各指标等级划分临界值及各细分指标所赋权重,分别计算出昆明市2004年及2008年城市基础设施建设发展水平综合得分(见表2):
然后,按照构建的城市基础设施投融资模式绩效评价模型,计算出昆明在2004—2008年这一期间投融资模式对城市基础设施建设的贡献度。
根据昆明统计年鉴相关数据显示,2004年昆明城市常住人口为502万,用于城市基础设施建设的固定资产投资金额为140亿元;2008年昆明城市常住人口为623.9万,用于城市基础设施建设的固定资产投资金额为552亿元。由这些数据,得:
P2004,2008==0.07
关键词：运输基础设施融资政策融资方式
1运输基础设施建设的融资需求
运输业作为国民经济运行的基础产业，是维系国家社会生产和生活正常进行，促进国民经济发展的必备条件和基础保证，在我国目前工业化进程的快速发展阶段，运输业在国民经济发展中的地位和作用更加突出。运输基础设施建设作为运输业发展的一项重要内容，其发展程度将直接决定其他各产业发展的物质基础、市场交易的效率和投资环境的改善。正因如此，近年来，我国以干线铁路、高速公路、枢纽机场、国际航运中心为重点，大力推进运输基础设施建设。至2000年末，我国运输线路中，铁路营运里程6.8万公里，公路通车里程140万公里，内河千吨级以上航道7855公里，沿海港口万吨以上泊位646个，民航机场129个，航线1120条，里程151万公里，管道运输2.5万公里。货运量总计135亿吨，货物周转量总计43359亿吨公里。
尽管这样，我国交通运输基础设施总体规模仍然很小，按国土面积和人口数量计算的运输网络密度，我国仅为1344.48公里／万平方公里和10.43公里／万人，而美国为6869.3和253.59，德国为14680.4和65.94，印度为5403.9和21.6，巴西为1885.8和118.4。由此可见，我国运输基础设施建设不仅远远落后于欧美等经济发达国家，就是与印度、巴西等发展中国家相比也存在较大差距。要改变目前交通运输基础设施滞后于国民经济和社会发展需求的状况，必须加快建设速度，加大建设力度。而交通运输基础设施建设所需资金数量巨大，建设周期长，在建设中面临资金投入需求大而实际投入不足的矛盾，这单靠我国交通运输业的自身积累和国家投资，远远不能满足国民经济发展战略的需要。因此，在对交通运输的投融资政策上，必须进行改革，以增加对交通运输基础设施的投入水平。
实现运输基础设施建设的有效融资，对于集中解决目前我国经济发展的瓶颈，有效的推动我国各产业发展的投资收入无疑具有巨大的推动作用。同时，通过有效融资，实现运输基础设施的网络化建设，也是发展基础设施平台，加速运输业向现代物流业转变的重要一环。
2运输基础设施建设融资政策的主要模式
在我国加入WTO的外部环境和经济保持持续增长的内部形势下，运输基础设施融资政策的转变必须适应内部和外部的现实条件与要求。调整后的政策应建立起政府投资主体和其他投资主体并存的综合投资体制，同时建立健全相应的投资决策机制和风险约束机制。但必须看到，在各种投资中国家投资仍是交通运输建设投资主渠道，其他多种投融资方式则起着加大投资力度、加强管理与加大收益的作用，以适应交通运输进一步发展的需要。
目前试行或可选择的融资政策可分为以下几类，应根据其各自的特点加以规范并综合应用：
（1）政府直接投资这是传统的政府投资建设政策，对于较为重要的基础设施建设采用此种政策仍有一定的必要性。其主要优点是社会效益好，消费不受限制，国家的控制力度高。其问题则是普遍存在投资主体的目标模糊不清、责权不明确、激励动力不足。同时，政府直接投资生产的品种单一、供给质量低，而且使用中缺乏维修保养，损耗较为严重。
（2）政府与私人共同投资对于具有明显的外部性且投资盈利较低或风险较大的基础设施，可以采用市场化程度较高的投资方式——政府与私人共同投资，政府起着引导私人投资的作用。比如，可以采取投资参股、无偿赠款、提供优惠借款、提供借款担保、无偿或低价提供土地和减免税收等方式。日本在1987年由地方政府和私人团体共同投资的公共企业中，运输和道路投资企业126家。在我国现有的相关政策法规中，对这一方式也有较为详细的规定，但尚缺乏明确的法制保证。对私人及外国投资者而言，其利益的保护和投资环境的安全性是进行投资决策着重考虑的方面。现有的交通运输法规尚未包括这些内容，今后应根据交通投融资体制改革的需要完善相应法规，以大力推动这种融资方式的开展。
（3）政府管制下的私人投资对于单位投资额不大的基础设施，如公共汽车、电车、缆车、渡轮等，可以由政府授予企业特许投资权，然后对其价格、数量、利润等方面进行一定的管制；通过特许方式限制一些行业的经营者数目；通过规定利润标准来控制企业的盈利水平。这样可以在政府的管制或引导下形成具有竞争性的投资准市场，投资者自担投资风险。这种形式的特点是：具有提高投资效率的内在动力和竞争的外在压力，政府可在一定程度上减轻财政负担，扩大了消费者的选择范围。
（4）在政府允许的条件和范围内，完全由私人投资这种投资方式仅限于不存在直接收费困难而且具有竞争性的基础设施。因为此类设施便于私人投资，所以政府可以不予直接投资或进行经济资助，收费标准由市场供求关系和竞争情况调节，私人投资完全受市场调节。比如采用BOT方式发展公路、电站及地铁等。
总之，交通运输业资本的来源要从单渠道转变为多渠道，既可来自国家投资又可来自资本市场；既来源于政府又来源于民间；既来源于国内，又来源于国外，各种有效的新的融资方式都可以用于交通运输基础设施的建设。
3融资政策中所要解决的关键性问题
积极开放运输基础设施建设市场，吸引各种投资进行开发建设，可以缓解经济发展中资金不足的问题。但是融资政策的制定，如不能很好解决政府投资与各类私人投资之间的关系问题，也会产生很多新的问题。融资政策中所要解决的关键性问题就是在民营、私营化趋势日益风行全球的形势下，处理好公私双方之间的伙伴关系，以求既能在融投资和经营管理方面充分发挥私方的积极性，又能使公方在权力下放的同时继续依法发挥其应有的作用。这要求融资政策的制定一定要明确政府的职能责任及其同私方的伙伴关系，非如此不能调动私方投资的积极性。就政府而言，要提供高效而透明的法律环境，使私方得以建立一个高效率、低成本的营运系统。融资政策的制定要能监督公私伙伴关系的运作，又不干预其商业性质的事务。并成为鼓励公开竞争、处理公私关系的一个公平准则，提高政府的公共管理能力和服务水平。
在融资方式上，需要制定一个健全而明确的法律框架，规定怎样组织和建立公私合营的伙伴关系。这可以增加合作关系的可靠性、公开性和透明度，成为吸引国际参与和引进长期投资的前提条件。如国外常用BOT（Build－Operate－Transfer）开发模式，它是由政府特许投资者在一定的时期内拥有和经营一些基础设施项目，偿还债务并收取一定的资金回报收益；特许期满后，项目无偿地转移给政府；政府保持对公共物品的终极所有权，并最终能够获得正常运行的资本设施的经营权。BOT方式可以在有效地吸收各种投资（大部分是外资）情况下，减少政府债务，并借鉴和利用私营机构高效的经营管理方法。我国目前也已开始采用这一方式，而在实行“建设—经营—移交”的规划以前，应在租让法规中明确规定这个过程的各项原则与各有关方的责任，并且还要有更为详尽的、操作性很强的、成套的规章制度，以保证其成功。又如ABS（asset－backetsecuritization即以资产为支持的证券化）方式，它以项目所属的资产为基础，以该项目资产所能带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行证券来募集资金。ABS方式是近十几年来世界金融领域最重大的创新之一，从国际经验和我国的实践看，交通基础设施很适合该融资方式，但我国目前尚未有专门的制度予以规范。由于这些制约因素的存在，所以在实际操作中会产生一定的问题。
因而，对于这些先进的融资方式，需要进一步按照我国现有的实际情况进行合理的规范与实施，完善我国的交通运输政策与法规，以推动我国运输基础设施的建设和各产业的迅速发展。
参考文献
[1]〔美〕G.J.施蒂格勒.《产业组织和政府管制》.上海人民出版社，1996
[2]孙光圻.《国际航运管理政策与法规》.人民交通出版社，2001
一、农村基础设施供给的现状及存在的主要问题
农村基础设施投资最关键的问题是投融资方式的选择，因为投融资方式不仅关系到农村基础设施投资的效率，还决定了农村基础设施投资的资金来源。从各国的实践来看，农村基础设施的投融资方式主要有：政府直接投资，无偿提供方式；政府直接投资，非商业性经营方式；财政投融资方式；建设—经营—转让投资方式，即BOT方式。当前，我国农村基础设施资金主要来自财政投资、农民集资（包括以工代资）等渠道。
（一）供给主体及其供给能力的基本判断
1、财政资金正在成为农村基础设施建设资金的主要来源之一。过去，在“二元化”发展模式和体制下，形成了城乡有别的差异性基础设施供给体制和基本制度。这种供给制度主要表现为：城市基础设施建设所需资金主要由财政预算安排，而农村所需的基础设施政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，部分公共产品的供给责任落在了村委会的头上，所需资金主要通过向农民收取公积金、公益金和管理费的方式筹措，成本支出主要由农户或由属于村民共同所有的集体企业承担。并且，各级政府应提供基础设施的责任及其界限不明确，从而造成了城乡基础设施供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。近年来，国家财政对农村基础设施投入增加较快。就基本建设领域而言，“九五”以来，特别是1998年实施积极财政政策以来，国家较大幅度地增加了农业基本建设投资。1998年至2003年，中央累计安排农业基本建设投资总量超过3000亿元，在国债及中央预算内投资中所占的比重均达到30％左右。在2005年的国债投资和新增中央预算内投资当中，用于大农业方面的投资比例比2004年提高了2.4个百分点，主要投向农业和农村的基础设施建设，加强农村“六小工程”建设。但从整体上来看，我国农村基础设施供给尤其是农业基础设施的投资总量仍然明显不足，从投资的结构看，仍偏重于大江大河的治理，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比重偏低。在WTO规则所允许使用的12类“绿箱”措施中，我国仅使用了6类，政府支持总量占农业总产值的比例远未达到加入WTO时承诺的8.5％的水平。政府各部门对农业的投入总量不及美国联邦政府农业预算的1／5.
2、以工代资曾经是农民参与农村基础设施建设的主要形式。由于机构膨胀、县乡财政困难、分税制改革不彻底等原因，许多本应该由政府提供的公共服务或物品的责任却由农民承担，提高了农民的生产成本。在我国相当长一段时间内，乡镇道路、农业技术服务以及农村医疗卫生事业的资金主要来自农业和农民，财政支出对这些农村基础设施建设没有显著贡献。近两年，由于农民收入增长缓慢，没有多余的资金投资于农村基础设施；同时农村基础设施产权不明晰，部分项目没有按照“谁投资、谁受益”的原则来运作，因而影响了农民投资基础设施建设的积极性。再者，农村税费改革以后，“两工”在3年内逐步取消的政策，使农村基础设施特别是小型基础设施建设失去了原来的主要投入渠道。
3、农发行的资金没有成为农村基础设施的主要资金来源。中国农业发展银行作为促进农村经济发展的政策性银行，主要业务局限于粮棉油收购贷款，随着我国粮食流通体制改革的进一步深入，农发行在这方面的功能和业务实际上已经淡化和萎缩。另一方面，虽然保本微利是农发行遵循的经营方针，但由于融资成本较高、融资期限不匹配等问题，因而农发行的资金仍然不能成为农村基础设施的主要资金来源，远未发挥政策性银行所应具有的政策性金融的作用。因此，有必要对农发行现行业务进行彻底的重新评估和提高其经营效率，扩展其政策性金融业务的定位构想。
4、农村基础设施建设难以有效吸纳大量的社会闲散资金。当前农村基础设施投资中虽然也有一定数量的民间资本，但比重过小，不具有普遍性。这缘于农村基础设施投资具有风险大、报酬率低等特点，资本的趋利性决定了民间资本不愿意将资金投向盈利少或无盈利可能且风险性较大的农村基础设施。在缺乏成熟的项目法人运行机制的情况下，农村基础设施建设更是难以有效吸纳大量的社会闲散资金。
（二）存在的主要问题
传统的融资方式不能满足农村基础设施迅速扩张对资金的需求，导致农村基础设施建设严重滞后于现代农村发展的需要，成为加重农民生产成本、限制农产品竞争力、影响农民增收、制约农村市场开拓的重要因素之一。
1、生产性基础设施支撑力脆弱。自国家实施“八七”扶贫攻坚计划以来，农村生产性基础设施条件得到了很大的改善。但同现代农业可持续发展的要求相比，仍然存在较大差距：由于农田水利改建扩建、生态环境治理、农业综合开发等项目难以有效展开，大部分生产性基础设施普遍存在着设施老化，新建和更新改造投资严重不足；许多农村小型基础设施建设和管理普遍存在着前期工作跟不上、工程管理制度及建后管护机制不健全、重建轻管等问题；生态家园文明新村建设覆盖面很低，退耕还林（草）、农业生态环境的改善依然任重而道远。因此，现有的生产性基础设施不能有效支撑农业经济的可持续发展。
2、服务性基础设施执行力减弱。自国家实行积极的财政政策和西部大开发战略以来，我国加大了农村教育、卫生、广播电视等公共服务设施建设力度，消除了一批中小学危房，改善了农村医疗卫生条件。但由于科教文卫等公共服务设施基础差、范围广、规模大，投入仍明显不足，在教育方面，校舍、师资等教育资源超负荷运行，失学率依然较高。据统计，从1985年义务教育法颁布以来，我国农村约有1.6亿青少年没有完成九年制义务教育。2004年，我国农村初中毕业生能够升入高中的不到30％。在医疗卫生方面，疾病预防救治体系不完善、卫生保健水平低。据有关资料显示，2002年我国平均每个乡镇拥有的卫生院数只有1.2个；平均每15个村才拥有一个乡镇卫生院，农村每千人拥有的病床只有0.79张，分别为全国平均水平的32.9％和36.1％。此外，一些乡镇医院医疗设备陈旧，医疗卫生人员技术水平有限，诊治手段也十分落后，很难应对突发的公共疫情。饮水困难、安全卫生饮水问题也较为突出。农业科研机构、技术推广体系不健全、经费短缺的现象非常普遍。
3、社会性基础设施安全力薄弱。相当一部分地区因没有建立健全农产品标准化生产、无公害食品和优质专用农产品生产的科技推广体系、信息服务体系、病虫害防治体系及监测检测体系，而导致农产品的环保、消费安全标准难以保证，不能适应发展订单农业特别是出口创汇农业的需要。同时，执法体系、文化服务机构建设等也缺乏足够的资金保障。
4、流通性基础设施承载力孱弱。以农产品综合市场和茶叶、生猪、山羊、药材等农产品专业市场建设为重点的农产品流通服务体系及设施建设落后；很多农村交通设施落后，虽然基本实现了村村通公路，但通村公路质量较差；村内街道虽经过多次规划、整修，但路面质量不高、街道狭窄、垃圾成堆、排水设施不健全的现象普遍存在。这种滞后状况严重制约了农村各项事业的发展以及农民生活水平的提高，直接制约着农村流通体系的建设，进而在某种程度上抑制了乡镇企业的发展。
二、促进农村基础设施有效供给的对策
造成农村基础设施供给不足的原因或制约农村基础设施增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因，也有现实的原因；既有农村自身的原因，也有农村外部的原因；既有宏观层面的原因，也有微观层面的原因；既有制度、体制原因，也有非制度、非体制原因。因此，为达到农村基础设施长效筹资、实现可持续供给的目标，除了创造环境和条件、促进农民增收、增加农业部门自身积累之外，应从以下几方面进行制度创新和政策选择。
（一）制度保障：推进二元基础设施基本供给制度的改革与创新
要增加农村基础设施的供给，必须首先加快推进城乡分割的“二元”宏观体制及基础设施供给基本制度的改革与创新。第一，按照基础设施的类别、层次，科学合理地划分市场与政府在提供基础设施方面的职能边界、职责和义务范围，财政要坚决从竞争性领域退出，或者财政不再进入竞争性领域。第二，根据城乡统筹发展的原则，加快推进基础设施供给制度的改革与完善，逐步建立起适应公共财政要求、符合国际惯例，城乡统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇的新型现代基础设施供给制度。第三，尽快出台《农业投资法》，确保农村基础设施建设资金有稳定的来源，例如制定法规确保某些农村基础设施在各级政府财政支出中的比重，或者确保某些农村基础设施财政支出占GDP的比重，并且对市场融资模式也应予以保护和支持。从西方国家经验以及我国各级政府的财力来看，农村基础设施长效筹资机制应由财政投资和市场融资两方面构成。第四，通过制度安排，优化投资结构，突出重点。把资金主要投向市场不能解决或农民千家万户难以解决的属于公共利益、公共需要的事情和问题，以提高农业的综合生产能力，实现农业的可持续发展。如支持农业结构调整和农村中小型基础设施的改善；加快农产品流通和检验检测方面的基础设施建设步伐；强化农业发展的综合配套体系投资力度；继续搞好天然林保护、退耕还林还草和湿地保护等生态工程建设。
（二）体制助推：根据公共财政的基本要求，深化财政管理体制改革
向城市倾斜的财政管理体制是农村基础设施供给资金得不到有效保障的体制性因素。要增加农村基础设施的供给，必须按照公共财政的基本要求，构建城乡协调平衡、公平合理的基础设施财政供给新体制。第一，通过进一步调整和理顺各级政府的财政分配关系，合理划分、科学确定农村基础设施供给的事权和财权，使两者相对称、相统一。第二，根据受益范围的大小，合理划分全国性、区域性、地方性农村基础设施的界限，并由相应层级的政府予以提供。社会治安、物价稳定、收入分配、政府活动、公共卫生等方面的基础设施受益范围遍及全国，属于全国性基础设施，与农民的直接利益关系较小，根据效率与公平原则，应由中央政府提供。交通、通讯、供电、基础教育、减灾防疫、环境保护、小流域治理等具有“外溢性”的区域性基础设施，由主受益地区举办，中央给予补助。田间公路、六小工程等受益范围局限于某个地区的地方性基础设施，原则上应由地方政府（主要是省政府或市政府）承担，但政府应根据公平的原则，按贫困程度予以支持。第三，建立和完善政府间特别是省级政府以下财政转移支付制度。由于地方政府提供的基础设施大多具有的正外溢性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地。因此，建立和完善政府间转移支付制度，由上级或邻近地区政府对其进行适当的补助是必然选择。从目前财政管理体制来看，这不仅要求进一步完善纵向转移支付制度，还应建立健全省级以下政府间横向转移支付制度。第四，推进农村税费制度改革的深化与创新。加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制。同时，对农村税费体系进行合理重构，尽快形成新的有利于增加农村基础设施供给的筹资制度。
（三）融资方式创新：逐步形成以政府宏观政策为引导的政府投资、民间投资和外商投资共同参与的多元投资体系
农村基础设施虽从总体上来看，政府投资应发挥主导性作用，但在政府财力有限的情况下应逐步形成政府投资引导的多渠道、多元化投资体系。对于农村基础设施中非经营性或关系国计民生，社会效益非常大的项目，仍应以政府投资为主体，除此之外的建设项目都应允许或鼓励社会民间资本进入。
1、改革农发行的业务范围，充分发挥政策性银行对农村基础设施的支持作用。从政策性金融机构的功能来看，农发行贷款主要投向一些社会效益好、但自身经济效益低、资金回笼慢的项目，农村基础设施投资无疑具有上述特点。因此，农发行应改变多年来业务范围过于单一的做法，扩充体现国家支持农业和农村经济发展意图的政策性业务，像交通、小型水利、信息化建设等带有明显社会效益，却因缺乏资金保障而长期得不到有效供给的基础设施建设贷款应当成为改革后农发行首要的业务选择。
2、进行金融创新，以农村小型基础设施项目收益权或收费权为质押争取贷款。银行等金融机构可进行业务创新，对经济效益好的农村基础设施可开展项目收益权或收费权的质押贷款业务，如农村电网、灌溉和水利设施、交通运输设施、供水等收费权的质押贷款业务。此外还要努力争取世行等国际金融组织提供的低息贷款。
3、实行PPP融资方式。PPP（Privatebuild－Publicleasing－Privateoperate）是私人建设—政府租赁—私人经营的方式，是在BOT方式基础上衍生的新型公共物品投融资方式。它的核心思想是：政府将规划建设的基础设施项目投资权通过特许协议交给私人部门开发，由私人部门进行融资和建设，政府租赁投产的特许项目，然后再通过特许权协议安排，政府将所租赁的项目委托私人部门运营。在PPP融资方式中，由参与合作的各方共同承担责任和融资风险；项目投产后，由政府租赁，有助于解决私人部门不愿意经营或不能由其垄断经营的问题；通过第二次特许权协议安排，委托私人部门运营，可以避免政府经营的低效率问题；PPP项目可以使政府无需大量投入资金，便可起到经营杠杆作用、达到对基础设施产业的调控目标。PPP方式在运行中适用于大型的、一次性项目，如乡村道路、学校、公共卫生、水资源等使用费偏低、资金回报率可能较低的设施。
（4）调整农村产业布局，通过招商引资加大对农村基础设施的投入。当招商引资到乡镇后，其“三通一平”等工作不仅直接改善了项目所在地的供水、供电、道路、通讯等基础设施状况，而且项目建成后，在带动当地经济发展的同时，也将推进项目辐射范围内的基础设施的改善。
（四）政策导向：改革和完善农村基础设施经营管理体制
过去对农村基础设施的管理主要是一种实物管理和设备管理，谈不上什么资产经营管理。无偿服务、无偿供给、无偿消费，导致供给越多而需求缺口越大，实现扩大再生产步履维艰。因此，建立与市场经济相适应的经营管理体制就成为有效增加农村基础设施供给的一个重要途径。第一，经营性或竞争性基础设施要逐步改造成公司制，实行现代企业制度，按一般生产企业运作，企业应独立自主，自负盈亏，为农业生产提供的各种服务都要收费。这里，“费”的本质就是服务产品的价格。第二，非经营性或非竞争性基础设施实行以价值管理为主，以实物管理为辅的体制。这类设施以社会效益为主旨，可以是无偿服务，或低偿服务，投资和经费来源主要由财政、税收负担。但内部也要讲究经济效益，讲究责、权、利相统一。第三，所有农村基础设施要尽可能实行资本化和价值化管理，实现保值、增值。第四，农村各类小型基础设施可改建成各种合作经济、股份经济、股份合作经济等形式。明晰产权，按企业化原则经营。
总之，上述经营管理体制可以概括为终极所有权归一化，所有权与派生权相分离，责、权、利相统一，且有完善的法律制度保障，能够在资本循环和周转中实现保值、增值的资本型、价值型管理体制。不论是全国性还是区域性、地方性的农村基础设施，不论是经营性还是非经营性农村基础设施，都应朝着与市场经营运行机制相一致、相适应的方向发展，最终使之成为我国市场经济体制的一个有机组成部分。
参考文献：
①中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2003—2004年中国农村经济绿皮书》第217页，社会科学文献出版社2004年。
②于猛：《加强农村基础设施建设为农民增收创造条件》，《人民日报》2004年2月17日第6版。
基础设施产业外来直接投资的兴起与以下几个因素密切相关。
首先，加强基础设施产业建设投资(尤其是在该产业比较薄弱的发展中国家和新兴市场)十分必要。基础设施产业是决定一个经济体竞争力的主要因素，其质量是吸引外来直接投资的重要决定性因素，也是促进本国经济发展和融入全球经济的关键。新兴市场工业化、城市化以及国际化发展迅猛，对基础设施服务的需求也急剧增加。对于工业化、城市化和信息化一日千里的发展中国家而言，改善基础设施条件是实现千年发展目标(MDGs)的关键。
其次，基础设施投资具有高度资本密集性和复杂性的典型特征，资金短缺和效率低下的发展中国家和新兴市场疲于应付。越来越多的发展中国家20世纪90年代在基础设施产业对外开放，吸引大量外资流入。尽管这样，这些国家仍然存在巨大的资金缺口。非洲每年基础设施投资需求高达400亿美元，而1996-2006年跨国公司累计直接投资协议金额仅为450亿美元(WIR2008，UNCTAD)。
第三，基础设施产业的对外开放。面对基础设施产业巨大的市场和投资需求，一些国家需要更大程度上吸引跨国公司等私人资本。UNCTAD下属的全球投资促进机构协会的一项调查表明，70％的投资促进机构正积极寻求基础设施的外来投资。为此，这些国家在基础设施产业进行自由化改革和放松外资收购管制，邀请跨国公司参与基础设施项目。为利用这些制度变化以及当地经济增长带来的获取市场和实现规模经济的机会，发达国家和地区的基础设施产业跨国公司充分利用在网络设计和运营、工程能力、环境保护知识、项目管理能力和默会知识、实践技能以及盈利模式和财务实力等方面的专业技能纷纷进入外国基础设施产业。
二、全球基础设施产业外来直接投资现状
(一)外来直接投资规模快速扩张
1990-2006年全球基础设施产业的外来直接投资金额增长了31倍，达到7860亿美元，发展中国家基础设施产业的外来直接投资金额增长了29倍，达到1990亿美元(WIR2008，UNCTAD)。全球内向直接投资存量中基础设施产业所占比重从1990年的2％快速扩张到2006年的接近10％。其间大多数基础设施产业外来直接投资金额持续增长，电力和通信产业增长最为显著，交通和水务产业则增长较少。其中1996-2006年跨国公司在该产业的私人股权投资累计高达2460亿美元。
(二)跨国公司直接投资来源集中但有所分化
发达国家的跨国公司仍然支配着全球基础设施产业的国际化投资(WIR2008，UNCTAD)。2006年基础设施产业全球100强跨国公司中，53家来自欧盟(53家公司海外资产和总资产分别占据全球100强的76.7％、63.7％)，14家来自美国(14家公司海外资产和总资产分别占据全球100强的7.4％、23.4％)，而其中22家总部设立在发展中国家或者转型经济体(海外资产和总资产分别占据全球100强的11.6％、8.6％)。欠发达国家在基础设施产业投资国际化过程中总体上仍处于被“边缘化”的地位。1996—2006年期间欠发达国家在发展中国家基础设施产业私人股权投资中所占比例略高于5％，2006年则仅占2％。但是来自亚洲地区的跨国公司参与显著增加，其中绝大多数来自香港(5家)、马来西亚(3家)、新加坡(3家)。尤其是在发展中国家基础设施产业中，来自南方国家的跨国公司发挥着更加突出的作用。在亚洲和大洋洲，1996-2006年来自发展中国家的协议投资几乎占据50％，在通信和交通产业占据大多数比例。非洲40％的基础设施产业协议投资金额来自发展中国家，其中通信产业58％的协议投资金额来自发展中国家。但是拉美和加勒比海国家来自发展中国家投资者的参与则非常有限(仅占16％的私人协议投资额)。
(三)跨国公司的参与形式多样但因产业而异
跨国公司采用直接投资、特许经营、私有化和绿地投资、管理与租赁协议等多种形式参与基础设施产业直接投资，但是不同产业的主要参与形式各有不同(WIR2008，UNCTAD)。在跨国公司进入发展中国家和转型经济体基础设施产业过程中，通信产业绝大多数情况下采取直接投资。在电力行业，最常使用特许经营(占62％)，交通(超过80％)和水务产业(占70％)绝大多数情况下也都采用特许经营。其次是私有化和绿地投资(占36％)。水务产业使用管理和租赁协议的情况也相对较多(占25％)。
(四)不同国家和产业开放程度各异
发达国家和相对较为发达的发展中国家与转型经济体由于拥有更加发达的制度和管制能力，尤其是近二十年来基础设施产业对外更加开放。例如，1996-2000年拉美和加勒比海国家吸收了该产业跨国公司私人股权投资的67％，而2000年以来非洲和亚洲的份额增长则相对更快(WIR2008，UNCTAD)。产业方面，那些相对容易放松管制和引入竞争的基础设施产业一般对跨国公司的参与更加开放。例如，移动通信产业最为开放，水务开放程度最低。2006年发达国家基础设施产业跨国公司100强中，65家来自电力和通信产业，只有5家来自水务产业；发展中国家和转型经济体基础设施产业跨国公司50强中，30家来自电力和通信产业，只有2家来自水务产业。
三、基础设施产业外来直接投资对东道国的影响
(一)产业促进效应
基础设施产业的外来直接投资通过技术扩散、产业竞争、产业合作和服务供应几种途径产生产业影响。
1技术扩散效应
直接投资是向接受投资的国家传授资本经营技能和技术知识等经营资源的综合行为。基础设施产业的跨国公司主要通过技术扩散向东道国输入硬件(例如水净化专业设备)和软件技术(例如组织和管理实践)。东道国政府一般选择信誉好、实力强的外国投资者参与基础设施建设，有利于引进先进的管理、技术，提高建设效率、降低成本和价格，并为国内企业提供比较、学习和借鉴的机会。例如，通信产业国际经营者的进入降低了信息通讯技术的获取和使用门槛。跨国公司通过经营国际经济合作2009年第8期流程再工程化设计，改善采购和分包实践，改进客户记录和搜集方法等带来软件技术。技术扩散的主要路径包括合资企业、人员流动和示范效应。在中国电力行业，外来跨国公司在大型合资项目的参与中涉及到与中方系统而广泛的项目管理合作。不过这种技术扩散的效果还取决于国内企业是否具有强大的吸收能力这一关键因素。
2产业竞争效应
跨国公司通过产业竞争促进效益。基础设施产业竞争程度越强，跨国公司的参与越是可能提高效益(WIR2008，UNCTAD)。在许多国家，由于通信产业的技术变革和产业改革，竞争性的市场结构已经形成。在乌干达，本国企业和跨国公司之间的竞争导致通信价格的下降和移动电话普及率的提升。国别研究也表明，私有化和竞争之间相互促进：竞争促进私有化的收益，反之亦然。不过，在本质上仍然是自然垄断性质的水务产业，跨国公司的进入会导致国家垄断转变为私有的外资垄断，这将限制竞争从而改进效益的空间(WIR2008，UNC—TAD)。在其他基础设施产业，跨国公司参与在提升竞争和效益的同时，也限制了国内企业的进入和排斥了现有企业。一些发展中国家的经验表明，在竞争性相对更强的电力和通信领域，跨国公司进入在某些方面存在反竞争行为。
3产业合作效应
东道国基础设施产业除了通过公司变革，还可以与跨国公司进行产业合作提升效益。在有些收入水平较高或者规模较大、国内企业竞争能力较强的发展中国家，通过部分私有化允许外来跨国公司持有少数股权，这种合作利于提升竞争力和效益(WIR2008，UNCTAD)。例如摩洛哥电信通过这样的方式变得更有竞争力。在中国，外来跨国公司主要通过与国有企业合资参与基础设施投资，相关企业绩效得到很大提升。在印度，塔塔电力等私有电力企业利用私有化契机，通过与外来跨国公司合资进入电力产业。基础设施产业全球100强跨国公司中来自发展中国家或者地区的参与者更有能力与外来跨国公司进行合作。尤其是在通信和交通产业，因为这两个产业中来自发展中国家或地区的参与者已经成为主要参与者甚至全球领导者。
4服务供应效应
跨国公司还影响到东道国基础设施产业服务供应和价格。跨国公司参与一般会增加东道国基础设施服务的供应和质量，但是价格影响则情况各异(WIR2008，UNCTAD)。有些情况下定价超出穷人的支付能力，因此，跨国公司参与带来的产业影响改进未必会转化为所有社会成员福利的增加(表现为更多的选择和更强的购买力)，尤其是对穷人和居住在农村、边远和经济落后地区的人来说。在通信领域尤其是移动通信领域，跨国公司在改善供应、扩大服务覆盖率、降低价格和增强可获得性方面的影响最为明显。随着跨国公司引入新的商业模式，许多发展中国家经历过一场“移动革命”，低收入群体也能享受到移动服务。跨国公司进入交通领域极大程度地改善了主要港口的服务质量从而增强了发展中国家与全球经济的联系。
但是，在电力和水务产业，跨国公司的影响则较为复杂。跨国公司参与对电价、水价及其可获得性的影响取决于政治、社会、契约问题以及生产率和效益改进等因素(WIR2008，UNC—TAD)。如果政府没有对使用者进行补贴，增加供应、提升生产效率和效益并不足以在维持收支平衡情况下保持低价。一些发展中国家的经验也表明，增加私人部门(包括跨国公司)在电力行业的投资会增加电力供应、增强网络连结性，从而稳定改善电力供应的可靠性和服务质量。考虑到相关因素，电力价格因为跨国公司的进入优势会有所下降，但是价格变化趋势并不确定。尽管有证据表明在良好设计的框架下供水服务会得到显著改善，但是跨国公司在水务领域的参与对使用者可获得性的影响并不令人满意(WIR2008，UNC，TAD)。
5总体产业影响
相关研究表明，基础设施产业的外来直接投资有助于改进产业的生产效率、可靠性和质量(WIR2008，UNCTAD)。外来直接投资者的参与就使得通信和交通产业服务价格下降和数量增加。例如增加通信和交通产业服务供应和降低相应服务的价格。但是在特定产业，这些积极效应还取决于特定的政策因素。尤其是在电力和水务产业，如果跨国公司效率的改善(供应增加和质量提高)不足以在弥补成本的同时维持低价而且政府不对使用者提供补贴，一部分人尤其是穷人的用水、用电就会受到影响。而且技术扩散的效应取决于东道国的学习吸收能力，产业竞争过程中可能排斥竞争，产业合作可能使得小国家基础设施产业被外国控制。因此，电力和水务等特定领域如何发挥外来直接投资的积极的产业影响，还需要当地政府从社会学的视角制订和执行重要的政策措施。这给国家经济安全问题的产生埋下伏笔，也给有关国家的行政当局带来严峻挑战，后面就将讨论这两个问题。
(二)国家经济安全问题
国家经济安全是一种国家经济不受内外环境干扰、威胁、破坏而维持正常运转的一种状态。它既包括一国抗击各种风险的能力，也包含该国为确保经济持续发展而确立的战略目标以及为此而采取的策略与措施(赵英，2007)。近年来，国际化取向的国家经济安全问题备受重视。尽管全球总体倾向于对外来直接投资保持开放姿态，2007年与对外直接投资潜在相关的政策改革中的74％目的在于增强东道国对外来直接投资的吸引力(WIR2008，UNCTAD)。但是全球针对不断增长的保护主义的关注和争论也日益增加，过去几年中对外来直接投资不太友好的政策变革逐渐增长。美国对与国家安全可能相关的直接投资项目采取更加严格的限制措施。独联体国家和俄罗斯联邦尽管整体上对外来直接投资日益开放，但是仍然限制外来直接投资在采掘业和其他战略产业的投资行为。俄罗斯联邦2007年通过战略产业法律，规定外国投资者在这些产业只能拥有少数股权。在哈萨克斯坦，新通过的自然资源法赋予政府在相关协议损害国家在石油、金属和矿产业的经济利益情况下单方面修改协议的权力。在南美洲，采矿业比较开放，但是石油、天然气行业仍受高度管制。
基础设施产业外来直接投资积极效应的不确定性使得各国担心国家经济安全受到威胁。例如，中国水资源稀缺正在加剧，外资进入中国城市水务项目日渐增多，其中全球最大三家水务公司(法国威立雅、苏伊士里昂水务集团、泰晤士水务公司)无一例外都把中国作为其全球市场的重要部分，其获利动机迟早会与中国市场的价格承受水平发生冲突。一些国家对允许外资企业控制某些基础设施产业项目(包括电力生产和输送、港口经营和通信)日益谨慎(WIR2008，UNCTAD)。出于国家安全或者公共利益的考虑，一些国家正大量引入新的限制措施。UNCTAD下属的全球投资促进机构协会的一项调查表明，有24％的投资促进机构没有积极寻求基础设施的外来投资。而那些积极寻求外资投入的领域主要集中于电力生产、网络服务和机场，而不是电力分销和传输领域。欠发达国家的交通产业则更倾向于吸引来自发展中国家跨国公司的参与。这在相当程度上反映出这些国家或者地区对于国家经济安全问题的考虑。
基础设施产业国家经济安全问题的产生主要同其产业属性密切相关。其一，基础设施服务经常涉及到建造有形的网络，本质上具有寡头或者垄断的属性，外资的进入和控制容易引起垄断嫌疑和激起反垄断诉求与调查。其二，基础设施产业提供的服务具有公共产品的特征，许多国家将进入基础设施服务领域视为一大社会和政治问题。外资的进入和控制可能降低公共服务产品的可获得性和提高服务价格，损害到部分社会成员和组织的利益，容易引起国家经济安全方面的争议。
(三)政策挑战
尽管外来直接投资有助于改进基础设施产业的生产效率、可靠性和质量，但是这种效果在很大程度上取决于东道国是否具备完善的管制环境(WIR2008，UNCTAD)。为利用好跨国公司参与基础设施建设带来的积极影响，东道国政府在说服外商投资本国、营造管制环境、制定政策和施政方面却面临诸多严峻挑战。
1说服外资参与充满挑战
许多国家积极吸引外资发展本国的基础设施，但是如何说服外资企业参与投资则充满挑战。来自发达国家和大型新兴经济体日益增长的需求导致潜在投资者要求更高的回报率。欠发国际经济合作2009年第8期达的低收入国家由于市场较小，在吸引跨国公司参与基础设施投资和最大化跨国公司参与的收益方面力不从心、不具优势。这在需要大规模资本投资、盈亏平衡困难和社会问题众多的情况下更是一个需要特别关注的问题。不仅如此，项目失败和各种投资争议还使得海外投资者(尤其是发达国家投资者)对基础设施项目的投资更加谨慎。这样一来，跨国公司在发展中国家尤其是低收入国家基础设施产业的直接投资面临巨大风险。对相关仲裁决议的回顾显示，不足50％的补偿有利于提出申诉的跨国公司，而且所补偿的损失远低于投资者所主张的赔偿金额。尽管这些跨国公司的母国和国际组织拥有各种有助于在短期内动员向发展中国家和转型经济体基础设施领域进行投资的风险管理措施，但是目前的很多风险模型并不能适应低收入国家的实际情况。例如，当地货币融资需要一个有效的货币互换市场，而当地恰恰缺乏这种市场。
2缺乏完善的制度和管制框架带来风险
不管如何确定私人投资和公共投资比例，完善的制度和执行机制对于确保基础设施服务的效率和公平都很关键(WIR2008，UNCTAD)。加强对外来投资者保护和是降低他们的风险往往以政府管制灵活性下降为代价。如果没有完善的制度和管制框架，对外资开放基础设施产业失败的风险就会增加。而且一旦自由化，则很难逆转。理想状态下，开放前就应该进行竞争性重组、引入管制政策和建立独立的管制机构，这样有助于明确潜在投资者的竞争规则、使得政府从容应对特定的项目管理。而实际上，很多国家尤其是新兴市场经济体的开放往往走在广泛变革的前面，结果往往不甚理想。直到建立起有效的管制框架，发展中国家才可能改善公共部门开放的效应。
3政府官员承受更强的压力
制定和执行能够驾驭跨国公司在基础设施产业潜在作用的政策需要具备高超的技能(WIR2008，UNCTAD)。例如，东道国需要考虑何时和在多大规模上引入跨国公司参与基础设施建设和管理最为合适。由于不同的国家政策优先考虑的因素有所不同，私人和公共投资之间的最优比例情况各异。东道国政府需要对不同项目的竞争性需求进行优先选择，为选中的项目确定明确而符合实际的目标，并将这些目标整合进入更高层次的发展战略之中。政府还需要找到一些确保跨国公司参与的项目带来预期发展效应的方式。这意味着从中央到地方的政府部门需要掌握必要的引导、谈判、管制和监督项目方面的制度性技能。
吸引跨国公司参与基础设施服务的提供增加了政府官员的责任和压力。基础设施产业的投资需要密集的双方谈判，形成的协议要反映各个项目的特定要求和协议各方的意愿。因此，培养政府官员具备确定跨国公司参与的最优水平和形式以及谈判和监督项目执行的能力就非常重要。但是，跨国公司和东道国政府之间往往在信息和经验方面存在不对称性，政府官员在协议谈判过程中，可资利用的资源和能力不及外来跨国公司。大多数跨国公司倾向于使用国际法律公司和其他在项目融资交易方面拥有专长的专家，但是这在发展中国家几不可能。
三、我国基础设施产业外来直接投资现状
(一)政策条件
1983年起我国开始利用外资进行城市基础设施建设。1986年国务院颁布了《关于中外合资建设码头优惠待遇的暂行规定》，中国港口建设最早开始向外资开放。1991年颁布实施的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》促进了我国基础设施产业外来直接投资的发展。该法第七条第三款规定：设在沿海经济开放区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区或者设在国务院规定的其他地区的外商投资企业，属于能源、交通、港口、码头或者国家鼓励的其他项目的，可以减按15％的税率征收企业所得税。其《实施细则》第七十三条第一款第一项规定：在沿海经济开放区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区设立的从事能源、交通、港口建设的项目的生产性外资企业，可以减按15％的税率征收企业所得税。《实施细则》第七十三条第一款第二项规定：从事港口、码头建设的中外合资经营企业，可以减按15％的税率征收企业所得税。《实施细则》第七十五条第一款第一项规定：从事港口码头建设的中外合资经营企业，经营期在十五年以上的，经企业申请，所在地的省、自治区、直辖市税务机关批准，从开始获利的年度起，第一年至第五年免征企业所得税，第六年至第十年减半征收企业所得税。而《国务院关于扩大外商投资企业从事能源交通基础设施项目税收优惠规定适用范围的通知》(国发(1999)13号)则规定：自1999年1月1日起，将外资税法实施细则关于从事能源、交通基础设施建设的生产性外商投资企业，减按15％征收企业所得税的规定扩大到全国。2004年1月1日我国正式实施的《港口法》将港口的建设和经营列为鼓励外商投资的项目，并且在投资比例方面取消了限制。
(二)主要方式
改革开放初期我国基础设施产业利用外资的主要形式是借用国外贷款，包括借用外国政府贷款、国际金融组织贷款和国际商业贷款。随着改革开放的深入广泛推进，外商开始直接投资于我国城市基础设施建设。外商直接投资我国城市基础设施的最早形式是中外合资经营、中外合作经营。例如，和黄集团1993年持股50％与上海港务局合资组建了总投资达56亿人民币的上海集装箱码头有限公司。随后又持股73％与深圳盐田港集团合资成立盐田国际集装箱码头公司，开创了外方控股中国大陆港口的先河。而近年来BOT(Build-Oper-ation-Transfer)、TOT(Trans-1et-Operation-Transfer)等新型直接投资模式则屡见不鲜。
(三)主要问题
1投资规模不足
整体上看，我国吸引的外资中超过50％集中于加工工业，近30％用于房地产，投资于基础设施领域的比例很低。仅从基础设施内部的投资比例来看，近年来外商直接投资比例不足5％。这往往与以下因素有关：外商投资者往往固守中国资金短缺的传统观念提出很高的、不合理的预期投资回报率要求；外商出于对中国政治政策环境稳定性的偏见性的误解(例如外商对我国尚未完成市场化、法制化和民主化的经济、法律政治环境缺乏足够的信心)而实施项目繁多、复杂的审慎调查工作，往往贻误很多在华投资的良机；国内对于外商直接投资城市公共基础设施心理上存在排斥和担忧。
2产业分布不合理
外商直接投资主要流向发达地区的通信、电力、供水、供热等公用事业，而对垃圾污水处理、道路桥梁、公共交通等(尤其是中西部地区的)方面投资严重欠缺。这可能同各产业间的投资收益率差异以及相关产业价格和投融资体制改革进程不同步直接相关。
3地区分布不协调
全国外资中86％均集中于东部沿海，城市基础设施行业也基本是这个比例。外商直接投资明显侧重在沿海经济发达地区。上海、江苏、辽宁、广东等沿海省市有不少外企直接投资城市基础设施，而大量内地省市几乎没有利用外资，西部地区微乎其微。这可能同内地市场发展程度不足、收益风险较大、外资缺乏了解直接相关。
四、政策启示
为充分利用基础设施产业外来直接投资对于缓解资金压力、促进经济增长、增加就业、增进社会福利和提高国际竞争力的积极作用并削弱消极影响，我国需要从国家经济安全和完善投资环境方面制定有效的政策措施。
首先，高度重视基础设施产业安全。产业安全是国家经济安全的基础，而基础设施产业安全则是产业安全的基础。对于日益扩大开放的中国而言，必须高度重视基础设施产业的安全问题。尽管直到2007年基础产业和基础设施投资的资金来源主要来自我国国有投资，但逐步多样化的投资主体和资金来源意味着产业安全和国家经济安全威胁仍然存在。在基础设施产业安全问题上，我国需要牢牢把握两点：不能为了解决资金、技术不足的矛盾而放弃对基础设施项目的控制权；不能因为没有失去对基础设施产业的控制权而对产业安全威胁置若罔闻。因为外资对于产业安全的威胁不完全基于对股权比例的表面控制，更多的会是基于技术和管理优势的经营行为操控所带来的实质性威胁。出于产业安全的考虑，在我国管制环境尚待完善、欠缺管制经验的情况下，在吸引外资企业参与基础设施产业方面最好继续坚持小规模进行而不是大张旗鼓，而且最好在较少引起安全争议的基础设施产业(例如电力和交通)开始扩大外资引进规模。即使在这样的前提下，也要高度重视管制外资经营行为的制度建设。
其次，高度重视完善投资环境。有效优化和改善投资环境是发挥基础设施产业外来直接投资积极效应最可持续的路径。具体包括：
做好说服外商投资于我国基础设施产业的引导工作。随着内外资政策的逐步统一和国民待遇原则的普遍适用，仅靠优惠的税收和关税政策吸引外资不可持续。为说服外商，需要做好三项引导工作。一是引导外商投资者提出合理的预期投资回报，因为在新的经济形势下，我国基础设施供需瓶颈已经得到很大缓解，投资回报已经趋于正常水平，过高追求投资回报率可能丧失在华扩大市场份额的先机和优势。二是引导外商投资者合理评估投资风险，提出合理可行的融资方案，减少项目繁多、复杂的审慎调查工作，适应中国快速成长的市场环境建立精明、强干、决策和执行迅速的项目管理团队。因为中国市场规模巨大、成长速度快速、人民币值稳定偏强、外汇储备丰富、社会稳定，盲目夸大政治和国家风险就会丧失投资信心和诸多重大的市场机会。三是引导外商投资者负起社会责任，因为我国吸引外资正从注重数量向注重质量转化、从以高回报率为条件向以互惠互利、权力义务平等、合理回报率为条件转化。
立足于中国经济持续稳定发展带来的持续市场需求，营造稳定、透明、公正、法治的管制环境。一是鉴于基础设施产业的特殊性，我国需要制定部级的外商直接投资基础设施产业的管理办法或者规定，就基础设施项目的服务功能优化、监督和管理、风险分担、审批程序简化和审批时间缩短、国家经济安全影响评估和控制、诚信履约控制等共性问题实行统一指导、规范管理。二是重视建立信用调查评估渠道。一方面，培育和发展符合国际惯例和我国实际的信用评估中介机构，借助这些专业机构做好针对外商投资者的信用评估和调查。另一方面，实施独立会计师事务所制度，规范信息披露，妥当提供符合国家公认会计准则和外商投资需要的系统的财务信息及其会计报表，配合外商投资者及其贷款银行的信用调查。
一、基础设施融资现状的分析
因此，为解决基础设施建设资金矛盾，如何拓宽新的融资渠道，实现融资方式创新，合理、经济、有效的筹集资金，成为基础设施建设的首要问题。
二、基础设施融资方式的运用分析
(一)债券融资
1、债券融资的优势分析
债券融资作为基础设施融资的主要途径之一，能为有巨大资金需求的城市基础设施建设开辟新的融资渠道。在国际金融危机爆发后，我国推出4万亿经济刺激计划以来，债券融资方式被广泛地运用到城市基础设施建设中，2009年企业债券融资总额为4252.33亿元，达到历史最高水平。其中，地方政府投融平台的“准市政债券”占了很大比例，债券融资具有明显的优势：
(1)降低融资成本，提供稳定长期资金。债券融资与银行贷款相比，具有融资成本低，期限长，融资额大等特点，跟基础设施建设周期长，投资额大，现金流稳定的特征相匹配。债券融资期限较长，一般多在5至10年，与银行贷款相比，能提供更为稳定的长期资金，和基础设施建设周期也更加吻合。
(2)债券资金用途较广泛。不仅可用于固定资产投资项目，而且也可用于收购产权(股权)、调整资本结构和补充营运资金。尤其是调整资本结构，目前，地方政府投融平台普遍存在资产负债率较高，资产结构与负债结构不匹配，负债结构不合理的状况，可以通过债券融资调整负债结构，使长期资产和长期负债，短期资产和短期负债合理配置，降低财务风险，达到最优的资本结构。
(3)税盾与财务杠杆作用明显。相对于股票融资而言，债券融资具有税盾作用，即债券利息支出计入成本，冲减税基的作用。这种优势直接给企业及企业的股东增加收益;债券融资只需按事先约定的利率支付固定利息，剩余部分经营收益将全部为原有股东所分享。如果纳税付息前利润率高于利息率，负债经营就可以增加税后利润，从而使股东收益增加。
2、债券融资的劣势分析
债券融资受限制的条件较多，包括发债的法律法规规定和发债条件限制。尤其是发债财务指标——近3年平均可分配利润足以支付企业债券一年利息的要求，使许多纯公益性的基础设施项目无法通过发债融资。此外，还受债券发行制度、二级市场债券流通、利率市场化等限制影响，也使基础设施项目无法正常通过发债从市场融资。
（二）BOT融资
BOT是指项目所在地政府或所属机构将一个基础设施项目的特许权授予承包商，承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并在期限内回收成本、尝还债务、承担风险、赚取利润，特许期结束后根据协议将项目所有权无偿地移交给政府机构。
1、BOT融资方式的优势分析
BOT融资方式作为一种有效的融资手段，以突出的特点，被越来越多地应用在许多大型基础设施项目中，以其明显的优越性获得青睐。从政府部门角度看，其优势之处有三方面内容。
(1)资金利用方面：政府采用BOT方式能吸收大量的民营资本和国外资金，以解决建设资金的缺口问题，减少政府的直接财政负担;另外，BOT方式还有利于政府调整利用外资结构，把外资引导到基础设施的建设上，以便于政府可以集中有限资源投入到那些无法通过市场化操作但又关系国计民生的重大项目上。
(2)项目运作效率方面：项目公司为了降低项目建设经营过程中的成本和风险，获得较多的利润回报，必然引进先进的经营理念和管理方法，运用成熟的经营机制，按市场化原则对基础设施项目进行经营和管理，从而有助于提高基础设施项目的建设和经营效率、效益，提高基础设施服务质量，避免项目建设超额投资等弊端。
(3)技术和管理水平方面：由外国公司运作BOT项目，会给项目所在国带来先进的技术和管理经验。由于项目公司中大多有本国的承包公司参与，这样可以为这些承包公司提供更多的发展机会，同时也促进了国际经济的融合。
2、BOT融资方式的劣势分析
采用BOT方式，基础设施项目在特许权规定的期限内将全权交由项目公司去建设和经营。而此时，政府对项目的影响力、控制力通常较弱;对于政府而言，相当于让渡了一定时期项目的产权。在这期间，就意味着失去了项目运营中产生的经济效益，同时也无法考虑基础设施的公益性。
对于BOT项目，在项目转让到政府之前，政府对项目的控制难度相对加大;由于大量项目建设的风险转移到项目公司，这时项目公司往往要求有较高的投资回报率来补偿其所受的风险。如果在运营期中增关设卡，提高交易费用，以加速其成本回收及利润获取，而此时政府又无能为力，其结果往往与促进社会经济发展的目的产生矛盾。笔者认为，政府应尽快完善与BOT相配套的法律和政策，对项目公司进行必要的约束和引导，使BOT项目运作规范化、法律化。
(三)信托融资
1、信托融资的优势分析
信托融资作为基础设施重要、新的融资方式，具有传统融资模式所无可比拟的独特优势，正被越来越广泛地应用到许多城市基础设施项目中，为破解当前基础设施融资难问题，起到很重要作用。
(1)业务应用方面：信托应用的灵活性，充分满足了城市基础设施项目多样性需求。信托公司管理、运用资金信托财产时，可以采取贷款、投资、融资租赁等方式进行。信托公司可以根据市场需要，按信托目的、信托财产的种类或对信托财产管理方式的不同设置信托业务品种。
(2)安全风险方面：由于城市基础设施项目大多是地方的重点工程项目，虽然按照市场化的方式运作，但在很大程度上城市基础设施信托会得到地方政府的有力支持和政策优惠，同时基础设施项目一般风险小、信托收益较高且相对稳定，这使得基础设施信托的安全性有较好的保障。
(3)资金来源方面：在目前社会民间资本丰厚、投资渠道不足，特别是政府鼓励社会资金参与基础设施建设的情况下，信托公司有必要利用资金信托将这部分闲散资金吸纳、投入到基础设施领域，一方面，可为社会投资者找到投资途径并得到较高收益，另一方面，可为我国城市基础设施建设提供资金支持。此外，保险资金、社保基金等机构投资者可通过委托方式交由信托公司进行运营管理，投入基础设施项目，既满足了其保值和增值的目的，也为基础设施建设提供成本较低、规模较大的资金来源。
2、信托融资的劣势分析
基础设施信托也存在许多不足：①政府担保政策风险。有些基础设施项目信托计划由政府部门或有着政府背景的公司提供担保，主要是为了降低该信托计划的信用风险，吸引投资者购买。但政府担保却违反《担保法》，会留下很多政策风险隐患;②高门槛限制了投资者。信托新政后，大幅度提高了投资者的进入门槛，使得广大中小投资者难以分享这一安全、稳定收益的成果，也不利于基础设施信托募集足够资金量;③流动性差，变现渠道不畅。在当前没有转让信托凭证二级市场下，投资者要实现变现，变得非常困难，这样会增加信托凭证流动性风险，降低的信托凭证吸引力。笔者认为，为规避或弥补基础设施信托的缺点，必须采用金融机构担保，引进信用评级机构对信托产品评级;设立信托凭证交易二级市场，增加信托凭证的流动性;建立城市基础设施资金信托项目收益保障机制和风险化解机制等。
通过以上的分析比较，三种融资方式在基础设施领域应用中都有其自身的优势与不足，也就决定了它们不同的适用范围。在具体应用时，由于项目在工业性质、投资结构等方面的差异，投资者对项目的信用支持、融资战略等方面的不同考虑，只能根据项目的实际情况，选择合适的融资方式。
参考文献：
[2]张红丽，邹骥，王海芹。BOT项目融资与城市基础设施。环境与可持续发展。中国人民大学环境学院，2007;3。
[3]吴泗宗，顾明毅。对我国基础设施多元化融资的研究。财经市场，价格与实践，2010;1 。
近年我国建立了特许经营制度，能否取得成功，专业化的运作非常重要。公用事业与市民利益关系密切，一个包括投资内容的特许经营项目的合作期限可能在20年以上，可以降低风险。公用事业的特许经营涉及财务、商务、法律和技术等方面问题，把各种因素有机的相结合，特许经营项目才能取得成功。咨询机构对项目中的各种问题进行研究、积累经验，并掌握项目成功的技巧。政府由于受经验和知识的限制，在项目运作过程中总会有很多处理不好的问题，导致项目失败，影响项目运作效率。因此，发挥工程咨询机构的专业作用，对于特许经营项目的成功实施至关重要。
2试点项目循序渐进推动改革
公用事业的改革涉及到各种利益关系和管理规则的调整，局部改革风险小，为全面改革积累经验，一旦失败影响是在一定范围之内。对于试点项目来说，政府很重视，配备有力人员，项目进行过程中出现问题能及时纠正；通过试点项目的运作可以发现问题，及时在后续项目中调整；试点项目成功了会对原有的体制产生影响，促使其提高效率。
政府部门的人员在试点项目中与工程咨询机构共同工作，这些人员通过项目得到一定的锻炼，为后续项目培养出了一批优秀人才。他们对项目运作的程序很清楚，预防可能出现的问题。通过一个试点项目的运作，对各部门之间的协调、配合建立起了有效的规则；项目的实践也使政府认识到项目条件、商务条款和风险分配应相对合理，才能被市场和投资人接受。
如北京第十水厂A厂BOT项目，由原来曾参与该项目运作的部分人员，组织了东坝、垡头、五里坨、北苑、定福庄五座污水处理厂BOT项目；在项目运作过程中，工作小组充分吸收第十水厂和肖家河、卢沟桥两个污水处理厂的经验，仅用了一个多月的时间，就完成了五个污水处理厂项目的招标文件编写。在招标文件中，充分了解招标人的承受能力，对在其它项目中投资人无法接受的条件，在这五个项目中都放宽了要求，据此固化了很多实质性条款，既保持五个项目都符合北京市的污水管理体制，也提高了谈判效率、缩短了项目运作周期。
通过试点项目积累产业化的运作经验并培养运作人才，在试点项目基本完成时再逐步推进其它项目的运作，以最小的代价，完成了公用事业改革任务。逐步改革的过程也是公用事业市场培育和完善的过程，随着改革的推进，社会资金的承受能力会逐渐加强，最终确定的公用事业资产和产品价格将是合理的，政府做出的承诺(协议)将可以执行。
3以科学发展观为指导，规范运作项目
以科学发展观为指导，首先，在聘请工程咨询机构的标准应该是科学的，关注点是咨询机构的业绩和实力，不是咨询费用；如果机构不专业，则带来的损失远超过节约的咨询费用。其次，要重视兄弟城市的经验和教训。在运作项目前，应组织人员到已经做过类似项目的城市进行调查研究，学习兄弟城市的成功经验，汲取他们的教训。第三，应强调以改制目标为导向。在运作项目的每个环节，都要认真研究如何才能有利于达到改制目标。如为了吸引更多投资人参与项目，在运作大兴天堂河污水BOT项目时，采用了给排名第二、三的投标人经济补偿，提高了投标人的投标积极性，增强了项目竞争，降低了污水处理服务费。第四，强调竞争的作用。公用事业的特许经营项目应强调通过竞争提高效率；能竞标的优先考虑竞标，不能竞标的研究可行的竞争方式，以实现项目价值和效率的最高化。
规范运作是项目成功的基本保障。前些年，各地完成的基础设施投融资项目，有的是采用一对一谈判或私下协商的方式完成的，这种方式操作的项目问题比较多。有的项目政府觉得合同不公平，单方终止合同，导致投资人上诉，对当地的投资环境产生极为不利的影响。有的项目因为当时商定的条件不客观或不可行，导致项目难以执行。而通过规范运作，类似问题可以尽量解决或避免发生。
一是特许经营招商项目的组织工作应该规范。应成立以当地主管城建的市领导为组长的项目领导小组，负责各项目重大问题的决策。领导小组下设办公室，负责具体运作工作和办理各项领导小组交待的工作，保证项目有条不紊地进行。二是项目运作程序应是规范的。专业的咨询机构将根据有关法律和国内各地实践经验设计运作程序，程序获得领导小组批准后作为工作指南。三是项目文件应是规范的。项目文件是项目运作过程中的重要载体，是政府与潜在投资人沟通的纽带；项目文件中包括的各项协议，是运营期中政府和投资人权利义务的依据，是特许经营重要的合同文本；项目文件的质量直接关系到项目的运作效率和效果。在准备各项文件时，应注意在保护政府利益的前提下，公平合理、充分吸收国内外惯例成果，认真解决项目本身问题，用国内外投资人可以接受的方式形成文件。
4结合项目实际适度创新
任何两个项目都不是完全相同的，同样是污水处理厂BOT项目或股权转让项目，由于项目运作的目和技术条件不同等因素，使每个项目都有其特点和问题。这就要求咨询机构以丰富的项目管理经验为基础，从公用事业特许经营项目的特点和客观规律出发，对每个项目的情况进行创新，实现项目运作的目的。如长沙岳麓污水处理一期工程BOT项目中，针对该项目将厂区和管网打捆融资的特点，设计了水厂水价和管网水价两套价格机制，分别约定了不同的价格构成机制和调价原则；将运营期内对管网的运营维护，以托管的方式委托给了政府指定机构。这种安排很大程度上打消了投资人对包含管网项目高风险的担忧，合理的项目结构得到了投资人的认可，不同水价的构成降低了财政负担，实现了招商效果。
5结束语
随着公用事业特许经营项目越来越多，后特许经营时代对政府职能调整提出了更高的要求。在特许经营期中，政府应成立专门机构，配备相应人员对项目公司进行监管，监督其严格履行特许经营协议中约定的义务；政府也应恪守信用，依法履行协议中的承诺。
一、引言
基础设施是社会经济发展的基础，对社会经济发展具有巨大拉动作用。 随着经济的发展，社会对基础设施的需求也进一步增强。 由于基础设施具有投资大、回收期长和收益率低等特点，加之固定资产具有巨额沉淀特性，基础设施领域投融资非常困难，这也严重影响了经济发展的速度。 随着投融资制度改革的深入，触及社会最深层次的基础设施领域投融资制度改革也逐渐被提上议事日程。
演化博弈理论是演化生物学与经济学结合的产物，该理论认为生物可以通过试错的方法达到最终的博弈均衡。 历史、制度和经济等因素以及均衡过程的某些细节均会对博弈的多重均衡选择产生影响。 smith和 price1973年在开创性论文中提出了演化稳定策略（evolutionary stable strategy，ess）的概念，标志演化博弈理论的产生。 演化博弈理论的基本思想是通过体制内的群体抵抗体制外群体侵入的一种复制动态过程，对不同群体演化博弈进行分析，找出影响制度演化方向的关键因素，再对这些因素进行分析，调整相应的应对策略，最终实现制度动态合理发展。 因此，演化博弈适用于存在利益冲突的决策分析过程。
在基础设施投融资制度变迁过程中，一直存在国有资本和社会资本两种投融资群体，这两种群体之间的合作关系直接受到政府管制政策的影响。 基础设施投融资制度演化是制度内外各相关群体动态博弈的互动过程，演化博弈模型可以有效地分析基础设施投融资制度变迁过程，揭示制度变迁影响因素并寻求最终达到稳定状态的路径。 本文正是运用演化博弈模型来研究基础设施投融资制度的动态演化的过程，试图分析影响投融资制度变迁、稳定的因素，找出制度变迁的决定力量。
二、相关研究综述
世界银行 1994年将基础设施分为经济性基础设施和社会性基础设施，其中，交通运输、邮电通讯、能源等经济性基础设施直接参与生产过程，可以提高社会生产能力进而加快经济增长速度，而科教文卫等社会性基础设施有利于调整和优化经济结构、改善投资环境、巩固经济发展的基础［1］。
学者们围绕基础设施投融资政策环境和政策选择等问题进行了深入探讨。 亚当·斯密在《国富论》中提出建设并维持某些公共事业及某些公共设施是政府的主要职能；20世纪 30年代，凯恩斯从理论层面论证了公共工程政策的必要性；20世纪 40年代，基础设施受到了发展经济学家的高度重视，被视为经济发展的前提条件；而内生经济增长理论认为基础设施投资等活动是经济长期增长的根本源泉，基础设施的外部性逐步成为研究的重点［2］。 学者们发现政治环境对基础设施投融资具有重要影响。 如 evans认为基础设施本身及其引致投资是最容易度量的“政绩”之一，有话语权的官员基于仕途发展的考虑，很容易进行政治性诱致的基础设施建设［3］；rauch发现文官制度的改革、政府任期时间的延长会激励政府将更多的资源投入到基础设施建设，政府提高基础设施投资的政策具有内生扩张倾向［4］；randolph指出较完善的政治制度会增加私人供给基础设施的可能性［5］；henisz认为政治环境和政府组织的差异是基础设施投资的重要决定因素，他通过对一百多个国家长达两个世纪的数据进行研究发现，政治环境是解释国家间基础设施投资差异的重要因素［6］；gwartney的研究表明完善的经济制度对基础设施边际产出的促进作用更加突出［7］；张军等人研究发现外商直接投资对地方政府竞相提供优良的基础设施具有激励作用［8］；banerjee和 sudeshna提出地方分权硬化了地方政府的预算约束，有利于提高基础设施投资效率，且地方分权增强了地方政府独立解决问题的能力，可促进各种投融资方式的出现［9］。
学者们采用了各种方法对基础设施投融资制度变迁进行研究。 有学者采用相关性研究分析基础设施对经济的作用，如 aschauer通过检验基础设施投资对私人产出及全要素生产率的影响，发现基础设施投资减少可以解释美国生产率的下降［10］；shioji、esfahani和 ramirez、范九利与白暴力、郭庆旺与贾俊雪等学者均采用类似方法证实了基础设施建设对经济增长具有积极意义［11 14］。 也有学者采用因果关系方法（主要是联立方程法、向量自回归、协整分析等方法）研究基础设施和经济发展关系，如demetriades和 mamuneas、calderón和 servén等学者［15 16］。 还有学者采用贡献度方法研究基础设施对经济发展的贡献，如 romp和 de haan、刘生龙和胡鞍钢等学者［17 18］。纵观国内外研究成果，学者们多采用计量经济学模型对基础设施投融资进行实证分析，而较少从理论上研究，这也使基础设施投融资的理论研究深度不足，尤其缺乏对基础设施投融资政治环境影响的理论分析，这也制约了基础设施投融资的进一步发展。 本文从演化博弈理论视角出发，研究政府管制政策对基础设施投融资制度的变化过程的影响，并以公用事业民营化为案例进行实例分析，探索基础设施投融资制度演化的决定因素。
三、演化博弈模型的构建
（一） 基本假设
本文构建的演化博弈模型建立在以下基本假设基础上：（1）基础设施投融资制度中存在两个群体，分别为国有资本和社会资本；（2）两个群体都为理性的“经济人”，它们根据自身的成本收益来决定其行为；（3）两个群体分别有合作和不合作两种策略；（4）假设群体主要受政府管制影响，忽略其他因素影响；（5）为便于分析，政府的管制程度采用税率表示，税率越高则管制程度越高，反之越低①。
【①在《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“非公36条”）中政府鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域，鼓励民间资本通过参股、控股、资产收购等多种形式参与基础设施相关企业经营。 但“非公36条”主要是通过准入标准降低和优惠扶持政策来体现出放松管制，这使得博弈过程中的政府管制程度难以得到有效衡量。 税率作为最直接的管制政策，可以用来体现管制程度，即用来表征政府管制从紧到松的政策变化过程，因此本文以税率作为管制程度变化的衡量指标有一定的合理性。
（二） 动态重复博弈
基础设施投融资制度共经历了以下四个阶段：（a）国有资本直接投资经营，（b）国有资本投资市场化运营，（c）国有资本和社会资本共同投资市场经营，（d）社会资本投资市场化经营。 在传统计划经济时代，基础设施投资融资主要是政府直接投资政府运营，随着市场经济的发展，市场力量逐步进入基础设施领域。 基础设施投融资制度发展如图 1所示。
由于制度供给结构不合理、市场化进程限制、政府角色错位等原因，中国基础设施领域成为垄断竞争市场。 在基础设施投融资过程中，博弈的双方地位存在不对等的情况，主要体现在信息不对等、政策待遇不对等等方面，在博弈过程中，由于存在信息不对称等情况，国有资本群体和社会资本群体处于一种不对称博弈状态，两个群体中的个体随机配对进行博弈，双方主要通过对博弈事件概率判断和策略选择来进行博弈。
在基础设施投融资制度变迁过程中，国有资本群体和社会资本群体有合作和不合作两种策略，国有资本选择合作的概率为 x，不合作的概率为1 － x，社会资本选择合作的概率为 y，不合作的概率为1－ y。基础设施投融资制度变迁的支付为 u，其方程为 u（c，r） ＝x′ix＝ μi（ci，ri） － μ0（c，r），其中 μ0，μi分别为投融资制度变迁前后的收益，c为投融资制度变迁成本，r为变迁个体产生的增值利润。当 μ＞ 0，此时投融资制度变迁的收益大于旧制度收益，即个体选择策略增长率为正，反之为负；当 μ ＝ 0时，投融资制度成本就等于投融资制度变迁收益，则制度变迁过程必然处在均衡状态，即渐进演化中的均衡状态。博弈双方的支付如表 1所示。
五、结论
本文构建基础设施投融资演化博弈模型，分析了国有资本和社会资本两个博弈主体在基础设施投融资制度变迁过程中的博弈过程，并以公用事业民营化改革为案例进行分析，发现政府管制政策对基础设施投融资制度的演化有着决定性作用。 在基础设施投融资制度演化过程中，博弈双方的行为取决于博弈主体自身的收益，同时管制政策对博弈双方行为有重要影响，在不同的管制程度下，博弈双方会采用不同的对策，这会影响学习方向和演化速度，进而加速投融资制度的变迁和稳定演化。 在内部原动力不变的情况下，如何提高政府的管制水平，促进基础设施投融资制度变迁和稳定是政府管制政策的重要研究方向。
政府管制政策对基础设施投融资制度变迁具有举足轻重的作用，直接影响和决定着基础设施投融资制度演化方向，这在我国基础设施投融资制度发展和演化历史中体现得尤为突础。 基于此，本文研究的政策启示在于：（1）由于基础设施的固有特征和政府管制的作用，政府制定管制政策时，必须根据基础设施投融资制度的现状和现实社会的需求，树立引导基础设施制度科学而合理演化的观念；（2）国有资本和社会资本作为基础设施投融资过程中的两种重要力量，对基础设施投融资制度演化具有重要影响，进而引导基础设施投融资制度演化，并最终达到均衡状态；（3）在政府管制政策中，税收仅仅是直接影响基础设施投融资制度博弈双方的重要手段之一，政府还可以综合运用其他手段，如行政许可、特许经营等方式，间接影响基础设施投融资制度，使其向政府和社会预期的目标演化。
参考文献：
［1］青木昌彦．比较制度分析［m］．周黎安，译．上海：上海远东出版社，2001：134136．
［2］盛昭瀚，蒋德鹏．演化经济学［m］．上海：上海三联书店，2002．
［3］王辰．基础产业融资论［m］．北京：中国人民大学出版社，1998．
［4］谢识予．经济博弈论［m］．上海：复旦大学出版社，2002．
［5］史普博 f d．管制与市场［m］．余晖，何帆，钱家骏，等译．上海：上海三联书店，1999．
［6］彭秀丽，陈柏福．矿业集群演化与区域协同发展［j］．吉首大学学报：社会科学版，2011（2）：9499．
［7］weibull j． evolutionary game theory［m］． cambridge， mass： mit press，1995．［8］samuelson． evolutionary games and equilibrium selection［m］． cambridge， mass： mit press，1997．
［9］friedman d． evolutionary game in economy［j］． econometrica，1991，59：637666．
［10］aoki m． organizational conventions and the gains from diversity： an evolution game approach［j］． industrial and corporate change，1998，7：399432．
［11］etsuro s． public capital and economic growth： a convergence approach［j］． journal of economic growth，2001，6：205227．
［12］esfahani h s， ramirez m t． institutions， infrastructure， and economic growth［j］． journal of development economics，2003，4：443477．
［13］范九利，白暴力，潘泉．基础设施资本与经济增长关系的研究文献综述［j］．上海经济研究，2004（1）：3643．
［14］郭庆旺，贾俊雪．政府公共资本投资的长期经济增长效应［j］．经济研究，2006（7）：2940．
［15］demetriades p o， mamuneas t p． intertemporal output and employment effects of public infrastructure capital： evidencefrom 12 oecd economies［j］． the economic journal，2000，7：687712．
［16］calderón c， servén l． the effects of infrastructure development on growth and income distribution［r］． bank policy re
search working paper，2004．
关键字：经济欠发达城市基础设施投融资
中图分类号：F832.48 文献标识码：A 文章编号：
一 引言
2011年1月，中原经济区正式纳入国家发展战略，被国家确定为“三化” （工业化、城镇化、农业现代化）协调发展示范区，《全国主体功能区规划》明确，将提升中原经济区域副中心的地位，重点建设新区。城市新区建设，基础设施建设是先行、前提和关键，单靠政府财政和银行贷款等传统投融资模式难以实现。寻找切实可行的、创新的投融资模式，成为新区亟待解决的问题。
二 基础设施建设面临的投融资问题
由于身处中原腹地，属经济欠发达地区，市场化程度不高，资本市场也不发达，财政管理制度还不成熟，融资方式比较单一。一直以来，存在着诸多问题：
1.投资主体单一。城市基础设施企业投资的积极性不高，主要依赖政府财政投资。
2.地方财政投入严重不足。2012年地方财政总收入379.0亿元，而全年全社会固定资产投资2343.7亿元。单单依靠财政收入搞城市基础设施建设远远不够。
3.过分倚重土地出让收入。近些年，在国家严格保护耕地的土地管理制度下，这种方式存在着限制越来越严，成本越来越高的趋势。
4.过度依赖银行贷款。银行贷款目前仍是城市基础设施建设资金的主要来源。短期看，徒增了政府的风险，长期看，影响政府的执政信誉。
5.基础设施建设从建设到运营，效益和效率低下。城市基础设施项目的建设管理目前仍以政府的投资预算管理为主,管理主体和方式缺乏和市场接轨，效益和效率低下。
如何拓宽投融资渠道，寻求融资量大、高效精细、风险更小的新型融资方式，成为地方政府亟待解决的问题。
三 城市基础设施建设投融资理论-----项目区分理论
项目区分理论来源于上海市城市发展信息研究中心在2001年的《上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告》。该报告首次提出将城市基础设施项目，根据项目建成后有无经济收益、经济收益属性和现金流特点，将其分为经营性、公益经营性和与公益性项目，再分别确定投资主体、资金渠道、运作方式及权益归属等，这就是项目区分理论。这一理论为进一步深化城市基础设施投融资体制改革提供了理论依据，也指明了拓宽城市基础设施融资渠道的方向，具体见表1。需要注意的是，这三类项目的划分不是一成不变的，它们会随着价格政策或收费体系等情况的变化而互相转化。
表1 项目区分理论下的城市基础设施分类
四 基础设施建设投融资方案的构建
1.指导原则
(1)效能化原则:高效筹措到位建设资金，降低管理费用。
(2)市场化原则:定位好政府角色，将市场机制引入到规划、设计、建设和运营等各环节，提高设施的投资效率和效益。
(3)多元化原则:探索投资主体、投融资渠道、设施运营的多元化。
(4)风险控制原则:强化基础设施投融资的风险意识和控制能力，加强资金监管
2.总体思路
遵循项目区分理论，紧密结合洛阳新区的实际，建立以市场主导的直接融资模式为主，政府主导的间接融资模式为辅，大力引进民营资本，实现基础设施投融资渠道的多元化。
3.方案构建
按照项目区分理论，将洛阳新区基础设施分为公益性、公益经营性、经营性等三类，各类投施包含的具体投融资做法如下：
(1)公益性基础设施:城市管网、道路、地铁、绿化、公园、铁路、防洪、抗震等保证城市运行的最基本的公共设施。这类项目以政府主导的间接融资模式运行为主。由于此类项目在建成使用期间，不产生直接的经济效益，即使有收益，不确定性大，收益周期会很长。项目应由政府直接投资建设，可实行“代建制”等项目管理模式，即通过招投标等途径，政府择优选择有实力、有技术、专业化的项目管理单位负责基础设施的具体实施，通过项目管理单位协调参建各方，控制设施的成本、质量和工期，建成后交付给使用单位。公益性基础设施投融资方式主要有政府财政投入、政府主导资产置换，银行贷款等。
(2)公益经营性基础设施:学校、医院、广播电台、文化娱乐等设施。这类设施采用政府主导的间接融资模式与市场主导的直接融资模式相结合的综合模式。对于学校、医院等项目，由于日常管理使用和项目收费费率的限制，这类项目在使用和经营中，不能直接取得经济收益、收益低或较长时期内难以取得回报，合作企业不能直接或全部依靠项目获得收益，收回建设成本并获得效益，因此，这类设施的投融资不能完全推向市场，政府必须承担一定的投资责任。公益经营性基础设施的建设可通过BT（建设-移交）、BLT（建设-租赁-移交）等项目投融资方式进行。
(3)经营性基础设施:自来水厂、电厂、热力、污水处理厂等设施。这类设施主要采用市场主导的直接投融资模式。诸如自来水厂、污水处理厂、垃圾处理站等设施的投融资，可大胆采用比较成熟的BOT（建设-运营-移交）、TOT（移交-运营-移交）等投融资方式，由企业具体来运作实施。对于待建项目，可采用BOT方式，把设施从建设到运营的一揽子任务交由企业来完成；对于己建项目，根据项目自身的经营情况，选出那些经营收入稳定、运营具有一定的垄断性等的基础设施，通过TOT方式进行项目融资，一次筹集足够资金用于拟建的基础设施。
五 方案实施中政府需要注意的关键问题
1.地方政府结合本地实际，及时出台相关法律法规和鼓励优惠政策，动用土地、财税等调节手段，调动社会力量投资建设城市基础设施的积极性，统筹有序地为基础设施投融资方案实施做好保障和服务。
2.正确定位政府角色，处理好基础设施项目公司与政府的关系。由市场主导型的基础设施直接投融资模式，其投融资的主体是项目公司，项目公司负责项目的融资、建设、运营。政府负责引导和监督，逐步形成“政府引导、社会参与、市场运作”的格局。
3.由政府主导，建立银行、投资担保等金融机构与相关企业的长效沟通和合作机制，进一步规范服务，提高办事效率。
4、积极改进和提升服务水平，健全和拓展支撑网络，树立起投资环境优、办事效率高、行政成本低的完备服务体系，增强引资吸引力。
5、规范制度，加强监管，保障各类城市基础设施的质量、服务和价格。
参考文献：
