根据《关于年深化农村税费工作的通知》（发号文件）、《办公关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（办发号文件）、省农村税费改革办《关于完善乡镇财政体制，开展“乡财县管乡用”改革试点的意见》和省财政厅乡镇财政管理局《关于实施“乡财县管乡用”改革和乡镇财政财务管理信息化有关事项的通知》精神和国务院、省、市深化农村税费改革工作会议要求，在全省“对经济欠发达、自身财力无法满足需要的乡镇，可以实施县管乡用的统收统支体制，采取‘乡财县管乡用’的方式”。现全省已有个县市实行了“乡财县管乡用”管理方式，省财政厅在市县试点很成功，并要求××年经济不发达的县市全面推行。，我县属于推行“乡财县管乡用”之列，现将我县实施乡镇财政管理方式改革工作情况向各位领导汇报：
一、实行“乡财县管乡用”管理方式的重大意义。
实行“乡财县管乡用”管理是解决乡镇“人员太多、收入太少、债务太重（目前乡镇债务多万元，乡镇负债面达）、支出太乱”等问题的较好方式，对规范乡镇收支行为，促进乡镇依法组织收入，确保乡镇基本需要，缓解乡镇财政困难，保障乡镇重点支出，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会政治的稳定，促进农村经济与社会事业的健康和谐发展有着十分重大的意义。
二、实行“乡财县管乡用”管理方式的主要内容。
“乡财县管乡用”管理方式的主要内容是实行“五统、一管、一审”。即“核算统一、账户统设、工资统发、采购统办、票据统管、网络管理、乡镇举债县级审批”。
（一）核算统一。乡镇财政全面实行“两无一统、综合预算”，即由乡镇人民政府机关统一设立会计和出纳岗位，乡镇人民政府所属机构（七所八站）一律无会计和出纳岗位，以乡镇人民政府机关为会计核算主体实行统一核算，乡镇财政所有收入均在乡镇财政总预算会计中综合反映。乡镇财政总预算会计核算统一由县乡镇财政管理局乡镇财政管理股。
（二）账户统设。取消乡镇人民政府及所属机构在各金融机构的所有账户，由县乡镇财政管理局乡镇财政管理股在县城金融机构开设总预算会计的县级“结算专户”，在各乡镇金融机构统一开设乡级“结算专户”，将乡镇原来的“基本经费户”作为各乡镇人民政府单位会计“支出户”。乡镇所有预算内外收入、上级补助收入全部缴入“结算专户”。“支出专户”只能接受来自“结算专户”的拨款。
（三）工资统发。继续实行乡镇干部工资县级统发制度，对乡镇机关全额编制人员工资、社保缴费等由县国库每月拨入财政工资统发户和机关社保局直接计入个人账户。
（四）采购统办。乡镇各项大额采购支出，按照财采购号文件规定，参照县直单位执行。由乡镇提出申请和计划，经乡镇财政管理股按照预算计划审核后，交县采购办集中统一办理，采购资金由乡镇财政管理股直接拨付给供应商或服务商。
（五）票据统管。
⒈乡镇所使用的票据在非税收入管理局统一领取，各乡镇必须确定专人负责票据的领取、发放、保管及核销工作。
⒉乡镇领用的票据只限于乡镇财政供给单位和乡镇范围内的农村中小学校、卫生院使用，其他“三权”在上的单位不得在乡镇领取票据。
⒊对票据实行“缴旧领新、限量领用、专人管理、当年结清”制度，并做到票单同行，即非税收入管理局凭银行缴款单核销收费票据。
（六）实行乡镇举债县级审批制度。乡镇原有的债权债务要按债权债务的发生时间、形成原因、资金来源、约定利率、还本付息等情况，逐一清理核实，建立台帐，制定消赤减债计划报县财政局备案。严格控制新增债务，原则上乡镇不得再有新增债务，如因特殊情况需要举债的，要实行县级审批制度，呈报分管财贸的县领导审批。
（七）信息化网络管理。全面建立乡镇财税管理信息化网络，县乡镇财政管理局设立网络服务器，乡镇财政所设立网络工作站。县乡财政依托公网，以固定方式组网连接，乡镇财政会计业务全部在县局服务器上保存，实现信息共享。通过信息化网络，实现财政资金网上远程申报、审批，数据网络汇总，资金运行网上监管，会计核算电算化。
三、实行“乡财县管乡用”的基本原则。
坚持乡镇财政“预算管理权、资金所有权、资金使用权、资金审批权、乡镇债权债务关系”等五权不变和继续实行一级政府、一级财政的原则，由县财政直接管理并监督乡镇财政的收支。
（一）一级政府、一级财政的原则。实行新的乡镇财政管理方式后，对乡镇政府仍实行“一级政府、一级财政”的统收统支财政管理体制。
（二）预算管理权不变原则。按照《预算法》规定，继续实行一级政府、一级预算。县级财政部门按有关政策，明确乡镇财政预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见；乡镇政府根据县级财政部门提出的指导意见，编制本级预算草案报县级财政部门审核后，按《预算法》规定的程序报批。在年度预算执行过程中，乡镇人民政府提出的预算调整方案，经乡镇人大审查和批准后报县级财政部门备案；调整数额较大的，必须向县级人民政府报告，待批准后方可执行。
（三）资金所有权、使用权、审批权不变的原则。实行乡镇财政资金的所有权、使用权、审批权与管理权、监督权相分离，县财政直接管理并监督乡镇财政资金，乡镇财政资金的所有权、使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有，县财政不集中、不平调。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定的程序审批。
（四）债权债务关系不变原则。乡镇的债权、债务仍由各乡镇享有和承担。
四、“乡财县管乡用”管理机构和岗位设置。
（一）县乡镇财政管理局乡镇财政管理股对乡镇财政所“乡财县管乡用”全面工作实施管理监督。乡镇财政预算会计业务统一由乡镇财政管理股核算。乡镇财政管理股全面乡镇财政预算会计业务，负责乡镇财务报帐审核事宜。主要职责：参与和指导乡镇财政综合预算的编制，监督预算的执行，及时拨付预算内、外及其他各项财政资金，准确记录各项财政业务，按时与有关部门和乡镇进行对帐，按月编制会计报表，按时审核乡镇行政事业单位财务，办理乡镇财政收支结算，审核和监督乡镇政府单位会计的支出核算，及时指出乡镇财务管理中存在的问题并反馈给乡镇，并按月向县财政部门报告预算执行情况。
（二）乡镇财政所负责乡镇预决算的编制，办理各项收支结算和对帐、报帐工作。各乡镇财政所设财政所长、财政结算会计（预算会计）、政府单位会计、出纳、财税信息网络管理员、票证管理员岗位。各岗位可以按照规定交叉任职，但必须健全稽核和内部控制制度，财政所长不得兼职政府单位会计、出纳岗位；财政结算会计不得兼任政府单位会计；财政结算会计、政府单位会计不得兼职出纳员；政府单位会计不能兼管票证。
财政所长负责财政所日常工作的管理，财政预算编制、执行，按县财政局授权审核、监督乡镇财政收支；财政结算会计负责乡镇财政预决算编制和预算执行情况分析，办理与乡镇人民政府各部门及县财政局的结算和对账，负责非税收入执收管理系统收入数据的录入，打印总预算会计拨款凭证，登记会计账薄，编制会计报表，按月编制乡镇财政用款计划，办理乡镇人民政府经费支出的请拨，负责向乡镇有关领导提供乡镇总预算会计报表，负责乡镇财政票据的领取和缴销，监督乡镇财政收入的及时足额入库，办理乡镇财政年终决算；政府单位会计负责乡镇人民政府机关支出专户的会计核算，按规定用途支付乡镇人民政府机关日常经费，按月提出乡镇日常经费支出计划报财政结算会计；出纳负责乡镇人民政府及所属部门的现金收付、缴存及日常报帐工作，按规定保管备用金，及时登记乡镇现金日记帐；财税信息网络管理员负责微机网络系统的维护、管理与使用，涉农补贴资金基础资料的录入；票证专管员负责乡镇所有收，费票据的领取、发放和缴销。
五、具体措施
（一）加强组织领导。为确保改革的顺利实施，必须加强组织领导。县里成立以县长为组长，常务副县长为副组长，政府办、纪检监察、财政、人事、审计、人民银行的主要领导为成员的“县乡镇财政管理方式改革领导小组”，并下设办公室。办公室由县财政局长任主任，相关副局长任副主任，各业务股室负责人为成员。
（二）制订切实可行的县对乡镇的统收统支财政管理体制，充分调动乡镇人民政府当家理财和财源建设的积极性。根据乡镇的实际情况，对原来的乡镇财政管理体制进行相应调整，从确保乡镇基本运转、有利化解乡镇财政债务，调动乡镇理财积极性等方面制定新的统收统支乡镇财政管理体制。
（三）规范乡镇财政收支管理。按照收支两条线的原则，规范乡镇收支行为。根据乡镇财政收支规模和实际情况，明确乡镇支出范围，统一和规划各项开支标准，完善财务审批程序。
（四）清理乡镇财政供给人员。严格乡镇编制管理，严禁超编进人，严禁在编制外使用人员，属于清理清退范围的各类超编人员、不在编人员和自聘人员财政不供给经费。
（五）加强债权债务的管理。乡镇的债权债务要根据本乡镇的实际作出消赤减债计划，安排资金用于偿还债务。坚决制止乡镇村发生新的债务，乡镇人民政府和各部门一律不准为经济活动提供贷款担保。乡镇人民政府和村集体经济组织一律不得举债搞建设、上项目或发放各种津补贴。凡违反规定以政府名义提供贷款担保形成新的债务的，严格实行“谁签字，谁负责”，由签字人和政府主要领导负责偿还。建立化解乡镇人民政府、村债务目标管理和考核机制，把制止新债、化解旧债作为考核乡镇、村干部任期目标和工作实绩的重要内容。在新的债务化解之前，乡镇党政府主要负责人不得提拨重用，不准异地任职。乡镇的债权要及时清收，制订切实可行的回收计划，加大回收力度，回收的资金原则上要用于偿还债务。
六、工作步骤
（一）制订“统收统支乡财县管乡用”暂行管理办法。依据我县今年的乡镇财政管理体制，在学习和考察外地先进经验的基础上制定适合我县实际情况的实施方案及具体管理办法。
（二）清理乡镇资产工作
⒈清理乡镇资产、账户、票据。清理乡镇银行账户、票据和现有资产，取消乡镇银行账户，缴销乡镇收入票据；账户的设立和票据的领用按有关规定重新办理。
⒉清理乡镇债权债务对现有债务进行逐一登记造册报县财政备案。
（三）完善网络建设，进入实施阶段。确定乡镇财政所人员岗位和职责，开设新的乡镇账户，完善县乡计算机网络，组织人员培训，按有关规定和业务操作规程的要求实施对乡镇财政收支的核算管理。
七、实施要求
（一）加强领导，统一思想。“乡财县管乡用”财政管理方式改革是我县国库集中支付向乡镇的延伸，是我县实行新的乡镇财政管理体制，加强乡镇财政管理，确保基层政权和社会稳定的一项重要举措。各乡镇领导要进一步提高对“乡财县管乡用”改革工作的认识和理解，积极主动配合，切实加强组织领导，以保证改革的顺利实施。
（二）严明改革纪律。各乡镇必须规范操作程序，自觉接受纪检、监察、财政、审计等部门的检查监督。不准私分集体财产、滥发钱物，不准擅自开设银行账户（含存折户）、私设小金库，不准使用非正规票据、坐支收入，否则一经发现，将严格追究乡镇主要领导和直接责任人的责任，并将在体制结算中划扣违纪金额。
（三）调整乡镇财政所职能。农业税免征以后，乡镇财政所的主要工作应从组织农税收入转变到资金管理和非税收入管理上来。要集中精力做好“乡财县管乡用”的收支结算和对账、报账及机关财务会计核算工作，进一步规范乡镇财政财务收支管理。做好粮食直补、良种补贴、退耕还林补助等直接补给农民的各项资金和补贴的发放工作，加大服务“三农”的工作力度。同时要大力推进“村账乡管”工作，强化村级财务管理。
（四）加强部门协作，确保改革顺利进行。
⒈财政部门要进一步完善内部机构，明确职责，建立健全各项财务管理制度。同时要合理分配人员，理顺业务关系，强化服务意识，以适应改革的需要。
⒉人事、编制部门要加强对乡镇财政供给人员的编制管理，督促乡镇清理，清退超编人员。
⒊审计部门要加强对乡镇财务审计监督，加大经济责任审计和专项资金的审计力度。
⒋县人民银行要加强对乡镇银行账户的管理，并监督其他金融机构及时划转各项资金，确保各项财政收入及时入库、财政资金及时到位。同时，完善金融机构开户许可证制度，对各金融机构违规开设银行账户的行为要严肃查处。
⒌纪检、监察部门要监督乡镇严格执行“乡财县管乡用”有关制度，对违反财经纪律行为要坚决予以查处并追究相关责任人的责任。
八、建议与要求
（一）为了适应农村税费改革后农税机构转变的需要，随着乡镇财政管理方式的改革，省财政厅农税局经省编委批准已更名为“省财政厅乡镇财政管理处（加挂省契税、耕地占用税征收管理局的牌子）。”并要求各市（州）、县（市、区）农税局统一更名为“××市（州）、县（市、区）乡镇财政管理局，加挂××市（州）、县（市、区）契税、耕地占用税征收管理局的牌子”。为了工作需要，恳请县人民政府、县编委迅速批复县农税局更名请示。
根据《关于年深化农村税费工作的通知》（发号文件）、《办公关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（办发号文件）、省农村税费改革办《关于完善乡镇财政体制，开展“乡财县管乡用”改革试点的意见》和省财政厅乡镇财政管理局《关于实施“乡财县管乡用”改革和乡镇财政财务管理信息化有关事项的通知》精神和国务院、省、市深化农村税费改革工作会议要求，在全省“对经济欠发达、自身财力无法满足需要的乡镇，可以实施县管乡用的统收统支体制，采取‘乡财县管乡用’的方式”。现全省已有个县市实行了“乡财县管乡用”管理方式，省财政厅在市县试点很成功，并要求××年经济不发达的县市全面推行。我县属于推行“乡财县管乡用”之列，现将我县实施乡镇财政管理方式改革工作情况向各位领导汇报：
一、实行“乡财县管乡用”管理方式的重大意义。
实行“乡财县管乡用”管理是解决乡镇“人员太多、收入太少、债务太重（目前乡镇债务多万元，乡镇负债面达）、支出太乱”等问题的较好方式，对规范乡镇收支行为，促进乡镇依法组织收入，确保乡镇基本需要，缓解乡镇财政困难，保障乡镇重点支出，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会政治的稳定，促进农村经济与社会事业的健康和谐发展有着十分重大的意义。
二、实行“乡财县管乡用”管理方式的主要内容。
“乡财县管乡用”管理方式的主要内容是实行“五统、一管、一审”。即“核算统一、账户统设、工资统发、采购统办、票据统管、网络管理、乡镇举债县级审批”。
（一）核算统一。乡镇财政全面实行“两无一统、综合预算”，即由乡镇人民政府机关统一设立会计和出纳岗位，乡镇人民政府所属机构（七所八站）一律无会计和出纳岗位，以乡镇人民政府机关为会计核算主体实行统一核算，乡镇财政所有收入均在乡镇财政总预算会计中综合反映。乡镇财政总预算会计核算统一由县乡镇财政管理局乡镇财政管理股。
（二）账户统设。取消乡镇人民政府及所属机构在各金融机构的所有账户，由县乡镇财政管理局乡镇财政管理股在县城金融机构开设总预算会计的县级“结算专户”，在各乡镇金融机构统一开设乡级“结算专户”，将乡镇原来的“基本经费户”作为各乡镇人民政府单位会计“支出户”。乡镇所有预算内外收入、上级补助收入全部缴入“结算专户”。“支出专户”只能接受来自“结算专户”的拨款。
（三）工资统发。继续实行乡镇干部工资县级统发制度，对乡镇机关全额编制人员工资、社保缴费等由县国库每月拨入财政工资统发户和机关社保局直接计入个人账户。
（四）采购统办。乡镇各项大额采购支出，按照财采购号文件规定，参照县直单位执行。由乡镇提出申请和计划，经乡镇财政管理股按照预算计划审核后，交县采购办集中统一办理，采购资金由乡镇财政管理股直接拨付给供应商或服务商。
（五）票据统管。
⒈乡镇所使用的票据在非税收入管理局统一领取，各乡镇必须确定专人负责票据的领取、发放、保管及核销工作。
⒉乡镇领用的票据只限于乡镇财政供给单位和乡镇范围内的农村中小学校、卫生院使用，其他“三权”在上的单位不得在乡镇领取票据。
⒊对票据实行“缴旧领新、限量领用、专人管理、当年结清”制度，并做到票单同行，即非税收入管理局凭银行缴款单核销收费票据。
（六）实行乡镇举债县级审批制度。乡镇原有的债权债务要按债权债务的发生时间、形成原因、资金来源、约定利率、还本付息等情况，逐一清理核实，建立台帐，制定消赤减债计划报县财政局备案。严格控制新增债务，原则上乡镇不得再有新增债务，如因特殊情况需要举债的，要实行县级审批制度，呈报分管财贸的县领导审批。
（七）信息化网络管理。全面建立乡镇财税管理信息化网络，县乡镇财政管理局设立网络服务器，乡镇财政所设立网络工作站。县乡财政依托公网，以固定方式组网连接，乡镇财政会计业务全部在县局服务器上保存，实现信息共享。通过信息化网络，实现财政资金网上远程申报、审批，数据网络汇总，资金运行网上监管，会计核算电算化。
三、实行“乡财县管乡用”的基本原则。
坚持乡镇财政“预算管理权、资金所有权、资金使用权、资金审批权、乡镇债权债务关系”等五权不变和继续实行一级政府、一级财政的原则，由县财政直接管理并监督乡镇财政的收支。
（一）一级政府、一级财政的原则。实行新的乡镇财政管理方式后，对乡镇政府仍实行“一级政府、一级财政”的统收统支财政管理体制。
（二）预算管理权不变原则。按照《预算法》规定，继续实行一级政府、一级预算。县级财政部门按有关政策，明确乡镇财政预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见；乡镇政府根据县级财政部门提出的指导意见，编制本级预算草案报县级财政部门审核后，按《预算法》规定的程序报批。在年度预算执行过程中，乡镇人民政府提出的预算调整方案，经乡镇人大审查和批准后报县级财政部门备案；调整数额较大的，必须向县级人民政府报告，待批准后方可执行。
（三）资金所有权、使用权、审批权不变的原则。实行乡镇财政资金的所有权、使用权、审批权与管理权、监督权相分离，县财政直接管理并监督乡镇财政资金，乡镇财政资金的所有权、使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有，县财政不集中、不平调。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定的程序审批。
（四）债权债务关系不变原则。乡镇的债权、债务仍由各乡镇享有和承担。
四、“乡财县管乡用”管理机构和岗位设置。
（一）县乡镇财政管理局乡镇财政管理股对乡镇财政所“乡财县管乡用”全面工作实施管理监督。乡镇财政预算会计业务统一由乡镇财政管理股核算。乡镇财政管理股全面乡镇财政预算会计业务，负责乡镇财务报帐审核事宜。主要职责：参与和指导乡镇财政综合预算的编制，监督预算的执行，及时拨付预算内、外及其他各项财政资金，准确记录各项财政业务，按时与有关部门和乡镇进行对帐，按月编制会计报表，按时审核乡镇行政事业单位财务，办理乡镇财政收支结算，审核和监督乡镇政府单位会计的支出核算，及时指出乡镇财务管理中存在的问题并反馈给乡镇，并按月向县财政部门报告预算执行情况。
（二）乡镇财政所负责乡镇预决算的编制，办理各项收支结算和对帐、报帐工作。各乡镇财政所设财政所长、财政结算会计（预算会计）、政府单位会计、出纳、财税信息网络管理员、票证管理员岗位。各岗位可以按照规定交叉任职，但必须健全稽核和内部控制制度，财政所长不得兼职政府单位会计、出纳岗位；财政结算会计不得兼任政府单位会计；财政结算会计、政府单位会计不得兼职出纳员；政府单位会计不能兼管票证。
财政所长负责财政所日常工作的管理，财政预算编制、执行，按县财政局授权审核、监督乡镇财政收支；财政结算会计负责乡镇财政预决算编制和预算执行情况分析，办理与乡镇人民政府各部门及县财政局的结算和对账，负责非税收入执收管理系统收入数据的录入，打印总预算会计拨款凭证，登记会计账薄，编制会计报表，按月编制乡镇财政用款计划，办理乡镇人民政府经费支出的请拨，负责向乡镇有关领导提供乡镇总预算会计报表，负责乡镇财政票据的领取和缴销，监督乡镇财政收入的及时足额入库，办理乡镇财政年终决算；政府单位会计负责乡镇人民政府机关支出专户的会计核算，按规定用途支付乡镇人民政府机关日常经费，按月提出乡镇日常经费支出计划报财政结算会计；出纳负责乡镇人民政府及所属部门的现金收付、缴存及日常报帐工作，按规定保管备用金，及时登记乡镇现金日记帐；财税信息网络管理员负责微机网络系统的维护、管理与使用，涉农补贴资金基础资料的录入；票证专管员负责乡镇所有收费票据的领取、发放和缴销。
五、具体措施
（一）加强组织领导。为确保改革的顺利实施，必须加强组织领导。县里成立以县长为组长，常务副县长为副组长，政府办、纪检监察、财政、人事、审计、人民银行的主要领导为成员的“县乡镇财政管理方式改革领导小组”，并下设办公室。办公室由县财政局长任主任，相关副局长任副主任，各业务股室负责人为成员。
（二）制订切实可行的县对乡镇的统收统支财政管理体制，充分调动乡镇人民政府当家理财和财源建设的积极性。根据乡镇的实际情况，对原来的乡镇财政管理体制进行相应调整，从确保乡镇基本运转、有利化解乡镇财政债务，调动乡镇理财积极性等方面制定新的统收统支乡镇财政管理体制。
（三）规范乡镇财政收支管理。按照收支两条线的原则，规范乡镇收支行为。根据乡镇财政收支规模和实际情况，明确乡镇支出范围，统一和规划各项开支标准，完善财务审批程序。
（四）清理乡镇财政供给人员。严格乡镇编制管理，严禁超编进人，严禁在编制外使用人员，属于清理清退范围的各类超编人员、不在编人员和自聘人员财政不供给经费。
（五）加强债权债务的管理。乡镇的债权债务要根据本乡镇的实际作出消赤减债计划，安排资金用于偿还债务。坚决制止乡镇村发生新的债务，乡镇人民政府和各部门一律不准为经济活动提供贷款担保。乡镇人民政府和村集体经济组织一律不得举债搞建设、上项目或发放各种津补贴。凡违反规定以政府名义提供贷款担保形成新的债务的，严格实行“谁签字，谁负责”，由签字人和政府主要领导负责偿还。建立化解乡镇人民政府、村债务目标管理和考核机制，把制止新债、化解旧债作为考核乡镇、村干部任期目标和工作实绩的重要内容。在新的债务化解之前，乡镇党政府主要负责人不得提拨重用，不准异地任职。乡镇的债权要及时清收，制订切实可行的回收计划，加大回收力度，回收的资金原则上要用于偿还债务。
六、工作步骤
（一）制订“统收统支乡财县管乡用”暂行管理办法。依据我县今年的乡镇财政管理体制，在学习和考察外地先进经验的基础上制定适合我县实际情况的实施方案及具体管理办法。
（二）清理乡镇资产工作
⒈清理乡镇资产、账户、票据。清理乡镇银行账户、票据和现有资产，取消乡镇银行账户，缴销乡镇收入票据；账户的设立和票据的领用按有关规定重新办理。
⒉清理乡镇债权债务对现有债务进行逐一登记造册报县财政备案。
（三）完善网络建设，进入实施阶段。确定乡镇财政所人员岗位和职责，开设新的乡镇账户，完善县乡计算机网络，组织人员培训，按有关规定和业务操作规程的要求实施对乡镇财政收支的核算管理。
七、实施要求
（一）加强领导，统一思想。“乡财县管乡用”财政管理方式改革是我县国库集中支付向乡镇的延伸，是我县实行新的乡镇财政管理体制，加强乡镇财政管理，确保基层政权和社会稳定的一项重要举措。各乡镇领导要进一步提高对“乡财县管乡用”改革工作的认识和理解，积极主动配合，切实加强组织领导，以保证改革的顺利实施。
（二）严明改革纪律。各乡镇必须规范操作程序，自觉接受纪检、监察、财政、审计等部门的检查监督。不准私分集体财产、滥发钱物，不准擅自开设银行账户（含存折户）、私设小金库，不准使用非正规票据、坐支收入，否则一经发现，将严格追究乡镇主要领导和直接责任人的责任，并将在体制结算中划扣违纪金额。
（三）调整乡镇财政所职能。农业税免征以后，乡镇财政所的主要工作应从组织农税收入转变到资金管理和非税收入管理上来。要集中精力做好“乡财县管乡用”的收支结算和对账、报账及机关财务会计核算工作，进一步规范乡镇财政财务收支管理。做好粮食直补、良种补贴、退耕还林补助等直接补给农民的各项资金和补贴的发放工作，加大服务“三农”的工作力度。同时要大力推进“村账乡管”工作，强化村级财务管理。
（四）加强部门协作，确保改革顺利进行。
⒈财政部门要进一步完善内部机构，明确职责，建立健全各项财务管理制度。同时要合理分配人员，理顺业务关系，强化服务意识，以适应改革的需要。
⒉人事、编制部门要加强对乡镇财政供给人员的编制管理，督促乡镇清理，清退超编人员。
⒊审计部门要加强对乡镇财务审计监督，加大经济责任审计和专项资金的审计力度。
⒋县人民银行要加强对乡镇银行账户的管理，并监督其他金融机构及时划转各项资金，确保各项财政收入及时入库、财政资金及时到位。同时，完善金融机构开户许可证制度，对各金融机构违规开设银行账户的行为要严肃查处。
⒌纪检、监察部门要监督乡镇严格执行“乡财县管乡用”有关制度，对违反财经纪律行为要坚决予以查处并追究相关责任人的责任。
八、建议与要求
（一）为了适应农村税费改革后农税机构转变的需要，随着乡镇财政管理方式的改革，省财政厅农税局经省编委批准已更名为“省财政厅乡镇财政管理处（加挂省契税、耕地占用税征收管理局的牌子）。”并要求各市（州）、县（市、区）农税局统一更名为“××市（州）、县（市、区）乡镇财政管理局，加挂××市（州）、县（市、区）契税、耕地占用税征收管理局的牌子”。为了工作需要，恳请县人民政府、县编委迅速批复县农税局更名请示。
一、乡镇财政职能转变情况
乡镇财政是上世纪八十年代设立的, 至今已有二十多年的历史。经过这些年的发展，乡镇财政在加强乡镇财政财务管理、组织地方财政收入、开展财政监督、发展地方经济、维护政权建设等方面具有不可替代的重要作用。党在十六届五中全会上提出了要建设社会主义新农村的科学论断，建设社会主义新农村，工业反哺农业、城市支持农村被认为是达成这一目标的重要手段。在这一新形势下下，国家制定了对农业、农村、农民的财政支出与固定资产的投资等都会逐步增加，并形成支持农村的长效机制；这对乡镇财政部门工作职能转变提出了新的要求。
（一）乡镇财政职能变化前情况
1、主要工作和精力用于收缴农业四税（农业税、农林特产税、耕地占用税、契税）。
2、对乡镇各单位的工资、公务费和项目资金等资金进行拨付和核销。
3、每年的预决算报告编制，向乡镇人民代大会报告并审议通过。
4、每年的总决算和部门决算报表的编制。
5、农田水利建设工作。
6、财政票据的管理。
7、其他县财政局和乡党委政府安排的工作。
（二）乡镇财政职能变化后情况
1、主要工作和精力用于农民补贴工作，农民补贴主要有农资综合补贴、退耕还林补贴、良种补贴、能繁母猪补贴、地震**补贴、家电下乡、汽车摩托车下乡、公益林生态效益补偿等，乡镇财政部门随时都要有人做这项工作。
2、对乡镇各单位的工资录入软件并上报，公务费和项目资金进行用款申请、拨付、监督和核销。
3、乡镇财政财务收支计划的编制，向乡镇人大主席报告并审议通过。
4、每年的总决算、部门决算、基本建设、部门决算分析报表的编制。
5、乡镇财政票据的申购和资金的解缴、拨付、监督和核销。
6、对乡镇各单位的国有资产进行登记管理。
7、乡镇各单位经费的预算、录入软件并上报县财政局。
8、财政供养人员信息的录入，并按时上报县财政局。
9、乡村债务的管理，每季度上报一次报表。
10、扶贫资金的管理，主要有扶贫整村推进、易地扶贫开发、扶贫**房建设、以工代赈等项目；主要是拨付资金、县级报账和工程管理。
11、国债资金的管理，主要有扩大内需资金和国债资金，主要是拨付资金、县级报账和工程管理。
12、预算执行、预算调整工作。
13、负责社会保障资金的管理，主要有民政优抚对象补助，医疗救助、义务兵优待、五保户供困难群众生活补助等，主要是资金的申请、拨付、核销工作。
14、财政支农资金的监管，主要有人畜饮水、道路建设、抗旱、农田水利建设等项目资金，主要是资金的申请、拨付、核销和工程管理工作。
15、负责村级资金的监督管理，主要是村委会人员工资、村民小组长补助、公务费的拨付和核算工作。
16、负责财经法律法规及相关政策的执行，
17、协调税务部门完成每年的税收任务。
18、对乡镇各单位的财务人员进行会计业务的指导和培训。
19、对村级会计委托机构的管理。
20、乡镇各单位政府采购的审批。
21、对乡镇政府性债务进行动态管理。
22、财政信息编写上报工作。
23、完成县财政局、乡镇党委、政府交办的各项任务，主要有烤烟生产收购、义务教育、包村包组包户、征地拆迁、各种考核、产业结构调整等工作。
二、乡（镇）财政职能转变后存在的问题
（一）乡镇财税分设造成乡镇财政职能弱化。其起因在于乡镇财税机构的分设，而造成的影响又是多方面的。其一，乡镇财政在组织税收上很难协调。目前乡镇地税按区域设置，几个乡镇设一个地税分局，而财政是按乡镇设置的，一个乡镇设一个财政所。这种地税的“数乡镇一分局”同财政的“一乡镇一所”必然难以协调，并在管理上形成“条条”与“块块”的矛盾。地税系统是“条条管理、垂直领导”（州级管理），在工作中有其自己的任务、方法和程序，很难与乡镇财政工作相结合。比如，乡镇财政收入计划同乡镇财政税收计划就很难衔接。地税可以根据各乡镇税收完成情况，将甲乡镇税收计划划入乙乡镇，总量上完成了税收计划，。使一些乡镇税收失真，乡镇财政收入计划落空，这是多年来困扰乡镇财政不能顺畅运行的一种顽症。
（二）支农惠农政策的增多，乡镇财政职能发生本质转变。乡镇财政部门在计划经济体制时的主要任务是“要钱”，一大批涉农税种由基层财政部门收缴，随着农村深化税费改革，乡镇综合配套改革发展与完善，取销了农业税和农业特产税。乡镇财政部门过去主要精力用于农税征收管理，如今，涉农税种的取消，耕、契两税划归地税部门征收，乡镇财政部门在计划体制下的“要钱”的职能基本全部被取消，但新的任务接踵而来，党和政府的支农惠农政策深入人心，特别是农资综合补贴、退耕还林补贴、良种补贴、能繁母猪补贴、地震**补贴、家电下乡、汽车摩托车下乡、公益林生态效益补偿等各项支农资金都要落实到千家万户，这些工作主要靠乡镇财政部门来完成。这项涉及面广、政策性强、维护群众利益的送钱活动财政部门义不容辞。
（三）人少事多，乡镇财政运行十分困难。从1998年财税分家，财政职能发生重大转变，2000年的“零户统管”改革实行，到2006年的“乡财县管乡用”和国库集中支付改革，还有农民补贴网的建设和运行，再到2009年的家电下乡和汽车摩托车下乡，几乎每年都有新的任务的改革，当农民补贴就有农资综合补贴、退耕还林补贴、良种补贴、能繁母猪补贴、地震**补贴、家电下乡、汽车摩托车下乡、公益林生态效益补偿等，记得1998年仅农资综合补贴就下达了3次，汽车摩托车下乡更是使大的乡镇财政所变成门庭若市，有时专门一个人都办不完，乡镇财政的职能已经发生了本质的变化，工作量比原来基本上增加了3倍，但乡镇财政工作人员只有原来的三分之二，乡镇财政所均设有所长、统管会计、资金会计、专款管理员、会计档案管理员、单位财务专管员、审核员、操作员、系统维护员、票据管理员、系统管理员等岗位。目前9个财政所仅有23人，最多的有5人，最少的只有2人，基本每所只有2人，最严重时一个财政所只有一个人工作，乡镇财政干部多年都处在高强度工作中，有些财政干部受不了苦都调离了财政部门，这些都严重影响了乡镇财政的正常工作，财政资**全得不到应有的保障，更谈不上对财政干部的保护。
（四）乡镇财政干部的培训滞后。由于各级财政的财力所限，以及重视程度的不够，使过去由省、市、县三级财政有计划地分期分批对乡镇财政人员的培训现在不再可能进行。而乡镇自己培训，由于师资、经费等实际问题又难以解决，所以，乡镇财政所人员的培训和提高，以及队伍的建设亟待关注。
三、解决问题的措施
胡锦涛总书记告诫全党，要“多干群众急需的事，多干群众受益的事，多干管长远起作用的事。”因此，我们应当以人为本，为民理财，牢记“群众利益无小事”，始终把维护好、实现好、发展好人民的切身利益作为财政工作的出发点和落脚点。随着农村综合配套改革、理财方式的不断转变，乡（镇）财政要围绕服务“三农”，着重抓好以下几项工作。
（一）加强财政干部队伍建设，努力提高服务水平。要以工作任务转变为契机，通过创建效能机关、学习型机关、加强干部教育与管理，切实改进干部工作作风，自觉把思想和行动统一到党委政府对经济工作的总体要求和部署上来，把智慧和创新凝聚到可持续的科学发展观上来，把力量和热情奉献到服务于建设小康社会上来。要牢固树立“全心全意为人民服务”宗旨意识，积极主动发挥公共财政的职能作用。要牢固树立创新、服务意识，深入开展机关效能建设活动通过制度创**管理创新，努力提高理财水平，积极沟通，主动协调，充分发挥财政职能，认真做好新时期、新形式下的财政工作，真心实意地为群众服务，为基层服务，为部门服务。增加人员，使乡镇财政走上正规化，确保财政资金的安全运行，减轻乡镇财政干部的压力。
（二）实施“项目支农”，不当“过路财神”。税改后，如何发挥地方财政职能，帮助农民发展经济，搞好“项目支农”，不当“过路财神”，这也是一个值得探讨的问题。近年来，随着农村改革与发展，实行“项目支农”，即“资金跟着项目走，项目随着规划行”，安排财政干部全程跟踪项目实施，提供资金监管和指导服务，严格按照“公示制、预拨制、报账制、责任追究制”的程序管好用好项目支农扶贫资金。财政部门把以农户为主的“三农”问题作为农村财政工作的重点，提出不当“过路财神”，利用发放惠农资金、项目支农指导、农民技能培训等机会，密切联系农民，履行好现代“财神爷”的新职能，为壮财**守好农村这块广阔阵地。
（三）在强化财政监督和财政专项资金管理方面。一是认真贯彻执行近期国务院出台的《财政违法行为处罚处分条例》，完善财经制度，严肃财经纪律，维护财经秩序，优化发展环境。二是进一步完善专项资金报账制管理办法，实现事前、事中、事后全过程监管，增强专项资金管理使用透明度。三是全面落实《会计法》，狠抓会计基础管理工作，努力提高会计信息质量，严厉查处和打击会计违法行为。四是进一步巩固村账站管成果，全面推行村级财务代管工作。五是加强政府债务管理，积极防范和化解财政风险。
（四）建好乡（镇）财政，充分发挥职能。当前，乡镇财政部门工作重心已由农税征收向“三农”政策落实和财政管理转移，乡镇财政还肩负着乡村财源建设相关工作职责，担子不是减轻了，而是更重了。因此，建好乡镇财政，发挥张乡镇财政部门的职能职责作用显得更为重要了。应该进一步明确基层财政所目前主要职能：一是贯彻执行党和国家有关“三农”的各项财经方针、政策，制定本乡镇财政、地方税收预算并组织实施；二是负责辖区内财政收支管理，加强国有资产及各项财政资金的监督管理；三是负责《农村集体经济组织会计制度》等财政财务制度的贯彻落实，管理好乡村财务，积极化解乡村债务，负责农村集体经济组织财务审计工作；四是切实管理农民负担，确保农民负担不反弹，认真组织农村社会保障工作，加强财务检查监督工作。
四、乡镇财政存在的必要性
乡镇政府是我国政府构成中最基层的一级政府, 是传达党和政府的各项路线、方针、政策, 联系人民群众的桥梁和纽带, 是服务于广大人民群众的最基层的具体执行者。无论农业税取消与否, 乡镇财政的调节、分配、监督职能仍然需要充分发挥, 乡镇财政所在维护乡镇政权建设、促进地方经济发展、建立农村公共财政、理顺农村经济关系等方面都将发挥着极为重要的作用, 是乡镇政权中不可缺少的重要组成部分。只要有乡镇政府的存在, 就有乡镇财政存在的必要。
(一) 乡镇财政财务管理离不开财政。乡镇财政所是乡镇政府的重要职能部门，“上面千条线、下面一把抓”。乡镇政府既要负责政府机构运转和干部职工工资待遇, 又要担负本辖区内的各项事业的协调发展, 从干部职工工资福利的发放, 到农村烈、军属的优扶和五保户的供养, 从各项涉农资金的兑现, 到上面各级各部门下拨的各类专项资金和扶贫资金的监管使用等, 都要通过乡镇一一落实到具体单位或个人, 这些宠大的资金必须在乡镇财政部门的有效管理和监督之下, 按照规定的用途和标准不折不扣的予以落实。因此, 在新形势下, 乡镇财政所在理顺国家、集体和农民三者利益关系, 落实中央的各项方针政策, 维护乡镇政权运转, 将发挥更大的不可替代的重要作用。
(二) 推进农村税费改革、化解农村债务、理顺农村经济关系离不开财政。取消农业税后, 乡镇财政所从繁重的农税征管工作中解脱了出来, 但农村中存在的许多深层次的矛盾和问题, 还需要乡镇财政部门积极参与和化解, 这些矛盾和问题主要表现在以下几个方面: 一是取消农业税后, 农村土地承包又将是一个新的矛盾焦点。过去农业比较效益低, 农民负担较重, 大量的民工外出, 导致大量的农田无人耕种。随着农业税的取消和各项涉农资金的发放导致农民的负担进一步减轻, 大量农民必将返乡种田, 而水产养殖的蓬勃发展又使农田成为“香饽饽”。因此, 农村土地承包经营权又将成为一个新的矛盾焦点; 二是村级债权债务在短时间内将难以化解。村级债务的形成主要是三个方面的因素形成, 即: 村级基础设施举债(如村级公路举债、农村通电举债等) 、义务教育达标举债、上交乡镇税费举债等; 村级债权主要包括外迁农户欠交的税费、农户欠交的一事一议等公益事业的筹资、农村特困户欠交税费以及部分承包人拖欠承包费等。这些债权债务若得不到妥善化解, 势必影响税费改革所取得的成果, 甚至危及农村社会稳定; 三是村级财务管理人员素质不强, 制度不严, 帐务不清, 村级财务和资金的管理存在很多漏洞。因此, 进一步完善农村土地承包、化解农村债权债务、理顺农村经济关系、规范村级财务管理, 还需要财政部门发挥主导作用。
一、划分乡镇的收支范围
（一）乡镇收入的考核范围
1、工商税收：具体包括上划中央级税收收入和地方级税收收入。上划中央级税收收入含：增值税75%部分，企业所得税、个人所得税60%部分，消费税。地方级税收收入含：增值税25%部分，企业所得税、个人所得税40%部分，营业税，资源税，城市维护建设税，房产税，印花税，城镇土地使用税，土地增值税，车船税等。
2、非税收入：具体包括乡镇上缴的社会抚养费。
3、契税：具体包括由乡镇直接征收的契税（县财政直接征收的，不纳入乡镇收入范围）。
（二）乡镇支出的包干范围
具体包括乡镇在职在编的全额财政拨款人员的工资及工资性支出项目，确保乡镇机关运转的办公水电费、差旅费、会议费、邮电费、交通费、维修费等公用经费，义务兵优待金，村干部补贴等支出。
全额财政拨款人员的离退休经费仍由县财政负担，不纳入支出包干范围。
二、任务与基数
（一）收入任务及基数
1、工商税收：分别以各乡镇前三年（即、、年）实际完成工商税收的10%、20%、70%的合计数为基数（镇工商税收基数以年实际完成数确定），工商税收基数每年递增10%。工商税收任务每年由县政府直接下达给国、地税部门，由国、地税部门分解下达各乡镇作为年度绩效考核任务数。东翰实业公司上缴国税税收从年起全部划归梅岭镇，原桥东镇、梅岭镇按4：6的比例分配办法取消，相应调整桥东镇、梅岭镇年国税税收任务和基数。
2、非税收入：社会抚养费以各乡镇前三年（即、、年）实际收入数的10%、20%、70%的合计数为任务。
3、契税：镇、镇征收的契税实行单列管理，核定镇、镇契税收入基数分别为150万元和120万元（一年一定）。其他乡镇征收的契税不下达任务及基数。
（二）支出基数
乡镇在职在编的全额财政拨款人员的工资及工资性支出项目按人事部门核定的数额拨付（乡镇在职在编有工资基金没财政拨款或差额拨款人员的工资及工资性支出项目按人事部门核定的数额减半拨付），公用经费按全额财政拨款人员年人均0.2万元计算(有工资基金没财政拨款或差额拨款人员年人均0.1万元计算)，义务兵优待金农村暂按年人均0.28万元、城镇暂按年人均0.1万元计算，村干部补贴按每个行政村补贴两名村主干、年人均0.24万元计算。住房公积金、医保财政配套部分由县财政同县住房公积金办和县医保中心核算拨付，不拨付乡镇。
三、体制结算
1、工商税收分成：乡镇完成工商税收超基数部分的，给予30%的分成（镇给予10%的分成），超任务部分的给予50%的分成（镇给予40%的分成），完不成工商税收基数部分的相应等额扣减支出基数。
2、非税收入分成：社会抚养费分成按扣除县计生协会提取8%的救助贫困母亲幸福工程款后的60%回拨乡镇。计生纯女户参加新型农村合作医疗的费用由乡镇负责缴交。
3、契税分成：镇、镇契税收入基数内按10%给予协税经费，超基数部分按50%奖励。其他乡镇按实际入库数50%奖励。
4、跨乡镇招商引资办企业的税收分成：按照《县人民政府关于印发跨乡镇招商引资办企业管理办法的通知》（政综[]12号）文件精神办理。
四、奖惩办法
1、在本县域范围内，各乡镇（区）的税收不能跨乡镇（区）进行调整，若被查实有税收调整的乡镇（区），取消所有税收分成。
2、完成工商税收任务的乡镇给予奖励5万元，奖金用于奖励乡镇领导班子及有功人员。同时工商税收任务列入机关效能绩效考评，完不成工商税收任务的乡镇取消年终考评前三名的排名资格，乡镇长给予效能告诫，其他工作人员不能参与经济类的评优评先。
五、本实施方案自年月日起执行，有效期截止年12月31日。
县工业园区一级财政管理体制再延续一年，即从年月日起至年12月31日止，分成办法为：以年工业园区财政县级收入为基数，基数内县与工业园区三、七分成；超基数部分五、五分成。税务征管经费由县财政先预付，年终由县财政与工业园区按体制分成比例分担结算。
一、实行乡镇移民办报账制势在必行
我市共有18个移民乡镇，从*年起相继成立了乡镇移民办，并配备了专门的会计和出纳员，实行独立核算。从开办至*年止，我局的会计核算实行的是以拨代支。从*年至20*年止，实行的是稽核报帐制。我们对移民经费的管理，想了很多办法，做了很多工作，取得了一定的成效，但是，存在的问题仍然不少。如少部分乡镇超计划投资甚至无计划投资，行政管理费挤占移民专项资金的现象时有发生；不严格执行开支标准，乱发加班工资及补贴、乱报电话费等现象屡禁不绝；少部分乡镇移民办对下拨到组的项目经费监督不力，挤占、挪用的情况年年均有发生。因此，进一步深化财务管理体制改革势在必行。20*年1月1日，我局与资兴市财政局联合颁布了《资兴市移民资金财务管理暂行办法》和《资兴市乡镇移民办收支财务管理暂行办法》。决定对乡镇移民办收支全部实行报账制管理。
在实施报账制初期，有个别乡镇移民办抱怨不方便，不愿配合。但是，在局领导和财务人员的通力合作、共同努力下，克服了诸多方面的困难，顺利完成了市乡两级的财务接交工作。目前，乡镇移民办财务报账工作已步入正轨，管理工作迈上了一个新的台阶。从这两年多的运作情况来看，效果十分显著。一是进一步规范了移民资金的计划管理、项目管理、资金管理、报账制管理程序，加大了监督管理力度；二是进一步规范了乡镇移民办收支预算管理体制，确保了乡镇移民办各项收入及时足额上缴和正常运转；三是严格控制了乡镇移民办的支出范围和支出指标，杜绝了开支不规范的现象和行管费支出挤占移民专项资金的现象；四是实行备用金报帐制管理有效地改变了过去大量资金积压乡镇移民办的现象，加大了资金的调控能力，缓解了资金调度的压力。
二、进一步完善专项资金管理制度
《资兴市移民专项资金财务管理暂行办法》主要是针对移民项目资金财务管理。此办法严格按照“项目跟着计划走，资金跟着项目走”的管理原则，确保移民专项资金专款专用，充分提高资金使用效益。移民专项资金实行报账制财务管理，即全市各项移民专项资金由市移民开发局计划财务科负责统一核算管理，乡镇移民办不设独立的财务账。会计核算按《湖南省水库移民资金会计核算暂行办法》执行。各乡镇在银行开设备用金存款帐户。支付移民专项资金时必须手续齐全，严格审批制度。基础设施建设、生产扶持、补偿补助、补贴等项目资金的支付须凭工程项目计划、工程项目预算、施工合同、工程进度、工程项目验收单及到户名册等相关依据，经单位负责人和主管领导审批后才能付款。村组领款必须两人以上经办。通过招标承包的工程项目结算时须凭正式税务发票；补偿到村组的项目资金须凭《农村经济合作组织专用收款收据；到农户的生产扶持、补助补贴资金须填制市移民开发局统一印发的《移民补助、补偿资金领款单》或凭到户名册。市移民计划财务科负责全市移民专项资金的会计核算和报账管理工作，对乡镇移民办和用款单位所报账的原始凭证及会计资料进行严格审核，对不按资金计划和工程项目的用款不予报账，并责令改正；对不合规、不合法、手续不全的原始凭证予以退回。乡镇移民办报账员将审核无误的原始凭证填制移民工程支出、预付、往来报账单，经审核、审批后，再预以拨付款项，补足乡镇移民办备用金。
三、进一步加强移民办收支财务管理
《资兴市乡镇移民办收支财务管理暂行办法》是为了杜绝乡镇移民办管理费支出挤占移民工程项目资金，严格控制移民机构各项经费支出，加强移民办收支财务管理而制定的。乡镇移民办收支财务管理办法为：“定收定支，收入上缴，支出包干，超收分成，短收分担，超支不补，节余留用”。乡镇移民办的收支实行报账制管理，即取消乡镇移民办银行经费帐户，由资兴市移民开发局计划财务科在银行开设乡镇移民办经费专户，统一核算管理，根据各乡镇移民办的实际情况，按800元至1500元核定备用金，乡镇报账员负责收入解缴和支出报帐。
乡镇移民办财务收支实行预算管理，预算的编制坚持量入为出、收支平衡的原则，合理预算各项收支。收入预算由市移民开发局根据有关政策和体制规定及各乡镇移民办的实际收入情况进行编制；支出预算根据各乡镇移民办的人员、区位条件、工作量大小的实际情况及政策规定的支出范围和支出标准进行编制。年度收支预算报送市财政局审批。
乡镇移民办财务收支实行“收支两条线管理”，收入要及时、全额解缴专户，为鼓励乡镇移民办在搞好移民生产开发的同时广开财源增加收入，对超额完成收入指标的，其超额部分的50%用于弥补该乡镇移民办公经费不足及福利和奖励，50%用于全市乡镇移民办的公用经费和人员经费。未完成收入指标的，根据短收比例核减支出指标。乡镇移民办的支出分为包干支出和非包干支出两部分。对包干支出项目实行指标控制，超支不予报账，节余结转下年使用。市移民开发局对乡镇移民办的报账的各项支出进行严格审核，对不合规、不合法、手续不全的开支不予报账，并责令改正。乡镇移民办将审核无误的原始凭证按项目填制报账单，进经审批后再报账。
报告
某县农村综合改革工作领导小组办公室
（2006年4月20日）
2005年8月，某县被省、市确定为农村综合改革试点县后，某县县委、县政府高度重视，在深入研究上级文件精神、充分结合本县实际的基础上，制定了成立组织、摸清底数、外出考察、制订方案、研究论证和组织实施六步走的方略，积极主动地开展工作。目前，我县已完成了前五步工作，部分工作已进入实施阶段。我县农村综合改革总体工作居全省前列，以启动早、进度快、谋划细，多次受到省主管部门及相关领导的高度评价。现将我县农村综合改革总体进展情况报告如下：
一、乡镇机构改革的进展情况
（一）乡镇职能、机构编制及人员现状
1、乡镇职能
农业税费减免前，我县乡镇的主要职能是贯彻落实党在农村的各项方针政策，完成县委、县政府下达的目标任务，征收农业税，抓好计生工作，维持乡村社会治安，发展乡村基础设施，调解民间纠纷，发展各项农村社会保障事业和公共服务事业，组织农业生产，推动农村政治活动，发展乡村经济。
2、乡镇党政机关情况
2002年机构改革时确定较大乡镇2个，一类乡镇10个，二类乡镇9个。
较大乡镇和一类乡镇设5个行政办公室：既党政办公室、农业办公室、社会事务办公室、财政经济贸易委员会办公室、计划生育办公室；二类乡镇设3个行政办公室：既党政办公室、社会事务办公室、财政经济贸易委员会办公室。
21个乡镇总编制703人，其中：行政编制640人,老干部服务编制21个，工勤编制42个。目前，21个乡镇党政机关工作人员实有430人，缺编273人，其中，公务员缺编249人，老干部服务缺编21人,工勤缺编3人.
现有的430人中按年龄划分:51—55岁的12人，46—50岁的44人，41—45岁的63人，36—40岁的85人，31—35岁的135人，30岁及以下的91人;按学历划分：本科100人，大专219人，中专68人，高中41人，初中2人；按开支渠道划分：县财政361人，乡财政69人。
3、乡镇事业单位情况
乡镇下设4个事业单位（即：农林水综合服务中心、农村经济服务中心、文化广播服务中心、计划生育服务中心），编制根据乡镇情况确定，多少不等，最多的有44个，最少的有18个，21个乡镇总编制564个，其中：全额事业编制252个，自收自支编制312个。
21个乡镇下属事业单位现有1417人，其中：全额事业单位现有159人，缺编93人；自收自支事业单位现有1258人，超编946人。
现有的1417人按身份划分：干部721人，固定工397人，合同制299人；按年龄划分：56岁以上的7人，51—55岁的42人，46—50岁的100人，41—45岁的108人，36—40岁的135人，31—35岁的275人，30岁及以下的750人；按学历划分：本科47人，大专229人，中专565人，高中473人，初中及以下103人；按开支渠道划分：县财政159人，乡财政开支1258人。
（以上统计数字不含县直派出机构编制及实有人员数）
4、派出机构情况
21个乡镇都设有卫生院、国土资源所、公安派出所、司法所。
某城镇、双井镇、车往镇另设有物价所、财政所、法庭、动物监督站。
北皋镇另设有物价所、法庭、动物监督站。
牙里镇另设有物价所、财政所、法庭。
德政镇另设有财政所、法庭、动物监督站。
院堡乡另设有财政所。
大辛庄乡、张二庄乡另设有动物监督站。
21个乡镇的派出机构中：司法所、派出所、法庭为行政机构，编制136人，实有123人，缺编13人。财政所、动物监督站为全额事业单位，编制78人，实有68人，缺编10人；其他派出机构均为自收自支事业单位，编制800人，实有901人，超编101人。
（二）乡镇机构和职能存在的问题及原因
1、乡镇原有职能已不适应当前农村发展的需要
随着农业税的减免和计划生育工作的转轨上道，被视为乡镇“中心工作”的农业税费征收、计划生育工作职能理应减弱，应把主要精力转移到加强社会管理和公共服务上来，大力发展农村经济。但是由于过来的传统体制，乡镇职能的转变受到了以下因素的制约：一是职能制约。过去，在以实现gdp、财政收入目标为主的职能定位下，往往视“催粮催款、超生罚款”为主要任务，这种职能不转变，就不可能有充足的时间和精力为群众服务；二是机构人员制约。过去，为了完成经济增长、财政增收目标，不断增机构、添人员（临时机构和人员），使得机构、人员越来越多，导致农民负担不断加重，干群关系紧张，也导致乡镇政府无力办农民急需的公益事业；三是体制制约。由于条块分割和条条统得死，县里一些派驻到乡镇的机构人员，乡镇政府难以领导、组织、指导他们充分发挥作用，结果是“看得见的管不着，管得着的看不见”。这种情况反映到群众那里就是办事难。
2、乡镇党政机关及全额事业单位缺编严重
1996年推行公务员制度和2002年机构改革后，我县严格按照公务员制度的要求，坚持“凡进必考”的原则，严格控制了党政机关人员的增长，加之公务员的到龄离岗、退休等原因，造成乡镇机关工作人员只有出口，没有进口，出现了断档，并已影响了工作的正常开展。
同时，由于我县财政拮据，严格控制增加财政供养人员，因此，近几年的全额事业单位基本上没有增加人员，出现了目前人员缺编。
3、自收自支事业单位超编
在机构编制上，我县按上级要求，严格控制编制。目前，乡镇自收自支事业单位实有人员1258人，超编946人。形成这个问题的原因：一是2002年核减了事业编制。2000年我县乡镇事业单位编制为690人，在2002年机构改革时，在省、市没有要求核减乡镇事业编制的情况下，我县为了减轻农民负担，县里决定重新核定了乡镇事业单位编制，核减为564人，核减126人。二是大中专毕业生进入。2000年以来，按照充实基层锻炼的要求，县里将98、99年两届大中专毕业生391名分配到各乡镇自收自支事业单位工作。三是复退军人安置进入。2000年以来，按照政策，安置185名城镇退伍军人进入各乡镇自收自支事业单位工作。由于县委、政府严格控制全额事业财政供养人员的增长，上述人员不得不进入自收自支事业单位，这是乡镇自收自支事业单位超编的主要原因。
4、乡镇应付性工作太多
上面千条线，下面一根针，乡镇机构需承担县直多个部门分配的工作任务，上级各种检查、评比、达标活动较多，有些部门动辄就执行“一票否决权”，致使乡镇不得不全力应付，牵涉了大量精力。
（三）乡镇机构改革拟采取的方法和措施
按照社会主义市场经济下农村发展的要求和全省乡镇农村综合改革试点工作安排，结合某县实际，进一步转变政府职能，科学设置乡镇机构，精简编制，合理分流超编人员，使乡镇机构改革稳妥进行。
1、转变乡镇政府职能
根据免征农业税后乡镇政府工作任务的变化，围绕农民增收致富加快农村社会进步的目标，乡镇政府要按照“小政府、大服务”的现代政府运行模式，把主要精力转移到加强社会管理和公共服务上来，努力建设服务型政府。具体职能要在实践中逐步探索。在职能转变过程中，乡镇政府工作重点是：贯彻落实党的路线、方针和政策，推进农村各项改革；加强三个文明建设，构建和谐社会；加强公共服务和社会化服务体系建设，推进农业产业化经营，培育龙头企业，加强对股份合作农业、农民专业合作经济组织的引导、支持和保护，切实做好财政、信息、信贷、加工、贮运等方面的服务和协调工作，促进农村和社会发展；加强社会管理，维护农村稳定。
改革后，县里要严格控制面向乡镇的检查、评比、达标活动。原县政府职能范围内的工作任务，不得转移给乡镇承担；需要乡镇政府协助完成的工作，乡镇政府只提供服务，不承担责任；需县里和乡镇共同完成的工作，县里要提供相应的经费保证并赋予必要的权力。
2、重新进行乡镇类别划分
我县所辖乡镇21个，按照乡镇人口及农业生产总值的多少重新划分为三类。其中：某城镇、北皋镇、张二庄乡、牙里镇、回隆镇为一类乡镇，边马乡、沙口集乡、双井镇、泊口乡、南双庙乡、车往镇、大辛庄乡为二类乡镇，东代固乡、前大磨乡、北台头乡、德政镇、棘针寨乡、院堡乡、仕望集乡、野胡拐乡、大马村乡为三类乡镇。
3、设置精干的行政机构
21乡镇统一设置3个综合性工作机构，规格为股级，即：党政综合办公室、经济发展办公室、社会调控办公室。某城镇、北皋镇人口超过5万人，根据实际需要增设两个行政机构。
党政综合办公室：负责承办党委、人大、纪检、组织、宣传、统战、政法、农村、共青团、妇联、武装工作；承办党委交办的其他事项，协调各办公室的工作关系；负责农业生产的指导、管理、协调、服务和镇村建设工作；政府日常事务和机关后勤工作，承办政府交办的其他事项。
经济发展办公室：负责编制乡镇财政预决算计划，统管乡镇财务；协调工商所、税务所等部门工作；规划、指导、协调和服务乡村企业和个体企业的发展；制定农业发展规划；抓好农、林、水、牧等行业的行政管理及农田基本建设；指导和管理农业综合服务中心工作；协调与经济发展相关的其他工作。
社会调控办公室：协调本辖区法庭、公安派出所等执法部门工作；负责司法的调解、法制宣传教育、社会治安综合治理、民族宗教、计划生育、工作；协调管理乡镇土地所工作；指导和管理社会事务服务中心工作。
4、撤销乡镇自收自支事业单位，改设为全额综合性事业机构
乡镇事业机构设置所两中心，规格为股级，即：财政所、农业综合服务中心、社会事务服务中心。
财政所：编制、登记、填报各种财务报表；制定村集体财政管理制度；村集体资产的清查、登记；农村财务管理及审计；
农业综合服务中心：负责农村及农业技术推广及病虫害的防治工作；抗旱防涝、打井配套及农田水利建设工作；农民负担监督管理；农业承包合同的签定及农业服务工作。
社会事务服务中心：负责科技、文化、教育、卫生、广播电视的指导和服务；负责民政、村镇规划建设和环境保护的指导和服务；负责文化广播、卫生院、中小学等事业单位的协调服务工作。负责党委、政府交办的其他工作。
5、重新核定乡镇行政和事业编制及领导职数
21个乡镇行政编制608人，其中一类乡镇编制41人，二类乡镇编制28人；三类乡镇编制23人。每乡镇工勤人员编制2人。
21个乡镇核定事业编制共608人。其中一类乡镇某城镇41人，北皋镇40人，张二庄乡、牙里镇、回隆镇各37人；二类乡镇28人；三类乡镇23人。
乡镇实行党政领导干部交叉任职。领导职数按9-11名掌握。非领导职数按4-5名掌握。
一类乡镇设领导职数11名。其中：党委书记1名，副书记兼乡镇长1名，副书记兼纪委书记1名，副乡镇长3名（党员副乡镇长为党委委员），组织委员、宣传委员、武装部长各1名，人大正、副主席各1名。非领导职数5名,其中：主任科员2名,副主任科员3名。
二、三类乡镇设领导职数9名。其中：党委书记1名，副书记兼乡镇长1名，副书记兼纪委书记1名，副乡镇长2名（1名党员副乡镇长为党委委员）,组织委员、宣传委员、武装部长各1名，人大主席1名。非领导职数4名,其中：主任科员2名,副主任科员2名。
6、按编制定岗定员
各乡镇严格按照编制数额定岗定员。可采取双向选择的办法进行，通过召开机关干部职工大会，公布职位设置情况，个人根据岗位任职条件，申报1-2个岗位。然后根据“工作需要，群众参与，综合考评，党委决定”的原则，公开、公平、公正的提出拟定人选，最后由党委集体讨论决定，并履行相关手续。
7、多渠道、全方位分流超编人员
一是充实行政（招录）一批。针对乡镇干部队伍中存在的机关工作人员严重缺编，事业单位人员超编的现实，可在乡镇分流的事业单位干部中招录一批人员充实到乡镇机关工作；二是到村任职一批。从乡镇超编的事业单位干部职工中，择优选派一批政治素质高、热爱农村工作、有能力、有魄力的人员到村任职。根据工作需要任村支部书记、村委主任或副职。经济上享受省委组织部规定的农村支书记或村委主任的同等待遇。三是提前退休一批。参照《公务员法》有关提前退休规定，对参加工作年限满25年的干部职工或男年满55周岁，女年满50周岁，男工人年满55周岁，女工人年满45周岁，且工作年限满20年的，可办理提前退休手续。提前退休的人员，在办理退休手续时，可适当上调职务工资和增加级别工资。事业人员提前1－5年办理退休手续的，可上调一档职务工资，提前5年以上办理退休手续的上调两档职务工资；机关工作人员提前五年可增加一级级别工资，不满五年的按一级计算，五年以上的按两级晋升。以上所增加工资额一次性调整到位，从正式办理退休手续的下月起计入退休费基数，其它均享受退休人员待遇。四是提前离岗一批。截止到2005年底，男年龄在53周岁以上，女年龄在48周岁以上的必须离岗；男年龄在50周岁以上，女年龄在45周岁以上的乡级和股级干部不再担任领导职务，享受原职级待遇，如本人自愿，经组织批准后，可提前离岗。一般干部参照执行。截止到2005年底，工人男年龄在53周岁以上，女年龄在45周岁以上必须退养；男年龄在50周岁，女年龄在42周岁，如本人自愿，经组织批准后也可提前退养。离岗（退养）人员，不再占单位编制，晋升一档职务工资，享受国家规定的在职人员的工资福利待遇，工龄连续计算，待达到退休年龄时，再按有关规定办理退休手续，享受退休人员待遇。五是买断工龄一批。鼓励乡镇事业单位超编人员领取一次性经济补偿费后置换身份，退出县、乡财政供养，解除与单位的劳动人事关系，转为社会自然人。经济补偿标准：以工龄和上年度月平均基本工资为依据，每人1万元为基数，另每工作一年加发一个月的基本工资。工龄的计算办法是按周年计算，不满一年的按一年计算，其计算截止时间为2005年12月底。一次性补偿费所需资金原则上由县财政负担。六是转变成经济服务组织一批。变“用钱养人”为“用钱养事”，积极成立各种经济服务性协会、基地及农技推广组织。
目前，我县《乡镇机构改革方案》和六个一批专件已完成县级研究论证工作，已报市编制部门审批。特别是在机构编制方面，我们正等待省市编制部门下达统一明确的意见，防止不必要的反复和震动。我县计划将乡镇机构改革工作与乡镇党委政府换届有机结合起来，已经着手开展前期基础性工作，待省市审查批准后，立即付诸实施，保证6月底以前乡镇机构改革主体工作到位。
二、其它改革方案的主要内容及实施情况
由于各单项改革工作面临的实际状况存在较大差异，在工作中我们不搞一刀切，按照“整体推进、重点突破、先易后难、严防反复”的方针，积极稳妥地推进农村综合改革工作。
（一）农村义务教育管理体制改革工作
我县农村义务教育管理体制改革方案的主要内容是：按照省、市要求，依据有关标准，采取分年度实施的办法，逐步构建“以县为主”的教育管理体制。（1）中小学布局调整。按照“一次性规划，分年度实施”的原则，2006年规划新建、改扩建中小学17所，撤并中小学48所。2007年-2009年，规划新建、改扩建中小学53所，撤并中小学235所。到2009年，全县建成新标准小学71所，初中24所，基本符合中小学布局调整规划。2轨制以下小学占全县小学总数的13%，3轨制及以上小学占全县小学总数的87%，校均规模达到900人；初中校均规模达到8轨以上。（2）教育三项改革。按照“先行试点，稳健实施”的原则，逐步推进农村义务教育管理体制改革、人事制度改革和工资分配制度改革。削减乡镇中心校的行政职能，增强乡镇中心校的业务职能。全面推行中小学校长和中小学教职工全员聘任制，有计划、有步骤地招聘一定数量的师范本科生和优秀教师，对无法正常工作的教职工实行内部退养。将教职工工资30%活的部分用于再分配，重点向一线教师、毕业班教师、主科教师、优秀班主任倾斜。实行中小学教师城乡交流制度，调动县城中小学教师到农村支教的积极性。
目前，全县中小学布局调整总体规划已于2005年通过市教委审批，我县已按照规划付诸实施。2006年需增加学校占地154亩，新建校舍31130平方米，共需资金1974万元，已筹集项目资金736万元，资金缺口1238万元，计划建设学校的地址勘探、图纸设计和招投标等前期准备工作正在进行。教育“三项改革”方案已报县委、县政府，正在研究论证，县教育局已在一所中学和一个中心校搞试点，方案审批通过后即向全县推广。
（二）县乡财政管理体制改革
我县县乡财政管理体制改革的主要内容是：（1）在19个乡镇实行统收统支加激励的财政管理模式。主要内容是：按照“建立机构、账户统设、分户核算、收入统缴、支出统管、工资统发、乡财县管”的原则，实行超收奖励和节支留用。（2）在2个乡镇实行分税制财政管理模式。主要内容为：“划分税种、核定收支、定额补助（或上解）、自求平衡、一定三年”。
目前，我县《关于在某城镇等19个乡镇实行统收统支加激励财政管理体制的实施方案》和《关于在回隆镇、双井镇实行分税制财政管理体制改革试点的实施方案》已通过市农村综合改革领导小组的审批，2006年1月1日至3月31日试运行，4月1日已在全县正式运行。县财政局已制订相关配套措施，对各乡镇财政人员进行了业务培训，县财政局下属的二级局“某县农村财税局”已更名为“某县乡村财税管理局”，支付中心已开始运行。
此外，建立健全农民负担长效监管机制和解决乡村债务问题都已按照上级要求，结合本县实际制订了改革方案，已经通过了县级研究论证，正在报送市农村综合改革领导小组审批。建立健全农民负担长效监管机制主要内容是：通过规范农村“一事一议”筹资筹劳办法、扎实开展农民负担专项治理、落实农民负担“四项制度”、充实完善农民负担监测网络、查处农民负担案件，保证农民负担不反弹。解决乡村两级债务问题的主要内容是：通过制止新债、锁定旧债、降息化债、拍卖化债、清欠化债、置换化债、核销化债等措施，缓解乡村债务压力。目前，全县农村“一事一议”筹资筹劳活动已全部实行了统一票据管理，县、乡、村三级已建立起了农民负担监测网络，并定期开展监测活动，全县乡村锁定旧债工作已经完成，县级正在研究论证化解债务的方案。
三、农村综合改革工作中存在的主要困难和问题
由于农村综合改革是一场深层次的社会变革，具有艰巨性、复杂性和长期性，特别是各地工作基础、经济条件相差很大，必然会遇到不同的困难和问题。就某县来讲，主要困难和问题表现在以下三个方面：
（一）资金难题
根据全县专项统计数据，全县乡镇下属事业单位（不包括县直派出机构编制及实有人数）实有1417人，其中全额事业单位现有159人，自收自支事业单位现有1258人，这些人员都是经组织人事部门按当时政策规定，分配到乡镇的大中专毕业生和复退军人。省编制部门最近下发文件，明确提出在这次乡镇机构改革中，乡镇不再举办自收自支事业单位。按照这一规定，如将现有乡镇自收自支1258人全部分流，按有关法律规定就必须为其缴纳养老保险金及发放补偿金，共计4083万元；如将其中449人通过公开招聘的形式转成县财政供养，按人均工资800元计算，每年增加财政支出430多万元。
在农村义务教育方面，农村中小学布局调整资金缺口非常大。全县农村现有中小学426所，按照省市教育部门的要求，计划合并成95所，在2006年-2009年的规划期内，需新建、改扩建中小学84所，改扩建面积为50.4万平方米，需投入资金23763万元。
乡村两级沉重的债务负担，已经成为农村综合改革顺利进行的一大障碍。截止到2005年8月31日，全县乡村两级债务共计22862.47万元，债权4140.27万元；其中，乡镇债务10472.97万元，债权3366.89万元；村级债务12389.5万元，债权773.38万元。全县乡、村两级债务分别从债务来源、债务用途、形成时间三个方面进行详细分类。从成因来看，乡村两级“普九”建校债务3918.73万元，农业投入债务4515.09万元，农业税垫支3687.59万元，欠发乡村干部工资1600余万元，此外还有合作基金会债务、占地补偿、乡村道路建设等等。从资金来源看，借个人款8740.87万元，银行贷款4284.86万元，向上级借款2367.24万元，此外还有借其它乡镇、单位、欠企业借款、基金会贷款等等。按时间划分，乡镇债务2002年税费改革前形成8583.67万元，2002年以后形成1889.28万元；村级债务在1999年以前形成债务6264.04万元，1999年以后形成6125.46万元。2005年我县免征农业税后，因乡村两级失去了最主要的农业税收入，债主催债比往年更加急迫，围追堵截、上访告状、媒体曝光、法院不一而足，个别债主甚至采取极端的手段索债，乡村主要干部春节前到处躲债已成为一种普遍现象，这已经成为影响农村基层政权形象和农村稳定的突出问题，尤其是乡村两级干部为完缴农业税费任务的个人集资、垫付款问题，严重影响我县农村综合改革的顺利进行。
某县是国家扶贫开发工作重点县，经济基础十分薄弱，县、乡财政十分困难，根本无法承担如此巨大的改革成本，这是我县在推进农村综合改革过程中遇到的最大难题。
（二）政策问题
农村综合改革是农村上层建筑适应农村经济发展的重大变革，这一变革必然会引发一系列新矛盾、新问题，需要上级在政策或法律层面上及时予以明确、规范或给予倾斜。在乡镇机构和编制方面，我县乡镇行政和全额事业单位严重缺编，乡镇自收自支事业单位严重超编，能否从自收自支事业超编人员中招收补充到行政岗位，自行消化分流人员压力，减少改革带来的冲击和震动。但上级对财政供养人员及机构编制方面诸多政策限制，使这种共赢的人员流动根本无法进行。
在农村兴办集体生产公益事业筹资筹劳政策方面，一些经济条件普遍较好的村，在硬化道路、农业开发、建设“两室”等较大的公益性项目时，一次性投入比较多，多数群众自愿筹资筹劳。但上级筹资不得突破20元的限额，影响了农村筹资筹劳的顺利进行。特别是在绝大多数群众同意筹资，仅有极少数群众不同意筹资，并且经多次做工作无效的情况下，对这些群众的行为应该如何定性，应该采取什么措施，有关法律和政策中都没有明确规定，基层在操作过程中十分困难。
（三）上下协调联动问题
农村综合改革虽然发生在农村基层，但必然会带来一系列的链锁反应，波及上层，需要上下协调联动，共同为农村综合改革创造一个良好环境。比如，乡村两级债务本来就十分沉重，如果上级在新农村建设、村“两室”建设、教育布局调整等等类似的工作开展过程中，不妥善解决资金问题，用行政办法强行推动，必然会使乡村两级产生大量的新债，从而使乡村两级财政雪上加霜。又如，在乡镇机构设置方面，涉及农村的省、市、县各部门，都想保留乡镇的对应机构和人员，都想保护本部门的利益，但农村综合改革减人、减事、减支出是总体趋势，必然会精减部分机构和人员，因此部门干预农村综合改革问题应引起上级的高度重视。
四、对农村综合改革工作的建议
结合我县农村综合改革方案和前一阶段工作实际，我们向上级提出以下四点建议：
（一）建议省委、省政府及省直有关部门在政策上给予大力支持
1、放宽机构、人事、编制政策。允许我县从分流的乡镇自收自支事业单位人员中公开招录一批，对缺编的乡镇行政机构和县直党政机关进行补员。这样，一方面可以减轻分流人员压力，另一方面也可解决县直党政机关和乡镇行政机构严重缺编问题。
2、放宽乡镇机构设置政策。在乡镇机构及编制设置上，有关部门对试点县要放宽给足政策，特别是要减少部门干预。例如，我县乡镇计划生育工作，因过去特殊的工作形势，建立了比较庞大的专职人员队伍，目前总体工作已走向正规。过去这部分人员和计生工作经费大多依赖向农民收取，在这次乡镇机构改革中不一定再单设计生机构。对此类似问题，希望得到上级主管部门的大力支持，减少干预。
3、放宽农村“一事一议”筹资筹劳政策。建议省、市放宽农村“一事一议”筹资筹劳政策的议事范围，对农村确因兴办集体生产公益事业所欠债务，能否采用“一事一议”的办法筹资解决。建议适当提高“一事一议”筹资限额，对那些经济条件比较好，或一次性投入比较大的集体生产公益事业，在全体村民同意的情况下，能否突破每人每年最高20元的限制，酌情提高“一事一议”的限额。
（二）建议上级在资金上给予大力支持
1、加大对试点县农村转移支付力度。要继续保持原有的对试点县农村转移支付的额度，延长转移支付时间。同时，针对由上级政策造成的“普九”达标、兑付基金会储户存款等形成的债务，建议省、市财政帮助乡村偿还，纳入省市财政预算，实行资金封闭运行，专项拨付，专户储存，专款专用。
2、允许县财政向省市财政借款。兑现支付必要的改革成本，仅靠试点县财力根本无法承担，建议借鉴湖北省的做法，允许县财政向省市财政借款，解决改革过程中资金方面非常突出的矛盾和问题。
3、制订更加优惠的税收超收返还政策，激励贫困县自我发展。目前实行的对贫困县税收超收返还政策，对某县的发展起到了积极促进作用，建议进一步加大税收超收返还比例，延长超收返还政策的执行时间。
4、建议省、市尽快拨付农村综合改革专项工作经费。某县在财政十分紧张的情况下，目前已支付外出考察、表格及文件印刷、购买必要的办公设施等费用20余万元，建议省、市尽快研究，拨付专项工作经费，保证试点县农村综合改革工作正常开展。对象某县这样的部级贫困县，在工作经费上可给予重点倾斜。
（三）建议从源头上确保农民负担不反弹
有些农民负担增加是基层造成的，但确实有些加重农民负担的根源在上级，建议在以下两个方面，加强对有关部门的监督和管理。
1、严格禁止强行向乡镇和农村征订报刊。取消农业税后，乡村两级收入主要是上级转移支付资金，这部分资金维持正常运转尚且困难，根本没有力量去订阅大量报刊，建议省、市两级继续加大对部门办报、办刊的取消或限制力度，严格执行农村征订报刊“限额制”。
2、严格禁止要求农民筹资筹劳的达标升级活动。建议省、市出台专门文件，严格禁止要求农民筹资筹劳的农村达标升级活动。对涉及农村必要的工作，要本着“谁主管、谁拿钱”的原则开展。从源头上防止农民负担反弹，防止乡村两级新的债务产生。
关键词：乡财县管；信息网络平台；对策措施
中图分类号：F812文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2014）07-0115-01
所谓“乡财县管”是在坚持资金使用权，管理权限和财务审批权限不变的基础上，实行乡镇财务的独立核算，在有关政策法规的规定范围内，县级部门指导安排乡镇财政预算，乡镇根据县级部门下达意见起草预算方案并上报批准，取消乡镇总预算的部门，直接由县级财政核算各项财政事务，将乡镇各项收入纳入县国库，统一核算划拨，乡镇行政工作中使用的收费票据统一由县派驻的财政统管管理。“乡财县管”是政府一项重要的财政改革，正面规范了乡镇财政存在的行为，有效防止了基层腐败的产生。
一、“乡财县管”实施以来取得的成就
（一）有效规范了乡镇财政管理
“乡财县管”工作对乡镇政府的财务进行了有效的规范，从而大大提高了乡镇级财政工作的效率。它直接监督管理着乡镇政务财务的收支状况，通过内部网络，方便了县级，乡级管理部门之间的交流沟通。一方面，县级管理部门通过内网平台，直接审核乡镇资金申报，及时满足合理的资金需求；另一方面，乡镇部门通过内部网络，可以随时查询可用资金，随时申报资金诉求。整个过程增强了财务工作的透明性和公开性，提高了财务管理水平和政府部门工作效率。
（二）提高资金使用率
2006年以前，上级财政部门向乡镇村下拨资金，都是暂时统一下拨到乡镇级政府，由乡镇政府具体分配资金，这就给腐败行为造成了可乘之机，使得很大一部分资金被截留，挥霍，无法切实发挥作用。“乡财县管”实施后，乡镇财政的专款专用得到了有效的提高，切实的防止了乡镇级政府有效地提高了财政专款的专用度，防止了乡镇一级政府对资金的扣留和挥霍，由县级部门对乡镇财政有明确需求的资金申报进行统筹划拨，有效地约束了乡镇政府的行为，大大提高了资金的有效配置。
（三）有效解决乡镇债务问题
“乡财县管”措施通过县级部门的有效监督管理，全盘接受乡镇财务的收入预算和管理工作，严格控制其财务支出，坚决驳回不正常开支的申报，并将注意力集中在乡镇财政的债务问题，通过对财政收入和支出的核算管理，帮助乡镇企业有计划有步骤的偿还债务，规避不合理负债，带动乡镇财政健康活力的发展。
二、“乡财县管”现状和存在的问题
（一）信息化程度急需提高
“乡财县管”是建立在一个方便快捷平稳的内部互联网络的基础上的，但是由于我国经济发展水平现状的制约，还不能保证县级乡级政府部门的信息化程度，无法完成内部网络的构建。而目前的状况是，由专门的人员来往与县级乡级政府之间，负责财务收入和财务支出的报账，以人力代替网络信息的传递功能，大大降低了工作效率，增加的工作负担，降低了资金的有效配置。
（二）县乡矛盾
“乡财县管”将乡镇的财务功能赋予了县级部门，削弱了乡镇政府对财务的调度控制能力和决策能力，使得很多乡镇政府难以接受，部分领导干部产生抵触心理，一旦处理不当就会激化县乡之间的矛盾，为财务工作的开展造成了很大阻力。另外，由于乡镇级会计机构的取消，相关财务工作划归县级相应部门，那么乡镇政府在收支预算和执行中本应当承担的风险和责任都转嫁到了县级部门。由于“乡财县管”举措精简了乡镇财务的财务核算工作，难免使得乡镇财务部门逐渐产生工作惰性，和对县级财政的依赖性，大大降低了乡镇政府的经济发展工作和公共事务的管理工作的主观能动性，从而增加了县级财务部门的工作压力和工作难度。
（三）县级财政压力增大
县级部门在接受乡镇资金的核算工作后，一方面需要安排人员专门开展工作，核算资金和管理，分析研究乡镇财务提出的资金需求，调查研究，提出资金的分配方式，这大大增加了县级财务部门的工作量。而某些负债过重的乡镇政府，由于对县级部门逐渐产生的依赖性，可能会产生转嫁债务给相应县级部门的不良念头，增加了县级财政部门的风险和压力。
（四）缺乏对县级财务的相应管理
将乡镇财务工作划归县级相应部门的模式，增加了县级部门的工作量，使之而不得不增加人员的配置和管理。但是，目前还没有成熟的配套机制来监督管理县级财务机构，使得县财政对乡镇的管理流于随意，缺乏严格而统一的规范标准。一方面给腐败贪污造成了可乘之机，另一方面，不利于财务工作的公平性和公开性，激化了县乡矛盾。
三、“乡财县管”实施现状的解决对策
（一）加快信忽网路建设
加强网络信息建设，开发相应软件并普及软件应用势在必行。在市场经济的快速发展下，信息网络已经开始向乡村蔓延，在这一有利时机下，县级部门可以在上级财政的支持下，大力建设内部网络平台，覆盖整个县级到乡镇，乃至乡村的信息工作面，通过该平台方便，快捷，迅速的完成县乡之间财务工作的交流和沟通，快速审核原始凭证，有效编制预算报表，及时划拨财政资金，提高合作效率，节省人力资源，降低工作成本，方便县乡两端财务管理在同一网络平台上进行收入核算和财务管理，集中收集相关数据，并对数据进行分析，得出适宜的处理方法，加大了财务工作的透明度，有利于县乡互相监督，从而极大的提高县乡财务管理的水平。另外，开发相应的财务工作软件也是加强“乡财县管”工作开展的有效途径。在专用软件的基础上，可以便捷有效地将财务工作体现在简单明了的表格上，通过终端打印出具单子，减少了单据传递的费用和减轻了工作量。
（二）加强理解，化解矛盾
在发展“乡财县管”工作的同时，要消除乡镇部门的抵触情绪，就必须要加强理论的推广，充分利用各种宣传方式将“乡财县管”的精神理念渗透到基层中去，对相关工作人员进行培训教育，从而加强乡镇对该举措的理解，并在理解的基础上自觉地支持县级部门工作，化解矛盾，保证工作健康有序的进行。另外，县级财政部门也需要加强重视和管理，设立专门的管理机构，强调一线人员的工作态度，从而最大的减少工作阻力和工作障碍。
（三）各级部门的密切配合
第一，要增强县级部门对乡镇财政的控制能力，除了要设立专门的管理机构来统筹规划之外，还要有专业人员实际落实执行，这就需要打造一个业务过硬，专业知识水平较高，吃苦耐劳，职业道德良好的队伍，加强综合培训，从而高效、有序的完成工作。第二，合理分配县级政府和乡镇政府责任的划分，杜绝责任转嫁和责任与负责部门不对应的状况出现，严格相关规定，对责任推脱等现象进行严肃处理。第三，“乡财县管”的运行，还需要上级政府的大力援助，给予较为充实的财力，更大力度的补助，取消乡镇政府的项目配套相关政策，由上级政府合理分担政策增支和公益性建设。
（四）加大监管力度
由于“乡财县管”的实施，就需要大量的会计人才引入。这就需要在《会计法》和《预算法》等相关法律法规的基础上，有针对性的制定适合县级部门和乡镇部门共同合作的制度规范和会计准则，规范会计人员的财务行为，加强会计人才的专业技能培训和职业道德教育。
而县级财政部门需要根据政府相关规定，规范内部控制，建立一个完善的行之有效的管理制度，保证对乡镇财务和资金的有利控制和有效管理，要求整个财政部门从上到下，每一个人都能够自动自发地遵守内部管理制度，自觉执行并互相监督。在此基础上，要需要建立政府部门外的独立监管机构，强化监督和检查的力度，增强财务工作的透明度和可信性，保证工作顺利开展，保护乡级资金安全合理的配置。
随着“乡财县管”措施的推广和实施，规范了县乡之间的财政分配，优化了县乡财务关系，使得财政管理体制得到了实质性的发展。该措施缓解了县乡财务工作上存在的困难，缓解了县乡矛盾，对乡镇的财务支持进行了有效的规范，调动了乡镇在增加收入，适度开支的主动性和积极性，大大提高了整体财政水平的增长速度。在此基础上，要求相关部门尽快确立有针对性的和实效性的法律法规，切实规范“乡财县管”措施在开展中的行为，在各级部门共同协作下，加大监管力度和宣传力度，化解县乡矛盾，构建完善的互联网工作平台，为该措施的开展构建一个良好的基础，从而推动乡镇财务工作健康有序的运行和发展。
参考文献：
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以党的十七大和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，按照建立公共财政体制和巩固农村税费改革成果的要求，改革现行乡镇财政管理方式，加强对乡镇财政监督管理，规范乡镇政府收支行为，促进乡镇依法组织收入，合理安排支出，加强农村基层政权建设，提高公共服务保障水平，推进社会主义新农村建设，构建农村和谐社会。
二、改革目标通过乡镇财政管理方式的改革，严格财政支出顺序，提高乡镇支出的透明度，逐步加大财政转移支付的力度，建立激励与约束机制，提高财政资金的使用效率。确保乡镇机关的正常运转及农业、科技、计生等法定支出的需要，逐步化解乡镇债务，不断激发乡镇财政增收节支的内在动力，促进乡镇经济社会的和谐发展。实现预算的科学性、决策的民主性、运作的规范性、监督的有效性和使用的绩效性，初步形成有利于促进财政收入增长、有序规范财政支出、有效防范财政风险、有力促进经济社会发展的新的财政管理体系。
三、基本原则
实施乡镇财政管理方式改革的基本原则是：一是坚持“六不变，三分离”的原则。“六不变”即县对乡镇财政结算体制不变；乡镇的预算分配权不变；乡镇资金的所有权、使用权和财务审批权不变；乡镇的独立核算主体不变；乡镇内部财务管理职责不变；乡镇债权债务关系不变。“三分离”即乡镇的资金所有权、使用权与管理权相分离；核算权与监督权相分离；收入环节与支出环节相分离。二是坚持“既积极，又稳妥”的原则。既要坚定改革的信心，又要注重调动乡镇参与改革的积极性和主动性；既要认定改革的目标和方向，又要重视改革的难度，循序渐进、整体推进；既要强化运作的规范性，又要不断提高运作的效率与服务的水平。三是坚持“因地制宜，分类指导”的原则。要在做好收入归集的同时，充分体现乡镇对资金的所有权、使用权不变；在严格规范支出的同时，确保乡镇的独立核算主体、财务审批权不变；在逐步加大财政转移支付力度的同时，进一步明确各乡镇债权债务关系不变。
四、改革内容
乡镇财政管理方式改革的主要内容是，实现各乡镇“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”。
（一）预算共编。县财政部门要按照有关政策规定，结合乡镇财力实际，兼顾需要与可能，明确乡镇预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见，报同级政府批准。乡镇政府根据县财政部门经县政府批准的指导意见，编制本级预算草案并报县财政部门审核后，按法定程序报批。在年度预算执行中，县财政部门对乡镇预算执行情况进行实时监督。乡镇政府提出的预算调整方案，应报县财政部门审核后按法定程序审批执行。各乡镇财政还要对本级各部门实行综合部门预算的管理，按照乡镇政府年度收支预算盘子，编制各部门综合预算。
（二）账户统设。实行乡镇财政管理方式改革后，各乡镇设置财政总预算会计，核算各乡镇财政收支。同时，设置乡镇财政国库，办理预算内资金收支业务；设置乡镇预算外资金账户，办理预算外收支业务；乡镇可根据实际需要设置“结算专户”、“工资专户”和“村级资金专户”，乡镇继续保留“退耕还林、粮食直补”等转移支付资金发放帐户，在各金融机构开设的其他财政专户一律撤销。
（三）集中收付。乡镇财政收入由乡镇政府按年初预算组织征收和缴库，乡镇当月取得的财政预算内收入仍然先入县国库，在次月国、地税部门及时提供各乡镇收入明细情况，经县财政部门审核无误后及时下划到乡镇金库，资金不再作上划县国库处理。乡镇预算外收入要全部上划县财政预算外资金专户。乡镇预算内外资金根据年度部门综合预算，按月或支出进度向县财政提出支出计划和申请。县财政要按照“先重点、后一般”的原则，严格审核。对符合预算要求的支出，是预算内资金的，允许乡镇办理预算内资金支付业务；是预算外资金的，将预算外资金拨付至乡镇财政预算外资金账户，并按规定程序支出。
（四）采购统办。凡纳入政府采购集中采购目录的乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县财政部门审核后，交县政府采购机构集中统一办理，采购资金由乡镇财政部门拨付给货物、工程和服务供应商。
（五）票据统管。乡镇使用的行政事业性收费票据，由县财政部门统一建账管理，乡镇现用现领，票款同行。
（六）县乡联网。实行乡镇财政管理方式改革后，乡镇财政要与县财政联网，对各项财政支出均实行网上申请、审核和查询。
五、实施步骤
（一）筹划部署阶段（20*年5月10日至6月10日）。一是由县财政部门会同县有关部门制定推进乡镇财政管理方式改革工作方案，并报县政府批准后印发；二是具体改革工作由县政府统一领导，成立由县政府主要领导、分管领导和财政、人事、纪检监察、审计、国税、地税、人民银行等有关部门负责同志参加的乡镇财政管理方式改革工作领导小组（以下简称工作小组），根据省、市部署，结合本地区实际，研究制定本地区具体实施细则。领导小组下设办公室负责改革工作的具体实施和协调指导，办公室设在县财政部门；三是召开动员大会，按照全市统一部署和县制定的实施方案进行部署安排。
（二）清理、清查阶段（20*年6月11日至7月20日）。一是由县财政和人事部门负责清理乡镇财政供养人口情况，对在编人员经人事部门认定后，由财政部门建立财政供养人员数据库；二是由县、乡镇财政部门负责清理乡镇行政事业收费票据，对到期未使用的空白票据，经县财政部门和相关部门核实无误后统一销毁，对8月末之前未使用的有效空白票据，重新办理领用手续；三是由县纪检监察和县、乡镇财政部门负责清理乡镇银行账户，除按规定可保留的账户外，其他账户在8月末之前一律撤销；四是由县纪检监察和县、乡镇财政部门负责对乡镇的债权债务进行核实登记，并报县政府备案；五是由县纪检监察和县、乡镇财政部门负责清理乡镇政府和事业单位资产，并与固定资产账核对无误后，重新登记造册。
（三）准备运行阶段（20*年7月21日至8月31日）。一是要做好网络设备安装调试工作；二是要做好核算软件的安装培训工作；三是要做好账务移交、账套设置、账目初始化、撤销银行账户、新建银行账户等工作；四是制定《乡镇财政会计业务操作流程》、《乡镇财政支出审批程序》等管理制度。五是进行网上审批业务模拟运行。
（四）启动和检查验收阶段（20*年9月1日至12月31日）。一是20*年9月1日，全县各乡镇正式启用县乡网络，按新的管理方式进行管理核算；二是由审计部门对县与乡镇财政相关交接事项进行监交；三是由县工作小组对各乡镇财政管理方式改革进行验收；四是接受省、市财政部门检查组检查验收。
六、相关要求
（一）加强改革工作宣传和指导。乡镇财政管理方式改革是适应农村综合改革的新形势，新变化，为加强基层政权建设，巩固农村的税费改革成果，统筹城乡发展而作出的一项重要决策，是贯彻落实科学发展观的具体体现，是推进社会主义新农村建设和构建和谐社会的重要措施。要深刻理解改革的重大意义，加强宣传，消除误区，统一认识，为改革奠定良好的思想基础和群众基础。
（二）认真履行乡镇财政管理职责。乡镇财政管理工作由县财政部门负责，实行乡镇财政管理方式改革后，还要履行好如下职责：指导乡镇财政年度收支预算编制；实时监督乡镇预算执行情况；审核乡镇政府预算拟调整方案等。
实行乡镇财政管理方式改革后，乡镇财政管理职能不变，乡镇财政要在上级财政部门的指导下，继续做好乡镇财政预决算编制、预算执行、预算调整、预算内外资金收支管理、乡镇金库管理等工作；做好管理和核算乡镇各部门和各单位的财务收支、会计核算、会计人员培训工作；做好本级政府所属单位国有资产的购置、登记、使用和处置工作；做好农村社会保障资金、各类专项资金和村级财政补助资金的核拨和监督管理；做好乡镇税源、乡镇政府财力资源、乡镇政府债权债务监管以及财政资金绩效评价等工作。
（三）保证乡镇财政管理干部配备。要建立乡镇财政干部任职资格制度，进一步提高乡镇干部的专业化水平。各乡镇要根据财政管理方式改革需要，设置预算总会计、会计和出纳岗位，按省、市有关要求配备乡镇财政干部，为推进乡镇财政管理方式改革提供组织保障。乡镇财政干部的人员编制由各乡镇自行调剂解决。
（四）强化乡镇财政管理工作制度建设。县财政部门要建立健全乡镇财政监督管理机构工作规程、财务管理规定、财政资金流程、支出业务审批流程、乡镇财政总预算会计和出纳岗位职责和业务操作规程、县乡网络和计算机管理操作规程等，提高办事效率，为乡镇提供优质、高效、廉洁、规范的服务。
