关键词：农村商业银行；稽核监督；问题；对策
一、农村商业银行概述
经过20多年的农村金融体制改革，我国已经形成了包括商业性、政策性、合作性金融机构在内的，以正规金融机构为主导、以农村信用合作社为核心的农村金融体系。农村合作金融机构包括农村信用社、农村商业银行和农村合作银行，以及中国邮政储蓄银行。截至2007年3月底，已有27个省（区、市）的省级联社，全国共组建农村合作银行89家，农村商业银行14家，另有7家农村合作银行机构批准筹建。农村商业银行是我国经济发达地区，资产条件较好的农村信用社改制而来的，从一开始的起点就相对较高。经过几年的农村信用社深化改革，农村商业银行已有较好的发展，其运行状况良好。
《农村商业银行法》第60条规定：“农村商业银行应当建立、健全本行对存款、贷款、结算、呆账等各项情况的稽核、监督制度。”农村商业银行稽核，是指农村商业银行内部稽核部门根据国家法律法规、金融方针与政策、内部控制规章与制度，依据现代控制理论，结合农村商业银行业务经营活动的特点，对农村商业银行自身的业务活动、财务活动和经济效益进行稽核、核对、检查、监督，以判断其经营活动和财务活动的合法性、准确性、完整性和效益性。
农村商业银行稽核和检查的范围包括存款业务稽核和检查、贷款业务稽核、结算业务稽核。存款业务稽核和检查主要有企业存款的稽核、储蓄存款稽核和外汇存款稽核。贷款业务稽核主要有：工商贷款的稽核、农业贷款的稽核、基本建设贷款稽核和外汇贷款稽核。结算业务稽核主要有结算原则执行情况和稽核、计算方式的稽核、联行往来的稽核和国际结算稽核。呆账业务稽核。由于农村商业银行分支机构是具体从事存款、贷款、结算及其他金融服务的机构，分支机构业务工作直接决定和影响着农村商业银行系统的运营情况及其社会信誉，因此，农村商业银行法规定，农村商业银行分支机构应当进行经常性的稽核检查。稽核人和检查工作的具体措施有权调阅有关文件，查阅凭证、账簿、报表和其他有关档案、资料，有权要求被稽核行的有关部门和人员就稽核实行，如说明情况或提供有关书面资料，有权纠正违反政策和会计原则事项，并督促被稽核采取措施，限期解决，问题严重的应及时向商机行报告，会同监察部门和有关业务部门提出处理意见。
稽核的主要职能是检查银行的业务和账务是否正常，参与银行制订现行的业务政策并检查执行情况，参与银行内部法规的制订；参与评估机构工作。农村商业银行稽核的工作要达到以下5个目的：判断上述职能是否在有效的情况下实施；估价内部稽核是否具有独立地位，如果内部稽核卷入了日常业务就有可能丧失这种独立性；判断稽核的有效性是否充分发挥；确定稽核的可依赖程度；判断稽核的组织结构在贯彻董事会决策上的效能。
二、农村商业银行稽核监督工作存在的问题
（一）我国农村商业银行稽核监督的现状分析
1、现行稽核监督方法欠科学。（1）重事后监督而非事前控制。目前农村商业银行的稽核方式主要通过查账来核查是否有违章、违规、违纪及所造成的和损失，重在事后监督而非事前控制。风险防范未成为稽核的核心，稽核工作未能从单纯的发现、查出问题转移到防范风险上来。（2）重事后复核而非风险稽核。农村商业银行事后复核的稽核水平和层次较低，成本高而难于达到最高决策和管理层的期望和要求，稽核工作重点不在查找各项业务的风险及其控制点，稽核工作未能集中在最高决策和管理层关注的区域和业务。（3）重部门稽核而非过程稽核。农村商业银行的稽核未形成以业务流程为导向，注重整个业务过程的稽核。按照农村商业银行内部控制的要求，一项业务的完成不允许由一个人或一个部门包揽，因此稽核最终目的是通过检查整个业务过程，对其内部控制做出评价以达到防范风险的效果。
2、内部稽核的组织模式存在不少缺陷。（1）分行直设式。即股份制农村商业银行分行直接设立内部稽核职能部门，并对其实施全面管理和考核，总行稽核部仅对其业务开展进行指导性管理。这种模式的缺陷主要是独立性极差、职能作用不到位。其主要表现为：内部稽核部门的负责人由分行任命，工作开展极易受分行的左右和制约；个别稽核部门职责混淆，长期兼任其他部门的职能；个别分行将稽核部门视同一般职能部门进行考核，严重影响其职能作用的正常发挥。（2）总行-分行派驻式。即农村商业银行总行对辖内分行派驻稽核分部或总行审计特派办，由总行稽核总部对其实施相对垂直管理。此种模式的缺陷主要是独立性不足、垂直管理不够彻底。其主要表现为：总行仍将内部稽核总部设置于经营层内，未能真正实现决策、经营、监督的完全分离；各稽核派驻机构在人事等方面虽归属总行统一管理，但稽核人员的工作考核和薪酬分配方面却实施属地管理，影响了内部稽核的独立性和有效性。（3）总行-片区派驻式。即农村商业银行总行设立内部稽核总部，按区域设置内部稽核片区派驻机构，且实施完全的垂直管理。其主要优点是独立性较强，但存在派驻机构人员配备不足、检查频率降低、外部监管关系不明确等问题。如某银行实施了“总行稽核总部-地区稽核中心-派驻分行稽核专员办”三级稽核组织模式，但稽核专员办仅有3人。由于片区派驻机构均设立于其他城市，按照属地监管原则，当地银行监管机构也难以对其运行情况实施有效监管。
3、运行机制的不足之处。农村商业银行内部稽核运行机制是当前制约其有效性的关键环节，其制约因素主要出现在实施程序、稽核频率及指标等方面。（1）实施程序有漏洞。稽核监督计划制定不够精细，缺乏对稽核对象的综合分析和总体评价，不能准确把握稽核对象的问题和重点。稽核检查方案和流程的标准化程度不高，难以控制内部稽核人员的操作风险。稽核检查报告途径不够通畅。后续检查相对空虚。（2）稽核深度和广度有待提高。稽核检查主要局限于专项检查或突击检查，全面检查相对较少。（3）稽核检查的后评价和处罚力度有待加强。一是现场检查的后评价制度执行不力。部分农村商业银行在实施内部稽核检查后，并未深入分析和评价稽核过程中发现的问题，查找内部控制隐患，制定有效的整改措施，从根本上防范和杜绝违规操作和经营风险。二是对违规行为的处罚力度不够。调查发现，个别农村商业银行在2005年也已开始转变观念，逐步加大处罚力度。
（二）稽核监督有效性不足的原因分析
1、从总行层面看，农村商业银行经营指导思想的偏差，弱化了银行完善内控机制、强化内部监督的内在动力。银行商业化、市场化改革以来，各农村商业银行在快速发展的过程中，存在“重发展、轻控制”、“重业绩、轻风险”和“重激励、轻约束”的不良倾向，以致内部控制相对乏力，强化内部监督的主观动力不足，对内部稽核模式的改革力度不够、进程较为缓慢。各省级农村商业银行分行作为总行的一级人，极易与总行形成“共谋”，忽视稽核系统中存在的问题，弱化了稽核职能作用的发挥。
2、从分行层面来看，传统的稽核监督理念导致了银行内部稽核方法和程序缺乏科学性和灵活性。根据现代审计理论，稽核检查应更加注重对业务程序和内控系统的分析。传统的稽核理念缺乏对银行内部控制的总体评价，使内部稽核程序的标准化程度难以提高，内部稽核的工作效率相应降低。
3、从监管层面来看，外部监管的软约束削弱了银行增强内部稽核有效性的外在压力。一是稽核的监管法规不够完善。二是基层监管机构力不从心。各农村商业银行省级分行的内部稽核系统均由总行设计和构建，各分行难以采纳地方银行监管机构对其改进和完善内部稽核体系的监管建议。同时，因内部稽核片区派驻机构的外部监管关系尚未理顺，地方银行监管机构也难以实施有效的监管。
三、根据农村商业银行稽核监督工作中存在的问题，提出相关应对策略
农村商业银行从一开始就面临着与其他农村商业银行完全不同的发展条件和发展基础，因此，建立和完善农村商业银行稽核监督手段，已成为客观必然的问题。建立科学有效的稽核监督体制，应包括垂直的稽核监督组织结构体系、权威的稽核法规体系以及严格的稽核工作内容体系。
完善治理结构，增加农村商业银行改进稽核监督体系的内在动力。农村商业银行应进一步完善董事会和监事会的结构，强化内部再监督。设立一定数量的外部独立董事，并在董事会下设内部审计委员会，以保证董事会对内部稽核体系有效性的监督和控制。同时完善监事会结构，增加外部监事，提高监事会成员素质，以充分发挥监事会对董事会的再监督，促使内部稽核体系的改进和有效运行。
再造内部稽核体系，提升农村商业银行内部稽核的运行效率。一是按照独立性原则进行内部稽核的组织设计。农村商业银行一般宜推行“总行稽核总部-地区稽核中心-分行稽核专员办”的三级派驻模式，总行的内部稽核部门应在董事会的直接领导下开展工作，各级内部稽核机构均由总行派驻，人事、薪酬均由总行统一考核和决定。二是提升稽核人员素质。农村商业银行应实施稽核人员准入管理，提高职业资质和专业水平，实施稽核人员与一线业务人员的轮岗交流制度，提高稽核人员待遇，增加稽核人员数量，使各级派驻机构的人员配备与管辖分行的业务发展相适应，确保对基层银行合理的稽核频率和范围。
强化稽核体系的外部监管，推动内部稽核的改革进程。一是完善银行业内部稽核运行的监管规章和制度。银行监管当局应出台农村商业银行内部稽核体系管理办法，从组织设计、方法和程序、外部监管的关系等方面做出明确要求。建立内部稽核的评价体系和标准，建立农村商业银行内部稽核体系运行的问责制度，落实责任，明确处罚办法。二是建立对农村商业银行内部稽核运行状况的分级监管模式。针对农村商业银行内部稽核组织模式向“垂直管理、片区派驻、分级设置”发展的趋势。三是督促农村商业银行制定和落实内部稽核体系的建设目标和计划。建议银行监管当局进一步督促农村商业银行将内部控制稽核体系建设纳入经营发展的战略规划，制定内部稽核体系建设的短、中、长期目标，落实具体实施计划和方案，使股份制农村商业银行的内部稽核体系符合现代农村商业银行公司治理结构的要求，充分发挥内部控制的第三道防线的作用，提升应对市场竞争的综合实力。
电脑作为高科技技术手段，应该实际运用到商业银行稽核监督工作内容中。电脑稽核能够独立形成以检查数据完整性和系统安全性为目的，有助于确保数据的完整性和系统的安全性；同时，为其他类型的稽核提供事前、事后、事中的证据、分析判断等的支持。电脑稽核系统属于典型的事务处理和信息管理系统，它既包括了银行业务的前台业务处理和后台维护，同时，也包括业务数据的统计信息。这个系统采用数据集中，分布监督和集中监督相结合的模式。银行可以根据自己的实际情况，选择中心统一监督或各营业点自己监督的模式。
参考文献：
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村镇银行往往设有营业部、会计等多个部门，其各项工作的服务质量都对村镇银行的威信和形象形成了影响。作为检查和督促各个部门业务质量的部门，事后监督的强化有利于其核算质量的提高，管理的加强及制度的贯彻落实，对于村镇银行威信的提高有重要作用。
二、强化事后监督的主要方式
（一）转变观念，充分认识重要性
在工作中，要将事后监督“事后监督难以具有明显作用”“、单纯的重复劳动”等错误观念进行彻底摒弃，在从内部稽核和外部审计难以替代作用的角度对其进行重新认识，在对目前会计事后监督难以有效发挥作用的原因在于自身偏差的认识等问题的全面正确认识中，高度重视其办公条件、机具和人员配备等，从而使监督人员的荣誉感、责任感和工作主动性得以增强。
（二）健全制度，增强工作权威性
村镇银行要将事后监督部门同会计核算部门相分离，在平衡制约关系的形成中，使其权威性得以增强。同时，还要对事后监督系统进行全面的建立。可以设立事后监督局，由一级法人进行直接领导，明确其统一监督、管理、领导村镇银行事后监督工作的职责。同时，还要根据各项业务对事后监督分部进行设立，使其在不同业务中履行监督检查职责，同时还要及时向事后监督局进行汇报。同时，还要指派专门的人员从事监督工作，使其对各项会计核算业务进行直接监督和管理。
（三）突出重点，充分发挥监督性
首先，要对村镇银行发生的案件进行着力查堵。作为一种纯人为现象，经济案件在性质上属于犯罪，往往容易给国家财产带来严重损失。因此，要将监督重点放在对不同时期作案特点的研究上，通过对本行内部管理的现状进行结合，使发生的案件得以有针对的查堵。其次，要对村镇银行的凭证，尤其是空白凭证的出售、交接、保管等进行审查。在对凭证要素的全面审查中，使任何疑点不被放过。再次，要对薄弱环节的业务品种、新务项目等进行监督，如开展的上门服务、会计电算化等新业务，要对制度空缺造成的约束监督漏洞进行及时填补，从而使监督和规范得以加强。此外，还要重点监督部分不经常进行的业务，如结计利息、自制凭证、财务冲正及大额转账业务等。
（四）加强领导人员对会计事后监督工作
政府部门可以提高村镇银行领导人员对会计事后监督的认识程度，不断地加强领导人员对会计事后监督的能力，能够从本质上发挥出村镇银行会计事后监督工作应有的作用与能力，提高村镇银行领导人员的决策意识，将村镇银行不安全的一些因素消灭于萌芽之中，有效降低村镇银行潜在风险。村镇银行领导人员还需要对银行内部控制制度进行不断地完善。不断培养村镇银行的会计事后监督人才，要求村镇银行会计事后监督人员能够在实际工作中不徇私情、坚守原则、精力集中、头脑清醒，能够对所有的业务进行仔细审查。当发现有疑点或者别的问题时注意保密原则，能够及时汇报给部门负责人员以及中心，不能泄露于无关人员。同时实施相互监督的机制，使村镇银行会计从业人员可以进行相互地监督检查，从而带动起整个村镇银行的社会诚信度。
三、结束语
关键词:中央银行;事后监督;集中管理
Abstract:Due to the problems ofseparate supervision、decentralized manage pattern running unfavorably and inefficiently in central bank branches. Jinan Branch of the People’s Bank of China practices centralized manage pattern of account supervision,which takes on diversified comparative advantages because of its systematism character、soundly information exchange and feedback process、reasonable rights collocation and restriction mechanism. It promotes theoretical and practical innovation of account supervision in central bank branches to a certain extent.
Key Words:central bank,account supervision,centralized manage
中图分类号:F830.42 文献标识码: B文章编号:1674-2265(2010)01-0028-05
一、引言
2004年,根据“三定方案”要求,人民银行各大区分行和中心支行相继建立起专门的事后监督机构①,独立行使会计核算内部监督职能,在核算环节之外形成一道震慑犯罪、保障资金安全的风险防范屏障。鉴于行使职能之初,人民银行总行并未设立事后监督部门,职能定位、监督模式等尚未成熟,各分、支行结合工作实际自行摸索,由此形成了“分散属地管理”、“松散业务指导”和“统一业务管理”三种事后监督模式。虑及前两种模式都具有条块分割和各自为战的特征,很容易造成事后监督机制运行不畅、效能偏低等问题,所以,人民银行济南分行(以下简称为“济南分行”)事后监督工作一开始就选择并推行了统一的业务指导管理模式。五年来的运行实践证明,事后监督统一管理模式因具有显著的系统特征、较完备的信息交换与反馈过程和特定的权利配置与制衡机制而呈现出多元比较优势。
二、济南分行事后监督统一管理模式
《中国人民银行事后监督工作规程》要求基层事后监督部门不实行垂直管理,事后监督工作实施同级监督、同级负责。在具体实践中,全国各分、支行结合自身情况普遍采用两种管理模式:一是分散的属地管理模式。事后监督工作主要服务于本行,对本行行长、主管行长负责,省级与中心支行级事后监督部门之间不实行纵向管理,没有建立层级间的沟通交流机制,联系不密切。二是松散的业务指导模式。省级事后监督中心提供业务交流沟通平台,制定年度监督重点、工作要点,提供业务指导,但不对地市行进行考核。由于上述这两种管理模式均较为松散,不论在理论上还是实践中,都难以避免规则多元、信息不畅、制度滞后和监督乏力等问题。
(一)事后监督统一管理模式的背景
济南分行事后监督中心一开始就实行了统一业务管理模式,由省级事后监督中心对全省事后监督业务进行统一的指导、管理和考核。之所以选择统一管理模式,除借鉴商业银行事后监督的成功经验外,关键是顺应了人民银行各项业务系统的集中趋势。
济南分行辖区事后监督工作从无到有,从分散到集中,从手工到手工与计算机相结合,取得了长足发展。2002年推广中央银行会计核算“四集中”,济南分行决定在山东省辖内试点推行集中监督②,撤销核算部门内部监督岗,在中支会计财务科内部成立事后监督中心。2003年,随着人民银行职能和内设机构的调整,人民银行增设了事后监督部门,实现了核算部门与监督部门的分离,增强了监督独立性。到2004年9月,山东省事后监督部门全部实行了独立分设,实现了管辖行对营业网点会计核算业务的集中监督,并相继对同级国库、货币金银等核算业务实施监督。为适应国库核算方式变革,2007年7月,山东省辖内各中心支行事后监督部门对县支行国库核算业务实施了集中监督,县支行取消了事后监督岗;2007年8月自主开发推广使用的“国库会计数据集中事后监督系统”,更是率先实现了国库业务监督由完全手工向手工与计算机监督相结合转变。为推动山东省事后监督工作统一协调开展,济南分行事后监督部门成立伊始,就确立了专业垂直管理的模式和思路,赋予了分行事后监督中心对全省的业务指导管理职能。2007年初,分行事后监督中心将分行营管部及其所辖县支行的会计、国库、货币发行核算业务监督工作移交营管部后,对工作重点和职能定位做了相应调整,以业务操作为主向与指导管理并重转变,进一步完善了业务指导与管理方式方法,逐步形成了成熟且独具特色的业务管理模式。
(二)事后监督统一管理模式的组织框架
济南分行事后监督实行制度体系、工作机制、信息共享、业务培训和考核管理“五统一”。一是统一制度实施细则和业务操作规程。结合业务发展和工作实际,制定了全省统一的事后监督工作规程实施细则,会计、国库及货币发行核算业务事后监督操作规程,会计和国库事后监督系统管理办法或实施细则等20多项制度办法,为全省事后监督工作规范运行提供了制度支撑。二是统一日常监督工作机制、监督情况反馈机制和业务创新机制。为规范日常监督工作程序,明确差错反馈及督促整改方式,全省统一了事后监督工作情况反馈、会计资料传递交接、重大差错或可疑线索移交、主管授权审批、询证等制度;统一规范事后监督登记簿和制式表格的设置与管理;制定实施了核算业务风险监督操作指引和事后监督工作指导意见。三是统一信息交流与共享平台。创办《事后监督信息》,刊发各地市事后监督部门的经验做法和理论调研成果;建立相关业务文件索引编发制度,引导全省事后监督部门掌握工作依据和核算业务政策变化动态;搭建全省事后监督专业“人才库”,整合全省力量,加强监测分析调研工作力度;定期汇总全省监督情况并及时反馈到分行相关处室,对监督情况进行年度分析,分析报告下发全省,为行领导和业务管理部门加强核算管理提供参考。四是统一事后监督培训机制。建立了以分行跨部门、跨专业培训为主,事后监督专业培训为辅的培训模式。每年积极协调全省事后监督人员参加核算业务管理部门举办的各类业务培训,以及各专业的联合业务检查,举办各类特色座谈会、分析会,利用以会代训形式提高监督人员业务素质。五是统一年度考核评价体系。制定全省事后监督专业考核项目和考核标准,细化考核指标,增强了考核工作的客观性、公正性和可操作性。每年组织全省事后监督专业检查,检验各中支全年工作成效,汇总检查情况通报全省,检查结果纳入全行考核。
三、事后监督统一管理模式的理论依据
(一)系统特征
一般说来,系统是由相互关联、相互作用、相互制约的若干要素组成的具有特定功能的有机整体,具有集合性、关联性、目的性、层次性等特征。济南分行实行的统一业务管理并不是孤立的行为,而是一个可运行、可操作的计划与控制体系,它是在特定环境下,以组织结构为依托而运作的,在其运行过程中势必涉及到人的和非人的因素。从系统论的角度可以从以下层面进行完整描述和理解。
1. 技术层面。统一的业务指导管理必须建立在若干要素和标准之上,具体体现为统一的制度体系和监督工作机制。全省实施统一的监督标准,能有效降低各地事后监督工作的履职成本,避免监督依据不统一的问题,提高事后监督的规范化程度和解决分歧争议的权威性;推行统一的业务培训机制,或由分行事后监督中心协调参加相关专业培训,使下级行事后监督部门参与业务培训的机会大大增加,一定程度上消除了事后监督培训的“孤岛”和“盲点”现象,有利于事后监督人员及时更新知识结构,提高业务水平。
2. 组织层面。事后监督管理是有层级、有结构的,即具有系统的等级结构性。组织层面涉及权利和责任的分布,是事后监督管理运行的基础。分行对各地市事后监督履行业务指导与管理职能,各地市在分行统一指导下开展工作。分行制定总体的工作目标和要求,然后进行责任目标分解,将年度工作目标明确划分为分行负责完成、各地市分解完成以及分行和各地市共同完成三个层次,做到各个组织既有自己的具体目标,又有符合全省要求的总体目标。
3. 行为层面。统一的业务指导管理中的各层级当事人,都受个体利益的驱使而行为。个体利益是事后监督管理运作的原动力,一个有效的管理模式就是在于抑制偏离全省事后监督工作目标的行为,褒扬为实现总体目标而努力的个体行为。从上级管理者的立场看,最重要的是制定计划与控制目标。济南分行每年初制定全省事后监督工作指导意见和年度工作考核标准,通过制定总体计划并进行目标分解,明确各地市事后监督中心工作方向和重点,并通过工作考核和业务指导检查等,准确了解各地市事后监督工作开展情况,约束和控制不符合总体目标的工作行为。从下级执行者的立场看,监督工作得到上级行的认可、通过上级行来解决或化解履行监督职能过程中的问题也是符合自身利益的行为。
4. 环境层面。一个有效的管理模式必然有良好的环境来支撑。济南分行业务管理模式的构建,领导支持与相关部门的配合是关键。它明确统一指导管理的思路,赋予垂直管理权限,为事后监督统一管理提供了权威支持和运行前提;相关部门和专业的工作配合,如政策文件的及时告知、监督信息资源共享、提供跨专业培训和检查等,为全省事后监督工作协调发展创造了必不可少的环境保障。
(二)信息交换与反馈过程
控制论中的“控制”是指为了“改善”某个或某些受控对象的功能或发展需要获得并使用信息,以这种信息为基础而筛选出的施加于该对象上的作用。一切控制系统共同的基本特点是信息变换和反馈原理。信息变换是以信息作为分析和处理问题的基础,把系统有目的的运动抽象为一个信息接收、存取和加工的过程;反馈原理就是控制系统把信息输送出去,并将其作用的结果反送回来,对再输出发生影响,从而起到控制、调节的作用。显然,控制的基础是信息,一切信息传递都是为了控制,进而任何控制又都有赖于信息反馈来实现。控制系统的良好动作应基于获取准确、完整、及时、适用的信息。从控制论的角度,统一的业务指导管理可以描述为:分行党委作为最终控制主体,分行事后监督中心、各地市中支党委及事后监督中心作为不同层级的控制主体与受控对象,通过各级主管行长、事后监督部门和全体事后监督员工之间相互作用和信息耦合,使系统朝着事后监督工作目标运行的各种规范总和。其控制过程可作如下理解:
统一的业务指导管理是一个信息控制系统,分行党委将全省事后监督业务指导管理权限授权于控制机构(即分行事后监督中心),控制机构将监督制度与政策、工作规则与程序、业务考核目标与内容作为指令发出,转化为控制信息传递到控制对象(即各地市中心支行),由其按照指令执行(即实施监督行为);受控对象再把执行的情况作为反馈信息(即各地市中心支行形成的监督数据统计表、监督情况通报以及各类监督信息数据等)反送回控制机构,并作为控制机构决策下一步调整控制的依据。分行事后监督中心通过汇总分析反馈信息,及时掌握全省事后监督运行态势,并通过现场业务检查等手段纠正各中心支行的偏差行为。与此同时,利用业务培训等形式提高下级执行力,搭建信息交流平台等载体锻炼下级反馈能力,从而调节、改善整个控制系统的稳定高效运行。分行事后监督中心汇总分析各类反馈信息后,形成下一年度的工作指导意见或制度标准,作为新指令再次发出。
可见,统一的业务指导模式就是一个控制信息的闭合回路系统,业务指导和管理就是通过控制信息的传输、反馈、加工、处理来实现的,其实施控制的方式主要是反馈控制。反馈控制亦称闭环控制,即用受控系统的输出量的反馈信息来产生控制力,它构成一个闭合回路。在反馈控制中,“负反馈”能削弱外界对系统的干扰作用,增强系统的稳定性,如分行对各地市中支的业务考核、对不严格履行职责行为的通报等;而“正反馈”能提高信息传输效率,增强输出效应,如分行明确总体工作思路,组织评优评奖活动,对全省事后监督部门提供日常业务辅导以及各种问题的咨询和协调服务等。
(三)权力配置与制衡
在管理的层级链条上,下级被视为人。管理的最主要问题是信息不对称,即下级掌握着部分“私有信息”,进而产生道德风险和逆向选择两个人基本问题。具体到事后监督工作来说,表现为监督走过场,制度执行不力,省略监督程序等问题,造成监督工作目标偏离,损害了上级及其他参与方的整体利益。解决人问题的一般方法在于下放决策权限、改善信息系统、建立激励约束机制或兼而有之。济南分行的统一管理模式依据事后监督工作性质和职能特点,充分考虑了下级参与决策的权利配置:
1. 分行事后监督集中部分权限,实行集中管理。首先在制度安排和工作机制上做到规范统一,这是上级集权的典型体现;其次在目标设立和考核评价上,由分行制定标准并部署执行,检验工作成效和初始目标的实现程度,促进效益最大化。这种“五个统一”指导框架的权利设置既保证了政令畅通、运转协调、办事高效,最大限度克服了同级监督的弊端,又可合理调度全省监督资源,对制度办法的建立健全、系统推广运行、监督队伍建设等进行统一部署,实现事后监督工作效率和效益的较大化。
2. 合理划分业务管理权限边界,进行适当分权。这尽管属于制度设计的技术问题,但从宏观层面来说,它更是上级行管理者有效解决人现象的战略性问题。对分行和中心支行事后监督部门具体职能权限的划分,要以有助于推动事后监督工作有效发展为原则,做到权利和责任相匹配。尤其在日常工作方面,分行赋予地市中心支行较大权限,如内部控制管理、特色监督工作创新等。各地市只要在不脱离分行制度整体框架和监督工作目标前提下,就可依据当地实际及分管行领导要求部署,灵活地开展监督工作,不必做到各地市步调完全一致。在此制度安排下,各地创造性地开展了富有地方特色的监督工作案例。如为营造和谐监督环境,济宁中支实施了“阳光监督”;为推动沟通交流,枣庄中支举办了跨省份的苏鲁豫皖事后监督工作论坛;为提升监督工作权威,威海中支创建了“四位一体”监督模式等,充分发挥了下级行事后监督部门的潜力。此外,通过制定考核标准、每年工作监督检查和建立激励约束机制等手段,有效解决上下级信息不对称问题。
四、事后监督统一管理模式的实践意义
事后监督统一管理模式不仅与系统论、控制论与理论相吻合,在实践中同样具有一定生命力。具体体现在以下四个方面:
(一)符合金融系统核算数据大集中的发展趋势
为进一步适应商业银行数据大集中趋势,不断加强中央银行金融服务和宏观管理职能,人民银行加快了中央银行会计核算数据集中系统(ACS)建设步伐。ACS系统将分散在全国341个分支机构营业部门的会计数据实施全国集中,打破了以往因地域限制而造成的会计信息割裂形态,清除了数据的归集壁垒,做到了会计信息的纵向集中。在ACS系统中,会计核算趋于扁平化管理,由全国统一的业务处理中心集中处理各项业务,业务流程全国统一③。事后监督统一的业务指导管理模式能够适应这一变化要求,快速地集中区域内监督资源,对区域内核算风险作出及时、准确的识别、判断与反应,克服“块块分割”的属地监督模式的弊端。此外,统一的业务指导管理模式是目前商业银行通行的做法,其业务监督体系逐步由分散监督到集中监督、由地区事后监督中心向区域监督中心转型,组织结构呈现了网点分散型向分行集中型转化的特点。济南分行推行统一的事后监督管理模式,也顺应了金融系统监督集中的发展要求,具有一定的前瞻性。
(二)促进系统协调和信息传导
在统一的业务管理体制下,由分行进行协调机制建设,能集中各地市监督部门的诉求,自上而下协调解决与相关部门合作中遇到的问题,系统协调功能更加有效。此外,理顺了信息传导渠道,通过建立联席会议制度,打造信息交流平台等方式,实现了监督信息资源在同级和上下级间的传递和共享。
(三)控制和节约事后监督成本
一是由分行统一制定制度、规范工作机制等,有效规避了制度重复建设成本,解决了制度效力问题,提升了制度的权威性。二是统一设定工作目标,可引导全辖事后监督部门在整体目标框架下有序运行,提高了监督工作针对性,避免了偏离目标带来的工作成本。三是统一的业务培训和信息调研等工作安排,最大程度提高了人力资源配置效率,能多层次、多途径地加强监督队伍建设,并集中优势力量以较低成本创造高质量的监督成果。四是较为有效地系统协调和信息传导手段,理顺了与同级核算部门和相关业务部门的关系,营造了和谐共赢的监督工作环境,降低了下级行的履职成本。
(四)具有较高效率的监督制约机制
统一的考核管理使分行事后监督部门对地市中支具有权威、动态的控制约束效力,从制度执行、内部管理、监督质量等层面提出明确要求,并通过定期或不定期现场监督检查,检验各地履职情况,抑制道德风险和成本,建立起合理有效的激励约束机制。
五、几点思考
按照制度经济学的观点,任何有规则都好于无规则。统一的业务指导管理模式对山东省事后监督工作的健康有序发展起到了良好的推动作用,但这一管理模式的运作还是有条件的。
(一)构建管理系统赖以生存的环境
任何管理模式都不是一个孤立的事物,事后监督工作管理也有它适应的环境因素。环境是一种氛围,它影响着组织运行效率,控制着人员行为意识,决定着其他要素发挥作用的程度,是事后监督管理活动的基础。为事后监督管理运作构建良好合理的环境支持,是促进人民银行事后监督工作健康发展的关键,是整个事后监督管理活动的引擎。良好的环境支持包括上级行和行领导的重视,相关部门的配合联动,沟通反馈机制建设,信息共享平台的建立以及事后监督专业文化的塑造等,其目标是构建起和谐共融、信息畅通、支持配合的监督工作环境。
(二)促进管理系统形成闭合回路
事后监督管理运作系统如果只有决策系统而没有反馈系统,或只有执行机构而没有监督管理机构,就不能实现强有力的控制,事后监督工作目标就难以实现。因此,事后监督管理运行系统内的管理主体、管理活动和管理手段等必须形成一个连续、封闭的信息反馈回路,实现决策机构、执行机构、监督管理机构等的整体联动,才能形成有效地管理。
(三)合理划分集权和分权的边界
事后监督工作具有其特殊性,不能完全照搬其他专业的垂直管理模式,应根据监督工作特点和职责履行效果合理界定上级主管部门管理权限,下级事后监督部门可灵活行使部分权利,并在监督结果方面直接对分管行长负责,遵循成本效益和监督责权相配比的原则。
当然,鉴于人民银行事后监督直接对本级行会计核算质量负责、间接对上级行负责的特殊性,鉴于各地经济金融上的地域性和个体性差异,以至全国至今尚未形成一个大一统的管理模式。尽管与分散、松散管理模式相比,集中统一管理模式目前还存在组织成本较高、管理半径过大和缺乏机动性、灵活性等技术软肋,其普适性验证尚需时日,但两利相权取其重,只要在实践中更加注重系统的上下联系和沟通,及时进行矫正和调整,统一管理模式会呈现出更大的实用效率。
注:
①由于总行没有会计核算职能,因而未成立事后监督部门,本文研究对象为分行和中心支行级的基层行事后监督部门。
②济南分行是全国第一家实行集中事后监督的单位,东营中支还率先成立了独立于会计部门的事后监督中心。
③中国人民银行苏宁副行长2009年12月2日在第二代支付系统暨中央银行会计核算数据集中系统建设电视电话会议上的讲话。
参考文献:
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一、从发文之日起，中国人民银行、各政策性银行、国有独资商业银行、中国人民保险（集团）公司停止增设机构、提高机构规格、增加人员编制和领导职数；停止从社会上招收人员，暂停从金融系统外调入人员（中央和国务院调任的除外）。上述各行（司）的人员实行总量冻结。在现有人员总量规模下，坚持先减后增、少进多出的原则，可使用减员指标采用考试录用等办法，充实少量专业人才，以调整队伍的结构。
其他商业银行、保险公司也要加强劳动工资管理，提高工作效率，注意控制人员增加。经人民银行批准新设立的银行（保险公司）及其分支机构，确因工作需要增加人员的，应主要在金融系统内协商选调。
其他商业银行、保险公司等金融机构及领导管理干部一律不与行政级别挂钩，地方有关部门不得确定上述金融机构法人及其分支机构负责人的行政级别。
二、进一步加强工资收入管理，严格控制工资过快增长。
中国人民银行、各政策性银行、国有独资商业银行、中国人民保险（集团）公司要严格执行国家工资政策规定，工资总额必须控制在国家下达的年度工资总额计划之内，不得突破。
从发文之日起，其他商业银行、保险公司等金融机构暂时冻结收入水平的增长。
各银行、保险公司暂停执行地方政府新出台的工资项目和津、补贴政策规定。发放职工工资要严格按照人事部、劳动部、中国人民银行关于工资基金管理的有关规定，统一使用工资总额或工资基金使用手册，并履行相应的报审或备案手续。
三、加强对工资外收入的综合治理，提高工资收入分配的透明度。
各家银行、保险公司要认真清理工资外收入，坚决取缔非法工资外收入。凡符合国家政策规定的工资外收入，经审查纳入工资总额管理。严禁乱摊乱挤费用列支个人收入，严禁擅自设立工资外的津贴、补贴项目或提高发放标准。要认真执行工资收入申报制度，股份制商业银行、保险公司要将董事会决定的行长（总经理）、副行长（副总经理）等主要负责人的报酬标准上报企业工资主管部门。
各家银行、保险公司要按照劳动部、财政部、审计署企业工资内外收入监督检查领导小组的要求，认真做好工资内外收入的自查工作，接受国家有关部门的监督检查。
四、中国人民银行、各政策性银行、国有独资商业银行、中国人民保险（集团）公司暂停提拔各级行（司）的部门以上领导干部。确因工作急需提拔的，须报上一级干部主管部门审批。
关键词：会计结算；操作风险；风险管理
一、银行会计结算操作风险的研究现状
1.国内研究现状
当前许多专家学者对我国银行会计结算风险做了大量研究，那么到底是什么原因导致此类风险的产生。李希荣等人在他们的文章中认为主要是由于结算人员防范意识不强，缺乏责任心；岗位设置不合理，弱化了“相互制约，相互监督，环环相扣”的内控作用；制度执行不力，违章违规操作，有章不循；检查辅导走形式，监督不力等原因造成的。
李艳梅则认为除此之外，还有两个原因也值得重视。一是结算法规的不完整，给银行带来了潜在风险。对于任何一个结算主体来说，在结算业务中所享受的权利和承担的义务应是对等的，然而，在我国银行结算法中的某些规定却不尽其然，办法本身给结算主体带来风险。二是企业经济效益不佳，不遵守诚信原则。目前我国建立的以票据为主体的结算制度，结算票据化程度的高低与商品交易方式有密切的关系，而一些地区的国有企业大部分经营效益差，负债率高，信誉度低，处于停产或半停产状态，企业生产经营在很大程度上依赖于银行贷款和拖欠贷款支撑，加剧了企业有款不付的行为，进一步加剧了银行结算业务风险。
刘旭瀛在他的文章中也分析了引起我国银行会计结算风险的原因，提出风险意识淡化，内控监督不力也是引起此风险的一个重要原因。在银行内部，一些领导的意识中存在经营管理思想上的偏差，重经营轻管理，重存款、轻结算，重效益，轻风险防范，忙于应付日常事务，疏于管理和监督，这就难以避免会计结算风险的产生。大量的专家在分析的同时，尤其是对现状的改善方面提出了许多建设性的意见和防范措施。本文就是在这些专家研究的基础上，结合自己的工作经验从实践的角度上剖析结算操作风险形成的原因及相关对策建议。
二、银行会计结算操作风险存在的问题分析
近年来，我国银行业会计风险管理已取得初步的进展，对防范会计风险起到了一定的作用，但因其着眼于防范操作性风险，对涉及面广、成因复杂的操作风险防范来说，仍然存在很多问题。
1.工作人员方面
从下面(右表)操作风险的统计分析可以看出，我国银行会计结算操作风险事件中内部欺诈事件占到了很高的比例。之所以会出现这样的现象，主要是商业银行在工作人员的管理方面存在问题。
表我国商业银行操作风险抽样分布表
(1)选择人才上缺乏科学的制度
许多银行在人员的选拔任用上还没有建立一套科学合理的选拔制度，特点对支行行长、分理处负责人的选拔任用方面，既没有对候选人员经营管理能力和综合素质进行评估，也没有经过严格的上岗前培训，有的银行用人制度出现较大偏差，上级行考查、使用干部在很多时候重能力轻品行，重对外拓展能力，轻内部管理能力，加之自我防范、自我约束的机制不健全，必然给一些有其他想法的人提供了机会。
(2)员工整体素质不适应业务发展需要
随着金融市场体系的逐步完善和客户需求的多元化，银行已经从劳动密集型行业转为集劳动密集与技术、智力密集于一体的行业，通讯技术、电子技术和网络技术的广泛应用、金融工程的兴起以及各种分析计量模型的引入，迫切需要知识型、专家型的管理者和从业人员，而目前银行管理者和员工大多是经验型和关系型，十几年不学习，这不可避免将会产生操作风险。随着外资银行的进入，银行的高端人才成为外资银行挖墙脚的主要目标，高素质员工流失，导致现有工作团队服务能力下降，新加入人员又需要再磨合和适应，在这个过程中又会产生较大的操作风险。
(3)对员工异常行为监控不及时
内部员工在作案之前及作案初期，总是会有经商、炒股、、突然拥有较多财富、经常无事加班、异常消费行为等异常现象，但由于银行管理人员在日常工作中重业务开拓，轻队伍建设，重员工使用，轻员工管理，对员工思想动态掌握不够，管理脱节，加之举报机制不健全，使本来可以超前防范的操作风险不能及时发现和制止。据报道，工、农、中、建、交五大银行发生的365起案件中，因经商、炒股、等原因诱发的案有119件，占总数的31％
2.信息化全能型网点问题
在以往手工操作的情况下，银行基层网点的功能比较单一，一些复杂业务要经过多个环节才能处理，而在处理过程中，往往需要层层把关，多人复核。因此，对于一些内部欺诈行为难度极大。但随着银行科技手段的进步，一些原本复杂的业务在信息化系统中变得简单了，这使得基层营业网点的功能不断加强，为银行客户服务带来了便利。但先进科技手段的引入是一柄“双刃剑，在强化服务的同时，也放大了商业银行的风险。
例如，银行的跨行汇款业务，在手工操作的情况下，需要经过网点双人受理记账复核、支行联行柜双人记账发送、上级行确认等诸多环节，一般异地汇款需要2、3天才能到账，至少经过5个人处理，环节繁复、效率低下。但随着科技的引入，特别是现代化支付系统上线以后，各家银行之间的汇款能够实时到账，仅仅通过营业网点两名柜员的记账复核，就可以把数十万元款项甚至成百上千万元的资金汇划到其他银行，中间不需要人工干预，在便利了客户的同时，也使银行系统防范风险降低了。
3.复杂的会计业务集中处理问题
目前基于客户服务方面需要，大部分银行基层网点可以受理所有柜面业务，包括贷款业务、票据业务、外汇业务及账户管理(开户、销户、更换印鉴、对账)等高风险、较复杂或技术含量要求较高的业务。因此大部分银行柜面操作远未达到操作标准化、工作替代性高的阶段，会计人员岗位职责范畴较大，一人多岗，工作内容多而杂，信息量大且更新速度快。会计人员不仅要熟悉近千个柜面交易，而且要熟悉掌握交易背后隐含的会计核算、支付结算、反洗钱以及理财业务等多项业务制度；不仅要进行业务操作，更重要的是对业务合规性进行把关，还需具备一定法律知识。现阶段柜面业务的风险控制、合规性审核等仍依靠柜员的专业判断，对柜员专业经验和专业知识要求较高。在此状况下，银行基层网点存在很大操作风险隐患。如近年来出现的大案要案绝大部分均集中在此类业务上。
三、银行会计结算操作风险管理措施
1.加强业务培训提升员工专业能力
会计业务培训要根据操作和管理的不同特点实行有区别的培训方式，注重实效。对新员工培训采用先集中培训、后个别辅导的方式，个别辅导时应将内控制度融入到业务操作流程当中。对下发的新制度，业务主管在文件传递、口头传达后，对经常要办理的业务采用提问回答的互动方式，帮助
柜员加深印象；对不经常办理的业务在遇到问题时进行全程指导。业务主管培训应由上级行教育培训部门担当，培训的内容除业务知识外，重点放在识别高风险点和控制关键点，以及如何防范和化解操作风险。重视监督人员的业务培训，轮流组织监督人员到营业网点驻点观摩，深刻了解前台操作的变化，使监督人员能在常规监督中及时发现具有隐蔽性的问题。
2.建立适宜的银行会计结算操作风险管理环境
商业银行各级经营管理层必须充分重视会计结算操作风险，带头倡导合规文化。会计结算操作风险的有效控制有赖于最高决策层和高级管理层对操作风险管理的全力支持，有赖于对会计结算操作风险管理持续的资源投入。各级经营管理层应充分认识到会计结算操作风险控制的重要性，将会计结算操作风险的管理纳入全面风险管理体系，在经营管理过程中应将对会计结算操作风险控制的高度重视通过战略指导、发展规划以及经营考核计划等各层面多方位传达到全行；在工作上支持会计结算操作风险管理部门正当履行风险管理职责；在资源上为会计结算操作风险管理提供必要的人员和设备投入支持，通过各种措施在全行树立内控优先的理念，逐步培育重视操作风险防范、严格执行规章制度的良好内控文化，为会计结算操作风险管理创造良好的执行环境晦引。
3.建立“大总行、弱分行”的管理体制
邮储银行太原分行在加快推进小额贷款跨越式发展的进程中，严格执行政府部门以及银行内部的相关规定，严格按照邮储银行的内部风险控制制度开展相关工作，尽最大努力满足广大客户的需求。由于邮储银行的小额信贷业务起步较晚，该行的小额信贷业务开展以后在大中小城市以及农村地区发展迅速，贷款发放的速度过快，贷款无法得到很好的保障，各种风险问题开始显现出来。在产生风险问题的原因中，小额信贷风险的监督检查制是重要的原因。
1 邮储银行小额信贷风险监督检查机制中的不足
1.1 内部监管部门的权威性以及独立性不够
邮储银行还不具备完善的审计系统，很难达到内部审计在公司中所应有的重要地位，银行内部审计不能行使有效权力，其他部门也不能提供支持与配合。邮储银行分支机构将内部监管部门划给直属行长，内部监督的工作人员也是由直属行长决定，这阻碍了审计活动的顺利开展，削弱了银行内部控制系统的作用和功能。
1.2 内部监管体系不够健全
邮储银行缺乏整体改革的持续性与针对性；缺少科学的量化方法和模型；缺少程序评价与检查的合理统一；此外，在银行层次结构方面，缺少对各支行、分行的综合评价，因此，内部控制缺少一定的微观基础。并且，银行的内部监督政策实施范围较窄、履职滞后，不能有效监查银行的运营过程，使得出现的问题难以及时得到解决。
1.3 内部监督力量不够
总体说来，邮储银行缺乏专业的内部监督人才，在审计人员中，真正掌握信息技术的人更少，内部监管工作人员的素质水平还达不到较高要求，并且银行的审计方法和理念都比较落后。邮储银行内部教育机制以及培训机制还需要进一步健全。
2 完善邮储银行小额信贷风险监督检查机制
2.1 加强对内部控制进行综合评价
银行的内部控制体系评价是解决银行内部控制系统脆弱性的操作基础以及技术基础。因此，邮储银行需要加强内控体系的建设程度，定期检查内部控制系统的建设情况以及内部控制手段的执行力度，并加以评估。从而保证内部控制得以有效开展，使得工作人员及时发现并处理内部控制系统中所存在的缺陷和不足。此外，邮储银行太原分行需要加大对基层分支机构的评价力度，加大重要岗位以及重要业务的检查力度，深度挖掘、拓宽检查范围、增大检查频率，从而及时发现并控制风险点。
2.2 保持监控部门的独立权威性
邮储银行需要保持监控部门的独立权威性以确保内部控制各项制度的有效运行。邮储银行内部控制体系的建设和执行部门，应该与内部控制体系的评价和监管部门分离开来。邮储银行应该建立独立运作、隶属总行直接领导的内部审核体系，采取垂直管理手段对全行审计监督部门加以管理。同时，根据经济区域建立监控机构，并且由总行监事会以及内部监督部门派驻工作人员。此外，邮储银行内部审计部门应该加强自身建设，保持高度的权威性以及足够的独立性，加强对各类问题的检查工作以及整改工作。严厉打击违反风险管理以及内部控制的行为，把其对邮储银行的内部控制以及实施效果的评价结果向董事会、审计委员会、监事会定期汇报。此外，邮储银行监管部门还应该量化监控指标，为评判监控对象提供理论依据，通过科学的奖惩机制来引导员工，从而为银行争取利益。
2.3 完善银行内部的审计制度
邮储银行所开展的内部审计工作，就是对银行的财务信息、内部控制的有效性以及银行经营效率进行综合评价。一方面，内部审计是内部控制的一种方法，通过采取内控活动的检查、监督以及评价方法，为日常管理工作提供参考，从而使得内部控制系统得以完善；另一方面，内部审计过程是太原分行内部控制体系的重要组成程序，只有完善内部审计机制，才能够保证内部控制工作取得有利结果。所以说，需要加强邮储银行内部的审计监督管理，进一步完善内部审计机制。
建立健全邮储银行的内部审计机制需要做到以下几点：第一，适当性。这要求太原分行内部审计人员需要具有充分的配备。不仅要使内部审计人员满足银行业务需要，保证从事检查监督的工作人员足够充分，从而提高内部审计工作的开展效率；而且需要给审计人员配备适当的装备，要求内部审计工作人员具有专业知识和能力，具备职业道德并且具有很高的职业素质，审计人员在工作过程中应该认真负责，具有风险识别能力，并能够及时发现内控执行过程中的问题。第二，合理性。内部审计工作人员的设立需要符合常理。首先邮储银行内部审计部门应该直接向银行的监事会、董事会和高级管理层汇报工作，独立于银行内部控制的执行与建设部门；其次，邮储银行内部审计部门应该具备权威性，保持其在商业银行中的较高地位；最后，按照邮储银行实际情况设立审计委员会，并且对董事会负责。第三，完善内部质量控制体系。邮储银行在实行内部控制制度过程中，还需要建立完善的审计工作人员的监督指导制度、审计计划的管理制度以及审计报告的审定制度。第四，充分的授权。邮储银行审计部门应该获得商业银行的充分授权，从而行使资料获取权、审计检查权、处理处罚权、采取临时性强制措施权、调查取证权以及审计建议权。
2.4 培养高素质的复合型人才
人才是社会进步的重要资源。国内商业银行在实现内部控制效果时，需要加大高素质专业人才的培养力度，合理设置人员结构，开发人才资源，同时需要加大对工作人员的培训力度，提高其综合素质以及对产品信息的熟悉程度，使其具备较高道德水平、较强理论知识、较精的业务能力，从而成为银行企业内部控制监督评价系统的核心力量。此外，加强企业的人力资源建设，建立科学的用人机制以及薪酬体系，努力建设优秀队伍人才，科学管理审计工作人员的工资水平、福利待遇以及升迁过程。充分发挥银行的内部监督职能，落实银行内部审计工作，提高银行的运营水平。
关键词：上市商业银行 构建 内部控制 控制系统
随着金融市场的进一步规范，上市商业银行成为金融市场的重要主体之一。为在一定程度上避免经营风险，其内部控制系统越来越受到重视。
2005年对于中国银行业改革和发展将是极其重要和关键的一年。《银行业监督管理法》颁布施行，确立了银监会的监管地位。银监会作为中国银行业监督管理机构，将依法履行职责，倍加关注上市商业银行内部控制的建设和发展，加强监督和检查，并积极创造条件，促进商业银行不断完善内部控制，提高防范风险的能力。
上市商业银行经营风险存在的原因
外部竞争激烈导致经营风险增大
加入WTO后，随着金融市场开放程度的不断扩大，我国上市商业银行面临更加激烈的竞争环境和更加复杂多样的风险。具体表现在：一方面，以扩大资产规模为战略重点的商业银行为获取较高的资产收益和资产增长速度，压低价格和放宽条件发放贷款，使银行资金营运风险程度加大。另一方面，在激烈的金融竞争中，上市商业银行为占领并扩大市场份额，各种金融新产品和新业务在银行资产负债表外迅速滋生，使得银行在不知不觉中承担了各种潜在风险。
内控制度缺陷是风险存在的重要原因
内控制度的适应性不足 对内控制度的认识存在偏差，内控规章制度不健全，在理解上存在偏颇之处。仅认为内部控制是各种规章制度的制定、装订、汇总等整章建制方面的工作；还表现在业务开拓与内控制度建设缺乏同步性，特别是新业务的开展缺乏必要的制度保障，风险较大。
内控制度的整体性不够 对所属分支机构控制不力，对决策管理层缺乏有效的监督。对业务人员监督得多，而对各级管理人员监督得较少、制约力不强，内控制度缺乏刚性。
内控制度的权威性不强 审计资源配置效率低下，稽审职能和权威性没有充分发挥，内部审计部门没有完全起到查错防漏、控制风险的作用。
此外还有一个致命的问题，就是人员风险。因为制度和体制是由人来设计的，各项工作也是由人来干的。但由于没有形成防范风险所要求的激励约束机制，员工队伍不纯，鱼龙混杂，并且员工专业水平不高，缺乏识别风险和防范风险的意识和能力，更易导致经营风险发生。
上市商业银行内部控制理论
上市商业银行内部控制是指商业银行内部自觉主动地通过建立各种规章制度，以确保管理有效、资产安全，最终实现安全与效率的目标。为此，上市商业银行内控制度必须在银行内部保证国家有关法律法规和央行监管制度在各部门和各级人员中得到正确且充分地贯彻执行，以有效杜绝内部人员的违规操作、内部欺诈与犯罪行为。根据美国反对虚假财务报告全国委员会的赞助组织委员会的定义，有效的内部控制体系应当包括五个方面，即：控制环境；风险评估；控制活动；会计、信息及传导机制以及自我评估及监控。
控制环境
控制环境反映董事会及管理部门对内部控制的重视程度，它对内部控制提出了基本要求及框架。控制环境的要素包括：员工的正直、职业道德和进取心；企业单位的组织结构；管理部门的经营理念和风格；对企业单位经营实践的各种外部影响；董事会及其专门委员会特别是审计委员会和风险评估委员会的关注和要求。
风险评估
风险评估是对内部和外部风险分析的确认。之所以要对风险进行评估，是因为风险影响上市商业银行实现其目标或危害其经营。这种评估能帮助确定何处存在风险，怎样进行风险管理，以及需要采取何种措施。
控制活动
控制活动包括制定政策和程序并将其付诸实施。控制活动的目的是上市商业银行的员工贯彻执行董事会和管理部门的要求，并帮助董事会和管理部门采取措施，控制那些妨碍实现目标的风险。
会计、信息和传导机制
会计、信息和传导机制以不同形式取得和传递恰当、及时的信息，从而使雇员能够贯彻履行自己的职责。会计系统是确认、汇集、分析、分类、记录和报告企业单位业务事项的方法和载体。信息和传导机制使所有的雇员都懂得自己在系统中的作用、会计责任以及与他人的关系。信息系统就经营、财务、合规性提出报告，从而使董事会和管理部门更好地履行职能。传导机制将信息传递到企业单位的内部及外部，包括法律、法规的制定者、检查者、持股者和客户。
自我评估及监控
自我评估和监控是上市商业银行内部自身的、自上而下的控制系统的活动。自我评估是由有关人员定期、独立地对一个部门的控制进行评估。事中监控是在经营过程中和责任履行过程中进行的。有些企业单位将事中监控和独立的评估结合起来。内部审计和外部审计可以控制系统的设计及实施，在质量和效果等方面进行独立评估。企业单位中的所有人员对自我评估和监控都应负有责任。每一个人都要懂得，自己对破坏控制系统的行为负有报告的责任。
上市商业银行的内部控制系统的构想
完善上市商业银行公司法人治理结构
近年来，银行公司法人治理结构虽发生了很大变化，但与真正市场化的货币金融企业相比仍相差甚远，主要表现在符合现代银行制度要求的公司法人治理结构尚未完全确立，与之相适应的自我约束和自我发展机制也需要进一步完善。股份制商业银行虽初步建立了现代银行制度的基本框架，但却不同程度地存在着公司治理架构不健全、决策执行体系构造不合理、监督机制有效性不足等问题。所有这些，都在一定程度上限制了银行内部控制的有效运行。
营造良好的控制环境
提高上市商业银行员工内部控制意识，增强遵纪守法观念，创造良好的内控文化氛围。金融法规只有在大多数员工知法、懂法、守法和少数违法者受到严肃惩处的情况下，才能发挥其应有的作用。增强商业银行依法经营观念，强化经营风险意识，首先要从银行管理层做起，一级抓一级，注重培育自律意识，自觉纠正经营行为的偏差，努力创造一种浓厚的内控文化氛围，引导全体员工自觉地用金融法规和内部控制制度去约束自己的行为。
从组织机构上加强和保证内部控制机制的有效运作。按照精简、效率、相互制约的原则重新调整组织机构，设置部门岗位，并明确部门岗位职责，分清责任。要减少管理层次，按照市场经济的原则设置分支机构和营业网点。
建立完善的与现代商业银行制度相适应的银行内部治理结构，尽快建立董事会、监事会、信贷管理委员会、资产负债管理委员会等，保证决策的民主性和科学性，增强透明度。要真正发挥董事会的决策作用、行长的经营管理作用、监事会的监督作用。
设立行长领导下的独立的银行内部审计部门，明确其行政地位和基本职责，减少审计工作和案件查处中的阻力，确保对整个银行的有效控制。组织成立专门的审计研究和培训小组，加强商业银行内部审计制度的建立和专业审计人员的培训，提高审计人员的业务水平和审计效率。
树立稳健经营的方针，走集约化、内涵式发展的道路。在目前国有商业银行实施一级法人、多级管理的体制下，要明确划分总行与分支行的责权利关系，要将各级分支行的资产质量、经营效益与干部职工的收入、福利待遇和固定资产购置以及行长的任期紧密挂钩，并对各类报表的真实性进行检查核实，切实改变重贷轻收、重经营轻管理、重抢占客户轻经营效益的状况。
风险评估的适时性与全面性
各行应设立风险管理部，从组织机构和人员上保障风险评估活动的连续性和完整性。科学设计银行的各项业绩考核指标。指标体系要相互制约、相互印证，使假账假表缺乏生存的空间。强化新兴业务的风险评估，摆正业务发展与内部控制的关系。新业务开展时，首先要充分考虑风险的防范问题，在对相关风险进行全面客观评估的前提下进行；其次要建立健全新业务的操作规程和管理制度；其三是对新业务要加强监控力度，加大稽核频率。加强对计算机系统风险的认识和控制。随着计算机系统在商业银行经营管理中的广泛运用，计算机技术给银行带来了极大的便利，同时也带来了新的风险。加强电子化风险控制，及时发现和控制计算机系统的潜在风险，形成一套有效的内部电子监督和牵制系统，保障计算机处理或存储的全部数据的精确性、完整性和安全性。
控制活动的安全性与高效性
强化一级法人制度。总行作为一级法人，必须承担管理整个系统的责任，成为一个神经中枢和风险控制中心；必须集中重大问题的决策权，包括信贷政策的制定权、资金调度权、重要干部任免权、财务政策制定权等。各分支行的经营权，由总行根据其业务经营能力确定授权范围，各分支行的业务活动均以全行整体的风险控制和效益最佳为目标，确保总行对分支行进行有效的监督管理控制。
完善授权授信制度。总行根据经营行的经营管理水平、风险程度等情况，按类型、档次、额度等的不同实行弹性授权制，并对各级经营权的行使进行严格的监督。将贷款、贴现、担保、拆借等业务授信统一到一个部门，实行统一的授信制度。基层信贷人员在对企业资信进行全面评估的基础上，根据企业经营管理水平和效益好坏确定和调整授信额度。
健全决策约束机制和责任人制度。建立和完善以审贷分离为核心的贷款决策风险约束机构，对行长的决策行为进行有效约束。实行岗位约束，建立贷款决策责任人制度，把风险贷款责任分解到个人；建立风险责任制，董事长、董事、行长等高级管理人员的任免、奖惩直接与银行的经营风险挂钩。建立常规的审计检查制度，履行对银行内部各部门的审计监督，对重大案件和银行行长的审计可以会同中央银行金融监管局组成联合审计组来进行。
引入有效的激励和约束机制。在内部控制制度的运作过程中，要坚持奖惩分明。要经常进行安全教育，引导员工自觉维护和执行内部控制制度。
会计、信息和传导机制的畅通与完整
确保会计、信息和传导机制的畅通，必须首先从精简机构、减少分支行管理层次入手。组织结构的合理性是传导机制畅通的基础。强化会计核算的内部控制系统，确保信息的真实、完整。建立严密的会计系统，强化会计控制，准确及时地反映商业银行的经营活动情况，加强对账表真实性的检查监督，对随意调账调表的有关责任人员要从严处罚。加快财会电算化步伐，建立反映银行经营情况的实时监控系统。
自我评估和监控体系的构建与完善
■ 银行业整体运行良好支持经济发展成效显现
2009年上半年,北京辖内银行业金融机构继续保持良好发展态势,机构数量不断增多,资产规模不断扩大,信贷投放持续增长,风险抵御能力进一步增强,金融支持经济效果明显。
总体保持平稳较快增长
截至2009年6月末,辖内银行业金融机构数量达到3557家,居全国首位;资产规模达到7.4万亿元,占全国资产总额的十分之一强;各项贷款余额超过3万亿,比年初增加6300亿元,是2008年上半年贷款增加额的2.4倍;各项存款余额超过5.7万亿元,比年初增加1.1万亿元,同比增长37.6%,高于全国平均增速8.6个百分点。
信用安全水平有所提升
截至2009年6月末,辖内银行业金融机构不良贷款余额和比例较年初实现了双下降,其中不良贷款比例比全国平均水平低2.6个百分点,贷款质量较好。拨备覆盖率138%,比年初提高23个百分点,比上年同期提高近76个百分点。在北京辖内17家主要中资商业银行中,13家银行拨备覆盖率达到100%以上,12家银行达到130%以上,信用风险抵御能力进一步增强。
信贷支持经济效果明显
一是国家鼓励类行业新增贷款占比过半。截至2009年6月末,辖内中资银行在“三农”、重大工程建设、节能减排、高新技术产业、小企业贷款、民生工程等15个国家宏观政策鼓励类行业新增贷款约占全部新增贷款的54%。
二是重大工程建设项目支持力度较大。上半年,辖内中资银行向政府重大工程建设项目新投放贷款超过1800亿元,如南水北调中线工程贷款。
三是助推“总部经济”发展作用明显。上半年,辖内中资银行新增高新技术产业发展贷款312亿元,新增水利、环境和电力等基础设施贷款619亿元,新增北京市交通、民生、生态、能源等领域的35个重点建设项目贷款近1000亿元,新增房地产贷款1100亿元。新增贷款主要集中于在京中央所属各类企业集团,有力地支持了首都“总部经济”的发展。
四是服务“三农”步伐加快。上半年,辖内中资银行机构涉农贷款余额比年初增加243亿元,比去年同期增加481亿元,同比增速高于辖内各项贷款同比增速12.3个百分点。
五是中小型企业支持力度增强。上半年,辖内中资银行中小型企业贷款余额比年初增加649亿元,同比增长27%。中小型企业贷款余额占全部企业贷款余额的28.6%,同比提高0.2个百分点,占比有所上升。
■ 监管力度加大保障作用得到充分发挥
加强政策引领,保证首都经济持续增长
上半年,北京市银监局根据“有保有压”的宏观调控要求及银监会《关于调整部分信贷监管政策促进经济稳健发展的通知》精神,加强政策引领,既保证近期内经济的快速增长,又努力实现更长时间、更高水平、更好质量的可持续发展。
一是适时出台三项指导意见。上半年,为引导金融资源流向首都经济发展的重点领域和薄弱环节,北京市银监局制定了《关于促进辖内银行业金融机构支持首都经济发展的指导意见》、《关于促进辖内银行业金融机构大力支持农村经济发展的指导意见》和《关于促进辖内银行业金融机构大力支持中关村国家自主创新示范区建设的指导意见》,引导辖内银行业金融机构针对北京市重点项目、现代服务业、中关村示范区、总部经济和本地企业集团、中小企业、本地就业工程和民生工程、城乡居民合理消费需求、“三农”等八个重点领域加大金融支持力度,确保信贷资金流向实体经济和国计民生项目。三项指导意见的出台引发了媒体的广泛关注,社会反响强烈。辖内银行业金融机构已纷纷着手制订实施细则,调整信贷规划,政策效果初步显现。
二是扩大中关村信用贷款试点。为落实国务院关于建设中关村国家自主创新示范区的批复精神,深化科技金融改革创新,进一步做好中关村的信用贷款试点工作,本着“政府引导、市场运作、财政扶持、风险自担、持续经营、多方共赢”的工作原则,北京市银监局与中关村科技园区管理委员会、中国人民银行营业管理部联合出台了《关于扩大中关村信用贷款试点的意见》,在中关村国家自主创新示范区共同推进科技型中小企业信用贷款试点工作。截至2009年5月末,辖内共有9家银行为61家企业发放了89笔信用贷款,授信审批额度17.3亿元,实际发放7.8亿元。
三是鼓励在京设立中小企业信贷专营机构。按照银监会《银行建立中小企业金融服务专营机构的指导意见》要求,北京市银监局加强了与有关政府部门和金融管理部门的沟通协调,积极做好政策推进工作。目前,辖内已有8家银行设立了小企业信贷专营服务机构。其中,工行北京分行不仅在分行设立了小企业金融业务部,还在支行层面设立了中关村、顺义、经济技术开发区等3家小企业服务中心。北京银行和交行北京分行以国务院批准中关村建设国家自主创新示范区为契机,在中关村地区分别设立了为科技型中小企业服务的特色支行。
加强督导检查,防范首都银行业风险
上半年,北京市银监局认真贯彻落实银监会“三个结合”的工作要求,强调银行业在“保增长”的同时要兼顾“防风险”,正确处理好业务发展和风险防范的关系,防止不审慎行为。
一是强化商业银行公司治理及内部控制。第一,向北京农村商业银行派驻公司治理及内部控制检查组,对其总行公司治理体系、授权授信体系、资产风险管理体系、信息管理体系、操作风险管理体系等进行全面梳理,并下发了《关于进一步做好案件处置工作的监管意见》。第二,针对华夏银行和北京农村商业银行2家法人银行在公司治理方面存在的缺陷,北京市银监局在走访、调研和约见会谈的基础上,加强与北京市政府等有关部门的沟通,指导2家银行强化董事会在银行公司治理和经营管理中的核心作用。
二是全面推动案件风险“百日大排查”工作。第一,成立由局长牵头的工作督导小组,局领导带队对辖内银行业金融机构案件风险排查工作进行了两轮实地督导,采取“访问式检查”、“现场座谈会”等方式,有针对性地提出具体指导意见和监管要求,确保案件风险排查落实到位。第二,要求银行业金融机构以贷款管理、存款和会计环节的监督管理、IT系统、银行卡和网上银行、业务等为重点,延长时间、查缺补漏,进行有重点的深度排查,确保排查不留死角。上半年,北京市银监局共对辖内973家机构进行了风险排查,合计发现问题3656个,提出整改措施2385条。
三是针对信贷快速增长中的突出问题及风险,开展专项督导和现场检查。第一,加强对重点行业、集团客户的风险监测。督促银行业金融机构加强对辖内钢铁、化工、航运等重点行业及外向度较高的企业信用风险的分析监测,关注贷款质量迁徙情况,及时做好应对工作。特别关注辖内集团大客户风险,充分发挥大额信贷监测系统的作用,并完善了客户管理信息内容和风险预警功能。第二,加强对房地产贷款的风险防控工作。坚决执行“二套房贷”政策,多次向辖内银行业金融机构重申银监会“二套房贷”政策要求,提示各机构警惕投资性需求贷款风险。同时,针对目前“二手房”贷款交易主客体背景复杂、办理手续繁琐、中介机构管理混乱等情况,向各机构提出了应关注的七大风险环节。第三,落实理财产品风险防控工作。综合运用各种监管手段,督促银行业金融机构切实加强理财业务风险管理。根据监测统计、客户投诉、非现场监管和现场检查反映的情况,对问题比较突出的银行进行了专项现场检查,并暂停了部分银行的市场准入及业务。第四,防范票据业务的潜在风险。上半年,为掌握辖内银行业金融机构票据业务快速增长的相关情况,北京市银监局开展了专项检查和调研工作,进一步强调票据业务的真实性,督促各机构尽快上报票据业务增值税发票、交易合同等复印件,并主动与税务部门建立联系,防范票据的“空转”。第五,提示科技信息外包业务风险。要求银行业金融机构提高对科技信息风险工作的重视,加强组织和领导,认真学习和掌握银监会《银行业金融机构科技信息风险管理指引》精神,采取有力措施,将有关外包管理工作的各项要求落到实处。
■ 坚持改革创新,监管思路日渐拓宽
上半年,北京市银监局努力开拓监管思路,不断深化和创新监管理念、方式和行动,积极鼓励和指导辖内银行业金融机构开展金融创新。
创新监管政策宣传方式。为贯彻落实国家宏观经济金融政策,深入宣传银行监管政策,加强对银行基层从业人员的金融风险教育,促进银行机构依法稳健经营,北京市银监局结合银监会团委“送金融知识下乡”活动要求,在辖内开展了覆盖3000多个银行基层网点的“促监管政策进基层行”活动。期间,银行业金融机构结合业务管理现状,利用多种形式,有针对性、有重点地组织员工集中学习了《银行监管政策宣传手册》,鼓励并督导员工加强自学,提高学习的自觉性与实效性。同时,北京市银监局组建了6只宣讲小组深入基层营业网点,特别是偏远地区的营业网点开展活动,直接了解银行基层从业人员的政策需求,结合实际开展宣讲活动。此次活动深受辖内各银行基层网点欢迎,现场宣讲反响热烈。随着活动的不断推进,各基层网点的案件治理和防控能力以及银行服务水平和质量将得到较大提升。
创新市场准入监管政策。为更好地为“三农”和中小型科技企业发展提供金融服务,结合北京农村地区和中关村国家自主创新示范区对金融服务的实际需要,北京市银监局制定了《关于辖内中资商业银行分支机构市场准入政策的调整意见》,鼓励辖内银行到北京农村地区设立支行和新型农村金融机构,鼓励在中关村国家自主创新示范区设立中小企业服务专营支行和其他信贷专营机构,调整异地中小银行北京分行新设支行时限,适当调整北京农村地区消防验收要求,支持银行开展农村金融和中小企业金融服务创新。这是北京地区首次对现有银行业准入监管政策进行的创新和完善,对于充分发挥市场准入政策的监管引领作用,支持辖内“三农”和小企业发展具有深远的意义。
