尊敬的领导：
我某年七月毕业于某大学，某年月份分配到镇工作。一年以来，在镇党委、政府的领导下，在各位领导和同事的关心帮助下，较好地履行工作职责，立足本职、扎实工作，在各个方面都有了很大的进步和提高，基本完成了工作任务。
一、学习方面：刚从大学校园走出的我，把社会当成另一所大学。我努力学习邓小平理论、三个代表重要思想，学习党的路线、方针、政策，用三个代表、三观思想武装自己，不断增强自己的政治理论水平，提高政治修养，牢固树立讲政治、顾大局的观念。树立正确的人生观、价值观，树立全心全意为人民服务的宗旨意识。同时，作为人文秘家园，我还利用工作和业余时间系统地学习了《代表履职手册》、换届选举的有关法。
二、工作方面：一年来，我本着谦虚、负责的态度，认真做好本职工作，每天和同事一起提前做好党政办公室和人大办公室的清扫、整理，并随时注意保持办公室、走道的清洁卫生。下半年，镇人大安排我担任人文秘家园，我认真做好人大办的收文、发文登记，认真打印、复印人大文件材料，镇党委、政府有会议和接待时，我服从党委、政府的安排，积极做好会议准备和接待等。在日常工作中我始终服从、服务于镇党委、政府的工作大局，对领导安排的每一项工作任务，能够积极完成，从不推委拖踏。同时，协助主席、副主席完成好人大的各项工作。另外我自觉遵守国家法律、法规以及相关行政规章、政策，自觉遵守镇政府各项规章制度，自觉做好保密工作。努力做好领导交办的每一项工作。
三、生活方面：在生活上我严格要求自己，努力保持正派的工作作风，与领导和同事和睦相处，讲团结、讲正气、不搬言语弄是非，不斤斤计较个人得失。
现一年的公务员见习期已满，恳请镇党委、政府给予批准公务员转正为盼!
此致
敬礼!
一、坚定信念，筑牢坚实思想政治基础
一年来，我始终以提高自身思想素质为目标，坚持把学习放在首位，不断提高自身的思想政治素质。一是以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持树立正确的世界观、人生观、价值观，并用以指导自己的学习、工作和生活实践。二是积极向党组织靠拢，认真学习党章，积极向党委政府申请入党，在xxx年荣誉的成为了一名入党积极分子。三是以“大学习大讨论大调研”为契机，认真学习党的精神，《新时代面对面》、《谈治国理政》等书籍，在充实自我的同时，政治理论水平，对党的了解也逐渐提升。
二、勤奋学习，不断提高自身业务能力水平
我始终把业务学习作为搞好本职工作的立足点和突破口。认真学习党政网下发的各类重要文件，从领导的批阅中尽快了解党委政府分工，提高对乡政府工作的认识，以便更好地做好上传下达。为了提高自己的写作潜力，我从研究已经成型的材料入手，细心揣摩，边写边改，虚心向上级领导请教，向具有丰富工作经验的同事请教，逐步提高了自身文字处理的能力。
三、踏实肯干，努力完成好各项工作任务
我严格遵守党委、政府的各项规定，努力提高工作效率和质量。一是做好党政办日常工作，收发文件、会务准备、签到管理、门户网等日常信息报送、各类人事年报、党组织关系变动办理等。二是对自身分管业务进行钻研，保障业务质量。河长制工作、阳光蓬安权责监督平台的管理、信访系统的处理、驻村与贫困户结对帮扶工作我都用心研究，不停学习工作技能，逐步熟悉业务，保障运转。三是协助领导或同事，完成上级交办的其他任务。在乡党委领导的带领下，加深了党建、宣传、组织、纪检、扶贫等工作的了解，既学习了技能，更是在点滴实践中完善提高自己。
一、坚定信念，筑牢坚实思想政治基础
一年来，我始终以提高自身思想素质为目标，坚持把学习放在首位，不断提高自身的思想政治素质。一是以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持树立正确的世界观、人生观、价值观，并用以指导自己的学习、工作和生活实践。二是积极向党组织靠拢，认真学习党章，积极向党委政府申请入党，在xxx年荣誉的成为了一名入党积极分子。三是以“大学习大讨论大调研”为契机，认真学习党的精神，《新时代面对面》、《谈治国理政》等书籍，在充实自我的同时，政治理论水平，对党的了解也逐渐提升。
二、勤奋学习，不断提高自身业务能力水平
我始终把业务学习作为搞好本职工作的立足点和突破口。认真学习党政网下发的各类重要文件，从领导的批阅中尽快了解党委政府分工，提高对乡政府工作的认识，以便更好地做好上传下达。为了提高自己的写作潜力，我从研究已经成型的材料入手，细心揣摩，边写边改，虚心向上级领导请教，向具有丰富工作经验的同事请教，逐步提高了自身文字处理的能力。
三、踏实肯干，努力完成好各项工作任务
我严格遵守党委、政府的各项规定，努力提高工作效率和质量。一是做好党政办日常工作，收发文件、会务准备、签到管理、门户网等日常信息报送、各类人事年报、党组织关系变动办理等。二是对自身分管业务进行钻研，保障业务质量。河长制工作、阳光蓬安权责监督平台的管理、信访系统的处理、驻村与贫困户结对帮扶工作我都用心研究，不停学习工作技能，逐步熟悉业务，保障运转。三是协助领导或同事，完成上级交办的其他任务。在乡党委领导的带领下，加深了党建、宣传、组织、纪检、扶贫等工作的了解，既学习了技能，更是在点滴实践中完善提高自己。
【关键词】乡镇政府 职能转变 路径选择 喀什地区
一 引言
党的十七大报告提出深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。“十二五”规划纲要更是提出推进基本公共服务均等化和加快服务型政府建设，在服务中实施管理，在管理中体现服务。2010年5月，在新疆工作会议上中央政府正式批准喀什设立经济特区。在服务型政府建设和特区建设的背景下，转变喀什地区的乡镇政府职能，对于维护地方稳定，促进县乡经济发展，提升政府公共服务能力，加快政治民主化进程具有重要意义。基于此，笔者对喀什地区伽师县和岳普湖县的四个乡镇进行了实地调研，以了解乡镇政府职能转变的实际情况，进而对喀什地区乡镇政府职能转变的路径选择进行探究。
二 喀什地区乡镇政府机构设置及职能履行现状
1．喀什地区乡镇机构设置及各机构职能分工
根据自治区新党办〔2002〕22号文件精神，南疆四地州重点边远乡镇实行“4211”工作机制，乡镇党政机构按照职能归口设置综合办公室，并根据其承担职能设置相应岗位，实行一人多岗，交叉任职。根据调查，岳普湖县各乡镇设置“五室一部”，包括党政办公室、党建办公室、农村经济发展办公室、综合治理和统战（宗教）办公室、精神文明和社会事务办公室以及人民武装部（见图1）。“五室一部”各部门的职责见表1。
2．喀什地区乡镇政府职能履行现状
二十多年来，特别是在税费改革后，乡镇政府改革的主题是精简机构、提高效率，经过多次尝试和调整，喀什地区各乡镇在压缩机构、精简编制、协调更新工作内容和工作方式方面取得了一定成效，基本完成了各项改革目标。
第一，乡镇机构改革效绩明显，机构和岗位数量大幅减少。
其一，喀什地区各乡镇机构由改革前的与上级机构一一对应、职能独立的十几个办公室合并为上下不对应的“五室一部”（以南疆乡镇机构改革为主）或“三室一部”（以北疆乡镇机构改革为主），目前进一步深化改革为“四大块”，即农村经济、社会事务、稳定（武装部）、党建；其二，按职能设岗，一人多岗，交叉任职。这样既解决了岗位责任制又为减少冗余人员创造了条件；其三，乡镇各综合办公室不作为乡镇一级的中间层次，负责人由乡镇分管领导兼任，强化了各个办公室的服务职能，弱化了其行政职能，有利于其与乡镇其它部门、企业、农民专业合作组织以及农民的联系与沟通。
第二，事业机构职能立足对农服务，严格控制站所编制。在乡镇政府职能转变过程中，事业机构的职能同样是立足服务“三农”，遵循职能整合和综合设置的原则。虽然各地站所设置不完全相同，但基本都只保留面向农民服务的事业机构，严格控制各站所编制人数。以伽师县英买里乡为例，目前保留的主要是对农民服务的站所，包括信用社、供销社、畜牧站、农经站、农技推广站、农机站、林业站、文化站、广播站等。
第三，乡镇政府市场经济意识增强，经济职能的履行能力和效率有所提高。多年来的机构变革和职能重构，在一定程度上影响了乡镇对政府职能的认识。实践中，大部分乡镇政府工作人员已从计划经济时期的习惯于“发指示、下命令”的工作方式中转变过来；一些乡镇政府正致力于探索在社会主义市场经济条件下如何引导和组织广大农民进入市场。笔者在喀什伽师县调研时了解到，该县各乡镇政府结合本地生产实际自2006年开始宣传并创建专业合作社，目前已有6个合作社登记注册，具体有：三乡的地毯专业合作社、伽师瓜专业合作社；一乡的养殖农民专业合作社；二乡的杏子农民专业合作社和养鸡农民专业合作社。
第四，多数乡镇政府在困境中逐步树立了公共服务意识。“社会管理”是各级政府的重要职能之一。尽管税费改革、机构改革之后，各乡镇普遍表现出“人、财、力”有限与乡镇工作内容和要求增加的矛盾，但多数政府都能够克服困难认真履职。笔者在走访试点县时看到，尽管财务运转捉襟见肘，但各地普遍能够响应树立“服务型政府”的号召，在资源有限的情况下积极配合上级政府做好乡镇公共服务工作。在喀什伽师县，除维护社会稳定、发展地方经济等传统职能的正常履行外，各乡镇政府在养老、医保、低保、扶贫、义务教育、公共设施维护等方面也做了大量工作。
三 喀什地区乡镇政府职能转变存在的问题
1．职能定位与服务型政府建设不相适应
根据组织法的规定，乡镇机构的职能概括如图2所示：
由图2可见，乡镇基层政府涉及的事务从农民的生产、生活到农村社会事业的发展无所不及。新疆作为西部欠发达地区，由于历史、地理的原因，经济发展水平较低，所辖多为农业县乡，乡镇政府的事权涉及内容广泛，但新疆大部分的乡镇还是徘徊在直接抓生产、抓经营、抓催收催种这样的经济活动中，尤其是南疆贫困地区还没有完全摆脱计划经济体制下的传统管理方式，政府对农民的生产经营活动干预太多。乡镇政府包揽的生产性和事务性的事情太多，而在进行农村社会的管理和提供公共服务方面却又做得太少，乡镇政府事权的“缺位”与“越位”现象并存。
2．乡镇工作方式与农村发展需要不相适应
在新形势下，广大农民群众最希望的是脱贫致富，最厌烦的是行政命令，最欢迎的是示范服务，这就迫切要求乡镇政府和基层干部摒弃目的工作模式，把引导示范、服务农民作为工作重点来抓。调查中发现：和税费改革前相比，有近六成村民认为乡镇政府的工作方式没有改变，而仅有不到四成的村民认为改变了；在为农民服务存在的问题方面，有53%的村民认为行政程序复杂，政府办事难，有23%的村民认为政府执法方式强硬，态度恶劣。
3．乡镇干部素质与农村工作需要不相适应
要做好新时期的农村工作，关键在建立一支懂政策、会管理、能服务的高效、务实、充满活力的干部队伍。然而，我们在调研中发现：乡镇干部学历中，大专占67%，本科及以上仅占19%。相对其它职业，乡镇工作工作环境差，薪酬待遇低，发展潜力小，吸引人才不易，留住人才更难。这也正是当前乡镇职能转变遇到的瓶颈之一。
4．财权与事权不相适应
财权上收，事权下移是当前乡镇财政的现实。调研中发现，关于乡镇政府职能转变的重点和难点，有29%的乡镇干部认为是乡镇政府财力不足，无钱办事，另外，认为乡镇政府权责不对等的占53%。乡镇政府的治理责任也在下移，如地方的基础设施建设、支柱产业的形成与发展、市场体系的培育、甚至下岗失业人员的安置等，都要靠地方政府通过自身财力来实现，乡镇政府的财权与事权严重失衡。
四 喀什地区乡镇政府职能转变路径选择
1．推进公共服务社会化是乡镇政府职能转变的有效途径
公共服务社会化是指将原来由政府承担的部分公共服务职能转移给非政府组织或私人部门。政府对社会力量进行组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化，以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务质量和水平。政府可以部分地甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行、市场经济秩序的维护、基础设施的建设，真正做到“掌舵，而不是划桨”，为公众提供更多、更优质的服务。这也是实现“小政府、大社会”的前提。
2．缓解县乡财政压力是乡镇政府职能转变的首要任务
首先，建立科学的乡镇财政预算制度。科学的乡镇财政预算是建立在乡镇政府事权基础之上，只要是乡镇政府职能，特别是提供公共产品和公共服务职能范围内的事务，均应成为乡镇财政预算的内容；其次，加大财政转移支付力度，规范财政转移支付制度。必须改革国家现行的财政分配制度，在国家财政逐年增长的情况下，加大对基层政府的财政转移支付力度，减少中间环节，确保乡镇财政资金足额及时到位；再次，建立乡镇自身创造财政收入的激励机制。随着乡村小城镇建设和乡村社会各种功能的不断完善，第二、第三产业在乡村会逐步发展和壮大起来。建议将乡镇各类企业和个人的税金留归乡镇使用，这样乡镇政府将会有更大积极性和主动性去开辟新的税收来源，从而更好的履行政府提供公共产品和公共服务的职能。
3．建设高素质的公务员队伍是乡镇政府职能转变的关键
建设服务型政府，首先要建设一支高素质的公务员队伍。所谓高素质的公务员队伍，不仅是指公务员具有较高的业务素质，更是指公务员具有较高的政治素质和强烈的服务意识。具体而言，要着重强调以下三点：一是主动性。国家公务员要有主动为公众利益服务的热情，善于发现问题、调查研究、解决问题；二是高效性。高效是达到行政目标的重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府简化办事程序，提高办事效率，寻找完成行政工作最迅捷、最经济的途径和方法；三是公正性。国家公务员在理念上要承认社会公民具有平等的权利。政府所提供的机会和福利尽可能地在社会成员之间公平分配。在施政过程中，要有一种“非人格化”的依法精神，消除个人的、非理性和感情的因素，维护社会公平与正义。
4．合理分配各部门职能是乡镇政府职能转变的重要举措
改变过去“实党委、虚政府”的格局，将目前乡镇党委书记拥有的大部分权力、职能、责任让度于乡镇政府；充分发挥乡镇人大的监督和干部任免提议职能。一是乡镇党委主要负责党务，包括指导村级党小组的建设，发展党员，对所有党员严格依据进行教育、监督和管理。对乡镇政府行为有权提出异议，并向上级机构提出相应建议，但不得直接干涉政府具体工作；二是还乡镇人大本来面目，发挥其重要的监督职能。乡镇人大作为乡镇最高权力机关其职能必须得到充实。政府工作必须向人大报告，并得到人大的评议，该项评议结果应该是政府组成人员政绩考核的主要依据；三是在乡镇政府内部设立与其职能对应的机构，具体负责政府职能实施，并承担相应责任义务：综合办公室，主要负责乡镇的日常服务和上传下达；民政所，负责所有农民的生、老、病、死；基建所，主要负责履行乡镇的生产和生活方面基础设施和环境保护方面工作的立项、施工、验收的管理和维护；经济服务办公室，主要履行乡镇引导、指导经济发展职能。社会事务办公室，主要承担综合治理，维护社会稳定职能。
五 结语
2010年按照中央要求，自治区党委、自治区人民政府统一部署，下发了《关于地（州市）县（市区）政府、乡（镇）机构改革的意见》，新一轮乡镇机构改革正式启动。因此，“十二五”时期成为乡镇政府职能转变的关键期，要成功转变乡镇政府能应做好以下几方面的工作：加强党的领导，巩固基层政权建设；是着力推进职能转变，强化社会管理和公共服务职能；合理设置机构，严格控制人员编制，提高干部队伍素质；推进事业站所改革，建立健全新型农业服务体系。通过转变乡镇政府职能，进一步巩固农村综合改革成果，提高农业综合公共服务水平，促进农牧区经济发展和社会稳定。
参考文献
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关键词：乡镇政府；乡镇公务员；职业道德；道德教育；激励机制
中图分类号：D630.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）05-0215-03
乡镇公务员素质包括思想政治、职业道德、科学文化、身心健康和业务能力等，其职业道德素质要求乡镇公务员应将国家、社会、集体、人民的利益放在第一位，做好人民的勤务员，工作中要做到敬业务实、实事求是、清正廉洁、公正无私、遵纪守法、坚持原则、团结协作和顾全大局。构建现代服务型政府最终要体现在公务员身上，政务环境的优化也要通过公务员的努力来实现，而这都离不开公务员职业道德素质的提高。本文从乡镇公务员职业道德的时代价值出发，揭示和分析其职业道德的缺陷及其原因，并提出其职业道德转型的对策。
一、乡镇公务员职业道德的时代价值
1．提高乡镇公务员职业道德素质有助于推进公民参与及公民自治
从发展趋势看，公民参与管理既是现代政府改革的主要方向和公共机构治理的基本的手段，也是提高政府绩效、防止政府腐败、打造“阳光”政府并建立良好政民关系的基本要求。乡镇公务员只有把公民的意志作为公共行政的首要原则，才能够做到运用公共权力来为公众的利益服务，实现政府与社会、政府与市场的平衡、和谐，形成良性政民关系，达到积极地推进公民参与及公民自治发展的目的。
2．培育乡镇公务员职业道德有利于提升公务员的自身能力和素质
建设社会主义新农村急需乡镇公务员掌握自身与其工作相适应的专业知识，加强职业道德建设不仅有助于乡镇公务员不断提高管理乡镇事务的水平，还能提高乡镇公务员把握大局和创造性地开展工作的能力，以及为社会和公民服务的能力。一般而言，政府的服务理念、服务手段和服务机制等可以通过公务员的职业道德来体现，因此，乡镇公务员状态的好与坏是衡量政府服务水平的晴雨表。可以说，培育乡镇公务员职业道德也是建设服务型乡镇政府的内在要求和必然选择。
3．培育乡镇公务员职业道德会有利于提高公共服务的质量与水平
提高公共服务的质量与水平不仅需要物质基础作为有力支撑，同时也需要职业道德作为坚实保障。乡镇政府作为协调、组织、分配乡镇社会公共资源的主导者，只有以职业道德作为指导，以对国家、社会、人民负责的态度来制定和执行公共政策，才能有效地利用社会资源来形成长效发展机制，才能提高公共服务质量，更好地为社会服务、为公民服务。
二、乡镇公务员职业道德的缺陷分析
乡镇公务员处于行政管理第一阵营，最为直接地面对群众。由于长期受计划经济体制的影响，乡镇公务员养成了强烈的“管理”思想和“保守性、利己性”的情感意愿，以及“唯权力是从”的价值偏好。这些落后的职业道德观念在行政情感、行政信念、行政意志和行政习惯等方面支配着乡镇公务员的行政行为，进而导致乡镇公务员队伍建设面临诸多问题和困难，难以适应服务型政府建设新要求。认真分析乡镇公务员职业道德状况及其缺陷，是为了更好地加强其执政能力建设，提高乡镇公务员素质。目前，乡镇公务员职业道德的缺陷主要体现在：
1．工具性。乡镇政府是国家最基层的行政政权，乡镇公务员作为国家最基层行政权力的掌控者，贯彻执行国家的方针政策、管理乡村社会成为其主要职能。受传统“强权政府”理念的影响，地方政府“代君而牧”的意识观念还有广泛的市场，一味强调对国家政策“原汁原味”地落实，而不结合当地实际情况创造性落实，以致创新能力、主动性差，公共服务能力弱，“工具”角色明显，这显然很不适应市场经济条件下乡镇经济发展的需要。乡镇经济现代化的实现需要有魄力的领导团体，需要懂知识、懂技能、有创造性的实施国家方针政策的基层干部队伍。然而，目前的乡镇公务员队伍中，具备这种知识和素质能力的人还较少。
2．唯权性。乡镇公务员强权意识比较浓厚，“唯权力是从、以权力说话”，且工作方法简单，态度粗暴蛮横。在他们看来，由职位延伸出来的权力是做好工作的唯一手段。他们没有树立正确的权力观，颠倒了管理者和群众的关系，不能正确认识权力是人民赋予的，是为人民服务的。错误的权力观导致了错误的执政行为，老百姓仅仅成为他们的管理对象，而不是服务对象。
3．利己性。在一定层面上，人具有一定的立己心理，在法律许可的范围内朝着有利于自己的方向决策和发展。但乡镇公务员不是普通公民，自获得公共权力起，其榜样和示范作用就随之产生，超出《公务员法》许可的利益不可能为人们认同。相对于城市公务员来说，目前乡镇公务员大多面临着工作环境不好、职务升迁不易和工资待遇不高等困境。当这些境况无法改变时，一些干部便利用手中职权取得私利，把本应用来为社会谋福利的公共权力、资金变成了牟取私利的工具，把本该由公众享受的利益变成个人享有，严重影响了新农村建设。
4．保守性。乡镇公务员的思想和工作方式相对保守。根据对100名临近哈尔滨市某乡镇公务员抽样调查情况分析，基层公务员中乡镇长、副乡镇长的比例占8.64%，大多数年龄在45岁以上；主任、副主任占到27.28%，年龄一般在36—45岁；科员占总体的39.91%，年龄在31—35岁；办事员占24.17%，年龄一般在30岁以下。公务员的工作年限主要集中在10年以上，占总人数的70.9%，其中，16—20年工龄的人数占11.65%，21—25年工龄的人数占18.45%，26年以上工龄的人数占6.18%。
领导群体一般工龄较长、年龄较大，他们当中的绝大部分有着计划经济体制的任职经历，工作思想相对陈旧保守，服务意识淡薄，创新性不强。许多工作人员虽然从事执行性工作，但具体操作性差，不注重实际成效，同时职位的低微逐渐减少了其工作激情。长此以往，形成了应付的工作方式和慵懒的工作习惯，传统的理念与惯性的思维在乡镇公务员中占据主导地位，缺乏适应新形势和政府服务改革的积极态度。
三、乡镇公务员职业道德缺陷的原因
1．乡镇公务员来源复杂。我国公务员考录制度未形成且彻底施行之前，公务员入口不严，靠关系、走后门等方式进入公务员队伍的现象较为普遍。目前乡镇政府公务员队伍中有相当一部分是没有经过公务员考试，而是从以前的一般工作人员直接转化为公务员编制的。乡镇公务员的组成较为复杂，他们的知识结构有欠合理、学历不高、行政能力低下，职业道德的培育受到一定程度的限制。而乡镇公务员职能履行方式的非规范化和职能的无节度膨胀，在很大程度上导致乡镇政权人员编制的重度超标，乃至公共行政这一崇高职业成为编外人员的饭碗，这就形成了乡镇公务员职业道德缺失、素质不高的客观基础。
2．职业道德教育不到位。在社会主义市场经济发展的过程中，物质利益诱惑凸显出来，乡镇政府中GDP至上理念相对盛行，而公务员的政治理论学习、革命传统教育、道德规范学习和警示教育等道德教育的作用被严重削弱。对公务员的行政伦理道德教育虽也强调重视，但实际上是应付各种教育检查验收，其日常职业道德建设却没抓到位；考评公务员时强调道德的重要性，而实际任用并不与其挂钩；有些乡镇政府单纯用物质利益和职务提升来诱导公务员。这些道德教育的泛化、异化和虚化，给乡镇公务员职业道德教育蒙上了一层阴影，导致了乡镇公务员职业道德在一定程度上的缺失。
3．缺乏有效的激励机制。我国公务员队伍多是传统的人事管理办法，“大道理”讲得多，容易忽略从物质和精神上对人的激励，大部分公务员持有“干好干坏一样，不求有功，但求无过”的心态，严重影响了乡镇机关的服务活力和工作效能，以及公务员职业道德建设与发展。与此同时，政绩考评办法也有较大的缺陷，主要表现在：缺少合理的考评指标体系，经济业绩主导，突出强调GDP的重要性；考评主体单一，主要是上级对下级的单向考评；考评无制度保证，随意性较强。这种考评势必助长乡镇公务员的“机会主义”，在服务型乡镇政府建设时期长且不易出政绩的情况下，乡镇公务员常常会投上级所好，热衷搞政绩工程、形象工程，无暇顾及服务，对百姓需求往往视而不见。
4．不良思想的消极影响。随着信息、人员和技术的国际流动，文化、知识和价值观也超越国界，西方发达国家凭其经济和科技优势，以“强势文化”姿态向我国渗透和扩散，诸如利己主义、享乐主义、实用主义、拜金主义等一些不良思潮，使乡镇公务员愈加偏重从个人或少数人的功利角度来考虑是否遵守公德规范。另外，我国在几千年小农经济基础上缔造出“家天下”的独特状态，导致人们形成崇拜权力意识及顺从依附的心理，缺乏公共关怀和参与。西方不良思潮和封建思想的交织，导致了乡镇公务员出现了道德的滑坡、真空、冷漠、冲突和社会伦理秩序的失序等道德精神缺失问题。
四、乡镇公务员职业道德转型的路径
规范构建乡镇公务员职业道德素质建设，是构建服务型乡镇政府的必然选择。乡镇公务员全新的职业道德素质的生成，不仅需要法律制度的外部强制约束力，还需要公务员自身规范的内在制约；既要全面借鉴全国公务员职业道德形成的一般方法，又要根据面向基层特点进行创新研究。加强乡镇公务员职业道建设的路径主要包括以下几个方面。
1．加强乡镇公务员道德教育。职业道德具有内生性和外生性，其内生道德对人的行为产生强烈的内部驱力，持续时间长、行政效率高；外生道德受外部强力刺激生成，一旦受到阻碍难以持续，从而产生的效率也会弱化。因此，针对职业道德的特点，对乡镇公务员职业道德采取适当的方法和措施就尤为必要。一方面，应当加强乡镇公务员职业道德规范的内化，使其产生良好行政行为的内部驱动力，形成正确的利益观、权力观、法治观和效率观，倡导公平、正义、民主的精神理念，培养出勤政为民、廉洁奉公、求真务实的高尚道德风范和正确的行政行为。另一方面，必须强化法律制度的外部约束力，配合内生机制生成。目前我国已出台了一系列约束行政人员的法律制度，如行政绩效考评制度、行政问责制度、内外部监督机制和奖惩制度等，但一些行政执法人员的意识薄弱和素质低下，使得这些法律制度披上了人为化的外衣，弱化了其震慑作用。由此可见，乡镇公务员职业道德的形成，内生道德是根本和归依，外生道德是养成内生道德的工具与手段。所以，加强对乡镇公务员自身身行政意识的内化教育仍是工作任务的重中之重。
2． 提高乡镇公务员服务能力。乡镇公务员服务能力是服务意识、服务态度、服务技能和服务方式的具体体现。在我国建设社会主义新农村的战略目标和服务型乡镇政府的构建过程中，对乡镇公务员提出了更高的能力要求。提高乡镇公务员服务能力包括道德规范、组织奖惩、技能培训和实践锻炼等方面，其中道德规范是基础。乡镇公务员是职业道德的培育者与倡导者，是职业道德的代表，在公务员队伍建设中必须强化公务员服务意识，提倡公平的行政意识，必须完成由“管理者”转换为“服务者”的角色转换；在实践上倡行公正的行政作风，公正行使人民赋予的权力，强化“权为民所系、利为民所谋”的服务意识；在应对能力上提高事前分析预测、事中妥善安排、事后善后处理能力，从服务观念、策略技能等方面提高其应对农村群体突发事件的能力；在日常工作中扫除衙门风气，克服形式主义和，由被动服务转变为主动服务，从消极服务向转变为积极服务，只有这样乡镇公务员服务意识与能力才能够获得广大基层群众的认可，才能让服务型乡镇政府建设逐步走向全面和深入。
3．完善乡镇公务员管理制度。毋庸置疑，良好的管理制度对服务型乡镇政府的建设极为重要，但管理制度的设计与安排并不能彻底解决管理制度运行中的问题，只有通过政府的日常管理工作，加之乡镇公务员对公共权力的行使，才可以使建立的管理制度得以顺利贯彻与实施。农村现代化进程既需要有综合管理素质的基层公务员队伍，还需要精通农业、环保、法律及特色产业的专业型、技术型的干部。因此，应按乡镇公务员的实际状况和农民的切身利益完善公务员管理制度。而建立有效的乡镇公务员管理机制包括：对乡镇急需的公务员人才可大幅度地提高工资待遇，以体现服务农村、建设农村和发展农村的宗旨；对乡镇公务员职位晋升渠道不畅而带来的消极行政作为，应规范绩效考核办法，把现代公务员应具备的职业道德规范融于考评标准中，使优秀基层公务员获得更快的晋升机会；对思想保守、行政能力弱、服务意识差、作风不良、影响恶劣的少数乡镇公务员，除进行严格的绩效考核、民主评议和批评教育以外，还应酌情给予行政处罚乃至停职或辞退等惩处。
4．建立乡镇公务员激励机制。我国《公务员法》中也提出了监督约束与激励保障并重，以及奖励、福利、工资、保险、级别与职务等内容和激励路径，但对乡镇公务员这一特殊的基层服务群体而言，需要有针对性的激励措施。其激励机制应包括：一是提高物质条件待遇。对一般乡镇来说，受到环境条件限制，经常会出现一些“人才难求更难留”的局面，主要的原因之一就是物质条件差、福利待遇低，因而应花大气力并采取有效措施，来提高工资待遇、改善住房条件和解决医疗、退休等社会保障等方面的困难。二是改善工作条件环境。通过改善办公条件和建立人才交流制度，形成一种尊重人才、人尽其才、才尽其用的工作环境。三是改进考评晋升机制。对乡镇公务员应建立包括思想政治素质、工作作风、工作能力和廉洁自律等方面的科学、规范的考评体系，在此基础上将考评结果作为公务员晋升的重要依据。需要强调的是，必须把乡镇公务员的奉献精神、责任意识、公益道德、服务精神和公平理念作为其任职、晋升的必要条件。从而激励乡镇公务员的进取心和责任感，以强化乡镇公务员的职业道德建设，使乡镇百姓充分享有服务型政府带来的实际利益。
综上所述，在建设服务型乡镇政府的进程中，以公益道德、行政忠诚、责任意识、服务精神和公平理念为核心内涵，乡镇公务员职业道德将成为公务员队伍建设的重要组成部分。充分培育这些职业道德规范将使乡镇公务员真正成为人民的公仆，也必将促进我国乡镇政府职能迅速由建设型转向服务型，为我国建立服务型政府服务。
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根据会议安排，我就如何配合农村税费改革，积极推进我市乡镇机构改革试点工作的有关问题，作几点简要说明。
一、要明确乡镇机构改革在农村税费改革中的重要地位
乡镇机构改革是农村税费改革的重头戏，不切实转变乡镇政府职能，把乡镇机构和人员编制减下来，农村税费改革就很难顺利推进。近年来，在市委、市政府的正确领导下，我市乡镇机构改革工作进展比较顺利，效果比较明显，共清理清退乡镇各类雇请人员3137人，精简中小学教职工2113人；乡镇机关内设机构精简396个，精简了51.4%；行政编制精简798名，精简了13.7%；事业站所精简2210个，精简56%；事业编制精简2737名，精简15.2%。通过改革，政府职能有所转变，财政和农民负担有所减轻，干部作风有所改进，为顺利推进农村税费改革奠定了基础。从今年起，全部免征农业税，这就使得乡镇机构臃肿、人员过多、关系不顺、财政困难等问题进一步凸显出来，并引发了一系列深层次的矛盾和问题。一方面，农业税取消后，乡镇政府原承担的职能发生了较大的变化，需要对乡镇政府的职能进行重新定位。另一方面，取消农业税后，乡镇政府自己组织的收入减少，不少乡镇主要靠上级财政转移支付维持正常运转。如果职能减少，收入减少，还不撤庙减僧，乡镇的正常运转就会面临巨大的困难。这次我们在全市开展乡镇机构改革调研时，解剖了16个乡镇，发现有的乡镇经营管理站有32个人，有的乡镇财政所有47个人，人浮于事的状况令人震惊。大部分乡镇负债度日，有的乡镇债务累积达三千七百万元。为此，我们要积极推进乡镇机构改革试点，进一步转变乡镇政府职能，精简机构和人员编制，降低行政成本，提高工作效率，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇管理体制和运行机制，以利于从根本上减轻农民负担，促进我市农村经济和各项社会事业的发展。
二、要切实把握乡镇机构改革试点的重点
全国、全省农村税费改革试点工作会议之后，我们根据中央、省里的要求和部署，按照市委、市政府统一安排，进行了充分调研。我们认为，各地在试点过程中，要重点抓好四个方面的工作。
（一）转变乡镇政府职能
转变职能是机构改革试点能否取得突破的关键所在。以往的改革实践表明，如果政府的管理职能和管理方法不作调整，各方面关系就难以理顺，机构和人员就减不下来，行政效率就无法提高。宪法规定乡镇政府职能有7条，而实际上乡镇党委、政府有好几十项任务，几乎无所不包，成了一级“无限责任政府”。市场经济体制要求乡镇党委、政府切实转变职能，把主要精力转到加强社会管理和公共服务上来，努力建设服务型政府，而这一次取消农业税，又为乡镇职能转变提供了很好的契机。我们必须深入研究，按照有所为有所不为的原则，在充分发挥乡镇党委总揽全局、协调各方的前提下，适当调整乡镇政府在经济管理上的职能，切实把工作重点从直接抓生产经营、催种催收等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供服务以及优化发展环境上来，努力提高社会管理和公共服务水平，并按照依法行政的原则，宣传、落实好党和国家的法律、政策，规范政府的行政行为，保障农民的合法利益，维护农村社会稳定，巩固党在农村的执政基础。
（二）精简机构和人员编制
一是减少领导职数，精简行政编制和人员。目前，乡镇领导职数设置太多，且超职数配备领导干部比较普遍，一定要采取措施精减下来。此次明确的乡镇机关领导职数7－9名，包括了乡镇党委正副书记、党委委员；人大主席团主席，正副乡镇长以及武装部长等，在法律和有关政策规定允许的范围内，领导班子实行交叉任职，原则上党委书记兼任乡镇长，使乡镇责任主体更加明确。对乡镇行政编制，省里将按照10%的比例进行精简，并采取“软着陆”的办法处理，即仍按2001年下达的编制基数，定编到人，管理上实行“只出不进”，直至达到此次定编标准，在出现空额后，方可补充人员。省里的这种考虑，主要是基于以下几个方面的原因。首先，农村税费改革之后，乡镇政府的一些职能，有的消失，有的弱化，具有一定的精简空间。其次，乡镇职能发生变化，并不意味着任务减轻，在社会管理，公共服务、维护稳定等方面，还要不断加强，其精简比例不宜太高。另外，我省乡镇机关行政编制基数相对较少，已经过几次精简，且人员分流难度很大，因此采取了压缩行政编制规模，而不是硬性分流人员的方法，以利于改革的顺利推进。
二是整合乡镇事业站所，分离公益性和经营性职能。现有的一些乡镇事业站所事企合一，队伍庞大，与民争利较为严重，直接增加了财政和农民负担。因此，要合理划分乡镇事业站所的公益性和经营性职能，实行分类管理。公益性的，要强化服务功能，经费由财政保障；经营性的，要强化自我发展能力，逐步走向市场。在职能分离、管理分类的基础上，要大力整合现有公益性事业站所，由各县（市、区）在规定的限额内进行综合规范，以提高资源利用效率，做到既减轻农民负担，又增强为农民服务的能力。
三是精简事业站所人员编制。自即日起，各县（市、区）必须迅速实施“编制实名制”。乡镇机关事业单位的临雇人员、借用人员、挂靠人员等，都必须无条件清退。省编办将对乡镇从事公益性事业站所的人员编制实行总量控制，省编办明确提出了公益性事业站所人员编制与行政编制原则上按1.1:1的比例配备的标准，由省编办整体打包，核定到试点县（市、区），再由试点县（市、区）具体分配到乡镇。提出这一标准的主要理由是：1、现有的乡镇事业站所中，有相当一部分人在从事经营服务，省里希望通过核定总量的方法，控制公益服务的人员编制规模，促使经营服务与公益服务相分离。2、各地情况千差万别，具体编制由（市、区）予以分配，更能切合当地实际。3、发展公益事业、建立农村社会化服务体系，需要适当规模的人员编制从事公益服务工作。当然，这一标准对于有的乡镇来说，精简任务较重，希望试点地区克服困难，加大力度，制订切实可行的精简谋划，努力完成精简任务。
（三）切实加强机构和人员编制管理
乡镇机构改革试点后，要严格加强机构和人员编制管理，以防止乡镇机构和人员编制再度膨胀。从今年起，乡镇机构和人员编制由省一级实行总量控制。乡镇行政编制总量一经核定，市县乡均无权变更。乡镇事业站所人员编制总量的调整，采取一年一定的办法，由县提出方案，市州审核，报省审批。此次后5年内，乡镇机构和人员编制只能减少，不能增加。这是中央对于乡镇机构改革提出需要确保的两个底线之一，也是总理一再要求中央编办务必完成的任务，我们一定要按照这一要求，通过定编到人，严格管理来实现这一目标。同时，要加强乡镇机构编制监督检查，设立举报电话（有专门工作网站的要设立举报窗口），配合纪检监察部门，共同受理违反机构编制纪律的举报，严肃处理机构编制违纪违规行为。要将上级核定后的机构编制和各类人员名单以及今后的变化情况，及时公布到乡镇，接受社会各界监督，做到公开透明，严禁违规操作。根据编委领导的指示，我市将组织纪检监察、组织、编制等部门，在九月中下旬对全市机构编制违纪违规行为进行一次督查，对严重违纪违规问题将视其情况进行处理。希望各地一定要严格执行机构编制纪律，不能乱设机构、乱增编制。
三、要统筹兼顾，按时按质完成乡镇机构改革试点任务
乡镇机构改革试点时间紧、任务重、政策性强、涉及面大，人民群众和社会各界高度关注，各县（市、区）编办要在当地党委和政府的领导下，集中时间，集中精力，精心组织，扎实工作，确保改革的顺利进行。
一是加强指导。鉴于全市各地经济状况、人口面积、地域特征等差别很大，情况十分复杂，市里这次只对机构改革提出了原则性的要求，对职能如何转变、站所如何规范等问题未做具体要求，各县（市、区）编办一定要根据中央和省、市文件精神，在加强调查研究，广泛听取各方意见的基础上，结合本地实际，制定切实可行的实施意见。在机构改革试点过程中，要积极争取党委、政府的重视，有关机构改革试点的重大问题，必须经过地方党委、政府研究决定。要加强对乡镇机构改革试点工作的指导，注意研究和妥善处理精简过程中的新情况和新问题，及时采取相应措施，并严明纪律，把握好相关政策。
二是搞好协调。乡镇机构改革试点牵一发而动全身，各方利益协调任务大。各县（市、区）编办要加强与组织、人事、财政、劳动保障等部门的沟通，密切配合，形成合力。要坚决贯彻和落实科学发展观的要求，立足改革实际，以人为本，协调好局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益的关系，做到改革中各方利益调整的和谐处理。
一、乡镇职能定位与乡镇承担的责任不相适应
乡镇职能“先天定位不足”，管理体制不够顺畅，难以对辖区内事务实施有效管理。从法律规定看，我国现行法律法规，基本上都将行政执法权授给了县级以上人民政府及其职能部门，乡镇一级没有任何执法权。但任何工作乡镇都有可能被打棍子、挨板子、摘帽子。如税收本是税务部门的事，但一票否决都打在了乡镇身上。如对国土的征地管理由国土部门负责，而征地拆迁引起的矛盾纠纷就是乡镇的，权责不相一致。目前是有权有利的全往上收，扯皮有麻烦的全往下推，看得见的管不着，管得着的看不见。在一线的无权处理问题，只能做思想工作，解释说明，答复不满意，群众就会到镇政府、县政府上访，镇政府始终处于被动应付状态。
二、乡镇机构设置与实际工作职能不相适应
一是与上级相关机构设置不对等。县里有的部门，乡镇没有，但工作任务却没有少。二是与乡镇当前的工作职能不对等。乡镇机构设置为“5室4站”或“3室3站”，其中经济发展办公室，社会事务管理办公室，由于乡镇功能不全，职责不明，不具备执法职能，为经济发展的服务功能，对社会事务的管理职能难以到位，如同虚设。
三、乡镇编制数与乡镇承担的工作量不相适应
我县有27个乡镇，行政编制495名，机关后勤服务编制27名，经管员编制27名，总计549名。最大乡镇定编数为28名，最小乡镇定编数为12名。当前各乡镇为了完成繁重的计生、综治、安全生产等各项工作任务，不得不混编混岗使用乡镇二级事业机构人员。绝大部分乡镇的党政领导人数占编制的三分之二，一般干部职工人数仅占编制的三分之一，“官多兵少”的局面造成工作压力很大，且几个岗位定编1名，上级的考核指标又多，为完成工作任务，只能靠分组，把二级事业机构人员统一调配使用，造成乡镇编制实名登记工作难以落实到位。
四、乡镇条管机构的多头管理与乡镇的内部机制不相适应。
目前乡镇条管机构的人、财、物、事的管理权在县主管部门，乡镇对他们的工作处于不能不管，但又不能管的两难境地。“条条”领导体制的存在，人为地把乡镇政府的整体功能割裂开来，致使很多乡镇想办的事办不好，上级分配的任务因为权力的局限而无法完成，很多法律赋予的职责无法履行，职能作用难发挥。
五、乡镇人员超编严重，人员分流渠道窄，难度大，与深化乡镇机构改革不相适应。
据调查反映，我县乡镇机关在职人数为1039人，超编490人，平均每个乡镇超编18人。近几年，各乡镇虽然采取了一些措施，分流了少部分人员，但仍未从根本上解决问题。多人共岗，人浮于事，财政吃紧，经费难保的现象仍然十分突出。乡镇政府是全国最基层一线政府，管辖区域相对狭小，它没有下层级政府为其提供改革资源，加上多以农业为基本产业，使其可以自由调动的资源非常有限，人员分流的回旋余地相应较小。
六、乡镇人员的社会保障机制与现行体制不相适应。
机构改革人员分流不仅面临着不同保障办法的衔接问题，而且也存在利益差别产生的“逆向流动”的困难。目前的保障主体主要是由单位来承担，离开单位意味着失去了医疗、保险、养老等社会保障，特别是经济不发达的乡镇，离开了政府机构，最基本的生活保障也将随之失去，就因为这样乡镇人员更不愿意离开机关，因而更增加了人员分流工作的难度和机构改革的阻力。
笔者认为，尽管乡镇问题多多，困扰多多，但希望也多多，只要找准突破口，敢于破难，乡镇工作就一定能走出困境，闯出新路。
一、还权乡镇，重新规范乡镇管理体制。乡镇政府是集各种行政职能于一体的行政整体，必须具有一级政府所应有的权力和功能，才能担负起法律赋予的职责和使命。乡镇政府职能应重新定位在“发展经济、社会管理、公共服务、维护稳定”上，加速机构转型，职能转轨、工作转向，实现管理到服务的真正转变，致力于建设服务型政府、效能型政府。在法律和政策框架下科学合理划分事权，借乡镇机构改革，农村税费体制改革和学校教育布局改革的契机，理顺各种体制关系，能还权的要还权给乡镇，能放权的要放权给乡镇，能分权的要分权给乡镇。把事权、财权、人权和领导权真正统一起来，强化乡镇一级政府的职能和职权，确保基层政权组织的建设和巩固。
二、依据实际，合理设置乡镇机构和核定编制人员。依据乡镇职能，按照“行政职能整体转移，经营职能走向市场，公益服务职能面向社会”的思路，结合乡镇实际重新确定机构。改革原有的乡镇事业站所，改革中本着绝对减人、相对减支，减人不减政府责任、减支不减政府公益性支出的原则，逐步实现由“养人”为主向“养事”为主的转变，因事设岗，有岗需人成为机构设置的原则。乡镇工作涉及内容多，具体细致，具有一定难度，艰苦而繁重，需要大量的人力、物力支撑，方可保证正常运转。
三、实体分流，合理消化乡镇超编人员。乡镇人员分流总的原则是积极稳妥，从实际出发。既要坚定不移进行改革，又要创新机制促进发展，更要理顺关系确保稳定，要从政治、经济上出台相关政策给予保证，进一步完善养老、医疗、失业保险等社会保障制度，以消除分流人员在转岗再就业过程中的种种顾虑和担心，确保人员分流顺利进行。
四、狠抓经济，全面提高乡镇综合财力。在大力发展乡域经济的同时，必须增强乡财政综合实力。各乡镇要因地制宜，理清思路，突出重点，全面规划，各方面培植乡级财源。要重视农业，加速产业结构调整步伐，选准项目，依靠科技进步，发展地方特色农业。大力发展乡镇企业，引进技术，引进人才，大力发展加工增值项目和高新技术产业，努力促进乡财力的增强。
一、引言
乡镇财政负债是目前全国农村面临的一个突出政治经济问题。据估计，目前全国乡镇负债总额已达到2000亿元，平均每个乡镇负债近450万元1。乡镇负债已经严重影响农村经济发展、政治稳定，成为“三农”问题的重要诱因。乡镇财政负债使乡镇财政成了“吃饭财政”。基层乡村组织常常置中央政府关于减轻农民负耽禁止向农民随意摊派的政策于不顾，以各种名义向农民收费和集资，致使部分地区农民不堪重负，出现了农民和乡村干部对抗、农民与政府关系紧张的局面；农村公共产品和服务严重不足，制约了广大农村社会和经济的发展。
二、乡镇财政负债的成因分析
（一）收入向上逐级集中，职能和责任不断下放，导致乡镇财政责权利不对称。分税制改革以来，县乡财政赤字增加，地方财力明显地向省、市集中。在财力向省、市集中的同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了基层财政功能的发挥。1994年以来，中央的资金集中度实际在下降（从1994年的55.7%下降到2000年的52.2%），而省级政府的集中程度却不断加大，年均提高2%（从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）；市一级政府同样在想方设法增强集中程度。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加2。
在县乡财政赤字增加的情况下，市、县将财政压力向乡镇转嫁。在乡镇一级，即使是实行分税制改革，实际情况也只是名义上的分税制，在体制上依然是传统的包干体制。就财权与事权的划分，作为最基层的乡镇政府在与上级政府的博弈中一直处于谈判的不利地位。因此，基层好的税种基本上已上收到中央及县市，留给乡镇一级的主要是散、碎、零的小税种，量少、征收困难、征收成本高。并且，县（市）每年向乡镇下达税费包干任务时，不顾乡镇实际情况，年年加码。乡镇领导往往是有苦难言，在包干指标无法完成时，也只能拆东墙补西墙，因此形成大量财政负债。1998年湖南涟源市给白马镇下达税费包干基数中，除各主体税收以外，还有罚没收入21万元，契税1万元，特产税26万元。而据该镇税源根本就难以完成主体税收任务，契税没有税源，就特产税来说，根据中央的据实征收原则，很难完成。该镇是财政补贴乡镇，没能完成的税收任务就在财政拨款予以扣除，该镇只好加大对农民收费力度，以弥补没能完成的税收任务和财政赤字，结果造成紧张干群关系，在1998年7、8两个月里接连发生两起涉农恶性事件。
与此同时，乡镇政府被要求承担与其财权不相称的大量事权，要提供大量本应由上级政府提供的社会公共物品，如农村道路建设、社会治安管理、各种税费征收、农村义务教育等。乡镇政府为了完成上级“指派”的各项任务，干点“政绩”，就不得不千方百计地向农民转嫁财政负担和大量举债。乡镇财政负债是“雨天挑稻草——越挑越重”。据有关资料统计，目前我国义务教育投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%左右由省地负担，由中央财政负担的甚少。1997年，涟源市白马镇为满足全镇教师工资和日常开支，需资金231.5万元，涟源市财政负担113万元，镇财政按20元/人标准向农户收取教育附加费，实际可收取76万元，结果还有42.5万元只能依靠财政负债来筹集。从2002年开始教育经费改由市财政负担但是，市（县级市）财政的负债规模也很大，结果还是将财政压力转嫁给乡镇财政，乡镇财政压力并未因此得到缓解。因此，要改变这种现状，必须加大中央、省和地市财政对义务教育等公共产品的经费投入。
（二）国家财政转移支付制度的不完善、不明确，国家财政总支出中对基层财政转移支付的比重逐年下降。
财政转移支付主要在乡镇主体税收收入不足以提供基本公共品和服务时，用于弥补乡镇财政的收支缺口。转移支付的首要目的，应是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。目前，在筹措乡镇收入时存在着十分混乱和不明晰的状况，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。在分税制体制下，转移支付在于平衡各级政府财政能力，弥补地方政府财政缺口，提供均等化服务，优化各地区资源配置等方面发挥着巨大的作用。对于我国大多数经济不太发达的县、乡两级政府而言，要完全担负起农村公共品供给的任务是非常困难的，因此，必须在界定县、乡两级政府职能的基础上，建立中央与省级政府直接面对县、乡政府的转移支付制度。
但是我国现行转移支付制度存在的许多方面的问题：①缺乏规范性。现行转移支付方案设计更多关注的是中央与省两级财政，而省以下的各级财政转移支付制度和不完善，即使是中央对地方的转移支付也存在不同程度的截留，真正能到乡镇的资金已经很少。在获取财政转移支付资金中，以乡镇领导人的“能力”为基础，上级财政资源的配置以领导人的意志为转移，各地方竞争财政资源。②转移支付制度与分税制存在冲突。由于分税制改革很大程度上保留了地方各级政府的既得利益，而转移支付是为了实现均等化目标，政策推行事实上形成了目标冲突。③转移支付力度不够。对于经济欠发达的地区，中央的小额度加上省级的有限财力根本解决不了贫困县、乡的财政问题。
（三）监管制度不健全，财政资源使用效率低，进而形成大规模的财政负债。
现代财政体制以民主政治为政治制度基础，财政资金的使用应该受到更为严格和有效的人民监督。就我国乡镇来说，一级政府的财政收支应受同级人大的监督，但人大对乡镇财政的监督基本上流于形式，虽然一年一度的乡镇政府向人民代表大会报告预决算情况，但人大代表不熟悉内情，不参加审计，因而基本上每年以全票通过。乡镇人大代表制度的缺陷导致人大不能有效和充分代表农民意志，对乡镇政府的约束虚化。乡镇人大代表选举没有规范的操作程序，人大代表主要由村干部外加若干地方名流充任，无论是干部还是名流都或多或少的显示了上级的意志，这使乡镇人大代表难以充分代表农民意志。乡镇人大代表与村干部不分导致严重的权力关系紊乱，在平时工作中接受乡镇党委和政府指导的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暂的人代会上对乡镇领导的决定放胆议论，更不消说行使其作为人大代表的权力，所以乡镇人大权力不能得到尊重和充分行使，结局是农民既不能以其公民权利，也不能以其代表权利对乡镇政府的财政行为进行有效制约。没有农民和乡镇人大的监督，财政监督实际上是走形式，其结局是政府财政行为不受约束、自定制度、自收自支，造成“三乱”。
乡镇财政内部的管理办法基本沿袭计划经济时期的管理办法，与时代的要求很不相适应，进而形成财政负债。主要表现在两个方面：一是执行预算不严格。一级政府的财政收支应严格按预算执行，而在实际工作中，基本没按预算执行，开支随意性大，在决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题，暗箱操作也非常严重。二是内部监督软弱无力。很多乡镇在财政上支出都出自领导“一枝笔”，财务状况作为最高机密由主要领导掌握，账目混乱，滋生腐败。预算外资金游离于财政管理监督之外，且管理混乱。
（四）乡镇机构臃肿是乡镇财政负债的重要因素。
尽管国家强调要精简机构，但乡镇机构臃肿、人浮于事的现象并不见减轻。各乡镇机构中，既有行政编制的国家干部，也有七所八站等事业单位的事业编制人员，还有乡镇招聘的工作人员，少则几十人，多者几百人，一般乡镇都在一百人以上。乡镇机构庞大，财政供养人员过多，支出负担重是乡镇负债的重要原因。我国目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71%，乡镇一级财政供养人员约1316.2万人（不包括不在编人员），加之近些年中央和各省市出台了幅度极大的职工增资和提高社会保障水平的政策，并对各级财政安排的农科教、公检法、计划生育、基层宣传文化的支出，提出了明确要求，乡镇财政支出增幅超过支付能力，形成乡镇财政负债。
三、解决乡镇财政问题的对策
根据以上财政理论和乡镇财政困境的成因分析，笔者认为：地方财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好地方财政问题，化解基层财政困境，解决乡镇财政困境的前提是理顺省、市、县、乡各级政府财权和事权的关系。加强对乡镇财政的监管是提高乡镇财政效率，解决财政困境的基本保证，精简机构和人员，强化领导责任是解决财政困境的现实途径。
（一）合理界定乡镇事权财权，使之责权利相称。经验证明，集权型政府体制下实行的分税制，造成了收入向上逐级集中、财政压力逐级向下转嫁的现象。纠正这种状况的可行办法是以法律手段划分并规范政府间的权责利关系。可以设想把乡镇财政的内容分三级：凡是具有全国性意义的支出如义务教育，由全国人大规定，中央政府统一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大规定，地方政府统一支付，凡是上级行政部门规定或交办的事务，财力由该部门或上级政府跟随；凡是乡镇范围的事务，由乡镇人大规定，乡镇政府操作税费收支。在转移支付目标确定后，应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的财政转移支付制度。由于县、乡两级财政缺口巨大，公共品提供极不均等，转移支付一方面平衡财政收入，另一方面均等各县、乡的公共品提供，所以应该建立以一般性转移支付为重点的模式。有条件转移支付和特殊转移支付可作为中央与省调控县、乡社会发展，解决特殊情况的工具。逐步完善过渡期转移支付办法。利用公式分配转移支付资金，舍弃“基数法”，是国际上的通行做法，也是我国的必然选择。
从乡镇政府债务形成的原因不难看出，乡镇政府债务中，一些是由于执行和落实中央有关政策，而中央没有给予乡镇应有的财政支持，乡镇政府不得已只好自己先想办法筹资解决而形成的。有些是因为地方经济发展和社会公益事业发展需要而形成的。这其中，又有一些是由于中央和乡镇政府在公共品供给职能上，乡镇政府承担了本应由中央政府承担的职能而形成的。因此，本文认为可以从以下几个方面对乡镇债务进行处理和消化：第一，实行乡镇债务专项管理。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。许多乡镇抱着等着看的态度，望着中央、省市剥离其所有债务，影响了债务的消化。中央，省市应该根据债务形成的责任，各自承担相应的债务和消化的责任，并健全相应的转移支付制度，明确各个乡镇的债务责任，稳定其对乡镇债务的预期。
（二）加强监管，抑制腐败和提高财政资源的利用效率。加强支出管理，提高乡镇财政资金使用效益，是防止财政支出膨胀，提高财政支出质量的重要保证。
1.民主理财，加强农民和乡镇人大的监督，把财政建立在法治和民主的基础上。由于民主化进程滞后，导致乡镇财政行为不受约束和混乱，乡镇财政体制实质上还是停留在计划经济时代的集权财政，严重滞后于农村市场经济的发展要求。解决这一矛盾的基本途径是把财政体制改革进行到底，确立以农民民利为基础的乡镇财政体制：给予农民比较充分的政治民利，这是农民成为市场经济主体的要求和保障。在这个基础上切实加强基层政权的民主化进程。在当前，应该加强乡镇人大建设，使人大代表成为真正的民意代表，使乡镇人大真正获得的各项权力，乡镇人大对乡镇政府财政行为的约束。人代会制度应当放开普选，选取出真正能够代表农民群众利益、懂财政财经业务善于又敢于对违法违纪的不正之风进行抵制的好代表，才能真正做好审批和监督工作。
2.规范预算制度和财政收支监管制度，一定要强化上级对下级的专业检查加强上级部门监督。①实行公示、招标和引入竞争机制，提高公共品供给的效率。提高乡镇财政资源的使用效率，应成为乡镇财政制度建设和运行的重要目标之一。第一，对关系到大多数居民利益的重大公共品建设项目，实行事前公示制度。第二，实行公开招标和引入竞争机制。在有限的财政规模下，实行公开招标和引入竞争机制，是降低公共品生产成本，提高财政资源使用效率的有效途径。因此，乡镇公共品建设项目，无论大小都应该实行公开向社会招标和引入竞争机制。②加强财政管理，严格执行预算。当前应综合运用集中支付和工资统发、收支两条线等财政收支管理手段，对乡镇财政实现收入统揽、预算统编、国库统付、采购统办和财务统管。同时严格执行财政预算。不在预算内的必须经乡镇人大通过才能支出，对支出加大监督力度，增加财政支出的透明度，特别是对各种基建支出，必须进行严格监管，堵塞漏洞，充分发挥财政支出效益。
（三）精简机构和人员。
按照小政府大社会的原则，推进乡镇区划调整和机构改革，同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制，利用区划调整的机遇对乡镇机构进行改革调整，消除机构臃肿，分流和精减乡镇人员，提高工作效率，减轻财政负担版权所有
