一、地质事业单位预算管理工作现状分析
预算管理是以发展战略为先导，在对内部资源进行合理分配、控制的基础上，对各种与生产经营有关的数据进行筹划，保障资源配置方案与单位的实际情况相结合，最终合理调整企业内部的资金与人力资源等各种资源。
（一）地质事业单位预算管理工作特点分析
从理论上来看，事业单位与企业的预算管理无明显差异，但是相比之下，地质事业单位不以盈利为目标，这也使其预算管理有了新的特征，主要表现为以下几方面：1.地质事业单位预算管理的目标是推动事业单位发展，而并非以盈利为目的的企业预算经营目标。2.与企业相比，事业单位的各项收支项目更加简单，因此在预算管理中主要针对基本经费以及项目经费的收支情况进行控制。3.地质事业单位本身具有社会公共服务性质，决定了它的各类财务预算必须是公开文件，在预算管理中接受社会的监督与审核。4.缺乏必要的成功案例，这是因为事业单位是我国独有的组织机构，因此学术界对于事业单位的预算管理研究较少，且关于企业的预算管理经验不完全符合事业单位的实际情况。5.预算编制的数据匮乏，这是因为我国大部分事业单位都获得了相应的财政补助，这种现象会影响事业单位参与市场竞争的积极性，导致其预算管理内容相对简单，甚至可能出现预算管理基础资料不完善等问题。
（二）地质事业单位预算管理中存在的问题
1.预算编制简单，脱离实际情况地质事业单位在预算编制中忽视了相关细节，例如在预算编制准备环节中提交的资金需求往往是按照部门的分配依次排序，预算管理的工作量巨大，这种情况会导致无论是预算的金额还是最后执行结果等都会出现较大的出入。一般预算管理是上半年较早时段的数据，但是地质事业单位的人员、物资调动往往是在下半年进行的，导致预算管理中初填报质量较低，“零基预算”管理目标难以实现。从预算编制工作来看，工作环节也缺乏合理性，这是因为部门在预算编制中依然采用了传统的“二上二下”工作模式，预算结果容易受到工作人员主观意志的影响，导致事业单位中的刚性支出费用无法得到有效压缩，影响了预算管理效果。2.资金使用进度滞后在地质事业单位预算管理中关于资金的使用成为相关人员重点关注的内容，但是在实际上，预算管理方案滞后的问题一直存在，主要表现为以下几方面：（1）事业单位年初预算工作中所安排的金额数目不合理，例如在安排预算中依然采用了“基数＋增长”的计算模式，这种模式下各种预算规划缺乏必要的数据支撑，人为因素可能会对预算方案的最终结果产生影响，甚至导致部门预算资金的执行与预算结果相脱节。（2）预算资金分配不及时，这一问题在调整预算的项目上表现得尤为明显。这是因为地质事业单位本身存在特殊性，在一些地质工程类项目中存在工程量大、周期长的特征，导致项目资金无法加快拨付，最终导致资金的分配不及时。3.预算监管机制不完善预算监管是事业单位预算管理中的重要组成部分，通过打造完整的预算监管机制可以降低各种问题的发生率，具有必要性。也有学者研究认为，预算监管机制可以帮助部门解决预算管理中的短板，进而纠正预算管理目标与单位战略目标之间的偏差，具有必要性。但是在实际上，地质事业单位在预算监管中还存在一定的工作质量问题，例如在全面预算监管中难以形成合力，导致监管人员无法从全局上统筹预算管理工作的开展情况。而造成这一结果的原因包括：（1）单位内部没有专门的科室机构负责预算工作的监督，更多情况下是从制度层面出发来约束其中的风险点，难以发现、分析其中存在的新问题。（2）针对各类资金的使用情况无法做出有效的跟踪管理。现阶段事业单位在资金跟踪管理中通常会将工作的重点放在上级转移支付的资金中，而针对各类资金的下发与使用情况则缺乏必要的监督判断，更没有对各类资金的使用情况做延伸管理，导致相关人员并不能掌握详细的资金使用情况。
二、提升地质事业单位预算管理水平的对策分析
地质事业单位预算管理方案应该与单位的实际情况相结合，相关人员应掌握预算管理的工作细节，保证预算编制方案科学、有效，这样才能改变传统工作模式下全面预算管理方案中存在的缺失，使预算管理工作的效能得以充分发挥。
（一）加快目标融合，从源头上做好预算管理
为更好地提升事业单位的效益，在预算管理中应加快事业单位的战略目标与预算目标之间的融合，在立足于事业单位当期预算目标的基础上，结合量化分解预算目标，围绕事业单位部门的重点工作项目确定发展目标，例如针对地质勘探工作要求，围绕地质勘探的年度目标对预算目标做层层分解，确保预算目标可以有效满足预定时间内地质事业单位的业务工作要求。同时要制定完整的项目预算定额标准体系，需要地质事业单位在编制预算环节，可以针对其中内容高度相似的项目，通过相互协调的方法将其归纳到一起，确保行政事业单位业务科室在确定定额标准时可以对本科室的工作负责，或者选择将其中的特殊业务交给第三方做外包处理。财务部门在开展工作中应强化预算编制源头的管理，对每个科室的资金使用与定额方案等进行监督，在定额的限制下，要求每个科室所编制的预算方案不超标，最终提升资金的使用效率。相关人员应做好各类预算编制项目的可行性评价，工作的重点就是要在考虑地方经济发展要求，地质事业单位业务开展现状的基础上进行评价。这就需要工作人员能够全面开展项目数据库建设，做好各项预算项目的前端论证，针对预算项目中存在数据偏差或者争议的项目进行可行性评估，并通过跟踪服务、调研指导的方法对预算方案展开评估，确保预算项目可以顺利执行。
（二）落实严格的刚性约束方案，实现开源节流
为实现预算管理下开源节流的工作需求，需要工作人员打造预算方案月度跟踪机制，以月为时间单位对各部门的资金使用情况进行跟踪调查，例如对工作中发现专项资金执行进度相对缓慢的单位发出预警，引导相关单位尽快完成进度，确保资金得以顺利落实；在跟踪管理中针对资金使用超额的情况应询问原因，一般地质事业单位在开展地质勘探等项目时，受到气候、市场等因素影响可能会出现一些合理的超额情况，工作人员在了解超额的原因之后及时调整下一阶段的预算方案，确保下一阶段实际支出与预算相符。要完善资金管理措施，调整预算工作程序。本工作的重点内容就是要求工作人员能够关注结余结转资金的回收以及年度统筹预算工作，根据职能部门的结余资金以及连续两年内未用完的结余资金依法收回，避免影响资金的使用效率。同时在预算管理中相关人员也要考虑到年底结转资金情况，当预算资金批准之后全体人员应自觉维护预算方案的权威性与严肃性，各科室工作人员能够对部门预算经费使用负责，并借助合理措施来减少资金项目的支出。同时为满足刚性约束的要求，则需要从地质事业单位的业务开展以及预算质量控制工作入手，对于明确提出的刚性指标进行质量控制，并根据开源节流的工作规范进行严格约束，针对未实现开源节流的项目进行分析，提出新的刚性约束方案。
（三）重视预算管理的全员参与
针对当前地质事业单位预算工作的复杂性，打造全员参与的预算管理机制具有必要性，这就要求相关工作人员能够有高度的认识，认识到预算工作本身所具有的独立性。为强化地质事业单位的预算管理效果，应打造预算管理委员会，该委员会的主要职能是负责事业单位预算管理方案的决策与贯彻落实监督等。在该委员会中主要参与者包括业务科室的领导、财务、审计等相关人员，在各部门相互配合之间共同确立预算管理目标，有计划地落实日常预算工作。在全员参与的基础上，充分利用外部监督平台强化其效能也成为提升预算管理水平的关键点。例如在日常工作中相关人员可以借助同级审计、人大预算联网监督平台、社会监督平台等对预算方案做出综合监督，详细掌握各类资金的使用与流向，在实现预算管理全流程覆盖的基础上，确保可以掌握全面预算工作中存在的问题，依托人力资源推动绩效管理水平的变革。
（四）坚持以绩效管理为导向
绩效管理与全面预算工作相结合，一直是相关学者研究的重点内容，这就要求地质事业单位在全面预算管理中能够将绩效目标与日常工作结合在一起。所以应聚焦预算执行绩效，在强化业务部门的预算管理与绩效管理工作相融合的基础上，打造出相互促进、相互推动的绩效管理新环境；坚持通过“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理模式，加快绩效目标与预算编制之间的配合，对部门的绩效执行情况进行跟踪，并将其与次年预算管理方案结合在一起，保障预算目标有良好的执行价值。而在当前“零基预算”的基础上，根据定量定性以及个性相结合的绩效管理架构下，将地质勘探等重要项目纳入到地质事业单位绩效管理体系中，保障绩效管理目标的执行效果。工作人员应该积极推动绩效管理评价结果的运用，以绩效全面预算绩效评估结果反馈机制为核心，配合整改等方法进行资料反馈，尤其是针对预算管理中需要先期整改的项目进行绩效信息公开，并且对于绩效考核结果与预算管理人员的个人、团体考核结果挂钩，这种方法有助于提升绩效管理工作效率。从长远角度来看，尝试建立绩效考核结果与下一年度项目预算安排资金规模联动机制，对绩效评价较好的部门在预算安排中可以适度倾斜，对绩效评价结果较差的部门启动问责程序。在保障有效性、时效性的前提下，将绩效评价结果应用于政策制定、部门履职管理、预算管理等方面。
（五）密切关注财务管理人员人才梯队建设
财务管理人员是事业单位预算管理工作的主要执行者，为了达到提升企业效能的目的，工作人员的业务工作能力将会直接影响预算管理结果的合理性。所以为满足工作对高端人才的需求，相关人员应该在了解绩效管理工作规范的基础上，针对预算管理工作模式，借助培训、交流、研究等方法强化预算管理人员的专业技能水平，例如地质事业单位可以与伙伴单位之间建立合作机制，相互之间学习预算管理工作规范与工作技巧。同时需要注意的是，财务工作与业务科室之间的工作应该避免相互独立，引导财务人员主动参与预算工作，强化单位与财务部门之间的桥梁作用，保证预算管理可以得到真实有效的反馈，这种工作模式可以全面提高预算管理水平，解决工作中存在的难题。最后应该全面深化工作人员对绩效管理工作模式的认识，将预算管理模式纳入综合管理体系中，通过在单位内部广泛宣传预算管理工作之后，确保每个职能部门工作人员参与，并在对各个职能部门进行整合、改进、创新的基础上，坚持通过职能部门之间的配合来强化预算管理水平。
结语
一、了解和认识美国的财政支出管理绩效评价
（一）美国的绩效评价体现于完善的预算法规制度1921年国会通过的《预算与会计法案》是美国较早颁布的专门规范财政预算的一部法案。根据此法案，联邦政府设立预算局和会计总局，负责预算的草拟和会计核算，实行以单式预算为主的预算制度。后因支出规模的不断膨胀和支出项目的日趋复杂，1968年改单式预算为统一预算。统一预算由基本预算、预算差额、联邦未偿还公债和未偿还贷款账户构成。在《预算与会计法案》框架指导下，联邦政府和州政府每一预算执行期（一般5年）或每一个财年都要制定预算法案和拨款法案，指导预算制定和执行。与预算法案的政策性和复杂性不同，拨款法案的内容明确而细化。各项行政机构和政策项目的拨款账目组成拨款法案的基本单位和绝大部分内容。美国公共支出绩效评价制度是随着政府绩效评价的需要而形成和发展的，主要包括《政府绩效与成果法案》（“GPRA”）、《总统管理议程》和项目评价体系等方面。《政府绩效与成果法案》明确政府绩效评价的目的、战略规划、年度绩效计划和报告、管理责任和机动权、试点方案等方面的内容。赋予政府绩效管理的法律地位，督促绩效评价的实施，规定由总统管理与预算办公室（OMB,OfficeofManagementandBudget）负责政府绩效评价工作，所有联邦政府机构必须向其提交绩效管理战略规划。管理与预算办公室在各部门的年度绩效计划的基础上编制总体的年度绩效计划,并提交给议会审议。年度绩效计划是联邦政府预算的重要组成部分,各部门的预算安排应与其绩效目标相对应;联邦政府机构须向总统和议会提交年度绩效报告作为绩效评价结果的反馈,将实际绩效结果与年度绩效目标进行比较,年度绩效报告必须在下一个财政年度开始后的6个月内提交。
（二）美国的绩效评价体现于慎密繁杂的预算审核程序
1.准备总统预算。自1921年预算法案颁布以来，联邦政府预算的运作周期都以白宫的总统预算报告为起点。所谓“总统预算”，就是“美国联邦政府预算”的民间称呼。按法案规定，总统需要在规定时间里（往往是每年二月份的第一个星期一前），将准备好的下一财年联邦行政机构的预算报告正式提交给国会。联邦预算由财政部、管理与预算办公室和经济咨询委员会（ECC，EconomicConsultingCommittee）三个部门共同完成。各行政机构不能直接向国会提交预算报告，必须由总统统一集中汇报。这一“统一集中”的过程由管理与预算办公室辅助实现。虽然在过去近90年里，这一制度安排和组织结构几经调整，但管理与预算办公室始终充当着“自下而上”的总统预算上报下传过程中核心枢纽的角色。
2.预算初审。在预算正式颁布前，管理与预算办公室将致信给各行政机构长官，说明预算需求的政策要求，随后各行政机构的预算编制陆续展开。从这一阶段开始，联邦预算绩效管理的脚步已经跟进。管理与预算办公室将与各行政机构展开协调合作，其重点放在各机构新财年预算内容应该包括哪些议题与项目上，同时，也会向各行政机构派出专业人员辅助进行部门预算的编制。管理与预算办公室在其后的两个月中将对这些预算内容进行审核、修改，审核的关键依据主要包括行政机构预算是否符合总统政策导向的要求、支出的目标和项目是否有违法律法规、支出是否具有绩效、是否符合预算约束等等。管理与预算办公室将全部预算汇总为报告，交付给总统及其负责经济政策的高层助手进行讨论、确立以及修正。根据法案，总统有权决定预算报告的形式、内容和细节。同时，管理与预算办公室还将预算请求的修改结果告知相应的各行政机构。行政机构可向管理与预算办公室就预算内容、项目、预算数额等问题提出上诉，要求重新考虑或修改预算安排。管理与预算办公室与有异议的行政机构展开协调，若达不成一致意见，则将争议交由总统决断。
3.国会审核。总统将预算报告提交给国会两院后，国会预算审核过程正式开始。这一由立法机构主导的预算决策过程是由1974年预算法案确立的，旨在分享总统预算权、掌握切分“财政蛋糕”的权力，平衡国会内各委员会利益等。在美国这是一个极为繁杂而又漫长的审核、讨论、谈判和讨价还价的过程。作为国会每年协调拨款、税收等与预算相关的立法行为的重要程序，国会预算审核过程的核心是每年度应当通过的预算决议案。审核的方式主要以听证和辩论为主。两院的预算委员会将结合总统预算报告、各行政机构预算细节报告、国会预算办公室年度报告的修改版本以及各授权委员会的评估建议等综合内容，通过听证等方式进一步进行审议，对总统预算和国会预算报告进行修改调整，最终以各自预算委员会表决通过的方式形成预算方案的报告，并以“共同决议案”（ConcurrentResolution）的方式提交给全会审议。
（三）美国的绩效评价体现于严格的预算监督和执行力美国联邦预算和州预算在其审定过程中体现了严肃性，国会组织相关单位听证、两党间对预算法案的辩论、国会与总统（州长）之间相互监督审核等，都体现了对预算法案的慎密、科学和预算资金安排使用的有效，这些程序有时也会向媒体公开，体现审核程序的公开透明。一旦预算法案经总统（州长）签批后，任何个人和单位无权追加、调整和变更预算，除非在非常时期的紧急事务，可由总统向国会提出追加申请。
1.国会辩论。国会辩论其实就是对预算法案内容的事前监督。分属两党的拨款委员会主席和首席成员就拨款法案发表本党看法，对预算法案的程序进行修正，其文本按顺序逐段审核。拨款修正案的内容往往是对某一具体机构或政策的拨款计划进行调整（包括专项调整）的建议，若需增减额度，必须明确指出将作为冲抵的其他拨款计划;如果转用，一定要限制在同一项目内。此外，还有其它方面的严格要求，如预算的增减是否符合议事规则和程序的要求，是否与法案内容密切相关，是否严格遵循支出限额等。如果修正案违背这些规则，任何议员都可提反对意见，得到全会确认后将不再被考虑。
2.预算的修正。接收总统预算报告后，国会预算与管理办公室将结合总统预算中设定的基线或财政指标，适当调整《预算与经济展望》年度报告的内容，再次向两院预算委员会和拨款委员会提交修改版本的报告。此外，国会预算办公室还将提交分析总统预算建议的报告，必要时还可提交维持盈余或削减赤字的收支政策建议报告。按国会规定，参与协调会议的成员都必须在两院版本的范围内展开协调、再次修正。国会两院自身都无权对拨款法案的协调版本再次修正。
3.预算法案的延续。新财年的常规拨款法案具有严格的时限要求，须在每年10月1日新财年开始前完成，才能保证新财年内的政府支出有法可依。一旦某些常规拨款法案无法在这个期限内顺利通过，等待常规拨款法案拨付财政资金的行政机构很可能面临因缺少预算授权而终止活动的窘境。美国有政府机关因不能维持正常开支而关门的事件，皆因预算拨款法案一再延期，不能被授权审议通过而造成。在新财年开始之前，如仍存在未完结的常规拨款法案，国会和总统（州长）就可根据府会关系、经济与财政形势等情况，决定是否着手准备初步的延续拨款法案。
4.支出项目的追加。在某一财年中若出现常规拨款项目内容不能覆盖特定项目或者支出要求时，国会往往采取一个或数个追加拨款的方式予以解决。追加拨款往往针对不可预期的财政需要（如自然灾害救济与重建的支出）或者支持新政策项目的支出以及支持原有政策项目需要的增长支出。
5.审计监督。每个财年结束后,财政部和总统预算与管理办公室共同编制反映预算收支执行情况的决算报告,经联邦审计总署（GAO）审核,国会批准后即成为正式决算。审计总署负责审查联邦预算的执行结果与国会通过的法案是否相符,并对各部门的预算执行情况进行审计。
（四）美国绩效评价体现于较完善的核算考核体系美国政府绩效评价始于20世纪初，经过近百年的发展完善，已经确立形成以1993年国会颁布的《政府绩效与结果法案》，以审计总署和总统管理与预算办公室为评价主体，以政府各部门和项目支出为评价对象，以量化的数据和可靠的证据为评价标准的一整套较为完善的绩效评价系统。
1.项目评价体系（“PART”，ProgramAssessmentRat-ingTool）。在2003年的政府预算中，为将绩效与预算决策正式统一，管理与预算办公室引入项目评价体系，作为对联邦项目投入的一项要求，并对每个联邦项目产生的结果进行分级。“PART”的评价目标旨在为联邦政府项目分级提供一个持续的途径，它依赖客观数据，通过对项目的目标及设计、战略规划、项目管理及项目结果的判断，从而确定项目的整体有效性。一般来说,项目测评由以下六个方面的内容组成:一是工作量或产出量测评（workloadmeasures/outputmeasures），主要侧重计算所从事工作与提供服务的数量，通过数量的对比体现政府部门的工作效率。二是单位成本或效率测评（u-nitcost/efficiencymeasures），侧重考察每单位产量和工作量的资金耗费程度，体现政府部门工作的经济性。三是结果测评或有效性测评（outcomemeasures/effectivenessmeasures），主要是通过一些量化指标，对绩效考核的目标完成程度、服务需求得到满足程度以及预想效果进行量化式的评价。四是服务质量测评（servicequalitymeasures），主要是以价值为基础，通过客户意见反馈，观察和分析客户需求与期望实现的程度。此项评价方式带有或多或少的主观性。五是公众满意度测评（citizensatisfactionmeasures），这种评价方式主要通过问卷式调查、节目访谈等形式，反映公众对政府主导的项目建设、社会管理、政府各部门提供的服务质量等的满意度进行测评，虽带有主观性，但它却是衡量政府公共部门绩效考评中一项重要的指标。六是综合测评（comprehensivemea-sures），这种评测方法旨在寻求一种对项目的全面评价考核结果，比如某一项目对社会效益、对居民幸福度的提升、对环境的影响等。
2.绩效评价的具体实施。根据《政府绩效与结果法案》的规定,美国政府绩效评价分部门评价和项目评价（“PART”）两部分进行实施：（1）部门评价。先由各部门编制战略规划、年度绩效计划，并根据执行情况编制年度绩效报告,再由管理与预算办公室和国会对部门提交的年度绩效计划和年度绩效报告等进行评价。（2）实施项目评价（“PART”）。“PART”只是联邦政府用于指导预算执行效果的一种方法和工具，各部门可根据业务性质和项目类别，分别制定符合项目管理要求的评价具体方法。通常“PART”的设计由4个部分近30个问题组成（问题数目依项目类型而各异），分为项目目标、战略规划、项目管理和项目成果，各部分权重依次是20%、10%、20%、50%。对每一个问题，采用“是/否”的表格形式，同时有一个简短的叙述性解释和相关的证据来支持答案，并且答案必须以事实为依据。“是”表示整体绩效的潜在高水平，“否”表示没有足够的证据，或项目没有取得应有的绩效。项目绩效被分为五个等级：有效、基本有效、将近有效、无效和成效未知。
（五）美国地方财政支出绩效评价美国是一个联邦制国家，行政管理上实行联邦—州—县—市四级管理体制，各州的预算管理工作与联邦政府并不完全同步，联邦政府的《绩效与成果法案》也没有对各州政府绩效评价工作提出具体要求，所以州政府的绩效评价工作也各有特点，差异较大。在此主要介绍马里兰州财政支出绩效评价方面的一些经验和做法。马里兰州的绩效评价工作开展较早，其评价工作的效果相对较好。首先，州财政局在其非常严格的预算编制阶段就已经开始介入绩效评价。州预算和管理部门规定：政府每个部门及每个项目都必须制订详细的资金使用计划，政府资金只能在规定范围内使用，由地方检察官负责专门监督各部门预算的使用和管理情况。各部门要定期汇报财政资金的使用方向和效果，并根据各部门提交的报告，进行共同讨论，在必要时对资金使用进行适当调整。其次，该州为提高政府支出绩效，从1997年开始实施“结果管理”工程（MFR，ManagingForResults）。2005年，州预算和管理部（DBM）按照“以人为本”的总体原则，以建设一个“每个人生活、成长、工作和获得成功的好地方”为主要目标，制订了全面、系统的州政府结果管理计划。该计划从教育、卫生和环境、公共安全、商业、财政等方面制定了明确、合理的绩效总目标和具体目标，并为每个目标制定详细的评价标准，要求每个部门在财政年度终了后，严格对照部门绩效目标进行自我评价，撰写结果管理评价报告。评价报告必须包括项目使命、目标、任务、绩效讨论、绩效数据等一系列内容，同时对部门、项目绩效和环境结果做出说明。评价报告还将作为下年度预算安排的重要依据。第三，该州的财政支出绩效评价直接体现在年度预算报告中，这样一些政府部门在执行预算项目时，同时考虑项目的绩效评价。关于这个市的绩效评价，有三个突出特点：一是各部门2012年度的预算都要把前两年的预算安排数列在同一张表中进行比较，算出增减变化的比率（PercentChangeRatio）,相应地有一段文字描述，讲述增减变动的原因。二是充分利用较为成熟的评价指标体系，按照不同的行业和部门，分行（产）业和项目进行评测，而且评测情况进行三个年度之间的比较，利于发现问题，提出改正意见。三是评价指标体系更侧重于居民健康状况和实际生活水平的改善、幸福度的提升等，在实际评价工作中，这些方面所占的权重分值都很高（见表）。
（六）美国绩效评价的特征
1.代表性。作为民选的立法机构，就要充分代表选民意愿进行立法行动。充分的代表性是美国立法机构存在的根基。在美国国会的拨款过程中，两院议员都能以参与各委员会、全会讨论修正案以及全会投票等法定方式来表达对拨款决策的不同看法。与此同时，参众两院在程序、政治风格上的差异，在确保普通选民利益表达的同时，也较为充分地反映了各州利益、政党利益以及一些利益群体的诉求。正如前文所言，美国国会作为全美多元利益表达的论坛这一定位，在预算拨款过程中其角色得到了淋漓尽致的发挥。
2.审慎性。作为多元利益表达的代表性立法机构，在立法过程中一定会发生各种利益之间的冲突，甚至可能陷入僵局。面对多元利益的竞争，要维持预算法案顺利通过，并体现其合理与公正，就必须审慎立法。在美国国会的预算拨款立法过程中，国会相关规则设置了相当反复回转的立法程序，安排了多次深思熟虑、在不同层次和范围内审议立法的程序环节，这些都保证了立法过程在表达多元利益的同时，足够审慎。与此同时，国会还通过电视直播、网络等方式公开审议过程和相关的阶段性文件，增加透明度，在更为广泛的范围内保证对立法的审慎与负责。
3.复杂性。美国预算法案的起草、审议、通过等全过程以及国会各委员会的规则若要详细描述，汗牛充栋方可为之。如此庞大、繁杂、严密的预算拨款机制，连美国学者和民众都陷入困惑与不解之中。表面看，这种预算支出管理机制不但没有效益，反而有浪费人力和时间的嫌疑，但仔细分析便会得出完全相反的结论，即美国财政支出管理在审核中花费如此长的时间、动用如此复杂的审核程序，就是使支出项目的合法性、合规性、经济性、实际效益等原则性问题在审议和评估程序中就得以解决，而不是在执行中发现问题再进行处置，正所谓“慢工出细活”。特别是国会两院的陈述、听证、质询、反复审议等复杂的程序，使得任何理由不够充分的支出项目都不可能“蒙混过关”。
4.制衡性。预算审核相互制衡，个别人为因素被完全挤出。从预算审核的整体分析，总统与国会之间存在着明显的权力分享与制约关系，这是由美国宪法决定的。宪法设计者的理念就是不能让枪杆子和钱袋子集中在一个人手里，而从预算法案的审核过程看这种理念完全得以体现。总统提交预算请求，国会随后相应提出自己的预算规划来监督总统预算请求;国会通过的拨款法案最终要有总统签署方可生效，总统也有权采取其它方式在拨款立法执行过程中施加影响。两个定位与动机不同的权力机构被宪法分别赋予管辖同一事物的权力，相互制衡、限制的同时必须加以协调合作。具有不同利益代表背景和政策倾向的两院在协调过程中相互限制、相互适应。这种预算管理制度对国家财政支出的安全运行扮演了很好的约束和监督角色，可严格控制财政支出，较为有效地减少赤字。但凡事有利则有弊，分权制衡也为提高预算立法的效率制造了障碍。
5.专业性。预算拨款法案在美国可称得上是相当复杂的立法事务，需要具有专业知识和技能的立法人员参与其中。事实上，美国国会在委员会、议员个人以及辅助机构等方面已经体现出这种专业化的特点。就委员会而言，由于历史路径等原因，美国国会在职能上将管辖预算拨款事务的权力拆分给预算委员会、授权委员会以及拨款委员会，其中拨款委员会作为拨款立法的核心机构，在预算法案审核过程中进行专业性把关发挥关键作用。这种拆分使各委员会对应其专属的事务负责审核把关，如按照国防、行政、教育、国家安全、经济管理、城市管理、社会保障等事务来划分各专业委员会，这样各委员会都具有专业化的信息支持保证，能提供专业性的信息咨询服务。
（七）美国财政支出管理中的问题美国财政法案的起草、审核和执行无疑是众多西方议会制度中较为成熟且成功的个案，但不可否认，美国国会拨款法案也揭示出国会政治的某些弊端与不足，值得思索。一是象迷宫一般的预算制定路径和审核中参与者的多元性，充斥着各种利益动机。就美国联邦财政拨款的现实看，拨款决策在总体上满足着国家利益的需求，但在细节上却频现不同群体政治利益的身影，吞噬着比重有限且总量客观的国家财政资源，增加了民主代议制的成本。二是美国国会政治的碎片化倾向可被视为是其分权制衡发挥到极致程度的必然后果，也是多元利益博弈的制度安排，体现在预算法案起草、审核和执行中就是存在着多个同时发挥影响的竞争性参与者，意味着无尽的冲突与妥协，其立法效率与效果都将随时沦为利益之争的牺牲品。任何一个参与者的利益不能得以实现的情况，都将导致拨款程序的停滞，其碎片化程度可见一斑。
二、美国财政支出绩效评价对建立我国地方财政支出绩效评价体系的借鉴
美国“以结果为导向，以提高绩效为核心”的政府绩效考核体系，建立了涵盖国会、政府、部门、项目、公众各层次的绩效评价体系，从总体上看，这种建立在法制化基础上的政府绩效评价，同时兼有与预算法案相比拟的严肃性，符合美国旨在建立精简、廉洁和高效政府的自身持续性要求，为提高联邦政府各部门的管理绩效起到了很好的支持作用，其做法和经验对我国特别是甘肃目前正准备着手建立绩效评价和绩效预算体系很有借鉴意义，也对开展此项工作有诸多方面的启示。
（一）强化对财政支出绩效评价和监督管理重要性的认识财政支出绩效评价作为公共财政新的管理理念和方法，在我国实践时间短，各省尚处于试点阶段。建立与公共财政框架相适应的预算支出绩效评价体系是一个复杂、渐进的过程，需要全社会的认同和积极参与。各级政府、财政部门、预算单位和社会公众都要充分认识到开展财政支出绩效评价的重要性，认识到开展绩效评价是财政部门和项目单位贯彻落实科学发展观的具体行动，是实现财政资金由过去“重投入、轻产出”，“重分配、轻管理”，“重数量、轻质量”的粗放式管理模式向科学化、规范化、精细化管理转变的主要方式和途径，是财政部门把握宏观经济走势，贯彻落实积极的财政政策，重成本、讲核算，不断提高资金使用效益的需要。政府部门要带头树立绩效管理理念，将绩效管理全面纳入部门财务工作，将所属部门的财政支出绩效与事业发展挂钩。财政部门要加强绩效评价的社会宣传，让社会公众了解政府绩效目标的实现情况，让纳税人知道政府应履行的职能和提供服务的效果，推进财政支出绩效评价的政务公开，为建立公众满意的“责任政府”和“阳光政府”创造良好的环境。
（二）财政支出绩效评价工作要有法规制度作保障真正严格的项目支出绩效评价在实际执行中难度较大，项目单位需要对财务管理进行自我改进、自我约束、自我监督，同样地，要使财政支出绩效评价真正发挥其应有的管理和监督作用，参与绩效评价的自觉性更多地要靠法规和制度作保障。美国《政府绩效与结果法案》以法律的形式明确了政府自我评价绩效的必要性，为绩效评价的实施奠定了法律基础，使绩效评价有明确的目标，也有法律强制性，政府各部门自然会强化主动开展绩效评价的意识。甘肃目前正处于绩效评价工作初创时期，绩效评价的法制化进程还比较慢，但财政部门要推动此项工作的顺利开展，就要尽量做到程序合法化、工作制度化、规范化。要加强绩效评价制度建设，逐步建立和健全绩效评价工作的政策制度，将绩效评价工作变成一个指令性、经常性、制度性的工作。要强化人大、纪检、监察、政协等部门对政府预算和部门使用财政资金的监督，充分发挥人大和政协的监督作用。在条件成熟时，要建议通过人大立法来规范和推动我省的绩效评价工作。
（三）按财政支出职能不同构建不同类别的绩效评价指标绩效评价的目标、方法和指标必须与中国的国体政体相适应，要结合地方经济发展的实际水平，使考核指标既能体现评价的目标，又能为简便易行的可操作性提供条件。项目支出绩效评价指标既要考虑不同项目之间的专业性,又需兼顾相似项目之间的通用性与可比性,美国以财政项目支出职能为分类标准的做法就能达到这一要求。我国财政支出分类体系中的按财政支出功能分类的方法与这种分类方法比较接近。目前我国现有的财政支出绩效评价指标体系主要按支出的功能科目来构建，将绩效评价指标按公共服务、教育、科学技术、文体传媒、医疗卫生、农林水、社会保障、环境保护、经济建设等分类构建指标库。甘肃省在制定项目支出绩效评价指标时,可以考虑按目前的以财政支出功能分类的方法,将多个预算部门发生的、同一类项目支出绩效评价指标统一起来,使项目支出绩效评价的结果具有横向的可比性。可考虑按项目支出经济科目来分类构建指标库，以构建多层面、立体、交叉的指标体系。如基本建设支出,很多部门都会涉及这一支出项目,如果各个部门制定的这一支出项目的评价指标各不相同,则会使得评价结果失去横向可比性。在评价指标设置上，既要有适合所有财政支出的共性的评价指标，以衡量不同受益单位和资金管理部门管理和使用财政专项资金的能力，又要有根据不同项目的特点而单独设计的个性化的评价指标，以反映特定项目利用财政专项资金的运作情况及其效果。同时，还应根据项目的规模、性质，设计不同层次的指标以反映宏观和微观的评价需要。指标设置要根据不同的专项资金情况，综合考虑专项资金成本、社会效益与经济效益等因素，通过科学分析和计量，保证指标的严肃性、科学性和可行性，使专项资金的绩效评价有据可依。
（四）统一组织、分工合作制定评价指标美国政府绩效评价由部门评价和项目评价两部分组成，其中最重要的是部门评价，先由部门编制战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告，再由管理与预算办公室对年度计划和年度报告进行评价，有效地对各部门绩效情况进行监督。甘肃绩效评价工作主要由财政部门牵头，但绩效评价工作的真正主体应该是政府各部门、各行业主管部门、各企事业单位和具体项目承担单位，这些部门和单位构成使用财政资金的真正主体。没有各部门的配合，绩效评价工作很难推进。同时，若不考虑行业特点，由财政部门单独制定的评价指标也无法被各评价主体所接受。管理与预算办公室就是美国项目支出绩效评价指标制定的组织与协调单位。以支出项目功能为分类标准,就需要由财政部门统一组织各预算单位制定评价指标。同时,由于项目支出的复杂性,往往同一类支出项目在不同的部门也具有不同的特点,完全统一的绩效评价指标体系也许并不能反映不同部门项目支出的个性特征。因此,可以考虑由财政部门与不同的评价主体进行合作,在统一的绩效评价指标体系的基础上再制定一些反映不同部门特点的补充性的绩效评价指标，这种补充性的绩效评价指标必须纳入财政预算绩效评价部门的规划与统一管理之中。
（五）改进管理手段，实现绩效评价的网络信息化财政支出绩效监督本身的效率问题需要借助于以电子计算机网络为主体的财政监督信息化建设来解决。利用计算机技术进行财政监督管理,可以大大降低监督成本,提高工作效率,提高财政管理水平。一方面,要以计算机网络技术为依托,加快建立财政部门内部、各级财政部门之间以及财政与各预算单位之间的信息化网络系统,为财政支出绩效监督信息的高效传递和及时反馈提供技术平台。另一方面,要加强财政应用信息管理系统的研究开发。美国在实施绩效评价中，采取了一系列简单而有效的评价方法，如“PART”、计分卡等，这些方法的结果都是通过计算机软件进行汇总和分析后得出，这些管理手段为绩效评价工作的顺利实施创造了有利条件。同时，美国政府还将各部门、各项目的绩效评价结果进行汇总，建立绩效评价数据库，并在网络上予以公布，接受公众的全面监督，其公开性和社会参与度越来越高，有效提高了各部门的绩效管理意识和社会公众的参与度。甘肃要尽早全面推进绩效评价工作，必须加快评价方式和方法的研究，尽快建立评价指标和标准体系，充分利用现有的网络信息、电视、广播等公共媒介，加快绩效评价信息资源的传递，实现资源共享，并在实践中不断总结经验，完善评价工作体系。同时，要利用先进的计算机管理手段，建立绩效评价数据库，并将绩效评价结果采取一定的方式予以公开，主动接受社会公众监督，以更有效地推进绩效评价工作，真正提高财政支出绩效评价工作的效果。
【关键词】 地质调查； 预算执行率； 实施方案； 绩效考核
【中图分类号】 F062.1；F23 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）14-0013-04
一、引言
公益性地质调查是关系国计民生的基础性工作，在支撑能源资源安全保障和生态文明建设中发挥着重要作用，一直受到国家高度重视。众所周知，经费是实现项目任务目标的重要保障，经费预算执行率在一定程度上反映单位完成实际工作的质量和工作进度[ 1-2 ]。但由于地质专业的特殊性，野外地质调查和施工等受外在因素影响较大，一直存在项目预算执行缓慢、部分环节不顺畅等问题，成为困扰项目主管部门和实施单位的难点。
本文试图通过地质调查项目实施过程及预算绦邢肿捶治觯查找当前影响预算执行进度的相关因素和预算执行不力的原因，探索推进地质调查项目工作和预算执行的措施，为确保项目资金使用有效和安全提供参考。
二、地质调查项目的立项和实施过程
为适应新形势下财政预算改革的要求，近年来公益性地质调查项目布局进行了相应的战略结构调整，按照地质矿产调查、海洋地质调查、油气地质调查、天然气水合物资源调查评价、水工环地质调查、地质资料信息化与社会化服务六大任务进行部署实施，每项任务下设二级项目作为地质调查工作部署和管理的基本单元。目前，新的地质调查项目推进机制已经形成，项目管理过程一般包括：立项论证、实施方案与预算编制、项目实施与监督检查、野外验收、成果报告评审、资料和成果汇交等。其中，项目立项过程中的技术方案编制和项目实施过程是制约预算执行最重要的环节。
（一）立项过程
在项目通过立项论证并下达后，须编制详细的项目实施方案（含技术方案和经费预算），其中，项目技术方案是科学编制和有效使用财政资金的前提。项目预算编制必须在合理确定技术路线、细化各项工作量投入及人员安排等相关数据的基础上，按照规定的开支范围、开支标准进行测算。每项费用在技术方案中需要有相应的任务、工作内容和工作量做支撑，应杜绝脱离实际、虚编项目预算等行为。
（二）项目实施过程
地质调查项目实行总体部署、分年度实施的工作机制，实物工作量以野外图幅调查为主，除了资料收集和遥感解译外，还要开展大量的野外地面调查、钻探、物探、化探及岩矿测试分析等工作，因此必须充分估计野外工作实际困难，提前落实各项保障措施。在项目实施过程中，任务分解和技术路线是否合理、业务推进措施是否得当，直接关系到项目预算能否有效执行。
三、预算执行率相关因素分析
（一）影响预算执行率的主要因素
项目实施的过程就是预算执行的过程[ 3-4 ]。根据近年来地质调查项目实施过程分析，影响预算执行率的主要因素有：技术方案是否切合实际、预算与技术方案是否吻合、工作推动是否有力、管理服务是否到位等。
1.技术方案是否切合实际
技术方案是项目执行的基础，也是预算编制的依据。有些技术方案在编制过程中，缺乏前人成果或资料的分析研究，缺少野外踏勘环节，对工作区的地质情况和工作条件缺乏了解，很容易造成技术方案不落地，工作部署纸上谈兵，导致无法按照所编制的技术方案开展工作。因此，编制切合实际的技术方案是项目工作实施和预算执行的首要因素。
2.预算与技术方案是否吻合
预算和技术是有机结合的整体，预算编制过程中必须充分考虑项目工作的关键环节、投入的实物工作量、野外工作时间和人员分配等，结合地区工作条件（地区调整系数），采用合理的预算标准进行经费测算，从而保证预算数据与技术方案一一契合，否则，就会导致经费预算与技术方案脱节，在项目实施期间需要不断调整预算，必然实施不顺畅。
3.工作推动是否有力
地质调查工作兼具生产性和科研性特点，项目承担单位和项目组应结合地质工作特点，落实责任传导机制，建立单位分管领导―项目负责人―野外技术人员的联动机制，明确责任和关键时间节点，共同促进工作。特别是在野外工作黄金期，应积极推动地面调查和施工类工作量的实施，这些实物工作量能否按计划完成，直接影响年度工作进展和预算执行率。
4.管理服务是否到位
“重管理、轻服务”是项目管理中存在多年的顽疾，主要表现在项目论证、检查环节过多，真正能起到技术指导作用的内容偏少。由于责任落实不到位，又片面强调经费使用安全，导致报账程序过于繁琐，有的单位按照业务类型和授权额度进行分级审批管理，审批环节多，大大降低了工作效率。
5.其他原因
地质调查工作以项目为单元进行管理，还受到一些不可控因素的影响。例如，项目所需进口设备要逐级审批，从提出申请到批复下达需要数月时间，给项目预算执行带来难度。再如，受南方雨季或西北冬季冻土期的影响，野外工作时间一般只有几个月，一旦遇到极端气候，势必影响野外工作实施。另外，预算批复时间较晚等也是影响地质调查项目顺利开展和预算执行的因素。
（二）典型案例剖析
鉴于制约地质调查工作的因素较多，必须充分考虑哪些因素可能影响预算执行，做到宏观把控，保证项目实施与预算执行二者互相促进。现以正在实施的执行情况较好的地质调查项目为例，对其预算执行情况进行剖析。
某地质矿产调查评价项目工作区位于西南三江地区，2015年度经费为1 200万元，考核要求执行率和实际预算执行情况见表1。从表1可以看出，在预算经费中，野外施工费（含钻探、物探、槽探和试验测试等）、人员费、差旅费是本项目的主要费用，占总经费的71%，若再加上设备购置和其他交通费，则占到总经费的84%，这些项目是制约预算执行率的关键。如果不考虑各种因素影响，按照考核要求，预算经费分月支出额度如图1 a所示。鉴于地质调查工作的专业特点和野外工作条件，按照理想化的分月执行基本是不现实的，然而如果抓住重点工作内容，按照总体计划执行，则可以较好地执行预算，如图1 b。
将该地调项目计划和实际执行预算对比（图1）可以看出，该项目基本按照时间节点完成预算执行，并且年终执行率超过了92%的考核要求。虽然在执行过程中受到项目设计论证、经费下达、工作区气候等方面的影响，三项关键科目的执行与理想化的分月计划有一定偏离，但由于扎实推进了野外工作进度（包括委托业务的招投标），把握了关键时间节点，且预算经费与实际工作量的安排比较吻合，因此保证了项目经费预算的有效执行。
（三）综合分析
预算执行率相关影响因素分析和实例剖析表明，尽管地质工作具有特殊性，但是只要做到尽量把项目实施过程中可能出现的问题考虑周全，把项目技术方案做实，经费预算与技术方案紧密结合，项目实施进程与经费使用联动，落实责任传导机制，把握重要时间节点，做好组织协调等，就能确保项目经费预算的有效执行。在地质调查项目实施情况调研中还发现，工作推进有力、预算执行顺畅的项目，在项目成果和人才培养方面同样取得了很好的效果。
四、推M项目预算执行的对策建议
（一）从技术层面做实项目实施方案
自2014年以来，中国地质调查局强调将“五问”标准（一问需求、二问成果与服务、三问科技创新、四问人才与团队建设、五问预算合不合理）贯穿于项目可行性论证和技术方案编写的全过程，这一举措对促进地质调查项目工作方案落地和出成果、出人才发挥了重要指导作用。在技术层面，每个项目都要围绕年度目标对各任务逐项分解，合理设置工作量，选择合适的工作技术路线和方法手段，明确工作进度。项目承担单位要发挥单位科技委和指导专家的作用，充分研讨和优化全年工作部署，统筹协调管理、技术、装备、人才等方面的资源，为项目工作的顺利开展提供支撑和保障。
（二）从预算层面做好标准测算并预判可能出现的不可控因素
预算编制过程中必须充分考虑项目工作的关键环节，将预算和技术融为一体，这样才能保证预算执行进度与工作进度、支出计划相符[ 5-6 ]。对于项目实施中出现的不可控因素，项目组要与管理部门及时沟通协调，在最短时间内完成预算调整建议和审批流程，避免不可控因素导致预算执行受阻。
在项目经费管理过程中，可充分利用信息化手段，提高经费管理效率和便利程度[ 7 ]。有些单位正在运行的办公自动化系统（OA系统）高效集合了项目经费管理功能，建立了单位领导、项目管理部门、财务管理部门和项目负责人共享的信息平台。项目负责人可随时就需要解决的问题提出请示，信息平台及时分发至各相关管理部门负责人和单位领导进行会签，项目人员可通过VPN远程登录OA系统，实时查询相关经费使用变更请示的审批进展，大大缩短了管理环节占用的时间。
（三）积极探索项目运行与管理新思路
构建项目管理与业务推进体系，建立承担单位―承担部门―项目组三级管理体系和逐级传导的项目业务推进体系，形成以项目任务为龙头的业务管理与技术推进新机制。管理服务部门要树立管理就是服务的理念，项目组成员要树立严格就是爱护的观念，互相协调、形成合力，确保项目经费使用合法合规。
落实各方主体责任，合理简化报账程序。在规范的前提下简化程序，其关键在于审批者、报账者要责任落实，谁签字谁负责，避免出现都签字都不负责任的情况。在经费使用过程中的每个人都对其真实性、合法性、票据的有效性负有直接责任，职能部门或管理者对审批行为负责。按经费管理的链条细化审核把关责任，完善内部控制体系和风险防控网络，以使预算资金安全高效使用。
（四）用责任传导机制推动业务进展和预算执行
强化项目预算执行的责任传导机制，将单位法人负责制贯穿到项目预算编制、政府采购、绩效管理、预算执行等全过程，强化项目负责人对预算编制、业务推进、预算执行的直接责任。按照层级管理的思路，建立单位领导―管理部门―项目承担部门协调运行机制，明确各部门职责，推行预算执行管理问责制，强化预算执行主体责任，有效促进预算执行。
以业务工作促进预算执行。加强项目计划管理，制定年度项目成果验收计划、地质调查野外工作计划、质量检查计划等，实现项目有序推进。明确项目负责人在技术业务、经费使用等方面的职责，单位负责人要与项目负责人签订项目目标责任书，通过推进业务工作来促进预算执行。
（五）加强项目经费支出绩效考核
绩效考核是将项目实际完成情况（包括预算执行和成果效益）与最初设计的目标或实施方案进行比较，评判工作效果优劣的过程。在新形势下，应重视经费预算支出绩效考核工作，实施全过程项目支出绩效管理。在项目实施方案编制过程中要明确总体绩效目标，包括总体目标任务、用户及用户需求、预期成果及效益等，绩效考核指标要能充分体现预算指标的效益。
实施项目支出绩效管理，还要开展绩效监控，实施绩效评价，强化评价结果的应用。因此，建立以绩效目标为导向、以绩效评价为手段、以结果应用为保障的绩效管理体系，是出成果、出人才、审计不出大问题的必然要求。
五、结语
推进项目预算执行是地质事业单位推进业务建设、完成国家计划工作任务、服务国家经济建设成效的重要衡量指标之一。推进地质调查项目预算有效执行，不仅要从技术层面做实项目实施方案，还要从预算层面做好标准测算并预判执行中可能出现的不可控因素，提高项目负责人的责任意识，形成有效的责任传导机制；同时，还要切实发挥项目支出绩效考核的作用。在项目实施过程中，通过落实各环节的主体责任，及时发现和解决项目实施过程中的问题，以确保按期完成各项工作任务，从而有效推进项目预算执行，实现出成果、出人才的双赢效果。
【参考文献】
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在预算资金的使用方式上，各二级部门既不做通盘考虑筹划，也没有长期打算，基本上是依照学校下拨预算经费的多少来办事，注重资金的投入而不注重资金的使用效率和效益，预算经费一经制定，预算部门忙于搞平衡，对资金一拨了事，对预算执行的业绩和成效偏重于关注预算经费投入方面的问题，而对预算执行中资金的产出和效果并不关心，无力跟踪查效，也难以考核下拨后的预算资金的使用效益．每一个预算部门不是把工作重心放在放在用好预算资金，而是争取预算拨款上，从而使得预算执行的结果总是偏离计划，导致资金利用效率低下．通过实行绩效管理，可以促使各二级部门注重并提高资金的使用效率，对高校长期健康地可持续发展具有重大的积极作用．
2高校预算开展绩效管理的实施路径
2．1建立预算绩效管理组织
各高校应本着“权威、精简、高效”的原则，根据自身规模和管理相关要求，设立相应的绩效管理与评价机构或部门．可以在学校财经工作委员会领导下设立独立于学校财务处的专设机构，赋予一定的财经管理权限，便于进行统一日常管理并作出事后权威评价．预算绩效考核机构对高校的预算管理委员会负责，负责起草学校绩效考核管理制度和绩效考核指标体系，起草学校的激励机制和各项绩效考核政策，并根据既定的绩效考核规章制度与激励政策及各二级部门的审计报告对各二级部门的预算执行情况进行考核．
2．2健全集中核算管理模式
预算绩效评价的前提条件是要有全面真实的财务等方面的信息．高校的教育经费通过多渠道筹措，这些教育经费的使用受到资源提供者、社会捐赠方、国家法令、合同协议及其他约定的限制，高校要对这些教育经费使用的经济性、有效性和使用效果负责．另外，随着事业单位新会计制度的出台与实施，会计核算随之日益健全和合理，财务数据信息也日益丰富，这都为高校推行预算绩效评价提供了坚实的基础和良好的先决条件．按照高校财务管理的要求，高校可以摸索出一套适合本学校情况的财务管理运行模式，如推行资金集中管理和会计集中核算等管理模式，以便集中掌握财务信息并加强管理．根据“财力集中、财权下放”的管理原则，学校虽为高校财务管理的中心，但很大部分教育经费被分配到二级学院自主管理，不利于资金的统一安排和调度，降低了资金的使用效益．设立资金结算中心可以有效解决这一个矛盾．在资金集中管理中，可以项目为单位，将资金分配于不同的项目之中，分属不同的二级学院管理，由学校统一调度．在此模式下，资金可在项目之间相互调剂使用，有利于学校财务资源的共享和控制．当前大部分高校已建立了财务信息化系统，利用其强大的功能和优势，可以对学校的所有财务收支情况进行集中会计核算．利用财务信息化系统中多个帐套和项目管理的功能，既可为二级学院进行内部的独立核算，满足二级学院内部管理的需求，又能统一核算学校的各项财务收支，严格控制各二级部门预算的执行，并为绩效考核提供依据．
2．3建立预算绩效管理信息库
在高校财务预算绩效管理的实施过程中，面对大量复杂的财务及预算信息，如果预算绩效评估者和预算执行者不能迅速、有效地得到必要的相关信息，预算绩效评估者就不能对预算执行者的预算绩效进行合理的控制和评价，绩效管理职能就不能发挥应有的作用．绩效管理效果如何，在相当大的程度上取决于预算信息是否准确、及时、详细，是否能满足绩效管理的要求．由此可知，预算管理过程实质上是预算信息生成的过程，预算信息是高校实行预算绩效管理的先决条件和基础．信息反馈是绩效管理系统的一项基本功能，预算绩效评估者和预算执行者通过各类报表、数据信息、各项指令等信息发生关联．预算评估者的主要任务就是通过预算信息库系统了解并分析处理预算信息，然后作出正确的决策，最终在此基础上有效地协调和组织绩效管理中的各项活动．
2．4构建预算绩效考核指标体系
建立科学有效的预算绩效评价指标体系，可以对高校预算执行过程中出现的各种问题进行衡量、评价．高校在预算编制环节中，容易忽视的一个重要环节就是没有确定绩效目标或绩效目标不明确，没有量化或无法量化．通过预算管理这一资源配置工具，可以把高校战略规划中的长期目标和宏观目标细化分解为短期目标和微观的绩效目标，预算通过一系列绩效指标与绩效目标建立起关联，用绩效指标的计算来衡量预算是否达到绩效目标，通过绩效指标与绩效目标的比对，来确定预算方案的执行是否达到预期效果并进行反馈．高校构建预算绩效评价指标体系的基本构想是：在预算支出管理中建立一个以绩效为核心，选择一系列不同类型的指标，通过定量与定性对比分析等方法建立绩效指标评价体系，对预算的决策、配置、执行中的合理性做出综合评价。
3高校预算开展绩效管理的控制考核与反馈
3．1中期预算实行执行绩效控制
高校预算的执行过程也就是各二级预算部门实现预算目标的过程．预算指标要分解落实到不同层级的责任单位，各个部门在完成预算指标的过程中会依据预算指标要求制定出相应的业务活动方案，通过方案的实施最终达到完成预算要求的效果．预算控制不是高校财务管理的目标和最终结果，其目的是为了对预算的执行情况进行监控，使财务预算符合学校的财务管理要求，从而实现学校的战略发展目标．如果没有一个有效的预算控制，再完善的预算计划也很难以达到预期的目标。预算方案经审批后，便进入预算的执行阶段．相对于预算编制，预算执行显得更为重要，其结果与预算编制的初衷相对一致，是预算执行的基本任务，在一定程度上决定了预算执行的最终结果，关系到预算管理所涉及目标能否实现．在学校下达预算计划后，各部门应严格按照预算开展工作，经费一般遵循“超支不补，节余留用”的原则．高校在编制年度财务预算时，其支出总额受高校财务资源总量的约束，并且对整个高校的运行和支出具有强大的约束力．在支出预算的日常管理上，应该实行刚性管理．这意味着在正常情况下，高校预算一旦通过法定程序被批准并进入预算执行阶段，为了保证预算执行的刚性，任何部门的支出如超过预算限额的要求，都应该被拒绝．
3．2确保后期预算绩效考核
预算绩效考核是针对预算支出的一种管理模式，通过运用定性分析和定量分析作为评价手段对高校内部各部门预算执行结果进行考核和评价．预算绩效考核以预算支出的“结果”和“追踪问效”为目标导向，通过对比之前制定的绩效目标，建立高校预算执行情况及执行效果与绩效目标的比价关系，全面、准确、客观地对高校所进行的资源配置活动做出合理的评价．这对高校强化支出管理理念，优化预算支出比例和结构，提高预算支出的经济效益及社会效益都具有十分重要的作用．高校管理者对绩效考核的重点在于考查高校整体发展趋势是否处于良性循环状态，一方面应关注高校资金运转的安全性和有效性，另一方面应对之前运行状况及预算管理状况进行细化分析，为提升高校资产的使用效率提供经验和解决方案．作为一个完整的预算流程，预算编制、执行、控制、分析、调整、绩效考核几个方面相互作用、相互影响，周而复始的循环，最终实现对高校整个资金活动的控制和管理，而预算绩效考核既是本次预算管理循环的终点，又是下次预算管理循环的起点，处于承上启下的关键环节，在预算管理中发挥着非常重要的作用．
3．3加强预算绩效考核信息反馈
作为一种有效的预算管理手段，绩效管理所提供的不仅是奖罚手段和措施，其意义在于通过有效措施，发现高校预算管理工作的不足之处，并提供改进方案和措施．通常的观点认为，在财务预算的绩效考核完成之后，整个绩效管理工作随之结束，其实不然．必须将绩效评价的结果及时反馈给每一个预算执行者，让预算执行者将绩效考核结果与自己的工作联系起来，方能扬长避短，提高预算执行者的管理水平．因此，绩效考核结果的反馈在整个绩效管理中的作用不容忽视．目前在一些高校实施的电子预算（E－Audgeting）能在很大程度上降低绩效信息的处理成本，有效防止和规避主观人为因素所造成的错误、虚假信息，并能有效地提高传递和接收信息的速度．具体做法是：高校预算责任单位、财务部门、人事部门将预算执行情况在绩效信息管理系统上进行录入和，通过校园网络实现信息资源的共享，将绩效信息转化为各自所需的信息形式，并建立与之相符的对应关系．绩效信息反馈网络系统实现了对预算执行情况的适时反映，确保预算相关者对预算执行绩效情况的了解，弥补了人工方式下信息传递不充分和不及时的缺陷．此外，绩效信息反馈网络系统还有利于绩效信息的整理和储存，便于利用历史资料对财务预算执行和完成情况进行分析，促进财务预算分析和报告制度的完善．
4结语
【关键词】 绩效预算；指标体系；设计研究
我国的高职教育经过近十年的大力推进和快速发展，已成为高等教育的“半壁江山”。但是职业教育迅速发展的过程中，教育经费的供求矛盾日益突显。要解决这一问题，作为非营利组织的高职院校除了从外部“开源”，争取更多的资金来源外，更重要的是从自身内部入手，提高资金使用效率。因而在高职院校内部建立绩效预算管理系统，成为解决当前高职院校资金供求矛盾的客观要求。
高职院校内部绩效预算管理系统，是指通过强化责任机制和建立激励机制，打破高职院校以往那种部门经费预算包干或者以基数加增长的分配框框，将校内各部门的经费预算与它们的工作任务和取得的效益挂钩，经费预算的执行随工作绩效浮动的预算管理系统，是一种以目标为导向、预算为主线、部门为基础、绩效为核心的绩效预算管理系统。建立这一系统首先就要设定绩效目标，并根据目标设计绩效预算指标体系。这既是绩效预算编制的直接依据，也是评价绩效预算最终完成情况的基本标准。
一、绩效预算指标体系设计的理论基础
高职院校预算执行的最终产出成果并不是像企业那样，仅仅只是一些经济效益，而对高职院校预算业绩指标的设计必须考虑多方面的产出成果，除了预算实际支出的绩效，还需要综合考虑其他各个方面的绩效。因此，可运用平衡计分卡的基本理念和精髓来构建高职院校绩效预算业绩指标体系。
平衡计分卡初创于20世纪90年代初，它以企业的长期战略目标为中心，把企业及其内部各部门的任务和决策转化为多样的、相互联系的目标，然后再把目标分解成多项指标的多元业绩评价系统，它贯穿于财务、客户、内部运营和学习发展等四个完整且相互联系的方面。每个方面包括三个层次：一是期望达到的若干总体目标；二是由每个总体目标引出的若干具体目标；三是每个具体目标执行情况的若干衡量指标。其如同金字塔式的网状结构，把企业实现长期战略目标而制定的所有目标和指标系统联系在一起，从而形成一个企业实现长远目标的程序规划。平衡计分卡的精髓是追求在组织长期目标和短期目标、结果目标和过程目标、先行指标和滞后指标、组织绩效和个人绩效、外部关注和内部诉求等重要管理变量之间的微妙平衡。它的主要特点是重视非财务指标的管理，这一点对于高职院校来说显然具有较强的适用性。
二、绩效预算指标体系设计的现实基础
为了推动高等职业教育持续健康发展，教育部从2004年起开始正式启动高职院校人才培养水平评估工作，并颁布了《高职高专院校人才培养水平评估方案》，该方案中提出了一套较为完整的人才培养水平评估指标体系。该指标体系如表1所示：
这一指标体系是专门针对高职院校的教学水平而言的，体现了高职院校教学不同于一般的本科院校教学的特点。如在二级指标中产学研结合、师资队伍结构、实践教学条件、专业、课程、职业能力训练、教学质量控制、就业与社会声誉八项指标为重要指标。在这八项重要指标中不难看出它强调高职院校更强调学生动手能力如实践能力、职业能力的培养。不仅如此，在每一指标的具体评定标准里也体现了这一特点，如师资结构强调专业基础课及专业课中双师素质教师比例。这实际上是强调教师要有一定的实践工作经验，通过传授这种经验，也提高学生的实践能力。因而在进行绩效预算指标体系设计时应参考这一指标体系，体现高职院校不同于一般本科学院的特点。
三、绩效预算指标体系的设计
以下以N学院为例，对高职院校内部绩效预算指标体系进行模拟设计。N学院为一经济管理类高职院校，学院下设有四个以教学为主的部门：贸易系、管理系、外语系和信息系；教辅部门包括教务处、学生处、科研处、后勤处和实训中心；行政部门包括院办、人事处和财务处。
（一）确定绩效目标
首先，确定高校发展规划。高校发展规划必须与国家宏观战略和教育部发展规划相一致，与社会公众对高等教育产品及服务的需求相一致。其次，确定高校绩效目标。绩效目标包括预算总体目标、优先领域。预算总体目标是指根据高校发展规划中的战略要点对应确立的本预算年度预期完成的绩效目标。优先领域是指定的重点支出领域。
N学院根据当前教育宏观形势及本院的实际情况认为，在五年之内本院由高职院校升格为本科院校的可能性比较小，但有希望成为省内首屈一指的经济类高职院校，因而决定学院的五年规划为该省经济类高职院校学生的首选学院，并建立一两个龙头专业。
根据该规划，结合平衡计分卡特点，从财务、顾客、内部运作和发展四个维度来确定本年度预期完成的绩效目标。高职院校不以营利为目的，财务方面应注重资金的来源、使用和安全方面。因而财务维度目标为增强资金筹集能力，提高资金使用效率，降低财务风险。高职院校的客户主要是学生和用人单位，所以高职院校客户方面的战略目标是既要满足学生对教育服务的要求，又要满足用人单位对人才质量的要求。内部运作维度所需达到的目标包括提升教学品质、改进办学条件。发展维度所要达到的目标包括提升师资素质与加强科研与创新能力。
根据学院规划及当前实际情况确定学院优先领域为优势学科建设、课程体系改革和教学基地建设、科技成果转化、师资队伍建设、基础设施建设。
（二）确定关键绩效指标
关键绩效指标主要来自于对绩效目标的进一步分解，用来描述实现目标的关键成功要素和预期的综合绩效水平。考虑高职院校的特点，结合学院优先领域，建立N学院实现每一维度绩效目标的关键绩效指标体系如表2。
各个部门根据自身定位和特点，在每个维度中，提取关键绩效指标。所提取的关键绩效指标应该是所在层次中的关键点。也就是说，所选取关键绩效指标的好坏，可以反映所在层次，乃至整个高校预算运行绩效的好坏。
以教学部门为例，N学院美誉度较好的老牌优势专业在贸易系和管理系，这两个系在保证教学质量的前提下重点发展专业，采用专业领先战略；外语系和信息系强化教学质量管理，在确保教学质量的前提下，抓专业建设。因而贸易系和管理系应更多的提取与发展专业有关的关键绩效指标，其他指标为辅，如发展维度指标以及财务维度中的科研活动增长率和教师人均科研经费等指标，与专业建设的相关度较大，应重点考虑。而外语系和信息系应更多提取与教学质量有关的关键绩效指标，其他指标为辅，如客户维度指标以及内部运作维度中的教学品质指标与教学质量的相关度较大，应重点考虑。
各教辅部门及行政部门根据职能服务提取其四个层面的关键绩效指标。这些部门的重点是如何转变职能，为教学部门提供有价值的服务，真正发挥其教学部门战略伙伴的角色是关键。以人事处为例，财务维度层面可考虑其在部门支出方面的指标以及其在实现教师人均科研经费中发挥的作用；客户维度指标与人事处的相关性较小，可不考虑；内部运作维度指标与人事处相关性较大，是其应提取的主要指标，包括师生比，教师人均实授课时达标率，全员平均出勤率和单位课酬等，都与人事部门工作绩效息息相关。发展维度中的师资素质指标也是衡量人事部门绩效的关键指标。
（三）确定各层级的关键指标值及实现关键指标值的行动方案
绩效目标及实现目标的关键指标确定之后，首先，就要确定各层级实现绩效目标的绩效指标值。绩效目标值的确定既要保证绩效目标的实现，又要切实可行，符合学院的实际状况。然后确定实现绩效预算的优先方案。确定优先方案首先要建立备选方案库。要实现预算目标，有各种可能的方案和路径可供选择，这些方案应一并进入备选方案库。其次，预测成本和绩效。预测成本即测算各备选方案所相应匹配的投入资源。预测绩效即衡量各备选方案对相关关键绩效指标的实现程度。再次，确定最优方案。根据以上预测结果，综合比较所有备选方案的成本与绩效，再通过成本排序或绩效排序，选择最有竞争力的优先方案。需要说明的是，方案的选择除了以成本和绩效为主要依据外，还应考虑相关外部因素。最后，确定具体的项目计划。每个备选方案都对应着一揽子项目计划而和确定的优先方案相对应的项目计划就成为预算支出供给对象。这些项目计划具体分为“活动”和“项目”两类。其中：活动是指为实现预期目标而进行的不形成具体工程的项目，如高校举行的学术会议、实施的研究课题等；项目是指为实现预期目标而形成的具体工程，如高校兴建的实验室图书馆等。
经过以上步骤，学院就可以此为根据，编制学院绩效预算，并进一步根据预算完成情况进行绩效考核。
【参考文献】
[1] 仲伟荣. 我国高等院校绩效预算模式设计. 事业财会，2007，（2）.
第一条为规范市级预算管理，建立健全预算分配、使用、绩效评价和监督管理制度，推进依法理财、科学理财和民主理财，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《省财政监督办法》等有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于市级预算的编制、执行、决算、绩效评价和监督。
第三条市级预算是经法定程序批准的市政府年度收支计划，具体由与市财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、党群组织、社会团体、事业单位和其他组织（以下统称“市级部门”）的预算组成。
市级部门预算由市级主管部门及其所属各单位（以下统称“市级预算单位”）的预算组成，但不包括实行企业化管理的事业单位的预算。
第四条市级预算由公共财政预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算及其他预算组成。
第五条本办法所指财政资金，包括预算内资金、纳入财政专户管理的非税资金、政府性基金、国有资本经营收益、国有产权处置收益、社会保障基金以及其他财政性资金。
第六条市财政部门在市政府领导下，具体负责市级预算管理工作。
第七条市级预算管理遵循以下基本原则：
（一）坚持依法理财。根据国家法律法规，建立健全财政法规制度体系，将全部财政收支活动置于法律法规和制度的约束之下，体现国家、省、市有关方针政策。
（二）实行统筹管理。对预算内、非税等各项财政资金实行统筹安排、统一编制、统一管理，确保政府收支预算的完整和预算资金的科学使用。
（三）突出以人为本。把基本公共服务支出列为财政重点保障支出，优先发展民生事业，促进城乡间、各项经济社会事业间的协调发展。
（四）遵循公平高效。推进市级预算的公开、公平、公正，切实提高预算管理效率和预算资金使用效益。
（五）确保规范统一。规范预算管理流程，完善预算管理方式，提高预算管理科学化、精细化、规范化水平。
第二章预算管理职责
第八条市财政部门主要职责：
（一）制定有关预算管理政策，并对有关政策的实施情况进行监督检查；
（二）组织、指导市级部门编制本部门的预算收支计划，并对报送的预算收支计划进行审查；
（三）提出市级预算初步方案，按规定程序履行报批手续；
（四）按规定的时间和程序批复市级部门预算；
（五）负责市级财政性资金收支预算的管理；
（六）提出市级预算预备费动用方案；
（七）编制市级预算调整方案；
（八）组织市级预算的执行，并对市级部门预算的执行情况、预算资金使用情况进行监督检查和绩效评价；
（九）编制市级政府决算草案，按程序报批；
（十）审核市级部门决算草案，批复市级部门决算；
（十一）预算管理工作的其他事项。
第九条市级部门主要职责
（一）编制本部门的预算收支计划，并按规定时间报市财政部门；
（二）组织、指导所属单位编制本单位的预算收支计划，并对报送的预算收支计划进行审查；
（三）组织对拟列入本部门预算的专项项目进行评审；
（四）按照市财政部门批复的本部门预算，在规定时间内下达所属单位的预算；
（五）组织和监督本部门预算的执行，并对本部门的预算执行进度、执行结果和财务管理负直接责任，对所属单位的预算执行进度、执行结果和财务管理负管理和监督责任；
（六）向市财政部门提供有关本部门预算执行情况的资料；
（七）编制本部门的决算草案，并在规定时间内批复所属单位决算；
（八）组织对本部门及所属单位的预算执行情况和预算资金的使用绩效进行自评价；
（九）职责范围内的其他工作事项。
第三章预算编制
第十条公共财政预算编制实行综合预算、零基预算方法，坚持“统筹兼顾、保障重点、优化结构、收支平衡”的原则，在保证机构正常运转的基础上，重点支持社会经济事业发展项目。
政府性基金预算应当按照“以收定支、专款专用、结余结转使用”的原则编制，按规定用途安排各项基金支出，不调剂使用。
社会保障基金预算编制应当坚持“统一规范、分项预算、专款专用”原则，做到统一政策依据、统一收支范围、统一编制口径，按照不同项目独立编制社会保障基金预算，不同项目的资金收入不得混淆，支出不得混用。
国有资本经营预算应当按照“效益优先”的原则编制，充分体现政府的经济社会发展战略目标，主要用于经济和社会事业的改革与发展。
第十一条市财政部门负责对市级政府性债务实行扎口管理，积极推进政府债务计划编制改革，逐步将政府性债务计划管理纳入政府预算体系。
市级政府性债务管理办法由市政府另行规定。
第十二条市级部门预算原则上实行“二上二下”的编制程序。
“一上”：市级部门对本级及所属单位上报的基础信息资料、项目申报材料进行审核汇总后，编制部门预算建议说明，报送市财政部门；
“一下”：市财政部门审核“一上”资料和部门预算建议说明，依据有关政策规定计算并结合市级财力，确定下达部门收支预算总控制数；
“二上”：市级部门根据“一下”控制数，统筹部门各项财政性资金，提出部门预算调整意见，并在规定时间内报送市财政部门；
“二下”：市财政部门对“二上”部门预算调整意见进行全面审核，综合平衡后按程序报批，经市人民代表大会审议批准后将年度预算批复到市级部门。
第十三条收入预算的编制
（一）市财政部门根据国民经济发展宏观形势变化，结合国家税制改革情况，合理预测编制预算年度税收收入计划；
（二）市级部门编制的收入预算应当包括国库拨款收入、财政专户拨款（补助）收入、本部门累计结余收入和其他收入。按照规定应当列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上一年度的非正常收入作为编制预算收入的依据。市级部门应当按照国家和省、市有关政策，合理预测编制年度非税收入计划。
（三）市级预算收入应统筹安排使用，除国家和省、市另有规定外，不得硬性规定用途。
第十四条支出预算包括基本支出预算、项目支出预算。
（一）基本支出预算。基本支出预算是市级部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，包括人员支出（即工资福利支出及对个人和家庭的补助支出）、商品和服务支出。
人员支出预算根据国家、省、市统一规定的人员工资、津补贴、社会保障政策和财政供给政策等据实编制。
商品和服务支出预算按照定额和单项核定相结合的办法编制。商品和服务支出定额分为综合定额和分项定额，定额标准由市财政部门另行规定，并按规定程序履行报批手续。
（二）项目支出预算。是在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，包括部门专项支出和非部门（政府性）专项支出。
部门专项支出是市级部门为完成特定的行政工作任务或事业发展目标而编制的年度专项支出计划。市级部门应当按照项目支出预算管理的有关规定，按照轻重缓急的原则，结合项目排序情况和单位财力状况统筹编制。
非部门（政府性）专项支出是为完成市政府经济建设和社会事业发展目标，由市财政部门代编的政府年度专项支出计划。
非部门（政府性）专项支出的设立符合《市市级财政专项资金管理办法》规定的，应当按该办法的有关规定执行，按规定程序编制审核报批。
凡列入政府采购目录以及限额标准以上的货物、工程和服务等项目支出，市级部门应当根据政府采购有关规定，全面编制政府采购预算。在执行中未编制预算且无特殊原因的政府采购项目，市财政部门原则上不予批准。
第十五条项目支出预算采取项目库管理方式，并实行滚动管理。
市级部门应根据国家、省有关政策和市委、市政府工作重点及事业发展规划，编制未来二至三年的项目预算，并按照轻重缓急的原则进行排序、科学论证，对符合条件的项目应全部纳入部门项目库。
市财政部门对市级部门申报的项目，进行论证审核后，按照当年预算安排的原则和重点，结合年度财力状况，择优筛选排序，纳入财政项目库，实行项目滚动管理。
第十六条市级部门编制支出预算要先从上年结余（结转）、上级补助收入、其他收入、财政专户资金中安排，不足部分再由财政补助。
第十七条市财政部门应当依据有关法律法规的规定，按照本级预算支出额的1%-3%设置预备费，用于当年预算执行中未列入部门年度预算的自然灾害及其他不可预见的急需、特殊开支。
第四章预算执行
第十八条市财政部门应当在市人民代表大会批准市级预算之日起30个工作日内将预算批复到市级部门，市级部门应当自市财政部门批复本部门预算之日起15个工作日内，将预算批复到所属单位。
市级预算一经市人民代表大会批准，即具法律效力，非经法定程序不得调整。
第十九条市级财政预算草案未经市人民代表大会批准前，当年市级部门的人员支出、商品和服务支出可按预算草案的基本支出预算数额按月预拨。对确属急需开支的专项经费，由市级部门提出申请，市财政部门审核后可预先拨付。市级财政预算草案经市人民代表大会批准后，市级部门应当按批准的预算执行。
第二十条市级执收单位应当依照有关法律、法规规定，及时、足额征收预算收入，并按照财政管理体制规定的市级分成比例和规定的预算科目、级次、解缴方式、期限，上缴市级国库或市级财政专户，不得违反规定擅自减征、免征或者缓征，不得截留、挪用或拖欠。
第二十一条市级执收单位的各项非税收入除教育收费外全部纳入预算管理，实行收缴分离和收支两条线管理。市财政部门应当建立健全奖惩机制，加强对执收单位预算收入征管的督查、考核和奖惩。
第二十二条市级部门的基本支出，由市财政部门根据批复的部门预算和全年分月用款计划，实行财政国库集中支付。增（减）人增（减）资经费在预算年度的5月初和11月初由市级部门提出申请，市财政部门汇总审核，于5月底和11月底前结算到位。
第二十三条市级部门专项资金的使用，由市级部门提出用款申请，报经市财政部门审核后，根据项目管理有关规定分批拨付。
第二十四条年初预算明确到具体项目的非部门（政府性）专项经费，由主管部门向市财政部门提出申请，市财政部门汇总审核并报市政府审批后下达。
年初预算未明确到具体项目的非部门（政府性）专项，由主管部门会同市财政部门联合项目申报指南，按规定程序审核确定具体项目。动用非部门（政府性）专项资金时，按照前款规定程序办理。
第二十五条项目支出预算批复后，遇到下列情况时可以撤销、终止或变更调整：
（一）项目履行条件发生根本性变化的；
（二）项目承担单位不再具备资格的；
（三）项目承担单位违反有关规定或合同的；
（四）其他经市级部门和市财政部门认可的。
如发生上述所列情况确需撤销、终止或变更调整的，应按规定程序报经批准后调整预算。
因撤销、终止或调减专项支出预算形成的专项资金结余，由市财政部门收回。
第二十六条市级财政资金全面实行国库集中收付制度。市级预算支出中的基本支出和专项支出，应当按照规定的用途使用。属于政府采购范围内的支出，严格执行政府采购制度，执行中如需调整政府采购预算，应及时办理调整手续，不得无预算和超预算采购。
第二十七条市级部门在印发的文件中不得有越权减免税费等减少财政收入及增加财政支出的内容。除国家另有规定外，不得对有关预算支出占总支出的比重或增长幅度作出硬性规定。
第二十八条市级部门在上报市政府的报告、请示事项中，凡涉及财政减收增支内容的，应当事先征求市财政部门意见。
第二十九条市级部门在年度预算执行过程中，应当坚持先有预算、后有支出。预算确定后，应按规定严格执行，不得随意调整、擅自改变支出用途。年度预算执行中，除遇有突发性事件等不可预见因素外，不得向市财政部门提出追加支出预算的申请。
第三十条因下列不可预见因素需追加预算的，经市财政部门批准，原则上由预算单位从年度部门预算中调剂；确实无法调剂的，由部门（单位）向市财政部门提出申请，经市财政部门审核，提出超收财力或预备费动用方案报市政府批准，由市财政部门批复执行，并报市人大常委会备案。
（一）中央、省和市委、市政府重大决策部署安排；
（二）中央和省明确要求配套的项目资金；
（三）因提高支出标准等不可控因素需增加支出；
（四）因其他不可预见因素需追加预算。
第三十一条预算执行中因特殊情况需要对总收入和总支出预算及其预算内容进行调整，由市财政部门按规定程序提请市人大常委会审定。
第三十二条对市级部门年度预算执行终了后的结余结转预算资金按照市级财政结余结转资金管理办法进行统一、规范管理。
第三十三条当年市级预算执行中增加的财力，除按法律、法规和财政体制规定增加的支出，应当用于经市政府批准的不可预见追加项目，或作为财政结余转入下一年度使用。
第五章预算调整
第三十四条市级预算执行中有下列情况之一的，由市财政部门编制预算调整方案，经市政府审定并报市人大常委会批准后，进行预算调整：
（一）预计市级预算收支不平衡的；
（二）预计市级预算收入超收或者减收的；
（三）预计市级预算总支出增加或者减少的；
（四）上年结余未列入预算而动用的；
（五）农业、科技、教育、社会保障支出等预算需要调减的；
（六）市人民代表大会批准的预算草案决议中规定确保的支出项目需要调减支出的；
（七）不同部门之间资金需要调剂的；
（八）因国家政策调整需要调增（减）预算的；
（九）因突发公共应急事件或重大自然灾害需调增预算的；
（十）其他符合预算调整规定的不可预见因素。
第三十五条预算单位不得自行调整预算。预算执行过程中，如发生项目变更、终止等确需调整预算的，应当按照规定的程序报批。
第三十六条因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。不属于预算调整的预算变更事项，应按有关规定权限和程序予以变更。
第三十七条年初预算确定后，纳入预算管理的非税收入如遇有特殊情况需要调整收支计划，应当按有关规定报市财政部门审核批准，提出由相应收入安排的支出预算调整意见后执行。
第六章决算
第三十八条市级决算草案包括市级政府决算草案和部门决算草案。
第三十九条市财政部门编制市级政府决算草案，报市政府审定后提请市人大常委会审查和批准。
第四十条市级部门按照市财政部门的统一布置，在审核汇总所属单位决算草案基础上，连同本部门自身的决算收入和支出数据，汇编成本部门决算草案，在规定期限内报市财政部门。
第四十一条市财政部门在收到市级部门决算草案后，按照相关要求和规定对部门决算草案进行审核和汇总。市财政部门在审核中，发现市级部门决算不符合相关政策法规及财务管理规定的，市级部门应该按照要求调整账务，并修改决算报表。
在编制决算草案时，应当清理核实全年的预算收支和往来款项。不得把本年度的收支转为下一年度的收支或者把下一年度的收支列为本年度的收支。决算数字应当采用经核实的会计数字，不得采用估计数字，不得弄虚作假。
第四十二条市财政部门应当在市人大常委会审查批准市级政府决算草案之日起20个工作日内将决算批复到市级部门，市级部门应当在市财政部门批复决算之日起15个工作日内将决算批复到所属单位。
第七章绩效评价
第四十三条对年度预算安排的一定金额以上、与部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的专项支出实行绩效目标管理制度，建立绩效评价体系，开展事前、事中、事后全过程的绩效管理。
第四十四条市级部门应根据市委市政府确定的重点工作目标和专项资金的用途及性质，申报专项资金项目，提出达到的绩效目标和设立绩效评价指标，并按照要求编入部门预算。
市级部门制订的绩效目标和绩效评价指标是对项目资金使用效益、效果实施绩效评价的重要依据。
第四十五条市财政部门负责组织专家对市级部门申报的专项资金项目、制订的绩效目标和绩效评价指标进行评审（事前评价—绩效目标、评价指标与可行性方案评审），评审意见与部门预算批复同步反馈市级部门。
第四十六条市财政部门根据市级部门制订的专项绩效目标，对项目年度预算执行进行绩效拨款跟踪管理（事中评价），并根据项目绩效目标实现程度，严格把握项目资金拨付进度。
第四十七条市财政部门负责制定绩效管理与评价工作制度，指导、检查市级部门的专项资金绩效管理和自评价工作，对专项资金实施绩效评价（事后评价）。预算年度终了时，市级部门应对专项绩效目标完成情况进行绩效自评价，提交专项绩效报告和自评价报告；市财政部门根据需要对市级部门专项资金使用效益实施绩效评价和再评价。
第四十八条市财政部门应当会同市级部门对重大专项资金制定具体绩效评价实施办法，明确绩效目标、评价对象和内容、评价指标、标准和方法、评价的组织管理和工作程序等。
第四十九条专项资金执行结束后，由市财政部门负责组织专家进行绩效综合评价，综合评价结果报告市政府。重大专项资金支出绩效评价结果可同时报告市人大，向社会公示。
第五十条绩效评价结果是当年预算安排、年度预算调整及以后年度预算安排和完善预算管理的重要依据，也是部门专项资金项目进入财政预算滚动项目库的重要依据。
第八章预算监督和法律责任
第五十一条市财政部门、审计部门、监察部门、市级部门按照各自职责，依法对市级预算进行监督，同时市级预算还应接受社会公众的监督。
第五十二条市财政部门按规定对市级部门的预算编制、执行和市级预算收入的征收、上缴进行管理监督，保证市级财政资金的安全、规范和高效使用。
第五十三条市审计部门依法对市级预算执行情况进行审计监督，会同市财政部门进行专项资金的绩效审计。
第五十四条市监察部门应加强对市级预算收支管理活动的监察工作，对违反法律、法规、规章的单位和个人进行查处。
关键词：建筑施工企业；全面预算管理；方法策略
建筑施工企业全面预算管理是对于企业的各种资源的合理分配和利用都有帮助，而且还能对各种预算的执行过程进行监督和管理，从而使得企业发展过程中的各种问题能够得到有效地解决。在全面预算管理过程中，应该要对企业的各种成本消耗进行计算，并且要制定相应的预算方案，从而进行系统管理，确保企业的经营活动可以顺利推进。具体说来，施工企业的全面预算管理具有几个特点。第一，全过程性。预算管理是对企业的各种经营活动进行全过程管理的过程，包括事前管理、事中管理、事后管理。第二，全方位性。预算管理包括很多方面的内容，比如财务预算、经营预算、投资预算，在对企业的预算方案进行编制的时候，要涉及到企业的很多部门，比如企业的产供销、人力、财物等，都应该要纳入到预算范围之内。第三，全员性。在全面预算管理过程中，企业的所有人员都应该要参与到预算管理过程中，比如公司的领导人，各个部门的负责人、下属公司的负责人、各个岗位的员工等，都应该要参与到预算管理过程中。第四，以工程项目预算为核心。在工程项目的预算管理过程中，应该要以预算为核心，然后对各种活动进行控制。建筑施工企业的预算管理是一个必要的过程，不仅可以有效控制施工成本，实现施工企业利润目标，也可以促进建筑施工企业全面发展。
一、建筑工程全面预算管理存在的问题
但是尽管全面预算管理在建筑施工企业已经推行了多年，目前仍有一些建筑企业对全面预算管理职能认识不足，没有将预算与其企业管理有机的结合起来，没有充分发挥预算的管理职能，其存在的问题主要有以下几方面：
（一）缺乏完整的全面预算体系和管理制度
就当前的建筑行业形势来看，很多建筑工程施工企业的管理还比较松散，在预算管理过程中也是松散型的，没有建立系统性的、完善的预算管理组织体系和预算管理制度，因此使得企业的预算编制目标无法得到落实，也不能对预算进行考核与监督，没有积极发挥出预算管理的相应作用。
（二）全面预算管理成本目标不明确
在建筑企业成本预算管理过程中，应该要有一个明确的目标，比如企业的成本要控制在一个什么范围之内，要对超出的成本范围进行确定等。在实际施工过程中很多企业的成本预算管理目标不够明确，因此导致企业的成本预算管理工作受到影响。
（三）缺乏全员意识
当前很多建筑企业的人员都认为，预算管理是一种财务行为，而且一般都是由财务部门负责相应的预算方案的制定，而且也由财务部门进行预算控制，甚至还讲预算管理理解成为财务部门的资金支出计划，这是一种错误的认知，全面预算管理是一种全员行为，企业的所有人员都应该要参与其中。
（四）全面预算管理的绩效评价体系不完善
绩效评价是预算管理的重要环节，在预算管理过程中，由于缺乏有效的考核和激励机制，因此会使得企业的预算目标不能实现。考核和奖励是全面预算管理的根本，只有经过科学的考核与管理，做到奖罚分明，才能进行有效地预算管理。当前很多企业的权责利关系不够明确，对预算管理的绩效考核标准也不够明确，因此不能全面反映企业的实际运行情况和职工的工作业绩。
二、建筑施工企业全面预算管理策略
建筑施工企业全面预算管理不仅能促进建筑企业的发展，还能促进建筑行业的快速转型发展。在加强建筑施工企业全面预算管理的过程中可以从以下几个方面出发。
（一）完善全面预算管理的制度建设
（1）完善制度，对于企业预算管理制度建设过程中的问题，首先应该要明确责任中心的权责，界定预算目标，编制预算、汇总、复核与审批、预算执行与控制管理、业绩报告及差异分析、预算指标考核等一系列全面预算管理制度。
（2）制定标准。施工企业发展过程中，应该要建立一套比较完整的施工成本】费用管理体系，做好成本数据积累。在对各种预算方案进行执行的过程中，还应该要不断进行改进和完善，从而形成一种特定的费用定额标准。
（二）制定科学合理的成本控制目标
在建筑工程的发展过程中，科学合理的成本控制目标对于企业的成本控制有一定的导向性，在具体的工作中，建筑企业管理者应该要根据企业的发展情况制定一套完整的成本控制目标，在制定成本目标的过程中，各个部门都要建言献策，对自己部门的实际情况进行叙述，从而便于部门之间的探讨和协商，共同制定出科学合理的成本控制目标。比如可以根据建筑项目的情况制定一个整体的成本预算，配备各种材料、人力等，同时，在建筑工程项目施工的过程中，要对这个预算进行及时更新，根据项目施工过程中的实际情况制定余下工程的成本控制目标，按照新的要求进行各种资料成本的配置，促进建筑工程的顺利推进。
（三）加强企业预算的全员性
首先，企业的领导应该要加强对预算管理的支持和重视，要在整个企业内部进行宣传和引导，使得更多的人能够意识到预算管理的重要性，从而参与到其中。第二，应该要动员企业的员工主动参与到预算的策划、预算方案的制定以及预算方案的执行过程中，增强全面预算管理的合力。
（四）完善全面预算管理的绩效考核体系
在企业预算管理过程中，应该要加强对预算考核系统的完善，要将预算管理的工作考核纳入到企业的绩效管理过程中来，从而能够对预算的执行过程进行考评，确保预算的执行过程能够更加规范、透明，也能确保预算方案得到有效的执行。同时，企业应该对预算执行结果进行科学的评估，对预算的准确性和及时性进行考核，并根据考核结果和实施合理的奖惩制度，形成长效的考核机制，把预算管理工作推向一个全新的水平。
三、结语
总之，建筑施工企业的全面预算管理对于企业的发展具有十分重要的意义，而且也是一个系统性的工程，是企业管理过程中的重要环节，在企业发展过程中应该要加强对预算管理的重视，动员全员参与到预算制定、预算管理以及预算考核过程中，真正达到实现企业发展战略目标、整合企业资源、提高经济效益的目的。促进建筑企业的可持续发展。
参考文献
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【关键词】 预算管理；预算管理观念；政府绩效预算管理
按照财政部、国管局的统一安排，中央国家机关财务处长赴美国培训团于2006年6月23日至7月14日赴美国，就美国预算管理的理论与实践进行了培训考察。培训团走访了美国联邦总务署、参议院预算委员会、总统预算与管理办公室、卫生部以及加州和弗吉尼亚州财政部，听取了前总统与管理办公室官员和有关教授讲解美国政府预算管理。笔者有幸参加此次培训活动，收获良多。
美国是一个联邦制国家，政府由联邦、州和地方（郡以下城市）三级构成。与政府构成相对应，美国的预算体制也分为三级，即联邦预算、州预算和地方预算。美国的三级预算体系相对独立，按照各自的权限和职责组织收入，安排支出。州、地方政府预算周期有单年度和双年度，预算年度与联邦预算年度也有所不同。美国是三权分制的国家，即司法、立法和行政，预算管理也体现了这一特征，预算管理体现立法与行政的互动与制约。
美国联邦预算编制程序主要取决于两大主体：政府（总统）和国会，他们控制预算的武器就是制定预算规则和程序，将政府的政策和优先分配次序在政府预算中加以体现。美国总统和国会在预算编制程序中的作用既相互关联，又相互独立。国会在预算编制中的作用突出体现在通过永久性法律和年度预算法案对预算进行控制。总统在预算编制中的作用突出体现于总统预算是国会编制预算的重要参考依据。总统预算政策对国会批准预算有很大影响。联邦预算，即总统预算分为两部分，法定支出和自主支出。法定支出是由法律规定的，每年情况类似，无需太多修正。而自主支出需要通过申请预算拨款来实现。总统预算编制程序中，有三个重要参与者：一是机构，提出预算申请，并执行授权计划；二是omb，审查机构的预算申请、编制预算、监管国会预算法案和机构预算执行；三是总统，有向国会递交预算的最终发言权。预算的周期一般从每年春天2月开始，至少比总统向国会递交预算提前9个月，比新财政年度开始早18个月。执行过程中，所有涉及预算的追加和调整，均要经国会批准执行。从美国的预算管理状况可以分析两国预算管理的差别，并从中得到一些启示。
一、国情反映预算管理观念的差别
美国预算管理理念为结果效益型，而我国的预算管理观念为支出节约和结果效益并重型。
其一，美国是发达国家，经济社会已经进入平稳发展的阶段，政府关注更多的不再是节约支出的问题，而是如何给公众提供更优更好的服务和社会保障的问题。而中国是发展中国家，正处在经济社会的高速发展时期，需要投资的项目很多，需要考虑投入和产出的最大效益问题以及政府在履行行政职能的支出成本问题。两国处于不同的发展时期，预算管理的关注点也存在差别。
其二，美国是三权分立的国家，国会在预算分配上有着极强的控制权，而参众两院的议员来自不同地区和阶层，各自争取选民利益，预算消减的可能性不大。
其三，美国预算的大部分支出，均以法律形式加以规定，如果要在法定支出方面进行控制，必须修改立法才能实现。而在自主支出方面，政府和国会关心的是政绩和选民支持，政府部门的工作重点是完成预期项目目标计划，而主要并非是节约开支。
二、大部分预算支出具有法定形式，支出的控制权在各部门
在美国，部分政府预算支出以法律的形式规定下来，如教育支出比例、公共医疗保障支出等，一方面保证了国家在这些方面的投入，另一方面也减少了预算编制的重复劳动，提高预算编制效率。
同时，联邦预算编制的程序也都以立法的形式进行规定，使预算纳入法制管理的轨道，具有法律效力和地位。
如：美国宪法授权国会征税；规定资金流出国库之前必须经过拨款法案批准。
《反非效率法案》规定了预算执行的规则和程序。
“美国编码”规定了总统预算的提交程序及其应包括的相关信息。
《1974年国会预算和扣留控制法案》规定了国会预算编制程序；控制预算执行的程序。
《1985年平衡预算和赤字紧急控制法案》规定了消除超支的规则。
《1990年预算实施法案》对预算编制程序的有关法律作了大量修改，包括《国会预算法案》和《平衡预算和赤字紧急控制法案》。
《1990年联邦信贷改革法案》规定了联邦信贷计划的预算处理方法。
《1993年政府绩效及结果法案》规定了预算结果的管理，要求机构制定战略计划、年度绩效计划、年度绩效报告等。
由于美国政府机构庞大，各部门职责不同，除公务员出差标准等个别支出项目外，各部门基本支出，如人员工资、办公经费、人均办公用房等没有统一标准和预算定额，各部门自行确定费用支出方向和优先安排工作，支出控制也由各部门自主进行。
三、监督机制比较健全，预算管理的相互制衡值得借鉴
美国的预算管理监督在四个机构的支持下完成：
（一）政府问责办公室（GAO），它是国会建立的政府预算监督机构，当初叫总审计署，现更名为政府问责办公室。
GAO的主要角色和功能：
1、它是国会支持性机构；
2、每年向国会各委员会作报告，进行听证；
3、政治中立化：尽管现在美国参众两院共和党占绝大多数，所有委员会主席都是共和党派，但一旦要求调查某方面的事情，GAO必须同样负责，不能偏袒共和党。
GAO的工作，一方面要面对参议院的质疑，进行快速反应，另一方面，必须出于高度的职业道德、事业心、责任感、公正性，来开展调查、完成报告。公开的报告，不仅给国会和部门领导，而且除国家机密外还要通过互联网公诸于众；
4、给部门领导提交关于改进工作的建议，其中80%会被采纳；
5、对联邦政府的支出和责任制提供法律依据；
6、牵头制定财务、审计标准。
GAO只有提出报告和建议的权力，没有监督执行的权力。
GAO的主要工作内容：
一是监督政府部门是否按照法律程序和预算来支出，防止舞弊、浪费、滥用现象发生；
二是提出改进项目效率的建议；
三是从现在角度进行预警，对将来可能发生的事情预先做出反应。
（二）国会调研服务部；
（三）国会预算办公室（CBO）；
（四）总检察长办公室。美国政府机构中，每个机构都有一个检察长，人员由机构领导任命，但他的报告要同时向机构领导和国会报告，是对GAO审计功能的补充。
上述四个机构，形成了完整的预算监督体系，从不同角度对预算实施监督管理。
1998年我国政府部门机构改革后，各部门内部审计机构由于机构编制总量的限制而随之消亡。近年来，政府审计力度不断加强，审计在规范管理，惩治腐败中的作用日益显现。审计署在国家机关各部门派出了派驻机构，但是，仍不能替代部门内部审计的职能。同时，目前我国审计部门还是政府的组成部门，审计机构如何设置，才更有利于实施监督，达到权利的制约与平衡，值得探讨。
四、政府绩效预算仍需探索
美国经验和绩效制度发展的过程
20世纪50年代：胡佛委员会；
60年代：计划项目预算；
70年代：目标管理、零基预算；
90年代：政府绩效和结果法案（Government Performance and Results Act，以下简称GPRA）出台；
21世纪初:项目评估工具（Program Assessment Rating Tool,以下简称PART）。
随着时展，绩效管理的方法、关注重点和分析方法都在不断调整和变化，并逐步改善。到90年代GPRA出台后，逐步引申为绩效责任制后基本稳定下来。
在历史上，绩效管理观念不断演变：20世纪初关注重点在资金、人员、账号，即输入端；中期重点调整为交易、活动和功能；末期目标演变为项目、产出、结果。
可以说，从20世纪初到20世纪末，预算绩效考核完成了从输入端到输出端进行评估的转变，这也是因为美国经济不断发展，政府对经济的影响越来越大，公众对政府表现的期望值越来越高的结果。
但是笔者理解，美国的所谓绩效预算管理，仍然是事后的，对项目目标实现结果的考核，没能做到预算与绩效的结合。也就是说，仍然没有实现绩效预算的要求。事实上，企业、公司、事业单位的绩效是比较容易与预算分配挂钩的，但是政府部门如何履行好职能，如何考评绩效优劣，绩效如何与预算挂钩，仍然是预算管理需要探索的课题和难题。
总之，这次培训收获了世界的眼光和战略的思维，开阔了视野，拓展了思路。笔者深深体会到：无论哪个国家的管理制度和管理方法，都是与其政权体制、管理机制和国情密不可分的。借鉴思路，研究问题，推进改革，才是学习的目的和意义之所在。
【参考文献】
[1] 王金秀. 国家预算管理[M]. 北京：中国人民大学出版社，2001.
[2] 李燕. 政府预算理论与实务[M]. 北京：中国财政经济出版社，2004.
[3] 外国政府预算编制研究课题组. 美国政府预算编制[M]. 北京：中国财政经济出版社，2002.
