关键词： 农业 财政直接补贴 乘数效应
一、引言
补贴作为政府的宏观调控手段，同时在宏观和微观主体两个层面上发挥作用。政府作为宏观主体，为了达到其政策目标，利用市场机制中边际成本与边际利益的关系，通过财政补贴对微观主体的利益激励，来调动或者牵引市场力量服从政府的宏观调控，实现政府的政策目标。而这些目标中，有的属于市场失灵领域，有的属于市场有效领域，有的属于市场的组织和建设范畴。
近年来，我国出台了一些有代表性的财政农业补贴政策。如2007年，中央出台的《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，其中有关补贴的政策提到，健全农业支持补贴制度逐步形成目标清晰、受益直接、类型多样、操作简便的农业补贴制度。各地用于种粮农民直接补贴的资金要达到粮食风险基金50%以上。中央财政要加大对产粮大县的奖励力度，增加对财政困难县乡增收节支的补助。2010年，农业补贴的品种范围扩大了，力度加大了，补贴的重点对象更加明确——“新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜”，对补贴款专款专用不得他用的规定也更加严格和明确。纵观我国多年来的财政农业补贴政策，其政策目标多属于农业处于市场失灵领域和增强农业竞争力的组织和建设范畴。
补贴是一种政府或其委托机构所无偿或优惠给予的利益。根据关贸总协定第六条反倾销税和反补贴税、第十六条补贴以及乌拉圭回合达成的《补贴和反补贴协议》中所提到的补贴定义，机构补贴行为的情况有以下两种：一是政府或非政府机构做出的财政支持，如资金赠予、贷款担保、税收减免等；二是政府或非政府机构做出的价格支持，初级产品的输出给予直接或间接的支持以使该产品出口售价低于同类产品国内销售价格。因此，本文将补贴划分为三种类型：一类财政资助型的补贴；二类价格支持型补贴；三类收入支持型的补贴。其中直接财政资助，如拨款、贷款、投股；资金潜在的直接转移，如债务转移和担保；税收抵免或税式支出；政府提供除一般基础设施外的货物、服务或者政府采购。所以，本文认为财政直接补贴应属于直接财政资助，更加突出补贴的主体——政府直接给予财政支持，而不是委托或指示一个私人机构完成政策目标。
农业补贴就是对农业进行的补贴。关于这方面的研究已经很多，而有关财政农业直接补贴的研究却不多。例如，闵宗陶、魏剑峰在2005年的《粮食财政补贴方式转变的经济学分析》中，就粮食财政间接和直接补贴效应进行对比，但是更多说明粮食间接补贴的缺陷，而对粮食直接补贴分析不深入，其中提到，所谓直接补贴就是对生产者按一定标准进行直接转移支持。郭宏宝在2009年的《中国财政农业补贴：政策效果与机制设计》中，在划分农业补贴时，是按照我国现行财政预算账户中政府补贴支出分类、政府预算支出形式和补贴的作用和wto《农业协议》的相关条款进行分类的，没有突出财政农业直接补贴种类，仅在第二种分类中的预算补贴中提到。
二、相关农业直接补贴政策
2004年，中央在有关“三农”问题的“中央一号文件”中提到：应当清醒地看到，当前农业和农村发展中还存在着许多矛盾和问题，突出的是农民增收困难。全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距仍在不断扩大。农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长。对此中央提出的农业直接补贴政策有：为保护种粮农民利益，要建立对农民的直接补贴制度。2006年，中央在有关“三农”问题的“中央一号文件”中提到：近几年，采取了一系列支农惠农的重大政策，取得重大成果。但必须看到，当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出，解决好“三农”问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务。对此中央提出的农业直接补贴政策有：粮食主产区要将种粮直接补贴的资金规模提高到粮食风险基金的50％以上，增加良种补贴和农机具购置补贴。
2008年，中央在有关“三农”问题的“中央一号文件”中提到：粮食连续四年增产，农业生产全面发展。农业资源环境和市场约束增强，保障农产品供求平衡难度加大，要求加
速转变农业发展方式。农产品贸易竞争加剧，促进优势农产品出口和适时适度调控进口难度加大，要求加快提升农业竞争力。农业比较效益下降，保持粮食稳定发展、农民持续增收难度加大，要求健全农业支持保护体系。对此中央提出的农业直接补贴政策有：继续加大对农民的直接补贴力度，增加粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补，扩大良种补贴范围，增加农机具购置补贴种类，提高补贴标准，将农机具购置补贴覆盖到所有农业县。
2009年，农业农村工作的总体要求有：把保持农业农村经济平稳较快发展作为首要任务,围绕稳粮、增收、强基础、重民生，进一步强化惠农政策,增强科技支撑，加大投入力度，优化产业结构，推进改革创新，千方百计保证国家粮食安全和主要农产品有效供给，千方百计促进农民收入持续增长，为经济社会又好又快发展继续提供有力保障。对此中央提出的农业直接补贴政策有：增加对种粮农民直接补贴，加大良种补贴力度，提高补贴标准，扩大油菜和大豆良种补贴范围。大规模增加农机具购置补贴，补贴范围覆盖全国所有农牧业县（场），带动农机普及应用和农机工业发展。加大农资综合补贴力度，完善补贴动态调整机制，加强农业生产成本收益监测，根据农资价格上涨幅度和农作物实际播种面积，及时增加补贴。按照目标清晰、简便高效、有利于鼓励粮食生产的要求，完善农业补贴办法。根据新增农业补贴的实际情况，逐步加大对专业大户、家庭农场种粮补贴力度。
三、有关经济模型的选择与分析
1、名义保护率（nrp）
nrp由bela balassa于1965年提出，是一种应用广泛、简单适用的补贴测定方法，它利用农产品国内市场价格与世界市场价格之间差额的百分比来反映一国政府利用各种措施对农业进行补贴的程度。其测定模型是：
上述计算公式中，pd表示国内市场价格，pw表示国际市场价格。如果nrp为正，则表明一国的农业政策为正保护政策，且nrp的绝对值越大，保护的力度越强；如果nrp为负，则表明一国的农业保护政策为负保护政策，且nrp的绝对值越大，负保护的程度越强。
2、财政转移支付的收入乘数效应
财政农业直接补贴是财政转移支付的一种表现，因而能用财政转移支付的收入乘数效应来衡量财政农业直接补贴对农业经济增长的影响。财政转移支付乘数是指收入变动与引起这种变动的财政转移支付变动的比率，即财政转移支付的变动会引起收入乘数倍的变化。具体计算方法是：
k表示财政转移支付乘数，tr表示一定时期内财政转移支付的变化量，y表示一定时期内收入的变化量。因此，如果用tr表示一定时期内财政农业直接补贴的变化量，y表示一定时期内农业产出的变化量，就能用k表示财政农业直接补贴乘数。用k的数值反映财政农业直接补贴对农业经济增长的影响程度，k的值越大，说明财政农业直接补贴对农业经济增长的影响程度很大，反之，则说明影响程度较小。
四、数据验证
第一，选择粮食作物中的主要谷物五年的国内市场价格和国际市场价格，借助名义保护率（nrp）测定我国农业直接补贴水平。
由表1的数据可以看出，近几年我国给予农业直接补贴的政策未达到预期的政策效果。水稻的名义保护率2007年前都为正值，而2008年和2009年的数据却都变为负数，说明我国水稻经过财政直接补贴，在国际市场上还不具有竞争力。玉米的名义保护率也都为正值，而且数值在前四年都比水稻的名义保护率的值大，说明我国对玉米的财政直接补贴，已使玉米比水稻在国际市场上更具有竞争优势。水稻是人们生活的必需品，国家对其进行补贴，更多的是出于国家粮食安全储备的目的。从玉米的名义保护率的数值反映，国家对玉米的财政补贴政策不稳，但受当年主要谷物补贴量的影响。小麦的名义保护率的数值基本上是负、正值交替，反映了我国对小麦的财政直接补贴很不稳定，还有待于进一步加大力度。2008年和2009年的小麦和水稻的名义保护率的值接近，说明我国对水稻和小麦的补贴今后将采取一致的措施。从表1还可以看出，水稻和小麦作为人们的生活必需品，国内市场价格逐年上涨，这与国内的供给和需求密切相关；国际价格在2009年突转下降，这与人民币和美元汇率有关。因此，用名义保护率的值反映一国政府利用各种措施对农业进行补贴的程度时，会受到上述相关因素的影响。
第二，由于农业是第一产业的主要构成部分，因此借助第一产业的增加值来反映财政对农业的补贴政策对农业造成的影响。下面选择最近五年的第一产业产值和财政支持“三农”的投入额，经过相关计算，借助财政转移支付的乘数效应反映我国支持“三农”的财政政策效果。
由表2的数据ktr的值都大于1，说明财政支持“三农”的政策已对农业经济起到了拉动作用。从ktr数值的变化看，每年财政政策发挥作用的
效果差异很大，2004年和2007年的ktr数值明显都比其他年份高，反映财政转移支付对农业经济的拉动需要其他相关方面的大力配合才会发挥应有的作用。另外，从表2的数据可以看到，财政支持“三农”投入增加值高时，第一产业增加值也高，反之相反。一方面说明我国财政支持“三农”政策不稳定，另一面也说明第一产业需要国家财政支持。
五、结论
本文主要是从财政政策角度，分析财政农业直接补贴对农业经济的影响和相应的政策效果，借助名义保护率和财政转移支付的乘数效应模型，利用相关数据进行验证分析，得出的主要结论有：一是财政支农政策要达到预期的政策效果，必须保持政策的连续性、持续性和稳定性；二是财政支农政策要达到预期的政策效果，还需要有其他相关方面的大力配合，才会发挥应有的作用。
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关键词：农业产业化；农业龙头企业；财税扶持；综述
中图分类号：F812.42；F324 文献标识码：A 文章编号：1672-3309(2011)02-33-03
农业产业化是改造我国传统农业。引进现代农业生产要素。实现我国农业现代化的有效途径，其发展很大程度上依托于农业龙头企业。农业龙头企业被赋予农业产业化经营的组织者滞动者、市场开拓者和技术创新主体等职能。国家给予财政、税收、金融、土地等方面的政策扶持。本文主要探讨财政和税收政策对农业龙头企业的影响。其中农业产业化龙头企业享有的税收优惠政策包括：所得税减免、增值税减免、出口退税和其他税收优惠政策，而享有的财政优惠政策包括：出口创汇贴息、财政补助两类。自从2001年11月。中央经济工作会议做出“扶持产业化就是扶持农业，扶持龙头企业就是扶持农民”的论断。扶持龙头企业的各项政策在全国各地迅速升温。而国内学者针对财税扶持龙头企业的理论依据及其效率的讨论也持续升温。
一、关于财税政策扶持农业龙头企业的理论依据综述
曹利群和周立群(2001)从信息经济学的角度出发，分析了由于信息不对称和信息搜集过程中的一些特征，给作为信息搜集主体的龙头企业的生存和发展带来一系列难题。由于龙头企业在搜集信息时会有正的外部效应，因此。通过财税政策应对龙头企业进行扶持。
王春玲(2005)从社会分工理论角度。依照新兴古典经济理论。“交易效率是市场生产力的推动力量。流通效率则决定着社会总的生产力水平，亦即当分工的好处大于分工演进过程中所产生的交易费用时，社会分工才能逐步演进并不断完善，从而使社会总的生产力水平得到综合提升”。因此她认为，农业综合生产力水平的提高不能片面着眼于一个或几个龙头企业的发展，而应着力于提高地区性农业分工水平的演进。而由于社会分工层次的缺失。给龙头企业的发展带来了极高的外生交易费用，加大了企业运行成本，因此，需要财税补贴给龙头企业扶持。
彭熠(2005)从发展极理论出发，说明龙头企业是农业产业化经营系统中的发展极，需要三方面形成条件并且有三方面作用，同时在建设过程中呈现出三大效应。他具体指出。按照佩鲁的“发展极”理论。农业产业化过程中所需要的龙头企业就是能起到“发展极”这种经济活动中心作用的企业。即龙头企业必须具有创新能力、规模效益和适宜的经济环境三方面条件，并且需要龙头企业起到技术创新和扩散作用、资本集中和输出作用、规模效益三方面的作用，最终发挥极化效应、扩散效应、回浪效应三大效应。因此政府应大力扶持龙头企业以发挥其作为发展极的作用。在资金支持、税收减免以及其他配套优惠政策上做出努力。为市场选择创造外部条件。
杨明洪(2009)对农业产业化龙头企业扶持的理论依据进行了全面的定性研究，指出农业“三性”(基础性、弱质性、多功能性)和龙头企业的“三性”(主导性、涉农性、低效益性)是建立分析理论依据的前提。继而对龙头企业和政府行为进行了假定性分析，假定龙头企业和政府都是追求利益最大化的“经济人”并得出结论：扶持龙头企业的理论依据的构建是从出于对中国农业和龙头企业基本经济特征的深刻认识，有着深刻的政治经济原因。而不是简单地考虑龙头企业的产出贡献、就业贡献、收入贡献、技术贡献。农业在国民经济中的“基础性”、农业在市场经济中的“弱质性”和农业在社会关系环境中的“多功能性”决定了实施农业支持和保护政策的必要性。龙头企业的“低效益性”决定了政府扶持的必要。基于此。一方面。政府要对龙头企业的扶持政策决不动摇，不要因为扶持实施过程中出现问题，就否定扶持龙头企业实施的必要性。另一方面，要以挟持理论依据为核心展开。并努力提高龙头企业扶持的政策效率。
二、关于财税政策扶持农业龙头企业的效率研究综述
由于农业上市公司的样本数据具有代表性，同时又容易获取。目前国内学者主要以农业上市公司为代表。对财税补贴农业龙头企业的政策效率展开研究，研究方法基本分为两种，在补贴政策出台之初。学者们主要运用描述性统计方法研究；自林万龙(2004)开创了“扶持龙头企业政策效率”实证研究之路后，诸多国内学者开始运用计量模型去探讨并评价补贴政策对龙头企业的效率。
(一)运用描述性统计方法的研究
沈晓明(2002)较早地系统论述了财政补贴优惠政策对农业上市公司的影响。以59家上市农业公司为样本。运用统计方法研究了农业上市公司的补贴现状及其影响。得出结论：农业上市公司过分依赖补贴收入。补贴收入政策对农业上市公司的影响是消极而深远的。首先，在短期内它掩盖了上市公司的经营困境。使之不能及时进行内部治理，而且对投资者产生误导；其次。这样长期下去使上市公司形成不找市场找政府的惯性，这种惯性是龙头企业完全市场化的最大心理障碍。
沈晓明(2002)同期通过对上市公司由盛而衰过程的研究得出：农业产业化政策目标中。强调企业是农民利益代表的公益性政策目标，与培养国际市场竞争主体的市场性目标产生冲突，是导致企业缺乏竞争性的主要外部原因。因此，政府应将原来用于管理的行政支出和补贴给龙头企业的收入用于专业的农业协会运作，农业专业协会按公益性目标运作，而龙头企业按市场性目标运作。
金赛美(2003)通过数据统计分析认为，财税补贴优惠政策因直接提升了农业上市公司利润。已经成为支撑农业上市公司利润一个不可或缺的重要因素。但是优惠政策对不同上市公司的经营利润却产生不完全相同的结果：有些上市公司因这些优惠政策的支持，其经营利润不断提升。有些上市公司在享受政府优惠政策时，利润不仅没有提升。反而出现较大幅度的下滑，因此，她指出：应将有限的优惠政策给予诸如上述具有优势且有竞争力的上市公司。
汤新华(2003)通过描述性统计分析1999-2001年农业类上市公司受财税扶持政策的影响，说明农业上市公司的补贴大大高于全部上市公司的平均补贴水平，相当于全部上市公司补贴水平的2倍多，但整体业绩并没有表现增长的态势。反而呈现出大幅下滑的态势。
(二)运用计量实证方法的研究
林万龙(2004)通过对2002年2月58家上市公司的数据进行实证分析，分析了补贴对上市农业公司产出增长的影响(将企业主营业务收入作为替代变量)，这一研究开启了“扶持龙头企业政策效率”实证研究之路。做了比较规范的实证分析，重点研究了针对特定企业进行优惠补贴的“专向性补贴政策”，认为我国农业产业化龙头企
业财税补贴扶持政策缺乏效率，因而也就谈不上对当地农产品原料产销的带动作用。这个结论意味着我国现行的龙头企业扶持政策在操作上存在很大的偏差。
邹彩芬(2006)从经营效率、企业成长性、偿债能力、获利能力4个维度对农业上市公司的经营绩效进行度量，采用非均衡面板数据，选取1998年之前(含1998年)在深沪证券市场上市交易的35家农业上市公司对其1998-2003年的财务数据进行了计量实证分析，研究结果表明，税收优惠政策对农业上市公司产出无明显效果，而直接财政补贴政策带来的副效应是增加了企业的偿债能力。
冷建飞(2007)通过收集农业上市公司2002-2005年的财务数据，把补贴政策作为研究的核心，运用严格的计量经济方法基于上市公司的面板数据实证分析补贴政策对农业上市公司盈利的影响，结果发现税收补贴对上市公司盈利影响显著，但对提高农业上市公司的盈利作用非常小；收入补贴对上市公司盈利影响不显著，对农业上市公司盈利的提高没有帮助。税收补贴与收入补贴有助于增加农业上市公司当期的利润，但对农业上市公司提高长期的竞争能力不利，从长期看会降低农业上市公司的盈利能力。
彭熠(2009)选取2002年和2004年两年样本农业上市公司的混合数据做实证分析，主要运用所得税减免和补贴收入两个指标。在因子分析法的基础上，运用多元回归模型分析财税补贴政策对农业上市公司综合绩效的表面影响与实际影响。目前的政策扶持方式并未对农业上市公司实际经营绩效改善产生显著促进作用；相反。在许多方面产生了明显的消极影响。
王昌(2009)通过选择2004-2006年41家农业产业化国家重点龙头企业中的上市公司为研究样本，采用平衡面板数据模型，分析了国家的财政补贴及税收优惠政策对农业产业化龙头企业绩效的影响。结果表明，所得税优惠对龙头上市公司盈利有显著影响，但从长期看对其发展能力并无明显效应：补贴收入对龙头上市公司的盈利能力和发展能力影响均不显著。
三、简 评
早期国内学者主要从信息经济学、社会分工及发展极角度去研究财税政策扶持农业龙头企业的理论依据，虽然对后来学者的研究作出探索性贡献，但研究的文章仍然较少，角度单一。杨明洪(2009)较为全面地从农业的“三性”和农业龙头企业的“三性”出发为财税政策挟持农业龙头企业寻找了一般理论依据，并科学地制定出龙头企业扶持的理论框架。国内学者基于农业弱质性理论、外部性理论、发展极理论、规模效益理论等。以及结合中国农业和农业龙头企业基本经济特征和深刻的政治经济原因。得出结论：我国财税政策要持续对农业龙头企业扶持。
在确定了财税政策要对农业龙头企业进行扶持后，就要确保政策扶持是具有效率的，但依据国内学者对财税扶持农业龙头企业的效率研究表明：财税扶持农业龙头企业普遍缺乏效率。早期沈晓明、金塞美、汤新华通过描述性统计分析方法。之后林万龙、邹彩芬、冷建飞、彭熠、王昌通过实证分析方法，普遍发现财税政策对农业上市公司经营有着巨大影响，财税补贴政策对于农业上市公司经营会带来消极影响。
通过国内学者对财税扶持政策效率的探讨，可以得知：首先。我国财税补贴政策对于农业龙头企业的支持高过其他行业的企业的支持水平，财税补贴收入直接构成了农业龙头企业的利润。提高了龙头企业的盈利水平，但是对其绩效的积极影响是表面的。研究表明现行的财税政策扶持方式并未对农业龙头企业的实际经营绩效起到显著的改善和促进作用，相反在很多方面产生消极的影响。政府对农业龙头企业的财税补贴优惠政策出发点是好的。希望通过财税补贴增强龙头企业的经营能力，但实际上是通过了非经营手段增加了企业利润同时虚增了企业盈利能力。一定程度上掩盖了农业龙头企业经营困境。其次，正如沈晓明(2002)指出，农业龙头企业承担的市场性目标与带动农民增收的公益性目标相冲突，这样一方面，政府意图通过财税扶持政策的实施让农业龙头企业承担更多的公益性责任。在扶持的同时。农业龙头企业势必会受到过多的公益性责任的束缚而难以在市场经济体制下提高企业自身的绩效；另一方面，农业龙头企业对财税扶持政策产生较强的依赖性，为了获得持续的财税补贴，农业龙头企业不惜通过“寻租”行为来争取更多补贴优惠，这样造成严重的市场资源配置失效。
综上所述，国内学者对财税扶持农业龙头企业的研究为后人的继续研究作出巨大的贡献。依据他们的研究，首先，政府在对农业龙头企业进行财税扶持整体上应坚持市场为主导，着重为农业龙头企业的发展提高良好的财税宏观环境。变直接补贴为间接补贴；其次，应该分离农业龙头企业的市场性目标和公益性目标，将代表农民利益。带动农民致富的公益性目标交给农业专业合作社，政府应该加大对农业专业合作社的财税扶持。学者的研究和呼吁得到政府的回应，2010年中央一号文件用较大篇幅重点强调了对农民专业合作社的鼓励和扶持政策。而对农业龙头企业一改政策基调由“扶持”转为“支持”，这说明今后随着“公司＋合作社＋农户”这种农业产业化组织形式被广泛应用。我国政府将大力扶持农业专业合作社。鼓励其带动农户完成公益性目标，同时由于农业的“弱质性”以及农业龙头企业特有的属性，政府还会继续支持具有辐射带动能力的农业龙头企业。
同时，国内学者对财税扶持农业龙头企业的研究存在着不足之处：首先。研究财税扶持效率时，重点考虑到市场效率。自从沈晓明(2002)提出农业龙头企业的公益性目标和市场性目标冲突之后，学者们在研究财税扶持效率时，仅是探讨其市场效率即财税补贴政策对农业龙头企业本身经营绩效的影响，而并未考虑财税扶持政策的出发点，即2001年中央经济工作会议中提出的“扶持龙头企业就是农业产业化，扶持龙头企业就是扶持农民”，也就是说目前缺少对财税扶持农业龙头企业带动农民增收效应方面的研究。其次。虽然学者们通过选取典型样本进行规范的实证研究来检验财税扶持效率，但大多数学者还主要是以龙头企业中的上市公司作为研究样本。由于上市公司的资金一部分来自于资本市场，面临的经济环境更为复杂，单纯考虑上市公司的效率可能会使估计的结果有偏，需要后来学者继续完善补充。
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关键词：农业保险；补贴效率；数据包络分析
中图分类号：F84 文献标识码：A
收录日期：2017年4月27日
一、引言
自2007年中央决定向农业保险提供保费补贴以来，我国农业保险取得了快速的发展。我国农业保险保费收入由2006年的8亿元增长到2015年的375亿元，十年间增长了46倍。我国农业保险的快速发展离不开财政资金的大力支持，2015年我国各级财政下拨的农业保险保费补贴达到288.8亿元，将近承担了80%的农业保险保费收入。然而，我国的农业保险在运行过程中的一些问题日益凸显，农业保险财政补贴的效率受到广泛质疑。随着我国对于农业生产的重视程度以及国家财政实力的不断增强，可以预见未来国家对于农业保险的补贴范围和力度将不断扩大。因此，科学分析我国农业保险财政补贴的效率，对于下一步农业保险补贴政策的取向选择、充分发挥财政资金的杠杆效应具有重要意义。
二、文献回顾
国内学者对于农业保险财政补贴的研究大多是围绕“政府为什么要对农业保险进行补贴”这一问题展开的，主要的研究角度有市场失灵理论以及福利经济学，如李军（1996）、庹国柱（2005）、张跃华和施红（2007）、顾海英和史清华（2007）、孙香玉和钟甫宁（2008）。他们试图比较政府补贴农业保险前后农业保险市场消费者剩余、生产者剩余及社会福利的变化，以论证政府补贴农业保险的必要性。
近年来，越来越多国内学者利用不同的方法对我国农业保险补贴的效率进行测算，其中大多数学者都采用数据包络分析方法进行实证研究。张旭光和赵元凤（2014）年采用数据包络方法（以下简称为DEA方法）对内蒙古自治区12个盟市2009年、2010年的农业保险财政补贴资金效率进行测量，研究发现补贴无效率的地区多呈规模报酬递减状态；江生忠、贾士彬等（2015）基于2010～2013年省际面板数据，运用DEA面板超效率模型对我国农业保险补贴效率及其影响因素进行分析，并得出结论：我国农险保费补贴整体上处于规模递增的阶段，农业产值较高的省份农业保险补贴效率较高。李心愉、赵景涛（2015）利用BCC模型和面板Tobit模型，分别从企业和区域的视角分析了我国农业保险开展的效率，得出结论为：近五年来我国农业险整体效率偏低，但呈现逐年递增趋势。我国农业大省的农业保险效率低于全国平均水平，而西部地区的农险效率高于中部和东部地区。
DEA（数据包络分析）方法作为一种多投入多产出决策效率的相对客观和科学的测量工具，为科学评价我国农业保险补贴效率提供了一种途径。本文在借鉴现有研究的基础上，运用DEA-BCC模型，基于2015年的数据来测算全国各省、自治区及直辖市的r业保险补贴效率，同时鉴于现有研究较少涉及补贴效率的动态变化，本文对2013～2015年我国农业保险补贴效率的动态变化进行研究，为这一领域的研究补充最新的实证分析。
三、测算方法及指标选择
（一）测算方法简介。数据包络分析方法（简称DEA），是运筹学上经常用于评价多输入及多输出的决策有效性的一种方法，最早由Charnes、Cooper和Rhodes于1978年提出。依据关于规模报酬假设的不同，DEA模型可以分为规模报酬不变条件下的CCR模型和规模报酬可变条件下的BCC模型，本文选择了BCC模型。
首先考虑规模报酬不变条件下的CCR模型。假设有n个省、自治区及直辖市实行了农业保险补贴政策，即有n个决策单元DMUj（j=1，2，…，n），每个DMUj均有i种输入和r种输出，假设决策单元j的输入变量为Xj=（x1j，x2j，…，xij）T，输出变量为Yj=（y1j，y2j，…，yrj）T，v=（v1，v2，…，vi）T是i种输入变量的权系数，u=（u1，u2，…，ur）T是r种输出变量的权系数，则第J0个决策单元的效率hj0可由以下模型求得：
其中，为决策单元DMUj0的有效值，即农业财政补贴投入相对于产出的有效利用程度，？姿j为相对于DMUj0重新构造一个有效DMU组合中j各决策单元DMUj的组合比例，s+和s-为松弛变量。
（二）指标选择。运用DEA方法研究我国农业保险财政补贴的效率，关键在于投入指标和产出指标的选择上。在借鉴现有研究的基础上和基于公共财政补贴农业保险的初衷，本文对投入和产出指标的选取详见表1。（表1）
四、实证结果分析
目前，全国31个省、自治区、直辖市都对农业保险进行保费补贴，但由于内蒙古、辽宁、吉林、陕西等省份对于农业保险补贴金额的数据披露不完整，因此本文最终选取所有数据可获得的省（自治区、直辖市）作为DEA模型的决策单元（DMU）。其中2015年的DMU数量为23个，2014年DMU的决策数量为21个，2013年DMU的数量为13个。
（一）本文使用MaxDEA5.0软件，首先对各省2013～2015年农业保险补贴的技术效率进行测算，测算结果如表2所示。（表2）
由DEA的输出结果可以得出以下几个结论：
第一，2013～2015年我国绝大部分省份的农业保险财政补贴是无效的，有效的省份数量很少。具体而言，2015年，在23个省份中，只有北京和广东两个省（直辖市）的农业保险补贴是有效的；2014年，在21个省份中，只有安徽省的农业保险补贴是有效的；2013年，在13个省份中，只有上海和安徽两个省（直辖市）的农业保险补贴是有效的。
第二，2013～2015年我国农业保险补贴效率存在较大的省际差异。各省的技术效率值从不足0.01到1.00不等，以平均效率而言，安徽省的技术效率最高，为0.898，其次是上海市以及北京市，分别为0.572和0.509。另外，天津、广东、广西、重庆、江苏省（自治区、直辖市）的技术效率也相对较高，其余省份的效率值都处于较低的水平，均为超过0.1，其中河北以及湖南两个农业大省的效率值最低，仅有0.007。
第三，2013～2015年我国大部分的农业保险补贴效率呈现下降的趋势。过去三年，在我国23个省份中，除北京、广东、广西、重庆四省（自治区、直辖市）的技术效率有较明显的上升，黑龙江、河北、河南三省的技术效率微升之外，其余省份的补贴效率值均出现不同幅度的下降，其中天津市、上海市以及安徽省的降幅较大。
（二）技术效率与规模效率分析。在BCC模型下，技术效率可以进一步分解为纯技术效率与规模效率。所谓纯技术效率，是指从制度的层面探究农业保险的财政补贴制度是不是有效地促进了补贴政策目标的实现，而规模效率是指在农业保险补贴制度已经给定的前提下，对应的补贴投入规模是否有效。如果规模有效则意味着在农业保险财政投入力度和补贴标准既定的前提下，保费补贴规模恰到好处，处于规模报酬不变的最佳状况；如果规模无效则意味着，此时保费补贴的规模不够合理，存在规模报酬递增或者递减的趋势，即存在投入不足和投入过剩的现象。2015年我国各省农业保险补贴纯技术效率、规模效率及规模报酬具体情况见表3。（表3）
从纯技术效率上看，我国大部分省份的农业保险财政补贴是无效的，有效的省份数量相对较少。然而，相较于技术效率视角下只有一两个省份有效，纯技术效率视角下，我国农业保险财政补贴有效的省份数量有明显改善。具体而言，2015年在23个省份中，有6省（自治区、直辖市）的农业保险补贴是有效的。一般而言，经济较发达省份以及产粮大省的纯技术效率较高，而中西部欠发达地区的纯技术效率普遍较低。
从规模效率上看，我国绝大部分省份的农业保险财政补贴是无效的，仅有北京和广东两个省（市）的规模效率是有效的。2015年，除了北京市和广东省处于规模报酬不变，重庆市处于规模报酬递增状态外，其他省份都处于规模报酬递减的状态，这说明2015年我国大部分省份的农业保险补贴存在投入过剩、资源浪费的问题。
（三）小结。根据MaxDEA的输出结果，可将2015年全部省份农业保险财政补贴效率情况大致划分为以下三类：
第一类：北京和广东。技术效率、纯技术效率和规模效率都为1，两省（直辖市）的财政补贴机制完善，财政补贴规模适度，同时规模报酬呈现不变的状态，意味着其在农业保险补贴领域的有效生产前沿进行运作。
第二类：黑龙江、上海、安徽、新疆、天津、河北、。纯技术效率较高，规模效率较低，总效率的无效主要来自于规模效率。尤其是黑龙江、上海、安徽、新疆四省（自治区）虽然纯技术效率为1，但是由于受到规模效率小于1的影响，导致总效率小于1，黑龙江和新疆两省受到的影响尤为明显。而导致这类省份规模效率低的原因是，财政投入均呈现规模报酬递减的状态，存在投入过剩的问题。因此，在不改变现有补贴体制下，这类省份应该适当缩减财政补贴规模，以提高农业保险补贴的效率。
第三类：海南、贵州、云南、甘肃、青海、山西、江苏、浙江、河南、广西、重庆、宁夏。规模效率相对较高，而纯技术效率较低，总效率的无效主要来自于纯技术效率，对于这类省份，现阶段的改进重点是完善财政补贴措施，以带动纯技术效率的提高，从而提高农业保险补贴的总效率。
五、结论及建议
本文运用数据包络方法，基于2013～2015年的数据，对我国各省（自治区、直辖市）的农业保险财政补贴效率及其动态变化进行了研究，并得出如下结论及建议：
（一）现阶段我国农业保险财政补贴效率较低。现阶段我国绝大部分省份的农业保险财政补贴是无效的。2015年，在我国23个实行了农业保险补贴的省（自治区、直辖市）中，只有北京和广东两个省（直辖市）是DEA有效的，其余21个省均显示DEA无效，这说明我国农业保险保费补贴政策实施的整体效率较差，存在较大改善空间。
（二）我国各省农业保险财政补贴普遍存在补贴投入过剩的问题。现阶段，我国绝大部分省的农业保险财政补贴处于规模报酬递减的状态。2015年，在我国23个实行了农业保险补贴的省（自治区、直辖市）中，除了北京、广东及重庆之外，其余20个省的农业保险补贴的规模报酬均呈现递减状态，普遍存在补贴投入过剩的问题。尽管2015年各省普遍加大了对农业保险保费补贴的投入，但是结果表明这些投入最终未对农业保险补贴效率的提高起到积极作用，反而造成了资源的浪费。因此，各省不应盲目从众一味加大投入，而应该结合自身的情况调整财政补贴投入的规模，不断推动农业保险补贴朝着更有效的方面发展。
（三）补贴机制不健全是制约我国中西部地区农业保险补贴效率的主要因素。我国农业保险财政补贴的低效率在很大程度上是由财政补贴机制不健全造成的，中西部地区省份的农业保险补贴效率受到财政补贴机制不健全的制约尤其明显。许多中西部地区省份虽然规模效率较高，但是纯技术效率较低，最终导致总效率的无效。一般而言，农业保险补贴机制完善的省份的纯技术效率较高，因此中西部地区省份需结合自身的实际情况，致力于完善财政补贴机制，不断提高纯技术效率，以促成农业保险补贴效率的改进。
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关键词：补贴；财政；政府补贴；法定补贴；权限配置
中图分类号：D922.2文献标志码：A文章编号：1001-862X（2017）03-0095-006
一、问题的提出
政府补贴，是指一国为实现或者推行某种特定公共政策，依法对特定的产业、企业或者个人无偿的直接财政资助，与税收优惠、低息贷款政策、政府采购政策等经济激励措施并列。从我国长期实践看，政府补贴可以分为体制型政府补贴和机制型政府补贴。[1]121-123体制型政府补贴，主要是在计划经济时代为了维持产品低价和弥补亏损，已不再是我国政府补贴的主要形式，但是现在仍可能存在于个别领域，比如中石化在2005、2006年连续获得巨额政府补贴。[2]机制型政府补贴是市场经济条件下政府经济调控的政策工具，当正外部性的产品社会边际效益大于私人边际效益，可能出现供应不足，矫正性补贴可以实现外部边际效益加到私人边际效益中实现内在化。[3]现阶段，政府补贴种类繁多、规模庞大，尤其是地方在税收竞争和官员政绩的驱动下，政府对竞争优势企业的补贴成为普遍现象，政府补贴为刺激经济发展和扩张财政规模而成为政企之间强强联合、共同进退的利益输送方式。[4]不当的政府补贴加剧了企业之间的不公平竞争，地方财政支出结构扭曲，地区间财力差距拉大[5]，简言之，我国政府补贴制度主要存在两方面问题：一是政府补贴过度依赖规范性文件，层级低而零散繁杂，对补贴的设定权限、适用范围、监督等缺乏严格约束。二是有些补贴并非为了实现社会公共利益，用全体人民或纳税人的钱补贴少数群体或企业，损害了补贴支出的公共性。地方政府在税收竞争中也经常使用先征后返、政府补贴等不当手段，甚至采取一对一的约定，损害了补贴发放的合法性和公平性。
二、政府补贴的范围限定
政府补贴的合法性与正当性，主要体现在目的上是为了实现公共利益。所谓公共利益，或公共需要，不表示人人都需要，或一般说的大家需要，而是维持一定社会存在和正常发展，必须以社会为单位组织实施的诸多事务的需要，代表社会成员的共同利益和长远利益，主要是市场失灵领域，是国家和财政的职责。[6]35政府补贴针对特定主体，直接受益范围有限，但是同样可以促进某些公共目标的实现，如刺激正外部性产品的供给、产业升级等。以政府补贴的主要目的和功能为标准，分析资源配置和收入再分配两个领域的政府补贴，考察政府补贴的合理范围。
（一）资源配置领域的政府补贴
资源配置领域，政府补贴主要是为了实现正外部效应的内在化。一般来说，私人产品具有竞争性和排他性，由市场提供；公共产品具有非竞争性和非排他性，无法有效阻止搭便车的行为，经营者很难通过市场交易方式实现成本上的补偿，由公共财政负担产品的全部成本，与弥补部分成本的政府补贴并不相同；而混合产品兼备公共产品和私人产品的性质，提供方式较为复杂。在现实生活中，同时具备非竞争性和非排他性的纯公共产品并不多见，而较为普遍的是具有公共产品的部分特征的混合产品。政府补贴解决外在效益高而内在效益低的产品出现供给不足的问题，满足社会需求，提高社会资源配置的效率。在个别情况下，私人产品也可能出于特殊原因而获取政府补贴，如对农机具的补贴、“家电下乡”的补贴。政府补贴是否合法和正当，应当以公共利益的评判为标准。在资源配置领域，政府补贴如果不是着眼于解决市场失灵问题和提高资源的配置效率，无论受益范围的多寡，都不能证明其正当性。比如，在中央政府调控房价的背景下，某些地方政府出于财政利益，补贴购房，扶持房地产业，补贴流向高收入群体，助长房产投机和房价上涨，由于没有提高资源的配置效率，并不体现公共利益。相反，刺激“知识经济”长期增长的主要因素是创新、研究与开发活动以及人力资本投资，这些因素都属于竞争领域里的微观经济活动，但是它们具有强大的外溢效应，需要补贴在内的财政支持。[7]
（二）收入再分配领域的政府补贴
收入再分配领域，政府补贴主要是为了促进和实现底线公平。财政支出的公平正义，关键在于保障社会弱势群体有尊严的生活和同等的教育权利，优先对教育、公共医疗、法治等软公共品的投入等。[8]无论人们在家庭背景、经济能力、教育程度等方面的差异有多大，公民的生存权、受教育权等基本人权都应当得到保障，社会弱者也有权利得到相应的帮助和救济。[9]这些基本需求具有刚性，是人权的一部分，很多国家的宪法将其规定为公民的基本权利以保障和实现底线公平。在社会大众关于公平的不同认识中，找到大家共同接受的利益分配底线，在这个底线层面实现公平。在再分配的过程中，政府补贴的正当性也必然是促进和实现底线公平。在某种意义上，市场奉行“丛林法则”，通过优胜劣汰保证形式公平的规则配置稀缺资源。但是经济的合理性不等于价值的合理性，由于经济个体的资源禀赋，如教育、财产继承、身份地位、机遇等因素的差异，单纯的市场机制会导致财富集中到少数人手中。过度的贫富分化可能激发社会矛盾，危害社会稳定和影响社会发展，所以政府应当介入社会分配领域，运用再分配手段救济和补偿弱势群体，缓解市场机制带来的弊端。不同于社会保障支出，政府补贴作为收入再分配的手段，只惠及特定群体，具有政策性、时效性等特点。补贴的实现方式，既可以在生产、流通环节实施，也可以在消费环节实施；既可以针对产品价格进行间接补贴，也可以对消费者直接补贴；既可以现金形式，也可以其他形式。补贴对再分配的影响是否具有正当性，应当考察主要的受益者是不是普通消费者或者弱势群体。
（三）政府补贴的范围法定
在资源配置领域，产品是否具有竞争性往往取决于市场和技术条件，产品是否具有排他性常常依赖于技术条件和法律规定，所以，依据竞争性和排他性两个特征对产品做出的分类并不是绝对的。[1]36即便是混合产品，提供方式既可以通过征税弥补成本，免费供给，也可以通过收费弥补成本，有偿供给，还可以是两者结合的混合提供方式。至于采取哪种提供方式，政府往往需要比较效益和成本。征税的公共提供方式，虽然有利于增加供给，满足需求，但是除征管成本和缴纳成本，还存在征税带来的社会福利损失。收费的市场提供方式，虽然有利于减轻政府负担，但是也可能出现产品供给不足或者利用不足。采取混合提供方式，政府补贴也不是唯一的方式，还可以是政府授权经营、政府参股等方式。[10]而在收入再分配领域，政府补贴是运用再分配手段救济和补偿弱势群体的一种措施，具有政策性和时效性。对弱势群体的补助，有关社会稳定和基本公平，而无度地扩大再分配的规模，又会陷入“福利陷阱”，影响社会的经济效率和可持续发展。
因此，对于政府补贴，法律难以完全通过列举划定范围，但是界定政府补贴基本范围，实现基本范围的法定，依然很有必要。在资源配置方面，主要对准公共产品的供给不足或利用不足而实施；在收入再分配方面，应当以促进和实现“底线公平”为基本要求，主要针对弱势群体。政府补贴的基本范围，以概括和列举的方式界定，不能囊括政府补贴所有的现实情形，在实践中由于各种势力的博弈和利益平衡，也几乎不可能达到清理政府补贴的功效。但是可以要求法定补贴的设定只能在基本范围内，而基本范围之外的补贴，不可设定法定补贴，只能在年度的财政预算中提出，经过严格程序批准后方可实施。
三、政府补贴的权限配置
政府补贴的权限配置，关系到补贴政出多门的治理，也影响到财政支出的结构优化，以及政府补贴的规模控制。合理配置政府补贴的设定权限的范围，除了在政府与人大之间，还包括央地关系在内的上下级政府之间。
（一）设定权限的横向配置
补贴设定权力在政府与人大之间的配置，关系到权力之间的相互制约，一方面，权力机关通过预算审批约束政府的补贴支出，另一方面，行政立法设定法定补贴，可以限制预算的竞争选择。
预算权不是全部归于政府或权力机关，通常表现为政府与权力机关之间的分享。其中，预算编制专业性和技术性很强，基于信息优势和执行效率，政府行使预算编制权。由于政府职能的膨胀，财政支出规模不断上升，财政资金的稀缺性更加突出，而社会不同利益结构的形成，公共支出的优先顺序也引发各方利益主体的竞争。因此，预算编制是在政府财政部门主导下的博弈和选择，而权力机关可以通过预算审批权约束政府的自由裁量权。同时，我国预算审议采取综合审议的方式，效率较高，但是权力机关与政府完全可能在预算的个别收支项目发生分歧，要么整体否决影响国家机构的正常运转，甚至立法权和行政权的对峙引发政治危机，要么权力机关的审议权流于形式。考虑到我国预算法治现状和预算效率，可以分项审议和表决部分重要事项，比如政府补贴，而分项审议和表决能够成为保障补贴支出“公共性”的有效途径。反观现实，预算的专业性，甚至人为地语焉不详，加之人大代表专业知识和时间的不足，权力机关对预算编制的审查批准往往没有达到理想效果。尤其是地方政府间税收竞争的背景下，利益集团利用经济影响力，不断扩大在财政支出中的利益分配，尤其是先征后返、政府补贴的泛滥，严重损害了财政支出的公共性。为此，必须坚持改革政府收支分类，展现政府活动的不同功能和政策目标、支出的经济性质和具体用途。[11]同时应对财政权限进行横向分权，将财政的重大决策权归于权力机关。
预算过程本身是公共资金在不同支出项目之间优先顺序的相互竞争，充斥不同利益主体之间的博弈，然而法定支出限制了预算中的选择权，固化了利益分配结构。预算是对个别财政支出行为的授权，立法是对财政行为的原因行为的抽象授权，对于两者的关系，多数国家认为彼此不得否认，也就是说，预算编制必须列支法定支出，预算案缺失法定支出，构成权力机关启动预算修正权的理由；权力机关通过的预算即便违反立法，也不能推定预算当然无效，而是启动相应的纠正程序。[12]162-169政府可能利用立法权制定法规规章，也可能利用法律草案的起草，加入经费保障的条款，其中有合理的，也存在诸多不合理性。利益集团利用经济影响力，完全可能促使政府无原则地扩大再分配规模，扭曲财政资源的利益分配结构。[13]由于政府补贴本身就意味着财政支出责任，为了防止财政利益分配的固化，较为有效的方法是，原则上禁止规定强制性支出标准，以基本范围的法定来限制设立法定补贴。
（二）设定权限的纵向配置
补贴设定权限在中央与地方、地方各级之间的配置，不仅有关央地的财政分权，而且干系到地方政府间的税收竞争。一方面，上级政府可能通过设定强制性的补贴项目或补贴标准，下放支出责任，或者恣意干预下级政府的预算分配；另一方面，由于与税收优惠的替代效应，政府补贴的滥用有可能恶化地方政府间的税收竞争。
我国财政分权改革，各级政府之间的事权划分不明确，上级政府往往在下放职责的同时，不相应安排财力，普遍出现财力上收，事权下移的现象。上级政府可能通过设定法定支出或者其他强制性支出，下移事权和支出责任，以致基层政府的财政支出压力很大。不同地区、不同级别政府的经济发展、财政能力和面临的实际问题，差异巨大，地方政府需要根据自身的优先次序安排预算资金，统筹安排，但是面对层层加码的强制性支出安排，地方预算自必然受到损害。为了防止为下级政府设置法定支出而转移支出责任，应当合理划分各级政府的事权和支出责任，将法定支出的设定权限，原则上限定在本级政府支出责任范围内。对于政府补贴而言，地方政府对民生领域的补贴支出缺乏动力，可能发生下移支出责任或者支出不足的问题，而在税收竞争中，地方反而存在补贴支出无序的内在冲动，在中央严禁地方擅自减免税收的权力后，先征后返、政府补贴等现象又悄然兴起，亟待推进地方治理和中央监控的法治化。
在财政分权改革过程，地方在巩固支出自的同时，有可能被赋予适当的税收立法权，整体化规制政府补贴和税收优惠，并作为规范地方政府间的税收竞争的切入点，具有现实必要性。首先，中央实行立法约束。中央立法对政府补贴的基本范围做出层次化和整体化的规定，在基本范围内立法设定法定补贴，而基本范围之外的政府补贴，只能在年度的财政预算中提出。推动层次化和整体化的税收减免的类型化体系，先对各部门税法中税收减免进行类型化和汇总，再突破部门税法障碍，最终在整体税种层面进行类型化，建立起税收减免的理念、类型、具体事实的科层体系。[14]其次，赋予并明晰地方财政自，进而约束地方政府的补贴支出。法律赋予地方财政自，地方政府的补贴支出和税收优惠，将在地方财政权限内得以规范和约束。
四、我国整治补贴无序的现实进路
我国的政府补贴，缺乏严格的法律约束，产生规模持续膨胀的惯性，又有补贴支出固化的顽疾，还有绩效难以监控的弊端，严重影响财政支出的公共性，扭曲了财政支出结构。在清理不当补贴的基础上，抑制规模扩张、控制法定补贴、完善财政监管、健全审查机制，是整治政府补贴无序的现实进路。
（一）抑制补贴规模的扩张
地方政府之间的税收竞争依然激烈，而收优惠的权力受到严格限制，具有明显替代效应的政府补贴，规模不断扩张。政府补贴企业的过度膨胀，必然挤占民生和消费性支出，造成财政支出结构的扭曲，破坏财政支出的公共性。抑制补贴支出的扩张，有利于正确引导地方政府之间的税收竞争，减少腐败滋生，减轻财政负担。首先，确立财政支出优先性的规则。法律可以确立财政支出优先的规则，主要包括法定支出优先、紧急支出优先、民生支出优先等。[15]在清理和规范法定支出的前提下，强调法律明确规定的支出优先，是实现财政法治和财政民主的重要保证。重大突发事件关系社会稳定和群众安危，预算支出应当优先安排考虑。民生是国家治理现代化的落脚点。[16]民生支出，关系民众的生存、发展等基本权利的保护，在预算编制中也应当优先考虑。其次，明确权力机关对预算的减额修正权。预算修正权是权力机关最重要的预算权力，没有预算修正权，权力机关只能整体通过或整体否决预算草案，造成权力机关的审议权流于形式。权力机关审议预算的主要目的是控制政府财政支出，并且权力机关在编制预算方面也存在专业性和信息获取能力的不足。因此，预算修正权的行使，各国通常支持减额修正（删减项目或金额），严格限制甚至禁止增额修正（增加项目或金额）。[17]对补贴支出而言，如何控制政府补贴的支出才是亟待解决的问题，预算的减额修正权有利于控制补贴支出的无序增长。再次，对支出有相关联收入来源的，可以设立政府性基金。政府性基金是为特定用途的支出建立独立的财源，适宜于有相关联收入来源的支出。[12]162-169某些补贴支出，如有相关联的收入来源，可以设立政府性基金，专款专用，避免挤占其他支出。
（二）控制法定补贴的设立
如果立法设定补贴不受任何限制，政府可能通过行政立法设定法定补贴，上级政府也可能以法定支出形式干预下级政府的预算分配，人为肢解了《预算法》建立的预算正式规则，利益集团的影响也容易导致利益流向少数群体，因此，有必要限制法定补贴的设立，并且定期清理和调整。首先，限制设立的主体和范围。有权通过立法设定法定补贴的主体，必须是人民代表大会及其常委会，也可以包括国务院。要在政府补贴的基本范围内设立法定补贴，并且原则上限于本级政府的支出责任范围。其次，限定法定补贴的最长期限。由于政府补贴一般具有显著的时效性，法定补贴要顺应社会经济形势的变化，及时修改或废止，所以除全国人大设立的法定补贴之外，法律可以明确限定法定补贴设立的最长期限，避免法定补贴对财政分配格局造成长期固化。再次，原则上禁止规定强制性支出标准。政府制定法定的支出事项或支出标准，都可能侵蚀权力机关的预算权力，在利益集团影响和推动下以立法形式扭曲财政支出结构的行为也难以严格控制。因此，除全国人大及其常委会制定的法律外，不允许立法规定法定补贴的支出标准。而非法定的补贴，禁止强制性支出标准的规定，其支出必须通过年度预算审批。最后，构建定期清理和调整机制。政府补贴有较强的政策性和时效性，社会经济的发展变化，对补贴的需求也是发展变化的，建立法定补贴的定期清理和调整机制，有利于防止财政利益分配的固化和补贴支出的无序扩张。法定补贴的立法后评估，需要重点考察补贴支出对公平竞争秩序的影响，以及补贴资金的公共性、成本效益等。为保障法定补贴的考核和调整，可以引入“落日法”立法技术，即一定期限后，不能获得有权机关的肯定性评价，便自动废止。
（三）强化财政监管
补贴的直接受益面有限，也不需要支付对价，其公共性和公平性易受到质疑。因而，强化监督机制，明确监督主体、监督措施、监督后的处理等，也是治理政府补贴无序的有效进路。[6]145首先，完善财政监督制度。财政支出的监督主体主要包括权力机关、财政机关、审计机关。权力机关通过预算和决算的审批，进行事前和事后的监督，同时事中监督也不可或缺。在人大内部设立专门的预算工作机构，辅助人大的预算监督，强化实质性审查监督。财政机关和审计机关的监督，偏重于预算执行方面，审计机关还可以对决算实行审计监督。财政部门需要强化内部控制机制，形成相互制约的工作机制。改革审计体制，保障审计监督的独立性和权威性。[18]其次，建立信息公开、公平竞争的补贴支出程序。补贴的支出程序，包括补贴申请、批准、公示等，以信息披露和公平竞争为核心。监督政府支出的主要障碍是信息不对称。要求政府履行信息披露职责，提高补贴支出的透明度，可以在一定程度上缓解信息不对称问题，减少腐败和执行偏差。为了使纳税人的钱花得更透明，信息公开不仅在于信息是否披露，而且在于信息的有效性程度[19]，比如补贴的依据、补贴的程序、补贴的绩效等。竞争领域的补贴支出，还必须强调补贴获取的公平竞争，不能专为特定企业而设或单独谈判商定。最后，完善补贴支出的绩效管理。完善补贴的绩效监督，将绩效原则贯穿补贴的编制、审查和批准、执行等各环节[20]，并探索引入第三方评价机制，逐步建立事前有绩效目标要求、事中有绩效跟踪反馈、事后有绩效结果评价的全过程绩效管理体系。[21]实现源头上控制缺乏正当性和合理性的补贴，绩效评价结果是下一个预算年度增加、维持、压缩补贴的种类和支出规模的重要依据。
（四）健全审查机制
相关事务即便属于地方事务，不在中央事权和共同事权的范围内，中央政府仍可以行使法律监督权，以监督地方权力行使是否合乎法律。[22]除了全国人大的立法外，所有法律规范的合宪性与合法性都应当受到某种司法性质的审查。[23]与地方政府补贴相关的地方性法规、规章、规范性文件和其他政策措施，都应当接受公平竞争审查。同时，将地方政府补贴纳入行政诉讼，创新公益诉讼机制，与私人直接诉讼机制相结合，扩大法院对地方法律文件的审查范围。地方政府的补贴权限有可能在深层次干系到央地之间财政权力和立法权限的争议，在全国人大常委会下设立专门机构，协调处理财政关系在内的央地关系。[24]同时，可以考虑在全国人大之下设立宪法委员会，负责审查全国人大常委会和地方人大的立法。
五、结 论
政府补贴的扩张和滥用，危及了财政支出的公共性，亟待从政府补贴的范围、权限配置等方面建构政府补贴制度。政府补贴的范围，有必要实现基本范围的法律界定，在基本范围内，可以立法设定具体事项的法定补贴，而基本范围之外的补贴，只能在年度的财政预算中提出。政府补贴的权限配置，在横向配置上，不允许政府在基本范围之外设立法定补贴，原则上禁止规定强制性支出标准，并强化权力机关的财政决策权；在纵向配置上，各级政府之间的事权得以明确、合理划分后，有权主体设定的法定补贴原则上也须在各自的支出责任范围内，而且法律赋予并明晰地方财政自，政府补贴和税收优惠的替代性，也在地方财政权限内得以约束。同时我国补贴支出的无序，需要从抑制规模扩张、控制法定补贴设立、完善财政监管以及健全审查机制等方面进行治理。
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[22]王浦劬.国家治理现代化理论与策论[M].北京：人民出版社，2016：415.
[关键词] 新农保 基础养老金 “补出口” “补入口”
[中图分类号] C913.7 [文章识别码] A [文章编号] 1004-6623（2013）06-0086-04
[作者简介] 华黎（1964 — ），女，山东安丘人，安徽财经大学教授，博士，研究方向：社会保障理论与政策；唐小静（1954 — ），浙江绍兴人，安徽财经大学统计与应用数学学院，副教授，研究方向：经济数学。
一、问题的提出
我国自2009年开始，在10%的农村地区试点新型农村社会养老保险制度（下文简称“新农保”），到2012年底，新农保基本上实现了全覆盖。这是一项普惠制福利制度，广大农村60岁及以上的老人都能从政府获得基础养老金，且参保农民可以获得政府补贴，到60岁以后可以领取基础养老金加上个人账户养老金。
2009 年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定了政府的出资责任：中央政府主要承担基础养老金补贴，称“补出口”，在中西部试点地区对60岁以上老人每月补助55元，全部由中央财政供给，东部地区补助55元由中央财政、地方财政各出资50%，并且承诺随着经济增长、物价水平的提高，中央政府增加对基础养老金的补贴数额；地方政府主要承担对农民参保所缴纳的参保金补贴，又称“补入口”，地方政府对参保农民每年补助不低于30元。该制度设计中，补贴额采用绝对额的补贴标准既缺乏依据，且不是长效机制。试点已经4年，中央政府没有对养老金标准适时调整，很多地方政府将基础养老金55元标准提高到了70元、80元或100元不等，出现了中央与地方养老金供给边界模糊，财政责任下移的状况，地方政府既要对参保人就参保费给予补贴，又要对60岁以上老人基础养老金给予补贴。两种补贴方式不同，会产生不同的制度效应，其设计目的是：一方面保障农村老龄人口的基本生活，另一方面拉动农民的参保积极性，提高投保金额档次。本文认为，对参保农民的补贴，“补出口”——60岁老人都能享受到，体现出公平效应；“补入口”——对参保者进行补贴，拉动他们参保积极性，提高投保档次，产生效率效应。目前地方财政“补入口”的做法没有发挥出拉动农民参保积极性的作用，且形成对收入高，选择投保档次高者多补贴的“逆向调节”现象，所以，应将“补入口”改为“补出口”的财政补贴方式，以发挥地方财政补贴作用，促进新农保健康、可持续发展。
二、现行新农保制度中
地方财政补贴方式分析
（一）目前地方政府财政支持新农保的方式
按新农保制度设计要求，地方政府主要职责是对参保农民给予补贴，采取“补入口”，每人每年不低于30元，全国地方财政补贴都是这样进行的。目前绝大多数省市都高于30元，随着投保数额的增加，将逐步提高补贴标准。吉林省和黑龙江省：补贴标准均为缴费100元补贴30元、缴费200元补贴35元、缴费300元补贴40元、缴费400元补贴45元、缴费500元补贴50元，所需资金由省及试点县（市、区）政府按6∶4的比例分担。宝鸡市、县（区）财政对按最低缴费标准缴费的参保人员给予每年30元的缴费补贴，对按缴费基数20%缴纳者给予每年40元财政缴费补贴，按30%缴纳者给予每年50元财政缴费补贴，其中县（区）财政承担15元，其余由市级财政承担。财政缴费补贴及村（组）集体经济补助标准随经济发展适时提高。还有一些省市在“补入口”的基础上，提高基础养老金标准。如重庆对满60周岁及其以上的超龄人员发放每月80元的基础养老保险金。宝鸡市由市、县（区）两级财政提供，60周岁以上每人每月60元政府财政养老补贴，市级财承担45元，县（区）级财政承担15元，并根据当年实际需要分别列入市、县（区）财政预算，省级财政给予适当补助。对45周岁以下农民，在其参保缴费达到规定15年缴费年限的前提下，每多缴费一年，到领取养老金时，政府财政养老补贴在60元的基础上每月增加2元。从2010年开始60至69周岁每人每月60元，70至79周岁70元，80至89周岁80元，90周岁以上90元。武汉市基础养老金月领取标准为每人每月100元，由各级财政共同负担①。由此可以看出，地方财政支持主要采用“补入口”方式，也有很多省市在中央财政没有调整基础养老金水平的状况下，拿出一部分资金用于基础养老金的补贴。
（二）“补入口”制度效应分析
第一，地方政府提供的不低于30元的补贴未能发挥很好的政策效应，不利于个人缴费水平的提高。地方财政的补贴与农民参加新农保的个人缴费标准比较，每年补贴30元占最低缴费档次100元的30%，但仅占最高档次缴费500元的6%。最低每年30元的地方财政补贴，可能对鼓励中、西部地区农民参加新农保，起到一定的积极效用，但对于经济较发达地区的农民参保缺乏吸引力。
第二，很多地方政府，为鼓励农民参保，对个人缴费选择档次高的标准给予较高的补贴，会造成“逆向补贴”。所谓的“逆向补贴”是指，政府对新农保的补贴没有用到最贫困的人群中去，没有发挥出财政资金最好的社会效益。农民个人选择缴费标准主要取决于收入状况，一般来说，收入高的农民选择缴费档次较高，收入低的农民选择缴费档次较低，地方财政对缴费档次高的多补贴，客观上造成了对收入高的农民补贴多，对收入少的农民补贴少，而往往收入低、缴费能力差的农民对社会养老保险需求更大，更需要得到国家的补贴。这个问题在新农保实施过程中逐步暴露出来，很多地方政府对缴费越高的农民个人给予越高的补贴，希望以此达到诱导高额缴费的效应，比如安徽的肥西县，县政府规定：对农民缴费每提高一个缴费档次，增加5元补贴标准，增加部分总计不超过20元，增加补贴部分由县财政承担。福建的上杭县，在每人每年缴费100元、政府补贴30元的基础上，每提高一个缴费档次，省财政补贴增加5元，政府补贴封顶为50元。这样，从公平的角度来看是缺失的，新农保中地方的财政补贴制度未能实现很好的社会政策效应。
此外，我国经济发展不平衡，地方财力差距也较大，各地政府根据本地经济状况制定对投保农民的补贴标准，经济发达地区政府补贴高，经济落后地区政府补贴少，会形成农村社会养老保险保障水平差异。
（三） “补入口”制度实证分析
本文选取张家川自治县农村居民为调查对象进行实证分析，了解张家川农村居民对新农保中政府补贴的满意程度。张家川回族自治县位于甘肃省的东南部，至2011年全县总人口33.3万人，农业人口31.05万人，60岁以上3.6万，该县2011年被列为甘肃省第二批“新农保”试点县。县政府制定了《张家川县城乡居民社会养老保险试点工作实施方案》，县财政在省财政每人每年补贴30元基础上，对选择100～400元缴费档次每人每年补5元，选择500元缴费档次每人每年补10元，选择600～1000元档次缴费每人每年补贴15元。我们对张家川镇、龙山镇、恭门镇共260人进行了问卷调查或入户访谈。
结果显示：1. 近80%的农民还是希望政府采取“补出口”的财政支持方式。2.即使县财政以提高财政补贴标准的方式鼓励农民提高投保档次，选择100元缴费档次的仍占到了82.3%。500元以上的缴费档次虽然政府补贴最高，但是无人选择。
三、地方政府补贴制度改进
本文提出，地方财政支持可采用“补出口”方式，按本地区上一年农民人均纯收入一定比例进行补贴。改进后的好处是：第一，基础养老金是一种普惠制，是不需要缴费人人都能平等享有的老年基本生活资金来源，基础养老金是对老年农民最基本的生活保障，体现出“底线公平”；第二，地方财政按本地区上一年农民人均纯收入一定比例进行补贴，基础养老金给付与农民人均纯收入挂钩，随着经济发展，财政收入的提高及人民生活水平的提高，农民社会养老的保障水平也不断提高。此外，还可以在一定程度上克服通货膨胀因素的影响，使农村社会养老制度具有长效稳定的机制。
（一）制度改进理论依据
新农保中地方政府采用基础养老金补贴，使农村老人生活有了最基本的保障，在某种程度上能缩小收入差距，促进社会公平。财政补贴的再分配效应主要是通过财政转移支出实现的，新农保财政对基础养老金的补贴采用现收现付制，将高收入者的一部分收入转移给低收入者使用，向低收入者倾斜，可以进一步通过基尼系数来说明。设随机变量X的基尼系数为G，线性函数（ a + bx ）（ b > o ） 的基尼系数为G*，可推出：G* = bu G /（ a + bx ）= [ 1- a / （a + bu） ] G，式中，u =E （ x ） > 0，为随机变量x的平均值。从上式中可以看出，当a = 0 时，G* = G，即所有的收入都乘以一个相同的常数，其公平性不变；当a > 0时，则G* < G，当a G。当对每位农民进行数量相等的现金补贴时，可以设财政补贴收入x，补贴后收入分布为y = x + d ，（ d > 0 ，为常数）。运用上述基本定理，这时补贴后的基尼系数（设为Gy）：Gy = uG / （ d + U ）。由上式可知：Gy < G，原因在于高收入群体的边际收入效用低于低收入群体的边际效用。所以地方政府运用供给基础养老金方式提供财政补贴，降低了基尼系数，有利于社会公平。
（二）制度改进现实分析
关键词：海洋经济
论文正文：
海洋经济渔业补贴问题及对策
一、中国渔业补贴的现状与基本框架
1.中国渔业补贴的现状。
中国渔业补贴政策的目的在于通过政府的财政支持，增加渔民收入，改善渔民生活，更好地解决三农问题和促进渔业的健康、持续发展。21世纪以来，国家对《中华人民共和国渔业法》进行补充修正，并已出台《渔业发展计划》、《优势出口水产品养殖区域发展规划》和《中国中长期渔业科技发展规划》等法案，旨在进一步推动中国渔业经济又好又快向前迈进。与此同时，中央和各级地方政府对渔业的扶持和投资力度不断加大，1999年中央政府对渔业的财政投入为2.06亿元，2000年为3.16亿元，2001年为4.44亿元，2002年增加到10.67亿元，2003年超过12亿元，2004年达到12.6亿元，2005年为10.8亿元。20022008年中央财政专项用于支持渔业的财政资金达273.15亿元，其中2008年131.8亿元，比2002年增加121.13亿元。2010年仅农业部渔业局归口管理的基建投资和财政资金就达15.52亿元，比上年增长26.7%，重点加强了水产良种繁育、病害防治、水产品质量管理、渔业资源养护、水产科研、渔港和渔业安全、渔业执法装备体系建设和渔业柴油补贴等行业发展瓶颈领域的支持力度，为行业后续发展奠定基础。
2.中国渔业补贴的基本框架。
中国渔业补贴的主体分为中央和地方两级，中央一级以行业管理部门农业部(渔业局)为主，其他包括发改委、财政部等部委从各自的管辖领域出发作为补充，形成中央一级多层次、多领域的渔业补贴主体体系。与中央一级相同，地方各级也形成了以农业(海洋渔业)厅局为主，其他部门配合的渔业补贴主体体系。除了以上中央和地方政府各级行政部门外，中国渔业补贴的主体还包括诸如中国农业发展银行、中国渔业协会等具有政府背景的公共服务机构。
中国渔业补贴内容多、覆盖面广，根据调查，中国浙江、福建等省份渔业补贴内容大约有十八种：
①(1)渔船燃油免税或差价补贴
;(2)政府转移支付税收;
(3)减收捕捞渔民各类渔业费;
(4)渔业企业技改，新产品开发贷款贴息;
(5)渔船或捕捞许可证的赎回补贴
;(6)捕捞渔民转产专业补贴;
(7)渔民的教育培训和渔业科技推广投资
(8)远洋渔业开发新渔场补贴;
(9)渔业管理补贴;
(10)用于养殖业的科研或品种改良的资金补贴
(11)检疫，防疫及质量控制补贴;
(12)开拓国际市场或走出去办企业的前期补贴;
(13)发展水产养殖业的补贴;
(14)渔港建设补贴;
(15)海洋渔业开发和科研补贴;
(16)养殖贷款补贴;
(17)水产品龙头企业贷款贴息;
(18)远洋自捕鱼进口免税补贴。
从全国范围来看，还有一些其他的补贴，如渔船折旧补贴，但总的来说，这十八种补贴已基本包含中国现存渔业补贴的主要内容。
二、公共财政补贴的理论阐述
1.公共财政对区域经济发展的必要性。
中国经济在高速增长的同时，已经积累起了不少矛盾和问题，其中区域经济增长差距日益扩大，已经成为了中国经济持续、协调发展的制约因素。在影响中国区域经济增长的诸多因素中，政府行为具有突出作用。财政支出作为政府行为的重要内容，体现着财政职能的基本内涵，全面直接地反映财政对宏观经济的调控能力。政府支出影响经济增长的理论研究从1990年开始，到目前为止基本形成了两大结论：一是政府支出活动的替代效应，即财政支出的挤出效应;二是财政支出的互补效应，即强调财政支出会促进经济增长。在中国当前的经济形势下，财政政策在宏观调控中的作用一方面体现在通过增加社会性支出来扩大国内需求，其中社会性支出主要是用于提供公共产品和服务。另一方面只有解决好居民的医疗、教育、社会保障等方面的问题，让其没有后顾之忧，才能更加有效地增加消费需求。所以，公共财政对促进区域经济的发展无疑具有至关重要的作用。
2.公共财政与海洋经济发展。
20世纪90年代以来，中国海洋经济以两位数的年增长率快速发展，增长速度快于全国国民经济增长。同期，世界海洋经济发展步入了世界经济发展的快车道：在众多沿海国家和地区，海洋经济成为区域经济发展的新的增长点。现代海洋经济包括为开发海洋资源和依赖海洋空间而进行的生产活动，以及直接或间接为开发海洋资源及空间的相关服务性产业活动，主要包括海洋渔业、海洋船舶工业、港口物流业、滨海旅游业等。不难发现，要推动海洋经济的发展，无论是对基础设施的投资，还是对海洋性产业发展的政策倾斜支持，都需要政府公共财政发挥其作用。
3.海洋渔业补贴的理论阐述。
当前，对渔业补贴下一个各方均能接受的定义是很难的。事实上，基于不同自身利益的考虑，包括世界粮农组织、经合组织、世界银行等在内的机构纷纷对渔业补贴的定义提出了不同的看法。在有关渔业补贴的研究中，补贴(subsidies)、财政支持(financialsup-port)、经济援助(economicassistance/aid)和政府财政转移(governmentfinancialtransfers)是四个最为常用的术语，均指政府向渔业行业提供支付。因此，在本文中笔者把渔业补贴定义为政府为维护渔业资源的可持续发展，支持渔业的生产、加工、科研以及保障渔民的切身利益而给予企业或个人直接或间接的财政支持。过渡的捕捞所导致的渔业资源日益枯竭以及无序竞争引起的渔业生产效益的下滑，使各国政府认识到渔业补贴对经济发展的重要性。发展海洋经济，做好对渔业的公共财政支持不容忽视。
三、当前中国渔业补贴政策的局限性以舟山市为例
为推动渔业健康持续发展，根据中国渔业补贴的基本框架，作为海洋经济发展示范区的浙江省舟山市已推出了一系列渔业补贴政策。当前舟山市主要的渔业补贴政策包括渔船柴油涨价补贴、减船补助、渔民转产转业项目补贴、渔民失海补贴等。舟山市渔业补贴政策的实施，对稳定渔业生产，保障海产品正常供给，解决渔民生产生活出路问题，推广渔业新产品、新技术，发展远洋渔业等方面都已起到了积极的作用，但是渔业补贴政策在实施过程中仍存在一些问题，主要表现在以下几个方面：
1.补贴覆盖面不广，政策落实与预期有差距。
舟山市渔业补贴政策的预期目的是为了促进渔业这个弱势行业的发展，特别是维护舟山广大渔民的利益，从而保障舟山海洋经济的长远健康发展。然而，政策出台后，却有很大一批渔民没有享受到福利。一方面是由于补贴政策覆盖面不够广泛，忽略了部分渔民的需求。比如柴油补贴《补助办法》第4条指出：本办法所称的补助对象，即渔业生产者，包括依法从事国内海洋捕捞、远洋渔业、内陆捕捞及水产养殖并使用机动渔船的渔民和渔业企业。该政策要求只有渔用柴油购买(消费)者才能享受补贴，大大缩小了政策辐射的范围，使得大量基层未拥有股份的渔民无法享受到优惠政策。另一方面是由于政府宣传力度不够，广大渔民对补贴政策了解不多。基层渔民大多不会主动去了解政策变动趋势，大多数渔民都是从亲戚朋友中听说补贴政策，但对具体的补助办法并没有足够的了解。
2.补贴结构不合理，弱势群体利益没有得到充分保障。
渔业补贴政策是为了提供发展海洋经济的长足动力，而发展海洋经济的一大目的是提高舟山人民的生活水平，缩小贫富差距，然而补贴政策不尽合理的结构使得大量弱势渔民利益没有得到有效保障，反而是一些渔业中的富人拿到了大部分的补助。如，油补政策主要补助的是承担油钱不断上涨压力的船老大，使得这些富人享受到大部分国家补助，这与该政策惠及最广大渔民的切身利益的初衷有所偏差。渔业补助政策的出发点是好的，也的确维护了一些从事渔业工作的群体，但是仍没有实现利益的最优分配，补贴结构不合理的问题不容忽视。
3.部分补贴政策与环保要求相悖。
补贴政策有助于推动海洋渔业的发展，不过这同时也造成了一定程度上的环境问题。舟山目前在海洋捕捞上实行了以渔船主机功率为基础，不同作业相对油耗作为标准的系数的设定依据，表面看上去公平合理，其实存在功率大、用油多、多补贴的政策弊病。导致对破坏渔业资源与生态环境的作业渔船多补贴，而资源杀伤力较小的作业渔船反而少补，渔业补贴政策作为一项公共财政政策，目的之一是促进海洋经济的可持续发展，要求建立海洋环境友好型舟山，可见部分补贴政策与此初衷相悖。
4.补贴管理不完善，存在骗取补贴金现象。
作为公共财政政策，政府推出渔业贴补目的在于一定程度上提高渔民收入，增加当地消费需求，推动海洋经济发展。的确对一些渔民来说，补贴金已经成为一项不小的收入，比如一艘200马力的小型船舶一年就可得到20万元的柴油补助，而像一些马力更大的船舶一般可获得50万元~60万元的补助。然而恰是这不薄的利益诱惑导致违规套取国家补贴现象时有发生，如，一年不出海的渔船蒙混支取补贴，空证、无船的渔民套取补贴等等。舟山渔业补贴政策实施的时间不长，相应的补贴管理能力尚未达到政策的要求，这也是舟山所面临的一个严峻的问题。
四、渔业补贴政策完善的建议
1.扩大补助范围，加大宣传力度。当
前中国的渔业补贴政策在一定程度上保障了渔民的利益，然而这种保障并没有普遍惠及渔民，因此扩大渔业补助的范围是当务之急。一方面，渔业补贴的对象不应只包括股东渔民，而是要兼顾雇工渔民的利益，让更多的补助金流向这些弱势的雇工群体。另一方面，为了切实使得更多符合要求的渔民拿到补助金，政府应该加大宣传力度，派出专门人员向渔民深入介绍补贴制度，并建立灵活有效的反馈机制，及时将渔民对补贴政策的建议反映给相关部门，以降低信息不对称，提高政策的有效性。只有扩大补助范围，才能提高渔民的整体消费水平，改善渔民生活并促进海洋经济的发展。
2.完善补助结构，实现利益的最优分配。
在渔业发展过程中，海洋捕捞股份合作制的资金股逐步被少数人掌握，原来的全体船员股份合作制已变成少数船员股份合作制，这样的制度拉大了船员之间的差距。而如今的补助结构恰恰与这样的制度挂钩，补助金大部分流向了少数船员股份合作制中的富有成员，忽略了大量没有股份的弱势成员。因此要形成合理的补助结构，政府应该转变挂钩模式，或者为弱势渔民提供更多更全面的补助，使得资源合理流向需要人群，缩小渔民之间的差距，以符合公共财政政策的要求，推动当地海洋经济的协调、健康发展。
3.采取补贴限制，合理保护环境。
政府的渔业补贴政策在促进海洋经济发展的同时，也应兼顾环境保护。针对当前渔业补贴中所存在的对破坏渔业资源与生态环境的作业渔船多补贴，而资源杀伤力较小的作业渔船反而少补的现象，政府应做出相应的限制，减少大排量的渔船，缓解环境压力。此外，出于保护生态环境的目的，政府应尽快建立伏休渔民生活补贴制度，深化伏季休渔制度，确定合理的伏休时间和补贴率，从而在兼顾环境的同时保障渔民的基本利益，使得当地的经济社会能够长远健康发展。
论文摘要:新农保的筹资机制为“个人缴费+集体补助+政府补贴”。该文利用2008年全国人口、财政等方面的数据，分别劝个人、集体、中央财政和地方财政的筹资能力做出分析。通过分析发现，全国绝大多数农民有能力墩费，集体可补可不补，中央财政“不差钱”，而筹资最困难的便是地方财政，尤其是中西部贫困地区的地方财政。因此，需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系，合理划分地方各级财政之间的责任。
2009年9月1日的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号)，标志着我国农村社会养老保险制度建设进人了一个崭新时期。新型农村社会养老保险(以下简称新农保)是党中央、国务院做出的继取消农业税、农业直补、新农合、农村低保等政策之后的又一项重大惠农政策，对应对国际金融危机、扩大国内消费需求、加快完善覆盖城乡的社会保障体系、推动和谐社会建设和国家的长治久安具有重要意义。新农保制度在推行中会遇到各种难题，其中第一个便是筹资难的问题。本文试对新农保的筹资机制做出分析，并提出相应的政策建议。
一、新农保的筹资机制
国发[2009]32号文件规定:“新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。”表明新农保的筹资机制为个人缴费+集体补助+政府补贴。其中，政府补贴包括中央财政补贴和地方财政补贴。
1.个人缴费。国发[2009]32号文件规定:“参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收人增长等情况适时调整缴费档次”。
2.集体补助。国发[2009]32号文件规定，“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。”可见，集体补助不是硬性规定，有条件的村集体应当补助，没有条件的村集体可以不补助。
3.中央财政补贴。中央财政主要负责“补出口”。所谓“补出口”，就是指在新农保养老金待遇给付环节给予财政补贴。国发[2009]32号文件规定，“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助”，“中央确定的基础养老金标准为每人每月55元”。
4.地方财政补贴。地方财政补贴分为“补人口”和“补出口”两部分。(1)“补人口”。所谓“补人口”，就是在农民参保缴费环节给予财政补贴。国发[2009]32号文件规定:“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定;对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。”(2)“补出口”。对中央确定的最低标准基础养老金(55元/人/月)部分，东部地区需要负担50%的补助资金，中西部地区因中央财政全额补助则无须再安排补助资金。另外，国发[2009]32号文件还规定:“地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。”国家财政对新农保的补贴情况如表1所示。
二、新农保筹资机制的具体分析
新农保的筹资机制为个人缴费+集体补助+政府补贴，那么个人、集体、中央财政和地方财政的筹资能力如何呢?下面我们利用2008年全国人口、财政等方面的数据，分别对个人、集体、中央财政和地方财政的筹资能力做出分析。
1.个人筹资能力分析。根据国发[2009]32号文件规定，目前个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方政府还可以根据实际需要增设档次，由农民根据自身情况自主选择缴费。这里我们对新农保个人缴费数额与2008年农民人均纯收人做一下比较，具体如表2所示。
总体来看，2008年全国农民人均纯收人为4760.6元，最低档次的个人缴费标准(100元/年)占2008年全国农民人均纯收人的比重仅为2.1 %，这一比例远低于企业职工基本养老保险的个人缴费比例8%，农民完全可以负担得起;最高档次的个人缴费标准(500元/年)占2008年农民人均纯收人的比重为10.5%，这一比例对大多数农民来说有点高。
分地区来看，2008年农民人均纯收入最高的为上海11440.3元，如果按最低档次100元/年缴费，缴费额占农民人均纯收人的比重仅为0.87%;如果按照最高档次500元/年缴费，缴费额占农民人均纯收人的比重也只有4.37%。可见，发达地区和收人较高的农民不仅完全有能力参加新农保，而且还可以选择较高档次的缴费标准。2008年农民人均纯收人最低的甘肃为2723.8元，如果按最低档次100元/年缴费，缴费额占农民人均纯收人的比重为3.67%;如果按照按最高档次500元/年缴费，缴费额占农民人均纯收入的比重为18.36%。可见，贫困地区和低收入的农民也有能力参加新农保，不过适宜选择档次较低的缴费标准。
由此可见，最低档次个人缴费标准(100元/年)比较低，除对家境非常不好的农民产生一定压力外，全国绝大多数农民都可以负担得起。
2.集体筹资能力分析。农村土地集体所有，村集体在农民生产生活中具有重要地位和作用，另外，一些村集体有经营性收人，因此，有条件的村集体应该对农民参保缴费给予支持，既体现了集体的责任，也有利于调动农民的参保积极性。但是，由于广大农村实行家庭承包经营制度，可以说我国除了少部分城乡结合部、沿海经济发达地区的农村外，绝大部分地区的农村集体经济实力非常薄弱，集体补助可能很少甚至没有(耿永志，2009)。又由于集体补助不是硬性规定，可补可不补，因此，指望集体来进行补助的可能性不大。也就是说，在全国绝大部分农村地区，集体补助是一句空话。
3.中央财政筹资能力分析。根据国发[2009]32号文件规定，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准(55元/人明)给予全额补助，对东部地区给予50%的补助;年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金;新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这里我们将测算一下，在新农保制度“实现对农村适龄居民全覆盖”的条件下，中央财政对新农保的年补贴数额。
2008年末我国各地区的农村人口数和60岁及以上的农村人口数如表3所示。根据文件规定，中央财政对东部地区基础养老金的年补贴数额=乏东部各地60岁及以上的农村人口数×55×50%×l2，通过计算得出为105.7287亿元;中央财政对中西部地区基础养老金的年补贴数额=艺中西部各地60岁及以上的农村人口数×55×12，通过计算得出为429.3551亿元;进而可以计算出中央财政对新农保的年补贴数额为535.0838亿元。
2008年我国中央财政收入为32680.56亿元，这样，中央财政对新农保的年补贴数额占2008年中央财政收人的比重为1.64%。由于2008年我国中央财政收人占总财政收人(61330.35亿元)的比重达53.3%，而中央财政支出占总财政支出的比重仅为21.3%。可以说1.64%这一比例非常小，中央财政完全可以负担得起。
4.地方财政筹资能力分析。根据国发[2009]32号文件规定，地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元;另外，在发放环节，东部地区地方财政按中央确定的基础养老金标准(55元/人/月)给予50%的补助，中西部地区不补;参保年龄段为16~59岁，开始领取养老金的年龄为60岁。这里我们将测算一下，在新农保制度“实现对农村适龄居民全覆盖”的情况下，地方财政对新农保的年最低补贴数额(这里我们不考虑地方政府对选择较高档次标准缴费的“适当鼓励”，对农村缴费困难群体的缴费补贴，以及提高和加发部分基础养老金的补贴)。
2008年末我国各地区16~59岁、60岁及以上的农村人口数如表4所示。根据文件规定，东部某地区地方财政年最低补贴数额=该地区16~59岁农村人口数×30十该地区60岁及以上的农村人口数×55×50%×12;中西部某地区地方财政年最低补贴数额=该地区16~59岁农村人口数×30。据此可以计算出全国各地区地方财政对新农保的年最低补贴数额，具体如表4所示。
通过计算可以看出，全国地方财政年最低补贴数额为245.1262亿元，占全国地方财政收人的比重为0.86%。总体来看，地方财政负担并不是很重，但问题在于存在地区经济发展水平与财政能力的不平衡，贫困地区地方财政支持的压力很大。具体来看，在东部，地方财政年最低补贴数额占地方财政收人的比重最低的为上海0.06%，最高的为河北2.84%，平均水平为0.84%，负担比较重的为河北、海南、山东和福建;在中西部，地方财政年最低补贴数额占地方财政收人的比重最低的为内蒙古0.36%，最高的为1.79%，平均水平为0.88%，负担比较重的有、贵州、甘肃、河南。可见，中央财政对中西部地区采取的政策倾斜，其效果还是很明显的，但中西部地方财政的总体负担还是比东部重;另外，农业人口比较多的东部省份，如河北、海南、山东、福建等财政负担也比较重。因此，如何解决地方财政筹资难的问题将成为制约新农保制度推行的一大瓶颈(朱俊生，2009)。
新农保财政补贴在地方各级财政之间该如何分担呢?省级和市级财政的情况还好一些，在县级财政中，对东部富裕县来讲也没有多大问题，但对我国中西部数百个吃财政饭的贫困县来讲，其负担之重，可想而知。越是穷的地方越与民争利，越不肯为老百姓花钱，对于一些贫困县来说，最令人们担心的是，由于县一级财政无力配套财政补贴资金，将挪用农民个人账户中的钱用于当期的财政补贴资金，形成事实上的现收现付制。因此，如何解决地方各级财政的分担问题成为新农保制度推行中的又一大难关(林义，2009)。
通过以上分析，我们可以得出以下结论:全国绝大多数农民有能力缴费，集体可补可不补，中央财政“不差钱”，而筹资最困难的便是地方财政，尤其是中西部贫困地区的地方财政。
三、完善新农保筹资机制的建议
1.加大新农保的宣传力度。从上面的分析中我们知道，全国绝大多数农民客观上都具备了参加新农保的能力，但由于新农保是自愿参加的，他们能否参加到新农保中来主要取决于他们的主观参保意愿。因此，目前要加大新农保的宣传力度，宣传的方式除包括电视、广播、网络、报纸、墙报、传单之外，尤其要发挥村级农保协管员的作用。要加强对村级农保协管员的培训，保证把新农保的试点办法正确无误地传达给农民，要让农民清楚地认识到新农保制度能给自己带来实惠。
2.重构中央政府与地方政府之间的财政关系。2008年我国中央财政收人占总财政收人的比重高达53.3%，而中央财政支出仅占比21.3%。相应地，省级及省级以下层级政府都存在着收支缺口，地方政府都严重依赖中央财政转移支付，在贫困地区尤其如此。这样，在新农保制度的构建中，贫困地区地方政府就难以支付必要的保费配套补贴，从而影响新农保制度的扩展与推进。为了缓解这样的矛盾，保证贫困地区新农保制度的建立，需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系，中央财政按照各地经济和社会发展水平的不同对养老保险的缴费补贴(30元/人/年)予以分担。具体来说，可以对各地区部级贫困县的新农保缴费补贴予以分担，分担的标准为10元/人/年，以后视情况再作调整。
关键词：政府补贴；企业成长性；分析
政府补贴属于一种政府财政手段，是否会对企业的经营情况进行完善，真正的将企业的成长加以提升，无论是国内还是国外的相关人员都对此做出了探索，然而因为研究样本以及背景所产生的因素，相关领域对该问题也没有达成准确的定论。我国已经朝着经济转型的方向发展，对于相关企业的发展起到了重要的作用，随着政府补贴政策的不断落实，但是没有对其进行正确的定论。对此，本文主要以相关企业的有关数据的实证加以分析，站在微观尺度的立场上，对政府补贴和企业成长之间存在的关系进行分析。
1 理论分析与研究假设
1.1 政府补贴促进企业成长性的提高
科学合理的政府补贴能够推动经济的增加，确保社会安全等方面有着重要的意义，可以在某种程度上为企业的发展创造出有力的条件。依据相关调查得知，随着政府补贴的增加，可以增加企业的经济效益，并推动企业的进步。相关研究人员同样也很好的说明了政府所下达的政策可以对企业的发展有着促进的作用。作为政府产业框架调整的主要目的之一，对相关企业给予适当的补贴，将更多的资金引入到补贴领域中，继而对产业结构加以完善，最终推动企业的不断发展。
1.2 不同市场化程度的地区，政府补贴对企业成长性的差异化影响
由于企业分布在我国的各个地方，而面临的制度环境也会具有一定的差异性，市场化程度会随着不同因素而对企业的发展带来某种程度的干扰。对于市场化程度不高的地区来说，政府所干预的力度要比市场化程度要高一些，诸多的资源掌握在相关部门中，对于其他融资等手段，政府补贴成为主要的资金来源，而相关部门采取的补贴支持要比相关程度高的地区有着显著的效果。
2 研究设计与实证分析
2.1 研究样本和模型构建
对此，本文主要选取2012～2015年一些知名企业当做相关的研究样本，将有关财务数据中可能存在不确切的企业剔除掉，最终得到746个样本，并考虑到相关企业所具有的数据中会发生极端值的情况，为了减此类情况所带来的影响，本文就对相关样本值做出了处理，并将处理以后所得到的数据进行研究。
2.2 因子分析
从成长性的来源来看，影响企业成长性的主要因素涉及行业属性、企业规模、固定资产投资、企业负债和公司治理结构等多方面。采用单个指标对企业成长性进行衡量是缺乏严谨性的。本文通过对涵盖企业规模扩张能力、获利能力和现金获取能力的总资产增长率、净资产收益增长率、营业收入增长率、净利润增长率、息税折旧摊销前利润增长率、资产报酬率、每股收益增长率、营业收入现金含量增长率8个指标提取主成分，得出企业成长性综合指标。KMO值大于0.5，显著性接近于0，说明适合作因子分析。根据特征值大于1的标准，提取出4个因子，累计方差贡献率为0.87，这说明提取出的4个因子能够解释初始指标的绝大部分信息。
2.3 描述性统计
统计结果显示，企业成长性的标准差达到17.35，说明民营上市公司的企业成长性差异较大。与此同时，政府补贴的极差为48，标准差也达到2.46。那么，企业成长性的严重分散化与政府补贴较大的变化范围之间是否存在着某种关系，这一问题值得我们思考和深入研究。观察控制变量的统计结果发现，市场化程度的标准差也相对较大，最小值为某自治区的市场化指数0.38，最大值为某省的市场化指数11.8，这说明企业分布较广，地区间东西跨度较大。资本结构、股权集中度、政治关联和行业的标准差较小，说明数据相对集中。其中政治关联的平均值约为0.58，这说明样本企业中有超过50%的企业具有一定程度的政治关联。行业的平均值为0.75，远远大于0.5，这说明制造业企业构成民营企业的主要组成部分。
2.4 回归分析
可以看出，政府补贴与企业成长性在5%的水平上显著正相关，回归系数为0.042，表明政府补贴的增加会提高企业成长性，H1成立。政府补贴为企业成长和发展注入了动力，提供了可支配收入，使企业有能力进行创新研发、有效投资等利于长远发展的经济活动。市场化程度与企业成长性在1%的水平上显著负相关，回归系数为-0.056，这说明随着市场化程度的上升，企业成长性反而下降，相对市场化程度较高地区，市场化程度较低地区的企业具有更高的企业成长性。
3 研究结论与政策建议
3.1 完善补贴机制，实现政府补贴规范化管理
由于政府补贴所涉及的金额不少，某些相关部门的人员亦或是顾及自身眼前的利益，对相关企业加大补贴力度，这样就违背了补贴的初衷，相关部门的补贴管理工作落实不到位，财政支出的比重逐渐增加，这样会在一定程度上制约着企业的发展。因此，相关部门应当对补贴政策制定切实可行的方案，为补贴资金能够公开透明化提供重要的保障，从而使补贴机制能够更加具有合理性。
3.2 提高民营企业政府补贴使用效率
相关企业应当在得到政府补贴的基础上制定一套切实可行的监督方案，这样做的目的是为了能力建立一个很好的监督体系，为相关人员可以正确的使用补贴提供重要的保障，科学的分配使用，加大政府补贴能够在研制方面应用的力度，将政府补贴用在为企业发展中，将政府补贴发挥出最大的作用。
3.3 实行政府补贴差异化措施
依据相关调查得知，就市场程度不高的地区而言，政府补贴有着重要的作用，对企业的发展带来益处。然而，对于高市场化程度地区来说，而政府补贴没有起到推动的作用。不同地区的相关部门进行补贴的过程中，应当对当地的具体状况以及市场的发展状况深入了解，在不是很发达的地区给予适当的补贴，而在比较发达的地区就可以少量干预，从而合理的分配政府补贴。
结束语
通过以上内容的论述，可以得知：随着我国经济水平的不断提高，我国相关政府补贴的大力支持下，对企业的成长有着重要的意义。相关部门科学的分配政府补贴，加大补贴落实的力度，使更多的企业得到帮助，从而为我国的经济建设做出贡献。
参考文献
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