一、2019年工作总结
（一）内部控制
1.召开年度内控工作会议。安排部署2019年内控工作，提出建立内控例会机制，为各个部门提供内部沟通交流平台，发挥内控部门沟通协调作用。
2.开展《2019版内控手册》识别、培训。对我厂内控流程及实施证据适用性进行全面梳理确认，对内控流程及相对应的实施证据进行识别、培训，确保内控体系管理完整、准确、有效，形成“内控流程梳理确认表”和“实施证据表单识别表”，共识别适用流程508个（包括新增流程30个），统一证据表单126个。
3.每季度召开内控季度例会。全年共计召开内控例会3次，利用季度例会对每季度内控工作进行总结通报，对各类测试中发现的问题进行分析梳理，根据实际业务需要，邀请专业部门进行专项业务讲解。2019年财务科进行了“预提费用”相关流程的讲解，对物资供应站上报的关于物资暂估、无计划等方面的34个问题，经过与财务、钻井等业务部门及基层单位的一一对接核实，在会上做了专门回复，属于暂估的问题，按要求提供单据，财务上进行暂估处理；对于无计划采购的物资，生产应急审批手续要健全，及时补充控制措施。
4.迎检内控测试。2019年，共迎接各级内控测试5次，包括外部审计测试1次、季度测试1次、专项测试2次，自我评价测试1次.
（二）风险管理
1.开展风险损失事件收集工作。全年共计开展3次，共计收集风险损失事件8个。
2.开展2020年风险管理报各编制工作。
3.开展风险管理培训。2019年下发了新的风险管理考核标准，二级单位同样按标准执行，要求把风险管理考核标准纳入单位领导班子的业绩考核中，同时明确考核事项与量化打分标准，特别是风险损失事件上报及风险管理报告的编写，如实如期完成，不得漏报、瞒报风险损失事件，在内控例会上，进行了考核标准的专项宣贯，并开展了风险管理实务的培训，讲解了风险识别评估的方法，风险控制措施的制定与风险管理报告的编制等内容，全面加强风险管理工作。
二、2020年工作思路
（一）内控部分
1.持续加强内控与风险管理培训。开展2020年《内控手册》识别、培训，要求业务科室流程识别、宣贯到岗位，并全面梳理流程表单，规范表单填制，促进内控基础管理水平的提升。
2.持续强化内控例会制度。坚持问题导向，及时分析总结各类测试中发现的问题，从对结果的关注向对过程的管控延展，从增加补充控制措施、取得齐全的实施证据等方面，提示有关部门，从意识、沟通及衔接等方面，改进目前存在的问题。2020年将扩大各业务部门参与程度，选取业务链条长，参与部门多的业务流程，请业务主管部门进行操作讲解，更进一步发挥牵头部门的作用。
在省、市局的关心和支持下，我局不断加强机关建设的同时，着力构建社保内控体系建设，不断完善一系列制度、程序和措施，形成了自我约束、自动预警、自行纠错的机制，各项内控制度执行得力，监控有效，确保了各项社保业务的安全运行。现将有关工作开展情况向各位领导作如下汇报：
一、机关建设进一步加强
1、完善了各项管理制度。
近年来，我局党政多次召开办公会议，修订并完善了《县社保局经办业务流程》、《基金财务管理制度》、《内部控制暂行办法》、《请销假制度》、《考勤制度》等行之有效的能改善我局职工工作行为、工作作风的管理制度。
2、配齐配强了局领导班子，班子建设和职工队伍建设明显增强。
在县委、县政府的领导下，在上级业务主管部门的支持、帮助下，在今年9月，我局实行了局领导分工调整、中层干部轮岗、个别工作岗位轮换等措施。使我局形成了讲政治、讲团结、顾大局、谋实事、求发展的团体，各项工作取得了显著成效，社会形象得到了明显提升。
3、强化政治理论学习。
我局党政根据本局工作特点，年初就制订了间周五下午职工进行政治和业务知识的学习计划，系统学习了“三个代表”重要思想和科学发展观等一系列党的最新理论成果。特别是十七大以来，我局为深入学习贯彻好党的十七大会议精神，从强学习、讲政治、促发展的高度出发，通过学报告原文、学相关文件、记学习笔记、看专题报道、谈联系实际、写心得体会等多种形式组织学习，对十七大精神全方位进行宣传，大力度贯彻落实，使全体干部职工真正做到“真学、真懂、真信、活用”，真正用十七大的精神武装头脑，指导实践。
4、扎实开展作风建设。
根据县委、县政府和县劳动局党组的部署和要求，我局通过深入剖析和反思，并采取召开座谈会、听取社会各方的意见等多种形式，认真查找了我局作风建设方面存在的突出问题，剖析了问题产生的原因，明确了下一步努力的方向。一年来，我局党政一班人带领全局干部职工讲政治、讲团结、顾大局、谋实事、求发展，各项工作取得了显著成效。
5、切实开展民主评议政风行风工作。
根据上级的安排部署，为规范我局工作行为，增强依法行政和廉洁从政意识，我局通过民主评议政风行风工作，促进了我局规范行为、转变作风、依法行政、廉洁高效，推动了我局职业道德建设，提高了我局的社会公信力，提高了工作效率，树立了良好的社会形象。
6、窗口服务功能进一步完善
一是实行了社保基金银行代收制。我局为确保社保基金安全入库，防止和预防社保基金的非正常流失，解决参保职工特别是乡镇参保职工长途跋涉来我局续保的问题，我局充分利用银行服务网络优势，经请示县委、县政府和上级主管部门后，在今年8月，推行了县农行各中心镇12个营业所和县城区3个营业网点实行基金银行代收制，使参保职工能就近缴纳社保费，为参保职工节约了往返的费用，极大地方便了参保职工，同时又为我局节约了人力资源，更好地保证了基金的安全。
二是成立了政策法规股，为前来我局的群众提供了政策和业务咨询的专门股室。
三是完善建立了参保人员休息厅和业务咨询台，配备了空调、座椅、开水器等设施设备，同时订阅了老年报刊和社会保险专用刊物等。
四是改进离退休人员领取养老金资格认证办法，实行人性化管理，防止骗领、冒领养老金现象发生。特别是加强了乡(镇)劳动保障所这个平台建设，通过劳动保障所及时掌握退休人员的生存状况，及时核减死亡人员，防止长期挂名骗取基本养老金。
二、内控定理明显增强
（一）强化教育培训，着力构建自律机制
人是影响内控制度实施效果的最关键因素。近年来，我局始终将加强社保职工思想教育作为完善内控管理的首要任务来抓。
一是建立健全了组织机构。成立了由局长任组长、分管领导任副组长的社保内控管理与教育工作领导小组，正副组长亲自组织实施教育培训工作，并随时跟踪督查贯彻落实情况，办公室、审计股等工作机构具体负责社保内控教育素材、资料的搜集整理。
二是经常性开展警示教育活动。以全国、全省、全市范围内的违规使用社保基金典型案例为教材，组织全体干部职工共同分析，一起讨论，深刻剖析问题形成原因，认真对照查找自身在内控管理方面的漏洞，从而到自我完善、警醒自已、提高免疫力、筑牢拒腐防变思想大堤的目的。
三是多层次开展业务技能培训。将各项经办业务的主要流程、风险环节、风险性和危害、防范风险的措施和办法等，作为每周一次业务技能培训的必备内容，由分管领导、股室负责人轮流授课，既提高了干部职工的业务能力，又加强了内控制度建设，在干部职工中树立起风险观念，增强了责任与防范意识。
四是高度重视职业道德教育。思想是行动的先导，只有具备了优良的职业道德和职业操守，才能增强社保职工有所为、有所不为的自律意识。我局始终将加强职业道德教育作为强化内部管理的切入点，要求全体干部职工常怀律已之心，常思为民之举，从而有效杜绝了经济业务过程的差错及舞弊行为，到了内强素质、外树形象的目的。
（二）强化制度建设，着力构建防范机制
为了真正实现以健全的内控制度促进社保事业持续健康发展的目标，近年来，我局将内部控制机制作为一种与实践联系十分紧密的管理手段，结合社会保险经办业务的具体情况，确立了事前、事中、事后控制的内部控制体系，建立了一套真正符合业务发展和管理需要的内部控制制度，并通过认真组织实施，有效防范了各类风险，做到了制度管权、制度管人，按制度办事，使经办工作在有效的监督约束中健康运行。
一是健全了内部控制体系。制订了《社保基金要情报告制度》、《社会保险经办机构养老保险内部控制检查工作实施方案》、《县社会保险内部控制暂行办法》，《业务审核审批制度》、《办事公开制度》、《档案资料保管制度》、《会计操作规程》、《内部管理制度》、《年度考核制度》、《内控检查考评制度》等20多项规章制度。将内部控制贯穿于社会保险的全过程，全面规范各项业务行为，使各方面工作做到有章可循，形成一个互相补充、互相协调的内部控制体系。
二是实行了股室岗位责任制。本着科学、合理、相互制约的原则，按照各股室的职能职责将社保业务分解为社会保险统筹管理、社会保险费征缴管理、养老保险待遇管理、财务管理、社会保险稽核、社会保险信息管理、工伤保险待遇核发、生育保险待遇核发类业务，共细分成40个不同岗位，所有职能股室和岗位均建立了岗位责任制，真正将内控的触角延伸、覆盖至所有的股室和岗位，使每位职工对自己的岗位风险责任以及违规操作将承担的相应处罚责任有了更加清醒地认识。
三是制订了业务经办内控制度。把经办业务涉及的控制内容细化为45个风险管理点，并通过制订和完善《县社会保险业务规程》、《计算机局域网管理规章制度》、《财务制度》、《社会保险基金专用票管理制度》、《审计制度》、《职权分管控制制度》包括组织结构控制、授权批准控制、保险业务记录控制等一系列业务内控制度和方法，有效地防范了各类风险，形成了制度健全、责权分明、运行有序的工作机制。
（三）强化监督检查，着力构建内控机制
为确保各项内控制度执行有力，我局采取内部监督与社会监督、现场监控与非现场监控、定期检查与不定期抽查相结合的办法，切实加强了对各项社保业务的事前、事中、事后的监督检查，从而使每项社保业务的办理流程成为互相交叉、互相制约、互相检查的内部控制过程。
一是实行岗位职责分离。任何一项业务不能由一个人单独操作，必须由两人以上来办理，而且经办人员只能在自己的职权范围内作出处理，即每一项业务活动都必须经过具有互相制约关系的两个或两个以上股室的控制环节方能完成。同时，对单位股室之间、各经办人之间不相容的岗位、职责相分离，各股室间实行业务交叉审核，各司其职，各负其责，监督环节环环相扣，形成了相互监督的有效机制。如系统管理人员和操作人员都有明确的权限，数据管理人员不从事审批和处理社保经办业务，以保证信息系统仅用于授权的用途和只有经授权的人员才能操作信息系统。对参加工伤保险企业职工实名建卡建册，实行一企一案一卷，并将参保职工的档案信息录入微机，由分管领导审核通过，审计股审计终结，实行四方共管。
二是坚持层层把关审核。如对工伤人员待遇的支付，由经办人员进行待遇初审，股室负责人复核，分管领导复审，审计股审计通过，主管领导签字同意后报请劳动保障部门终审才能支付待遇。对关键、基本信息的修改，实行了四维一体的修改联动机制，即经办人员对资料与微机相结合进行初步审核，分管领导确定通过，审计股复审，政策法规股终审有效的防止个人修改信息行为。在基金征收专用票据的管理方面，对作废票据实行财务、基金征收、审计、统筹联动机制，坚持四审原则，即对发现的作废票据由基金征收、财务、审计、统筹股室负责人共同审查签字，基金征收股填制“票据作废清单”并说明作废原因，经主要领导审核后加盖“作废”戳记并一式四联交由审计股保管，杜绝了不收钱就记录缴费现象发生。工伤参保实行体检准入制度。此项工作是在劳动保障局的参与下，在全市率先推行的一项制度。让参保职工到定点医院进行体检，使我局全面了解掌握参加工伤保险人员的健康状况，有效控制了非工伤职业病冒领现象；
三是强化审计监督检查。按照现行内控制度和业务经办流程，用“一个标准、一把尺子、一个态度”，对重要的业务经办环节设置风险点和监控点，将各项保险业务置于稽查核对控制制度之下。成立了由局长任组长、分管审计工作的副局长任副组长，审计股同志为成员的审计与稽核工作小组，由稽核人员定期不定期地对社保内控制度建设、内控机制运行效果、社保基金运营状况、规定的工作职责和程序履行情况等实施监督检查，并根据因果连环链进行稽查核对，如对缴费申报与审核、享受资格确认、补缴与缓缴审批等涉及基金收支的诸多环节，全过程进行控制。同时，适时对离岗人员办理业务过程中所涉及的人员、环节是否按照内控制度程序进行内部审计，从而避免了差错和舞弊行为的发生。
四是大力推行轮岗交流。在对业务、财务、信息系统管理等重要岗位合理设置，全面实行基金征缴、基础数据录入、个人帐户管理、数据汇总统计、财务管理等专人负责、终身负责的基础上，着力完善了定期轮岗制度，大力推行人员定期交流，不仅避免了一些人员因长期在一个岗位工作导致思想麻痹松懈并易滋生腐败问题，而且通过轮岗交流，培养出一批工作创新意识强，能够独挡一面的复合型人材。
（四）强化服务手段，着力构建保障机制
社会保障工程是一项惠及千万群众切身利益的民生工程，社保业务经办机构是落实各项社保政策、直接面对广大参保对象的窗口单位。因此，只有不断丰富服务方式，完善服务手段，深化服务活动，才能在“众目睽睽”的监督机制中实现最严格的内控管理。
一是着力打造“阳光社保”。将深入开展“一票征缴”一站式服务和“五统一”、“五零”服务活动作为“内控制度建设年”活动的重要内容，充分运用内部控制新的工作模式，发挥社保内控杠杆作用，在加强业务执行能力的同时，确定了“高标准起步，规范化运作，高效率运转”的工作目标，通过狠抓优质高效快捷服务，不仅大大提高了工作效率，保证了参保职工的切身利益，而且自觉将各项社保业务工作置身于了最广大人民群众的监督之下。
二是大力推行“代收”。基金征管工作一直是社保工作中的重点和难点。为保证基金征收完整和安全，有效制止违法违规行为，根据基金管理的新要求，我局挤出专项资金，先后委托县农业银行代收社保基金，委托邮政银行发放退休费，参保人员可以根据其具体情况在家门口就可以缴费或领款，既方便了参保人员，又确保了基金入库和发放安全；同时，在社保大厅安装了“sds”刷卡机,新参保或者补缴社保费的可凭卡直接在我局刷卡缴费,使经办人员不直接接触现金,实现了“款在网上走,钱在线上流”。在方便办事群众、精减办事环节的同时，切实加强了内部控制与管理，最大限度降低了风险，确保了基金运行安全。
三是强化计算机信息系统控制。利用计算机信息技术手段，通过设立权限，建立社保机构内部控制系统，减少和消除人为控制因素，确保内部控制的有效实施。首先，立足内部控制制度建设，提升了计算机信息系统管理控制能力。利用计算机信息系统控制，在业务信息系统中加强内控功能实行流程控制，形成了社保业务“横向分权，纵向监督”的二级稽核内控管理体系，从源头上确保信息的真实性，实现了业务、权力的相互分离与相互制约，使内控监督检查更加规范化和专业化，极大地优化了社保内部控制的软环境；其次，建立和完善“金保工程”社会保险信息管理系统，实现申报登记、基金征缴、待遇支付、基金管理、社会化管理等各项业务环节之间的信息共享和流程衔接；第三，由于全县参保对象类型众多，情况特殊复杂，妥善保管好每一名参保职工的历史档案资料显得尤其重要。为此，我局建立了综合档案室，确定了一名专职档案管理员，专门负责收集和建立各类参保档案资料，并实行参保人员一人一卷、一企一卷和一案一卷以及微机化管理，不仅方便了参保职工出生时间、参保时间、退休时间的查询和退休待遇的计发，有效防范了单方对档案信息资料的涂改和调换，确保了信息来源的真实性。
四是推行社保信息公开化。为了方便参保人员，我局在中国电信开通了电话语音查询系统，根据语音提示操作就可以查询自己的社保情况，在党政网开通了社保政务服务公开信息，重大社保政策上网便可随时了解，既让参保人员节约了成本，节省了时间，同时，也大大增强了社保工作的透明度。
，随着集团公司各项改革工作的深入实施和管理转型，内控制度进入正式实施的第三年，也是内控管理工作的调整发展年。内控制度实施以来，各企业以完善制度体系为基础，以构建内控管理长效机制为主线，以强化执行力为重点，以检查考核为手段，坚持将内控管理融入日常工作，内控管理工作稳步推进，管理水平不断提升，在规范经营管理行为、防范经营风险、建立长效管理机制等方面起到了很好的保障作用，企业内控管理水平明显提高。但通过检查发现，企业在一些关键环节和细节上还存在部分问题，特别是去年集团公司及股份公司少数企业相继出现管理失控的情况，凸显出内控制度在深入贯彻执行及风险管理方面还存在很多问题。，我们要结合企业改革和转型的需要，以“有效和高效”为目标，围绕总部内控“一体化”、依托制度信息化、研究建立风险识别及预警和防范体系、优化内控检查思路等重心，狠抓内控制度的深入贯彻落实，推动内控管理的转型，提升内控执行力，确保内控管理实现可持续发展。总部及企业重点抓好以下工作：
一是强化风险管理，研究建立风险识别及预警防范体系
研究建立以风险管理为核心和导向的内控管理，企业应从加强关键环节、重点领域的业务管理入手，强化对招投标管理、信用管理、对外投资、分包管理、资产产权处置等生产经营管理过程中高危地带的监控，并加强风险分析和定期评估，避免重大风险和实质缺陷的发生。结合国资委全面风险管理指引的要求，逐步研究建立风险管理事件库。企业要按照统一的格式和要求，定期开展风险分析和评估，对已发生的事件或潜在的重大风险及重要风险进行分析，制定应对、解决或改良措施，按要求纳入风险事件库的管理，并按季度上报总部汇总更新，逐步推进内控管理与全面风险管理的有机融合，进一步提升风险的防范和抵御能力。风险管理事件库统一的格式和要求由总部制定下达，并负责汇总建立集团公司总体的信息库，定期进行分析。
二是开展外部项目调研督导，加强外部项目监管
根据近两年的检查和了解，总体感觉企业外部项目内控管理比较薄弱，考虑外部项目管理的现状，企业要加强对外部项目内控管理的支持和督导。一是加强外部项目管理人员内控培训学习，采取集中培训和现场培训相结合的方式，提高内控管理意识。二是加强外部项目的督导调研，了解外部项目内控执行的难点和阻力，制定切实可行的应对措施，强化对外部项目的支持，提升外部项目的内控执行力。三是加强对国际项目的监管和指导，研究国际市场的特点，有针对性探索和完善国际项目内控管理制度。今年总部拟组织对外部项目相对较为集中的地方，开展外部项目专项调研和检查，以促进提高外部项目的内控管理水平。
三是建立内控管理定期通报机制，定期内控管理动态（简报）
为解企业内控工作开展情况，定期总结管理经验，剖析执行中出现的案例，建立相互学习交流的平台，各企业要建立定期简报制度，通过总结本企业内控管理、风险管理经验或剖析执行中出现的问题与案例，以内控管理动态（简报）的形式下发所属单位，同时将每期内控动态（简报）每月25日前向总部进行报送。原则上规模较大的企业每月报送，其他企业按季度报送。总部依据企业的内控动态（简报），对各企业总结的先进经验和典型案例进行总结提炼和选编，以总部内控动态（简报）的形式定期下发企业，供所属企业进行学习和参考。
四是继续强化基础资料规范工作，推进内控管理要件的表单化工作
集团公司要分步推进实施制度全面信息化工作，将所有制度按照“制度流程化、流程表单化、表单电脑化”的要求进行信息化，该工作也与内控制度表格化联系紧密。企业要规范内控管理要件，结合企业管理实际，整理汇总企业成熟的要件资料，并结合内控制度要求对没有的要件进行制定和完善，对所有内控要件资料力求以表单的形式体现出来，形成本企业的内控管理要件，并于7月底前上报总部。总部借鉴各企业的管理要件格式，完善制定出统一的管理要件格式，形成系统的管理要件表单，为制度信息化奠定基础。
五是调整优化检查考核思路，提高内控检查质量
企业要继续加强内控检查评价，优化和创新检查思路，选拔、培养和选用经验丰富、责任心强的内控检查人员，完善专业队伍人才库建设。企业在做好内控重点流程测试及自查工作的同时，加强外部项目的检查评价工作，延伸检查范围和深度，提高检查频率，结合审计、稽核、效能监察等形式开展专项和复合检查工作。检查中重点控制风险点和关键环节的抽查样本，切实提高内控检查的质量和效果，并落实“严考核、硬兑现”机制，企业检查评价工作应在10月中旬底前完成，11月15日前将自查报告报总部备案。为了进一步提高内控检查的深度，延伸检查范围，总部也将研究优化内控检查的思路和方法。
六是继续加强宣传培训，通过多种形式扩大内控影响力
企业要抓好内控环境建设，扩大内控影响力，提升全员内控管理意识，坚持对内控宣传培训工作常抓不懈，并开展多种形式的宣贯方式。一是坚持业务流程讲解与案例相结合，引用国内外企业的典型案例，通过案例分析来加深对内控流程的理解。二是要加强企业间相互学习交流，内控培训可以聘请兄弟企业的内控专家进行交流讲课，也可组团到管理好的企业去现场学习。三是鼓励内控管理骨干参加有关权威机构或高校举办的培训班，了解内控新观点和新思路，加强理论知识学习。四是开展内控知识竞赛，丰富宣贯形式，强化对流程的学习和理解。五是开展内控论文征集和评比活动，提升内控理论学习和研究水平等。
七是开展专题研究，研究做好与内控相关的专项管理工作
为了更好地做好内控相关工作，配合解决好今年重点工作中的难点，确保内控工作深入并顺利开展，总部计划采取实践推进与课题研究相结合方式，选定部分重点课题，指导企业开展研究工作，以推进专项工作顺利开展。各企业要成立课题研究小组 ，指定相关人员，结合实际工作开展情况，对相关工作进行研究，在企业内开展优秀课题评选活动，并向总部提交推荐优秀研究成果。具体研究围绕以下课题开展：内控风险识别及预警防范体系的构建；内控“一体化”管理存在的问题及应对措施；内控管理与业务监督管理的关系；新形势下内控管理如何实现可持续发展；内控检查评价方法及考核方案的优化思路；内控管理信息化的实现途径及探索等。原则上规模较大的企业应选择多个课题开展研究。
关键词：税务系统;内控机制;反腐倡廉
国家税务总局局长肖捷同志在2010年全国税系统党风廉政建设工作会议上提出,2010年的党风廉政建设工作:“要突出重点,完善内控机制”。要“把完善内控机制作为惩防体系建设和反腐倡廉制度建设的重要载体,全面推进。”如何建立和完善税务系统内控机制是摆在我们各级税务机关面前的一项全新的重要工作。为了做好这项工作,我们应当对其理论渊源、制度结构内容和构建方式等问题在理论上进行深入分析,并在此基础上,结合税务系统的工作实际,提出具有操作性的政策建议。
一、税务系统内控机制理论渊源
税务系统内控机制是国家税务总局在建立健全税务系统惩治和预防****体系的过程中,认真总结多年来税务系统党风廉政建设工作成功经验的基础上,结合税务系统的工作特点,“将内部控制理论引入税务系统反腐倡廉建设”而创造的一个全新的专有名词,是税务系统各级工作人员对税务行政执法权和行政管理权运行中的执法风险和廉政风险自我发现、自我防范、自我控制的一系列制度、方法、措施的总称,是税务系统反腐倡廉工作理论创新的一个标志:也是税务系统在新形势下开展反腐倡廉工作的具体方向和思路。
1 税务系统内控机制理论是对党中央关于预防行政****理论的继承、创新和具体应用。改革开放以来,我们党的几代领导人都对如何在新形势下开展反腐倡廉工作进行了深入的研究和探讨,提出了一系列理论观点,以指导我们的工作实践。我们党对反腐倡廉战略方针的调整和一系列重大决策的部署和实施,表明党中央对预防****的理论认识越来越深刻,对反****的实际工作越来越重视,对反腐倡廉建设的工作思路越来越清晰,对惩治和预防****体系建设规律的认识和把握越来越明确。当前,国家税务总局在认真总结系统内多年来反腐倡廉工作经验的基础上,结合部门的工作特点,将在企业界行之有效的内部控制理论,作为一种理论方法和技术手段,引入到税务系统的反****倡廉工作之中,形成系统的具有部门特色的反腐倡廉工作思路和方法。应当说,这是我们党关于反腐倡廉理论与税务部门的实际工作相结合的产物,是对反腐倡廉理论的继承应用和发展创新。
2 税务系统内控机制理论,是对税务系统多年来反腐倡廉工作实践经验的总结和升华。多年来,全国各级税务机关在反腐倡廉工作中注意与税收业务相结合,积极探索,创造了一系列与税收工作相匹配的工作思路和方法,并取得了比较好的效果。为了加强对税务干部行使行政权力时的监督制约,有效预防****行为的发生,从上世纪80年代末期开始,全国各级税务机关就改“一人进厂,各税统管”,为“征、管”两分离或“征、管、查”三分离的税收征管新模式,随着形势的发展又经历了以“纳税申报、税务、税务稽查”三位一体的征管模式和“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”为标志的税收征管模式。在注重对税务行政执法权监督制约的同时,国家税务总局在90年代中期又提出要加强对于部人事管理、大宗物品采购等税务行政管理权进行监督制约,形成了有税务部门特色的“两权监督”理论,在实践中发挥了重要的作用。与此同时,全国各级税务机关按照国务院“建立法制国家、推进依法行政”的总体战略,结合税务工作的特点,建立并实施了以细化税收执法岗责体系,统一规范税收执法行为,明确执法责任为特点的税务行政执法责任制和税务行政执法过错追究制度体系,强化了对税务干部在行使权力过程中的责任意识和对违法、违纪、执法过错行为责任追究的力度。在此过程中,一些税务机关还积极学习、借鉴现代行政管理理论,将流程再造理论、iso9000质量管理体系等理论和方法引入到税收管理之中,通过对税收征管流程的再造,强化各环节的监督制约,使目标管理落实到每一个具体岗位和环节,进而达到规范化、精细化管理的目的。税务机关的这些探索和实践,为建立行为规范、权责明确、运转流畅的内部控制积累了实践经验,奠定了坚实的基础。
3 税务系统内控机制理论是企业内部控制理论在税收管理中的具体应用和进一步拓展。内部控制理论近年来发展迅速,在实践中的应用越来越广泛,对强化企业内部管理、及时发现和防范风险、制止营私舞弊和违法乱纪行为的发生、保证管理权力的顺
畅运行等方面都发挥了重要的作用。内部控制理论的目标、理论方法、技术措施等方面与税务机关加强内部管理的工作机理是一致的,与税务机关依法治税和反廉倡廉的目标要求是一致的。因此,税务系统内控机制的建立和完善,应当认真研究、学习和借鉴内控理论的观点和方法,将内控理论中的风险防范和控制的一系列具体方法应用到税务行政管理工作中,并结合税务部门的工作特点,不断加以丰富和完善。
二、构建税务系统内控机制框架结构的具体思路
国家税务总局肖捷局长指出:“要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容,结合税制、征管、内部行政管理等改革,积极完善内部岗责体系,优化流程,健全制度,强化监督,形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条,从源头和机制上防范****风险。”这无疑为各级税务机关建立和完善税务系统内控机制指明了方向。
结合当前税务系统的工作实际和对内控理论的研究、学习和借鉴,当前税务系统内控机制建立和完善的基本思路应当是:坚持依法治税和反腐倡廉的基本原则,以建立健全税务系统惩治和预防****体系为目标;在各级税务机关党组的统一领导下,充分发挥纪检监察、督察内审、巡视、法制等监督部门的组织作用,各有关业务部门积极参与,充分发挥整体合力;根据现有的机构设置和税收征管模式,以建立健全税务机关岗责体系为基础,明确各个工作岗位权力和责任;以优化税务工作流程、科学配置权力为主线,以完善税收工作程序和规范税务工作行为为重点,以风险识别、风险评估和风险控制为主要内容,以信息技术为依托,强化信息传递、沟通;加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境;建立和完善规章制度,公开办事程序,对税务系统行政权力的行使和运用过程进行全程监督制约。进而构建起工作岗位标准化、权力责任明晰化、办事程序化、监督实时化、追究及时化的体制机制,体现出分权制衡、流程制约、事前预警、事中提醒、事后追究的风险管理功能,实现对税务系统“两权”运行全过程进行监督和制约的内控机制,保证各级税务机关“两权”运行的规范、透明、高效。
1 明确内控目标,把握内控机制的建设方向。依法治税,用法律的手段指导和规范我们的各项工作,是多年来税收工作取得成功的经验总结,是党和国家对税收工作提出的要求,也是各级税务机关的奋斗目标和工作中必须坚持的基本原则。反腐倡廉,加强党风廉政建设,是提高干部队伍素质,保证干部正确履行职责,执法为民的政治保障。因此,将依法治税和反腐倡廉设定为税务系统内控机制的总体目标,将建立健全税务系统惩治预防****体系为内控机制的具体目标,为内控机制的建设指明了方向,为内控机制框架的构建和功能设定提供了理论依据。
2 完善内控机制的领导体制和工作方式。税务系统内控机制的建立和运行,是税务机关的一项全局性的工作,涉及到各个部门和方方面面的工作,必须在党组的统一领导下,由党组书记负总责,纪检组长(或者责成一名分管执法监督工作的副局长)具体抓,纪检监察部门(或者是责成督察内审、巡视、法制等负责执法监督的部门中的一个部门)作为具体牵头部门负责组织协调,各相关部门积极参与配合,共同实施内控。才能有效动员各方面的力量,共同发挥内控机制的作用。牵头部门负责制定内控实施方案,协助党组具体分解和落实内控任务,并对内控机制运行过程进行监督、考核和评价。各相关部门按职责分工,负责制定相关工作制度,梳理工作规范,落实具体内控工作任务。
3 全面梳理权力事项,明确岗责体系。对照有关法律、法规和相关文件精神,结合机构改革,对本级机关各部门的权力事项,特别是税收业务管理权、人财物管理权、税收执法权等进行全面梳理,列出“权力清单”。按照机构设置和征管模式,严格划分不同岗位的权力的使用范围,针对不同类别权力的特征和作用,建立职权清楚、责任明确的岗责体系,同时,将党风廉政建设的要求融入到每一个岗位,实现权力、岗位、责任、义务的有机结合,做到各司其职、各负其责。
4 优化工作流程,科学配置权力。在坚持依法治税和为纳税人提供优质高效服务原则的基础上,针对不同部门的权力事项和用权方式,简化权力运行程序,下放行政权力,提高工作效率,优化权力运行流程,明确具体权力事项的业务操作程序,做到下一道程序对上一道程序进行控制,每道程序之间互相制衡。在“简、放、提、优”的基础上,科学配置权力,编制权力运行流程图,对权力事项的运行程序、行使依据、承办岗位、职责要求、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等内容,以图示的方式表达出来,通过流程图将权力行使过程进行固化,使每项权力的行使过程都做到可视可控。
三、构建税务系统内控机制的路径选择
税务系统内控机制的建立和完善,是一个系统工程,涉及税
务机关内部各个部门和方方面面的工作。当前,为了建立和完善税务系统内控机制,应当理清思路,明确工作方向,重点做好如下几项工作:
1 完善制度,规范税务人员行政行为。根据税收法律、法规和税收规范性文件,对税务人员每一项行政行为都要进行梳理、分析和研究,制定出统一的标准规范,使所有的工作行为都有法可依、有据可循。紧紧围绕“两权”运行轨迹,全面清理整合工作规程和内部管理制度,总结实践中的一些行之有效的经验和办法进行规范和固化,并上升为制度。建立起一系列既有实体性内容,又有程序性要求的工作制度,既明确规定应当怎么办,又要规定违反规定后如何处理,形成一整套环环相扣的制度链条,相互监督、相互制约、相互协调和相互促进,保证行政权力的和谐有序运行。”
2 实施科学的风险管理,实现对风险事前预警、事中提醒、事后追究的防范和控制。从分析权力运行风险人手,对税收管理、税收执法和行政管理中可能引发风险的各种信息进行识别,并根据不同风险度和风险成因,采取相应的风险应对策略和措施,实现风险的有效防范、控制和化解。行政执法权力风险查找的重点是一般纳税人认定、优惠政策审批、税款核定、纳税评估、税务稽查、税务行政处罚等环节;行政管理权力风险查找的重点是干部任用、资金分配、项目决定、资产处置,以及许可权、审批权、征收权、处罚权、强制执行权等权力比较集中的重点部位和关键环节。风险点的查找,应当按照“对照岗位职责——梳理岗位职权——找准权力风险点——公示接受建议”的统一流程,由部门和个人结合工作实际主动查找,并将查找出来的结果集中公示。对查找出的风险,要按照权力运行频率高低、人为因素大小、自由裁量幅度的高低、制度机制漏洞的多少、危害损失的严重程度等对风险点进行分级评估,明确各部门在风险管理中的责任,健全防控措施。要把风险排查、风险分析、风险应对等工作落实到具体岗位、具体人员和具体工作环节,使风险管理真正科学、实用。
3 充分利用税收信息管理系统,强化权力运行过程中的信息沟通。将权力行使过程变为信息处理过程,强化程序的严密性,弱化人为因素,遏制随意性,形成机器控权的制约机制。要依托综合税收征管信息系统、税收执法管理信息系统、纪检监察管理信息系统和人事管理信息系统等信息技术手段,逐步将以审批事项为重点的各类权力运行纳入信息化管理,使各类信息互融互通,便于沟通和监控,实现实时监督、控制和综合分析,做到全程留痕,可查可控。要进一步运用好现有的监控决策、执法考核、执法监察等信息系统,切实掌握各类事项的受理、承办、审核、批准、办结等信息,做到实时监控,全程制约。
4 加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境。税收内部控制机制的顺畅运行,需要有一个与之相适应的包括管理理念、组织机构、岗责体系业务流程等要素构成的内控环境。在内控环境中,人是起决定性作用的,因为所有的制度都需要有与制度要求相适应的人来执行,这其中起重要作用的是人的思想理念和能力素质。因此,必须加强税收文化建设,将依法治税、廉洁行政的观念和实施科学化、专业化、精细化管理的思想内化为税务干部的思想观念,成为全体税务工作人员的共识,并将这种治税思想和管理理念贯穿于税收工作的始终,引导全体税务人员加强对依法治税思想和科学内控管理理念的认知,牢固树立依法行政、防范执法风险和廉政风险的观念,在工作实践中不断调整自己的行为模式,为税务系统内控机制的顺利运行创造良好的实施环境。
5 不断深化政务公开,实行阳光执法。阳光是最好的防腐剂,公开是最好的监督。要认真落实国家有关部门关于政务公开的部署和要求,按照“公开是原则,不公开是例外”的要求,严格执行公开办税制度,对各部门的权力进行汇总统计,审核认定,编制目录,明确公开的要求、时限、范围,实现权力、责任、流程、制度、风险“五个公开”,使权力在阳光下透明、规范地运行,不断提高权力运行的透明度和公信力,拓展监督渠道,促进内部管理制度在运行过程中不断调整完善。
6 加强与外部控制的联系和有效衔接,促进内控机制的不断完善。内部控制与外部控制是各自独立存在的,分别运用不同的方式,从不同的侧面对税务机关“两权”运行进行监督,这两种不同的监督控制机制又可以相互联系,相互补充,共同发挥作用。在税务系统内控机制建设过程中,要注意做好与外部控制的沟通、联系和衔接,更好地发挥两种控制机制的合力作用。税收内控机制是一个系统工程,各级税务机关主要负责人作为内控机制建设的第一责任人,在内控机制建设和运行过程中要注意与公、检、法、纪检监察机关等外部控制部门的沟通、联系,及时发现内控工作中存在的问题,督促各部门把明确权责、规范流程、风险排查、完善制度等要求落实到位,发挥内控的作用。积极学习、借鉴外部控制的一些好的经验和做法为我
[关键词]税务系统;内控机制;反腐倡廉
国家税务总局局长肖捷同志在2010年全国税系统党风廉政建设工作会议上提出,2010年的党风廉政建设工作:“要突出重点,完善内控机制”。要“把完善内控机制作为惩防体系建设和反腐倡廉制度建设的重要载体,全面推进。”如何建立和完善税务系统内控机制是摆在我们各级税务机关面前的一项全新的重要工作。为了做好这项工作,我们应当对其理论渊源、制度结构内容和构建方式等问题在理论上进行深入分析,并在此基础上,结合税务系统的工作实际,提出具有操作性的政策建议。
一、税务系统内控机制理论渊源
税务系统内控机制是国家税务总局在建立健全税务系统惩治和预防腐败体系的过程中,认真总结多年来税务系统党风廉政建设工作成功经验的基础上,结合税务系统的工作特点,“将内部控制理论引入税务系统反腐倡廉建设”而创造的一个全新的专有名词,是税务系统各级工作人员对税务行政执法权和行政管理权运行中的执法风险和廉政风险自我发现、自我防范、自我控制的一系列制度、方法、措施的总称,是税务系统反腐倡廉工作理论创新的一个标志:也是税务系统在新形势下开展反腐倡廉工作的具体方向和思路。
1 税务系统内控机制理论是对党中央关于预防行败理论的继承、创新和具体应用。改革开放以来,我们党的几代领导人都对如何在新形势下开展反腐倡廉工作进行了深入的研究和探讨,提出了一系列理论观点,以指导我们的工作实践。我们党对反腐倡廉战略方针的调整和一系列重大决策的部署和实施,表明党中央对预防腐败的理论认识越来越深刻,对反腐败的实际工作越来越重视,对反腐倡廉建设的工作思路越来越清晰,对惩治和预防腐败体系建设规律的认识和把握越来越明确。当前,国家税务总局在认真总结系统内多年来反腐倡廉工作经验的基础上,结合部门的工作特点,将在企业界行之有效的内部控制理论,作为一种理论方法和技术手段,引入到税务系统的反腐败倡廉工作之中,形成系统的具有部门特色的反腐倡廉工作思路和方法。应当说,这是我们党关于反腐倡廉理论与税务部门的实际工作相结合的产物,是对反腐倡廉理论的继承应用和发展创新。
2 税务系统内控机制理论,是对税务系统多年来反腐倡廉工作实践经验的总结和升华。多年来,全国各级税务机关在反腐倡廉工作中注意与税收业务相结合,积极探索,创造了一系列与税收工作相匹配的工作思路和方法,并取得了比较好的效果。为了加强对税务干部行使行政权力时的监督制约,有效预防腐败行为的发生,从上世纪80年代末期开始,全国各级税务机关就改“一人进厂,各税统管”,为“征、管”两分离或“征、管、查”三分离的税收征管新模式,随着形势的发展又经历了以“纳税申报、税务、税务稽查”三位一体的征管模式和“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”为标志的税收征管模式。在注重对税务行政执法权监督制约的同时,国家税务总局在90年代中期又提出要加强对于部人事管理、大宗物品采购等税务行政管理权进行监督制约,形成了有税务部门特色的“两权监督”理论,在实践中发挥了重要的作用。与此同时,全国各级税务机关按照国务院“建立法制国家、推进依法行政”的总体战略,结合税务工作的特点,建立并实施了以细化税收执法岗责体系,统一规范税收执法行为,明确执法责任为特点的税务行政执法责任制和税务行政执法过错追究制度体系,强化了对税务干部在行使权力过程中的责任意识和对违法、违纪、执法过错行为责任追究的力度。在此过程中,一些税务机关还积极学习、借鉴现代行政管理理论,将流程再造理论、iso9000质量管理体系等理论和方法引入到税收管理之中,通过对税收征管流程的再造,强化各环节的监督制约,使目标管理落实到每一个具体岗位和环节,进而达到规范化、精细化管理的目的。税务机关的这些探索和实践,为建立行为规范、权责明确、运转流畅的内部控制积累了实践经验,奠定了坚实的基础。
3 税务系统内控机制理论是企业内部控制理论在税收管理中的具体应用和进一步拓展。内部控制理论近年来发展迅速,在实践中的应用越来越广泛,对强化企业内部管理、及时发现和防范风险、制止营私舞弊和违法乱纪行为的发生、保证管理权力的顺畅运行等方面都发挥了重要的作用。内部控制理论的目标、理论方法、技术措施等方面与税务机关加强内部管理的工作机理是一致的,与税务机关依法治税和反廉倡廉的目标要求是一致的。因此,税务系统内控机制的建立和完善,应当认真研究、学习和借鉴内控理论的观点和方法,将内控理论中的风险防范和控制的一系列具体方法应用到税务行政管理工作中,并结合税务部门的工作特点,不断加以丰富和完善。
二、构建税务系统内控机制框架结构的具体思路
国家税务总局肖捷局长指出:“要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容,结合税制、征管、内部行政管理等改革,积极完善内部岗责体系,优化流程,健全制度,强化监督,形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条,从源头和机制上防范腐败风险。”这无疑为各级税务机关建立和完善税务系统内控机制指明了方向。
结合当前税务系统的工作实际和对内控理论的研究、学习和借鉴,当前税务系统内控机制建立和完善的基本思路应当是:坚持依法治税和反腐倡廉的基本原则,以建立健全税务系统惩治和预防腐败体系为目标;在各级税务机关党组的统一领导下,充分发挥纪检监察、督察内审、巡视、法制等监督部门的组织作用,各有关业务部门积极参与,充分发挥整体合力;根据现有的机构设置和税收征管模式,以建立健全税务机关岗责体系为基础,明确各个工作岗位权力和责任;以优化税务工作流程、科学配置权力为主线,以完善税收工作程序和规范税务工作行为为重点,以风险识别、风险评估和风险控制为主要内容,以信息技术为依托,强化信息传递、沟通;加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境;建立和完善规章制度,公开办事程序,对税务系统行政权力的行使和运用过程进行全程监督制约。进而构建起工作岗位标准化、权力责任明晰化、办事程序化、监督实时化、追究及时化的体制机制,体现出分权制衡、流程制约、事前预警、事中提醒、事后追究的风险管理功能,实现对税务系统“两权”运行全过程进行监督和制约的内控机制,保证各级税务机关“两权”运行的规范、透明、高效。
1 明确内控目标,把握内控机制的建设方向。依法治税,用法律的手段指导和规范我们的各项工作,是多年来税收工作取得成功的经验总结,是党和国家对税收工作提出的要求,也是各级税务机关的奋斗目标和工作中必须坚持的基本原则。反腐倡廉,加强党风廉政建设,是提高干部队伍素质,保证干部正确履行职责,执法为民的政治保障。因此,将依法治税和反腐倡廉设定为税务系统内控机制的总体目标,将建立健全税务系统惩治预防腐败体系为内控机制的具体目标,为内控机制的建设指明了方向,为内控机制框架的构建和功能设定提供了理论依据。
2 完善内控机制的领导体制和工作方式。税务系统内控机制的建立和运行,是税务机关的一项全局性的工作,涉及到各个部门和方方面面的工作,必须在党组的统一领导下,由党组书记负总责,纪检组长(或者责成一名分管执法监督工作的副局长)具体抓,纪检监察部门(或者是责成督察内审、巡视、法制等负责执法监督的部门中的一个部门)作为具体牵头部门负责组织协调,各相关部门积极参与配合,共同实施内控。才能有效动员各方面的力量,共同发挥内控机制的作用。牵头部门负责制定内控实施方案,协助党组具体分解和落实内控任务,并对内控机制运行过程进行监督、考核和评价。各相关部门按职责分工,负责制定相关工作制度,梳理工作规范,落实具体内控工作任务。
3 全面梳理权力事项,明确岗责体系。对照有关法律、法规和相关文件精神,结合机构改革,对本级机关各部门的权力事项,特别是税收业务管理权、人财物管理权、税收执法权等进行全面梳理,列出“权力清单”。按照机构设置和征管模式,严格划分不同岗位的权力的使用范围,针对不同类别权力的特征和作用,建立职权清楚、责任明确的岗责体系,同时,将党风廉政建设的要求融入到每一个岗位,实现权力、岗位、责任、义务的有机结合,做到各司其职、各负其责。
4 优化工作流程,科学配置权力。在坚持依法治税和为纳税人提供优质高效服务原则的基础上,针对不同部门的权力事项和用权方式,简化权力运行程序,下放行政权力,提高工作效率,优化权力运行流程,明确具体权力事项的业务操作程序,做到下一道程序对上一道程序进行控制,每道程序之间互相制衡。在“简、放、提、优”的基础上,科学配置权力,编制权力运行流程图,对权力事项的运行程序、行使依据、承办岗位、职责要求、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等内容,以图示的方式表达出来,通过流程图将权力行使过程进行固化,使每项权力的行使过程都做到可视可控。
三、构建税务系统内控机制的路径选择
税务系统内控机制的建立和完善,是一个系统工程,涉及税务机关内部各个部门和方方面面的工作。当前,为了建立和完善税务系统内控机制,应当理清思路,明确工作方向,重点做好如下几项工作:
1 完善制度,规范税务人员行政行为。根据税收法律、法规和税收规范性文件,对税务人员每一项行政行为都要进行梳理、分析和研究,制定出统一的标准规范,使所有的工作行为都有法可依、有据可循。紧紧围绕“两权”运行轨迹,全面清理整合工作规程和内部管理制度,总结实践中的一些行之有效的经验和办法进行规范和固化,并上升为制度。建立起一系列既有实体性内容,又有程序性要求的工作制度,既明确规定应当怎么办,又要规定违反规定后如何处理,形成一整套环环相扣的制度链条,相互监督、相互制约、相互协调和相互促进,保证行政权力的和谐有序运行。”
2 实施科学的风险管理,实现对风险事前预警、事中提醒、事后追究的防范和控制。从分析权力运行风险人手,对税收管理、税收执法和行政管理中可能引发风险的各种信息进行识别,并根据不同风险度和风险成因,采取相应的风险应对策略和措施,实现风险的有效防范、控制和化解。行政执法权力风险查找的重点是一般纳税人认定、优惠政策审批、税款核定、纳税评估、税务稽查、税务行政处罚等环节;行政管理权力风险查找的重点是干部任用、资金分配、项目决定、资产处置,以及许可权、审批权、征收权、处罚权、强制执行权等权力比较集中的重点部位和关键环节。风险点的查找,应当按照“对照岗位职责——梳理岗位职权——找准权力风险点——公示接受建议”的统一流程,由部门和个人结合工作实际主动查找,并将查找出来的结果集中公示。对查找出的风险,要按照权力运行频率高低、人为因素大小、自由裁量幅度的高低、制度机制漏洞的多少、危害损失的严重程度等对风险点进行分级评估,明确各部门在风险管理中的责任,健全防控措施。要把风险排查、风险分析、风险应对等工作落实到具体岗位、具体人员和具体工作环节,使风险管理真正科学、实用。
3 充分利用税收信息管理系统,强化权力运行过程中的信息沟通。将权力行使过程变为信息处理过程,强化程序的严密性,弱化人为因素,遏制随意性,形成机器控权的制约机制。要依托综合税收征管信息系统、税收执法管理信息系统、纪检监察管理信息系统和人事管理信息系统等信息技术手段,逐步将以审批事项为重点的各类权力运行纳入信息化管理,使各类信息互融互通,便于沟通和监控,实现实时监督、控制和综合分析,做到全程留痕,可查可控。要进一步运用好现有的监控决策、执法考核、执法监察等信息系统,切实掌握各类事项的受理、承办、审核、批准、办结等信息,做到实时监控,全程制约。
4 加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境。税收内部控制机制的顺畅运行,需要有一个与之相适应的包括管理理念、组织机构、岗责体系业务流程等要素构成的内控环境。在内控环境中,人是起决定性作用的,因为所有的制度都需要有与制度要求相适应的人来执行,这其中起重要作用的是人的思想理念和能力素质。因此,必须加强税收文化建设,将依法治税、廉洁行政的观念和实施科学化、专业化、精细化管理的思想内化为税务干部的思想观念,成为全体税务工作人员的共识,并将这种治税思想和管理理念贯穿于税收工作的始终,引导全体税务人员加强对依法治税思想和科学内控管理理念的认知,牢固树立依法行政、防范执法风险和廉政风险的观念,在工作实践中不断调整自己的行为模式,为税务系统内控机制的顺利运行创造良好的实施环境。
一、内控建设起源
内部控制起源于西方，尤其是自1992年9月，美国反虚假财务报告委员会的发起组织委员会（COSO）了一份报告《内部控制：整合框架》，提出了内部控制的三项目标和五大要素，标志着美国的内部控制进入了一个新的发展阶段。
内部控制这一概念导入我国不过近10年的历史。2008年6月28日，财政部、证监委、审计署、银监会、保监会在北京联合召开企业内部控制基本规范会，了《企业内部控制基本规范》。2010年4月24日，五部委在北京正式《企业内部控制配套指引》，标志着我国的内部控制体系建设取得重大突破，进入了一个全新格局。
二、提升认知水平
从某种程度上来讲，内控真正引起国资管理部门和国企经营管理者的重视不过也就是近几年的事情。因此，很多企业对内控的认知水平并不高，认识往往仅局限在内部监督或内部控制制度等简单层面，并未了解这种模式的优点是增加了风险评估要素，可以利用已经发生的事情来进行分析，减少事后发生风险的可能性，使它成为一个既控制舞弊又控制风险的控制模式。例如，通过内控测试发现，下属企业与营业执照经营范围无“食品批发与销售”资质，食品流通许可证经营方式为“食品销售管理”，而非“批发”或“零售”的供应商有采购业务往来，我们可以判断出潜在的风险，若出现食品质量安全问题，可能使企业遭受经济损失、信誉损失，引发企业的经营风险及法律风险。由此可见，企业内部控制的目标之一是要将从控制事后风险逐渐向控制事前风险过渡和转化。通过控制风险，企业内部控制将会同步发现自身问题和机遇，有利于企业持续、健康发展。
因此，董事会、监事会、管理层及全体员工对内控的认知程度，直接影响了内控的建设和实施，企业的内控建设首先要扫清的障碍是对内控认知的混乱，提高全社会、各企业对内控建设的正确认知乃重中之重。
三、浅淡内控规范实施
根据“五部委”要求，内控评估实施时间自2012年1月1日起在上海证券交易所、深证证券交易所主板上市公司施行。为有序、适时、稳妥、有效落实该项工作，拟作分步推进。
步骤一、制定年度内控实施工作方案及具体行动计划
企业年度内部控制规划实施工作方案要求涵盖公司基本情况、内部控制工作的组织领导、内部控制建设工作计划、内部控制自我评价工作计划及内部控制审计工作计划。
公司基本情况应包括公司简称、股票代码、上市情况、组织架构、公司性质、资产规模、经营范围、控股子公司情况、参股公司情况等。
内部控制工作的组织领导应明确①公司设立内部控制推进工作小组、内控规范实施工作负责人、牵头部门及内部控制推进工作小组成员、组长、副组长等。②聘请外部咨询机构为公司在内控规范实施工作中提供相关专业支持。③内部控制规范实施工作预算费用。
内部控制建设工作计划应首先制定内控缺陷整改方案，根据已查找出的内控缺陷，完成内控缺陷整改方案。其次落实内控缺陷整改工作，各责任部门根据内控缺陷整改方案完成整改工作；计划财务部、董秘室、审计室等检查整改效果。再次确定内控实施工作情况披露，董事会将按照上市公司信息披露要求，在定期报告中及时披露内控实施工作情况。
内部控制自我评价工作计划应包括①拟定自我评价工作计划，明确纳入评价范围的子公司和业务流程，确定评价工作的时间表、人员分工等；②确定内控缺陷评价标准，根据《企业内部控制评价指引》对一般缺陷、重要缺陷和重大缺陷的定义确定评价标准，评价标准将包括定性标准和定量标准；③组织实施评价提出整改建议，根据经批准的内控自我评价计划，组织实施内控自我评价工作，提出整改建议；④编制并披露内控自我评价报告，根据缺陷评价汇总表和责任部门及所属企业整改情况，编制内部控制自我评价报告，报经董事会批准，审议通过后按照监管要求对外披露。
内部控制审计工作计划应确定内控外部审计机构，对以某年某月某日为基准日的财务报告内部控制设计与运行有效性发表审计意见，出具内部控制审计报告。
具体行动计划分解到月，列明每月内控工作推进的内容、责任人、工作目标及需要协调资源等。
步骤二、明确内控工作组织领导和工作小组
首席执行官为内控规范实施工作负责人，并由审计室牵头与纪检监察室、董秘室、办公室、计划财务部、投资发展部、人力资源部等相关人员组成内部控制推进工作小组；下属各企业的董事长或总经理为本企业内部控制第一责任人。
步骤三、搭建培训师队伍，开展《企业内控手册》专题培训
抽调总部各职能部门专业人员担任培训师，结合实际，就《企业内控手册》涉及各专业板块的风险描述、风险控制对下属企业进行专题培训，并有合格会计师事务所内控专家对关键风控点作点评。
步骤四、启动内控宣贯动员大会
首席执行官作内控宣贯总动员，学院内控教授或行业内控专家配合总动员作《企业内控与风险管理》专题报告，以生动、形象、深刻的案例说明内控工作的重要性。出席对象总部各职能部门负责人、企业总经理、财务总监、审计主任等部门负责人。
步骤五、各类测试模版的编制
组织相关人员着手编制《内控规范自我评价调查问卷》、各主流程内控独立测评测试程序及《内控测试工作底稿》模版等。关键内控活动测试工作表应包括被测试单位名称、测试业务流程、子流程、控制责任人、控制活动编号、控制活动描述、控制类型、控制频率、样本量、测试程序、测试记录、测试结果等具体内容。
步骤六、下达《关于开展企业内部控制规范自测自评的通知》
《通知》中应明确自测自评范围、自测期间、自测方式、自测跟踪、测试评估等相关要求。
自测自评范围，某公司所有附属公司，包括各分公司、子公司和总部各部室。
自测期间，总体以某年工作轨迹作为自测自评重点。总部职能部门及所属相关企业以某年第一季度作为自测自评重点；自测跟踪扩展到某月份；测试评估扩展到评估日。
自测方式，总部职能部门及所属相关企业依据总部下发的《内部控制规范自我评价调查问卷》所涉及公司层面、财务报表编制与披露、长期股权投资管理、人力资源管理、固定资产管理、无形资产管理、合同档案管理等某个主流程，某个子流程的相关内容，逐项逐条认真对标。
对标使用文件：总部各职能部门对标使用附件二①，某板块对标使用附件二②，其他企业对标使用附件二③。
各相关企业及部门应将对标情况，如控制描述是否有变化、控制设计是否有效、控制执行是否有效等如实、完整记录在问卷中，并妥善保存对标的相关资料，以备核查。同时，根据对标记录反映的结果，形成本企业、本部门的自测自评报告。
自测跟踪，企业完成对标工作后，总部各职能部门应组织力量对各企业对口部门进行后续跟踪，并应就跟踪发现的未达标情况，提请企业限时整改。同时，将跟踪情况形成汇总报告，提交总部内控工作推进小组。
测试评估，总部内控工作推进小组将派内控规范测试小组，对纳入评价范围分子公司，按照确定的关键业务流程及其控制活动的测试程序进行测试。
步骤七、构建两支队伍，做好测试跟踪及测试评估
一支队伍，由总部各职能部门专业人士组成，落实《通知》要求的自测跟踪；另一支队伍，由总部内审与外部专业人士共同组成测试小组，落实《通知》要求的测试评估。
步骤八、进行现场测试
通过现场访谈，了解被测试企业所涉及的关键业务主流程内控设计和执行有效性；并对相关子流程所对应的控制活动实施实地测试、穿行测试、抽样测试等。
步骤九、编制、复核测试工作底稿，出具内控测试报告
测试小组编制、复核被测试企业测试工作底稿，并与被测试企业就测试情况进行沟通，交换意见，形成测试结果和整改建议汇总表，出具被测试企业内控测试报告。内控测试报告内容涵盖项目立项依据、被测试企业、测试期间、测试流程、测试方法、测试结果及测试发现的问题、存在风险及整改建议等。
步骤十、下达整改任务书
对被测试企业下达整改任务书。
无论是从理论还是实际的角度看，全生命周期内的电力工程造价控制都是对传统工程造价管理的一种革新，经过近几年的实际应用和经验总结，全生命周期电力工程造价控制已经逐渐发展并适用于我国电力工程的相关建设上，提高了我国电力工程造价管理的水平，让电力工程建设施工各个环节的工作人员都能将电力工程的整个生命周期综合性对待，系统性地思考电力工程的造价控制问题，提升了电力工程项目的施工速度，缩短了电力工程各个项目的施工周期。因此，想要将全生命周期电力工程造价控制进行合理应用，就需要明确这个方法的概念及重要性，并设计有效的应用过程，保证全生命周期内的电力工程造价控制稳步发展。
1 在全生命周期内控制好电力工程造价的重要性
1.1 概念
全生命周期的电力工程造价就是将眼光放在整个工程项目的总体角度上，让工程项目总体成本达到最小化，达到电力工程造价在工程项目的全生命周期内最优化的目的。想要在全生命周期内控制好电力工程造价，就必须实现总体工程项目总造价达到最低，围绕全生命周期电力工程造价管理思想对电力工程各个阶段的科学管理和合理造价控制。
1.2 重要性
对于电力工程项目来说，造价的控制能够让电力工程项目的总体更加科学有序，也能够降低总体工程的成本，而相对于传统的电力工程造价控制来说，全生命周期内的电力工程造价局限性更小，具有更合理的决策阶段管理依据，电力工程造价的分散阶段也能够进行统一计算，不仅是一种更新型更国际化造价管理模式，也拥有工程的时间、空间以及科学性上的强大优越性。
由此可见，在全生命周期内进行电力工程造价的控制能够使电力工程施工的整个过程更加科学合理，十分有利于降低电力工程的总体成本，优化电力工程造价管理。将全生命周期的电力工程造价综合考虑，不仅是借鉴国外电力工程造价控制的成功经验，更是结合我国国情和实际电力工程建设情况而总结出的新方法。
2 在全生命周期内控制好电力工程造价的具体过程
全生命周期的电力工程造价控制贯穿了整个电力工程项目施工的始终，因此电力工程项目的各个环节都需要进行完善的造价控制，以每个环节的分层次造价管理为基础，完成整个电力工程施工项目的成本最优化。但需要注意的是，全生命周期的电力工程造价控制原本只是舶来品，想要真正使其与我国电力工程项目的具体施工相融合，就必须要结合我国现今电力工程施工的基本情况，保证全生命周期内的电力工程造价控制能够顺利在我国电力工程建设中实行。
2.1 项目起始阶段
电力工程项目的起始阶段本质上就是电力工程项目的招投标阶段，这一阶段的造价控制需要结合电力工程总体过程的设计文案，再与实际施工过程所需的一切资源相结合，立足于工程所在地的现实情况编制出标底，并根据实际情况采用适合的计价方式，以确定最终外包工程合同所制定的价格。
投标阶段有两个内容，首先是商务标，原始的商务标评价依据是尽量保证电力工程建设过程中的建设相关成本的减少，而对于全生命周期内的电力工程造价控制方法来说，商务标的评标标准需要以电力工程的全生命周期成本为评价依据；技术标的评价依据一直以来都是根据建设方案的内容进行评价，而全生命周期电力工程造价控制需要在进行技术标的评标时综合考虑建设方案和今后的运营与维护方案，达成二者结合优选的技术标即可。
2.2 方案设计阶段
电力工程建设的方案设计阶段也体现着全生命周期内的电力工程造价控制管理方法。工程建设方案的设计需要进行项目的具体分析，将项目所需要的材料、人员、施工周期和各方面成本等进行依据实际状况的具体设计。想要在这一阶段达成全生命周期内的电力工程造价控制，就必须要求财务人员对方案策划进行严格的审计和核算，确定电力工程项目建设的材料成本、人事成本、时间成本等，并对这些环节成本的合理性进行经济分析，一旦发现任一环节出现成本估算上的偏差，要及时上报请示解决，需要解决的问题也要进行及时的处理，重新核算电力工程各个环节所需成本，尽量将各阶段成本依据全生命周期造价控制理论控制在最低，从而达到方案设计阶段的电力工程造价控制的最佳效果。
2.3 工程施工阶段
这个阶段的造价控制是指电力工程的建设项目在完成了方案设计和招投标的环节以及合同签订后，在电力工程建设的施工阶段进行的电力工程造价控制。这个阶段的电力工程造价控制需要将方案设计阶段所核算出的电力工程造价成本作为整体施工过程的成本依据，把前期制定的电力工程最低总体成本作为目标值。不仅如此，在电力工程建设施工的具体过程中，应当随时进行造价控制成本和现实使用成本的比较，如发现出入及时调整施工策略，以保证电力工程造价控制管理的有效
实施。
另外，需要进行合理的工程造价成本支出制定，对工程计量进行严格把控，以便控制电力工程施工的价款，尽量减少对工程变更的使用程度，如果必须要进行工程变更，则要多方考虑合理确定工程变更所需价款。工程施工阶段的造价控制必须要站在全生命周期内的电力工程造价控制角度上长远考虑，让施工过程更加合理高效。
2.4 审核验收阶段
这一阶段是电力工程建设的最后一阶段，不仅需要对最终电力工程总体造价进行测评考核，也需要将资产所有权进行移交。审查验收阶段会对电力工程建设施工的各个阶段进行电力工程造价的对比，还会对各方面质量进行整理、分析和移交，这一阶段的结束预示着项目建设阶段的圆满结束，保养维护的阶段即将到来。审核验收阶段能够对全生命周期内电力工程造价控制的效果做出评价，确定电力工程造价控制是否起到了应有的作用，能为日后的其他电力工程的相关建设提供借鉴。此外，在审核验收的过程中，要求造价控制人员利用相关的软件进行细致的核算，以确保造价控制的有效性和科学性，实现最佳的造价控制效果。
2.5 保养维护阶段
保养维护是电力工程建设的后续阶段，这一阶段开始前需要进行严密、合理、科学的方案制定，并分别制定短期维护方案和长期维护方案，关于保养维护方案的制定，也要充分遵照全生命周期内的电力工程造价控制标准，将全生命周期造价成本作为方案制定的依据，以保证电力工程后期运营阶段的质量与安全为前提，进行全方位深层次的保养、运营与维护管理，保障电力设施的所有人使用电力设施时的高效、便捷，为电力设施今后的维护提供周到而安全的服务，从而多元化地提高电力设施的使用价值，达到降低成本的最终目的。
关键词：项目总控 多级 单级
中图分类号：E271文献标识码： A
1.总控背景
1.1总控的起源
20世纪90年代中期，项目总控的理论起源于德国，其创造者Peter Greiner首次提出项目总控模式，并在德国铁路改造和慕尼黑机场等大型建设工程中成功地应用该理论，并取得了不错的成效。而国内的总控理论研究开始于1997年，当时是由以丁士昭教授为首的同济大学工程管理研究所通过对项目总控的管理思想、组织、方法和手段以及理论基础的全面深化的研究，并把研究成果应用于指导厦门国际会展中心的项目总控实践。[ 贾广社.项目总控[M].上海，同济大学出版社，2003：3-14]
项目总控是以现代信息技术作为手段，对大中型建设工程进行信息的收集、加工和传输，用经过处理的信息流指导和控制项目建设的物质流，支持项目最高决策者进行策划、协调和控制的项目组织模式。
项目总控采用与项目管理和项目监理相结合的工作方式，首先利用项目总控人员良好的工程知识和丰富的工程经验，根据项目实际情况建立科学的项目目标体系；然后在项目开始过程中，利用现代化信息技术作为手段，以之前设置的目标体系作为框架，不断的从业主项目管理人员中收集信息；再者，总控工作人员的对信息进行鉴别、汇总、分析工作，判断项目的进展状况与之前目标的偏差，通过总控报告向业主提供处理决策支持；最后根据业主的决策后，继续保持对项目状况跟踪控制，向业主反馈决策实施后结果。项目总控正是通过着一些系列的方法来着重对项目目标的控制。
项目总控模式源自于传统的项目管理，传统的项目管理在国内外的理论和实践体系都已经十分成熟。项目管理传统项目管理包含了处理物质流和信息流的工作，而项目总控模式则是将项目管理中的信息流工作分离出来，信息的源头依旧是业主的项目管理方。
1.2总控的实践应用及特点
部分国内外应用项目总控的工程：
（1）厦门国际会展中心首期工程 时间1998年7月到2000年9月
（2）南宁国际会展中心一期工程 时间2000年10月到2003年8月
（3）长沙卷烟厂技术改造项目 时间2002年5月到2005年2月
（4）德国统一铁路改造项目 时间1992年到2010年
项目管理在国内外的理论发展和实践运用已经较为成熟。概括而言，项目总控相对于传统的项目管理具有以下特点。
(1)该模式并非独立的项目管理模式，必须与其他管理模式相结合。现阶段而言，一般是将项目总控与工程监理相结合，共同为业主服务。
(2)该模式为业主提供决策支持，服务于业主领导，侧重于宏观层面的控制，对施工单位、设计单位、供应商等的指令仍由业主下达。
(3)该模式需要对项目目标策划、组织机构设置、任务分工、职能分工、实施流程进行建议。
(4)该模式是通过一个高层次的顾问班子的工作，为项目最高决策者提供信息持，它日常工作主要是从事项目信息的处理，工作的成果是各种类型的控制报告。
（5）该模式的核心是用经过处理的信息流指导和控制项目建设的物质流，不负责处理具体事务性工作，主要收集和处理信息，对目标宏观分析、规划和控制，具是现代信息技术，因此人员数量也比较少。
2.国内外总控的代表工程
2.1德国铁路工程总控（多级）模式
德国统一后，德国政府对德国铁路网有了新的规划并加以改造，于是成立了德国统一铁路交通工程规划公司（PBDE），负责联邦德国的的统一铁路改造工程的建设，包括 长达1568km的改建和新建铁路、3236km铁轨、488km 跨州线路、150个车站、769个桥梁、29条隧道、19个大型电子信号塔等子项目。项目计划总投资为 450 亿德国马克。当PBDE承担任务时，遇到了以下工程实施难点：①分散的线性工地；②有大量的项目参与单位；③ 80% 的原有铁路在施工期间要继续保持运营；④资源的有限性 ； ⑤复杂的审批程序。[ 何广才，何清华.项目总控模式在大型工程建设管理中的应用[J].建设监理，2005(1):28-30]
基于工程如此复杂和分散的特性，PBDE设置了10个二级项目管理中心，从而形成了两级的项目管理和控制的组织结构，意味着相应的设置了两级项目总控。
基于该工程的复杂分散，PBDE除了在中央管理中心之外设置了10个二级项目管理中心，形成两级的管理控制结构。同时，PBDE还采取如下措施来完成预期的目标，主要步骤有：
（1）确定目标/确定对工程控制系统的要求。把保证投资额不超过，保证工期，保证资金来源作为工程目标；
（2）设置工程组织，设置双层总控结构，两层总控组织之间保障信息沟通；
（3）划分工程结构，将工程划分至具体的施工项目，如各个桥梁和信号塔；
（4）实现无障碍沟通，项目参与人员来自不同国家，不同的背景的公司，PBDE专门制定了一部协调手册
（5）强化数据来源和数据输入，保证输入系统的数据合理可靠；
（6）强化信息管理，采用信息集成，建立统一的信息系统GRANID处理数据；
（7）信息综合，利用报告系统将信息进行综合，简化了管理层之间的交流；
（8）采用管理信息系统，在该系统中如果某项偏差超过一定的百分比时会出现不同颜色“信号灯 ”发挥预警效果。
PBDE正是运用如上的手段和工具保证了德国交通统一改造工程目标的实现。其工作机制如图1所示
2.2湖南烟草厂改造（单级）模式
长沙卷烟厂是中国烟草行业特大型企业，也是全国工业企业百强企业之一。在2002年的时候，根据国家烟草专卖局提出“企业的技术水平与国际先进水平发展同步，成为行业重点骨干企业”的要求，长沙卷烟厂进行生产规模 120 万 箱并充分留有发展余地的技术改造项目。
项目占地面积约530亩，总建筑面积达20万，其中一期工程建筑面积达12万，包括10万的联合厂房，2万的动力中心、锅炉房及其他辅助设施，总投资160亿元。
当时项目委托同济大学工程管理研究室进行项目总控服务，由于长沙卷烟厂业主自身项目管理能力较弱，项目总控班子在提供项目总控咨询服务之外，同时提供了技术管理服务和项目管理培训服务，其中技术管理偏重于对长沙卷烟厂改造项目土建和建筑设备技术问题的管理，同时也包括了设计管理的工作。
项目总控咨询服务则包括：
（1）项目管理组织策划；
（2）三大目标策划和控制；
（3）设计管理模式、合同结构策划和控制；
（4）发包，材料采购策划与控制；
（5）合同管理策划与控制；
（6）协助业主编制各种计划；
（7）信息管理平台的建立和应用；
（8）项目管理软件运行和维护。
项目总控班子除了提供总控和设计管理之外提供了工程管理培训服务。培训针对项目的特点和难点，设置了个性化的培训和研讨专题，包括组织策划，投资控制，投资规划，招标投标与合同管理，进度控制、进度规划、质量控制、工程管理信息化等。通过培训和研讨以解决项目实施过程中遇到的问题。
长沙卷烟厂“十五”技术改造工程项目总控班子的组织结构
如图2所示。
2.3单级总控与多级总控模式的对比
单级总控与多级总控模式的对比
3.小结
大型工程建设工程项目往往都具有建设投资大，建设周期长，参与单位多，沟通交流相对困难等特点。我国以往大多数的大中型建设项目的建设目标不能相对较好地实现，最主要的原因不是技术上的难题，而是组织与管理的问题。
因此，采用项目总控管理模式，可以把目标控制的职能从传统的项目管理组织中脱离出来，可以让项目管理人员更专注于项目的组织与协调，可以有效提升业主方集成和控制能力。
但是，确定项目控制平面却是我们不得不慎重考虑的问题。综合上述的分析，确定控制平面设计的依据：
（1）分析项目的特点
分析建设项目的特点是首要步骤，当项目的地域分布较广，复杂程度高，规模很大，分散而不集中时，业主或项目管理公司无法独自对项目进行管理与控制的时候，就应该设置多级总控；当建设项目时相对集中的，例如只是对某一地块上进行开发或改建，即使规模较大，也无需采取多级总控，因为单级总控就可以满足项目需求了。
（2）分析业主自身（包括聘请项目管理公司）的管理能力
业主或项目管理公司的自身管理能力也是考虑的因素之一。当业主或项目管理公司自身的管理能力欠缺，只能满足单级总控的条件，更无法满足多级总控管理模式基本要求。
