学前教育作为我国基础教育的重要组成部分，其发展一直备受社会广泛关注。近年来，国家明确出台相关政策(《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》等)，要求着力发展学前教育，提升幼教行业管理水平。财务会计工作是幼教行业健康可持续发展的重要内容和基本保障。然而，目前从政府主管部门到幼儿园园长，注重的是教研管理，对财会管理均不予重视。幼教行业的财会工作，普遍存在凭经验和习惯办事，忽视程序和规则，法制和管理意识淡薄的现象。在学术界，对幼教行业财会管理的研究，也是一个关注严重不足的领域，关于实践经验的介绍和总结较多，学理思考较少，较少涉及财务会计制度的理论层面。本研究采用目的性抽样，选取广东省不同办学层级和规模的3家公办幼儿园和3家民办幼儿园为样本，对幼教行业的财务会计工作进行了调研，并对部分幼儿家长及幼儿园所在区教育行政部门负责人进行了访谈。
二、幼教行业财务会计管理现状
一方面，幼教行业重教研、轻管理，尤其轻视财务会计管理的现象普遍存在;另一方面，学前教育发展迅速，国家和社会对幼教行业规范管理的要求与日俱增。二者的严重失衡，不但无法满足当前我国学前教育快速发展的需要，而且由此引发了学前教育资源短缺、发展不均衡、“入园难”、“入园贵”等社会焦点问题。财务会计制度作为幼教行业健康可持续发展的基本保障，从国家到地方，均存在不科学、不规范、甚至缺失的问题。
(一)行业会计制度缺失
会计制度是对会计核算工作的具体规范，直接指导会计实务。目前我国幼教行业，无论公办、民办，都没有统一的法定的行业会计制度和行业规范。在会计制度选择方面，幼儿园各行其是。有的执行事业单位会计制度，有的执行企业会计制度，还有的执行民间非营利组织会计制度、中小学会计制度等等。行业会计制度的缺失，引起了幼教行业行业会计核算的混乱。会计人员处理具体业务时，常常在多重判断标准中陷入无条理的模糊与混乱状态。例如，幼儿园从上级部门或主管单位领拨的经费以及与此相关的支出，有的从资金来源和资产管理方式方面考虑，执行事业单位会计制度;有的从成本核算和绩效方面考虑，执行的是企业会计制度。采用其他行业会计制度，难以体现幼教行业会计事项对会计核算要求的特殊性，并且各个幼儿园自行选择会计制度，直接影响到会计核算资料的可比性。例如，对固定资产核算，有的计提折旧，有的不计提折旧，方式的不同直接影响会计报表所反映的资产状况。由于没有一个统一的认识与规范，幼教行业会计核算普遍存在混乱现象。这种不清不楚、不明不白的会计核算无法提供真实、客观、可靠的会计信息，更无法正确、完整地反映幼教行业的财务状况和经营情况，在合规性和合法性方面有待商榷。
(二)财务管理缺乏必要的指导和监督
财务管理既是幼教行业的一项内部管理行为，也是一项政府管理行为。对幼教行业高收费问题，近两年政府物价、财政、教育等部门确实采取了高压态势，严格查办了一些违规幼儿园。但幼儿园的财务管理除了收入管理，还包括资金管理、预算管理、票据管理、会计机构与人员管理等多个方面。关于这些方面，政府职能部门重视不够，缺乏必要的指导和监督。
1．会计基础工作薄弱目前大部分幼儿园没有比较规范的财务管理制度，会计基础工作薄弱。自立收费项目、私设“小金库”、虚假发票报销、白条抵库、公款私存等违反财经纪律的行为普遍存在。
2．忽视预算管理大部分幼儿园对预算管理重视不足，尤其忽视预算编制和评价，偏重于向上级主管部门争取资金，对如何加强预算管理，合理有效地使用资金，充分发挥内部资源配置效益等均不予重视，经费收支管理随意。
3．票据管理失控收费票据是法定缴款凭证，是政府部门检查、监督各项经济业务的重要依据。幼教行业收费票据主要包括财政票据、税务发票两类。公办幼儿园主要使用财政票据;民办幼儿园使用税务发票。长期以来，不少幼儿园，尤其是民办幼儿园的票据管理处于失控状态，收费不开立法定票据的现象普遍存在。
4．内部控制缺失幼教行业普遍存在内部控制缺失问题，主要体现在经费收支缺乏必要的审核监督，不相容岗位没有分离，重大决策缺乏相互制衡机制，往往由园长一人说了算。
5．会计机构和会计人员管理松散设置会计机构和配备会计人员，是一个单位财务工作得以正常开展的重要条件。《会计法》规定“各单位应当根据会计业务的需要，设置会计机构”。不具备单独设置会计机构条件的，“应当在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员”。目前不少幼儿园，没有依法依规设置会计机构或配备财会人员。保育员、保健员等其他岗位人员兼任会计、出纳的现象普遍。这些人员往往没有从业资格证，财经纪律观念淡薄，记账随意，手续不清，导致差错严重，会计资料散失。
(三)收费政策虚化现象普遍存在
我国幼儿园的办园性质分公办和民办两种。公办幼儿园，主要由教育部门、政府机关、企事业单位或社会组织来办。由村、集体单位举办的，也属于公办幼儿园。公办幼儿园包括财政拨款和自收自支两种类型，但两种类型均由政府定价管理，收费标准较低。民办性质的幼儿园，一般由私人承办，没有财政拨款，同时难以享受低息贷款等政策优惠，实行的是商品化、市场化收费制度。由于长期缺乏有效的监管，质次价高已成为大部分民办幼儿园的“通病”。为了遏制高收费乱收费现象，三部委(国家发展改革委、教育部、财政部)于2011年12月31日联合《幼儿园收费管理暂行办法》，规定“幼儿园不得在保教费外以开办实验班、特色班、兴趣班、课后培训班和亲子班等特色教育为名向幼儿家长另行收取费用，不得以任何名义向幼儿家长收取与入园挂钩的赞助费、捐资助学费、建校费、教育成本补偿费等费用”。针对严禁收取与入园挂钩的赞助费政策，不少幼儿园变相采取“家长委员会”形式，集资运作赞助费，大量资金体外循环，严重缺乏管理与监督，产生了更大的财务与经营风险问题。对于严禁以开办特色班等为由，另外收取费用的规定，各个幼儿园也采取了变相处理。例如，特色班由园外机构开办，使用幼儿园的场地，聘请幼儿园的教师，酬金由园外机构支付。事实上，无论公办还是民办幼儿园，收取高额赞助费、以特色班为名高收费的现象仍普遍存在。
三、幼教行业会计制度缺失原因分析
(一)财务会计行为缺乏制度规制，追逐利润已成为唯一目的
学前教育的教育性与保育性二者合一的独特性质，决定了幼儿园财务与会计行为目标的公益性和普惠性。幼儿园是基础教育机构，其财务会计行为必须遵循与企业完全不同的管理效益观，不能以追逐利润作为唯一目的。目前大多数投资人或主办单位，没有将幼儿园视作基础教育机构，而是将主要精力集中在如何“筹钱”上，对幼儿园的教育效益和社会效益均不予重视。由于缺乏制度的规制，办园者为追逐利润，就会想方设法将办园成本转嫁家长。上世纪90年代初开始，一些企事业单位为了解决自身对幼教经费投入不足的问题，达到甩掉福利包袱和高标准收费的目的，将本单位兴办的带福利性质的幼儿园推向社会，转型为转制园。转型后，幼儿园可依据民办方式运作，收费标准大大提高。长期以来，幼教行业轻视财务会计管理，法制和管理意识淡薄，也是由于缺乏制度的规制所致。三年前中央政府出台的《幼儿园收费管理暂行办法》，是我国第一部关于幼儿园收费管理的政策法规。长年以来，尽管政府部门制定了一系列学前教育政策法规，如《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》、《幼儿园教育指导纲要(试行)》等，但这些法规主要着眼于规范幼儿园教研管理、改革办园体制等方面。幼儿园财务会计行为规范已成为幼教行业管理的软肋，但在政策法规制定者的视野中似乎没有什么分量，这对我国幼教行业的管理和健康发展是无益的。
(二)收费政策“一刀切”，不能满足幼儿园的基本需求
从经济学的角度看，幼儿园之所以能够收取赞助费，是因为存在赞助费市场。目前，无论公办还是民办幼儿园，都设定了诸如要当地户口、当地房产证或本单位工作证等不同的入园条件。不具备入园条件的幼儿，家长不愿耽误子女的智力开发，只能交纳高额赞助费。交纳赞助费的家长，希望通过这种寻租方式，获取子女享受优质教育资源的机会。但是，也有一些抱有捐赠意愿的在园幼儿家长，找不到合适的捐赠途径。尤其在广东等经济发达的省份，有家长愿意通过捐款捐物，使得自己子女生活、成长的幼儿园环境更好。虽然《幼儿园收费管理暂行办法》规定“个人自愿对幼儿园的捐资助学费，按照国家《公益事业捐赠法》和有关社会捐助教育经费的财务管理办法执行”，但是，由于严禁收取与入园挂钩的赞助费的政策限定，在园幼儿家长的自愿捐赠，目前无政策依据进行操作，幼儿园亟需这方面的政策引导与规范。幼儿园举办特色班、开发特色服务项目，不能完全作为幼儿园为谋求经济利益看待，其中也反映了一定的社会价值取向。例如，开办幼儿体操班、围棋班、美术班等，既是幼儿的兴趣选择，也是家长的意愿。还有的幼儿园为了增强社区影响，树立自身品牌形象，面向幼儿家长开办一些幼儿教育方面的培训班，也是很有社会意义的事情。在英国，幼儿园对幼儿开办兴趣班，或对家长开设特色服务项目，并收取相应的费用是常见的事情(刘华，1998)。村、集体举办的幼儿园也要求按公办幼儿园标准收费。这类幼儿园既无政府拨款又无单位补贴，运作艰难。还有不少公办幼儿园难以进行事业单位登记，身份不明不仅导致收费许可证和收费票据不能依法申领，造成无证无票收费，而且教师的编制与待遇等问题均无法落实。
(三)经费来源渠道单一，政府财政投入过少
目前除财政全额拨款的教育部门办园和政府机关办园外，我国普通的公办和民办幼儿园，其经费来源主要依赖向幼儿家长收取的保教费。一旦生源无法保证或保教费收费标准过低，幼儿园的日常运营就会受到严重影响。据已有的研究(吴静，2015)，2010年全国有11个省份学前教育成本政府分担比在30%以下，其中广东省仅为11%。为解决财政投入不足，无法满足社会对学前教育基本需求的问题，2003年，教育部等10部委下发了《关于幼儿教育与发展的指导意见》，提出“以社会力量兴办幼教行业为主体”的政策导向。目前我国幼教行业民办幼儿园和公办幼儿园的二元结构严重失衡，公办幼儿园数量过少。在农村和经济欠发达地区，更是主要依靠民办幼儿园来解决学前教育资源严重不足的问题。公办幼儿园由于收费较低，质量较好，老百姓需求量大。民办幼儿园数量较多，但收费一般较高，质量没有保障。以广州市为例，截至2014年10月，广州市公办幼儿园(含村、集体单位办园)占比30.30%(南方日报，2014)。公办幼儿园一位难求，部分公办幼儿园乘机坐地起价收取赞助费。供需比例的失调，加上结构性失衡，助长了“入园难”、“入园贵”现象。
(四)办园成本持续增长，幼儿园运营艰难
幼儿园办园成本，一般包括人员成本、日常公用成本、设备购置及维修成本、租赁成本等。一般来说，除建设期外，大多数幼儿园在正常运营期，人员成本(教职工的薪酬福利社保等)占最大比例，一般在7成以上，有的高达九成。近年来，人员工资最低标准、社保标准等持续增长，导致了幼教行业人员成本的持续增长。幼儿教师中，年轻人占绝对比例，能歌善舞，工资水平如果低于社会普通用工标准，就会带来教师队伍不稳定的问题。此外，由于物价的快速上涨，幼教行业的伙食费、维修费等也在不断增长。对于民办幼儿园和转制园而言，还有高额的园舍或土地租赁成本需要承担，而且近年来该项成本的增幅也很大。因此，除财政全额拨款的教办园和机关园外，幼儿园普遍存在运营资金困难问题，大部分幼儿园入不敷出。不可否认，有些幼儿园凭借自身具有优质教育资源的垄断权，坐地起价收取赞助费;但也有不少幼儿园，收取赞助费是为了补充办园成本。因此，以现有的机制和收费制度，既难满足幼教行业的健康可持续发展，同时会引发社会问题。
四、幼教行业会计制度政策建议
(一)促进相关法规出台，作为幼教行业财会行为的依据和准绳
目前我国幼教行业的财务会计管理，政策观念淡薄，会计核算混乱，经费缺乏有效的管理和必要的监督。在当前幼教行业发展迅速且复杂的情况下，尤其需要政府财政部门和教育主管部门切实履行管理和指导的职责，尽快制定相应的法律法规，作为幼教行业财务与会计行为的依据和准绳。
1．加快出台幼教行业会计制度行业会计制度是对经济活动进行规制的基础性政策工具。目前幼教行业行业会计制度缺失，削弱了幼教行业会计基础工作，造成核算混乱，财产不实，数据失真。因此，要加快出台能够正确、完整反映幼教行业财务状况和经营情况的行业会计制度。2．加强幼儿园财务预算管理和内部控制财务预算管理是规范财务会计行为的重要手段。要着重加强幼儿园预算编制和预算评价工作，将幼儿园的全部收支纳入预算管理的范畴，加强支出绩效评价工作，提高资金使用效率。内部控制是防控风险、防治腐败，发挥内部监督机制的根本性措施。要着重加强对幼儿园经费收支管理薄弱环节和重要岗位的控制，加强资产管理和清查机制，做到不相容岗位相分离，明确分工，细化责任。
3．建立幼儿园财务管理的外部监督制度建立幼儿园财务管理的外部监督制度，包括行政监督、审计监督和社会舆论监督。行政监督要将财务会计工作作为幼教行业干部政绩考核的重要标准，并建立相关责任追究制度。审计监督一方面来自政府部门，另一方面可通过会计师事务所等社会中介。社会舆论监督包括制定财务公开制度，定期公开幼教行业师资、入园幼儿数和经费收支情况，接受家长和社会的监督。
(二)继续加大财政投入力度，完善财政投入政策
幼儿园是基础教育机构，无论公办民办，其公益性、服务性和社会福利性，都决定了政府应加大财政投入力度。常年以来，由于财政投入的严重不足，幼儿园过度依赖向幼儿家长收取的保教费收入，加剧了高收费乱收费现象。尽管从2010年起，中央政府出台了一系列加大幼教行业财政投入的政策，各省市政府部门开始实施学前教育三年行动计划，在幼教行业“扩容普及”上取得了不少成效，但据《中国教育统计年鉴》数据显示，2012年全国181251所幼儿园中，公办幼儿园占比31.27%，幼儿园的财政投入仍很有限，而且在教育经费财政预算中，学前教育经费至今未能单独列项。因此，形成以政府为主导，政策立法、国家项目、督导评估等多种措施并举的稳定长效的财政投入机制，保障并不断加大幼教行业财政投入，任重而道远。此外，在财政投入政策的制定上，目前政府部门关注更多的是幼儿园发展的数量和园舍建设等硬件环境，而不是发展的质量和师资队伍建设等软件环境。除全额拨款公办幼儿园有人员经费的直接支付外，目前对其他类型幼儿园的财政资助，主要用于设备购置等公务方面，较少用于人员经费。事实上，幼教行业人员经费占总成本的70%以上，且幼师薪酬过低、师幼比例过低、师资队伍薄弱是幼教行业长期以来亟待解决的问题。香港特区政府为解决回归前幼师薪酬低、流动性大等突出问题，就采用了直接资助方式(《幼稚园及幼儿中心资助计划》和《幼儿中心资助计划》)，对香港非盈利幼儿园的教师工资进行专项资助，使得幼儿园有能力聘请足够的合格教师，同时吸引较多的优质人才加入幼教队伍(庞丽娟，2010)。
(三)统一实行政府指导价格管理，细化收费与捐赠政策
我国幼儿园的办园性质虽然只有公办和民办两种，办园形式却复杂多样，有全民办、全公办、公办民助、集体兴办、单位兴办、中外合作办学等等。不同的办园形式，经费来源不同，办园成本不同，收费管理也应该不一样。目前政府部门规定的收费标准仍不能满足幼教行业的基本需求。收费政策过于简单直接，定价原则不明确。鉴于办园形式复杂多样，加之不同质量幼儿园的成本差异、不同地域的经济水平差异以及家长购买力差异都非常大，幼教行业收费应当统一实行政府指导价格管理。各地各类幼儿园，均按照当地政府指导价格规定和质价相符的原则，确定具体的收费标准和相应的服务质量标准，并与幼儿家长在服务协议中约定。与此同时，政府要对幼教行业服务进行有效的质量鉴别与监控，承担起建立健全价格市场信息披露的职责，以解决幼儿家长信息不对称和不完全问题。幼儿园与幼儿家长所确定的具体收费标准不得擅自超出政府指导价格最高收费标准。如确需超出最高标准的，幼儿园应当在正式招生前，向所在地的区、县级市价格行政管理部门和教育主管部门申请单独核定。经核定批准的收费标准，作为该园公开招生的最高收费标准。关于在园幼儿家长的捐赠政策，目前急需出台具体的操作细则，以达到积极鼓励社会各界(包括幼儿家长)捐资助学，拓宽幼教行业办园资金渠道的目的。对于幼儿园举办特色班收取费用的问题，不宜采取简单的“一刀切”严禁政策，而是应当在不影响幼儿身心发展的前提下，在幼儿园教学管理、时间安排、价格制定等方面进行规范。
(四)加强会计机构和会计人员的管理，提升会计人员业务素质
关键词：幼儿园；收费定价；调查与分析
一、幼儿园收费定价现状
（一）河北省幼儿园的基本现状
在调研中，我们对河北省幼儿园的基本情况进行了统计。从幼儿园结构以及幼儿园教育入学率来看，截止到2016年6月，河北省拥有幼儿园共12959所，其中民办幼儿园5539所，可容纳幼儿数量为89.63万人；公办幼儿园7420所，可容纳幼儿数量为142.09万人，幼儿园毛入园率为81.8%。从幼儿教师的数量、教师资源来看，截止到2016年6月，教职工和幼儿的比例为1∶15.53，专任教师和幼儿之间的比例甚至达到了1∶23.63，而国家教育部规定了全日制幼儿园教职工与幼儿之间的比例要在1∶5到1∶7之间，半日制幼儿园教职工与幼儿的比例也要在1∶8到1∶10之间。可以看出，当前河北省幼儿园的师生比例严重超出了国家教育部的规定，幼儿园教职工数量、专职保教员和专任教师数量都严重不足。
（二）幼儿园现有的定价形式
幼儿园定价形式的区别与幼儿园类别直接相关，不同类别、不同性质的幼儿园对应不同的定价形式。政府定价就是指由政府价格主管部门以及其他相关部门根据相应定价依据，遵照相关定价程序确定幼儿园的收费标准以及在此基础上的最高浮动价格。遵从这种定价形式的为公办幼儿园，主要分为两类，一类是政府主办的公办幼儿园，这部分幼儿园享受政府的财政补贴；另一类是国有企业、事业单位、部队以及村集体主办的公办幼儿园，这部分幼儿园没有政府的财政补贴，完全靠幼儿园的收费来弥补其运营成本。市场定价是幼儿园经营者自主制定，在幼儿园教育产品市场的供求影响下形成的价格，这种定价形式适用于民办幼儿园。在市场定价中，有一种特殊的类型为合同约定方式，指以政府合同的形式约定享受政府补贴或者优惠政策的民办园的具体收费标准。这种定价形式适用于普惠制民办园，普惠制民办园的性质介于公办幼儿园和民办幼儿园之间，其性质为“半公半民”，实质上是政府购买服务的一种具体形式。
（三）当前河北省幼儿园的收费定价制度情况
当前，河北省幼儿园的收费定价方面的制度，主要由河北省物价局、河北省财政厅以及河北省教育厅于2014年8月联合的《河北省幼儿园收费管理暂行办法实施细则》这一指导性文件所规定，并辅包括《河北省普惠性民办幼儿园认定及财政扶持管理办法（试行）》《河北省学前教育资助资金管理暂行办法》《河北省城市幼儿园分类评定标准（试行）》等省级文件以及各个地市地方政府颁布的各项收费、补贴、定价有关的文件等。这些文件、制度和措施主要对河北省幼儿园的定价主体、定价程序、定价依据以及收费项目、各个地市具体的收费标准等进行了规定。1.定价主体。幼儿园定价主体的区别主要跟幼儿园的性质有关，不同性质幼儿园的定价主体也有所区别。对于公办幼儿园来讲，定价主体为地方政府，对于民办幼儿园来讲，定价主体就是幼儿园的经营者，即幼儿园的办园主体。2.定价依据。公办幼儿园定价依据为非义务教育阶段家庭合理分担教育成本的原则，从政府投入、社会经济发展水平、办学成本以及家庭可承受能力等几个方面综合考虑，并依据幼儿园的评定等级适当拉开收费差距；住宿费收取标准按照实际成本确定，不以营利为目的。民办幼儿园保教费和住宿费收费标准由幼儿园自身根据其办园成本，结合当地经济发展水平、家庭可承受能力等因素综合确定。3.定价程序。公办幼儿园实行政府定价制度，其保教费和住宿费标准的制定都需要相关部门合作履行相关定价程序。具体由具有定价权的行政地区相关行政部门根据各地情况，提出对本地公办幼儿园分类进行收费的具体意见，价格主管部门以及财政部门根据上述定价依据，履行相关审核程序，报当地政府审批后执行，并报与省级价格、教育、财政主管部门进行备案。民办幼儿园的定价根据上述定价依据，报与办学审批机关同级的当地价格主管部门备案后执行。其中值得注意的是，享受财政补助（包括政府购买服务、减免租金和税收、以奖代补、派驻公办教师、安排专项奖补资金、优惠划拨土地等）的民办幼儿园，当地政府教育部门、财政部门以合同的方式约定幼儿园的最高收费标准，由民办幼儿园在该范围内具体确定收费标准，并报当地价格、财政、教育部门备案后执行。4.收费项目。根据《河北省幼儿园收费管理暂行办法实施细则》的规定，无论民办幼儿园还是公办幼儿园，在收费项目上，只允许收取保教费、住宿费（住宿类幼儿园收取）、代收费（幼儿体检费）以及服务性收费（包括延时服务费、组织幼儿外出的活动费、接送幼儿的校车费）四项，并提出为幼儿提供伙食的幼儿园，可据实收取伙食费（包括正餐、两餐之间的水果、点心所产生的成本费用）。
二、幼儿园收费定价存在的问题及原因分析
（一）公办幼儿园供不应求，造成“入园难”现状
当前公办幼儿园在供求上不能达到平衡，供给远小于需求，从而造成了幼儿家庭对公办幼儿园教育资源的“哄抢”，从而导致了当前幼儿园入园难的现状。1.入园难的现状。从公办幼儿园教育的供给来看，当前河北省在册的公办幼儿园共有7420所，占全部幼儿园数量的57.26%，而公办幼儿园共可以容纳幼儿数量为142.09万人，占所有在园幼儿数量的61.32%，占全部适龄幼儿数量的50.16%。且经过调研发现，各地公办幼儿园的数量近十年来几乎没有增长，甚至出现了一部分企事业单位、部队以及村集体主办的公办幼儿园倒闭、被收购等现象。例如，在石家庄市，主城区在册的283所幼儿园中，政府部门办园为22所，占比仅为7.77%，且经过调研跟踪数据显示，从2000年至今，石家庄市主城区企业办园从32所缩减到19所，村集体办园从76所缩减到52所。而从公办幼儿园的需求来看，从初步的问卷调查中，具有公办园就读意向的幼儿家庭占比高达87%，仅石家庄地区意愿入公办园的幼儿家庭占比仍然高达83%，这一比例跟公办园可容纳幼儿数量61.32%的比例相比，明显公办幼儿园供不应求。2.入园难现状产生的原因。（1）优秀教育资源稀缺。随着经济的发展，社会和大众对教育越来越重视，优秀教育资源逐渐开始供不应求。产生公办幼儿园入园难问题的最根本原因，就在于公办幼儿园往往掌握着稀缺的教育资源，而这些稀缺的教育资源是有限的，不能够满足每一个有需求的消费者，再加上公办幼儿园的数量以及容纳幼儿数量都难以在短时间内增加，从而导致了公办幼儿园供不应求，入园难的问题随即出现。（2）公办园收费偏低。公办园收费偏低是跟同等质量民办幼儿园的收费标准以及公办幼儿园的办园成本相比较而来的，大部分公办园在办园场地、办园设备等方面支出较少甚至为零，且大部分公办幼儿园有都享有一定程度上的政府补贴，导致公办园的收费标准远远低于其所掌握的教育资源的价值水平。收费偏低与教育质量水平偏高的矛盾给幼儿家庭带来对公办幼儿园需求加大的心理偏好，加重了公办园供不应求问题。因此，许多学者认为公办幼儿园的收费低是幼儿园收费定价制度中的问题，改善公办园入园难问题就需要相应提高公办园的收费水平。但是，我们并不这么认为。收费偏低是当前公办幼儿园收费制度中的普遍现象，这一现象需要辩证来看。首先，从幼儿家庭角度来看，公办幼儿园收费偏低是与同等水平的民办幼儿园以及公办幼儿园自身的成本相比较而言的，从这个角度来看，公办园的收费水平的确偏低。但是，调研实践中发现，公办幼儿园只是从表面显性成本上来看收费偏低，幼儿家庭选择公办幼儿园的成本收益率最高。然而，从隐形成本的角度深层次挖掘，选择公办幼儿园所付出的成本也不一定偏低。考虑到幼儿家庭为了让幼儿可以顺利就读公办幼儿园所付出一部分隐形成本，如：为了达成就读公办幼儿园的目的，对幼儿园或幼儿园管理部门进行寻租等，如果将这部分寻租成本也计算在公办幼儿园的收费中的话，公办幼儿园的整体收费水平并不一定偏低。其次，从公办幼儿园运营的角度来看，幼儿园收费标准偏低反映了幼儿园收费标准与政府财政投入的标准两者之间关系理不顺的问题。调研中了解到几乎全部公办幼儿园都反映幼儿园的收费标准偏低，这些保教费的收取并不能够完全弥补办园的运营成本，而在定价过程中规定本应由政府负担的部分成本并没有得到实现，政府在公办园成本分担中比例不明确。偏低的收费标准与政府投入不足形成矛盾，阻碍了公办幼儿园的发展。
（二）民办幼儿园收费较高，造成“入园贵”现状
入园贵主要体现在民办园比同等质量公办园收费价格要高得多，一方面“天价”收费，另一方面花样名目繁多的乱收费等现象层出不穷、屡禁不止。1.定价高。从调研中发现，河北省各地的民办幼儿园都在不同程度上存在着入园贵的问题。如，石家庄市与省级示范园教育质量水平相同或相似的民办园收费在1500~2000（元/月•生）之间，是公办园收费的3倍~5倍之间；衡水市与省级示范园各方面条件接近的民办园收费均在700~900（元/月•生）的区间内，民办园的收费是公办园的5~7倍之多。造成民办幼儿园定价高现象的重要原因，一方面是民办幼儿园的定价是由市场供求所决定的，由于优秀教育资源的稀缺，拥有优质教学资源的民办幼儿园需求量较大，价格自然较高；另一方面，当前市场中的民办幼儿园实际定价依据与《河北省幼儿园收费管理暂行办法实施细则》规定的定价依据不符，当前民办幼儿园实际定价依照市场供求，而《细则》中民办幼儿园的定价则要求依照办园成本，这两种定价方式的分裂直接导致了从民办园的收费来看，价格要高于成本，从而出现了普遍意义上的入园贵现象。2.乱收费。调研中发现民办幼儿园收费极其不规范，不进行备案、不按照备案价格收费、巧立名目收费等现象十分严重，“今天收100，明天加200”的现象层出不穷，间接提高了民办幼儿园的收费标准。深入挖掘发现，实际上当前民办幼儿园的定价方式为市场供求决定幼儿园的收费价格，而《河北省幼儿园收费管理暂行办法实施细则》中却规定民办幼儿园要按照其成本进行定价，实际情况与制度规定相左，是导致民办幼儿园备案制度名存实亡的重要原因。
三、问题的解决措施
（一）增加财政在学前教育方面的投入
增加财政在学前教育方面的投入，是解决当前公办园中普遍存在的价格倒挂现象的重要途径。无论从学前教育的准公共物品属性方面来看，还是从幼儿园学前教育所表现的正外部溢出效应方面出发，提高财政在学前教育方面的投入都是一个重要的、根本的方法途径。加大财政投入，减少幼儿园的运营压力，明确政府和家庭的成本分摊比例，政府在学前教育成本分摊方面，要保证50%的分摊比例。此外，在学前教育投入方面，不应该完全由地方政府负担学前教育的成本分摊，中央财政也要转变自身思维，加强对幼儿园学前教育的重视程度，明确中央、地方两级财政间的适当投入比例，一方面有助于地方财政负担的减轻，从而更加有效保障幼儿园学前教育资金的投入；另一方面，中央财政的投入和支持不仅有利于幼儿园学前教育更好发展，更有助于学前教育地位的上升，促进将学前教育纳入义务教育进程的推进。
（二）对民办幼儿园进行明确分级，发展普惠性
民办园针对幼儿园入园贵、入园难的现状，缓解幼儿园学前教育产品供求不均衡需要政府介入，完善幼儿园信息公开制度，并对幼儿园进行分级。对幼儿园分级不仅包括对公办幼儿园分级，还要对民办幼儿园进行分级。在民办幼儿园分级方面，就要结合政府购买服务，大力建设普惠性民办幼儿园。对民办园的评定分级需要与普惠性民办园的建立相结合。所谓普惠性民办园，就是政府与民办幼儿园进行合同约定，由政府购买一部分民办幼儿园的服务来提高民办幼儿园的普惠性质，增强民办园的信息公开程度，降低优秀学前教育资源的垄断性。政府要按照相关的普惠性民办园构建标准，鼓励普通民办园发展成为普惠性民办园，并且通过减免租金、派驻公办教师、对教师进行补贴等间接规制手段解决入园难和入园贵这一系列问题。
（三）明确备案制中三个相关部门的规制权责，提高规制效率
明确备案制中的部门权责，对于解决当前备案制名存实亡、管理不规范等问题有重要意义。具体来说，可以将涉及备案制中民办幼儿园收费等相关行为监管的价格、教育、财政三个部门的权责进行明确划分，例如：对于不备案行为、不严格按照备案收费行为等明确由价格部门进行监管，而幼儿园具体教育质量标准的制定、验收和监管由教育部门进行负责，对于民办园成本的规范化管理、保教费的规范化使用以及财政购买服务或财政补贴的使用等则由财政部门进行监管和具体负责等等。规制权责的明确，不仅有助于政府规制效率的提升，对民办幼儿园的规范化管理、运营也有着十分重要的作用和意义。
参考文献：
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[2]河北省物价局、河北省财政厅、河北省教育厅.河北省幼儿园收费管理暂行办法实施细则[Z].2014-08-08.
一、我国实行民办学校分类管理政策的背景
对民办学校实行分类管理是国外的通行做法，已形成较为成熟的政策体系。我国则是近十多年来才开始关注并思考民办学校分类管理的必要性与可行性。我国民办教育经过30多年的长足发展，虽然取得了显著的成就，但是原先基于捐资假定而制定的相关法律法规和政策措施，已经背离了当前以投资办学为主要特征的民办教育的现实基础，导致宏观管理与微观运行产生激烈冲突。如2002年颁布的《民办教育促进法》虽然明确民办教育属于公益性事业，但是又规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学的结余中取得合理回报。［2］2004年颁布的《民办教育促进法实施条例》进一步规定：出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。［3］国家出台相关法律法规的目的是解决民办学校的合理回报问题，吸引更多社会资金进入教育领域，然而由于我国民办学校的法人地位属性不明晰，法律规定过于笼统，缺乏可操作性，在实际落实中遇到诸多困难，甚至使民办教育的公益性受到侵害。我国教育界对于民办学校是否实行分类管理、如何确定分类管理的标准，以及如何设计不同法人属性民办学校的差别化扶持政策等问题一直存在较大分歧与争议。2010年，中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，明确提出：“积极探索营利性和非营利性民办教育分类管理。”［4］至此，关于民办学校是否实行分类管理的争论在政策层面有了定论。同年10月，国家教育体制改革领导小组确定上海市、浙江省、广东省深圳市、吉林华桥外国语学院作为民办学校分类管理的试点地区和学校，先行开展民办学校分类管理改革实践，探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法。2015年1月7日，国务院常务会议审议通过《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等一揽子修正案草案，明确提出对民办学校实行分类管理，允许举办营利性民办学校，从顶层设计的层面为民办教育的科学、规范、持续发展扫清法律制度障碍。实行分类管理是我国民办教育综合改革的突破口，是解决我国民办教育错综复杂问题的必然举措和有效路径。在前期相关理论探讨和试点改革实践的基础上，教育部将“研究制定民办学校分类管理配套政策”列为2015年工作要点，这意味着我国民办学校分类管理政策制定工作已接近尾声。
二、福建民办幼儿教育发展现状
近年来，福建民办幼儿教育得到长足发展，有效缓解了“入园难”问题，全省适龄幼儿学前三年入园率一直保持在90％以上，位居全国前列，为满足社会的多元化教育需求做出了重要贡献。
（一）民办幼儿园数量规模发展迅速
《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布后，福建在全国率先出台《关于加快学前教育发展的意见》，积极鼓励、扶持民办幼儿园发展，民办幼儿教育数量规模取得快速发展。至2014年，民办幼儿园数占全省民办学校总数的94．50％，占全省园数的70．57％，约为公办幼儿园数的2．4倍；民办在园幼儿数占全省民办学校在校生数的57．70％，占全省在园幼儿数的54．37％；民办幼儿园专任教师数占全省民办学校专任教师数的58．85％，占全省幼儿园专任教师数的64．54％。
（二）大力扶持普惠性民办幼儿园
福建目前仍未对民办幼儿园实行分类管理，对民办幼儿教育的政策导向主要是扶持民办幼儿园向普惠性方向发展，保障民众的入园需求。政府通过购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供优质普惠的教育服务，在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资格认定、表彰奖励等方面给予普惠性民办幼儿园与公办幼儿园同等的地位。自2010年起，福建进一步加大对民办幼儿教育发展的财政支持力度，省级财政对入园幼儿人均月收费在150元（不含伙食费）以下的普惠性民办幼儿园，按上学年末在园幼儿园数予以100元／年•人补贴，用于民办园购置设施设备、教玩具、安防维护设施等。［6］同时，对民办幼儿园实行一系列的税费优惠政策，进一步加快民办幼儿教育发展。这种对所有民办幼儿园一视同仁的做法有失公平，容易导致一些“搭便车”现象产生。
三、福建民办幼儿园分类管理路径
民办幼儿园分类管理是一项复杂的、系统的改革工程，涉及利益调整、制度重建等多个方面。福建民办幼儿园数量多、规模大，推行分类管理具有一定的难度，因此各级教育行政部门要加强与其他相关部门的协同合作，理顺关系，积极稳妥地推进民办幼儿园分类管理工作。
（一）明确分类标准与依据，引导民办幼儿园
分流、转型发展教育行政部门要以“办学是否追求合理回报，办学结余是否进行分配”为分类标准，对现有的和即将举办的民办幼儿园实行严格的法人登记注册制度与归口管理。非营利性民办幼儿园由教育行政部门审批，在民政部门注册为民办事业单位法人；营利性民办幼儿园由教育行政部门与工商管理部门共同审批，在工商管理部门注册为民办企业法人。在分类管理过程中，要注意以下三点：一是不能以办学者的申报为分类标准，而要以其行为（办学利润和剩余资产的最终归属）为标准；二是不能以是否有盈利为分类标准，例如公办幼儿园也可能有盈利，但不能将之确定为营利性机构；三是不能以收取学费的高低为分类标准，学费的高低受成本、区域、供求等多种因素影响，不应简单地以学费的多少作为划分营利性和非营利性民办幼儿园的标准。无论是营利性还是非营利性民办幼儿园，都是幼儿教育事业的有机组成部分，都有其存在的价值与意义。非营利性幼儿园主要满足民众普惠性教育需求，营利性幼儿园以满足多样化、选择性教育需求为主。各级教育行政部门要在充分尊重办学者意愿，允许民办幼儿园自主选择办学类型与方式的前提下，引导民办幼儿园分流、转型发展。既要大力倡导和积极鼓励举办非营利性民办幼儿园，也要为营利性民办幼儿园创造发展的环境与空间，从而实现分类管理的平稳过渡。此外，民办幼儿园的分类归属并不是永久不变的，教育行政部门应根据审计和税务部门每年对民办幼儿园的财务和财产审计结果，对民办幼儿园的分类归属进行适时变更和调整。
（二）坚持公益性导向，促进民办幼儿园良性
竞争、共同发展教育既是公共产品、公共服务，也是公益事业。无论是营利性还是非营利性民办幼儿园，都要回归教育的公益属性。公益性体现在改善教育服务质量、维护师生权益等诸多方面。营利性与公益性并不是一对矛盾的概念，营利性不等于非公益性。各级教育行政部门在实行分类管理时要坚持公益性导向，尤其是对民办幼儿园的扶持与优惠政策要把公益性作为一项重要指标加以考量。民办幼儿园分类管理要遵循公平原则，不能对营利性民办幼儿园存在制度排斥和政策歧视，不仅要大力扶持非营利性民办幼儿园的发展、提倡捐资办学，而且要落实营利性幼儿园的办学自，充分发挥市场机制的作用，激发社会力量投资办学的活力，使两者在良性竞争中实现共同发展，促进民办幼儿教育质量的提高。在国外，民办学校仍以非营利性为主，营利性学校只占少数。因此，各级教育行政部门要适当控制二者的数量、规模比例，保障民办幼儿教育发展的正常秩序。
（三）完善配套制度，推动民办幼儿园规范、有序发展
各级教育行政部门对民办幼儿园实行分类管理，必须加快制定和完善一系列相关配套制度，主要包括以下四个方面。
第一，建立完善民办幼儿园分类审批制度。教育行政部门要切实加强当地教育事业发展规划，根据学龄人口变化和区域经济社会发展，加大民办幼儿园布局结构调整力度，在分类管理的背景下，依法严格审批民办幼儿园。对不符合当地教育发展需求的，要向申请者讲明教育发展形势和要求，防止盲目建设和资源浪费。对符合当地教育发展需求的，要在实施分类管理的政策指导下，参照同级同类公办学校的设置标准，加强对举办者法定条件、经费保障、规划用地、学校章程、决策机构等进行审查，并组织专家委员会评议，充分听取专家委员会提出的咨询意见。不符合办学条件或未经专家委员会评审的不得予以审批设立。
第二，健全完善民办幼儿园财务监管制度，加强对民办幼儿园收入、支出等情况的监管。民办幼儿园要坚持优质优价、公开透明的收费原则，非营利性民办幼儿园参照公办幼儿园执行，营利性民办幼儿园须报价格主管部门备案并公示后执行，所收取的费用应主要用于教育教学活动和改善办学条件。同时，要推进民办幼儿园资产和财务信息公开，接受政府、社会和学校教职工的监督，强化董事会对幼儿园年度财务预算、决算的审议。
第三，完善民办幼儿园财务会计制度。教育行政部门可以与民政、税务等相关部门共同协商制定适合民办幼儿园的财务会计制度，明晰民办幼儿园的办学成本构成、产权归属，明确规定提留教育发展基金的比例（用于学校再发展）、办学风险基金比例、福利奖励基金比例以及用于合理回报的比例。民办幼儿园要委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果。
1、阐述拟成立该幼儿园的必要作用及理由；明确由哪些举办者或个人发起成立。
2、成立幼儿园的宗旨和业务范围。
3、成立幼儿园的筹备情况（包括拟任该幼儿园法定代表人的基本情况；住所情况；开办资金及活动经费来源渠道；章程草案情况等）。
4、成立幼儿园的招生区域及对象。
5、成立幼儿园的场地、设备、仪器、图书资料、教学玩具等情况（指校园面积XX平方米，设备仪器XX台、XX个、XX辆、XX条，图书资料XX册、XX份，材料名称等）。
6、拟成立幼儿园法人承担的责任（包括保证正确的办园方向，坚持依法办园，服从主管部门的监督管理，承担办园过程中所出现的法制和经济责任）。
申请人：
申请日期：
申请设立民办幼儿园事项办理须知
一、事项分类：行政许可事项
二、事项性质：自办件
三、事项范围：教育行政管理
四、申办主体：个人或社会组织（国家机构除外）
五、事项依据
（一）《中华人民共和国民办教育促进法》
（二）《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》
（三）《北京市实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》
（四）《北京市幼儿园、托儿所办园、所条件、标准（试行）》
六、申办条件
总体条件：
《民办教育促进法》第十条规定：“设立民办学校应当符合当地教育发展的需求，具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件。民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。”
具体条件：
（一）举办者资格
1、举办民办幼儿园的社会组织，应为北京市行政区域内的、国家机构以外的、具有独立法人资格的单位。
2、举办民办幼儿园的个人，应为具有北京市户籍，且具有政治权利和完全民事行为能力的公民。
3、民办幼儿园应当具备法人条件。
《民法通则》第37条规定：法人应当具备下列条件：
（1）依法成立；
（2）有必要的财产或者经费；
（3）有自己的名称、组织机构和场所；
（4）能够独立承担民事责任。
4、国家机构不得举办民办幼儿园。
5、国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办幼儿园。联合举办民办幼儿园的，应当签订经公证的联合办学协议，明确办学宗旨、培养目标以及各方的出资数额、方式和权利、义务等。
（二）资产来源
1、国家机构以外的社会组织或者个人须利用非国家财政性经费举办民办幼儿园。民办教育促进法和本条例所称国家财政性经费，是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。
2、国家鼓励捐资办园。
3、民办幼儿园的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办园出资。国家的资助、向学生收取的费用、民办幼儿园的借款、接受的捐赠财产，不属于民办幼儿园举办者的出资。
4、设立民办幼儿园须有必备的办学资金和稳定的经费来源。申请举办民办幼儿园，办学出资额的确定：核定生均年学费数额，确定计划招生数，两者相乘的总额即为办学必备的开办资金。
5、举办者以国有资产参与举办民办幼儿园的，应当根据国家有关国有资产监督管理的规定，聘请具有评估资格的中介机构依法进行评估，根据评估结果合理确定出资额，并报对该国有资产负有监管职责的机构备案。
6、民办幼儿园的举办者应当按时、足额履行出资义务。民办幼儿园存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办园经费。
民办幼儿园的举办者不得向学生、学生家长筹集资金举办民办幼儿园，不得向社会公开募集资金举办民办幼儿园。
（三）民办幼儿园章程
民办幼儿园的章程应当规定下列主要事项：
1、幼儿园的名称、地址：民办幼儿园只能使用一个名称；民办幼儿园的名称应当符合有关法律、行政法规的规定，不得损害社会公共利益。
2、办园宗旨、规模、层次、形式等；
3、幼儿园资产的数额、来源、性质等；
4、理事会、董事会或者其他形式决策机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则等；
5、幼儿园的法定代表人：法定代表人由理事长、董事长或者园长担任。
6、出资人是否要求取得合理回报；
7、幼儿园自行终止的事由；
8、章程修改程序。
（四）教学场所及设施
申办的幼儿园根据其性质和规模的不同，必须具备相应的园舍、场地、教学仪器、设备、图书资料等硬件设施。
园舍、场地要求：有与办园规模相适应的、稳定的、
集中的、符合国家安全标准的园舍和办公用房。
民办幼儿园教学场所及设施的具体标准参照《北京市幼儿园、托儿所办园、所条件、标准（试行）》执行。
租赁、借用园舍的，须有合法的合同文件，租借期不少于六年。
在治安、消防、食品卫生等方面，须符合国家规定的标准。
（五）幼儿园决策机构
1、民办幼儿园应当设立幼儿园理事会、董事会或者其他形式的决策机构。
2、幼儿园理事会或者董事会由举办者或者其代表、园长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。幼儿园理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人。
决策机构须确定法定代表人一名，可由董事长、理事长或园长担任。
民办幼儿园决策机构须聘任专职园长一名。
3、民办幼儿园理事会、董事会或者其他形式决策机构的负责人应当品行良好，具有政治权利和完全民事行为能力。
国家机关工作人员不得担任民办幼儿园理事会、董事会或者其他形式决策机构的成员。
4、民办幼儿园的理事会、董事会或者其他形式决策机构，每年至少召开一次会议。经1/3以上组成人员提议，可以召开理事会、董事会或者其他形式决策机构临时会议。
民办幼儿园的理事会、董事会或者其他形式决策机构讨论下列重大事项，应当经2/3以上组成人员同意方可通过：
（1）聘任、解聘园长；
（2）修改幼儿园章程；
（3）制定发展规划；
（4）审核预算、决算；
（5）决定幼儿园的分立、合并、终止；
（6）幼儿园章程规定的其他重大事项。
（六）园长
1、应配备专职园长一名，任职条件是：
政治条件：具有较高政治素养和管理能力，品德高尚。
身体条件：年龄在70岁以下，身体健康，能坚持在园正常工作。
资历条件：参照国家举办的幼儿园园长任职条件，园长须有五年以上教育教学或相关管理工作经验。
学历条件：具有大学本科以上学历和中级以上专业技术职称。
2、园长负责幼儿园的教育教学和行政管理工作，行使下列职权：
（1）执行幼儿园理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定；
（2）实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和幼儿园规章制度；
（3）聘任和解聘幼儿园工作人员，实施奖惩；
（4）组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量；
（5）负责幼儿园日常管理工作；
（6）幼儿园理事会、董事会或者其他形式决策机构的其他授权。
（七）教职员工条件
民办幼儿园聘任的教师应当具备《中华人民共和国教师法》和有关行政法规规定的教师资格和任职条件。
民办幼儿园自主聘任教师、职员。民办幼儿园聘任专职的教师、职员以及其他工作人员需签订聘用合同或劳动合同；聘用兼职的教师、职员以及其他工作人员的，需签订聘用协议或劳务合同，明确双方的权利、义务。
民办幼儿园聘任的财务人员应有执业资格上岗证。
民办幼儿园聘任外籍人员，按照国家有关规定执行。
七、应提交的材料（使用A4型纸）：
（一）举办者申请筹备设立，须向崇文教委提交下列材料：
1、《设立民办幼儿园申请报告》
2、举办者资格证明：
举办者为法人组织，提交法人证书及其复印件。
举办者为公民个人，提交户口簿、身份证及其复印件。
联合举办的提交各方法人资格证书及其复印件、联合办学协议。
3、资产来源、资金数额及有效证明文件并载明产权。
4、属捐赠性质的园产须提交经公证的捐赠协议，载明捐赠人的姓名、所赠资产的数额、用途和管理方法及相关有效证明文件。
筹设期为三年。筹设期间不得开展教育教学活动。筹设期间所产生的法律责任由举办者承担。
（二）举办者申请正式设立，除需提交上述材料外，还应提交：
1、筹设批准书（有筹设期的提交）。
2、筹设情况报告（有筹设期的提交）：报告应对筹建过程做出较为详细的说明。
3、幼儿园章程（打印件和电子版）、首届幼儿园决策机构组成人员名单和简历。
4、幼儿园各项管理制度（行政管理、教育教学管理、学籍管理、教师培训、财务管理、安全管理、责任追究等项制度）。
5、幼儿园资产的有效证明文件：
①由会计师事务所出具的评估验资报告；
②园舍产权证明（原件及复印件）；
③园舍租借合同（无偿使用园舍的应提交房屋产权单位出具的无偿使用园舍的证明；租用区教委系统房舍举办民办幼儿园，须得到区教委房屋管理部门的批准）；
④举办者以国有资产参与举办民办幼儿园的，还应提交对该国有资产负有监管职责的机构出具的备案表，并将《备案表》作为附件附在《验资报告》内。
6、园长的资格证明（需出示原件，交复印件各1份）：决策机构聘任书、身份证、学历证书、教师资格证书或职称证书。
7、教师、财务人员的资格证明文件（需出示原件，交复印件各1份）：聘用教师和财会人员名单、聘任合同、教师资格证书、职称证书。
8、安全证明：
①房屋建筑、消防用电、食品卫生、空气质量检测、治安鉴定书；
②出租、出借、无偿提供园舍方与民办幼儿园签订的《安全协议书》，明确双方的责任义务；
③安全保证书；
④公共安全、疫情控制应急处置方案。
此外，还应提交：《行政许可申请书》、《申请许可登记表》（7页）
[关键词]普惠性；民办幼儿园；普惠性民办幼儿园；制度设计；政府
[中图分类号]G610 [文献标识码]A [文章编号]1004-4604(2011)06-0001-05
在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)(以下简称《若干意见》)中，学前教育的性质由原来的福利性、教育性转变为普惠性、公益性，这一变化既受我国福利制度变革的影响，强调从单位福利向公民权利、从补偿利向公共福利的转换，也反映了我国政府对学前教育制度设计的新思路。为了切实解决“入园难”，促进学前教育事业科学发展，《若干意见》从政策层面提出了“大力发展公办幼儿园”“鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园”等意见，还提出要“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”。如何通过相应的制度设计化解普惠性民办幼儿园所内生的悖论?这其中，政府要发挥什么作用?本文尝试回答这些问题。
一、普惠性民办幼儿园内生的悖论与冲突
“普惠性民办幼儿园”由“普惠性”与“民办幼儿园”两个概念构成，内生着悖论与冲突。这种悖论与冲突集中表现在其核心属性方面。
普惠性强调的是普遍惠及、人人享有，其核心属性是高包容性、非竞争性、非排他性。所谓高包容性是指学前教育的经费投入惠及所有儿童。它尊重的是公民权利，而非身份、阶层背景、经济基础等。所谓非竞争性是指学前教育作为公共福利制度的一部分，其惠及面无需通过竞争而获得，无论这种竞争是以权力资本、经济资本还是文化资本的方式呈现。所谓非排他性是指在一位儿童享受学前教育带来的益处时，并不排斥其他儿童也从中获益。普惠性幼儿园的理想状态是无排斥、无歧视、低收费、非营利、有质量。从普惠性的核心属性看，创办普惠性幼儿园的主体首先是各级政府，其次是各类非营利机构。这是因为学前教育是公共产品，只有政府与非营利机构才能在提供社会公共产品方面发挥根本作用。
民办幼儿园则是一个有歧义的概念，其中的“民办”一词可以是一个包容性极广的、从官一民相对意义上来界定的概念，如《民办教育促进法》中规定的“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办”；也可以是一个比较狭义的概念，特指由民间个人出资举办。在我国的日常语境中，“民办幼儿园”往往与“营利”“竞争”“市场机制”联系在一起。营利意味着幼儿园要从家长那里获得比其办园成本更高的收益回报。竞争则意味着不是所有幼儿都能进入幼儿园，也不是所有进入幼儿园的幼儿都能享受其全部的课程资源。市场机制则是指价格机制、供求机制、竞争机制的综合作用，其核心是价格机制。这意味着幼儿园的收费不只是根据群众的承受能力确定，而是会受到更多因素的影响。可见，民办幼儿园与普惠性的核心属性不完全一致。
与公办幼儿园、小区配套幼儿园、社会力量办园这些相对无歧义的概念相比。普惠性民办幼儿园是一个新生的、语焉不详的概念。尽管《若干意见》对其进行了简约的限定，即“面向大众、收费较低”，但现在看来普惠性民办幼儿园还只是一个价值性概念、期望性状态，而非现实性概念、可能性状态，因为这一概念内生着悖论与冲突。
二、普惠性民办幼儿园的制度设计
根据《中国教育统计年鉴2009》的数据，2009年我国共有幼儿园138209所，其中教育部门办幼儿园26958所(占19.5％)，集体办幼儿园17542所(占12.7％)，民办幼儿园89304所(占64.6％)，其他部门办幼儿园4405所(占3.2％)。根据《民办教育促进法》的规定，广义的民办幼儿园是指“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的幼儿园”。从上述统计数据看，广义的民办幼儿园包括集体办幼儿园与民办幼儿园(个人办幼儿园)，共106846所(占77.3％)。事实上，民办幼儿园的实际数量比《中国教育统计年鉴2009》公布的数据要多得多，因为这一年鉴统计的只是注册过的民办幼儿园，而在我国的城市与乡村还存在着数量可观的未注册的民办幼儿园。若要化解普惠性民办幼儿园内生的悖论，促使民办幼儿园提供普惠，政府需要创新体制机制，进行相应的制度设计和政策引导。
1 确定哪些民办幼儿园可以成为普惠性民办幼儿园
根据我们的调查数据和对我国集体办幼儿园的总体把握看，绝大多数集体办幼儿园都在提供面向大众、收费较低、有一定质量保证的普惠。如果政府能给予集体办幼儿园一定的政策扶持。集体办幼儿园的普惠性特征会表现得更明显。
个人办幼儿园的情况则相对复杂。从服务对象上看，个人办幼儿园大致可分为三类：高档的注册民办幼儿园、普通的注册民办幼儿园、低端的未注册民办幼儿园。高档的注册民办幼儿园主要为经济实力较雄厚的人群服务，普通的注册民办幼儿园主要为城乡普通百姓服务，低端的未注册民办幼儿园主要为城乡低收入群体服务。从三类民办幼儿园的实际发展来看，高档的注册民办幼儿园数量较少，普通的注册民办幼儿园数量庞大，而随着城市化进程的加快，低端的未注册民办幼儿园的数量也日益壮大。据保守估计，在一些城市，未注册民办幼儿园的数量甚至已达到城市幼儿园总量的50％以上。
要强求所有个人办幼儿园都提供普惠显然是不现实的，也不符合社会主义市场经济规律。从可行性的角度看，提供普惠的责任可以主要由普通的注册民办幼儿园来承担；对高档的注册民办幼儿园，可按照优质优价的市场规则来运作；对低端的未注册民办幼儿园，则可通过政策引导与扶持使其合法化。
2 制定普惠性民办幼儿园的办园、收费和质量标准
根据《若干意见》的精神，普惠性民办幼儿园强调的是“面向大众、收费较低”，同时要为公众提供“基本的、有质量的”学前教育服务。“收费较低”强调的是民办幼儿园的收费要在老百姓可承受范围之内，关注其办园成本核算与其收费标准之间的关系。“面向大众”强调民办幼儿园要向所有人开放。“基本的、有质量的”关注的是民办幼儿园的教育质量，防止小学化倾向或重保不重教的情况发生。当然，普惠性民办幼儿园要以合法注册为前提。
从统计数据看，目前民办幼儿园无论是园所数量，还是在园幼儿人数，都毫不逊色于公办幼儿园。然而，就整体而言，各类民办幼儿园办园水平参差不齐，收费标准差异悬殊，服务质量良莠不齐。要使面广量大的民办幼儿园成为普惠性民
办幼儿园，必须对其办园、收费和质量标准作具体规定。
从办园标准看，《若干意见》提出了一些纲领性规定，如“广覆盖、保基本”“安全、适用…‘覆盖城乡、布局合理”“方便就近、灵活多样、多种层次”等。这意味着普惠性民办幼儿园必须是标准化民办幼儿园，既不能超规模发展、超档次服务。人为扩大幼儿园服务半径，提高入园门槛，也不能家庭式办园，只提供低水平服务。此外，《若干意见》还提出要“根据国家基本标准和社会对幼儿保教的不同需求，制定各种类型幼儿园的办园标准，实行分类管理、分类指导”。可见，办园标准不是刚性、一刀切的，而是可以根据实际需要弹性制定，且以不同人群的不同需求为导向。
从收费标准看，《若干意见》提出要“根据城乡经济社会发展水平、办园成本和群众承受能力……加强民办幼儿园收费管理，完善备案程序，加强分类指导”。这就意味着民办幼儿园的收费标准要适应当地群众的收入水平。一般而言，家庭的保教支出可占其家庭总收入比率的10％～20％。与公办幼儿园不同，民办幼儿园的办园经费完全来自家长缴费，因此，家庭保教支出下降一方面取决于幼儿园适度降低其赢利比率，另一方面则需要政府的多元经费补助。
从质量标准看，《若干意见》期待所有幼儿园“保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”，能“遵循幼儿身心发展规律，面向全体幼儿，关注个体差异，坚持以游戏为基本活动，保教结合，寓教于乐，促进幼儿健康成长”。“加强对幼儿园玩教具、幼儿图书的配备与指导，为儿童创设丰富多彩的教育环境，防止和纠正幼儿园教育‘小学化’倾向。”“要把幼儿园教育和家庭教育紧密结合，共同为幼儿的健康成长创造良好环境。”可见，幼儿园的质量标准不仅取决于幼儿园的教育活动是否遵循幼儿身心发展规律，还与幼儿园的玩教具、图书等软硬件环境的质量有关，也与家园合作效果有关。对大多数民办幼儿园来说，在质量标准上最应该避免的是小学化倾向和因课程超载而增加幼儿的认知负担。
3 设计普惠性民办幼儿园的扶持政策
为了促使民办幼儿园提供普惠，政府制定的扶持政策必须足够开放与包容。《若干意见》提出“采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠。民办幼儿园在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资格认定、表彰奖励等方面与公办幼儿园具有同等地位”，还提出“城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园”。
从现实层面看，民办幼儿园在政策法规、资金、登记注册、活动许可等方面需要政策扶持。在《若干意见》颁布后，一些地方政府制定了一些跟进性措施，这在一定程度上推动了民办幼儿园的普惠化。
(1)奖励与补助。陕西省政府对民办幼儿园进行分类管理，根据民办幼儿园的发展状况分别给予或奖励或补助的扶持性政策支持。例如，规定县(区)政府要积极鼓励和扶持民办幼儿园；对规模较大、办园行为规范、保教质量较高的民办幼儿园，给予一定奖励；对办园行为规范、收费不足以维持正常运转的规模较小的民办幼儿园，给予适当补助。从我国目前民办幼儿园的整体发展状况来看，这一政策具有可推广性。不过，需要强调的是，政府的奖励与补助都须跟进随后的财务审计，以保证政府的奖励与补助资金真正用于幼儿园的可持续发展，促使民办幼儿园提供更具普惠意义的服务。
(2)购买服务。与公办幼儿园不同，民办幼儿园的运作资金基本上来自家长缴费。为了减轻幼儿园和家长的负担，上海市政府采用的是向民办幼儿园购买学位的方法。为此，上海市加大了对学前教育的财政性投入。2009年，上海市的财政性教育经费投入中，学前教育经费占7.93％，比2004年提高了2.44个百分点；生均财政拨款占生均教育支出的比率为68.04％，比2004年提高了2.49个百分点，大大高于全国平均水平。江苏省南京市也将从2011年秋天起，为全市17万适龄幼儿提供每人2000元的学券资助。这实际上也是政府购买服务的一种方式，因为这一政策的资助对象包括所有在政府认可的幼儿园就读的适龄幼儿，满足三项条件(有固定住所，有固定工作，有纳税证明)的进城务工人员子女享受同等待遇。
(3)加大政府财政的直接投入。为强化政府责任，浙江省杭州市、宁波市提出，到2012年，财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比率要达到5％以上，不举办高中段教育的区要达到10％以上；学前教育预算内生均公用经费要达到当地小学预算内生均公用经费的33.3％以上；到2015年，力争将幼儿家长支付的入园费用占学前教育总成本的比率控制在30％左右。国务院教育体制改革试点领导小组办公室认为，杭州市、宁波市这一试点项目的经验将有望在全国推广，因为，从最直观的意义上看，普惠性首先表现为收费的降低和“入园难”“入园贵”问题的逐步解决。此外，广东省顺德市大良街道也出台新举措，凡符合条件的民办幼儿园，每个班每月可获1000元的额外补助，专项用于提高幼教人员薪酬。
(4)硬性规定民办幼儿园将赢利的25％作为教育发展基金。《民办教育促进法实施条例》第三十七条明确规定：“按不低于年度净资产增加额或者净收益的25％的比重提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等。”这一规定实际上明确了民办幼儿园取得合理回报的合法性。在《若干意见》颁布后，江苏省张家港市政府出台规定，要求民办幼儿园将每年收入的25％用于再投入，其办学水平若达到考核标准，则可以获得政府进一步给予的奖励。张家港市政府认为，民办幼儿园提供普惠的根本保障在于投入到位，激励措施到位，从而真正引导民办幼儿园提供面向大众、有质量的学前教育。
(5)配备公办教师。教育资源的共享与教师的流动在一定程度上可以激发民办幼儿园的质量意识，提高民办幼儿园的普惠性。我国不少地区的地方政府在大力发展学前教育上采取的便是配备或派驻公办教师的方式。例如，内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区对已注册或预注册的幼儿园，一方面实行晋级奖励，另一方面采取派驻公办教师的方式以帮助民办幼儿园成为普惠性幼儿园。按照规定，民办幼儿园若达到市级示范园标准，政府一次性奖励10万元，为其配备占幼儿园教师总数30％的公办教师，并由区财政统一发放工资；若达到自治区示范园标准，政府一次性奖励30万元，为其配备占幼儿园教师总数50％的公办教师，并由区财政统一发放工资。宁波市鄞州区则通过三种途径提升保教人员整体待遇与专业素质。一是开通道，每年公开招考事业编制教师充实幼儿园教师队伍，力争到2015年事业编制教师所占比重达到40％；二是提待遇，确保幼儿园教师在职称评定、评优评先等方面享受与中小学教师同等待遇，确保非事业编制幼儿园教师人均收入达到
社会平均工资的1.5倍，确保幼儿园教师依法参加社会保险；三是强培训，把幼儿园教师培训纳入教师培训体系，每年投入80万元，分层分类免费开展教育培训，力争到2015年拥有专业职称的教师所占比重达到60％。
从以上各地的举措看，对普惠性民办幼儿园的扶持政策至少包括三大类：一是通过保证合理用地、减免税费等方式，支持民办幼儿园：二是创新支持方式，积极扶持面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园，如采取政府购买服务、奖补结合、派驻公办教师等方式；三是对公办、民办幼儿园一视同仁，进一步强调民办幼儿园在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资格认定、表彰奖励等方面与公办幼儿园具有同等地位。
普惠性民办幼儿园不应只是一个期待性概念，它必须切实承担起提供普惠性、公益性学前教育的重任。但只有政策与制度到位了，普惠性民办幼儿园才能从概念层面走向实践层面。
三、政府在推动民办幼儿园提供普惠方面发挥的作用
从普惠性的“普遍惠及、人人享有”内涵来看，政府与非营利机构才是提供普惠性学前教育的责任主体。但鉴于我国的现实国情，必须在完善学前教育公共服务上创新体制机制，调动一切可以调动的力量。不过，虽然民办幼儿园的办园主体，即各类社会组织与个人在新政策的推动下可以承担起提供学前教育公共服务的职能，但无论如何，政府在推动民办幼儿园提供普惠方面必须发挥根本作用。
最广义的民办幼儿园与最狭义的民办幼儿园的核心差别在于是否包含集体办幼儿园。从上述对个人办幼儿园的分类来看，对高档注册民办幼儿园而言，由于其完全不具备提供普惠的可能性，因此，可以将其交给市场，让它们根据经济规律自我调节，以满足人们对多元学前教育的需求。其他个人举办的注册幼儿园与集体性质的民办幼儿园则都在一定程度上具备提供普惠的可能条件，因此政府需要根据不同情况给予不同扶持，促使其尽快具备提供普惠的充分条件。对于那些一直以来就坚持提供普惠的集体办幼儿园与个人办幼儿园，各地政府要分清政策扶持的优先顺序，给予其更多的政策扶持或奖励，以促使其为人民群众提供更有品质的学前教育服务。当然，在提供政策扶持的同时，政府部门不能忽视对民办幼儿园教育质量的指导与监管。
集体办幼儿园在历史上一直发挥着为社区群众提供收费较低、有一定质量保证的学前教育服务的作用。但近年来，越来越多的集体办幼儿园面临生存困境。集体办幼儿园大多要向所属集体交纳租金，教师工资及日常经费又主要通过收费保证，但它们的收费一般相对较低，因此它们的发展受到了很多限制，例如师资队伍难以稳定等。鉴于上述情况，政府可以通过减免租金、以奖代补、购买服务等方式来扶持集体办幼儿园，以促使它们提供“面向大众、收费较低”“基本的、有质量的”学前教育服务。
一、总体要求
以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导，坚持政府主导，坚持改革创新，坚持规范管理，坚持促进公平。认真落实立德树人根本任务，遵循学前教育规律，完善学前教育体制机制，健全学前教育政策保障体系，推进我县学前教育普及普惠安全优质发展，满足人民群众对幼有所育的美好期盼。
二、主要目标
到2022年，全县学前三年毛入园率达到96%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到83.5%，公办园和公办园在园幼儿占比原则上达到总数的50%。完善普惠性幼儿园生均公用经费补助标准。建立成本分担机制，健全动态调整机制。部分民办园过度逐利问题有效解决。城镇小区配套幼儿园治理取得实质性成果。民办园分类登记管理全面完成。幼儿园办园行为更加规范。
到2022年，分层分类培训幼儿园园长、教师不少于1000人次。以本专科为主体的幼儿园教师培养体系基本形成，教师社会地位、待遇保障进一步提高，职业吸引力明显增强。学前教育质量评估监测体系基本建立，学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系基本完善，广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系基本建成。
到2035年，全面普及学前三年教育，形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系，建成覆盖城乡、布局合理、安全优质的学前教育公共服务体系。
三、主要任务
（一）扩大资源供给，推进普惠均衡
1.科学规划布局，优化办园结构。着力构建以普惠性资源为主体的办园体系，坚决扭转部分地方民办园收费过高的现象，达到“公办园示范，民办园规范”的发展格局。把普惠性幼儿园建设规划纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划。制定应对学前教育需求高峰方案。编制2021-2025年幼儿园布局专项规划和分年度建设计划。
2.充分挖掘潜力，扩大公办资源。充分发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用。公办园资源不足的城镇地区，通过新建、改建等方式，新增一批公办园。
3.加大政策扶持，促进普惠发展。积极扶持民办园提供普惠，规范营利性民办园发展。2021年，进一步完善普惠性民办园认定标准、补助标准、补助方式及扶持政策，逐年认定一批普惠性民办园并公示，将提供普惠性学位数量和办园质量作为奖补和支持的重要依据。
4.培养骨干体系，强化示范引领。严格幼儿园的准入，坚决消除无证办园。加快省级示范幼儿园、市级一类幼儿园、二类幼儿园创建工作，不断扩大骨干园所体系数量。到2025年创建省级示范幼儿园2所，市级一类幼儿园6所、二类幼儿园10所。深入推进幼儿园优质帮扶工作，每所省级示范幼儿园和市级一类幼儿园每年包扶1所镇村级幼儿园；积极探索镇中心幼儿园和村级幼儿园一体化管理模式，培养一体化管理试点基地3个。
5.完善政策措施，巩固治理成果。对城镇小区配套幼儿园进行专项治理，做好配套幼儿园规划、土地出让、园舍设计建设、验收、移交、办园等环节的监督管理。将配套幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，确保配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。城镇小区配套幼儿园由县政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。办成公办园的，要按照教育部《幼儿园教职工配备标准（暂行）》配备教职工，做好落实省定生均公用经费财政拨款标准、事业单位法人登记等工作。委托办成普惠性民办园的，要加强对普惠实效及质量方面的动态监管，对于不达标的普惠性民办园要限期整改，整改不到位的，由教育行政部门重新委托举办成普惠性民办园。
（二）健全体制机制，完善保障体系
1.健全管理体制。县科教局对县域学前教育发展负直接责任，负责学前教育发展规划和幼儿园布局、公办园建设、教师配备、工资待遇及幼儿园运转保障、监督管理等工作，确保县域内学前教育规范有序健康发展。各镇办要积极支持办好本行政区域内各类幼儿园，理顺办园体制，实行属地管理。
2.优化投入结构。健全学前教育经费投入机制，规范使用管理，强化绩效评价，提高使用效益。县政府将学前教育经费列入财政预算，逐步提高学前教育财政投入和支持水平；安排的支持学前教育发展资金，主要用于扩大普惠性资源、补充配备教师、提高教师待遇、改善办园条件等，促进内涵式发展，提高幼儿园运转保障水平。用好中央财政学前教育发展资金，多种形式扩大普惠性资源，深化体制机制改革，健全幼儿资助制度。
3.合理成本分担。要科学核定办园成本，以提供普惠为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例。发改部门会同县科教、财政等部门建立公办园收费标准动态调整机制。落实非营利性民办园收费省级办法。营利性民办园收费标准实行市场调节价，由幼儿园自主决定。各级政府依法加强价格监管，坚决抑制过高收费。
4.完善资助制度。认真落实资助政策，确保接受普惠性学前教育的家庭经济困难儿童（含建档立卡家庭儿童、低保家庭儿童、特困救助供养儿童等）、孤儿和残疾儿童得到资助。进一步完善资助体系，逐步提高资助标准。县科教局要做好受助幼儿信息基础管理工作，实行动态管理，确保精准资助。
（三）强化队伍建设，提升师资水平
1.完善补充机制。县编办应优先保障学前教育发展需要，统筹考虑，盘活事业编制存量，优化编制结构，尽快完成公办园教职工编制核定工作，配足配齐教师、保育员、卫生保健、安保等人员。加大公办园教职工的补充力度，严禁“有编不补”和长期使用代课教师。民办园按照国家配备标准配足配齐教职工。
2.严格队伍管理。实行教师资格准入与定期注册制度。严格执行幼儿园园长及教师专业标准，完善教师公开招聘制度，落实幼儿园教师持证上岗。建立健全教师个人信用档案，建立教师退出机制。加强师德师风建设，违反职业行为规范、影响恶劣的终身不得从教。
3.保障人员待遇。认真落实公办园教师工资待遇保障政策，确保公办园教师工资及时足额发放、同工同酬。民办园参照公办园教师工资收入水平，合理确定工资收入。各类幼儿园依法依规足额足项为教职工缴纳社会保险和住房公积金。完善幼儿园教师职称及卫生保健人员职业等级评聘标准，提高高级职称及职业等级的比例。建立幼儿园教师表彰体系。
4.拓宽培养渠道。实行幼儿园园长、教师定期培训和全员轮训制度，重点加强师德师风全员培训、非学前教育专业教师全员补偿培训和未成年人保护方面的法律培训等。开展乡村幼儿园骨干园长和教师、普惠性民办园教师、转岗教师技能提升和保育员保育能力提升等专项培训项目。完善省、市、县三级培训网络。
（四）注重监督管理，促进规范办园
1.明确监管责任。建立健全县科教部门主管，县发改、财政、住建、公安、应急、卫健、民政、市监等部门分工负责的监管机制。加强办园行为督导，落实幼儿园责任督学挂牌督导制度。
2.加强全程监管。严格幼儿园准入管理，营利性民办幼儿园执行“先证后照”制度，县卫健、科教等部门要依法进行前置审批。县科教局要强化对幼儿园教职工资质和配备、收费行为、安全防护、卫生保健、保教质量、经费使用以及财务管理等方面的动态监管，完善年检制度。要及时向社会公布并更新幼儿园教职工配备、收费标准、质量评估等方面信息，主动接受社会监督。健全家长投诉渠道，及时回应和解决家长反映的问题。各幼儿园应建立健全园务委员会制度和家长志愿者驻园值守制度，推动家长有效参与幼儿园重大事项决策和日常管理。指导各幼儿园（班）使用好全国学前教育管理信息系统，提高学前教育信息化管理水平。
3.强化安全管理。县科教、政法、公安、应急管理等部门应建立健全幼儿园安全责任制、责任追究制和安全预警机制，落实幼儿园安全保卫和监管责任，建立全覆盖的幼儿园安全风险防控体系。县卫健、市监等部门要加强对幼儿园卫生保健、食品安全和传染病防控等工作的指导和监管，切实保障在园幼儿身心健康。幼儿园所在镇（办）、村（社）共同做好幼儿园安全监管工作。幼儿园必须把保护幼儿生命安全和健康放在首位，落实园长安全主体责任，定期自查自纠，主动接受公安、卫健、市监、应急等部门的安全监督指导，强化法治教育和安全教育。要严格按照《校车安全管理条例》《省校车服务方案》对幼儿园接送幼儿车辆进行管理。幼儿园提供虚假信息或误导家长信息的，纳入诚信记录。对发生伤害幼儿、违规收费等行为的幼儿园，及时进行整改、追究责任；造成恶劣影响的、依法吊销办学许可证，有关责任人终身不得办学和执教；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4.实施分类管理。落实民办园分类管理相关政策。现有民办园根据举办者申请，限期归口进行非营利性民办园或营利性民办园分类登记。在此期间，县科教、民政、市监等部门做好衔接等工作。营利性民办园不享受普惠性幼儿园财政补助。坚决遏制过度逐利行为，民办园应依法建立财务、会计和资产管理制度，收取的费用应主要用于幼儿保教活动、改善办园条件和保障教职工待遇，每年依规提交经审计的财务报告。
5.强化分类治理。县科教局负责无证园清理整治工作。加大整改扶持力度，对达到基本标准的，颁发办园许可证。对整改后仍达不到安全卫生等办园基本要求的，要坚决予以取缔，妥善分流和安置幼儿。
（五）提升办园质量，实现科学保教
1.提升办园水平。加强对幼儿园玩教具和幼儿图书配备的指导，认真开展优质游戏活动资源和优秀绘本征集遴选工作。支持引导幼儿园不断改善办园条件，为幼儿提供安全、丰富、适宜的保教环境。培育学前教育课程建设、家园共育示范地基。加强幼儿园文化建设，推进中华优秀传统文化进幼儿园，培育幼儿园文化建设地基。加强教育信息化建设，培育智慧幼儿园试点地基。
2.实施科学保教。继续实施学前教育质量提升计划，坚持以游戏为基本活动，尊重幼儿个体差异。推进幼儿园课程改革，创建课程示范基地。开展“小学化”专项治理，坚决防止和纠正幼儿园“小学化”倾向，促进幼儿身心全面和谐发展。
3.构建教研体系。完善学前教育教研机构，以落实《3—6岁儿童学习与发展指南》为抓手，多种形式开展业务指导，促进薄弱地区幼儿园发展。
4.开展评估监测。认真落实幼儿园保教质量评估指南，设立县级评估机构，完善学前教育质量评估监测机制，实现质量评估监测的动态性、常态化和全覆盖。完善幼儿园等级评估标准，评估监测结果定期公布。
四、保障机制
（一）加强领导。全面加强党对学前教育事业的领导，坚持管党建与管业务相结合，实现各级各类幼儿园党的组织和党建工作全覆盖，严格组织生活和党员管理，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，加强教职工思想政治建设，保障幼儿园办园方向正确。
（二）完善机制。成立以县政府主要领导为组长的学前教育深化改革规范发展领导小组。明确相关职能部门责任，加强分工协作。县科教局要完善政策，制定标准，加强学前教育的科学指导和监督管理。县编办要结合实际合理核定公办园教职工编制。县发改局要把学前教育纳入当地经济社会发展规划，支持幼儿园建设发展，完善价格政策。县财政局要完善财政支持政策，支持扩大普惠性学前教育资源。县资源局、住建局要将城镇小区和新农村配套幼儿园必要建设用地及时纳入相关规划，会同县科教局加强对配套幼儿园的建设、验收、移交等环节的监管落实。县人社局要制定完善幼儿园教职工人事（劳动）、工资待遇、社会保障和职称评聘政策。县发改局、财政局、科教局要根据职责分工，加强幼儿园收费管理。县卫健局要监督指导幼儿园卫生保健工作。县民政局、市监局要分别对取得办学许可证的非营利性幼儿园和营利性幼儿园依法办理法人登记手续。县政法委要组织协调公安、司法等政法机关和有关部门进一步加强对各类幼儿园内部安全保卫和平安创建工作的指导。县公安局、检察院、法院等部门要依法严厉打击侵害幼儿人身安全的违法犯罪行为，推动幼儿园及周边社会治安综合治理。
南京市委、市政府依法将学前教育纳入地方经济和社会发展总体规划，出台了《关于加快推进学前教育现代化的实施意见》《关于学前教育普惠优质发展的意见》等一系列政策和举措，多次召开专题会议部署推进学前教育工作，全市财政性学前教育经费大幅增长，学前教育现代化水平大幅提升。南京市设立财政性专项奖补资金（市级财政2014、2015两年的学前专项经费达10亿元），重点实施学前教育“增量”“创优”“惠民”三项工程，实行学前一年基本免费教育制度。南京各区以实施“三项工程”为抓手，学前教育改革发展形成了良好态势。
一、实施“增量工程”，解决“上得了”的问题
“十二五”初期，南京市幼儿园资源总量不足和结构性失衡的矛盾比较突出。存在供给缺口较大、优质资源相对不足、普惠度不高、发展不平衡的问题。为确保全市适龄幼儿“有园上”，五年来，11个区把加快实施“幼儿园增量工程”作为重中之重，严格做到落实目标任务不缩水，建设标准不打折，建设进度不拖延，全市新改扩建达省优标准的幼儿园298所，新增学位7.4万个。其中，建邺、栖霞、雨花、溧水、六合5个区新增学位均比市定目标超出1500个以上，江宁区新增学位9380个，居全市榜首。不仅全市学前教育毛入园率提高到99.2%，还明显缩小了幼儿园服务半径，有力化解了“入园难”问题。
二、实施“提优工程”，解决“上得好”的问题
五年来，坚持“三个着力”，持续提升学前教育发展质量。一是着力整体，加快提高区域发展水平。各区以创建“江苏省学前教育改革发展示范区”为契机，深入推进区域改革发展。继2013年玄武、建邺和鼓楼3区率先成功摘牌之后，其他各区均于2015年底前获省政府正式认定，南京率先成为全市域建成示范区的设区市。二是着力创建，不断扩大优质资源规模。各区以创建省、市优质园为载体，加快提高幼儿园办园水平。截至2015年底，全市省市优质园达573所、占比达86.7%，其中省优质园为464所、占比从2011年58.4%提高到71.6%，比全省同期平均水平高出近20个百分点。玄武、秦淮两区省优质园比例均已超八成。三是着力补短，促进园际协调发展。通过设立市级专项财政经费，对集体和单位办园实行经费补助，进一步改善办园条件。实施“农村办园点标准化建设工程”，江宁、溧水、高淳、六合、浦口5区150多个农村办园点全面提档升级。扎实推进“无证办园综合治理工程”，采取幼儿分流、加大供给等措施，1.5万名幼儿从无证园转入各类合格幼儿园，无证办园行为得到有效遏制，幼儿入园问题有效解决。
三、实施“普惠工程”，解决“上得起”的问题
“十二五”初期，南京市公办幼儿园比例为54%，比苏州、无锡均相差20个百分点以上，幼儿园收费价格高于或等于苏州、无锡同类园的收费标准。为切实降低幼儿家庭教育成本，增强学前教育公益普惠性，全市推行了两项改革措施：一是在全国率先实行学前一年基本免费。从2011年试行“幼儿助学券”，到2014年平稳“转轨”为学前一年基本免费政策，大班幼儿一年可减免保育教育费6000元。二是大力发展普惠性幼儿园。一方面，通过加强幼儿园用地规划保护、实行财政奖补资金向公办园倾斜等措施，引导各区加大公办园建设力度，全市公办学位大幅增加；另一方面，积极探索民办惠民园发展，市教育、财政和物价部门出台政策，通过政府购买服务方式，规范认定127所民办惠民园，新增普惠性民办学位3.67万个。截至2015年底，全市0～3岁婴幼儿接受育儿园或亲子园服务率达90%以上；3～6岁幼儿在公办和民办惠民园就读幼儿比例从2011年的54%提高到78%。
总体上看，“十二五”以来，在各级党委、政府的关心支持下，南京市学前教育改革发展取得了@著成绩，不仅得到了广大市民的广泛认可，也得到了教育部、省教育厅的充分肯定。教育部主办的《中国教育报》先后两次以头版头条形式宣传报道了我市学前教育改革发展情况，教育部简报介绍了我市学前教育发展的经验。但我们也清醒地认识到，南京的学前教育工作还有不少薄弱环节，对照“中国幼教名城”的建设目标、对照群众日益增长的学前教育服务需求相比还有一定差距，面临着一些发展的新情况、新问题。
一是学位增长的新压力。2016年起，我国开始实施“全面二孩”政策，从“单独二孩”到“全面二孩”政策全面放开，加上城乡一体化进程加快，城市扩张增速，人口刚性增长和复杂流动，全市适龄幼儿入园在“十三五”期间形成新“波峰”。
二是质量提升的新要求。南京是中国近现代幼教改革发展的发源地和先行地。学前教育的现代化需要幼儿园在办学质量、内涵品质、办园特色上有更大的提升。而支撑教育质量的关键要素，如保教质量、师资水平、规范管理等方面还有待提高。特别是教师收入总体水平相对偏低、非在编教师“同工不同酬”的问题是影响幼儿园办园水平提升的短板。
三是教育公平的新期待。《江苏省第二期学前教育五年行动计划》要求：“从2016年秋季学期起，试行公办幼儿园和普惠性民办幼儿园服务区制度。”要求到2018年，全省农村地区全面建立公办幼儿园和普惠性民办幼儿园服务区制度；到2020年，全省基本建立公办幼儿园和普惠性民办幼儿园服务区制度。人民群众对优质教育资源的需求正不断增大、教育公平的期待十分迫切，需要结合实际认真研究，出台有针对性的政策措施，推进幼儿园的公益普惠度和优质均衡度。
南京将以实施“二期五年行动计划”为突破，全面推进“十三五”全市学前教育现代化建设。
2016年5月，南京市政府印发了《关于实施第二期学前教育五年行动计划的意见》，这是“十三五”学前教育改革发展的重要指南。下一步，围绕贯彻落实“二期五年行动计划”，重点加强四个方面的工作。
一、坚持规模与质量并重，进一步优化教育资源
按照“数量充足、布局合理、结构优化、优质均衡”的要求，通过继续实施“三项工程”，持续优化幼儿园资源建设。一是深入实施“幼儿园增量工程”，重点扩大江北新区、城市新建小区、城镇及城乡接合部学前教育资源总量，力争全市新增幼儿学位达5万个，每1万左右常住人口至少配建幼儿园（点）总规模不少于12个班，幼儿园全面实现标准班额办园。二是深入实施“幼儿园提优工程”，重点加大对城乡薄弱园、新建园和民办园创建支持力度，全市在省、市优质园就读幼儿比例达90%以上，区域内农村和城镇省优幼儿园比例差距不超过10%。三是深入实施“普惠性幼儿园促进计划”，重点加大公办园建设力度，重点优化集体、单位办园以及民办惠民园的发展机制，到2020年全市公办园在园幼儿占比主城区不低于70%、其他区不低于80%，在公办幼儿园和民办惠民园就读幼儿比例主城区不低于85%、其他区不低于90%。
二、坚持条件与内涵并重，进一步提高教育质量
加快提高质量，是“二期五年行动计划”的核心要求，主要包括以下三个方面。一是继续改善办园条件。实施“幼儿园安全促进计划”，落实幼儿园安全人防、物防、技防标准，全面消除幼儿园危房。推进幼儿园信息化和技术装备标准化建设，力争到2020年所有幼儿园全面达到市定标准。二是优化幼儿园管理。健全幼儿园年检制度，加强对幼儿园全面全程管理。落实幼儿园法人登记制度，凡符合事业单位法人设立登记条件的公办幼儿园，机构编制部门应办理事业单位法人登记手续。三是促进幼儿园内涵建设。实施新一轮“幼儿园课程建设促进计划”，充分发挥幼儿园品牌课程示范引领作用，推进幼儿园课程游戏化建设，加快提高各级各类、特别是农村幼儿园的课程实施水平。加强教科研工作，探索建立兼职教研员和教研指导责任区制度。加快与专业机构合作探索建立幼儿发展质量评价体系和监测评估机制。
三、坚持规范与激励并重，进一步提升队伍素质
围绕“数量充足、资格达标、收入合理、水平领先”的总体目标，全面加强幼儿园师资队伍建设。一是认真落实建设标准。所有幼儿园均按标准配齐配足保教人员并符合岗位任职要求，不断提高公办园在编教师比例。鼓励新增编制主要用于配备管理人员和骨干教师，鼓励核增5%调节编制用于委派优秀公办教师帮扶部门园、集体园、民办惠民园等。二是加大师资培养培训。实施新一轮幼儿园教师全员性、分层次培训。探索学前教育师范生定向培养和男幼师专项培养制度。鼓励幼儿园教师进行学历进修。加强骨干队伍建设，幼儿园教师在评优评先中所占比例达15%左右。选派优秀管理者和骨干教师进高校深造或赴境外研修培训。三是深化人事制度改革。设立民办幼儿园教师招聘基本标准，探索实行公办幼儿园教师统一招聘办法和编外人员员额管理办法。均衡配置幼儿园保教人员，积极探索教师区管园用和合理流动机制，逐步缩小园际间骨干教师比例差距。四是切实提高教师待遇。公办和民办幼儿园教师在职称u定、培养培训、表彰奖励等方面享有与中小学教师同等待遇。加快建立幼儿园教职工收入保障机制，公办幼儿园非在编教师收入不低于当地城镇职工平均工资水平。逐步建立民办惠民园教师收入增长激励机制。
四、坚持继承与创新并重，进一步健全体制机制
随着二孩政策全面放开，各地将迎来一波出生高峰。在北京，预计新生儿每年将增加5万人左右。为此，各地都在布局新一轮的学前教育增容计划。
从2016年开始，北京计划三年内新增15万个学前教育学位，而广东省教育厅负责人也透露，至2018年公办幼儿园和普惠民办幼儿园争取达到85%以上。
学前教育增容的大方向是普惠。2015年3月，教育部确定北京市顺义区、大兴区，天津市北辰区，江苏省镇江市，重庆市江北区等36个地区为国家学前教育改革发展实验区，公益普惠的学前教育财政投入保障、教师队伍培养补充、规范普惠性民办幼儿园监管等试点，将在实验区展开，周期为2016年-2018年。
但是，实现普惠是依靠发展公办园，还是扶持民办园？路径上存有争议。 学前教育普惠
对于许多家长来说，都曾经历过“入公办园难、入民办园贵”的难题。
去年6月3日，家住北京市西城区三教寺幼儿园附近的王女士凌晨3点就到幼儿园排队报名，携带了入园要求的北京市西城区户口本、西城区里仁街社区房产证、独生子女证和出生证“四证”，但3岁的女儿最终还是落选。三教寺幼儿园当年的招生人数只有100人，却有300人报名。
三教寺幼儿园是一所北京市一级一类全日制公立幼儿园。王女士从被录取孩子的家长那里了解到，为了能够录取，他们四处“托关系”，还付出了金额不菲的“人情费”。
作为北京本地人，王女士夫妻二人经营着一家小型水果店，家庭年收入5万元左右。她最终为女儿选择了一家私立幼儿园，每月要交2600元的学费，一年近3万元。王女士称，“这个价位的私立幼儿园水平一般，老师大多是中专学历，饮食条件并不好，操场很狭小。”作为权宜之计，她决定只让女儿在这里上一年，随后再想办法转到三教寺幼儿园。相较于私立幼儿园的高收费，三教寺幼儿园每月只收900元保育费和400元伙食费。
对于家长来说，孩子能上一所“又好又便宜”的幼儿园是最强烈的需求。
这种需求在十八届五中全会报告中关于教育的部分得到回应。报告提出“鼓励普惠性幼儿园发展”。
教育部基教司官员去年11月公布，普惠性幼儿园由教育部门直接举办的公办园，企事业单位、部门、城市街道、农村集体等各种公办性质幼儿园，以及普惠民性办园三类构成。
其中，普惠民办园，指受政府委托或资助提供学前教育，执行同类公办幼儿园收费标准的民办幼儿园。该官员还透露，从2016年起，统计各地的普惠性幼儿园占比，将成为评价各地学前教育改革发展的一个重要指标。
“从第一期学前教育三年行动计划来看，北京市选择了‘公办园’为导向、深圳市以‘普惠民办园’为导向、重庆市则选择了‘公办与普惠民办并举’。”对三地幼儿园进行比较研究的北师大教育学院博士刘莉说。
在深圳，2012年起就以财政定向奖补为调控方式，撬动民办幼儿园朝公益普惠的方向发展。至2015年底，该市普惠性民办园数量达到843所，占幼儿园总数的56.6%。
在北京市石景山区，也加大了对民办普惠园的支持力度，包括部分新建小区为民办普惠园提供办学场地等。石景山区教委工作人员称，未来的小区配套幼儿园，统一要求必须是公办园，或民办普惠园。 公办民办不宜计划并举
2015年，是第二期学前教育三年行动计划的最后一年，新的三年行动计划正在制订，这将影响未来的学前教育布局。据了解，各决策部门虽然对扩大学前教育资源达成一致，但对于怎么扩大存在分歧。
教育部门着力推动公办幼儿园建设和落实教师编制。教育部副部长刘利民在去年底的一次学前教育推进会上表示， “小区配套幼儿园对于小区老百姓来讲是垄断性资源，必须牢牢掌握在政府的手里，一律实现普惠。首先是办成公办园，即使确有困难或情况确实特殊，也必须办成普惠性民办园。”
刘利民指出，公办园的比例是一个重要的民生指标，反映各级政府及相关部门履职尽责的程度，因此要从规划、项目、用地、资金等各方面予以保障。
但财政部门另有看法。“财政部门不赞成，也不希望再增加公立园的体量。教育资源不足部分希望通过支持普惠性民办园，或者其他性质的民办园来补充。”一位财政部相关人士透露。由于服务对象有限，公立园的办学效率低下;还存在很多不公平的现象，很多公立园是政府部门、事业单位内部办的，“比如军队办园，普通家庭的孩子离这些幼儿园比较遥远，这些都是公认的事实”。
中国的学前教育自1987年开始实行地方负责的管理体制，超过90%的支出由地方政府、主要是县级政府负担。由于教育收益缓慢，既缺乏经济驱动力又没有行政强制力的学前教育，可称是整个教育体系中最薄弱的环节。
2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》（下称《教育规划纲要》）提出，2020年，幼儿园在园规模4000万，学前三年毛入园率75%。
此后五年间，各级政府对学前教育的财政投入达到4000亿元，新建改扩建幼儿园12万所，幼儿园教职工新增近160万人，学前教育财政性经费占比从2010年的1.7%提高到2013年的3.5%。
“到2015年这些目标已经提前五年实现。”北京大学中国教育财政科学研究所副教授宋映泉说。
不过，学前教育的财政投入，主要是投向公办园为主。在这种情况下，民办园仍然占据了学前教育的大半壁江山。2015年，民办园数量占到全国学前教育机构总数的65%，就读儿童占到入园总数的54%。
宋映泉对2010年-2015年学前教育三年行动计划新增入园人数分析，公办园的贡献不足三成，民办园的贡献超过七成，这一比例差异在农村地区更为显著。
此前，《教育规划纲要》的中期评估会上曾传出消息，要把公办幼儿园数量占比50%以上和在公办幼儿园就读的幼儿占比50%以上，作为考核指标。
对此，北京师范大学教育学部教授曾晓东认为，“政府主导、公办民办并举”缺乏操作性定义，才出现公办、民办60∶40还是50∶50的争论。“这种讨论带有浓重的计划经济色彩，中国的学前教育已经是个混合市场，不能沿用义务教育的思路来发展公共学前教育。硬性要求公办园达到60%， 运动式搞锦标赛并纳入地方绩效考核，会偏离政策的出发点。” 如何有效补贴
2015年中国各年龄段儿童的平均毛入园率为75%，已接近OECD国家水平。因此，一些教育学家认为，中国目前学前教育的主要矛盾不再是总体规模问题，而是结构性供给不足以及公平性问题，即特定人群和特定地区儿童还不能享受基本有质量保证的学前教育服务。
比如，是否能获得有基本质量保证的学前教育主要由家庭地理位置以及父母社会经济地位所决定。宋映泉认为，“学前教育公共财政投入也在扩大这种不公平”。
曾晓东根据自己的调研情况指出，公办园周边的平均房价较高，而保教费明显低于民办园，由此可说明公办园的保教费与服务人群的不匹配，可能导致公共财政支出在空间上分布不合理。公办园的保教费占有明显的优势，对于附近高收费的民办园来说将可能造成市场挤占，加剧社会公众对“公立”的偏好，显示公共财政投入过程中的逆向转移效应。
值得一提的是，公办园的优势地位是所谓“单位福利”长期积累的结果，体现在课程、师资以及质量等多方面，其录取也受到户籍、房产、单位、居住地等各种限制。
为了对冲原有公办园服务群体的不合理，第二期学前教育三年行动计划曾提出：“在资源短缺的地区逐年安排新建、改扩建一批公办幼儿园。特别要加大农村公办园建设力度。”
在农村，举办公办园能够起到纠正社会福利分配偏差的效果，但在城市，却是以资源短缺和小区配套作为学前教育财政投入方向，并不是按照社会分层进行精准投入。曾晓东介绍，教育行政部门对学前教育的数量目标规定明确，而对布局目标，例如公办园服务半径、经济适用房、区域等要求很少提及。
国家也意识到原有的“公办与民办”泾渭分明的公共财政投入机制存在缺陷，提出供给结构的调整――“政府主导、社会参与、公办民办并举”，不过，普惠性学前教育服务的对象是谁、质量标准是什么，并不清晰，因而难以精准性投入公共财政，北师大教育学院博士刘莉称，“公共财政的合理分配比扩大供给总量更为重要。”
对于普惠民办园的补贴，目前的方式是挂牌的符合标准的民办园可以申请，但由于受到政府划定的入学门槛和价格管制，一些挂牌的普惠民办园甚至主动要求摘牌。
对此，曾晓东建议，普惠民办园不挂牌子，符合标准的民办园都可以申请政府补贴。刘莉认为，可以尝试将区域房价作为衡量指标，打破原来按幼儿园所有制性质为标准的财政投入方式，建立起以社区为单位的学前教育支持网络，使学前教育资源能够更准确覆盖需求人群。
