是实现民族团结的政治基础。民族平等和民族团结是实现各民族共同繁荣的前提条件。各民族的共同繁荣特别是经济发展，又是民族平等、民族团结的物质保障。支持民族平等，反对民族压迫；坚持民族团结，反对民族分裂，这是毛泽东思想的一项主要内容，也是中国共产党解决民族问题的根本原则。
2.邓小平有中国特色的社会主义民族理论与政策
以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体，拨乱反正，对民族问题的实质进行了下达的定位。1979年6月15日，邓小平同志在题为《新时期的统一战线和人民政协的任务》的开幕词中，对我国民族关系的新变化，做出了明确的阐述：“我国各兄弟民族经过民主改革和社会主义改造，早已陆续走上社会主义道路，结成了社会主义的团结友爱、互助合作的新型民族关系。各民族的不同宗教爱国人士有了很大的进步。在实现四个现代化进程中，各民族的社会主义一致性将更加发展，各民族大团结将更加巩固。” 党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确表述：“改善和发展社会主义的民族关系，加强民族团结，这对于我们这个多民族国家具有重大意义。必须明确认识，现在我国的民族关系基本上是各族劳动人民之间的关系。”
邓小平曾对外国来宾郑重声明：“我们的民族政策是正确的，是真正的民族平等。我们十分照顾少数民族的利益，中国一个很重要的特点就是没有大的民族纠纷。” 以邓小平同志为核心的中国共产党第二代领导集体，在马列主义、毛泽东思想的基础上，创立了有中国特色的社会主义民族理论。它的形成与中国特色社会主义理论同步，包括了民族平等、民族团结、民族问题，社会主义新型的民族关系，大力发展民族地区生产力，民族区域自治等主要内容。邓小平有中国特色的社会主义民族理论与政策有别于毛泽东思想的民族理论，是新时期处理我国民族问题的指南。 转贴于
3.江泽民民族理论与政策的创新研究
党的十三届四中全会以来，以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体，面对复杂多变的国际形势，针对我国改革开放和建设有中国特色社会主义市场经济的国内新形势，以马克思主义民族理论为指导，提出了一系列新概括、新论断，形成了第三代领导集体的民族理论与政策。江泽民民族理论与政策是把马克思主义同当代中国民族问题的具体实际和时代特征相结合的产物，是马克思主义民族理论在中国发展的新阶段，有一系列重大突破与创新之处。
党的第三代领导集体科学地界定了民族问题的内涵，深刻揭示了社会主义时期民族问题的基本特征，科学地回答了怎样解决我国现阶段的民族问题，并指出了新时期民族工作的主要任务，丰富和发展了马克思主义的民族理论，具有重大的理论意义。江泽民同志在第一次中央民族工作会议上的讲话中，运用马克思主义关于民族问题的立场、观点、方法，对民族问题的内涵做出了科学的界定，指出：民族问题既包括民族自身的发展，又包括民族之间，民族与阶级、国家之间等方面的关系。这个论断阐明了民族问题的内涵至少包括四个方面，即民族自身的发展问题，民族之间的关系问题，民族与阶级之间的关系问题，民族与国家之间的关系问题，即一个“发展”，三个“关系”。
4.胡锦涛民族理论与政策的基本内涵
在对我国各民族实际情况进行分析与思考的基础上，2005年中央民族工作会议对民族定义做出了新的概括，即“民族是在一定的历史发展阶段形成的稳定的人们共同体。一般来说，民族在历史渊源、生产方式、语言、文化、风俗习惯以及心理认同等方面具有共同的特征。有的民族在形成和发展的过程中，宗教起着重要作用。”民族定义“六要素”理论通过“生产方式、风俗习惯、心理认同”等词解析了“共同心理素质”、“共同经济生活”两大特征。新的中央领导集体做出的这一表述不仅符合我国的客观实际，而且表明中国共产党对民族定义的认识和把握达到了一个新的境界。
2003年3月，胡锦涛总书记第一次提出了“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的理论。2005年5月在中央民族工作会议的重要讲话中，他进一步对“两个共同”的科学内涵作了阐述。指出：“共同团结奋斗，就是要把全国各族人民的智慧和力量凝聚到全面建设小康社会上来，凝聚到建设中国特色社会主义上来，凝聚到实现中华民族的伟大复兴上来。共同繁荣发展，就是要牢固树立和全面落实科学发展观，切实抓好发展这个党执政兴国的第一要务，千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展，不断提高各族群众的生活水平。只有各民族共同团结奋斗，各民族共同繁荣发展才能具有强大动力。只有各民族共同繁荣发展，各民族团结奋斗才能有坚实基础。”“两个共同”是相辅相成、互为条件的，共同团结奋斗是共同繁荣发展的前提，共同繁荣发展是共同团结奋斗的结果。“两个共同”的理论，不仅是对马克思主义民族理论的继承与创新，而且明确了21世纪我国民族工作的主题。当前，只有各民族团结起来，增强凝聚力，共同致力于民族地区经济社会发展，才能为中华民族的共同繁荣发展提供强大的动力。才能实现全面建设小康社会的目标。
2005年，胡锦涛在中央民族工作会议上强调指出：“民族区域自治作为党解决我们民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义一大政治优势不容削弱。”“三个不容”的理论内涵丰富和强调了民族区域自治作为党解决我们民族问题的一条基本经验不容置疑，肯定了我国自实行民族区域自治制度以来所取得的重大成就，强调了民族区域自治制度的地位和作用。
三、新中国民族理论与政策的伟大意义
1.理论意义
毛泽东同志一贯重视民族工作，为中华民族平等、团结、友爱和共同繁荣，不论在理论上或实践上都做出了巨大的贡献。他系统地阐明了我国社会主义时期的民族政策，成为指导我国民族工作的纲领性文件。十六大以来，党中央坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，根据新的发展要求，集中全党智慧，提出了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。
2.实践意义
理论不仅应具有科学性，而且还要有较强的实践性。新中国领导集体民族理论与政策，涉及政治、经济、文化、社会等诸多方面的内容。毛泽东同志指出，各少数民族与汉族有平等权利，有管理自己内部事务之权。在少数民族聚居地区，实行民族区域自治，是我们党根据马克思主义民族理论，结合中国的历史现状和民族关系的具体特点而制定的，解决我国民族问题的基本政策。实践证明，民族区域自治有利于实行统一和自治，有利于国家整体利益和民族区域具体利益的恰当结合。改革开放以来，中国共产党和中国人民以勇往无前的进取精神和波澜壮阔的创新实践，谱写了中华民族自强不息、顽强奋进的壮丽史诗，中国人民的面貌、社会主义中国的面貌、中国共产党的面貌发生了历史性变化。十六大以来，我们党把对社会主义和谐社会的认识提高到一个新高度。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。十七大报告鲜明提出，改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因，归结起来就是：开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系。
综上所述，在解决民族问题方面，我国已经取得了巨大的成绩，同时也面临着许多崭新的课题。我们需要不断研究新情况，解决新问题，这样才能使21世纪的中国各民族长期保持平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。
作者单位：重庆三峡学院民族学系
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【关键词】边疆民族地区；民族观教育；问题；途径
【中图分类号】G641【文献标识码】B
长期以来，边疆民族地区高校承担着发展当地民族教育、教师教育、高等教育的重任，德宏师范高等专科学校作为德宏州唯一一所师范类院校，具有边疆性、民族聚居性和大学生民族成份构成多元化的特点。因此，加强边疆民族地区高校大学生的民族观教育对大学生正确民族观的树立，对边疆民族地区的民族团结和国家的稳定具有重大意义。
一、马克思主义民族观教育的概念界定
马克思主义民族观是马克思主义对民族问题的总的看法和基本观点，是马克思主义政党制定民族工作纲领和政策的指导思想。[1]也就是通过民族基本知识、民族理论和民族政策、民族法律法规的教育和引导，使学生正确认识和理解马克思主义民族观的基本内涵，掌握马克思主义民族观基本理论，了解我国的民族政策，正确认识和看待现实生活中的民族关系和民族问题，形成正确认识和处理民族问题的思维方式和行为方式。
二、边疆民族地区民族观教育现状
笔者对德宏师专在校的180名在校大学生进行了民族观教育状况的调查。调查内容涉及民族观、民族政策、民族认同等。共发放问卷180份，有效问卷174份，有效率为97%。调查情况如下：
（一）民族观整体积极向上
从整体上来看，边疆民族地区高校大学生普遍树立了马克思主义民族观，对民族关系有正确的认识。在问到“你是否认同‘三个离不开’（汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开）时，83%的学生选择“非常认同”或“认同”；积极肯定国家的民族政策。在回答“您认为我国的民族政策贯彻、执行的怎么样”问题时，74%的学生认为“非常好”或“一般”；对民族文化有正确的认同。“我知道并遵守自己民族风俗习惯”、“中国是一个由56个民族组成的多民族大家庭”，86﹪的同学选择了非常同意；具有较高的国家认同，有着强烈的荣誉感和爱国感。在“我对那些分裂祖国、破坏中国统一的人和事表示不满和愤慨”选题上，88﹪的同学选择了非常同意。这说明边疆民族地区的大学生能够旗帜鲜明地自觉维护祖国统一和民族团结，具有积极向上的民族观。
（二）存在的问题
首先，民族观教育在思想政治理论课教学中所占比重较轻，未能形成规范化、系统化教学。我国目前尚未形成针对大学生民族观教育的系统法规依据。民族观教育实施大多是依据民族教育的相关法律条文或者思想政治教育的相关文件而制定的。民族观教育的主要内容虽然能在思想政治理论课中找到，但是存在地位不够突出、内容不够完整、讲授不够系统等问题。
其次，民族观教育内容理论性强，教学方式单一。马克思主义民族观教育主要是对马克思主义民族理论的系统传授，包括民族基本知识、民族理论和民族政策、民族法律法规等。对马克思主义民族理论的接受，是大学生正确民族观形成的前提。但是，纯粹的理论教学往往缺乏说服力，使教育内容变得假、大、空；从教学方式来看，马克思主义民族观教育主要采用传统的课堂讲授教学方式，重视理论知识传授，忽视了行为引导。
最后，民族认同观念弱化，民族政策意识淡薄。调查中发现，25%的学生对本民族的传统文化很少关注，12%的学生对本民族发展状况漠不关心。在民族身份的认同上趋向功利性，16%的学生比较认同“民族身份有利于将来的就业和发展”。一些大学生缺乏民族政策法律意识，对如何处理民族之间的矛盾的问题，25%的学生认为民族矛盾应该按照民族风俗习惯进行解决。由于民族政策法律知识缺乏，不能客观地看待民族问题产生的原因，极易受到国内外分裂分子所极易被分裂分子的反动言论所蛊惑。
二、加强边疆民族地区民族观教育的途径
（一）突出民族观教育的重要地位，增加和充实民族观教育的相关内容，完善民族观教育课程体系。
课程体系建设是进行马克思主义民族观教育的主要载体。学校应严格按照相关要求，提高认识，根据思想政治理论课程的不同性质和特点，把民族观教育内容进行系统化、规范化的编排和设置。例如，在民族理论与民族政策的课程教学上，有针对性的开设必修课和选修课，使学生正确认识和理解马克思主义民族理论和国家的民族政策。在保证马克思主义民族观教学活动顺利开展的同时提升大学生的民族意识，形成科学的民族观念。
（二）丰富民族观教育内容，创新教学方式，以增强教学的吸引力和感染力。
在实际教学中，应结合时代背景、地域特点和大学生自身民族意识的实际情况来丰富教育内容。例如，对于“3.14”事件、新疆“7.5事件”等，应该及时引导学生，进行民族团结理论教育，使学生自觉地反对民族分裂活动。在教学方式上，还应该充分发挥学生的主动性，让学生参与到教学过程中，例如开展民族知识竞答、民族风俗展示、民族歌舞比赛等活动，将民族观教育融入其中，既活跃课堂气氛，也很好的丰富了民族观教育的形式、提高了民族观教育的效果。
（三）结合德宏地区的实际情况，加强学生民族认同。
利用校本课程加强对州内各少数民族和其他民族的历史文化、民风民俗知识的教学，增加学生对本民族的民族认知和其他民族文化的了解，增强少数民族学生的民族自豪感，促进各民族学生的相互理解和尊重。例如，利用少数民族传统节日，开展民族实践教育，培养各民族学生的跨文化和跨民族交流能力。通过组织社会调查、参观民俗村、民族博物馆、参加民族大学生宣讲团等活动，让少数民族大学生深入基层，去感受党民族路线、方针、政策的正确性，激发他们的爱国热情，更好地理解马克思主义的科学民族理论和党的各项民族政策。
参考文献：
关键词：两少一宽 刑事政策 司法解释
一、问题的提出
自19世纪初德国刑法学家费尔巴哈(anselmvonfeuerbach)提出“刑事政策”一词以来,刑事政策被广泛应用于各国的司法实践中。同样,我国历来十分重视刑事政策的制定和运用。新中国成立后,党和国家推出了一系列具有中国特色的刑事政策,这些政策在预防、减少犯罪和维护社会治安方面发挥了极其重要的作用。其中,“两少一宽”刑事政策作为民族刑事政策,在我国的刑事政策体系中具有重要地位。
近年来,在内地的部分城市,由一些新疆籍人员组成的团伙实施的违法犯罪案件频发,并呈现出愈演愈烈的趋势。他们以亲属或同乡为纽带,在城市的中心商务区、大型商场市场和繁华路段等地划分势力范围,采取垄断行业、收取保护费等方式实施敲诈勒索、盗窃、抢劫、抢夺、故意伤害、贩毒等犯罪行为,严重影响治安秩序和社会稳定。特别是2009年发生在乌鲁木齐的“7·5”烧严重暴力犯罪以及后来发生的“针刺伤害”事件等,给国家稳定、民族团结造成了严重破坏,也给各族人民的生命、财产造成了巨大损失。针对这种严峻的犯罪形势,不少学者对“两少一宽”刑事政策提出了质疑,更有学者认为,为了更好地打击犯罪,应取消对“两少一宽”刑事政策的适用。在本文中,笔者将对“两少一宽”刑事政策的含义、存在的问题及完善等进行分析和探讨。
二、“两少一宽”刑事政策的含义
我国于1983年在全国开展“严打”斗争以后,为了统一和协调少数民族地区的刑事司法工作,中共中央根据少数民族的特殊情况和与刑事犯罪作斗争的需要,于1984年年初以中央第[五号]、第[六号]文件的形式提出了“两少一宽”的刑事政策。该文件指出,“对少数民族的犯罪分子要坚持‘少捕、少杀’,在处理上一般从宽”。这就是后来被称为“两少一宽”的民族刑事政策。我们应当如何理解该政策的含义呢?在法治社会,司法公正包括程序公正和实体公正两方面。在刑事司法领域中,司法公正的重要表现就是对犯罪嫌疑人、被告人权利的保障。然而,对其权利的保障不仅应体现在程序方面,更要落实在实体方面。在我国,“两少一宽”的民族刑事政策是少数民族犯罪嫌疑人、被告人的权利在程序和实体上得以保障的重要政策依据。因为从该政策的表述来看,其涉及到刑事诉讼程序和诉讼结果两方面:
其一,该政策要求在刑事诉讼程序上照顾少数民族犯罪嫌疑人和被告人,并对其人身自由予以保障。“两少一宽”刑事政策中的“少捕”就说明了这一点。所谓“少捕”,是指对少数民族犯罪嫌疑人、被告人,应少采用逮捕措施。在我国刑事诉讼中,逮捕作为司法机关对犯罪嫌疑人、被告人的人身自由加以剥夺的最严厉的刑事强制措施,它不仅剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由,而且对被逮捕人的羁押期间一般要到人民法院判决生效时为止。因此,在我国,逮捕是同犯罪做斗争的重要手段。但如果过量适用逮捕,就可能伤害无辜,侵犯公民的人身权利和民利,破坏社会主义法制。因此,为了避免司法机关任意采用逮捕或过量适用逮捕措施,刑事诉讼法明确规定了逮捕的严格条件。“两少一宽”刑事政策要求司法机关在办理少数民族公民刑事案件时,要综合考虑犯罪的原因、特点、犯罪的社会危害性以及犯罪人的人身危险性和主观恶性等因素,严格把握刑事诉讼法规定的逮捕的条件,对少数民族犯罪人“少捕”、“慎捕”。
其二,“两少一宽”刑事政策要求在刑事实体(刑事诉讼结果)上照顾少数民族犯罪人,并使其人身自由和生命权利得以保障。从刑法的角度来看,“少捕”是对轻罪而言的,即司法机关在办理民族刑事案件时,应从照顾少数民族犯罪人的角度出发,对其实施的轻微违法行为,如果能够不定罪的,一概不定罪;如果能够从宽处罚的,要从宽处罚;对某一轻罪,其法定刑有有期徒刑、拘役、管制或者单处附加刑的,根据案件情况,对其不应处有期徒刑,而应适用拘役、管制或者单处附加刑。也就是说,在把握其标准时,跟汉族所犯的同类犯罪相比要从宽。“两少一宽”刑事政策中的“少杀”是对重罪而言的。一般而言,重罪是指行为的社会危害性程度相当严重,行为人的人身危险性和主观恶性很大,并且对国家和人民利益造成严重危害的各种犯罪。因此,我国刑法对重罪的法定刑包括较长的有期徒刑、无期徒刑和死刑。其中,死刑只适用于罪行极其严重的,对国家和人民利益造成重大危害的,情节特别恶劣的犯罪分子。坚持“少杀”是指人民法院审理犯罪行为极其严重的少数民族公民案件时,要慎重考虑。具体而言,根据犯罪分子所犯罪行的严重程度,即使按照刑法应当判处死刑的,也要考虑少数民族的特殊情况,可以不判处死刑,或者只判死缓;虽然罪大恶极应当判处死刑,但可以不必立即执行的,应当适用死缓;可杀不可杀的情况下,坚决不杀。
“在处理上一般要从宽”是“两少一宽”政策的基本要求,其含义是指公安、司法机关在办理民族刑事案件时,要根据案件的具体情况和少数民族的特殊性,通常情况下坚持少捕少杀的方针,在法律规定的幅度内适当宽大处理。但其并不意味着一律从宽对待。对手段残忍、罪行严重、态度恶劣的少数民族犯罪分子也必须严惩不贷,不能从宽。
三、“两少一宽”在贯彻中存在的问题
经过二十多年的司法实践,“两少一宽”刑事政策对维护民族地区的社会稳定,促进民族地区的刑事司法工作,维护民族团结做出了积极贡献。但与此同时,在贯彻“两少一宽”刑事政策的过程中也存在不少问题,主要表现在:
(一)该刑事政策的内容并不明确
作为党和国家民族政策的重要组成部分,“两少一宽”刑事政策符合我国司法实践的需要,但其内容却过于抽象,适用的范围和条件也不明确。首先,从逻辑上讲,“两少一宽”并不是一个严谨的法律术语,其次,对“两少一宽”政策在何地适用,对何种案件适用等问题也无规定。因此,公安、司法人员在办理民族刑事案件时,难免出现理解不一、适用不当等情形。
(二)该刑事政策在立法或司法解释层面体现不够
中共中央在提出“两少一宽”政策以后,再也没有出台过与之有关的其他文件,全国人大常委会或者“两高”也没有制定出有关“两少一宽”的立法或司法解释。因此,有些地区公安、司法人员在办理少数民族案件时经常忽略该政策。
(三)民族地区公安、司法人员理论水平较低,对“两少一宽”刑事政策的理解不够
民族地区的公安、司法人员由于各种原因,在知识结构、法律理解水平、相关政策的掌握程度等方面与内地同行相比,还有一定的差距。尤其是在新疆的相当一部分民族公安、司法人员是非法学专业毕业,或者虽然是法学专业毕业,但主要是通过民语来接受教育,因此在阅读汉文法学文献、法律和政策方面还是比较薄弱的。据笔者调查,新疆大多数民族公安、司法人员在办案时只使用民文的法律法规或司法解释,而且没看过有关“两少一宽”刑事政策的文件。
(四)有些公安、司法人员缺乏法治观念,重刑主义思想比较严重
众所周知,刑事司法活动以实现司法公正为终极目标。在法治社会,要实现司法公正,就必须使犯罪嫌疑人、被告人的权利得到充分保障。在司法实践中,保障犯罪嫌疑人、被告人的权利,必须以刑法和刑事诉讼法为准。同时,在以预防和改造犯罪为目的的刑事法律制度下,为了有效地预防犯罪,国家还必须制定各种刑事政策来指导刑事司法活动。然而,在实践中有些公安、司法人员法学理论水平较低、重刑主义思想比较严重,在办理少数民族刑事案件时不重视“两少一宽”刑事政策的贯彻实施。
(五)各地公安、司法机关适用“两少一宽”刑事政策标准不一
第一,有的公安、司法机关在办案时无原则地适用“两少一宽”。在实践中,少数民族刑事案件一般表现为两种:第一种是与民族习俗、习性有关的案件,包括重婚、、暴力干涉婚姻自由等案件,因教派矛盾、迷信、嗜酒等原因发生的杀人伤害案件,因喜欢穿金戴银而实施的非法买卖金银案件,因习惯携带刀枪而实施的携带管制刀具进入公共场所案件等;第二种是与民族习俗无关的案件,包括一般的伤害、杀人、盗窃、抢夺、抢劫、暴力恐怖、涉毒等案件。在适用范围上由于“两少一宽”刑事政策没有明确的标准,因此,有的公安、司法机关在办理民族案件时,存在着无原则地适用该政策的现象。尤其是在内地的部分公安、司法机关在办理新疆籍人员的违法犯罪案件时,经常以“民族问题是敏感问题、影响民族关系”为由,对少数民族的犯罪行为不加区分,对其一律适用“两少一宽”政策。这在一定程度上导致了公安、司法机关对少数民族的违法犯罪活动打击不力,违法犯罪活动日益猖獗等后果。
第二,部分公安、司法机关在办案时不执行“两少一宽”刑事政策。与内地相反,在民族地区,有的公安司法机关在办理少数民族案件时,存在普遍不适用该政策的情况。以新疆为例,少数民族人口约占全疆总人口的60.68%,在新疆发生的各类刑事案件中一半以上是少数民族公民的案件。因此,作为党的一项重要民族政策,“两少一宽”当然适用于新疆。然而,情况并非如此。据笔者在乌鲁木齐、喀什、和田、塔城等地向公安、司法人员调查了解,对于“两少一宽”刑事政策,很多公安、司法人员和律师一无所知。
四、完善“两少一宽”刑事政策的建议
鉴于“两少一宽”刑事政策在实践中存在的问题,笔者认为,应当从以下方面进行完善:
(一)使民族刑事政策法律化,进一步明确其适用范围
从刑事政策和刑事法律的关系来看,刑事政策是刑事法律的灵魂和核心,是刑法制定的依据,而刑事法律是刑事政策的条文化、具体化和定型化。刑事政策作为刑事法律的灵魂,其对刑事立法起到导向作用。法律化是刑事政策过程的终结,是刑事政策合法化的一种重要形式,成熟的刑事政策应当被纳入刑事法律体系中。因此,最高立法机关应通过刑事立法的方式,将刑事政策的内容上升到刑事立法的高度,使之以法律的形式体现出来。
(二)加强对“两少一宽”刑事政策的宣传工作
“两少一宽”刑事政策在实践中未得到广泛适用的原因之一,就在于部分公安、司法人员对该政策缺乏了解。为此,一方面,要在各级司法机关中加强对民族刑事政策的内容、适用范围、适用条件和适用原则的宣传工作;另一方面,也要通过各种渠道和方法组织公安、司法人员学习民族政策和民族理论,让他们懂得少数民族的、风俗习俗和生活方式,以便他们在办案时正确适用“两少一宽”刑事政策。
(三)加强对刑事政策理论的研究,推进民族刑事政策领域的创新
“两少一宽”是1984年在全国范围内开展严厉打击严重刑事犯罪斗争期间提出的刑事政策,也是“惩办与宽大相结合”这一基本刑事政策的具体化。但是,目前我国的基本刑事政策有了新的变化,即“宽严相济”刑事政策取代了“惩办与宽大相结合”。因此,对于在“宽严相济”刑事政策背景下,是否应继续适用以及如何适用“两少一宽”刑事政策,理论界和实务界存在较大争议。笔者认为,“两少一宽”刑事政策作为“惩办与宽大相结合”政策下的一项具体刑事政策,虽然具有很深的时代烙印,但它作为党的一项重要民族政策,应当长期坚持贯彻并落实下去。但是,在新的形势之下,必须加强对“民族刑事政策的理论研究工作,并从理论上加以完善和创新。
(四)增强少数民族公安、司法人员的理论水平和综合素质
由于我国新疆等少数民族地区地处边远,交通、信息不畅、加之有些少数民族公安、司法人员并没有在政法院校和大学法律院系接受过正规的法律教育,因此,他们在阅读汉文的法学文献、法律政策方面还是比较薄弱的。但在司法实践中,一名合格的法律工作者不仅要熟知法律条文,而且要领会法律的精神。因此,为了贯彻执行“两少一宽”刑事政策,有关部门要着重加强民族公安、司法人员的理论水平和业务素质,大力提高综合素质。笔者认为,对于民族公安、司法人员而言,要提高其理论素质,首先必须过好汉语关。因此,可以通过与法学高等学校合作培养的方式,对民族公安、司法人员进行汉语培训和法学理论教育,以提高他们的汉语水平和理论素质。
注释:
谢望原,卢建平,等.中国刑事政策研究.中国人民大学出版社.2007年版.第10页.
马克昌主编.中国刑事政策学.武汉大学出版社.1992年版.第420页,第427页.
肖扬主编.中国刑事政策和策略问题.法律出版社.1996年版.第263页,第265、266、267页.
参考文献:
[1]吕峥.“两少一宽”刑事政策的研究.法制与社会.2009(36).
