关键词乡村治理农村公共产品供给新农村建设
积极推进社会主义新农村建设、有效解决“三农”问题是摆在我们面前的一个重大课题。普遍认为，新农村建设的重点(特别是近期)应当放在农村的基础设施建设和公共服务的发展上，也即新农村建设的突破口应该选在农村公共产品的有效供给上。而农村公共事业的建设、公共产品的合理有效供给，又是乡村治理的一个基本目标。建设社会主义新农村，关键在于改善农村公共产品的供给，提高乡村治理的水平。
我国乡村治理的发展状况回顾
1.农业合作化运动与时期的乡村治理建国初期，为了改变农民个体所有制的小农经济，使之向社会主义集体所有制经济转化，中国农村社会进行了一场深刻的社会经济关系变革运动，即“农业合作化运动”，就是这一时期的历史产物。这场运动曾带给我们成功的喜悦与经验，也留下了失败的痛苦和教训。时至今日，充分认识并客观分析这场运动的经验和教训，对于我国农村今后的发展仍有很大的现实意义。众多学者对此进行了大量的研究，提出了各种不同的观点与改进、创新的方法。
从制度创新、政权巩固和工业化的角度看，农业合作化运动不乏成功之处，但是这场运动“对农业采取社会主义步骤过早”、“目标模式陷于苏联集体农庄”、“开展过急过快”，不可否认，这是“中国共产党在领导运动上的失误”。在农业合作化运动中形成的制度是建国以后党在农村建立的“第一个完整而相对稳定的基层政权架构”，维护了新生政权的稳定，有利于新中国的迅速发展。但是，在这一体制中，“过度控制的同时没有实现对广大农村力量的有效整合与动员”，造成农村逐步丧失应有的活力、发展滞后。从国家与农民的关系角度看，制度是“国家对农民进行微观管理的制度基础”，实质是“国家通过对土地所有权的完全控制而将其意志全面贯彻到农村和农民中去的微观组织形式”，在实际运行中，这种“农村超强控制模式”给中国农村带来了巨大的危机。可以认为“农村兴办是我国社会主义建设史上一段不成功的插曲”，因为体制“严重阻碍了当时生产力的发展”，“对公有制理论的僵化认识与高度集中的计划经济体制是促使最终形成的根本原因”，而“邓小平理论和党的十五大精神”是对公有制理论的科学发展。从农业领域的个人收入分配角度出发，初期实行的“工资制与供给制相结合”的分配制度可被看作是“固守贫穷的、平均的、僵化的社会主义模式的悲剧”，应该“摒弃‘左’倾的、空想的、超阶段的理论”，“坚持邓小平社会主义分配的基本观点和党的十五大做出的相关决策”。农业合作化思想作为党的早期领导思想，对我国今后农业发展仍具有指导意义，只是因为“理论同实际的脱节”，才导致了不理想的成效，使农村面貌迅速改善的家庭联产承包责任制是“农业合作化的补充和发展”，“中国农业发展的真正出路仍然是实行农业合作化”。农业合作化运动的必要性与必然性是值得肯定的，“20世纪50年代推行的合作化运动”是对农民合作经济的“严重误解与扭曲”，随着市场经济的迅速发展，农民组建合作经济组织成为需要和必然，因为“可以获得规模效益”，并且“有利于政府对农业的支持，提高农产品竞争力”。化运动中党对农民的政治心理的塑造是适时且成功的，在当时，“二元制社会结构导致农民的心理失衡”，而党的塑造则使“农民的政治心理符合化运动继续向前推动的要求”。
2.家庭联产承包责任制与村民自治时期的乡村治理20世纪70年代末，最终解体，家庭联产承包责任制登上了历史舞台，以村民自治为主要内容的民主化进程在农村社会逐步展开。村民自治是我国实施乡村治理的新措施。在二十多年的实践中，村民自治显现出了巨大的活力，但也暴露出诸多的问题与不足。理论界对此特别是针对乡村治理的模式进行大量的研究，本文在此列举了一些具有代表性的观点，并作粗略的述评。
村民自治施行后，我国的乡村治理逐渐形成了“乡镇政权与村民自治”的模式，即是国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。“‘乡政村治’的政权模式是分权制改革的必然趋势，是符合农村稳定与发展的政权组织形式。”⑨从理论上看来，政府政务与乡村事务截然分开、互不干涉，应该是乡村治理的理想状态。但是在实际运行中，“乡镇政权与村民自治”这一模式显露出了很大的不足，主要表现为村民自治逐步衰变为“乡镇政权”的统治，丧失了其本有的自治意义。学术界围绕这一问题展开了热烈的讨论，提出了各种各样的观点与新的模式。有些学者总体上依然肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治，期望通过改革或重新构建乡镇层级组织，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作与双赢。有学者认为：“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节，上接县，下连村，任何孤立或单项的乡镇改革都很难取得实质性成效。因此，应进行县、乡、村三纵连动式的结构性改革，即由“乡政村治”体制向“县政乡派村治”的制度模式转换，打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系”。考虑到乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同，“乡派镇治”模式也被提出，因为“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”，应该“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革”。另有学者则提出了“乡派镇政”模式，认为在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择应是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，并提高现行的建制镇标准。
与上述观点不同，有些学者依据自治理论和国外自治实践，对我国村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否定，提出了不同的观点与乡村治理模式。有人认为，应当构建“以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“在目前实行村民自治的基础上实行乡(镇)民自治”。也有人提出，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。可以说，乡镇自治是一种社区自治，与上级行政机关没有隶属关系，所以应该“取消村级管理层次，村委会和村党支部承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构；适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行民主选举、议政结合、两委合一”。亦有人建议：“应撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级职能部门派出机构，如公安、工商、税务，计生，教育等；充实和加强村级自治组织，发展社区中介组织，建立代表农民利益的组织——农会。”更为激烈的观点是：“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机构；从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’；从日常表现看，乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。”学术界目前对这一问题的总体看法是：“村民自治的发展会受到诸多因素的制约，是一个长期的、渐进的过程；在今后相当长的时期内，村民自治将是不规范的、不完善的。”以上各种治理模式的构设，是众多学者深刻思考与研究的成果，其中所包含的价值值得肯定。
乡村治理的目标——农村公共产品有效供给的研究
我国农村公共产品有效供给不足严重制约着农村经济社会发展，是造成我国乡村治理低水平的“瓶颈”，直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。
针对我国农村公共产品供给的现状、存在问题及解决方法，学术界作出了广泛探讨，提出了各种不同的观点与看法。本文在此对一些具有代表性和建设性的观点作出了初步归纳。
当前我国农村公共产品供给存在着困境，形成这一困境的根本原因是单中心体制，“主要包含单中心的治理模式、单一的供给主体以及高度集中的资金安排等”。
因此，“构建多中心体制(多中心治理模式、多元化的供给主体以及多中心的资金安排等)是解决农村公共产品供给困境的合理选择”。以多中心理论创始人奥斯特罗姆的公共服务产业理论为分析框架，从公共产品的提供、公共产品的生产和多中心体制的视角出发，解决“转型时期我国农村公共产品的供给问题”的方法是“引入、发展第三种公共产品供给秩序——多中心体制”。对浙江省温岭市村级“民主恳谈会”的实证研究说明，村级多中心治理“以农村社会公共产品的有效供给为目标导向”，要求“权力来源的多样性”和“参与主体的多元化”，有助于对乡村公共物品进行有效治理，以实现“善治”，并且，村民自治制度“为多中心治理模式的实践提供了可行的制度运作平台”。从公共产品基本理论的角度看，“农村公共产品供给制度变革滞后引起的农村公共产品供需矛盾”是造成三农问题的一个核心原因，因此“必须改革和创新原有的农村公共产品供给制度”。考虑到税费改革给地方基层政府造成的巨大财政压力，我们应该适时调整农村公共产品的供给策略，供给主体必须多元化，“由以往政府单一供给主体转变为政府、第三部门、私人等多元供给主体”，“供给决策体制应由‘供给主导型’转向‘需求主导型’”，“融资方式多元化，包括税收、上级政府的转移支付、收费、举债和劳动替代资本等”，“公共物品可由政府直接组织生产，也可由私人生产”。以经济法的思维看待农村公共产品的供给my，增加国家的财政投入是完善农村公共产品供给机制的根本保障，而“制定和完善相关的财政法律制度则为国家的财政投入提供了有效的法律保障”。此外，义务教育法和社会保障法也是“完善农村公共产品供给机制的重要法律对策”。从经济学的视角看，造成农村公共产品供给低效率的根本原因在于“信息不对称”，要从根本上解决这一问题，“关键在于每一受益主体在共同参与中能否如实通报私人信息”。此时，激励机制必不可少。因为信息的私有性是公共品消费中的固有属性，所以“激励机制的效率取决于诱使消费者如实通报受益情况的程度”。有效的激励机制的主要特征是：“公众参与、联合决策；自愿通报、信息披露；加大激励、适度惩罚；共有产权、轮流重复。”亦是从经济学的视角出发，农田灌溉案例的研究证明，要向农民提供“稳定而且低成本”的公共物品，“很难离开带有强制性的合法的政府性权力”，“农村公共物品供给，必须以国家强制力为保障，形成国家与村庄之间合作与互补的供给机制”。“农村公共物品供给中普遍存在的问题，与当前农村传统解体，以及硬性将国家权力从乡村退出有关。”而针对公共产品供给中经常出现的“搭便车”者，解决方法就是将“不合作者边缘化”。虽然采用了各种不同的视角与研究手段，理论界对于加强对农村公共产品的投入、消除城乡二元供给体制障碍这一观点基本达成了共识。
农村公共产品供给与乡村治理：国际经验及对我国的启示
1970年起，韩国掀起了以“勤奋、自助、合作”为宗旨的乡村建设运动，即新农村运动，其基本理念是把传统落后的乡村变成现代进步的希望之乡。主要内容包括：改善农村的基础设施，提高农民的生活质量；采取有效措施增加农民收入；各类农协组织的迅速发展；兴建村民会馆；加大国家各项配套政策的力度。要提高中国乡村治理的水平，建设好社会主义新农村，应该“认识到新农村建设是一个系统工程，形成一套有效机制；找准新农村建设的突破口，即农村公共产品的有效供给；整合现有支农资源，加大投入，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的有效机制；积极创造条件，促进小城镇的综合发展；增进文化内涵来促进‘三农’问题的解决”。从农村公共产品供给过程中的集体运动困境这一视角出发，韩国新农村运动的组织形式和运作方式中存在着我们可以借鉴的经验：“中央及地方政府的政治权威及其指导作用，为新农村运动的开展提供了强有力的保障”；“利用家庭亲缘关系组建农民自己的利益集团，发挥农民之间的小团体的优势，促进农村开发以及农村公共设施的建设”；“‘扶人先扶志’，注重农民的精神启蒙”。韩国的土地国情和农业经营特点与我国颇为相似，因此，韩国土地利用规划体系在农村综合开发和城市化(即新农村运动)过程中的作用对我们也有很大的启示：“乡村尺度的土地利用规划应当是今后中国国土规划体系中的研究和工作重点”；“中国的乡村土地利用规划必须要与农村综合开发相互配合”；“土地利用规模化合并是今后中国农村土地利用制度改革的必然趋势”。新农村运动对于我国西部大开发运动亦有参考价值，“我国西部农村开发的根本目的是激发内动力，模式构建是跨区域发展，运行秩序是分阶段推进，核心思想是教育要先行”，同时，我国西部农业开发在“社会制度、经济基础、自然资源、市场空间和时代背景”等方面具有比较优势，有利于实现跨越式发展。考虑到“农民的经济软弱性和素质较低”等原因，以政府为主的农政在“地区尤其是村落等单位中统一实施尚有一定难度”，而“着重地区特性的、多样化的地区农政”才能得到较好的落实。
同韩国相仿，日本以家庭经济为基础的农业与我国国情也颇为相似。20世纪50年代以后，日本采取工业生产引入农村的经济发展战略，带动了农村一、二、三产业及农村城市化的发展，大大缩小了城乡差距。我国社会主义新农村建设的途径在于“工业反哺农业、城市支持农村”，与日本的农村发展战略异曲同工，因此，对日本农村发展经验的研究无疑有助于我国的新农村建设和乡村治理水平的提高。日本农村经济发展的外部措施主要包括：“加强交通设施建设；积极推广利用通信网络和通信手段；政策与措施上力求缩小城乡经济收入差距；重视生产投资与基础投资”。从日本的农村振兴政策中挖掘出的经验是：“一开始就从制度入手，重视制度的延续性；以发展农村经济为主；注重城乡协调及一体化发展；强调地方政府的自主性和积极性；对于经济落后地区，制定特定法律(制度)，加大财政支持力度”。农村合作经济是引导农户与市场对接、提高农业综合效益、减少农民风险的有效组织形式，我国农村专业经济协会是农民自愿参加的民间自治经济团体，在政府和农民之间起沟通和综合作用，日本农业协会的发展经验对于我们有较强的借鉴意义。日本农协的历史与现状说明，各级政府应把培育和发展农村专业经济协会作为重中之重：“提供法律保障和支持帮助；登记管理政策倾斜；发挥典型的示范带动作用；建立完善农民的教育培训制度”。从农协的组织结构及其在农产品流通领域的作用看，日本农协的经验对我国西部地区的农村合作经济组织尤其具有参考、学习价值：“农业协会是一个整体、准政府组织和依法建立的组织形式，在渐进发展中形成规模”。将视线转移到欧洲，德国、匈牙利等国的农村公共产品供给较为合理、富有效率，乡村治理达到了相当高的水平，其治理方式与经验引起了众多学者的关注。对于德国地方治理过程中的权责结构、财政关系、监督机制的研究证明，乡村公共产品供给应该做到：“高度的法制化；公共产品供给更多地是由地方政府独立负责完成，而不是转移给上级政府；强有力的政府财政支持；以公共利益为导向，实现公共产品供给的市场化；维持良好的政府间关系及个人关系；健全的监督机制”。发展和完善我国的乡村治理，“必须有一套明确规定各级政府权力、责任的完善的法律体系；必须有充足的财力支持地方公共建设；必须尊重并相信地方能够自己独立完成自身应该承担的责任；必须完善独立的监督体系，保证公共服务始终服务于公共利益”。从乡村公共产品提供机制的角度分析匈牙利乡村治理模式，其公共产品提供机制的权力结构、融资结构与责任结构对我国现实不无参考价值：“多方参与为地方公共品供给提供了广阔的渠道；依靠更多的中央财政转移支付；地方政府依《地方政府法案》行事保证了行为的合法性和廉洁性；财政资源的充足和可靠是地方政府进行公共品供给的先决条件。”中国与德国、匈牙利等国的乡村治理状况具有很大的可比性，总的来说，“经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响”，同时，“政府间权力与责任的分配，以及决策在政府间的传导机制对公共品的供给产生了重大的影响”。
经济发展水平固然是短期内无法改变的，但是造成我国乡村治理水平低下的原因还有很多：“法律在政府间责权分配的规定上模糊不清”；“融资不足和融资渠道不明”造成“许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态”；监督机制薄弱，倾向于“对人不对事”等。欧洲主要国家农村公共财政的相关制度及典型做法说明，我国应该“按照城乡一体化建立健全农村公共财政制度；国家立法规范公共财政对农村的扶持政策；加大对农村人力资源开发的财政投入；通过财政补贴等制度促进农业增效、农民增收；通过财政支持逐步推进农村社会保障体系建设”。
中图分类号：F32
文献标识码：A
文章编号：1007―5194(2010)02―0090―05
一、问题的提出
公共产品就是在消费过程中，同时兼有排他性和非竞争性的产品。农村公共产品作为公共产品的一种，它是指农村居民在生产、生活中集体共享的具有消费上的非竞争性、受益上的非排他性的商品和服务。根据农村公共品在消费过程中的性质及非竞争性和非排他性程度的不同，又可分为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品是指在消费过程中具有完全的非竞争性和非排他性的产品，主要包括农村基层政府行政服务、农村基础科学研究、农村发展规划、农村信息系统、农村环境保护、大江大河的治理等。由于此类产品存在消费的非竞争性、非排他性和外溢性，如果通过市场提供就会不可避免地产生“搭便车”或导致“公地的悲剧”，出现市场失灵。所以，这一类农村公共产品由私人提供往往缺乏效率，应由政府供给。农村准公共产品是指具有不完全的非竞争性和非排他性的公共产品，如农村义务教育、农村社会保障、农村公共卫生、农村道路建设、农村医疗、农村文化体育设施、农田改造、乡村电网建设等。农村公共产品中绝大部分属于准公共产品，其性质介于纯公共产品与私人产品之间，具有外溢性，不仅社会受益，而且个人也受益；存在着消费上的排他性，并非本地区全体居民受益，而是在一定约束条件下的居民或企业受益；存在消费上的部分性，随着供给范围的扩大，其成本也呈现一定程度增加，因而并不完全具有非竞争性。农村公共产品的供给包括从筹资、生产一直到完成其产出和提供至消费者的过程。从一定意义上讲，建设社会主义新农村的过程实际上就是加大农村公共产品供给的过程。
自新中国建立以来，从体制上来看，农村公共产品供给主要经历了三个阶段：一是改革开放前时期集体经济组织主导阶段。建国后至制度确立前，农村的集体经济尚未确立，农村公共产品主要依靠农民自身提供，供给水平很低。建立了较高级的社会主义集体农作制度，农民的劳动成果归集体所有。无论是生产队、生产大队还是公社本级既是一个政权实体，又是一个经济组织。公共产品的供给表现为高度计划性的决策方式、制度外为主和制度内为辅的筹资制度，“大锅饭”分配制度下的低成本使用制度。二是改革开放以来家庭供给为主导的时期。公共产品供给表现为自上而下的决策机制、制度外筹集资金制度、较低的供给效率。三是税费改革以来政府主导阶段。公共产品供给特征为一事一议的决策制度、公共财政框架下的主筹资渠道制度。可见我国的农村公共产品供给制度在逐步改善，但我国农村公共产品供给不足及体制不合理一直都是一个长期存在的问题。近年来，“三农”问题已成为我国社会经济发展中日益突出的问题，影响着农村经济的持续发展和农村社会的稳定。而增加农村公共产品的供给则是解决“三农”问题的有效手段。2006年农业税取消后，使原来主要靠制度外筹资的农村公共产品供给面临着较大困境。公共产品的供给和消费水平是居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。总体上看，目前我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。公共产品供给不足，已严重抑制了农村经济社会的发展，导致城乡差距不断扩大。改革开放30年历史经验证明：制度创新是改革的核心与关键，因此，创新农村公共产品供给体制，优化公共资源配置，解决农村公共产品供给不足问题，具有重要的意义。
二、农村公共产品供给的现状
改革开放以来，我国农村公共产品供给已经有了很大的改善，农民的生活水平有了极大的提高，但由于县乡财政困难依旧没有得到根本解决，加之我国的基本国情，使得农村公共产品的供给还不能够满足农村经济发展的需要，存在着以下一些问题：
1．农村公共产品供给总量不足
总的来说，目前我国农村公共产品的供给总量不足。国家财政用于农业的支出尽管在绝对量上逐年增长，但农业支出则在财政支出中的比重总体上处于下降趋势。同时国家财政性支农支出中农业和农民的直接受益份额偏小，比如，农林水利气象等部门事业费支出占财政支农支出的比重就超过三分之一。而这些资金主要用于各级农业行政事业单位事业经费开支，名义上属于支农支出，实际上大部分却流向了城市。财政支农资金的不足，造成了农村公共产品的紧缺，表现在两个方面：一是农村发展急需的生产性公共产品严重不足。农村发展所需要的道路、电网、电信等基础设施，大型水利设施严重短缺，公共基础设施建设水平难以满足农民生产的实际需求，很大程度上限制了现代农业的发展。截止2008年底，全国还有11个无电县，有6000万人没有用上电，农村电话普及率仅为5％左右，农村有3.2亿人尚未饮用自来水，41％的乡镇农技站难以为继。农业基础设施供应的滞后严重影响了农业现代化及农民的生存状况。二是关乎农村民生的公共产品短缺。医疗卫生及社会保障都应该是由政府提供的公共产品，这些公共产品对于提高农民素质和农村的可持续发展能力具有重大的意义。然而现实却是农村教育投入严重不足，农村医疗卫生保障严重缺乏。国务院发展研究中心课题组关于各地农村农民贫困原因的调查结果显示：中西部地区“因上学致贫”最多，表明中西部教育负担最重；东部“因病致贫”最多，表明医疗负担较重。
2．农村公共产品供给结构不合理
在当前各级供给主体，尤其是地方政府所提供的各类农村公共产品中，供给不足与过剩同时存在。农村公共产品供给不能正确反映农民对公共产品的真正需求。在很多农村地区的建设中，一些农业急需的生产性公共产品，如大型水利灌溉设施，农村可持续发展所需的公共产品，如教育、卫生医疗、社会保障以及环境保护等供给严重不足；然而不需要政府提供的公共产品却供给过度，一些地方政府不根据农村的真正需求来决定农村公共产品的供给，而根据自身利益和政绩做决定，热衷于投资一些短期性、见效快和易出政绩的公共产品，而不愿提供一些长期性、见效慢和战略性的公共产品；热衷于提供看得见、摸得着的硬公共产品；政绩工程过多、政府机构臃肿，人员供给过多，造成公共资源的浪费，也引起农民的不满。这本来就十分有限的农村公共产品得不到合理利用，不能真正实现帮助农民发展生产、改善生活质量的目的。
3．农村公共产品供给主体失衡
在我国农村公共产品制度安排下，政府是农村公共产品最主要的生产者和供给者。新制度经济学 认为，政府垄断公共产品供给，不可能实现资源配置的帕累托最优。长期以来，我国农村公共产品的供给主体单一，缺乏政府以外的其他参与者，从根本上降低了供给水平，制约着农业和农村的发展。农村公共产品的供给渠道过于单一，在政府供给能力不足、其他供给渠道又没有形成的情况下，为了确保农村公共产品供给体制的运转，政府就不得不强行向农民摊派各种费用，集资兴办社会公益事业，结果必然加重农民负担。这些，对于农业和农村的发展都是很不利的。由于农村公共产品基础性、效益外溢性的存在，政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共产品的供给上责任划分不清或不尽合理，也导致农村公共产品供给主体错位现象严重。本来应由政府提供的公共产品，或由政府与农民共同承担的公共产品，其成本完全由农民承担；本来应由上级政府提供的公共产品却转移事权，把供给职责交给下级政府，最终落到地方政府和农民身上。这使本来自身财政就非常薄弱的乡镇政府不得不通过各种手段来实现上级政府的命令，加重了农民负担。
三、农村公共产品供给困境的成因分析
当前农村公共产品供给严重不足和结构失调已成为制约我国农村发展的重要因素。尤其是农村教育、科技、社会保障等公共产品的高度匮乏，更是成为影响农村发展的瓶颈。究其原因，主要有以下几点：
1．非均衡的城乡公共产品供给制度
在过去几十年特定的经济运行机制和差别政策的作用下，国家通过工农价格的“剪刀差”等非经济手段提取农业剩余支持工业发展与城市建设，逐渐形成了城乡分隔的二元经济结构和公共产品供给体系。我国公共产品的供给存在着较为严重的城市偏好和非农倾向。一方面国家财政大力发展城市工业和城市公共建设，优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给，城市所需的公共产品完全由国家公共财政提供。另一方面国家对农村公共产品供给投入严重不足，农村公共产品主要依靠农业税收和制度外财力支持，力量较为薄弱。长期以农户为主的分散提供方式必然导致农村财政的枯竭，使得农村公共产品的供给不断恶化。这种非均衡的城乡公共产品的供给格局是农村公共产品供给不足的制度根源。而农业税取消后，更无稳定的财力来源，国家每年的财政支农资金也大多数是政府涉农部门的经费，最终真正落实到农业或农民头上的公共产品的支出已经很少了。在这样的体制下，农村的公共产品供给必然相对短缺。
2．现行财政体制对农村公共产品供给的束缚
我国现行的分税制，使得财权中央化、事权地方化，从而造成乡镇政府财政匮乏，无力为农民提供足够的公共产品。1994年财税配套改革之后，由于省以下体制的过渡不顺利，过渡状态中原有矛盾与新的矛盾交织、积累，引致财权的重心上移而事权的重心下移。在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下，中央和地方层级高端(省、市)在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却突显出来，欠发达地区的反映最为强烈。国家在财权不断上收的同时，却不断下放事权，造成权责不对称。上一级财政对下一级财政的资金支持和扶持责任随意性较大，缺乏硬性约束。预算支出更多的是用于城市建设和偏重城市公共产品的供给，用于农村的偏少。由于这次分税制改革实质上是权力主导型的分税制，因而本级政府收什么税，那些税可以由下级政府收，各级政府对税收的分享比例等，均是由上级政府决定的。在与上级政府之间的博弈中，各级政府出于自身利益的考虑，都要尽可能争取较多的财权，而将事权推向下一级政府，处于政府层级最底层的乡镇政府在博弈中明显处于不利地位。乡镇政府大多机构臃肿、人浮于事，财政供养人员多、行政开支大，一方面要实现自身生存，另一方面要提供义务教育、基础设施建设、社会治安等农村公共产品，同时，在政绩驱动下，地方政府还要做政绩工程。税费改革后，乡镇政府的制度外收入被取消，财政资金集中在中央和省政府，而这两级政府转移支付能力有限加上转移支付制度的不规范，造成基层政府的财权与事权不对称。伴随着财权的上移和事权的下放，最终导致了财权划分与事权划分的背离，这种背离的压力不断地向下传导，加剧了基层政府的财政困难，最终不仅公共产品有效供给缺乏，农民负担也进一步加剧。
3．农村公共产品供给决策机制“自上而下”特点
公共选择理论认为，公民参与是增进人们在决策程序中的权利的一个重要手段，直接的公民参与对改善民主质量作用明显。在我国新农村建设的进程中，村民的政治参与程度如何，直接关系到农村公共产品的供给质量。长期以来，我国农村公共产品供给体制采用的是“自上而下”的决策程序。通过行政命令来推动农村公共产品的供给。这种决策机制容易导致农村居民对公共产品需求与政府供给间的偏差甚至是结构上的严重失调。农民在这种公共产品的供给方式中没有话语权，不能表达自己对公共产品的需求意愿，只能服从于政府的偏好。这种体制下农民作为农村公共产品直接受用者，却处于决策的最低层，加上各种监督与约束机制尚不完善，农民失去参与农村公共产品供给决策的积极性与主动性，进而可能发生决策偏差。而基层政府追求自身效用最大化的目标与农民改善自身生产生活条件目标的也不尽一致，这使政府对农村公共产品的供给难以准确，有时会偏离农民的真正需求。不能完全反映农村社区内多数农民的真实需求，不仅造成农村公共产品供需结构失调，而且导致供给成本较高、增长无序，公共财政资源最优配置的目标难以实现。
4．农村公共产品供给方或单一、效率低下
由于公共产品具有非排他性和非竞争性，因此公共产品的供给中存在“搭便车”的行为，使得私人不愿意提供，政府成为公共产品的最主要的提供者。在我国农村公共产品制度安排下，政府是农村公共产品最主要的供给者。由于市场机制无法有效地提供公共产品，所以人们认为政府是提供公共产品的最好选择，然而政府在有效克服公共产品消费中“搭便车”问题的同时，却不可避免地产生了低效率等问题。我国多数县乡两级管理模式依然是行政控制型的，而不是为农村的经济社会发展和农村居民的生活提供各种有效服务的服务型政府，致使公共产品的投入力度大为减弱，从而影响服务供给效率；同时政府提供的公共产品无法进行质量和效率的比较，这使得公共产品的供给缺乏活力，无法形成对农村公共产品供给的有效监督和管理。如我国扶贫开发过程中，一方面扶贫资金短缺，一方面扶贫资金又严重渗漏。研究表明，扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16％，而对中等户与富裕户的覆盖率分别为51％和33％。萨缪尔森认为，公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。然而政府没有为民间资本参与农村公共产品供给与经营提供充分的空间、高效的平台与有效的制度保障。这也是我国农村公共产品供给不足的障碍之一。
四、农村公共产品供给的机制创新
农村公共产品的供给机制是指农村公共产品供给中各环节、各要素的联结与系统化组合。随着农村市场化进程以及村民自治、税费改革的不断深入，农村公共产品供给不足现象在原有历史欠账基础上进一步扩大，传统供给模式逐渐不适应农村经济社会发展的需要。要改变农村公共产品的供给现状，从根本上解决“三农”问题，实现城乡统筹发展，就必须改革这些弊端，进行农村公共产品供给的机制创新。
1．建立城乡一体的公共产品供给制度
我国城乡有别的公共产品供给体制，一方面造成农村公共产品供给总量不足，结构失调；另一方面造成农民负担过重，农民增收缓慢。要加快农村经济社会发展，必须从根本上改变这种不合理的城乡分割的公共产品供给体制。要从城乡统筹发展、农民国民待遇角度为城乡公共产品的供给构建公平的政策环境和制度平台，增加农村公共产品制度内供给，减少农民制度外公共产品供给的数量，切实按照统一、平等的原则，建立覆盖城乡、惠及全民的公共财政和由公共财政所支撑的公共物品供给体系，使农村和城市都获得均衡的公共产品，实现公共服务的均等化。
2．改革和完善财政管理制度
当前政府应该扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村；要调整财政支农结构，根据公共产品的纯度，决定财政投入的比重，为广大农民提供充足的公共产品；要解决好农村公共产品的供给结构问题。合理划分政府间财权事权关系，财权划分要充分考虑基层政府提供公共产品的财力需求，按事权定财权。划分事权要按照受益范围和支付能力原则，而且事权和责任的划分要有利于公共产品的配置与提供的效率。必须明确界定中央和地方各级政府提供公共产品的职责范围。中央政府与省级政府必须承担起农村义务教育、职业教育、农村基本防疫和医疗、农村扶贫支出的主要责任。完善财政转移支付制度，规范专项转移支付项目的管理，加大对农村地区和落后地区的转移支付力度，规范转移支付行为，保障对不同地区的最低限度的基础性公共产品的供给。在合理划分各级政府间收入的基础上，进一步完善地方税体系建设，开征新的税种，赋予地方政府对地方税种的部分税收立法权和征收权，以保证地方政府提供地方性公共产品的收入来源。
3．建立和完善农村公共产品供给决策和管理机制在传统的行政体制下，农村公共产品的供给不是由消费者决定，而是上级政府决定，由此导致了农村公共产品供给结构的失衡和低效率。改革农村公共产品供给决策程序的目的，是建立内部需求决定公共产品供给的机制。为了提高农村公共产品供给效率，防止无效公共产品的过度供给和农民急需的公共产品供给不足，必须建立一套公共产品需求的民主表达机制，以充分反映农民的需求偏好。合理界定村级事务范围，严格限定村内公共事业范围；逐渐取消村委会的“政务职能”，使其能够充分合理的行使自治权利维护农民利益；加快农村民主化进程，通过推行村民自治，使农民能够通过投票来表达对公共产品需求的意愿。尤其是由乡村组织的道路建设、水利基础设施、技术指导等区域性公共产品，直接关系到农民的生产、生活，应定期召开村民大会，如实反映农村农民对公共产品的需求。同时，农民作为一个社会弱势群体，其权益保障机制中最重要的一个方面就是逐步实现组织化。提高农民的组织化程度，依法保护农民的合法权利，保障农村公共产品的供给，支持广大农民在法律允许的范围内争取和维护自己的合法权益，使其在农村公共品供给决策中处于更有利的谈判地位。
关键词： 农村公共产品 体制失衡 制度创新
一、农村公共产品供给体制的现状
以户为单位的分散式农业生产经营以及农业生产的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖性。当农村市场化程度越高,这种依赖性就越大。目前我国的农村公共产品供给存在着很多问题,严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。
(一)农村公共产品的供给不足,供需结构失调
现阶段我国农村公共产品总体供给不足,主要表现在两个方面:一是农业生产急需的公共产品供给太少。比如大规模农业固定资产投资、大型水利灌溉设施建设、农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的丰富等。由于现有国家税收体制下县、乡政府财政收入有限,而招商引资的方式又因缺乏相应的渠道等难以开展,导致农村生产性公共产品严重供给不足。二是农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。诸如农民的教育条件,农民的医疗保障及农村环境保护等。这些公共产品对于农村的可持续发展有着不可估量的作用,尤其对提高农民素质、发展农业科技和奠定农村发展基础具有重大的意义。
然而由于种种现实条件的限制,我国各级政府对此类公共产品供给投入长期以来都相当忽视,这不仅严重损害了农民的利益,而且直接威胁到广大农村地区的长治久安和经济的可持续发展。由于缺乏科学有效的公共选择机制,农村公共产品多数由各级政府和部门自上而下进行“填鸭式”供给,因此存在结构失调的问题。农民不需要的服务政府提供过剩,真正急切需求的公共服务却少之又少,从而导致本来有限的资金投入得不到合理的利用。这也是农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的根本原因。
(二)自上而下的制度外公共产品供给决策体制
在现行公共产品供给体制下,公共产品资金的筹集采用的是“按事收费”的形式,每项收费都有特定的专门用途。为达到基层政府完成上级任务和提高政绩的目标,乡和乡以上各级政府和部门往往采取下达各种收费任务、布置各项达标和升级活动等各种行政收费手段来推动公共产品的实施,这不仅不能满足乡村社区内部的需求,往往还能激化基层政府与农民之间的矛盾,促使双方对立情绪的滋长。
造成这种现象的原因主要有如下几点:1.在政绩考核和经济利益双重驱动下,作为掌握权力的农村基层政府轻易成为追求利益的行为主体,其获取利益的行为目标和农民追求收入增长目标的冲突,不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。2.现行体制下,村民委员会既要作为农民代表办理村务,又要作为下级执行政务,扮演着尴尬的双重角色。“政务”执行的强制性经常使得“村务”办理进退维谷,致使村民委员会彻底成为政府在村级的代言人,失去本来“表达农民意愿”的初衷,对公共资源的筹集也就难以实施有效的监督。
二、体制失衡:我国农村公共产品供给不足的原因
在农村改革前我国农村公共产品是由政府和集体统一提供的,农村改革后这种供给机制被打破,而新的供给机制又没有适时建立,从而造成我国农村公共产品供给的严重不足。供给体制的失衡主要表现在如下三方面:
(一)供给主体经济乏力,难以产出农民所需的公共产品 。
农村公共产品的产出,改革开放前主要靠国家,但改革后这种局面已彻底改变。农村税制改革后,国家和地方政府实行财政包干,除农村电网改造、大型水利建设等工程外,国家把地方建设的任务交给县、乡政府,不再进行拨款支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府,往往因为财政紧张对农村公共产品的投入“难为无米之炊”。尤其是老少边穷地区的县、乡政府财政拮据,在解决“吃饭”问题尚有困难的情况下,要进行“建设”则显得无能为力。可见农民急需的公共产品难以产出的主因就在于供给主体的经济乏力。
(二)生产公共产品出现轻重不均的现象,
农民难以享受利于发展生产、改善生活质量的农村公共产品
农村公共产品的供给主要为了帮助农民促进生产,改善生活质量,但由于地方政府惯常的思维模式,容易在农村公共产品生产中出现“两重两轻”的现象,使农村公共产品的供给实现不了帮助农民促进生产、改善生活质量的目的。一是重“硬”轻“软”。一些地方政府迷恋于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给,对上级明文要求考核的农村电网改造、交通道路建设、防洪防涝设施建设等公共设施项目,常会快速组织资金进行实施,而对农业科技的推广运用、农业发展的远景规划和信息系统的建设等“软”公共产品的生产,却提不起兴趣。二是重“准”轻“纯”。一些地方政府对农村准公共产品的生产比较重视,而对涉及到战略性的纯公共产品的生产,却常因为各种原因推迟搪塞,若上级政府不予支持也就漠不关心。基层政府按部就班地侧重于准公共产品的供给无可厚非,但一味地重“准”轻“纯”,为了“政绩”拒绝执行“政策”则违背了农民的根本利益。
(三)供给渠道单一,政府单边主导的格局难以突破
目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的模式,政府单边主导的格局仍未被突破。但基层政府往往因财力紧张顾此失彼,不能快速响应农民的实际需求,以致农村干群关系的普遍紧张。供给渠道的单一也反映了我国目前农村公共产品供给制度的失衡。作为供给主体的基层政府,由于没钱为作为供给对象的农民提供足够的公共产品,同时其他供给渠道又没有形成,基层政府迫于政绩等压力只好向农民强行摊派,集资兴建社会公益事业,导致许多农民不堪重负;其它渠道不能应运而生,同样反映了农村公共产品供给系统的残缺,这与深化农村改革和发展农村经济的要求很不相适应。政府固然有义务提供农村公共产品,但并意味着其它渠道理所当然的缺失,农民和其他社会成员也可以进行生产和提供。
三、新型农村公共产品供给体制的构建
为从根本上解决我国农村公共产品的供给问题,必须重构供给制度和进行必要的制度创新。
(一)完善农村公共产品的供给决策机制,充分体现农民的意愿
实施村民自治的初衷本是要将农民重新组织起来,进而解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇政府职能渗透到村级组织,村民委员会逐渐失去了应有的自治色彩,变成了农村公共产品自上而下供给决策的乡镇政府“代言人”,扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面应:
1 明确各级政府和村民自治组织对公共产品供给的责任。各级政府作为行政部门,对于公共产品的供给具有不可推卸的责任;村民委员会作为村民自治组织,其主要职能应从供
给公共产品转变为通过村民公约等方式管理公共产品的使用。一方面要求各级政府充分履行职责,另一方面也要求村民自治组织在解决“政务”与“村务”的基础上,充分合理地行使自诒权力。
2 充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区行使权力的基层机构,对社区事务具备最终表决权。社区公共产品资源的筹集和公共产品的供给方案须经村民大会或村民代表会议表决通过,严禁未经投票表决而擅自动用公共资源的行为。村民大会和村民代表大会也应依法监督公共资源的使用。
3 大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上,由村民代表大会投票表决,一般公共产品的供给也应由村民代表大会进行监督。
(二)构建多层次的公共产品供给结构
按照公共财政学的相关理论,社会产品序列可按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类,即纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场自行提供。如果产品的受益人相对固定,而且其外部收益溢出的范围局限于少数利益相关的受益人,则可通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来,形成利益上的共同体,并通过共同费用分摊,实现收益内在化。这种提供方式可以称之为俱乐部提供。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性,私人提供往往缺乏效率,政府需提供必要的扶持。一般纯公共产品可以由政府提供,准公共产品则可通过政府补贴的方式由政府和私人混合提供。具体可如下操作:
1 农村纯公共产品由政府公共提供。农业基础科学研究、大型水利工程、气象、农业区划、种子培育、农村道路建设、全国性
的水土保持工程以及全国性的农业病虫害防治等,由于其不具有内部收益,属于纯公共产品的范畴,适合于政府公共提供。当然政府可通过合同的形式引进私人投资,然后再由政府出资购买。
2 农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式混合提供。地区性的中小型水利工程、农业病虫害防治、农技推广和农业机械推广、农村电力、农业科技教育、农业节水等,通常既有外部受益;又有生产者个人受益的特点,属于准公共产品的范畴,可采取在政府补贴的基础上,按照“谁受益,谁负担”和“量力而行”的原则,由农民按照受益程度的大小集资生产。实际操作中可以通过村民大会或村民代表大会,充分收集农民的意愿,拟订集资方案,由乡政府或村委会负责具体实施。
3 小范围受益的低级公共产品,则可组织农民通过俱乐部的方式提供。种植、养殖的供产销联合体,灌溉,治虫,湖泊的渔业资源利用,乡村道路,农产品的加工和流通等,由于其外溢较少,且受益群体比较固定,属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品,理想的方式是将农民组织起来,成立农业合作社式的俱乐部,通过合作社将外部收益内在化,提高供给效率。
(三)明晰农村公共产品的产权关系
明晰农村公共产品的产权关系简而言之即为“该属集体的就归集体,该属个人的就归个人,侵犯农民利益的事做不得”。农村准公共产品建成后,受益者应按照产权归属和占比多少缴纳相应的折旧费和维护费。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化,“三农”问题已日益成为制约中国经济发展的瓶颈,它不仅关乎国家的可持续发展战略,更严重的是已经威胁到国家的稳定。维持现有体制的成本越来越高,国家必须对农村公共产品的供给问题提出一揽子的解决方案。
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何乘材,农村公共产品、农民国民待遇与农业发展[j],中央财经大学学报,2002(11)
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一、农村公共产品：边界范围与基本特征
农村公共产品是指满足农村公共需求，市场不能提供或者不能完全由市场提供，具有非竞争性和非排他性的社会产品或服务[1] (P89—94)。很显然，这些社会产品或服务会使农村受益，农民受惠，但外部性的存在又使得其中有些社会产品或服务的受益范围不仅仅局限于农村地区。
根据农村公共产品的功能和不同发展阶段的需求变化，我们将农村公共产品分为经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四种类型。经济发展型指对农业生产和农村经济发展起支撑和促进作用的公共产品，如农村基础设施、农田水利设施、农业气象、农业科学研究和技术推广、农产品市场信息等；公共服务型指保障农村社区稳定和农村基层政权运转的公共产品，如乡村基层政权组织的公共管理、公共服务、公共安全、经济发展规则等；社会保障型指为提高农民社会福利水平和基本生活保障的公共产品，如农村基础教育、农村公共卫生和医疗、农村养老保险、农村医疗保险、农村社会救济、农村文化与体育设施等；生态保护型指有助于推进农村经济、社会与生态和谐共存，农业与农村经济持续发展的公共产品，如农村生态保护、环境建设、村庄绿化、农业灾害防治等。
农村公共产品既具有公共产品的一般属性，还具有特殊性，具体表现为：一是运行成本高与利用效率低并存。农业生产的分散性和村庄布局的松散性，使得农村公共产品供给的组织成本和运行成本较高；农村人口密度不高且分布不均衡，导致农村公共产品供给的效率较低，公众受益范围较小。二是高依赖性与低供给率并存。由于制度变迁，农村集体经济制度裂变为为数众多的农户，农户的分散经营决定了其生产和生活对农村公共产品的高度依赖；农业生产是自然风险和市场风险的交织，农民抵御风险的能力有限，需要政府支持，但是，长期以来，我国在公共产品的供给上一直是重城市，轻农村，农村公共产品供给严重不足。三是高外在经济性与低内在经济性并存。农村公共产品供给效率的高低影响到农业外的其他产业，但是农业的弱质性和农户的脆弱性使得农村公共产品具有较低的内在经济性。农村公共产品能够促进农业生产和改善农民生活，是国民经济健康发展的基础，是社会和谐的重要内容，它有较强的外在经济性。
二、农村公共产品供给：基本格局与问题透视
随着改革开放的不断深入，公共财政框架的逐步形成，特别是工业反哺农业，城市支持农村新阶段的到来，农村公共产品的覆盖范围不断拓展，公共产品的供给有了长足进步。然而，必须看到农村公共产品供给总量不足、结构单一、区域布局不合理、供给效率低下等问题仍然比较突出，并严重影响着农业经济的发展和农民生活水平的提高，成为制约社会主义新农村建设的主要瓶颈。
1. 农村公共产品供给规模。农村公共产品供给规模指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品供给的数量。近几年来，随着公共财政框架的建立，我国各级财政加大了对农村的投入力度，2004年中央财政用于“三农”支出总量达到2626.2亿元。国债资金在总规模减少的情况下，中央农业基本建设投资规模达到550亿元。但总体上看，农村公共产品供给总量仍然严重不足。表现为：(1)农田水利设施年久失修，带病运转。据调查，目前全国病险水库约有3万座，占水库总数的36％，其中大中型水库的病险占有率接近30％，小型水库的病险占有率更高，结果是农业抗灾能力下降，大部分地区还是靠天吃饭。(2)农村生活居住环境不容乐观。统计显示，目前全国一半的行政村没有通自来水，60％以上的农户没有用上卫生厕所，“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”是对农民生活居住环境的形象描述。(3)农村公共事业发展滞后。目前城乡社保覆盖率之比高达22∶1，社会保障体系主要限于城市，基本上没有延伸到农村；占全国总人口60％左右的农村居民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，九成左右的农民是无保障的自费医疗群体；农村中学生是城市的4倍，但教育经费只占全部教育经费总额的38％。
农村公共产品供给严重不足，既有制度内的原因，也有制度外的原因。一是长期以来，城乡分割、工业优先、城市倾斜的发展战略一直占据主导地位。我国农业、农村、农民为国家财政做出了巨大贡献，为促进工业化和社会事业发展提供了原始积累和资金保证。但由于国家在公共产品的供给上长期是重城市，轻农村，实行的是城乡差别政策，农村公共产品主要靠农民自筹解决，国家提供少量补助，造成公共产品供给的巨大差距。二是受分税制影响，基层政府承担了大量事权，但却没有稳定的财源，由于财权和事权分离，导致农村公共产品供给主体错位现象严重。如义务教育、民兵训练等是典型的公共产品，理应由中央财政承担，而事实上这些事权却下放到了乡镇。由于基层财力有限，长期入不敷出，无力承担农村公共产品供给的责任。
2. 农村公共产品供给结构。农村公共产品供给结构指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品的数量构成和比例。我国现行社会管理体制是一种自上而下、层层分解指标的行政化体制。农村公共产品的供给，大多由各级政府按照自己的意愿来提供，农民缺少实质性的参与。这种方式直接导致了供给与需求的脱节，供需结构失衡。据调查，近几年来，农村居民消费支出中，增幅较快的是交通、通讯支出、医疗卫生支出、基础教育支出，说明农民对交通道路、医疗卫生、基础教育的公共产品需求增长很快，但在实际供给中，乡村道路和医疗卫生服务等严重不足。统计表明，国家教育经费投向农村的不到1/3，农民人均医疗卫生经费仅为城市居民的1/4。相反，一些地方政府热衷于升级达标，倾心于“政绩工程”、“面子工程”、“样板工程”，不仅造成公共资源浪费，而且直接导致地方债务的增加。
农村公共产品供给结构失衡的原因主要有：(1)农村公共产品供给决策程序一直是“自上而下”，决策机制沿袭的是以行政手段强制性供给机制，农村社区公共产品的供给主要不是农民需求的表达，没有体现农民意愿，而是由上级的指令决定。在这种决策机制下，中央给地方的转移支付和支出结构容易出现错位。(2)由于县乡财政困难，基层政权的财政收入主要用于保运转，无力进行公共产品供给，我国财政农业支出的60％～70％用于人员供养和行政开支，而用于基础建设的支出比重不高。(3)基层政权的目标函数和农民的目标函数并不总是一致。基层政权追求的主要是政绩，农民追求的是农业生产的效益最大化和消费的效用最大化。比如，政府为了政绩工程，可能将更多的财政资金用于大水利，而农民直接受益的是小水利。但是，由于农民组织化程度不高，在农村公共产品供给谈判中处于弱势地位，造成公共产品供给比例不协调。
3. 农村公共产品供给效率。农村公共产品供给效率指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品配置不存在帕累托改进。总体上看，由于农业的弱质性和农村居住的分散性，农村公共产品供给与农民生产和生活息息相关，关系到农业生产发展和农民生活水平的提高，关系到粮食增产、农业增效、农民增收。从水利投资看，“十五”期间，计划的农村饮水解困任务提前一年完成，全国5700多万群众告别饮水困难；对213个大型灌区和23个重点中型灌区进行续建配套节水改造，全国节水灌溉面积达到3.2亿亩，可以说是成绩斐然[2]。但是国家对农村小水利建设、人畜饮水、灌区节水、水土保持、农村水电等农村小型水利建设的财政支农机制尚未建立。部分地区不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快，易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长且具有战略性的纯公共产品。一些贫困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之为建设新农村、改善农民生活条件的美名，而实际上这些公共设施的利用效率并不高，公共资源没有得到充分有效地利用。
农村公共产品供给效率低下的原因：(1)信息不对称造成了供给效率低下。一方面，农民由于受信息渠道和手段的限制，获取和拥有的信息不充分、不对称；另一方面，政府在没有充分的市场调查情况下，又不能提供真实准确的农产品市场供求信息，因而，常常出现一哄而上和一哄而下的进入和退出现象，造成资源浪费，供给效率低下。(2)逆向选择导致了供给效率低下。在政府有限问责制度下，项目申请人的收益不可能小于零，并可以通过项目寻租，却不需要承担项目风险。假定项目的收益一定，只有那些成功时收益较高的项目才会申请；但是，给定期望收益相同，较高的成功收益意味着较低的成功概率(较大的风险)。这样，高风险项目驱走了低风险项目，农村公共产品供给出现逆向选择，财政支农资金得不到高效率利用。(3)长期博弈下的低水平均衡。政府的公共投资水平很大程度上取决于前一期农村经济发展水平，而农户居住的分散性和低水平的组织化程度，使得农村公共投资对经济增长的贡献率低于平均水平，这势必会在下期降低公共投资在公共财政中所占比例，进一步降低公共投资对农村经济增长的贡献率，农村公共投资将收敛于一个较低的水平，带来供给效率的低下。
三、增加和改善公共产品供给，推进新农村建设的政策思路
从我国农村经济发展和社会主义新农村建设的实际出发，建立和完善社会主义新农村建设所需的公共产品供给制度，真正赋予农民国民待遇，这是一个长期而又艰巨的任务。农村公共产品供给中的问题是多种因素综合作用的集中表现。单一的政策选择、制度变革或资本注入并不能完全改变农村公共产品供给不足、结构失衡、效率低下的现实，必须统筹规划、突出重点、创新机制、完善政策。
1.建立各级政府提供农村公共产品的共同承担机制。一是各级政府应明确职责。农村公共产品的基础性、外溢性特征和供给的现状迫切要求政府发挥主导作用，加大有效供给力度。各级政府作为公共产品供给的主体，应着眼于全体公民、全部社区，尽快改变公共产品供给上的“重城市、轻农村”的政策倾向，真正承担起农村社会最起码的公共产品供给[3]。二是重新界定各级政府的财政职能，合理划分各级政府的事权范围，明确县、乡农村公共产品的供给责任。农村公共产品构成上的层次性决定了各级政府间责任划分的原则：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。三是加大对农村基层的转移支付力度，建立政府间合理的转移支付制度，将农村公共产品的制度外供给转变为制度内供给，使农村公共产品的供给有足够的资金来源。要进一步推进农村税费改革，理顺公共分配关系，加大对农村基层的转移支付力度。对于应有中央政府提供的农村公共产品，中央政府必须提供必要的转移支付。
2.明确农村公共产品供给的优先序。在国家财力有限的情况下，公共财政不可能覆盖到农村所有领域，也不可在短期内大规模增加农村公共产品的供给。有研究者依据公共产品供给的回报率，了解农民最需要的公共产品。从研究结果看，对全国而言，农村公共产品供给的优先序依次是科研、教育、道路、通讯、电力和灌溉。国家财政部农业司在实际调研中设计了相关问卷[4]，结合对浙江、四川、陕西、河南四省的调查，财政部农业司认为当前农村公共产品供给的基本优先序，对东部地区而言，第一，建立农村公共卫生防疫体系和农村大病医疗救助制度；第二，加强农村义务教育，重点是农村中小学必要设备的配置和师资队伍的培训；第三，逐步建立和完善农村社会保障制度；第四，农村文化建设。而中西部地区的农村公共产品供给的优先序主要是：(1)保障基层机构的正常运转，主要是编制内的人员工资支出和公用经费支出；(2)确保农村义务教育政策的全面贯彻落实，重点是中小学危房改造、必要教学设备的配置和师资队伍的培训；(3)支持乡村道路建设和清洁饮水主要设施建设；(4)支持农村公共卫生和医疗防疫体系建设，重点是农村公共卫生防疫体系建设、农村大病医疗救助；(5)逐步建立农村社会保障制度，支持弱势群体发展，主要是农村最低生活保障、农村养老保险试点、农村扶贫开发；(6)农业基础设施建设和农业科技进步，重点放在中部粮食主产区。
在符合WTO规则的基础上，综合考虑国家财政的实力，农村公共产品的需求以及农民的关注度，笔者认为农村公共产品的供给优先序是，经济发展型：农田水利设施、农业技术推广与农民培训、乡村道路建设、农产品市场信息；公共服务型：乡村债务化解、乡村规划、公共服务；社会保障型：基础教育、公共卫生和医疗、农村养老保险、农村社会救助；生态保护型：农业灾害防治、生态建设、村庄绿化、环境保护。
3.构建政府主导、社会参与的多元筹资机制。各类农村公共产品具有不同的性质和受益范围，因而其适应性的供给机制和制度安排也就有所不同。诚然，政府是农村公共产品供给的主体，但政府供给并不意味着完全由政府提供，我们认为，农村公共产品的供给，既要考虑公共产品供给的效率，又要保证社会公众的福利最大化[5] (P224—228)。根据农业与农村经济发展的实际，在公共产品的供给上，应广辟渠道，逐步建立政府主导、社会广泛参与的农村公共产品供给新机制。农村公共产品的供给主体主要应是政府，政府不能推卸责任，但政府绝不是惟一的供给主体。政府在目前有限的财力下，不可能在短期内提供充足的公共产品来满足农村发展的需要。因此，必须在明晰产权关系的条件下，积极引进民间投资，通过投资主体多元化，动员社会资源来提供农村公共产品，这样一方面可减轻财政供给公共产品的压力，另一方面也满足了农民对公共产品的需求。实际上我国目前已出现了农村公共产品的诱致性变迁现象，如村级医疗卫生服务的民间供给和小型农田水利设施或大中型农机具的私人化等。政府应创造条件诱导和促进这些创新行为，以充分利用民间资本，拓宽公共产品筹资渠道，形成公共产品供给主体多元化格局。一是采用许可证经营的方法，吸引市场资金提供农村公共产品。如学校、农资供应、小型水利设施、乡村卫生院等公共产品，以发放许可证的方式，吸引私营企业进入经营领域，让农民代表监督。今后，在明晰产权、加强管理的前提下，要有多元化投资的思路，多渠道融资，按照“谁受益、谁投资”的原则，逐步扩大范围和增加内容。二是实行政府与市场共同分担的筹资机制。改变过去单一的政府投入机制和“以农为本”的筹资机制，逐步建立政府主导、多元主体参与的新机制，政府可以对不同类型的公共产品分别采用委托、公开招标等方式为农村公共产品筹集资金。
4.建立“由下而上”的需求表达机制。增加农村公共产品供给，提高农村公共产品供给效率，必须重构农村公共产品供给的决策程序和需求表达机制。一方面，农村公共产品供给制度应随着农村经济的发展而变迁，目前，须逐步将“自上而下”的供给模式变为“自下而上”的供给模式，满足广大农民对农村公共产品的实际需求，构建新的农村公共产品供给决策程序。另一方面，建立公共产品的需求表达机制，变由外生变量即来自社区外部的各种因素来决策公共产品的供给为由社区内部需求决定公共产品的供给机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现。这是社会主义新农村建设“管理民主”的要求，也充分体现了村民自治。由全体农民或农民代表对本社区的公益事业项目进行投票表决，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见。
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论文摘要 农村公共产品的普遍短缺,已严重制约农村社会经济发展。中国农村公共产品供给制度急需创新。本文结合农村公共产品中的制度现状进行分析,提出了增加我国农村公共产品供给的制度选择,即建立充分体现农民需求的公共产品供给决策机制,构建多层次的公共产品供给结构,明晰农村公共产品的产权关系,加强对公共资源使用的监督。
一、农村公共产品供给体制的现状
以户为单位的分散式农业生产经营以及农业生产的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖性。当农村市场化程度越高,这种依赖性就越大。目前我国的农村公共产品供给存在着很多问题,严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。
(一)农村公共产品的供给不足,供需结构失调
现阶段我国农村公共产品总体供给不足,主要表现在两个方面:一是农业生产急需的公共产品供给太少。比如大规模农业固定资产投资、大型水利灌溉设施建设、农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的丰富等。由于现有国家税收体制下县、乡政府财政收入有限,而招商引资的方式又因缺乏相应的渠道等难以开展,导致农村生产性公共产品严重供给不足。二是农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。诸如农民的教育条件,农民的医疗保障及农村环境保护等。这些公共产品对于农村的可持续发展有着不可估量的作用,尤其对提高农民素质、发展农业科技和奠定农村发展基础具有重大的意义。
然而由于种种现实条件的限制,我国各级政府对此类公共产品供给投入长期以来都相当忽视,这不仅严重损害了农民的利益,而且直接威胁到广大农村地区的长治久安和经济的可持续发展。由于缺乏科学有效的公共选择机制,农村公共产品多数由各级政府和部门自上而下进行“填鸭式”供给,因此存在结构失调的问题。农民不需要的服务政府提供过剩,真正急切需求的公共服务却少之又少,从而导致本来有限的资金投入得不到合理的利用。这也是农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的根本原因。
(二)自上而下的制度外公共产品供给决策体制
在现行公共产品供给体制下,公共产品资金的筹集采用的是“按事收费”的形式,每项收费都有特定的专门用途。为达到基层政府完成上级任务和提高政绩的目标,乡和乡以上各级政府和部门往往采取下达各种收费任务、布置各项达标和升级活动等各种行政收费手段来推动公共产品的实施,这不仅不能满足乡村社区内部的需求,往往还能激化基层政府与农民之间的矛盾,促使双方对立情绪的滋长。
造成这种现象的原因主要有如下几点:1.在政绩考核和经济利益双重驱动下,作为掌握权力的农村基层政府轻易成为追求利益的行为主体,其获取利益的行为目标和农民追求收入增长目标的冲突,不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。2.现行体制下,村民委员会既要作为农民代表办理村务,又要作为下级执行政务,扮演着尴尬的双重角色。“政务”执行的强制性经常使得“村务”办理进退维谷,致使村民委员会彻底成为政府在村级的代言人,失去本来“表达农民意愿”的初衷,对公共资源的筹集也就难以实施有效的监督。
二、体制失衡:我国农村公共产品供给不足的原因
在农村改革前我国农村公共产品是由政府和集体统一提供的,农村改革后这种供给机制被打破,而新的供给机制又没有适时建立,从而造成我国农村公共产品供给的严重不足。供给体制的失衡主要表现在如下三方面:
(一)供给主体经济乏力,难以产出农民所需的公共产品
农村公共产品的产出,改革开放前主要靠国家,但改革后这种局面已彻底改变。农村税制改革后,国家和地方政府实行财政包干,除农村电网改造、大型水利建设等工程外,国家把地方建设的任务交给县、乡政府,不再进行拨款支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府,往往因为财政紧张对农村公共产品的投入“难为无米之炊”。尤其是老少边穷地区的县、乡政府财政拮据,在解决“吃饭”问题尚有困难的情况下,要进行“建设”则显得无能为力。可见农民急需的公共产品难以产出的主因就在于供给主体的经济乏力。
(二)生产公共产品出现轻重不均的现象,农民难以享受利于发展生产、改善生活质量的农村公共产品
农村公共产品的供给主要为了帮助农民促进生产,改善生活质量,但由于地方政府惯常的思维模式,容易在农村公共产品生产中出现“两重两轻”的现象,使农村公共产品的供给实现不了帮助农民促进生产、改善生活质量的目的。一是重“硬”轻“软”。一些地方政府迷恋于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给,对上级明文要求考核的农村电网改造、交通道路建设、防洪防涝设施建设等公共设施项目,常会快速组织资金进行实施,而对农业科技的推广运用、农业发展的远景规划和信息系统的建设等“软”公共产品的生产,却提不起兴趣。二是重“准”轻“纯”。一些地方政府对农村准公共产品的生产比较重视,而对涉及到战略性的纯公共产品的生产,却常因为各种原因推迟搪塞,若上级政府不予支持也就漠不关心。基层政府按部就班地侧重于准公共产品的供给无可厚非,但一味地重“准”轻“纯”,为了“政绩”拒绝执行“政策”则违背了农民的根本利益。
(三)供给渠道单一,政府单边主导的格局难以突破
目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的模式,政府单边主导的格局仍未被突破。但基层政府往往因财力紧张顾此失彼,不能快速响应农民的实际需求,以致农村干群关系的普遍紧张。供给渠道的单一也反映了我国目前农村公共产品供给制度的失衡。作为供给主体的基层政府,由于没钱为作为供给对象的农民提供足够的公共产品,同时其他供给渠道又没有形成,基层政府迫于政绩等压力只好向农民强行摊派,集资兴建社会公益事业,导致许多农民不堪重负;其它渠道不能应运而生,同样反映了农村公共产品供给系统的残缺,这与深化农村改革和发展农村经济的要求很不相适应。政府固然有义务提供农村公共产品,但并意味着其它渠道理所当然的缺失,农民和其他社会成员也可以进行生产和提供。
三、新型农村公共产品供给体制的构建
为从根本上解决我国农村公共产品的供给问题,必须重构供给制度和进行必要的制度创新。
(一)完善农村公共产品的供给决策机制,充分体现农民的意愿
实施村民自治的初衷本是要将农民重新组织起来,进而解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇政府职能渗透到村级组织,村民委员会逐渐失去了应有的自治色彩,变成了农村公共产品自上而下供给决策的乡镇政府“代言人”,扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面应:
1 明确各级政府和村民自治组织对公共产品供给的责任。各级政府作为行政部门,对于公共产品的供给具有不可推卸的责任;村民委员会作为村民自治组织,其主要职能应从供
给公共产品转变为通过村民公约等方式管理公共产品的使用。一方面要求各级政府充分履行职责,另一方面也要求村民自治组织在解决“政务”与“村务”的基础上,充分合理地行使自诒权力。
2 充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区行使权力的基层机构,对社区事务具备最终表决权。社区公共产品资源的筹集和公共产品的供给方案须经村民大会或村民代表会议表决通过,严禁未经投票表决而擅自动用公共资源的行为。村民大会和村民代表大会也应依法监督公共资源的使用。
3 大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上,由村民代表大会投票表决,一般公共产品的供给也应由村民代表大会进行监督。
(二)构建多层次的公共产品供给结构
按照公共财政学的相关理论,社会产品序列可按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类,即纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场自行提供。如果产品的受益人相对固定,而且其外部收益溢出的范围局限于少数利益相关的受益人,则可通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来,形成利益上的共同体,并通过共同费用分摊,实现收益内在化。这种提供方式可以称之为俱乐部提供。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性,私人提供往往缺乏效率,政府需提供必要的扶持。一般纯公共产品可以由政府提供,准公共产品则可通过政府补贴的方式由政府和私人混合提供。具体可如下操作:
1 农村纯公共产品由政府公共提供。农业基础科学研究、大型水利工程、气象、农业区划、种子培育、农村道路建设、全国性的水土保持工程以及全国性的农业病虫害防治等,由于其不具有内部收益,属于纯公共产品的范畴,适合于政府公共提供。当然政府可通过合同的形式引进私人投资,然后再由政府出资购买。
2 农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式混合提供。地区性的中小型水利工程、农业病虫害防治、农技推广和农业机械推广、农村电力、农业科技教育、农业节水等,通常既有外部受益;又有生产者个人受益的特点,属于准公共产品的范畴,可采取在政府补贴的基础上,按照“谁受益,谁负担”和“量力而行”的原则,由农民按照受益程度的大小集资生产。实际操作中可以通过村民大会或村民代表大会,充分收集农民的意愿,拟订集资方案,由乡政府或村委会负责具体实施。
3 小范围受益的低级公共产品,则可组织农民通过俱乐部的方式提供。种植、养殖的销联合体,灌溉,治虫,湖泊的渔业资源利用,乡村道路,农产品的加工和流通等,由于其外溢较少,且受益群体比较固定,属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品,理想的方式是将农民组织起来,成立农业合作社式的俱乐部,通过合作社将外部收益内在化,提高供给效率。
(三)明晰农村公共产品的产权关系
明晰农村公共产品的产权关系简而言之即为“该属集体的就归集体,该属个人的就归个人,侵犯农民利益的事做不得”。农村准公共产品建成后,受益者应按照产权归属和占比多少缴纳相应的折旧费和维护费。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化,“三农”问题已日益成为制约中国经济发展的瓶颈,它不仅关乎国家的可持续发展战略,更严重的是已经威胁到国家的稳定。维持现有体制的成本越来越高,国家必须对农村公共产品的供给问题提出一揽子的解决方案。
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[1]黄志冲,农村公共产品供给机制创新的经济学研究[j],中国农村观察,2000(6)
熊巍,我国农村公共产品供给分析与模式选择[j],中国农村经济,2002(7)
何乘材,农村公共产品、农民国民待遇与农业发展[j],中央财经大学学报,2002(11)
论文摘要 农村公共产品的普遍短缺，已严重制约农村社会 经济 发展 。
一、农村公共产品供给体制的现状
以户为单位的分散式农业生产经营以及农业生产的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖性。当农村市场化程度越高，这种依赖性就越大。目前我国的农村公共产品供给存在着很多问题，严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。
(一)农村公共产品的供给不足，供需结构失调
现阶段我国农村公共产品总体供给不足，主要表现在两个方面：一是农业生产急需的公共产品供给太少。比如大规模农业固定资产投资、大型水利灌溉设施建设、农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的丰富等。由于现有国家税收体制下县、乡政府财政收入有限，而招商引资的方式又因缺乏相应的渠道等难以开展，导致农村生产性公共产品严重供给不足。二是农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。诸如农民的 教育 条件，农民的医疗保障及农村环境保护等。这些公共产品对于农村的可持续发展有着不可估量的作用，尤其对提高农民素质、发展农业科技和奠定农村发展基础具有重大的意义。
然而由于种种现实条件的限制，我国各级政府对此类公共产品供给投入长期以来都相当忽视，这不仅严重损害了农民的利益，而且直接威胁到广大农村地区的长治久安和经济的可持续发展。由于缺乏 科学 有效的公共选择机制，农村公共产品多数由各级政府和部门自上而下进行“填鸭式”供给，因此存在结构失调的问题。农民不需要的服务政府提供过剩，真正急切需求的公共服务却少之又少，从而导致本来有限的资金投入得不到合理的利用。这也是农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的根本原因。
(二)自上而下的制度外公共产品供给决策体制
在现行公共产品供给体制下，公共产品资金的筹集采用的是“按事收费”的形式，每项收费都有特定的专门用途。为达到基层政府完成上级任务和提高政绩的目标，乡和乡以上各级政府和部门往往采取下达各种收费任务、布置各项达标和升级活动等各种行政收费手段来推动公共产品的实施，这不仅不能满足乡村社区内部的需求，往往还能激化基层政府与农民之间的矛盾，促使双方对立情绪的滋长。
造成这种现象的原因主要有如下几点：1.在政绩考核和经济利益双重驱动下，作为掌握权力的农村基层政府轻易成为追求利益的行为主体，其获取利益的行为目标和农民追求收入增长目标的冲突，不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。2.现行体制下，村民委员会既要作为农民代表办理村务，又要作为下级执行政务，扮演着尴尬的双重角色。“政务”执行的强制性经常使得“村务”办理进退维谷，致使村民委员会彻底成为政府在村级的代言人，失去本来“表达农民意愿”的初衷，对公共资源的筹集也就难以实施有效的监督。
二、体制失衡：我国农村公共产品供给不足的原因
在农村改革前我国农村公共产品是由政府和集体统一提供的，农村改革后这种供给机制被打破，而新的供给机制又没有适时建立，从而造成我国农村公共产品供给的严重不足。供给体制的失衡主要表现在如下三方面：
(一)供给主体经济乏力，难以产出农民所需的公共产品
农村公共产品的产出，改革开放前主要靠国家，但改革后这种局面已彻底改变。农村税制改革后，国家和地方政府实行财政包干，除农村电网改造、大型水利建设等工程外，国家把地方建设的任务交给县、乡政府，不再进行拨款支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府，往往因为财政紧张对农村公共产品的投入“难为无米之炊”。尤其是老少边穷地区的县、乡政府财政拮据，在解决“吃饭”问题尚有困难的情况下，要进行“建设”则显得无能为力。可见农民急需的公共产品难以产出的主因就在于供给主体的经济乏力。
(二)生产公共产品出现轻重不均的现象，农民难以享受利于发展生产、改善生活质量的农村公共产品
农村公共产品的供给主要为了帮助农民促进生产，改善生活质量，但由于地方政府惯常的思维模式，容易在农村公共产品生产中出现“两重两轻”的现象，使农村公共产品的供给实现不了帮助农民促进生产、改善生活质量的目的。一是重“硬”轻“软”。一些地方政府迷恋于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给，对上级明文要求考核的农村电网改造、 交通 道路建设、防洪防涝设施建设等公共设施项目，常会快速组织资金进行实施，而对农业科技的推广运用、农业发展的远景规划和信息系统的建设等“软”公共产品的生产，却提不起兴趣。二是重“准”轻“纯”。一些地方政府对农村准公共产品的生产比较重视，而对涉及到战略性的纯公共产品的生产，却常因为各种原因推迟搪塞，若上级政府不予支持也就漠不关心。基层政府按部就班地侧重于准公共产品的供给无可厚非，但一味地重“准”轻“纯”，为了“政绩”拒绝执行“政策”则违背了农民的根本利益。
(三)供给渠道单一，政府单边主导的格局难以突破
目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的模式，政府单边主导的格局仍未被突破。但基层政府往往因财力紧张顾此失彼，不能快速响应农民的实际需求，以致农村干群关系的普遍紧张。供给渠道的单一也反映了我国目前农村公共产品供给制度的失衡。作为供给主体的基层政府，由于没钱为作为供给对象的农民提供足够的公共产品，同时其他供给渠道又没有形成，基层政府迫于政绩等压力只好向农民强行摊派，集资兴建社会公益事业，导致许多农民不堪重负；其它渠道不能应运而生，同样反映了农村公共产品供给系统的残缺，这与深化农村改革和发展农村经济的要求很不相适应。政府固然有义务提供农村公共产品，但并意味着其它渠道理所当然的缺失，农民和其他社会成员也可以进行生产和提供。
三、新型农村公共产品供给体制的构建
为从根本上解决我国农村公共产品的供给问题，必须重构供给制度和进行必要的制度创新。
(一)完善农村公共产品的供给决策机制，充分体现农民的意愿
实施村民自治的初衷本是要将农民重新组织起来，进而解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇政府职能渗透到村级组织，村民委员会逐渐失去了应有的自治色彩，变成了农村公共产品自上而下供给决策的乡镇政府“代言人”，扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面应：
1 明确各级政府和村民自治组织对公共产品供给的责任。各级政府作为行政部门，对于公共产品的供给具有不可推卸的责任；村民委员会作为村民自治组织，其主要职能应从供
给公共产品转变为通过村民公约等方式管理公共产品的使用。一方面要求各级政府充分履行职责，另一方面也要求村民自治组织在解决“政务”与“村务”的基础上，充分合理地行使自诒权力。
2 充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为 农村 社区行使权力的基层机构，对社区事务具备最终表决权。社区公共产品资源的筹集和公共产品的供给方案须经村民大会或村民代表会议表决通过，严禁未经投票表决而擅自动用公共资源的行为。村民大会和村民代表大会也应依法监督公共资源的使用。
3 大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上，由村民代表大会投票表决，一般公共产品的供给也应由村民代表大会进行监督。
(二)构建多层次的公共产品供给结构
按照公共财政学的相关理论，社会产品序列可按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类，即纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场自行提供。如果产品的受益人相对固定，而且其外部收益溢出的范围局限于少数利益相关的受益人，则可通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来，形成利益上的共同体，并通过共同费用分摊，实现收益内在化。这种提供方式可以称之为俱乐部提供。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性，私人提供往往缺乏效率，政府需提供必要的扶持。一般纯公共产品可以由政府提供，准公共产品则可通过政府补贴的方式由政府和私人混合提供。具体可如下操作：
1 农村纯公共产品由政府公共提供。农业基础 科学 研究、大型水利工程、气象、农业区划、种子培育、农村道路建设、全国性的水土保持工程以及全国性的农业病虫害防治等，由于其不具有内部收益，属于纯公共产品的范畴，适合于政府公共提供。当然政府可通过合同的形式引进私人投资，然后再由政府出资购买。
2 农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式混合提供。地区性的中小型水利工程、农业病虫害防治、农技推广和农业机械推广、农村电力、农业科技 教育 、农业节水等，通常既有外部受益；又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可采取在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小集资生产。实际操作中可以通过村民大会或村民代表大会，充分收集农民的意愿，拟订集资方案，由乡政府或村委会负责具体实施。
3 小范围受益的低级公共产品，则可组织农民通过俱乐部的方式提供。种植、养殖的销联合体，灌溉，治虫，湖泊的渔业资源利用，乡村道路，农产品的加工和流通等，由于其外溢较少，且受益群体比较固定，属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品，理想的方式是将农民组织起来，成立农业合作社式的俱乐部，通过合作社将外部收益内在化，提高供给效率。
关键词:西部农村;农村公共产品;农村公共投资
中图分类号:F127文献标识码:A
20世纪八十年代开始,各级政府加大了对农村的投资,与过去相比在绝对额上大幅度增加,出现了快速增长的局面,但随着西部经济的不断发展和农村社会经济的不断发展,农村公共产品普遍供给不足、社会保障水平低、社会援助体系覆盖面小、义务教育和公共卫生等公共服务相对滞后日益显现。农村公共产品的供给与农民负担有很强的相关性,有效提供农村公共产品对减轻农民负担、增加农民收入具有重要的作用。农村公共产品供给的普遍短缺,不利于农业和农村经济的稳定发展,也制约了农民收入的增加。如何建立符合农村经济发展需要的公共产品供给制度,已成为西部社会经济发展中的突出问题。近年来,青海农业综合生产能力不断提高,但农民收入增长缓慢,其中农村公共产品的供给不足是其重要原因。因此,增加农村公共产品供给和提高农民的收入,对青海农业和农村经济的发展具有重要的现实意义。
在青海,农业是自然风险与市场风险相互交织的弱质产业,加上农民生产的分散性组织形式,决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖,并且农村经济市场化程度越高,这种依赖性就越大。特别是随着西部大开发战略的进一步落实,青海现有的农村公共产品供给体制越来越不适应新形势的要求,公共产品供给短缺已成为制约农民收入增长的主要原因。
1、农村公共产品长期供给短缺制约着农民收入的增加。青海农业和农村经济落后,农民收入水平低,农村公共产品长期以来供给短缺,行路难、就医难、用电难、上学难、吃水难等在广大农村地区普遍存在,造成发展农业和农村经济的物质基础严重不足,制约了农村生产力的提高和农民收入的增长。具体表现在:(1)交通运输设施不发达,农民生产的产品运不出去,使丰富的动植物资源和特色农业的价值无法实现,不少地方的农民“抱着金碗讨饭吃”;(2)政府对农村义务教育的投入。从青海总的情况来看,农村义务教育资源供给规模和质量依然远不能同城市相比,这也直接导致农村学龄儿童越来越多地向城镇学校转移或干脆辍学的情况。在青海海东地区平安县洪水泉乡某村,尽管到城镇中小学要寄宿借读,教育投入会成倍增加,但还是有超过30%的学龄儿童到城镇中小学借读。这说明政府对农村义务教育投入还是不够的,现有投入还不能满足农村义务教育的需要;另一方面由于农村中小学的大规模合并,导致部分乡村小学被裁撤的村子的儿童上学路程越来越远,上学越来越不方便。这在一些山区乡村尤为严重;(3)水利设施投入严重不足,青海由于特殊的地理地位,很多浅山地区农业靠天吃饭,新的水利设施很难建起来。一方面由于政府对于农田水利设施缺乏有效的管理维护;另一方面政府对地方性强的农田水利建设缺乏后续投入,使得大多数农田水利设施遭到破坏,特别是一些跨县乡跨乡村的水利设施毁坏尤其严重,不少已经彻底丧失了水利功能。这进一步加剧了我国农业生产靠天收的风险,同时也提高了农业生产成本;(4)农民收入增长缓慢,面对不断上涨的医疗费用,农民因病致贫、因病返贫的现象逐年增多。加之政府对农村医疗设施投入少,农民身体素质普遍下降,影响了农村社会的进步和可持续发展;(5)农村通讯设施供给不足,农民与外界联系不顺畅,无法获取及时、准确的市场信息,使农业和农村经济的商品化和市场化程度无法提高。
2、农村公共产品供给严重失衡。青海农村公共产品供给在产品供给结构上严重失衡,尤其体现在强调物质性公共产品供给的同时,忽视非物质性公共产品供给。这种失衡具体体现在:农村公共产品供给重视物质性公共产品供给,忽视精神文化类公共产品供给;注意到了道路桥梁等交通设施建设,忽视环境保护等公益事业的发展。另外,由于青海农村的农业生产条件和经济社会发展水平不一样,各村自己提供公共产品的能力也不一样,在同一地域内各村公共产品供给也存在很大差异。青海农村公共产品的缺乏,意味着农村、农民在进行私人产品的生产和消费时要付出比城市居民更高的费用和成本。公共产品供给上的差异必然影响到公共产品消费者的生产成本和收入水平。好的基础教育和卫生保健,可使潜在的穷人更可能有机会脱贫。而青海的基础教育、卫生保健等公共产品在农村的缺乏,制约了农民提高个人获得收入的能力。
笔者在调查中也发现了一些在解决农村公共产品供给中的有益探索和尝试,这些举措不仅大大提高了当地农村公共产品供给水平和效益,而且有力地推动了当地经济社会的快速发展,对其他地区如何因地制宜地推进农村公共产品供给事业也是一个很好的参照和借鉴。这些做法主要包括:
1、通过移民搬迁、充分搭国家现有公共产品资源便车的办法来解决农村公共产品供给。笔者在青海海北、海东等地农村看到,原来一些地势低洼、经常遭遇洪水,或者被政府划定为蓄洪、行洪区的村庄,在政府组织和补助下,整体搬迁到地势较高而且交通便利的地方统一建设移民新村,使得这些村子的公共产品供给发生了翻天覆地的变化;也有一些山区乡村,由于村民原来居住分散,不仅交通不便,而且像子女上学以及电话、有线电视等基础设施都非常难以统一提供,他们就在附近公路边开辟一个相对集中的位置进行集中建房,不仅在不投入交通设施的情况下大大改善了居住交通条件,方便子女上学,也使有线电视、电话等现代生活设施能够迅速走进普通村民家庭;还有很多靠近国道、省道的村子干脆都搬到路边成片建房,并逐步形成一些乡村集市。
2、建立新的农村公共物品供给机制。经过改革开放二十多年的发展,我国农村公共物品建设陷入了一种困境:一方面是农村经济发展和农民物质文化生活水平的提高对公共物品需求的不断增强;另一方面是国家目前偏重城市而没有能力为农村提供足够的公共物品。又加之近年来农民收入增长缓慢,国家为了减轻农民负担,推行费税改革,使现行的农村公共物品供给机制受到限制。因此,当务之急是在新的情况下建立新的农村公共物品供给机制。应当主要着手于:(1)公共物品供给主体。考虑到农村的实际情况,农村地区各种层次的公共物品的供给应主要由省以上财政提供,地市级财政适当配套,县乡财政暂时不予考虑,以免进一步加重农民负担。(2)公共物品需求区域性差异。由于我国东、中、西部农村地区的经济情况和农民生活水平存在着一定的差异,因此各地区在公共物品的需求程度上也存在一定的差异。在有限的公共物品资源的分割中,按照区域性差异投放公共物品是一种最经济、最有效的方式。(3)公共物品融资方式。公共物品供给资金来源应当以政府财政支持为主要,但在现实情况下,完全依靠政府财政解决问题是不可能的。因此,还应当由政府出面,动员全社会各方面力量,积极探索新的融资渠道。例如,发行农村公共物品建设特种国债;由私人提供政府补贴的方式;完全由私人或非营利组织提供等等。(4)监督管理。对农村公共物品建设资金应当设立专门的监督检察人员,不仅要完善农村公共物品建设资金的管理,而且要监督资金使用情况和收益情况,防止农村有限的公共物品资源流失。
3、因地制宜,组织农民通过社会合作方式来提供公共物品。就我国当前的状况来说,组织农民通过合作的方式来提供公共物品也面临着一个极为尴尬的境地:一方面打破了“大集体”无效率,实行“单干”,提高了农村劳动生产率,“单干”涣散了农民之间的关系,使组织农民难上加难;另一方面国家无力提供足够的公共物品,又要求农民组织起来通过社会合作的方式解决农村公共物品不足的矛盾。因此,现实的选择就是因地制宜组织农民通过社会合作的方式进行农村公共物品的建设。因地制宜,是指根据各地农村经济发展的不同情况,成立农民合作经济组织或者通过农民合作的方式,在不过分增加农民负担的前提下,进行一些区域性的、中小型的公共基础设施建设。例如,进行中小型水利设施的建设和维护、乡村道路的建设和维护、卫星电视接收设备的安装、市场信息共享、农业技术推广等等。这些投资少、见效快的农村公共基础设施通过农民社会合作的方式来完成,一方面可以节省国家支农资金,进行大型的农村公共基础设施的建设;另一方面可以融洽村民关系,建立农民经济组织。
4、完善农村公共产品供给的配套措施。农村公共产品供给并不是孤立的,它涉及方方面面的配套机制,当前应做好以下工作:(1)完善农村税制并统一城乡税制。完善农村税制、统一城乡税制能够为基层政府提供稳定的财政收入,可保证农村公共产品的供给资金。要通过全自治区的农村税费改革,构建新的农村税制,使城乡税制统一,既有利于全区税收体系的完整统一,保护广大农民的利益,保持农村的相对稳定,又有利于促进自治区市场经济的发展,充分发挥税收调节经济的作用;(2)完善乡村行政体制和政府官员政绩考评体系。现行的乡村型体制和政府官员政绩考评体系严重影响了自治区农村公共产品供给的效率,有必要进行改革和完善。一是进一步完善乡村行政体制。自治区乡镇一级普遍存在“小政府,大机构”的状况,财政供养人员的支出负担过于沉重,呈现典型的“吃饭财政”特征。这种状况已严重影响了农村公共产品供给,使得供给资金不足、供给效率低下,因此改革乡村机构、精简人员,减少“吃饭财政”是关键;二是完善基层政府官员的政绩考评体系。要重新构建绩效评估体系,改革现行的以经济数量指标为标准的政绩考核体系。地方基层政府应在坚持以人为本、坚持科学发展的基础上,将社区经济的外部性、可持续性发展能力和本社区居民的满意度作为评估标准。
(作者单位:青海民族大学)
主要参考文献:
[1]张晓山.深化农村改革,促进农村发展[J].中国农村经济,2003.1.
[2]马晓河.农村公共物品应由政府提供[N].中国经济时报,2002.11.7.
1.农村公共产品概述
农村公共产品一般是指与农民生产、生活相关的能满足不同农村居民消费或享用的农村社区集体共享的产品，与其他公共产品一样，农村公共产品也具有非排他和非竞争的特征。农村公共产品的范围广泛，包括农村义务教育、农村社会保障、农村基层政权建设、大江大河治理及环境保护等方面。随着我国市场经济的不断深入，农村市场也在进一步的完善过程中，农村经济的发展及农民生活水平的改善对农村公共产品的需求程度不断增强。由于农村的环境开发程度较低，农村对公共产品的依赖程度要高于城市。能否及时、合理地提高农村公共产品的供给数量及供给效率，已成为新农村建设的一个关键性问题。
2.我国农村公共产品供给的现状
近几年来，从农业税的全面取消，到社“会主义新农村建设”战略的提出，都表明“三农”问题已越来越受到关注。我国政府在对农村资金的投入不断加大，1998年~2003年中央直接用于“三农”的支出累计达9350多亿元，2004年、2005年、2006年，中央财政各项支农资金分别为2626亿元、2975亿元、3397亿元，增长速度迅速。同时，中央给予农村的资金支持的方式也灵活多样，如，财政拨款、金融信贷、国家固定建设投资、国债资金等，通过各种途径加大对农村的资金支持。
然而，在如此大的资金投入下，农村公共产品的供给仍然存在严重的问题，无法为新农村建设提供必要的物质保障。
2.1农村公共产品的供给总量不足
一方面，与农业生产和农民生活息息相关的农村公共产品供给不足，主要表现为，农田水利设施年久失修；大型农用固定资产缺失，农业机械化水平低；农村道路交通、邮电通讯不便；广播电视使用程度低等。据统计，目前全国13%的村未通公路，交通条件极差；53%以上的村未通电话；农村用电压不稳定，电价平均为城镇电费的2倍以上；广播电视信号微弱，接收效果很差。
另一方面，关系到农村可持续发展的公共产品供给不足。例如，农村义务教育问题突出；现代社会保障制度几乎为空白，农民无法享受最基本的生活保障；农村医疗卫生缺失，占全国人口70%的农民只享受到全国20%的医疗资源。
2.2农民享受公共产品付出的代价极不合理
农民与城市居民同样承担着税法规定的应纳税款，理应同城市居民一样享受“免费”的公共产品。然而，在城市提供公共产品，如修建道路、桥梁、公园、绿化时，居民不必缴纳任何费用，而在农村，农民却承担着义务教育、民兵训练、计划生育及一些基础设施的建设费用，这些本应由公共部门提供的产品消失了其“公共”的色彩，需由农民出钱兴办，这种不合理的现象对农民来说是极不公平的。
2.3农村公共产品的供给效率低下
我国目前的农村公共产品的供给机制被总结为“自上而下的制度下公共产品供给决策程序”，即公共产品的供给很大程度上决定于上级的偏好，由上级决定公共产品供给的品种和数量。这就导致农村公共产品的供给脱离了地方的实际需要，缺乏科学的决策机制。同时，形成于计划经济时代的财政支农体系，涉及部门众多，支农资金在不同部门间支配缺乏统一的协调机制，常常发生相互制约的现象，使得有限的资金在配置、管理过程中效率低下，公共产品的供给福利水平降低。
3.农村公共产品供给的理论依据及体制创新
3.1公共产品供给的理论基础
农村公共产品同一般公共产品一样，具有非竞争和非排他的特点。非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突；非排他性是指是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这一产品的利益是不可能的。基于这两个特征，公共产品是无法通过市场机制来有效提供的。根据委托理论，全体人民是委托者，政府官员是全体人民的者，全体人民行使各项权力。也就是说，在我国，农村公共产品需求是通过“中央、省、市、县、乡”五级委托关系表达出来的，政府作为处理公共事物的机构，理应承担提供公共产品的任务。
3.2农村公共产品供给的理论创新
农村公共产品按其特点可分为农村纯公共产品和农村准公共产品。根据财政学原理，纯公共产品需由政府提供，准公共产品可以由政府财政和市场共同提供，以达到更高的效率。我国目前的状况是国家财政每年投入农村的资金不断增多，但由于农村地域广阔、农民人口众多，仅靠财政提供的公共产品不能完全满足新农村建设的需要，这也为市场参与提供农村公共产品提供了可能性。所以，在农村公共产品的供给机制中，应充分发挥市场的作用，创新供给方式，更多地利用民间资本为公共产品的提供筹集资金。财政积极发挥好资金投入的杠杆和导向作用，引导社会资金投资农村公共产品的提供，逐步建立政府资金和民间资金相结合的多元投入机制。
3.2.1降低民间资金的准入门槛，为市场投资农村公共产品的供给创造条件。地方财政困难的政府应通过取消行业限制、简化审批手续等方法拓宽民间投资渠道，吸引民间资本的进入。同时，加强法律、法规建设，制定具有保护作用的办法、程序、规章等，为民间投资创造一个安全、健康的环境。
3.2.2优先鼓励民间资本投向那些具有经济效益和社会效益的农村公共产品，既解决了公共产品供给资金不足的问题，又为民间资金提供了投资渠道，减少了资金闲置造成的浪费。
3.2.3发挥财政政策的导向功能，鼓励民间投资。一方面，采取适当的优惠政策，如通过税收优惠、补贴、贴息无息贷款等方式，吸引民间资金的投入；另一方面，改革财政投入的方式，减少政府直接办项目，加大对民间办项目的补助。
3.2.4进行产权制度改革，将现有的公共产品按照一定的程序、计划合理地出售或出租，收回资金投入新的公共产品的供给。
4.解决农村公共产品供给不足的政策建议
