现代化文明监狱是以现代化的监管改造设施和健全的狱政制度为基础，依法对罪犯实施科学、文明管理和改造的社会主义监狱。创建现代化文明监狱，必须以良好的狱内监管秩序和改造环境及有效的狱政管理活动来保障。
一、监狱管理标准化的具体内涵
标准化是近代一门新兴学科。它的形成和发展是和现代化生产的迅速发展密切相关，并且日益显示出它的重要性。美国人泰勒在1911 年提出了以标准化为基础的科学管理方法（亦称“泰勒制”），其主要内容是：工人利用标准条件，根据操作标准进行标准作业，完成按标准时间计算出来的生产定额，超额者奖励，完不成定额者受罚。“泰勒制”的推广极大地提高了企业的劳动效率和企业管理水平。当前国际经济领域流行一种说法：“三流的企业做产品，二流的企业做品牌，一流的企业做标准”。当前，标准化建设已经渗透到国民经济和社会发展的方方面面，标准化建设从工业领域向农业、商业、服务业、金融业和行政管理系统等领域拓展。
把标准化管理理念引入到监狱管理领域是一次重大尝试。推行监狱管理标准化，就是要依据法律、法规和工作制度，将监狱各项管理工作制订量化考核标准，建立和完善监狱管理工作的指标体系和标准化体系，把标准化、制度化、规范化融于实际工作流程中，避免执法的随意性和主观性，从而实现监狱管理的转型升级。监狱管理标准化必须体现以下特征：
1、科学性。实现监狱管理标准化，既是监狱法治化进程的内在要求，又是衡量监狱正规化建设的重要参数。因此，在监狱管理标准化体系中的各项标准，要采用最先进的科学技术和方法，把能促进监狱管理、提高改造质量和强化监狱职能的最佳方案纳入标准中去，并随着管理手段现代化的发展而不断完善和提高，使监狱管理标准化活动始终保持科学性和先进性。
2、导向性。确立标准是监狱管理标准化的起点。标准一旦确立，就对监狱管理活动所指向的预期效果具有导向、激励和评价作用。监狱管理标准化活动，既是在原有基础上不断总结和完善，又是今后一个时期新的目标和要求，它通过总结过去的实践，设计未来的目标，科学地确定总体标准，分层次、分等级地确定各科室、各专业、各职位的分项标准，并以纵横交错的网络方式连结和协调总标准与分标准之间的功能，构成一个彼此协调、相互支持的标准系统和标准网络矩阵，引导监狱每个职位角色将注意力集中于实现标准上，使监狱的工作秩序、改造质量、管理效能和社会效益始于标准、终于标准。
3、实践性。在监狱管理标准化的全过程中，贯彻标准、实践标准是关键。监狱管理标准化的实践性包含三个方面：一是制定、颁布的标准必须符合实际，具有可操作性。二是标准化的效果只有标准实施以后才能获得，没有付诸实践的标准只能是一纸空文。三是标准的准确性必须由实践来检验，只有经过实践才能不断完善标准和迅速建构标准化体系。如果实践标准的环节中断了，标准的循环发展过程也就中止了。
4、协同性。监狱各执法岗位彼此间纵横交错，构成监狱的动态工作系统。其协同性主要体现为: 一是制定和实施标准既要考虑和兼顾到各部门、各岗位的特点，又要从整体出发，建立起相互依赖和支持、整体联动和制约的群体标准化体系；二是监狱各部门和岗位的分项标准，都是监狱管理标准化体系的组织部分，必须服务于总标准；三是要做好监狱各部门和职业角色之间的协调工作，合理地分解和量化分项标准，使所有人的活动都在期望的规范之中，实现管理标准化活动的同步化、和谐化与整体化。
5、权变性。在实施标准的过程中，随着主客观环境条件的变化，监狱工作者要不断追踪标准，及时修正标准，使标准在反馈调控中日渐规范和科学。监狱各项标准只有通过不断的制定、颁布、实施、反复修订、再实施的循环往复过程，才能最终形成真正科学严谨的监狱管理标准化体系。
二、 监狱管理标准化与管理正规化的关系
监狱管理正规化转型就是要通过强化监狱一切工作的法律、法规、工作制度或公认标准管理，在管理效果上实现监狱设施完善、装备先进、法制健全、执法公正、管理文明、改造手段科学、队伍素质过硬、物质保障有力。其基本要求是：监狱的各项工作依法依规制定建立相应的标准，严格按照标准管理。从哲学层面分析和考量监狱管理标准化与监狱管理正规化转型，二者主要有以下几种关系；
1、管理标准化与管理正规化是现象与本质的关系。管理正规化是通过监狱各项工作的标准化运作体现和反映出来。离开了管理标准化建设，监狱管理正规化将成为空中楼阁；管理标准化是监狱管理正规化转型的显现，是服从和服务于这个中心的。管理标准化是监狱管理工作转型升级在每个具体执法环节和执法管理流程的具体显现。
2、管理标准化与管理正规化是局部与整体的关系。一切事物都是由各个局部构成的有机联系的整体。管理标准化是从微观的角度，以监狱管理各个环节为着眼点，以推进监狱狱政管理、生产劳动、教育改造、生活卫生等各项工作标准化为着力点，通过制定岗位标准和工作标准，促进监狱各项具体管理环节的标准化进程。管理正规化从宏观的角度，着眼于监狱管理的整个领域，强调全盘考虑，从宏观的角度探索监狱管理的转型升级。
3、管理标准化
与管理正规化是量变与质变的关系。量变是质变的前提基础和必要准备，质变是量变的必然结果。管理标准化是监狱管理工作转型的量变，而管理正规化是监狱管理工作转型的质变。管理标准化是管理正规化的前提基础和必要准备，是实现监狱正规化的有效途径。监狱管理正规化是旗帜，是方向，是管理标准化的必然结果。管理标准化达到一定程度实现质的飞跃就是实现管理工作正规化。监狱管理正规化建设不能一蹴而就，只能通过管理标准化的量变过程来逐步实现。
三、推进管理标准化建设的具体途径
1、科学设置岗位是前提和基础。要实现监狱管理标准化，工作岗位设置标准化是前提和基础。换言之，要把警力资源配置从传统人事管理向现代人才资源开发管理转化，做到人尽其才。要对监狱内部人力资源的获取、整合、激励、使用与增减进行统一管理，从执法管理岗位设置、岗位人员资格、工作内容、职责与权限、检查与考核等方面制定严格标准，特别是要量化工作内容，明确岗位职责，强化考核和奖罚，以实现人力资源最大化。同时，要对专业技术岗位的层级、比例、结构、程序等问题在充分调研的基础上科学设置，逐步建立与职务岗位相对应的岗位薪酬制度，完善警察津贴制度，最大限度地调动警察的工作积极性。
2、加强警察队伍专业化建设是关键。警察队伍专业化建设是监狱管理标准建设的关键因素。加强警察队伍专业化建设，应从以下几方面下功夫；一是加强专业技术人才队伍建设。在监狱警察招录中，要结合警察队伍的现状，分析队伍结构的现实优势、潜在优势和存在不足，根据实际发展要求和未来发展需要，确定招录警察的学历、专业和技能。二是加大分类培训力度，完善专业技术人才管理模式。树立大教育、大培训的观念，结合岗位需要和警察个体状况，建立警察个别培训教育档案，建立一套系统性、针对性、吸引力和强制性兼容的知识更新和技能培训制度，将“统一规划、分类指导、归口管理、分级实施”的培训工作体制贯彻到位；本着“干什么、学什么；缺什么、补什么”的原则，广泛开展业务知识和实用技能培训，着重培养警察的履职能力，实现警察队伍整体专业素质的跨越。三是建立健全专业技术人才激励成长机制。建立健全警察岗位考核制度，将岗位考核成绩与年度评优、津贴发放、职务晋升挂钩；建立专业技术人才的正常晋升机制，建立专业人才库，逐步形成鼓励成才、促进成才的长效工作机制。
3、建立健全监狱制度体系是重点。所谓现代监狱制度，是指具有中国特色，以现代科学理论为指导，与中国现代社会建设相适应、相协调、相一致的科学文明公正法治的制度体系。监狱制度是一项政治制度，但同时它又是一项技术制度，体现的是矫正技术。健全完善监狱制度体系，能规范监狱日常执法行为，提供业务指引，使监狱警察日常执法行为在制度的允许框架内进行，树立法律的权威。一是建立监狱各执法环节标准化管理制度体系。明确监狱每个执法岗位的工作标准，岗位职责、责任划分，使警察知道自己该干什么、怎么干、干到什么程度。二是加强执法流程衔接制度建设。建立部门间和部门内部工作流程对接制度，建立单个执法环节的标准化结算制度和零违规操作目标责任制，确保执法链条的每一环都不存在违规操作、随意变更和变通的问题。三是加强执法流程监督制度建设。没有强有力的监督保障机制，监狱执法管理流程标准化将会是一纸空文。因此，加强业务监督、层级监督、纪律监督和警务监督等各种形式监督的制度建设，建立全方位、动态的监督体系，增强执法工作的透明度，确保执法工作的公平公正公开，从而提高制度的执行力。
4、监狱工作流程标准化是手段。监狱每个执法环节标准化是整个执法管理流程标准化的组成元素。要实现监狱工作流程标准化，就是要通过对现有工作流程的梳理和工作流程网络信息化，实现工作条理的规范性及增加现有相关工作流程的透明度，提高工作效率，完善管理体制。一是流程的汇总与补遗。采用较适合宏观层面的完备性检查法和较适合微观细节层面的逻辑性分析法，对每个流程进行检查、分析，发现流程不全、尚需要补充细化的，要及时与业务部门联系，回溯补遗。二是流程的对接与整合。梳理工作应从内而外进行，先在每个部门内部进行流程的对接，之后再处理各部门间流程对接的相关工作。从业务流程间的关系来看，可以分为串行流程和并行流程两类。串行流程的特点是一个工作节点连接的对象是唯一的。以减刑假释程序为例，从分监区集体评议、监区长办公会审核、监狱提请减刑假释评审委员会评审、监狱长办公会决定、人民法院裁定的过程，就是一个串行流程。而并行流程的特点是所面对的节点对象是多个，例如，生产现场执法管理环节的参与人员不是一个人，任务分配面向的流程就是一个并行流程。当然，执法管理工作流程可能不是完全串行或完全并行，有时会产生某个阶段是串行而另一个阶段是并行的混合情况。因此，在流程对接工作中，较多地会涉及两类流程节点间的处理，即串行节点的对接整合和并行节点的对接整合，实现执法管理环节与另一执法管理环节“无缝对接”。三是流程的监控和查询。每个工作流程结束后将自动归档，经过授权的相关人员及操作人员可以检索和察看已经发生的工作流程。所有工作流程的发起者将在整个流程的流转过程中随时看到流程进程的位置，并且还可以看到所有已经完成操作的角色和他们的动作，也就是说流程发起者可以对整个流程的处理过程作以监控，实现工作流程的透明化管理，提高工作效率。
近代新式法学教育自清末兴盛后,到民初仍沿着强大的惯性在运行并保持着快速发展的势头,所不同的则是将法政学堂改称为法政专门学校。这一时期新式法学教育潮流的激荡起伏、奔腾分衍,不仅表现了民初社会政治法律发展对教育变革的急切呼唤,而且也折射出志士仁人对法制现代化的执着追求,是近代中国社会急遽变迁下法学教育由传统走向现代的结果,对我国传统法律的现代化变革产生了深刻的影响。
一、民初法学教育的进一步发展
民初,中国在政治制度上实现了由封建帝制到民主共和的历史转变。在辛亥革命民主主义精神的指导和鼓舞下,民初的壬子—癸丑学制既继承和发展了清末学制的合理部分,又批判和改进了它的不合理部分。经过此后逐步深化的教育改革,1922 年诞生的新学制———壬戌学制, “奠定了我国现代教育制度的基础”。[1]由于民初学制正处于历史的转型期,高等教育的先天不足导致理工类生源奇缺,文科类却因政体变革的特殊需要形成法政专业的一枝独秀。其发展之迅猛,与清末相比,有过之而无不及。对此,黄炎培深有感触地说:“光复以来,教育事业,凡百废弛,而独有一日千里,足令人瞿然惊者,厥唯法政专门教育。尝静验之,戚邻友朋,驰书为子弟觅学校,觅何校? 则法政学校也;旧尝授业之生徒,求为介绍入学校,入何校? 则法政学校也;报章募生徒之广告,则十七八法政学校也;行政机关呈请立案之公文,则十七八法政学校也。”[2]黄炎培的这番话生动地描绘了民初法学教育遍地开花、盛况空前的局面。据统计,1916 年8 月至1917 年7 月,全国共有专门学校65 所,其中法政科就高达32 所,占49. 2 %.[3]与此同时,为适应民初社会发展和经济文化建设的需要,法学高等教育体制也进行了重大改革。
在1912 年10 月教育部颁布的《专门学校令》中,高等学堂被改为专门学校,以“教授高等学术,养成专门人才”[4]为宗旨。其中,法政专门学校得到了充实,分为法律、政治、经济3 科。但旧教育向新教育的转变,难以一蹴而就。民初法学教育的发展充分证明了这一点。民初法学教育的兴旺仅仅表现在量的增长上,其教学质量却相当糟糕。当时各地法政专门学校承清末旧制,多于本科、预科之外办有别科,还有不设本科而专设别科者。从民初教育部调查中所反映出来的实际情况来看,法政学校泛滥的程度相当严重。例如广东省的法政专门学校“多办别科,有本科者殊少;且学生程度亦参差不齐,非严加甄别,恐不免冒滥之弊。”[5]民初法学教育中存在的诸多弊端与其教育部制订的法政专门学校规定相违背,严重制约了法学教育的健康发展。
针对民初法学教育貌似繁荣实则混乱的办学局面,1913 年10 月,教育部下令法政专门学校应注重本科及预科,不得再招别科新生,该年11 月,又通知各省请各省长官将办理不良的私立法校裁汰。1914 年9 月,教育部又责令各省将严格考核公立、私立法政学校。在政府的严令限制下,民初法政教育“遂若怒潮之骤落。其他专门教育机关,亦多由凌杂而纳于正规。”[6]1916 年,法科专校已降至学校总数的42. 1 % ,学生数降至55. 7 %.[7]尽管如此,法政学校的数量仍高居各种专门教育之首。
民初法学教育具有鲜明的时代性,其一枝独秀不是偶然的,有着历史与现实的客观原因:
1. 民初政治法律制度的革新迫切需要新型法律人才。民国肇建,百端更新。资产阶级在推翻清王朝封建统治后,迫切需要对在职官员进行法律培训,使各级政府人员更新旧有知识,提高法律意识和文化素质,从而征集一批具有民主共和新知识的各级官员。尤其是在订定一系列资产阶级性质法律的高潮中,更迫切需要从西方法律制度中去寻找理论依据,急需大量的法律专门人才。可以说,适应时代和社会的需求,是民初法学教育兴盛的根本原因。
2. 受到官本位传统观念的推动。民初法政专门学校作为专门的教育机构,其宗旨在于“造就官治与自治两项之人才”, [8]但由于法政学子入仕做官具有相当的优势,众多学子受官本位传统观念的淫浸,出于功利考虑,竞相投身其中。蔡元培先生在《就任北京大学校长之演说》中,就一针见血地指出:“外人每指摘本校之腐败,以求学于此者,皆有发财思想,故毕业预科者,多入法科,入文科者甚少,入理科者尤少,盖以法学科为干禄之终南捷径也。”[9]民初北京政府鉴于“改革以来,举国法政学子,不务他业,仍趋重仕宦一途,至于自治事业,咸以为艰苦,不肯担任”的现状,提出“法政教育亟应偏重造就自治人才,而并严其入宦之途”的整顿方针。[10]显然,民初法学教育兴盛有其深厚的社会和思想基础。
3. 法学的学科特点,为其教育快速发展提供了可能。民国肇始,教育经费严重短缺,若兴办综合性大学或理工类大学,现有师资、校舍和实验仪器设备根本无法满足教学的需要。而开办法政专门学校则不然,所需经费较少,不需多少仪器设备,校舍可因陋就简。在当时一般人看来,法政学校与理工类学校不同,其主要靠 教师之口授和私室之研究,每班人数略多也无妨。
加之,在自清末兴起的留日热潮中,大部分留学生进入的是法政类学校,其中一部分已学成回国,此时比较容易凑齐办学所必需的师资队伍。这些都为民初法政专门学校的兴盛提供了客观条件。
综上所述,由传统律学教育向现代法学教育的转化,是民初社会转型的本质要求和历史进步的伟大潮流。同清末相比,虽然民国时期无论在法政专门学校的制度、教育规模、学科标准、教育质量等方面,都有一定的进步,但法学教育仍过度膨胀,在人才培养质量方面仍存在诸多问题。此外,民初法学教育的大发展,虽与近代中国社会走向世界、走向现代化的总趋势相符,但也折射出千百年来的习惯势力不可能一下子失去作用。中国法学教育由传统走向现代,必将经历一个脱胎换骨的痛苦的转型过程,其对民初法制现代化的影响,给我们提供了历史的经验和教训。
二、民初法学教育对法制现代化的推进
从总体考察,民初法学教育的发展,是与社会变革、社会进步联系在一起的,对正在兴起中的法制现代化起着促进作用,这是它的积极方面,也是它的主流。这主要体现在:
1. 民初法学教育有助于普及法律知识,并培养了一大批新型法制人才。民国建立伊始,孙中山就明确指出:“现值政体改更,过渡时代,须国民群策群力,以图振兴。振兴之基础,全在于国民知识之发达。”[11]民初法政专门学校的普遍设立虽有急于求成的功利色彩和量多质不高的问题,但也有部分法校办得卓有成效,造就了一大批懂得近代法律知识的人才。清末民初法学教育的骤然勃兴,对普及法律知识的作用也是很明显的,可以说,这一时期旧教育的崩溃和新教育的生长,促进了西方法文化在中国的传播。清末新式“学校的种种办法与其课程,自然是移植的而不合中国社会的需要,但西方文化的逐渐认识,社会组织的逐渐变更却都植基于那时;又因为西政的公共特点为民权之伸张,当时倡议者为现行政制的限制而不能明白提倡民权,但民权的知识,却由政法讲义与新闻事实中传入中国,革命之宣传亦因而易为民众承受,革命进行亦无形受其助长。所以西政教育积极方面最大的影响,第一是西洋文化之吸收,第二是中华民国之建立。”[12]而民初壬子—癸丑学制,原以癸卯学制为蓝本,自然民初新式法学教育也继承和发展了对西方法文化传播的传统。民初法政专门学校的普遍设立虽有急于求成的功利色彩,但在一定程度上促进了当时社会的法制化进程,对中国社会法律知识的普及产生了积极的影响。
2. 民初法学教育促进了法制建设,推动了西方法律制度的移植。清末,以日本学制为楷模而订立的癸卯学制,已在法律形式上基本体现了中国传统教育向现代教育的转变。民初法学教育则进一步深化了从清末开始的法学教育改革,批判和改造了它的不合理性,继承和发展了它的合理性,充实和发展了清末法学教育的内容和体系。在西法东渐的大背景下,西洋法学对民初法学教育产生了深刻影响。由于“民国仅仅继承了大清帝国为数有限的法律文献,而又无法读懂西洋法律书籍,这便很自然地转而求诸日本人大多以汉字写的西洋法律着作??以北京法政专门学校为例??学校所用教材的70 %是从日本翻译过来的”。[13]由此,民初法学教育的发展加快了资产阶级民主法律制度的建设和西方法的移植。
3. 民初新式法学教育的发展进一步推动了教育立法,促进了近代中国教育法制现代化。民初政策的制定者和法学教育工作者继承清末新式法学教育的传统,大力引进西方法学教育制度,推动了教育立法。1912 年10 月,教育部颁布《大学令》,[14]大学分文、理、法、商、医、农、工七科。1913 年1 月,在教育部公布的《大学规程》中,[15]法科又细分为政治学、法律学、经济学三门,并详细拟定了各学科的学习科目。自此,大学学科门类有了比较完整明确的划分,课程设置的规定也大体适应甚至个别超前于民初社会发展和经济文化建设的需要。针对私立法校办学质量的低劣,1913 年11 月,教育部又为此专门颁发了《1913 年11 月22 日教育部通咨各省私立法政专门学校酌量停办或改办讲习所》,[16]进一步调控法学教育的规模,整顿法学教育秩序,提高法学教育的质量。
民初法学教育立法体现了社会发展的规律和趋势,适应了民初社会生活及其主体的利益需要。在新式法学教育立法的带动下,民初陆续制定并颁布了涉及教育行政、学校教育、留学教育等方面的一批教育法规,从而建立起了资本主义性质的教育法律体系。其虽带有浓厚的封建色彩,但毕竟对民初资本主义教育起到了确立、规范和积极推进的作用,为民国教育法制现代化奠定了坚实的基础。
总之,民初法学教育的勃兴及其立法活动,是近代中国社会变迁中教育转型的必然,是西方教育立法影响的结果,它推动了近代中国教育法制历史演进现代化。可以说,民初法学教育及其立法活动,总体上体现了近代资本主义教育的基本精神,顺应了世界教育发展大趋势和教育法制现代化的基本走向。
三、民初法学教育对法制现代化的消极影响
民初法学教育的发展为我国法制现代化的发展开辟了广阔的空间,创造了无限生机。但民初法学教育的发展也出现了偏差,存在着种种弊端,对我国法制现代化的发展产生了一定的阻滞作用。这主要表现在以下方面:
1. 民初法政专门学校过度兴旺,造成教育的结构性失衡,导致法政毕业生相对过剩、质量下降。民初法政专门学校数量居于专门学校首位,大约占专门学校的一半,其结果是法政专门学校过度兴旺,法政毕业生相对过剩。郭沫若回忆说,辛亥年间“法政学校的设立风行一时,在成都一个省城里,竟有了四五十座私立法政学校出现”。[17]
据统计,1912 年全国专科学校学生共计39 633人,而法政科学生为30 808人,占77. 7 %;1914 年全国专科学校学生共计31 346人,法政科学生为23 007人,占73. 3 %;到1920 年,法政学校学生占全国专科学校学生之总比例,仍达62 %以上。[18]民初法学教育的畸形繁荣,使此时教育内部结构比例严重失调,造成法政学生相对过剩而其他门类毕业生相对紧缺。
民初法学教育发展在规模失控的同时,其教育质量也难以保证。民初不少法政专门学校,尤其是一些设在地方的私立法政专门学校并不具备基本的办学条件,它们的创办多由利益驱动, “借学渔利者,方利用之以诈取人财。有名无实之法校,先后纷至。”[19]私立法政专门学校泛滥的程度已相当严重,其教学质量自然毫无保证,结果使法政人才培养陷入到名不符实的尴尬境地,无法适应时代和社会的需求。
2. 民初法学教育模仿有余而创新不足,严重脱离中国国情,致使仕途拥滞,并在一定程度上加剧了政治的腐败。由于清末民初勃兴的新式法学教育的样板是西方法学教育,在中国没有先例可循,因而在创办新式法学教育的过程中只好照搬照抄西方法学教育模式。以民初学制为例,壬子—癸卯学制效仿德国,壬戌学制则承袭美国。人们满以为新式法学教育制度引进后,就能造就满足社会转型所需要的法制人才,但历史的发展却告诉人们,西洋教育不能整体照搬到中国来,必须斟酌中国国情,作出适当的选择。民初在引进西方教育制度并建立新式教育后,其实际状况是:“凡所以除旧也,而旧之弊无一而不承受,而良者悉去矣;凡所以布新也 ,新之利未尝见,而新之弊乃千孔百疮,至今日而图穷匕现。”[20]
民初刻意追求的新教育精神,受到了科举陋习的侵蚀。就民初新式法学教育而言,其宗旨在于“造就官治与自治两项人才”,但此时学生受“学而优则仕”的引导, “以政法为官之利器,法校为官所产生,腥膻趋附,熏莸并进”,亟亟乎力图“以一纸文凭,为升官发财”铺路。[21]因而民初“专门法政教育,纯一官吏之养成所也??萃而为官吏则见多,分而任地方自治之事则异常少见也”,[22]使得地方自治人才缺乏,地方自治事业难以推进。
为克服青年学生热衷仕途之弊端,民初规定对于法政专门学校的毕业生“不得与以预高等文官考试及充当律师之资格”,[23]欲以此堵住法政学子进入仕途的通道,但收获甚微。据梁启超估计,民国初年全国“日费精神以谋得官者,恐不下数百万人”,[24]其中法政专门学校的学生就是求官大军中的主力之一。
为求得一官半职以遂心愿,法政专门学校的学生四处奔走,钻营请托。1914 年,北京举办知事考试期间,学习“政治法律者流咸集于各馆,长班颇为利市,考员亦复打起精神到处探询何人可得试官。”[25]大批法政学生跻身仕途,腐蚀败坏了社会政治,“凡得官者,长官延揽百而一二,奔竞自荐计而八九,人怀侥幸,流品猥芜”。
综上可见,民初新式法学教育在促进中国法制现代化的历程中发挥了积极作用,但是,民初法学教育的畸形繁荣,导致在发展过程中又出现了种种问题,拖了我国法制现代化的后腿。这充分表明,民初法学教育改革并非一蹴而就,中国法制现代化是在曲折中前行的
加强技术带头人培养促进医院基本现代化
近几年来，我们结合创建基本现代化医院，认真对照市委、市政府办公室关于实施“××市新世纪科学技术带头人培养工程”的意见，在县委人才工作领导组的指导下，我们切实抓好对培养对象的培养管理和考核，不断提高我院医疗队伍的整体素质，促进了医院基本现代化进程。具体做法如下：
一、健全规章制度，形成管理体系。
我们在日常工作中，重视了规章制度的健全，着力形成规范化、制度化的培养管理体系。我们坚持目标责任考核制度，每一批培养对象首先与他们签订三年目标责任书，切实增强这些高级人才的目标责任意识；坚持档案管理制度，经常与培养对象联系，全面掌握他们研究项目的进展情况及其取得的业务成果和考核、奖惩情况，并做到将他们的有关情况及时存入其个人档案；坚持定期报告制度和领导与专家联系点制度。院领导与4名“××市跨世纪学术技术带头人”培养对象建立了联系，经常关心他们的思想、工作、学习和生活情况，积极帮助他们解决科研经费、科研设施等各种困难，使他们能以饱满的工作热情、充沛的精力投身到科研工作中去。
二、重视宣传工作，营造双尊氛围。为进一步营造“尊重知识，尊重人才”的社会氛围，激发广大知识分子投身现代化建设事业的热情，我们着力加大优秀知识分子的宣传力度，认真组织实施了高级人才典型事迹宣传活动。全院高级人才，得到不同形式的宣传表彰，市学术技术带头人培养对象，都得到宣传报道，院部进一步加强与报社、电台、电视台等单位的合作，明确宣传活动的重要意义，由他们派出优秀的新闻工作者，同时利用《医苑之窗》特聘通讯员，组成宣传小组，配合做好宣传工作。通过这次活动，总结宣传了这些做出突出贡献的科技人才的奋斗业绩，展示了他们在社会两个文明建设中的精神风貌，进一步激发了他们投身于科研的工作热情。
三、加强教育培训，提高理论水平。我们注重加强思想政治工作，着力提高知识分子队伍的政治和业务素质。为了切实提高学术、技术带头人的政治业务素质，帮助他们树立正确的世界观、人生观、价值观，组织引导他们走又红又专的道路，组织各类拔尖人才，包括市学术技术带头人培养对象学习政治理论，进行了知识经济、医院经营创新、经济全球化与中国经济发展、中国加入世贸组织、××经济形势与发展前景、社会主义荣辱观等知识讲座。通过培训，大家拓宽了视野，增长了知识，促进找材料到文秘站网网上服务最好的文秘资料站点了观念转变。选送部分培养对象到外地参加业务进修、学习。与此同时，还组织培养对象报名参加与南大联合举办的研究生课程班，以拓宽他们的知识面和业务水平。
四、落实上级政策，搞好优质服务。为加强对学科技术带头人的培养和管理，尽量给他们提供必要的科研条件，促使其尽快提高学术技术水平，根据市、县两级有关高级知识分子培养管理办法规定，我们真心实意地为知识分子办实事、做好事，积极改善他们的工作、学习和生活环境。我们一方面积极争取财政确保津贴的发放，确保科技项目资助经费的到位。另一方面还坚持每年为学术技术带头人培养对象进行免费健康体检。
五、逐一对照标准，认真实施考核。自收到海委人才办20__5号组织“关于做好我县20__年以来确定的市跨世纪学术技术带头人培养对象管理期满考核工作的通知”后，召集院知识分子工作领导小组成员，以及相关培养对象，专门开了会议，并要求各考核期满的培养对象，围绕《××市跨世纪学术技术带头人培养工作双向目标责任书》履行情况，就政治思想表现、学术技术水平、主要工作成果实绩等方面进行总结。院知识分子工作领导小组成员对培养对象的总结进行逐一对照评比，经过认真考核，4人在考核期内都能按照自己所定的目标，积极投身到科研工作中去，且取得了较好的成果。
党的十七届四中全会明确提出，坚持民主、公开、竞争、择优，提高选人用人公信度，形成充满活力的选人用人机制，促进优秀人才脱颖而出，是培养和造就高素质干部队伍的关键。我军是党绝对领导下的军队，军队的人才建设是党的事业的重要组成部分。长期以来，军队各级党委都十分重视人才的培养与使用，各类人才在军队建设中也发挥了重大作用。因为任何一级领导都懂得，事业的传承靠的是一批接着一批的人才群体。这些年来，我军加快人才队伍建设步伐，人才队伍状况有了很大改观，但仍然存在令人担忧之处。如相当一部分的中高级干部的科技文化素质、战略素质与信息化战争形态不相适应，特别是一方面急需的人才十分缺乏、一方面又有大量的人才不断流失的现象同时存在，说明了在人才管理机制上亟待调整改革。
一、用系统的军事教育培养人，在教育的竞争中发现人才
最近几年，随着社会事业的进步、征兵制度和军官来源的调整改革，初级军官的科学文化基础状况已得到很大改观。但是，军事教育的整体情况并不乐观，中级和高级军事教育存在着短期行为与互不关联的状况，应当进行必要调整，形成与社会教育相衔接、与军队现代化建设实践相结合的军事教育体系，使不同层次的军官都具有坚实的军事基础素质。无论是指挥军官的三级培训，还是技术军官的两级培训，都应既与军队基本结构相符合，又与人才成长规律相适应。
在基础教育中可以看出一个人的智商与刻苦精神，这是成为人才的首要条件。在应用教育中可以看出一个人将知识与实践结合的能力，也可以看做是接受社会知识的学习能力和发展潜力，是衡量一个领导干部素质不可缺少的重要方面。在高层次教育（如战略）中的情况决定了人才发展的最大或最后空间，或者说决定了一个人在政治与军事舞台上所能表现的最活跃、最精彩的结果。所以，在各个层次的学习情况是衡量人才质量的第一个指标，学习成绩或学习能力不好的人，不能成为培养的重点。
在初级教育的改革中，重点是解决科学文化、专业技能与军事管理能力的扎实程度和系统性。在进入军官队伍的门槛后已经解决科学文化知识的基础上，军事教育主要应解决好专业技能与军事管理能力。由于初级教育是打基础的阶段，所以在教育中的目标不宜定得过高，只有少量的淘汰或决定其仅能从事初级职务即可，给更多的人以平等发展的机会。现在存在的问题是军事基础教育时间短，培训效果达不到部队官兵的期望值，形成了新任军官以自身的弱势状态起步，不仅使一些很有潜力的人从此丧失了进步的信心和勇气，而且即使是以后发展成才的人，也始终存在基础知识薄弱和技能不扎实的问题。
因为能够进入中级教育的人已是经过逐级筛选的优秀的初级军官，培训的对象和目标一是担任师团级指挥员或中层管理人员，二是产生一批将来能够担当重任的精英，所以在中级教育中，重点是扩大学员的知识面，不仅要学习新的军事与科技知识，还要学习战略知识，提高思维层次，具备对各方面的问题进行深刻分析和创新发展的能力。对这一层次的人在普遍解决军事硕士学位的基础上，鼓励其争取博士学位或社会学学位。在全方位的考察检验中，一批综合素质极佳的人才就会显现出来，这是军队建设的中坚骨干，也是可以起到承上启下作用的重要力量。对这一批人要冠以荣誉或称号，作为在今后的任职过程中始终予以重视并优先培养使用的依据之一，也是选拔担当重任者的必备条件。我们现在中级教育的主要问题是培训的性质与种类不稳定，时间太短，所学的内容有限，学习和任职使用脱节，在一个军官成长进步的过程中不能说明什么问题，也没有产生太大的作用。
高级教育是进入重要领导岗位的最后一道门槛，应分为两种形式，一是进行系统扎实的战略学习，时间不少于一年，学习成绩的优劣决定他们是否具备晋升的资格，这样就可以保证我军的高级军官都能够用本文//新的知识和思维方式履行新的职务，在战略层次的工作得心应手。二是用多次短期轮训的方式集中研究重大的国际、国内现实的政治、军事、经济问题，达到统一思想、集思广益、找出对策、减少失误的目的。
二、用丰富的工作经历锻炼人，在多种岗位的能力积累中选拔人才
最近几年，军委总部积极推行干部交流使用，这项措施在锻炼干部、提高军官素质以及加强风气建设方面，都起到了十分重要的作用。为了使干部交流能够更加完善、更加持久地坚持下去，主要应做好三个方面的工作。一是形成规范的干部交流制度，并在更大的范围内推进。干部交流实行了几年的时间，证明是非常成功的，完全可以作为一项重要的制度规范干部工作。这个制度要明确，交流的对象不仅是提升的人，也包括平职调整的人；交流的时机为任职二三年之间、并不得高于三年；交流的层次要降低，交流的范围要扩大，其中排职在团、连职在师、营职在军、团职在军区、师在全军交流。通过交流不仅开阔干部的眼界、提高他们的适应能力，而且可以有效地消除经营小圈子的不正之风。二是建立单位人员结构标准。无论是机关还是部队，现在综合性、合成化的程度都越来越高，对每一个单位的人员各种结构也提出了新的要求，各个单位根据年龄、专业和来源等理想的结构标准决定人员的进与出，不仅能够保持良性循环，还与培养人的工作形成了一个相辅相成、互相促进的关系。三是将任职经历作为一个干部的可视化能力与晋升的资格。作为任何一级指挥员，都应该要求其具有下一级或下两级岗位和机关的任职经历，这样就提高了胜任的概率，也明确了干部成长进步的导向。一个单一经历的人难免存在能力的缺失，要胜任新的职务总需要一个补课的过程，这个过程必然造成工作的损失，把人才的进步放在工作成本的增大或不必要的付出上是不明智的做法。为了保持工作（或战斗力）效益的稳定或将损失尽可能减到最低，其主要措施就是丰富军官的任职经历。我们现在应该努力的是使每一个主官都是多种任职经历，并且把任职经历作为晋升的重要条件。
三、用完善的考评机制检验人，优先提拔使用在各方面都得到优异结论的人才
现在有很多干部怕交流的主要原因是我们还没有建立起完善、权威的干部考核制度。一个人年度工作的状况、在一个岗位的业绩只是在小范围内知晓，而且与提拔使用、个人进步并无必然联系，如果换一个单位则可能荡然无存，一切又要从头开始。因此，干部制度完善的重点内容是建立科学的考评机制。这个机制应能够对干部一年中各个方面的情况（其中主要是能力和业绩）进行全面客观的评价；评价的结论来自多种途径，其中上一级主官评价以及下一级的综合评价应占主要份额；要能够将几年的情况综合成岗位的任职结论，这个结论能够在同等级别、资历的群体中进行比较并产生优秀分子。这是一个公开、透明的机制，对每一个人的评价结论都由众多人的意见集中后形成，不是一个人说了算，可以遏制将干部的命运过多地集于主官手中而滋生腐败的情况。每一个人都具有评价其他人 的权利，实现了优秀人才在群众的监督和培养中产生，实现了机会均等、公平竞争。这是一个复杂的过程，必须实行计算机管理，减少人为因素造成的偏差，增加公信度。这是一个减少领导决策负担而又没有降低领导权威与责任的机制，能够让领导干部把更多的精力放在主要工作上，无需为用错人而担忧。
四、通过重要的事务看本质，确保在关键岗位上使用的人才让党和人民放心
在干部队伍中，爱学习、勤奋工作、待人诚恳、有熟练的专业技能的人很多，但是，如何在平凡的好人群中，选拔出真正的优秀者确是一件十分重要而且又是非常困难的事。我在工作实践中体会到，看似众多的人群，从本质上可以概括为事业型、职业型和利益型三种。其中事业型的人，其特征是具有远大的、明确的目标，不计较个人利益的得失，有在任何条件下坚韧不拔的刻苦精神，是我们选拔人才的主要对象。职业型的人，稳定和平常的心态为主要特征，是一个为数较多的群体，既可以通过教育把其中一部分人引导为事业型人才，也会有一部分人因为一些暂时的困难和不顺而走向滑坡甚至堕落，所以这些人应当是主要的教育对象，也是优秀人才的储备队伍。利益型的人，没有理想和志愿，明确地追求个人利益的满足，无论利益的大小都会不择手段地摄取，因此其基本特征可以归纳为对各种私利的贪婪性，以及手段的隐蔽性、多样性、欺骗性。对于这种人，各级领导和机关应予以注意，不能让其进入关键岗位，不能给其更多的权力。
区分这三种并不困难，方法多种多样，主要是两种。一是根据对工作、对事业的态度来判定，通过在作战、抢险救灾、职务变动、生活环境变化中的表现，是主动还是被动、是乐观还悲观、是有所作为还是仓促应付，基本上可以做到一目了然。二是看平时的工作与生活中对待个人利益的态度、个人财富的占有程度与支配的方法途径。这些问题看似凡人小事或个人隐私，但却反映了一个人的本质，留心一下不难掌握，完全有可能列为评价干部的重要条件。
选拔优秀人才必须抓住人的本质，这个本质就是具有坚定的政治信念、良好的综合素质和能力、有求实的作风和坚韧不拔的精神状态。特别是在关键岗位上使用的人，一定是经过多种环境选拔、锻炼和考验的干部，一定是让党和人民放心的、让广大官兵尊敬的精英分子。
五、建立让优秀的人才优先得到提拔任用的机制
为了让党和人民放心的优秀人才脱颖而出，必须采用把学历及成绩，经历及业绩（立功受奖）、年度综合考评的结果（历年累计）作为干部提拔使用的基础条件，再与新的单位人员结构要求和岗位任职标准结合起来产生人选的方法相结合，这样不仅可以做到科学公正，降低用人失误，还可以对军官个人的成长进步起到明确的导向作用，对避免用人中的不正之风和预防腐败也是治本的硬措施。
让优秀人才脱颖而出的机制在干部工作中占有重要地位，这个机制一经建立，不仅可以保证优秀人才脱颖而出，推动军队建设的发展，而且对其他方面也能起到积极的促进作用。如干部工作的公开性和透明度大大增加，是杜绝不正之风的利器；促进民主集中制的落实，提高党建工作的活力；把领导干部的主要精力从事务性工作中解脱出来，更多地用在作战能力的提高上；对军官成长进步的导向作用最为明显，每一个人进入军官队伍后既可依此为自己设计出一条明确而又理想的发展之路，同时又可预见到几种可能的人生结局，因此成为对官兵进行生动的思想教育的重要内容。
让优秀人才脱颖而出是贯彻落实党的四中全会精神，加强党的建设的重要问题，是军队现代化程度的标志，也是军队走向现代化的必由之路。
证券公司是服务于证券交易活动双方的组织,当前我国已经建立的很多大型的证券公司、商务大楼,这些对于证券行业乃至金融经济的发展都有着促进作用。在沿用早期经营体制的过程中,我们发现了传统模式的不足之处。因而,构建“现代化”经营模式则是不可缺少的工作。
一、传统证券经营的成果
早期由于我国社会主义初级阶段国情,社会经济建设还处于起步阶段。而证券作为新兴金融行业的代表,在我国社会的发展虽未达到预期效果,但对于我国经济发展也创造了无数的商业价值。早期证券经营的成就包括:
1.效益增长。与银行相比,尽管证券公司出现较晚,且在社会群众的意识中较为陌生。但经过5-10年的经营改革,“证券”开始被人们所熟悉,大量的投资者开始加入到证券投资行业[1]。证券交易活动的广泛开展,为金融行业效益增收创造了丰厚的经济效益。
2.持续经营。国家为了保证证券行业的长期经营,制定了许多有助于证券公司发展的法律,其中最为着名的则是98年亚洲金融危机的《证券法》,该法律的颁布为改革开发之后的证券经营创造了有利条件,成为了证券公司经营至今的一个关键的法律保证。
3.扩大就业。在证券公司经营的同时,其必须要招纳相关的人才致力于公司内部建设。公司“人才引进”计划实施之后,相对增加了社会就业人数,为那些经济专业人员搭建了展示自我的舞台。从现在看来,公司在聘用人才之后给自身带来的利益是相当可观的。
4.跨国经营。这里提高的跨国经营实际上只是一个理论上的想象,这主要还是由于早期我国的证券公司依旧持续着“封闭”状态。在为数不多的世界经济交流活动中,证券公司开始认识到走跨国道路的意义。虽然没有得到全面实施,但在理论上的构想为现代证券跨国打下了基础。
二、现念发现的问题
长时间的摸索、尝试之后,我国对于金融行业有了全新的认识。而回顾早期的证券公司经营方法,笔者发现了传统证券模式中的诸多不足之处,这对于未来高层次的经营战略创建是很不利的。
1.混业经营。“混业经营”是现代金融行业提出的新概念,其旨在强调把“银行、证券、保险”三大产业联合起来经营,实现业务、交易、经营上的往来,让所有的金融机构实现一体化经营。很显然,这种混业模式在传统的证券公司经营中几乎没有实施。
2.市场范围。改革开放之前的证券公司只重视于本国内的证券经营,对于进军资本主义发达国家的市场未能正式考虑。世界是一个相互融合的“大市场”,每个国家之间需要加强证券交易往来,彼此之间才能发现经营优势。从现代市场理念看,传统证券公司没有做到“世界市场共融”。
3.分配制度。对于分配工作主要是指证券投资者们的收益分配,早期证券存在两方面的分配问题。首先,分配方式混乱,这使得证券公司于投资者之间的矛盾不断激化,导致证券投资群体减少;其次,分配利益失衡,证券公司私自操作收益,收益分配达不到投资者预期。
4.资金收支。当筹集到一定的资金之后,证券公司不能对资金科学管理,造成资金使用效率低下。而所有的资金都集中于证券这一个行业后,对于其它行业的收支会带来影响。且证券公司管理意识上的疏忽,造成公司内部资金没有充分利用,影响到了正常的经营计划。
三、构建先进的证券模式
经济全球化必将带动世界金融的一体化经营,针对这一未来发展趋势,证券公司必须要顺应时展潮流。证券公司作为金融经济的机构之一,其应当从我国的金融行业为出发点,对当前的经营模式不断优化调整,创建出先进的证券模式来满足经济需要。
1.国际经营。经济全球化、国际一体化等诸多经济学理念的提出,足以证明世界各项经济都在走一体化模式,这也决定了我国证券公司必须要坚持“国际经营理念”。尤其是在中国加入世贸组织后,金融跨国经营指日可待。
2.产业升级。证券虽是金融业的分支,但当期发展壮大到特定程度后则会成为一个独立的产业。因此,证券公司应该做好产业升级准备,对内部经营结构不断调整,在人员、体制、管理上改进变动。
3.遵守原则。“原则”是证券公司经营中必须压坚守的,没有了原则整个经济行为就缺少了稳定性。公司在参与证券交易活动时,应该把“公正、守法、规范”等当做重要宗旨,所有经营活动以此为准。
4.管理体制。对于证券公司日常经营涉及到的各项问题加以管理,不仅可以严格控制经营活动,还能保证经营效率的提高。如:财务管理可降低成本,业务管理可增大收益等,都是管理中需要注意的。
早期的证券经营模式已经适应不了当前需要,“现代化经营”是当前社会经济发展的重要趋势。为了满足我国社会经济体制改革的要求,适应全世界金融体系的变动,证券公司必须要从早期经营模式中吸取经营,创建符合现代化需要的新模式。
【内容提要】本文对近几年来我国学术界关于行政体制改革的研究进行了总结和梳理。文章论述了行政体制改革在中国改革总体战略中处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，认为行政体制改革的目标仍在于提高效率。行政民主是调整政府与社会关系的目标取向，不能与行政体制改革本身的目标相混同；改革要兼顾机构改革与政治职能两个方面，使二者协同发展；目前改革的难点在于经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革并未形成良性互动，行政体制本身的改革并不配套和适度，改革在操作层面上有很多阻力。对此，文章提出了进行综合配套改革的对策，并认为行政体制改革应与政治体制改革协同进行。
【关 键 词】政府/权力/行政体制/行政改革/中国
行政体制改革理论是我国政治学和行政学自本世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。当然，有关行政体制改革的研究，应当说在政治学和行政学恢复重建以前就已经存在了，因为对这一问题的研究历来并不局限在政治学或行政学界，虽然那时研究的数量和质量尚比较有限，而且由于处在改革开放之前，有关研究也不可能明确上升到“体制改革”的高度。改革开放以后，在广大政治学、行政学以及其他社会科学工作者的努力下，在我国现代化建设和体制改革实践的呼唤下，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，在数量和质量上都有了明显的提高，内容也相当丰富，为构建我国面向现代化的政府权力作出了积极的贡献。同时应当看到，由于我国政治学和行政学研究的底子薄，基础理论较为肤浅，有关研究又深受现实政治发展的制约和影响，我国的行政体制改革理论在学术界还没有形成权威性的系统观点，学术规范尚未完全建立起来，在同一水平上的重复研究比较多，富有理论创新的成果还不多见。
处于世纪之交的中国行政体制改革正在向纵深推进，迫切要求学术界在体制改革理论上进行创新和超越。在此情况下，总结和分析建国50年，尤其是改革开放20年来我国行政体制改革理论的进展，对于切实推进21世纪我国行政体制改革，进一步繁荣中国政治学和行政学等学科建设，都具有重要的理论价值和实践意义。
行政体制改革在中国改革总体战略中的地位
关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题，国内学术界有多种说法，主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。但中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。（注：参见胡伟等：《论政治——中国发展的政治学思考》，第329-358页，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，形成经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”（注：《邓小平文选》，第3卷，第176页，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此政治体制改革很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底解决。
在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，行政体制的改革提上了议事日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。由于中国政府传统行政思维和行为的惯性影响，以及政府及其成员本身的权力利益关系，政府缺乏自我改革的内在动力。在现阶段，行政体制改革的主要任务应是克服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的新情况。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。其中行政体制改革既是经济体制改革的必然结果，又是政治体制改革的必要先导，既是经济体制改革深入进行的客观要求，又是政治体制改革逐步推进的直接动力。有的学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础。”（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第17页，中州古籍出版社，1998年版。）行政体制改革成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求，处于中国体制改革逻辑发展全程的结合部。
实际上，行政体制改革本来是政治体制改革的一个有机组成部分。有的学者指出：政治体制包括三个层面：一是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行制度；二是政权的组织形式或政体；三是政府（行政机关）的机构设置和运行机制，即行政体制。（注：参见王惠岩：《当代政治学基本理论》，第194-201页，天津人民出版社，1998年版。）但在政治体制改革在总体上难以推进的情况下，行政体制改革便从政治体制改革当中脱颖而出并进而取得了相对独立的地位。对此，学术界予以相当的关注，从不同角度对我国行政体制改革的必要性予以论证。例如一种观点认为，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府发挥着非常活跃的国家统治和管理力量的功能，在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位，实际承担着大量行政立法、决策和执行事务。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干思考》，《光明日报》，1993年2月21日。）因此，将行政体制改革从政治体制改革中单列出来，一方面有利于推进行政领域自身的发展，另一方面可以适应经济体制的变迁，带动政治体制的变革。还有一种观点认为，部分发展中国家和地区五六十年代后的政治发展经验，特别是亚洲“四小龙”行政体制改革先导的成功经验，为中国体制改革的模式选择提供了取同的对象。国外学者普遍认为，行政体制改革优先模式比较适合发展中国家的体制改革，而政治体制改革优先模式并不符合大多数发展中国家的实际国 情。由于行政体制改革主要涉及政府功能的定位、政府组织结构的设置、行政权力的运行、行政法制的建设以及行政人员的管理等，可以广泛借鉴外国政府管理的经验，故具有较高的实际可操作性。（注：参见汪玉凯：《从政策调整到体制创新》，《工人日报》，1998年10月14日。）
从根本上说，行政体制改革之所以能够从政治体制改革当中剥离出来并取得重要地位，是由中国后发现代化国家的具体历史条件所决定的。根据政治—行政“两分法”的基本理论假设看，政治体制改革导向权力利益再分配和公平与民主诉求，行政体制改革导向责任和效率，行政体制改革能以改善政府成本—效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等）推动社会经济发展，同时避免积极政治体制改革所可能造成的超前政治参与等“转型问题”。（注：亨廷顿在《变动社会的政治秩序》（上海译文出版社1989年版，第45页）中指出，“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性”，后发外生型现代化国家在从传统走向现代的进程中出现的大量问题，并不是落后的产物，而是转型的特有问题，包括大规模的政治参与与政治制度化之间的矛盾等等。）从现实情况看，由于我们生活在一个“以行政为中心的时代”，在这一时代中，无论是政策的制定还是政策的执行，政府的效能从根本上来说取决于行政领导，政治与行政之间形成了不可分割的交织关系。（注：参见安德森；《公共决策》，第47-49页，华夏出版社，1990年版。）这决定了行政活动对于政治的重要影响，行政体制改革可以有效促动政治体制改革的发展。
近年来国内学术界对于行政体制改革的“结合部”地位基本达成了一致性认识，包括国家有关部门的负责同志也完全认同这一定位，认为“行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革结合部的位置，这就是我们在研究企业改革时，必然要研究下放权力、政企分开、转变职能等问题，在研究行政机构改革时，也必然要研究转变职能、政企分开、下放权力等问题的原因”。（注：鲍静：《中国行政体制改革的回顾与展望——访中央机构编制委员会办公室副主任顾家麟同志》，《中国行政管理》，1996年第4期。）在政府制定和贯彻的国家改革政策中，也基本体制了这种厘定行政体制改革自有范畴与三大体制改革相互联系的关系，把行政体制改革视为经济体制改革的结果和政治体制改革的突破口，通过经济体制改革——行政体制改革——政治体制改革适度分离的发展模式，保证经济发展和政治稳定两个方面兼顾。总之，行政体制改革“上下结合部”的战略定位，使其在国家发展和社会发展的宏观改革进程中扮演了承上启下的重要角色。行政体制改革既是适应和驱动相关改革领域的手段，又能达到理顺行政系统内外关系、重构政府权力合法性、合理性和有效性的目的。
不过，学术界在基本肯定行政体制改革的这一“结合部”地位的同时，对于上述“三大体制改革”的先后序列、以及行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革之间驱动与制约关系的理论与现实，存在着不同的意见。一种观点认为，行政体制改革的“上下结合部”地位，确立了中国体制改革“经济——行政——政治”式的基本序列，即先经济体制改革后行政体制改革再政治体制改革的总体进程。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干再思考》，《光明日报》，1993年6月23日。）于是，在行政体制改革和经济体制改革关系上，由于经济体制改革的不断深入对政府管理经济的职能及其载体——行政机构提出了改革要求，中国的行政体制改革就只能是一种适应性改革，基本方向就是适应经济体制改革和经济社会发展的需要，改革政府内外部有碍经济体制改革进一步深化、尤其是有碍国有企业转换经营机制的弊端。
有的学者进一步从学理上对此进行了阐发。其中比较有代表性的是行政生态论，即认为中国的行政体制及其活动总是处于一定的行政生态环境之中，“行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和”。（注：王沪宁：《行政生态分析》，第31页，复旦大学出版社，1989年版。）有学者指出，由于行政体制和外部社会环境之间进行着不断的“输入——转换——输出”的交互作用，行政体制的发展始终处于与外部社会环境“适应——不适应——变革——又适应”的螺旋式前进的状态之中，行政体制与整个社会体制也因此显现出“平衡——不平衡——平衡”的动态关系格局。（注：池如龙：《改革：行政管理的永恒主题》，《社会科学动态》，1998年第11期。）还有学者明确指出，“行政体制改革就是行政主体自觉适应社会环境的过程。由于社会环境总是不断变化的，因而行政系统必须周期性地进行变革，以适应社会环境的变化。”（注：张安庆、：《当代中国社会环境与行政管理体制改革》，《武汉大学学报》，1993年第2期。）因此，行政体制改革是政府体系阶段性地适应变化中的外部社会环境，主要是经济体制改革和政治体制改革的实际进展和需求，以避免更大的社会不满和推动进一步的社会发展。在实践中，上述观点也是伴随行政体制改革进程的主流理论。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，为行政体制改革确立了一个较高的起点，即改革是对社会主义市场经济体制的适应。1998年国务院机构改革实质性的核心内容，就是顺应市场经济发展的需要，解决各类国有企业改革这一“瓶颈”问题，把国有企业的行业管理权、资产管理权和人事管理权分别划归不同部门，理顺政企关系，调整政府内部结构，转变政府功能。
但也有学者比较偏重于行政体制改革本身的内在规律和内生变量。由于上述“适应论”主要把行政改革作为一种因变量而不是自变量看待，正像有学者评论说：“正是为了适应经济改革的要求，才把行政改革作为一个相对独立的改革领域提上了日程。也就是说，中国的行政改革，不是主动根据政府行政管理的基本规律，从行政管理的特点出发加以设计和推进的，而是以经济改革的理论和经济改革的要求来推动行政改革的。”（注：郭宝平：《行政改革理论和实践的特点与误区》，《中国行政管理》，1999年第1期。）这样就带来了一个问题，即行政体制改革虽然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政体制改革并非由政府自身发动”（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第32页吉林大学出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自动力机制，行政体制改革需要一个长期积累的逐步发展过程，改革的模式必然是渐进主义。与此相应，还有观点认为，中国行政体制改革应摆脱对于经济体制改革的“刺激——回应”的逻辑局限性，推行行政体系的自我革新和主导型的行政体制改革。例如有学者指出，改革开放以来，行政系统一直在进行着适应性的变革，集中表现在1982年、1988年和1992年三次大规模的行政机构改革，行政系统的角色无形中被定位为社会经济的“ 消防员”和“稳定器”，行政体制改革成为亦步亦趋的应景式的调整，从而在事实上忽视了行政体制改革对于社会经济发展的反作用。（注：汪永成：《新一轮行政改革应选择新的战略方向》，《理论学习月刊》，1998年第2期。）所以，行政体制改革应从外源式转向内源式，从适应性调整转向形成自我积极改造机制。正像西方学者所说的：“我们不能被动地经历改革。我们要创造变革”。（注：奥斯本·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，第313页，上海译文出版社，1996年版。）
现代化理论的研究表明，后发国家的现代化有两个普遍特点：一是政治行政变革往往成为经济社会变革的先导，政治行政上的显著变化带来经济和社会方面的显著变化；二是由于现代化起步落后于外部的发达国家，因此遵循一种“追赶型”的现代化模式，政府主导特点非常鲜明，这在学术界基本上是一个共识。（注：参见任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）作为中国“追赶型”现代化任务一部分的行政体制改革，它本质上要求成为经济社会变革的先导。而且，正像有的学者看到的，现代社会调控规模日益扩大，内容日趋复杂，在后发现代化国家转型阶段，行政系统作为社会调控体系的主导力量，对于驱动社会经济的发展具有决定性的作用。（注：王沪宁：《论九十年代中国行政改革的战略方向》，《文汇报》，1992年6月26日。）因此，应该通过积极的行政体制改革建构能够驱动经济体制改革的行政体系，再构和优化社会调控系统。有的学者以“发展行政”的概念定义这一取向，要求行政体制改革从行政发展转变为发展行政。发展行政区别于行政发展的关键，在于发展行政是以积极主动的行政行为来引导和推动社会经济的发展，其特点是政府保持有强大的权威和行政目标取向上的超前意识。（注：参书云等：《行政管理与改革》，第2-6页中国城市经济社会出版社，1990年版：李泽中：《论发展行政及其限度》，《中国行政管理》，1995年第4期。）上述思路尚未构成行政体制改革的现实指导思想，但对未来中国的行政体制改革具有一定的建设性意义。
行政体制改革的目标设定：效率与民主之辨
确定了行政体制改革的战略地位以后，就应该进一步明确行政体制改革的目标。不少学者认为，正确界定行政体制改革的目标，对于行政改革是十分重要的。有的学者在回顾建国以来的行政改革时，认为大致经历了六个不同目标内涵的历史阶段，各个阶段行政改革的具体内容受改革目标的制约，而改革目标实质上又取决于当时具体的内外部条件。（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第51-110页吉林大学出版社，1994年版。）党的十四大提出行政体制改革的基本目标是适应经济体制改革的需要，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。1998年开始的政府机构改革，从总体上提出了建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制改革总目标。中国的行政体制改革至今已经历了从政策调整到体制创新的不同阶段，改革已越来越触及到深层次的关键性问题，改革的目标也日趋明确合理。与改革的实际进程相适应，对行政体制改革目标的确定也是学术界积极探讨的一个问题。但关于行政体制改革的目标选择及其相应的改革内容，在理论界至今尚无完全共通性的界说。其原因在于行政体制改革本身的高度复杂性，在不同的时间、背景和层次上谈论行政体制改革的话题和结论也是不尽相同的。学术界一般认为，中国行政体制改革的目标以构建面向现代化的政府权力为导向，包容着一个多元内涵的价值体系，它可以涵盖“精简”、“高效”、“统一”、“民主”、“廉洁”、“法治”等一系列目标单元。例如，有学者提出行政发展的目标是建立高效、公平、廉洁、开放的行政系统；另有学者认为行政体制改革的目标在于实现行政管理的现代化，即实现法治化、民主化、科学化、高效化；等等。（注：王沪宁：《论90年代中国的行政发展：动力与方向》，《天津社会科学》，1992年第5期；胡象明：《试论行政管理现代化及其与政治现代化的关系》，《政治学研究》，1998年第8期。）这些目标的提出，从不同角度设计了中国行政体制发展的未来走向，但这些目标之间的内在逻辑关系却是一个悬而未决的问题，其中民主和效率之间的张力尤为明显。
从近年来理论界诸家观点来看，可以说以效率作为行政体制改革的核心目标基本是一个共识，虽然一些学者在效率这个目标之外还会设定其他一些目标。对此主要可以从两个方面加以分析。第一，学术界一般认为，提高效率或实现政府高效化是行政体制普遍追求的目标，中国自然也不例外。政府及其行政活动能够解决个人无法解决的问题，实现一般社会组织无法实现的目标。但正像“帕金森定律”所表明的，政府具有权力和规模上的自我扩张倾向，庞大的政府体系不仅会越出自身的行政职权边界，侵犯社会私人领域，而且会导致官僚主义和官员腐败等行政危害，这些都造成了行政低效。因此，如何克服上述不良现象，提高政府效率就成为行政改革的首要问题，效率导向也就必然成为行政体制改革的基本目标模式。有的学者通过对西方的考察对此提供有力的支持，指出“无论是泰勒的科学管理时代，或梅奥的行为科学时代，还是当今系统理论时代，一切研究以及实践活动（包括组织模型设计、决策导向、公务员行为规范）都始终围绕着一个中心即高效率”（注：孙柏瑛：《公共行政的新思维》，《国外社会科学》，1995年第3期。）。政府行政效率体现为行政体系在一定资源条件下能够提供更多的行政服务或一定服务水平条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构膨胀，紧缩过度职权，降低社会成本，提高工作效率。实践证明，卓有成效的政府行政管理是现代国家政府努力追求的目标。正像西方学者库夫曼指出的，传统行政体制的目标价值可以概括为效率、代议制度、政治中立能力和（科层组织的）行政领导四个方面，其中效率是行政体制的核心目标或终极价值，其它目标只是维持和保证行政效率的充分实现。（注：Herbert Kaufman:"Administrative Decentralization and Political Power",Public Administration Review,V.29 January-February,1969.）中国行政体制改革的直接原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、调节矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。第二，有的学者也从中国作为一个发展中国家的具体历史社会条件出发，认为提高效率应当是中国行政体制改革的一个优先目标。在社会经济发展进程中，政府在不同国家和不同历史时期所起的作用是不同的。在自由资本主义阶段，根据亚当·斯密的政府职能理论，西方发达国家政府力量在经济增长中的作用是较为次要的，仅仅扮演了“守夜人国家”和“警察国家”的角色，即仅仅局限于维持法律和秩序、对付外敌侵犯的功能领域。随着时间的推移和社会公共事务性质的变化与数量的增加，政府对社会经济发展的影响逐步强化，凯恩斯主义和新自由主义在不同程度上都强调政府对社会经济的干预。因此，从世界范围内经济增长和社会发展的进程看，为了有效解决现代化所提出的各种问题，早发现代化国家基本上都经历了一个政府功能成长并主导的转变过程。与此相应，后发现代化国家要在短时间内解决“追赶型”现代化所需化解的各种矛盾，包括消除贫困、扩大参与、转换体制、维护基本的社会公平等问题，这决定了发展中国家政府必须在现代化进程中发挥积极有效的主导作用。因此有学者指出，中国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键性转型阶段，社会主义市场经济的发展使中国正进入一个经济高速增长的时期，“政府在高速增长时期成功地发挥主导作用，是需要具备一定条件的，关键在于要有一个有效能的行政系统。这主要表现在两个方面：其一是政府必须有足够的能 力制定和推行政策，其二在于政府决策的科学化和优化”（注：任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）。可见，从中国作为转型期发展中国家的特点而言，提高政府行政效率是强化政府能力的首要选择，是行政体制改革的一个先行目标。
虽然学术界对于行政体制改革的效率目标一般比较认同，但值得注意的是，在我国行政体制改革目标的设定上，如何平衡民主与效率的关系是一个争论较大的问题。有学者提出应确立“效率优先、兼顾民主”的行政体制改革的目标平衡模式。（注：参见王颖：《平衡模式的选择与我国的行政体制改革》，《湖北大学学报》，1998年第2期。）也有学者提出民主（或公平）应该成为行政体制改革的核心目标，主张行政民主。（注：参见张成福：《行政民主论》，《中国行政管理》，1993年第6期。）主张行政民主的理由主要在于以下两方面：(1)本世纪60年代末以来，美国传统官僚制行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的新公共行政学，并由此形成了全球性的“行政改革时代”（注：参见国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年版。）。新公共行政学突破了威尔逊、古德诺创立的传统政治——行政两分法的思维框架，认为在现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，行政改革应建立起“民主行政”的目标范式（注：奥斯特罗姆：《美国行政管理危机》，北京工业大学出版社，1994年版。），民主应成为行政改革的最核心价值追求。(2)中国行政体制的一个特点是行政体系事实上处于国家机关的中心，行政管理的对象广泛，管理内容丰富，即所谓“大行政”。因此，行政体制改革必然涉及政府（行政）与社会（包括社会中介组织）、市场、企业和公民的复杂关系，这些关系的理顺必须以民主化为根本目标。
实际上，上述对西方行政体制演变的概括并不准确，因为它把“新公共行政学”的理论探讨当作了西方行政改革的实际进程。从历史上看，在英、法、德等欧洲国家，现代化在政治上表现为行政权力的集权化。（注：亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，第103-104页，上海译文出版社，1989年版。）我国一些政治学和行政学的权威学者也指出，西方国家现代化的进程是一个议会权威逐步衰微、行政能力不断增强并最终形成“行政集权民主制”的制度变迁过程。（注：参见曹沛霖、徐宗士：《比较政府体制》，第9页，复旦大学出版社，1993年版。）西方上述现代化成果在当今并没有实质的改革，行政集权的状况仍在延续，在行政官僚系统内部根本没有“民主”可言，至少“民主”不是其行政官僚系统实际追求的目标。虽然我们可以在一定范围内汲取西方“新公共行政学”的一些理念，譬如把“企业型政府”、“顾客导向型管理”等思想用于研究中国的机构改革和政府职能转变，但不能把即使在西方国家还只是纸上谈兵的东西当作中国现阶段行政体制改革的目标。何况就中国而言，现阶段我国的行政体制的发展还远远没有建构起类似于西方那样的现代行政体制或者说是韦伯的理性官僚制，中国的公务员制度也只是初显雏形，不存在西方发达国家官僚制老化的危机。所以有的学者指出，从这一意义上讲，中国行政体制改革的基本对策应当按照发展社会主义市场经济的要求，建立商效的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍。（注：宁骚：《行政改革与行政范式》，《新视野》，1998年第3期。）
当然，由于中国政府是一个大政府，我们也确实需要对政府的具体功能作出区分，从而对行政体制改革的目标进行更为准确的界说。（注：中国行政体系的一个显著特点是存在着行政的双轨制结构—功能系统，即中国共产党各级组织与各级人民政府都具有行政功能（参见胡伟：《政府过程》，第292页，浙江人民出版社，1998年版。）因此，从广义上说，中国的行政体制涉及到共产党组织和各级人民政府等党政机关。但我国“行政体制改革”实际针对的行政体制，一般只涉及人民政府自身。而涉及共产党领导体制改革的方面，通常被纳入“政治体制改革”的范畴。）现代行政学把行政活动视为一个系统加以研究，行政体制改革既要处理好系统内部的关系，又要涉及系统外部的关系。行政系统内部的关系主要是政府内和政府间权力、结构、功能及其过程的关系，行政系统外部的关系包括政府与社会、政府与市场、政府与企业等几组关系。按照这一思路，有学者认为建国以来，中国行政改革已从机构改革、行政体制改革发展到公共行政改革，其中机构改革和行政体制改革的差别在于机构改革只是结构层面上的行政体制改革，是行政体制改革的一部分；公共行政改革和行政体制改革的差别在于公共行政改革越出了行政体制改革本身，把政府与外部的关系视为行政体制改革的一个重要方面。一般意义上的行政体制改革主要指行政体系内的改革，体系外的变动只是行政体制改革的必要延伸。（注：参见左然：《精简、统一、效能——完成从机构改革、行政体制改革到公共行政改革的转变》，《人民论坛》，1998年第1期。）
与此相应，行政体制改革的目标也可以划分为效率导向的内在目标和民主导向的外在目标两类，关键在于科学把握两者的主次秩序。这一关系，可以概括为政府的“体制内功能”和“体制外功能”的区分。而就政府体制内功能而论，政府本身是一个具有高度自组织能力的科层制系统，具有自我管理、自我节制的功能，这是政府履行体制外功能的前提和基础。但是政府履行体制内功能与履行体制外功能的方式是不同的，即政府管理社会和管理自身的方式是有区别的。政府系统作为一个科层制的组织体系，其内部管理必须是上下主从的行政命令式的，在这方面没有民主和平衡可言，也不需要讨价还价，权力必须是集中统一的。无论何种类型的社会体系，只要它是健全的，政府的体制内功能就必然是如此。（注：胡伟；《政治功能的二元范畴：建构一种体制改革的规范》，《公共行政与人力资源》，1996年第4期。）
但是，政府的“体制外功能”或“行政系统外部关系”所产生的“民主导向的外在目标”，实际上远远超出了行政体制改革的范畴，而恰恰是经济体制改革特别是政治体制改革的内容。民主和效率当然都应当是中国政治发展的目标，但这两大目标必须有其一定的适用范围。有一些学者主张把民主列为中国行政体制改革新的核心目标，把行政系统与外部社会、市场和企业的关系视为行政体制改革的本原内容，这主要是没有从理论上厘定行政体制改革的主体范畴。实际上，政治发展要兼顾民主和效率，意味着行政体制改革与政治体制改革必须配套进行，而不是把行政体制改革自身扩大化为政治体制改革。效率是行政体制改革的核心目标，民主化则是行政体制改革的保障，其实质上是政治体制改革的核心价值。美国社会学家列维认为，政治现代化实际上是集权化和民主化的综合，其实质是为了达成效率和民主的统一。既然当前中国的改革战略是按照“三大改革”的设计展开，就必须把行政体制改革与政治体制改革及经济体制改革的具体目标加以区分，而不能让行政改革去承担它不应承担也承担不了的任务。如果混淆行政体制改革和政治体制改革的核心目标，混淆行政体制改革与政治体制改革的区别，这不利于从总体上推进中国的改革事业。因此，中国的改革在总体上应达成政治民主化、行政集权化和政治经济二元化的“三位一体”目标。（注：胡伟：《中国体制改革的政府整合取向》，《政治与法律》，1995年第2期。）其中行政体制改革应以提高政府效率为核心目标，同时行政体制改革在处理内部关系时，也要积极理顺外部关系，努力取得经济体制改革、政治体制改革的配套。
行政体制改革的方案设计：结构——功能协同发展取向
行政效能
的提高有赖于政府权力在结构——功能上的合理化，构造出现代化的政府权力。增强行政效率、建设效能政府是行政体制改革的根本目标，在此目标下，不少学者进而对行政权力结构的合理化和功能的合理化，即“机构改革”和 “职能转变”进行了探讨，这构成了学术界对行政体制改革具体方案进行理论设计的主题。同时，沿着这一主题，学术界也形成了关于行政体制内外部改革的深层思考。
由于行政体制说到底是政府系统内进行职能划分、机构设置的权力机制，行政权力机制的重构是行政体制改革的内在目标，也是行政体制改革的实质性内容，包括行政体系内部纵横向的权力机制调整和行政体系与外部环境之间权力机制的理顺。而中国行政体制的创建，是适应产品经济和高度集权需要的产物，其结构、功能和运行关系都与计划经济体制相适应，并深受马克思主义政府体制理论、苏联行政体制模式和中国传统政治文化的影响。（注：周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。）对这样的行政体制进行改革，如果单纯在机构规模和责权的大小上做文章，而不去改变政府对于经济社会的功能范围；或者反过来，只单纯要求转变政府职能，但不对政府机构进行合理调整和精简，都是不可能取得长期效果的。因此，有的学者指出从目前行政体制改革的实际问题和主要任务看，有效地改善行政权力机制的关键性工作在于行政体系结构的合理化和功能的合理化。行政结构的合理化即政府机构改革的实质是行政权力主体的合理分化、增减和重组，主要是行政体制形式上的变革；行政功能的合理化即政府职能转变的实质是行政权力作用的空间、领域和形式的合理变化，是行政体制的内在变革。（注：参见何颖、李萍：《我国政府机构改革中的行政权力重构》，《中国行政管理》，1998年第8期；沈荣华、米：《社会主义市场经济条件下的行政改革》，《中国行政管理》，1998年第11期。）
上述体制改革思路的形成经历了一个漫长而曲折的过程，这从我国行政体制改革的实践当中可略见一斑。我国在相当长的时间里行政体制改革一般以机构改革为外现形式展开，建国初期至80年代中期，中国行政改革主要是调整中央与地方关系及在政府规模上做文章，改革的主要内容是下放权力及政府机构和人员的精简。这就是说以前我国的行政改革基本上是围绕政府的权力结构展开的，无论是下放权力还是精简机构，都没有跳出这一范畴，因为精简机构明显是政府内部结构的一种规模变化；而下放权力意味着政府权力自上而下地流动，也只是政府内部上下权力结构的调整。以往历次政府机构精简和人员裁减，都没有取得持续性的理想效果，原因就在于计划经济体制没有变动，行政改革难以触及管理体制本身，外延式的机构改革跳不出“精简——膨胀”循环往复的“怪圈”。同样，对于下放权力，学术界的批评之声也未间断过，所谓“一收就死，一放就乱”就反映了人们的一种普遍看法。特别是改革开放以来的权力下放，在学术界产生了较大争论。持赞成观点的人认为它调动了地方的积极性，促进了积极发展。但更多的学者认为其中带来的问题是十分严重的，特别是中央和地方财政收入和支出的“倒挂”现象。
正是在经历了体制改革的理论与实践的种种磨难之后，学术界开始对以往单纯精简机构的改革方案进行了否定。与此相呼应，有的学者也逐渐认识到，单纯的下放权力也不是行政体制改革的良方，甚至也非经济体制改革的方向。这种认识在80年代后期就已经形成。有经济学家曾总结了两种改革的基本思路，不仅涉及到经济改革，而且也关联到了行政改革。第一种思路认为：(1)传统社会主义体制的根本弊端是决策权力过分集中，抑制了地方政府、生产单位和劳动者个人的积极性和主动性；(2)改革的要旨，在于改变这种状况，充分调动地方和生产者的积极性；(3)调动积极性主要靠下放权力来实现。第二种思路则认为：(1)旧体制各种弊端的根源，是用行政命令来配置资源；(2)对于高度社会化的现代经济而言，唯一可能有效代替行政命配置资源方式的，是通过有宏观管理的市场制度来配置资源；(3)因此改革要以建立生产性市场制度为目标同步配套地进行。就政府功能而言，前一种思路即旨在调节中央和地方权力关系的“下放权力”，后一种则是旨在从计划经济转向市场经济的“转变职能”。无论从理论上还是从实践上来看，第二种思路显然优于第一种思路。
人的现代化是社会现代化的主体，它包括价值观念现代化、思维方式现代化、心理结构现代化、行为方式现代化等。妇女发展是人的现代化的重要内容之一，人的现代化过程离不开妇女的发展。
妇女发展从根本上说，是妇女作为一个由性别分层而形成的社会群体，在一定的社会条件下，不断进行自我超越，追求和实现人生价值的过程。妇女发展的最终目标是实现真正意义上的男女平等，即妇女自我意识的高度觉醒，与男性一样拥有自己的尊严、人格与价值，平等地参与国家经济、政治、文化、社会事务，发挥自己的潜力与才能，但随着现代化建设进程的加快，妇女发展却面临着诸多问题。妇女在社会经济、政治、文化等领域中总体上仍处于弱势地位，在现代化进程中相对于男性面临着更多的挑战和困难，尤其是“男尊女卑”思想依然比较严重，阻碍着妇女自身自我意识的觉醒和对发展的追求，妇女在法律上的平等地位在现实生活中还得不到真正实现。一些发达国家的妇女发展道路也警示我们，现代化并不一定带来妇女的发展与进步。如在美国，妇女追求自身的独立自主和人生价值，年轻时就离开父母独立学习、谋生，婚后许多人仍承担社会职务。但这较高的社会地位，是她们中许多人牺牲家庭与生育换来的。自20世纪70年代以来，美国妇女中独身者迅速增加，即使结婚也不要孩子，结果导致人口生育率迅速下降。而在日本，女性从学校毕业后暂时就业工作，结婚后便退职回家，专事生儿育女和家务劳动，结果导致妇女自我价值被埋没，社会地位极其低下。这两种极端在现代化进程中，都是我们不希望看到的，也是不可取的。此外，目前有关衡量现代化的主要评价指标中，还没有一项能够准确地反映作为性别分层的妇女群体发展水平的。而一项未曾考虑性别因素的战略，往往会带来片面的发展和新的社会不公。
现代化建设是一个长期的过程，妇女发展问题也不可能在短时期内得以彻底解决。但是任何强调客观，甚至消极等待、观望、无所作为的思想也是万万不可取的，我们必须用积极主动的态度和切实有效的行动扎实推进妇女的发展。
一、要真正将性别意识纳入决策主流。各级党和政府是现代化目标、任务、政策的决策者。决策者的认识、行为和认同度直接影响着性别意识在决策中的位置和作用。决策者在制定法律、公共政策、方案和项目时，只有把男女平等作为参照值，充分考虑发展过程中将会对男女两性特别是对仍处于弱势地位的女性造成的影响，才能使妇女的发展得到强有力的保障。因此，各级党和政府应抓好男女平等基本国策的落实，将妇女发展内容列入现代化目标和现代化衡量标准之中。一要将妇女发展规划与现代化总目标以及各级有关现代化发展的子规划、公共政策紧密地衔接在一起，在经济和社会发展指标之中，加强性别统计、性别分析，以及时采取有效的对策。二要将妇女工作真正纳入政府的职能之中，各级政府设立专门的实质性的妇女工作部门，更有效地承担起促进妇女发展的职责，改变目前各级政府虽然设有妇女工作机构（协调组织）而实际工作仍由不具备行政效力的群众团体——妇联来承担的状况。三要继续建立完善有关妇女的法律法规，加大执法力度，坚持打击侵害妇女合法权益的违法犯罪活动，为妇女平等参与发展创造更好的条件。四要坚持两手抓、两手都要硬的方针，大力加强社会主义精神文明建设。用法律的、行政的、宣传教育的等多种手段消除“男尊女卑”、性别歧视的影响，为妇女发展创造良好的社会舆论环境。五要关注和有效地解决妇女发展中的重点难点问题，如占妇女人口70的农村妇女在现代化进程中的发展、权益保障问题，确保妇女参与国家和地方各级决策管理机构、平等地行使权力问题，妇女潜在的人才资源向显性的人才资源的转化问题，消除色情服务业滋长问题等等。
二、广大妇女要更自觉地参与现代化建设，以素质、作为求发展。妇女只有不断提高素质，积极参与解放和发展生产力的伟大实践，作出贡献，才能使自身发展获得坚实的基础和广阔的前景。而未来的社会以知识为本，以能力为本，将为妇女创造更多更好的平等参与、平等发展机遇。广大妇女要树立起自我意识、成就意识、成才意识、竞争意识，不仅仅把参与社会作为解决自身生存的问题，而且要把参与社会作为人生不断发展，实现自我价值的舞台，善于自我设计，在扎扎实实地走好每一步的基础上，有志于向更高层次迈进，努力做到在思想观念上不断更新，在志向目标上不断追求，在知识能力上不断充实提高，使自身发展获得持续的内在动力。
三、各级妇联要在现代化进程中更好地承担起推进妇女发展的神圣使命。要紧紧围绕“代表和维护妇女权益，促进男女平等”的基本职能，在四个方面加大工作力度。一要通过参政议政等渠道，更有效地推进男女平等国策和性别意识进入法律、法规和政府的各项决策之中，从根本上为妇女发展创造条件。二要进一步密切与各界妇女群众的联系，切实掌握妇女在现代化进程中的各种情况和问题，加强对策研究，为维护妇女权益，促进妇女发展提供实实在在的服务。三要进一步加强对妇女的宣传教育，唤起妇女的自我意识和群体意识，引导帮助妇女在现代化进程中不断提高素质，实现自我超越，发挥“半边天”作用。四要适应现代化需求，加强妇联的自身建设。以改革、创新、务实的精神，建设一支高素质的妇联干部队伍，努力探索和改进新时期妇联的思维模式、组织形式和工作方式，不断提高妇联的工作效率和工作水平。
[内容摘要] 我国宪法的现代化应当基于两个维度：一是针对原有宪法存在的问题，一是尊重宪法的普适性价值。就我国而言，宪法现代化的目标应当集中在两个方面：一是进一步确立人权保障与民主价值，二是推进宪法的形式化。
[关 键 词] 宪法 现代化 人权 民主 价值 形式主义
现代化是一项双向比较运动：一方面，现代化面对过去，过去构成现代化的起点和基础。现代化是对传统的变革与创新，或者对传统的扬弃。现代化的过程就是变革、创新或扬弃的过程。另一方面，现代化又指向未来，而这个“未来”的模式是以已经现代化的国家即发达国家为原型来描述的，其结果，现代化是一个不断向发达国家靠近的过程。现代化是一个比较性概念。对于落后国家，现代化是对发达国家的追赶或超越的过程。就“面向过去的运动”而言，由于各民族国家背负传统的差异，在变革与创新上存在着很大的不同，因此，各国现代化的过程具有特殊性。而对“指向未来的运动”而言，已经实现现代化的国家其现代化的内容与过程都必然带有某种普遍性。这些普遍性为落后国家的现代化过程提供了一个参考模式。因此，现代化必然既是一个转化传统的过程，也是一个吸纳普遍性的过程，其结果是：尽管各国的现代化在结果形态上大体一致，但若将各自确立的现代化目标分解成若干细目，则可发现在这些细目的选项上存在着差异。
因此，不同国家有不同的现代化目标和不同的现代化道路。与其他国家相比，任何一个国家的现代化都是“不一样”的现代化。这是在现代化问题上传统因素的特殊性与发达国家现代化的普遍性共同作用的结果。
不同国家宪法的现代化也是“不一样”的。从这一认识出发，确定宪法现代化的目标必须考虑两个维度：一是要针对原有宪法及实施中存在的特有问题确定解决方向与所要达到的目标，二是从发达宪政国家的现代宪法中概括出基本的普遍性要素并根据各自的具体情况有选择地确定为宪法现代化的目标。就我国而言，宪法现代化的目标应当集中在以下两个方面：一是确立人权保障与民主价值，一是推进宪法的形式主义。
一、厘清宪法的价值承载
（一）价值在宪法中的意义
1、价值判断与宪法学
根据哈耶克的研究，18世纪到19世纪初，科学尚未分化。像政治经济学这类现在看来非常明确归于社会科学的学科，在当时既可以称科学的一支，也可以称为道德哲学或社会哲学的一支。19世纪上半叶，科学日益局限于指自然科学和生物科学，并形成区别于其他学科的严密性和确定性，而科学的成功导致另一些领域的工作者着手模仿它们的教义和术语，出现了狭义的科学方法和技术对其他学科的专制。 实证主义正是这种“专制”的哲学解读——它“坚持‘事实’与‘价值’的分离，主张社会科学必须将自己的范围严格限制于事实领域，因为事实领域可以应用经验的或自然科学的方法，以从中求得确定无疑的规律。” 韦伯也主张，“社会科学是价值中立的”，“它不是应当价值中立，而它就是价值中立的”。 19世纪下半叶，实证主义侵入了包括法律科学在内的社会科学的一切分支。法律实证主义为了追求客观性，它也运用所谓“物理的”科学的方法，试图消除科学家的任何主观因素，法律科学家必须审慎地避免把自己的价值观带到调查中。 “实证主义导致一切价值判断都是非理性的说教”。价值判断被认为是建立在这样的基础之上：个人的或者集体方式相同的基本评价，也就是说，人员对某一对象物的种种感觉状况转换解释为该对象物的一些特征，亦即被客观化。东西不是美或者丑，行为不是善或者恶，等等，而是一些人员或者人员圈子对它们的中意还是不中意，赞成它们还是不赞成它们。 价值判断被认为是主观的，而且仅仅是一种统计学上的确认：如果多数人对某物持共同评价——他们赋予其相同的用途，或者期待它在相关的人看来具有相同的效用，那么，该事物就有价值。实证主义理论的致命之处在于：它无法真正做到所谓“价值中立”或“摆脱一切价值”。
与法律实证主义相反，一些学者把他们的研究完全置于价值判断之上，如古斯塔夫·拉特布鲁赫。对他来说，整个法哲学是“法的价值的观察”，法哲学必须探索各种价值，在各种价值的基础上，某一种实在法的法制显示出是公正的或是不公正的，是正确的或者不正确的法。
事实上，法学研究不可能离开价值判断。边沁认为法学研究的任务是，“（1）确定法律是怎样的；（2）确定法律应当怎样。” 宪法学的研究也应该是要达到这两个目的：一是确定宪法是怎样的，二是确定宪法应当怎样。无论你如何小心，只要你冀望确定宪法应当是怎样的，则无法避开价值判断。正如有学者指出的，看到（Seeing），从任何重要的意义上来看，都依赖于我们的看（looking），看反映了关切、理论、目的和理念的整个系统，它们引导我们去追寻所考虑的事物中这一个而不是另一个本性。 马丁·洛克林反问道：我们真的能够在不选择任何价值立场的情况下辩识和安排关于英国宪法的“事实”吗？他说，在我看来，这一学科中的知识必定关系到人的目的以及我们赋予给周遭情境的意义。这标明：首先，知识必须到意义中去寻找；其次，知识是关系性的。知识的这些特性表明：我们不可能在人类目的的社会背景之外来确定真理或谬误。
可以得出结论，价值判断在宪法学研究中具有极为重要的意义。首先，价值判断决定了宪法学研究的方向与路径。任何一个从事宪法学研究的人，他必须先为自己预设必要的价值判断，至少他必须确认对宪法学的研究这一活动本身是有价值的。这个价值判断构成了他研究的出发点，他在研究中可能改变其价值判断，而在改变之前，他一定又接受或形成了新的价值判断。其次，价值判断决定了宪法学研究成果的性质与历史意义。再次，价值判断的多元化所导致的宪法学内部的分歧与多样性，是宪法学学术进步的前提。黑格尔曾从哲学的角度强调了一个学科内部的分歧与多样性对于该学科的重要性：“哲学系统的分歧和多样性，不仅对哲学本身或哲学的可能性没有妨碍，而且对于哲学这门科学的存在，在过去和现在都是绝对必要的，并且是本质的。”
我国传统宪法学的问题在于，过分强调一种单一的价值判断，而忽视了其他价值判断的存在。这导致宪法学研究的单调，缺乏创新，研究本身不过是对某种价值 判断的注释。
2、价值与宪法文本（或宪法规范）。
林来梵博士将宪法规范喻为“单纯的容器”，认为它具有价值中立的特性，不排除任何一种特定的价值。因此，事实与价值可以相对分离，任何价值均可以通过竞逐而注入宪法规范。 这一观点的缺陷在于：事实上，并不存在价值中立或者不含任何价值观念的宪法规范。首先，事实上，宪法所特有的价值理念，如权力、权利、正义、民主等价值观念都是先于宪法观念之前而产生的。 制定宪法的动议及制定的整个过程都是在一定的价值理念指导下进行的，也就是说，宪法在制定时就已经被预设了价值理念。此时，价值是制宪者为宪法预设的道德目标。宪法规范只是作为这种价值理念的实现手段才被确定下来的。因此，宪法规范根本不可能与价值分开来，“单纯的容器”是不存在的。正如马丁·洛克林的断言：“不存在关于英国宪法的价值无涉的事实。” 其次，并不是宪法文本中每一个宪法规范或每一具体条文都能读出价值内涵。但这并不排除一些规范或条文，如关于公民基本权利的规定直接表述宪法的价值，这类规范可以称为宪法的价值规范。其他不直接表达宪法价值的规范可称为非价值规范，它又可分为技术规范和社会规范两类。从形式上看，相同或类似的技术规范和社会规范在任何一部宪法都可以找到，它似乎不含任何价值观念。其实，这是一种误解。因为，在一部宪法中，技术规范和社会规范总是要与价值规范结合在一起才构成宪法规范的整体，而且，技术规范和社会规范只有在促进价值规范的实现过程中才能体现出自身的价值。因此，即使内容完全一样的技术性、社会性宪法规范，在纳粹德国和其他真正实行民主宪政的国家，实践中会表现出完全不同的价值倾向。从根本上讲，宪法的价值是通过所有宪法规范组成的规范系统所发挥的整体功能来体现的。再次，宪法一旦颁布实施，其价值作为一个系统或整体隐藏在规范的背后。价值必须借助于概念和逻辑的形式，尽可能精确地转化为调整具体宪法行为、宪法关系的规则体系，才有可能在具体的行动领域得以彻底、全面的贯彻。这一过程，一方面使宪法规范获得了正当性，另一方面也为宪法规范及宪法规范的具体适用过程获提供了评价的标准。
我们以往的宪法并非没有确立价值，而是所确立的价值仅停留在纸上，换句话说，宪法文本叙述的价值与宪政实践中的实际价值诉求并不一致。
（二）将人权保障确定为宪法的核心价值
1、对人权保障作为宪法价值的一般考察
（1）西方国家一开始就将人权保障确定为宪法的首要价值，其经典表述是：凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。
自近代以来，宪法在西方世界一直是一个极具价值意义的概念。欧洲的启蒙思想家们为我们建立起一套关于以人权保障为核心的价值体系的学说。同时，为实现人权保障价值，他们还绞尽脑汁设计出以三权分立与权力制衡为特征的政制方案。1776年美国的《独立宣言》、1787年美国宪法特别是1791年获得批准的“权利法案”，使这套价值体系及以此为基础的政制方案在北美洲率先实证化。美国宪法“最重要的历史意义在于它将欧洲文艺复兴时期以来人类对于理性政治的追求变成了现实。” 1789年在法国大革命中诞生的《人权宣言》宣称：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。” 人权价值成为宪法存在的前提，法国革命者们情绪化地高喊：“无宪法，毋宁死！” 法国1791年、1793年、1795年宪法都将《人权宣言》置于篇首作为宪法所依据的基本原则； 1946年、1958年两部宪法序言虽未将《人权宣言》置于篇首，但都确认了1789年《人权宣言》所载权利与自由。至此，“人权已经不再仅仅是一种理论了”。 美、法两国宪法极具示范效应，以人权价值迅速获得了普遍认同。到上个世纪，亨金宣称：“我们的时代是权利的时代。人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治与道德观念。” 人权保障理所当然地被公认为宪法的首要价值，几乎在当今170个国家的宪法中都被奉为神圣。
（2）近代以来中国接受宪法的直接动机是富国强兵，人权保障未成为宪法的核心诉求。
在中国，宪法是舶来品，对宪法的接受不是基于价值认同，而是别有原因。面对1840年以来西方国家的强烈挑战，中国人渐渐知道自己的不足了： 先是在器物上感到不足，提出“师夷长技以制夷”，于是举办洋务。及至中日甲午一战，洋务运动破产，人们才痛切地认识到，西方国家强大的原因不止于器物，更在于其政治制度的优越， “日本有宪法而强，中国无宪法而弱”。 于是“觉得我们政治法律等等，远不如人，恨不得把人家的组织形式，一件件搬进来，以为但能够这样，万事都有办法了”， 立宪强国成为了那个时代的基本共识。1904年的日俄战争进一步强化了这一信念：“日本的立宪政治，虽然还不曾得到真正民权自由；但是他施行钦定宪法没有多年，便以区区三岛打败庞大专制的中国，再过十年，又打败一个庞大专任的俄国；于是大家相信‘立宪’两字是确有强国的效力了；仿佛一纸宪法，便可抵百万雄兵”。 孙中山说：“我们要想把中国弄成一个富强的国家，有什么方法可以实现呢？这个方法，就是实行五权宪法。” 在谈到1954年宪法时也说：“我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的而写的。”
至此，我们可以得出的一个基本结论：清末以来的各种政治力量之所以“接受”宪法，其实都是将宪法当作某种政治工具来看待的， 保障人权未成为宪法的价值诉求。哈耶克曾追问：“难道宪法的作用仅仅在于使政府顺利且有效地运转，而不管它们的目的是什么吗？” 我们也可以进一步追问：难道宪法仅仅在于富国强兵或者国家稳定，而不问国家的目的？
不过，1949年后的几部宪法在形式上似乎更关心人权，但其理论基础并不是前面提到的人权保障的价值哲学。几部宪法在价值上都存在以下不足：第一，始终没有将人权保障确立为宪法的核心价值。宪法的主要目标仍然不是保障人权，每一次修宪都发生在国家重大政策、方针发生变化之后，每一次对宪法的修正都不过是为新的政策、方针提供“合法性”。第二，即使宪法文本中将“公民的基本权利”的规定放在更为显著的位置，或者把公民的基本权利规定得特别完善、全面，但由于未规定违宪审查、宪法诉愿等制度，这些基本权利的规定常常停留在纸面上，难以落到实处。对公民基本权利的全面规定并将这部分内容放在显著的位置，在某种意义上说，这不过是一种政治姿态。第三，强调国家或民族的集体权利如发展>文秘站:
2、将人权保障确定为宪法的核心价值并在整个法律体系中彻底贯彻，仍然是我国宪法现代化的重要目标。
这一目标意味着：（1）要确立人权保障价值相对于秩序、效率等其他价值的优先地位。这意味着人权保障价值具有一定程度的终极性，在人权价值与其他价值冲突时优先保障人权，不能在秩序、效率等的名义下损害乃至牺牲人权价值。（2）要将这一价值贯穿整个法律体系，保障人权是整个法律体系的核心精神。这就是说，不仅是宪法，而且其他法律规范体系也都要以人权保障为其价值目标。（3）价值是制度和规范的灵魂，但价值不会自动实现，它必须化为具体的制度和规范（即宪法中关于公民基本权利的规定及其保障制度）并通过制度与规范的执行来实现。这要求人权保障制度如宪法诉愿、违宪审查等制度的建立、健全与完善。（4）为避免绝对化的理解，我们还必须明确：强调人权保障价值对于宪法的重要意义，并不意味着人权价值是绝对的。相反，“权利观念承认对权利的一定限制是允许的，但限制本身应受到严格限制。” 对公民基本权利的限制在以下两方面是可以被接受的：一是平等的要求。即人人平等地享有基本权利，平等地受到保护。为保证每个人都平等拥有权利而产生的限制是可以容忍。二是紧急状态的要求。国家在面临重大自然灾害如地震、瘟疫及严重的社会动乱如战争等紧急状态下，为防止因紧急状态的发生导致整个国家和社会秩序的全面失控，可依法对公民合法权利进行一定范围、 一定限度的限制乃至剥夺。但这种限制或剥夺，其范围和程度必须事先严格限定，而且还应当有一个确定的底线。根据联合国《公民权利和政治权利公约》以下公民权利是不得克减：人的生命权，不得施用酷刑，不得使用奴隶，不得仅仅因无力履行约定而被监禁，不得把追究溯及既往的行为定为犯罪，人格权受尊重，思想、良心和宗教自由不可侵犯，等。当然，还必须明确紧急状态下公民权利受侵害时必要的救济手段和途径。 在这一底线之下，国家在紧急状态下对公民其他权利的限制与剥夺就是可以被接受的。
（三）廓清宪法的民主价值，实现政治的民主化与民主的法律化。
1、代议制成为实现民主的根本形式。
在十八世纪的英美世界，民主是“表示由人民治理的政府”，即“它不只是由人民选举产生的政府……而且实际管理政府的权力也在人民手里。” 这种理解在当时被称为简单民主或纯粹民主制，也即后来所谓直接民主。美国制宪时代的思想家们并不看好甚至反对民主，其原因就在于，他们将民主理解为直接民主。 根据卢梭的教导，由于规模等难题，直接民主是不可行的。 同时，当时的思想家们还存在另外一个担忧：多数决定原则可能导致“多数的暴政”。 古希腊时期雅典对苏格拉底的审判，法国大革命时期以“民主”的名义对人权的践踏与忽视，都是“多数的暴政”的显例。由于这样的原因，在美国宪法中通篇找不到“民主”的字眼。但是，美国的宪法确实是对民主的确认！不过，这种民主即美国早期称为“共和”的代议制度，而非直接民主。代议制度被认为是“用少数来取代多数”，最早来源于英国。十八世纪的英国人相信，在下院他们有自己的代表，他们已经为自己的自由建立起制度的保障。他们将“民主制”（即代议制）一词与君主制和贵族制合在一起使用，都作为其混合政府或者平衡政体的一个核心部分。
2、宪法对民主的确认。
现代宪法理论认为，民主是宪法产生的前提，宪法是对民主的确认和保障，是民主制度化、法律化的基本形式。
各国宪法通过以下几种方式确认了民主：
（1） 对“人民主权”原则的确认。“人民主权”原则是民主的精髓， 它已经成为各国宪法的通则。美国宪法序言写道：“我们合众国人民……特为美利坚合众国制定本宪法。”1958年法国宪法，第2条规定：国家的原则是“民有、民治、民享的政府”；第3条规定：“国家主权属于人民”；第4条规定：各政党和政治团体“必须遵守国家主权原则和民主原则。”1949年德意志联邦共和国基本法第20条规定：“德意志联邦共和国是一个民主的社会合作的联邦国家”，“全部国家权力来自人民。” 我国1949年以后的几部宪法也都规定了这一原则。1982年宪法第2条的规定是：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”
（2）规定代议民主的制度构成和程序。民主在本质上是一套程序。程序对于民主具有极为重要的意义。这是因为，一方面，宪法就是要通过严格的程序确保代表或议员不会偏离选举人的意志行使权力，使他们能始终代表人民的意志；另一方面，民主是一种多数决策的过程，在决策前并不存在预设的实体结果，人们之所以接受这个结果仅仅是因为他们事先接受了形成这个决策的程序。因此，在某种程度上说，是程序决定了实体。在这方面，我国的宪法还存在不少问题。其中最关键的问题是：一、宪法规范的内容重实体而轻程序。宪法对民主的程序规定篇幅很少，残缺不全。 二、宪法中未确定正当程序原则。一般认为，现代西方立宪主义的核心是“正当过程”条款（the due process clause）。
（3）规定对代议民主的制约和补救。从各国宪法来看，有这样几种情况：一是在宪法中规定公民的创制、复决权。这实际上是承认一定条件下公民享有直接立法权，以克服或纠正立法机关在立法时不能有效地反映民意甚至违背民意的现象。二是规定全民公决。这是通过由全体公民投票来决定某一重大问题的制度，它通过公民以主权者的身份直接行使的决断权。三是规定对代表或议员的监督与罢免。我国宪法未规定公民享有创制、复决权，也未规定全民公决制度。对代表的监督与罢免的规定也还有待于进一步健全和完善。
3、民主应当成为我国宪法现代化的重要价值目标。
当代西方学者对民主制度极为推崇。美国弗朗西斯·福山甚至认为，自由民主制度也许是“人类意识形态发展的终点”和“人类最后一种统治形式”，并因此构成“历史的终结”。 因为，自由民主制度不存在根本性的内在矛盾，“所有真正的大问题都已经得到了解决”，于是“构成历史的最基本的原则和制度可能不再进步了”。 笔者对所谓“历史终结”抱有谨慎的疑虑，但仍然非常赞同福山的初步断言：至少在目前我们还“找不出比自由民主理念更好的意识形态。”
民主原本具有手段的意义，其目的是为了保障人权。但人们逐渐发现，民主早已超越了其手段或技术的意义，而具有独立的价值——对人权的程序保障在某种程度上比实体保障更为根本，人权的实体保障最终通过程序保障来实现。民主本身也成为宪法的价值诉求。
从民主的价值出发，我国宪法现代化应该包含以下几个方面：
（1）政治民主化。政治是在共同体中并为共同体的利益而作出决策和将付诸实施的活动。 权力是政治的基本要素，政治的实质就是公共权力的获得和运用。因此，政治民主化意味着，所有公共权力必须来源于人民的授予，所有公共权力的运行必须反映人民的意愿。
（2）民主政治法律化。公共权力的获得和运行都必须有宪法和法律上的依据，或者都由宪法和法律进行规范。这要求宪法对公共权力的获得与运行要作出完备的规定。民主可分为人治民主即以人治方法实行的民主和法治民主即以法治方法实行的民主。法治民主的基本特征包括，用法律来集中和反映人民的意志，并按照“服从法律的就应当是法律的创造者”的精神与要求来制定法律；法律至上；国家权力受宪法和法律限制；已制定的法律得到严格实施。 法治民主所蕴涵的正是民主政治的法律化。
（3）建立以权力制约机制，对权力进行有效监督。就我国目前而言，最关键、最紧迫的是，尽快建立违宪审查制度。
二、推进宪法的形式化
（一）形式合理性优先：宪政的法律之维
理性在启蒙运动以来被用以为价值之源和对现存事物批判的标准。启蒙运动的开展及其对宗教的猛烈批判，整个社会表现为一个世俗化的过程，即韦伯所说的“世界的祛魅”过程，这实质上就是一个世界走向理性化的过程。“理性化”是韦伯理论中的一个核心概念，他创造性地提出了形式合理性与实质合理性的概念，并将其作为他对经济、法律、政治和行政管理等社会制度合理化发展的分析工具。在韦伯那里，形式合理性指的是可以准确计算的合理性。而实质合理性则指由伦理的、政治的、功利主义的、享乐主义的、等级的、平均主义的或者某些其他的要求来衡量的合理性。实质合理性从根本上不具有可精确计算的属性，因为用以判断实质合理与否的价值是无限多的，不仅仅有来自于政治上、伦理上和习俗上的各种各样的相互矛盾的理论、观念和原则，就是在那些信奉同一种政治和伦理学说的人们中间，也不大可能有两个人的价值标准在一切方面都完全一致。
可见，实质合理性意味存在着一套主观的、价值的标准。学界虽然承认存在一些普适性的价值，但终究无法给出一个确定的标准，甚至探究这种确定标准的手段也难以获得。追求实质合理性的道路充满崎岖，而且几乎可以肯定这种追求难有实质意义上的结果。从法律的方面看，强调“实质合理性优先”虽然为人们提供了一个极具诱惑的正义理想，但它在 司法领域的贯彻，将导致个案正义优先于普遍正义，法外的标准优先于法律的标准， “直接追求实质合理性的司法实践也总是难以摆脱人治、专断、反复无常或神秘主义等非理性力量的控制。” 诉诸实质合理性的司法，导向一种人治的司法模式。
而“法治主义强调形式合理性优先”。 法律的形式理性是法制现代化的一个基本的起码的要求。 韦伯在其关于法律的论述中，特别强调法律的形式理性（或形式合理性），他赋予法律的形式理性以相对独立的地位。D·M.特鲁伯克将韦伯的法律形式理性解释为：法律思维的理性建立在超越具体问题的合理性之上，形式上达到那么一种程度，法律制度的内在因素是决定性尺度；其逻辑性也达到那么一种程度，法律具体体现和原则被有意识地建造在法学思维的特殊模式里，那种思维富于极高的逻辑系统性，因而只有从预先设定的法律规范或原则的特定逻辑程序里，才能得出对具体问题的判断。 韦伯还进一步揭示了法律形式理性的意义：特殊的法的形式主义会使法的机构像一台技术上合理的机器那样运作，它为有关法的利益者提供了相对而言最大的活动自由的回旋空间，特别是合理预计他的目的行为的法律后果和机会的最大的回旋空间。它把法律过程看作是和平解决利益斗争的一种特殊形式，它让利益斗争受固定的、信守不渝的“游戏规则”的约束。
形式合理性是法律的生命所在。法律的形式合理性，是“指用理性化的法律来判定是非曲直”。 因此，宪法的形式合理性，从根本上讲，它要求宪法必须成为法律，而不能是政治宣言、道德原则，这已经获得学界的普遍认同。这就要求，宪法的内容尽可能采取法律的外在形式，即以法律规范的形式表现出来，并跟其他法律一样，能以特有的“法律”的方式或依实施一般法律的基本原则、基本手段予以实施。宪法的形式合理性的实质就是宪法采行法律的形式，宪法的形式合理化即是宪法逐渐采行法律形式的过程。
那种认为宪法主要用以确认个人尊严、基本权利与自由等价值，其关键是合理确定权利与权力的界限并有效制约权力以实现权利的主张，体现的是一种对宪法的“实质合理性”理解，它将宪法所追求的目标确定为“实质合理性”。这意味着，在实质合理性与形式合理性相冲突时，优先考虑实质合理性。我们承认，宪法的确对人权等最根本的、最重要价值目标给予了正式确认。但是，宪法也是法律，因此在制（修）宪的过程中，也同法律一样，“应当最大限度地将实质合理性转化为形式合理性”，“最大限度地把实质合理性由个别存在物转化为普遍存在物，由分散无序的状态转化为理性可以把握和预计的固定形式”；在宪法的实施中，也须“借助于而不是绕开形式合理性去实现实质合理性”。 因此，宪法也不例外，其生命也在于它的形式合理性。
强调宪法的形式合理性，并不意味着对宪法实质合理性的否定或排斥，它仅仅表明：宪法的形式合理性相对于实质合理性而言，具有优先性。即：（1）宪法的实质合理性通过形式合理性予以实现。（2）在宪法的实质合理性与形式合理性相冲突时，以形式合理性所确立的标准来最终判定实质合理性。（3）宪法的所有内容尽量实现形式的合理化。“在所有理性化的法律制度中，都程度不同地存在着一种‘形式主义’的倾向”， 因此，宪法对形式合理性的追求，必然意味着宪法形式主义的兴起。
长期以来，我国宪法都以追求实质合理性为目标。这体现在：（1）宪法详细而全面地规定了公民的基本权利与自由，却没有规定保障的具体制度和途径。宪法规定的公民基本权利与自由受到侵害，却无法有效的救济。（2）宪法规定了国家机关权力的范围、种类，甚至也规定了行使的程序，但却未规定违宪审查制度，面对大量存在的违宪行为，宪法却无能为力。（3）宪法中过多地规定政策、方针及其他非规范性内容，一些本来是规范性的内容却又未具体规定如何处理，等等。这些都表明，我国的宪法至今仍是以实质合理性为其价值诉求的。因此，我国宪法的发展必然有一个形式合理化的过程。宪法的形式合理化是我国宪法现代化的一个重要目标。
（二）程序正义优先：宪法的实践理性
实践理性是指人的从事和选择正当行为的机能和能力。它包括两个方面的内容：首先，人具有从事正当行为的欲望、愿望和能力；其次，存在一个评价人的行为正当与否的公共的普遍的标准。 在某种程度上可以说，法的实践理性即意在探寻法律的正义在实践中确定的判定标准。那么，在宪政实践或宪法实施过程中，我们将根据什么方式来确定“评价人的行为正当与否的公共的普遍的标准”？一般来说，有两种方式：一是根据行为的结果，一是根据行为的过程。如果借用自亚里士多德以来的正义概念，那么，就前者而言，可以理解为实体的正义，它“意味着只要结果正确，无论过程、方法或程序怎样都无所谓”； 后者可理解为程序的正义，它意味着“无论处理个案的过程所得出的具体结论是什么，这一过程都应当受到某些实体正义之外的其他正义原则的指引和限制”, 也即是说，要考虑程序自身的存在理由，或者说是要确立程序的独立价值。
问题是，当二者发生冲突的时候，如何取舍？这才是我们关注这一问题的关键。宪法的实践理性要求在宪政实践或宪法实施中获得一套客观的、确定的标准，是依实体法的规定来判定正义，抑或依程序法的规定来判定正义？换句话说，我们应该取实体正义优先还是程序正义优先？罗尔斯关于程序正义的理论回答了这一问题。
罗尔斯以分蛋糕的比喻为例将程序的正义分为三种：一是完善的程序正义。在这种情况下，“对什么是公平的分配有一个独立的标准，一个脱离随后要进行的程序来确定并先于它的标准。”而且，“设计一种保证达到预期结果的程序是可能的。” 由于标准不在程序之中，要探究这一标准是困难的，因此，罗尔斯警告说，“完善的程序正义如果不是不可能，也是很罕见的。” 实践中，我们并非要真正的、绝对的达到平均分配蛋糕，而只需确定由动手切蛋糕的人最后领取自己的一份，即可认为它符合正义。可以认为，只要设计的程序被认为是正义的，其结果也被认为是正义的（按照预先设定的标准，并非这个结果就真的是正义的）。二是不完善的程序正义。其基本标志是：“当有一种判断正确结果的独立标准时，却没有可以保证达到它的程序。” 刑事审判被罗尔斯分类为不完善的程序正义。某被告是否真正犯罪存在着绝对的标准，但除了万能的上帝，人类并不掌握任何时候都能满足绝对标准的认识手段，实际中采取的方法在实质上就与分蛋糕并无多少区别。 也就是说，在不完善的程序正义的情况下，仍然是以程序是否正义来判定结果是否正义的。三是纯粹的程序正义。它“不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能会是一些什么样的结果。” 只要程序正义，其结果就一定正义。
从理论上讲，在罗尔斯关于程序正义的三种分类中，程序的地位是略有差异的。但在实践中，结局都是一样的：实体的正义最终都由程序来保证，即程序正义决定实体正义；或者，在二者冲突时，程序正义应当优先于实体正义。
关于正义的理论适用于法律的领域，产生了实体法与程序法及其关系的问题，在确定以什么标准评价人的行为正当与否时，出现了实体法中心观和程序法中心观两种对立的主张。前者认为，完美无缺的实体法是前提，程序法仅仅是“助法”或“附带性规范”，即“程序仅仅是以判决的方式产生出其结果的机械性过程或就是这个机械本身。” 程序法中心观则认为，程序法并不是助法，而是实体内容形成作用的法的重要领域。实体法上所规定的权利义务如果不经过具体的判决就只不过是一种主张或“权利义务现象”，只是在一定程序过程产生出来的确定性判决中，权利义务才得以实现真正意义上的实体化或实定化。 程序不仅具有独立的价值，而且在某种程度上，实体法是通过程序法来确定的，即所谓“程序是实体之母，或程序法是实体法之母。”
针对我国目前在宪法实体规定方面已趋完善，程序的阙如使实体规范不能有效实现而成具文的现状，笔者曾撰文指出，“与其让完备先进的实体规定留在纸上，还不如先完善程序，使实体规范完全得到实现。同时，优先发展程序，并不否定实体规范的适时发展，只是强调在现阶段宪政建设的侧重点是发展程序。” 在该文中，笔者讲的是一个实践中的操作问题，即宪政建设的先后次序、以何者为重点的问题。这与本章中笔者提出的宪法程序正义优先是两个完全不同的概念，相信细心的读者一定已了然于胸。
宪法程序正义优先具有明显的价值取向的意蕴。其基本含义是：第一，宪 法内容的程序化。它要求，尽可能使宪法的实体内容化为一种程序性规范，或者说，尽可能使宪法的实体内容通过程序规范体现出来。宪法的实体价值隐藏于程序之中。这意味着从立宪、修宪到宪法实施的每一个环节都必须遵循法定程序，意味着国家权力纳入法律设定的轨道、不同机关的权力均由法律加以明文规定并严格按照预设程序运转，意味着公民基本权利的保障也必须严格按照法定程序进行。第二，确立正当法律程序原则。通过这一原则，一方面使宪法程序尽可能合理、科学、完善；另一方面，赋予宪法程序以独立的地位，以及在实体正义与程序正义冲突时优先考虑程序正义的合法性。
（三）当前我国宪法形式化的主要内容
本章所讲宪法形式化，既包括宪法的形式合理性，也包括宪法的程序正义优先所导向的程序化倾向。实现宪法形式化的一个前提，是存在一套以宪法形式主义为目标的、完整的、内部协调的概念、范畴体系，一套能对当前绝大多数宪法现象做出自洽性解释的、完备的宪法理论。针对我国宪法的实际，当前关键是要做好以下两方面的工作：
1、宪法文本的形式合理化。（1）制定一部可包容香港、澳门及未来台湾等与大陆实行不同制度的统一的宪法典。（2）重订宪法序言。应减少序言中对历史、政策等的叙述性说明。（3）宪法内容的规范化。最大限度地使宪法中的内容都成为宪法规范，尽可能使宪法条文中规范结构完整。（4）减少宪法中的政策性、道德性等非规范性规定。
2、建立、健全四大宪法制度。（1）健全宪法解释制度。（2）建立违宪审查制度。（3）建立宪法诉讼制度。（4）健全宪法效力保障制度。
改革是党的十八届三中全会的灵魂和主线。三中全会对全面深化改革作出战略部署，对加强反腐败体制机制创新和制度保障提出明确要求，在理论上有一系列重大创新，在政策上有一系列重大突破，充分体现了以同志为总书记的党中央高举改革开放旗帜的高度自觉和旗帜鲜明反对腐败、建设廉洁政治的坚定决心。当前，我们要以十八届三中全会精神为指导，全面深化党风廉政建设和反腐败工作，牢固树立进取意识、机遇意识、责任意识，以改革精神推进反腐败体制机制创新和制度保障，逐步实现治理腐败能力现代化，坚决遏制腐败蔓延。
牢牢把握反腐败体制机制改革的方向
方向决定思路，思路决定出路。加强反腐败体制机制创新和制度保障，政治性、政策性都非常强。只有坚持正确改革方向，有针对性地设计时间表、路线图，才能实现改革成本最小化、成果最大化。
紧扣“五位一体”全面深化改革大局。十八届三中全会的重大突破，就是第一次将经济、政治、文化、社会、生态文明等领域改革统筹考虑、系统谋划，体现了当前各领域、各环节改革的关联性、互动性。反腐败体制机制改革，既是“五位一体”改革的重要组成，也是重要保障。各项改革要顺利推进，都离不开风清气正的改革环境，都需要全程加强反腐败工作。完善现代市场体系、加快转变政府职能等改革措施，本身就是源头治腐的重要举措。要改革反腐败体制机制，不能单兵突进，必须与全面深化改革各项任务同步谋划、同频推进，在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰。
紧扣党风廉政建设和反腐败斗争主业。党的十八大以来，中央、中央纪委着眼于新形势新任务，对纪检监察机关的职责定位作了进一步明确，就是要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，全面履行党章和行政监察法赋予的职责。从浙江的实践看，中央的决策是完全正确的，通过调整机关内设机构和议事协调机构等举措，收紧了拳头，突出了主业。当前，要把这一要求贯穿反腐败体制机制改革始终，通过改革推动纪检监察机关转职能、转方式、转作风，进一步强化执纪监督职责，集中精力抓好党风廉政建设和反腐败工作。
紧扣坚决遏制腐败蔓延的目标。反腐败体制机制改革效果如何，干部群众能否满意，关键是要看腐败蔓延势头有没有得到遏制。当前，腐败现象依然多发，滋生腐败的土壤依然存在，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂。要改革反腐败体制机制，必须着眼于这一形势，全面破除不利于坚决查办案件的体制弊端，弥补权力监督制约不力的制度缺陷，使惩治更加有力、预防更加有效，以腐败遏制度、群众认可度、社会信心度等实际成效检验改革成果、取信广大群众。
牢牢把握反腐败体制机制改革的重点
总书记在关于十八届三中全会《决定》的说明中指出，目前反腐败体制机制的问题主要是，反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。要改革反腐败体制机制，就要在这些紧要处发力，通过“小切口”解决“大问题”。
强化党委党风廉政建设的主体责任。十八届三中全会提出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。这些新要求针对性强，关键是抓好落实。建立党委领导班子定期研究、带头检查责任制落实情况，以及党委每年向上级纪委报告责任制落实情况等制度，以加强对党委主体责任的动态考评。近年来，浙江省坚持推行“三书两报告”制度，通过给党委、政府领导发送责任分工报告书、落实任务建议书，给牵头部门发送责任分工函告书，党委常委会听取党政领导专题报告，纪委听取牵头部门情况汇报等，强化了党委的主体责任和主体意识。同时，要制定责任追究办法，加大责任追究力度。对重大违纪违法行为，既要追究直接责任，也要追究领导责任，增强责任制的刚性约束。建立健全启动程序，注重从信访举报、案件检查、执法监察、巡视等工作中发现问题，确保责任追究及时、准确。
强化上级纪委对下级纪委的领导。十八届三中全会强调，要推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。这项决策符合党章精神，切合实践需要。当前，关键是要研究制定双重领导体制具体化、程序化、制度化的指导性意见，进一步明确双重领导的具体内容和方式。特别是在查办腐败案件和下级纪委书记、副书记提名考察等方面，亟须出台更加细化、明确的操作办法，使上级纪委加强领导有章可循、下级纪委接受领导有据可依。
强化派驻机构的监督职能。派驻机构是各级纪委的重要组成部分，发挥好这支队伍作用，等于增加了一个纪委的力量。党和国家机关领域广、部门多，全面派驻很难一步到位。要从实际出发，条件成熟一个派驻一个，逐步实现“全覆盖”。此外，要在纪检监察机关设立专门机构，强化统一指导和协调，防止派出机关内设部门多头下达任务，解决派驻机构疲于应付、工作难以深入的问题。
强化巡视制度的监督作用。当前，巡视工作只能加强、不能削弱。要坚决落实十八届三中全会《决定》的新要求，全面推进巡视工作制度创新。从近几年浙江省巡视实践看，注重拓面延伸、加快节奏、发现问题，巡视监督作用不断彰显，实现了机关、地方和企业的“全覆盖”。在巡视重点上，要聚焦党风廉政建设和反腐败工作不放松，适时开展专项巡视和重点巡视，着力发现问题、形成震慑。在结果运用上，要加强问题分类处置，建立快查快办机制，对发现的违纪违法问题线索，及时移交、快速启动、立巡立查。
牢牢把握反腐败体制机制改革的路径
反腐败体制机制改革是一项系统工程，不可能一蹴而就，也没有先例可循。要深入调查研究、把握规律，坚持全局和局部相配套、渐进和突破相衔接，使各项改革措施逐步落实、逐见成效。
坚持求真务实、真抓实干。十八届三中全会《决定》提出，到2020年完成本决定提出的改革任务。从现在算起，只有短短7年，时间紧、任务重。要统筹谋划、倒排时间，尽快出台更加细化、量化的“一揽子”改革进度表，抓好责任分解和任务分工。要结合实际，在反腐败体制机制改革的各个方面，研究制定一系列能落地、能管用的举措，注重制度设计的细节。要把监督检查贯穿始终，充分运用专项督查、重点抽查等多种形式，对工作进展情况进行检查评估，对不及时推进、不按规定改革的，要限期整改、倒查责任、传导压力。
坚持试点先行、循序渐进。改革既要谋变，也要求稳。反腐败体制机制改革，涉及权力、利益再调整，不可能一步到位。要从到核心、从增量到存量，由浅入深、由易到难、循序渐进，做到“小步走、快步走、不停步”。对于推进党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化等新部署的任务，以及推进新任领导干部有关事项公开等工作，可在部分地区先行试点，待条件成熟后再逐步推开；对于完善派驻工作机制、改进巡视监督制度等已有实践基础的改革措施，要抓好经验总结和顶层设计，迅速启动、加快推进，使各方面制度更加成熟、更加定型。
坚持群众路线、鼓励创新。改革是开创性事业，力量在于群众，办法来自基层。从浙江省反腐倡廉实践看，正是基层和群众在建设村务监督委员会、防止利益冲突、防控廉政风险等方面的创新创造，提升了治理腐败的能力和水平。加强反腐败体制机制创新，必须坚持顶层设计和基层创新相结合，尊重群众首创精神，鼓励基层大胆探索。对于地方、基层和群众在改革探索中的新招、实招、硬招，要及时发现、认真提炼、积极推广；对于改革探索中的一些失误和不足，不搞求全责备，积极加以引导，不断改进完善，更大限度地释放基层群众的创新创造活力。
关键词:农业现代化 内涵 特点 制约因素 对策
摘要:基于学界对农业现代化基本内涵的不同观点,提出对中国农业现代化概念的认识。指出中国农业现代化不同于世界各国的个性特点以及影响其发展的诸多制约因素,进而提出促进中国农业现代化的对策及途径。
中国是一个农业大国,农业、农村、农民问题不仅关系着中国几亿农民的切身利益、关系着中国经济的发展和全面建设更加富裕型小康社会的实现,而且关系着中国政治的稳定和社会的和谐发展,可以说“三农”问题关系着中国的大局。因此,党和政府一直高度重视中国的农业、农村、农民问题,党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的奋斗目标,为解决“三农”问题开辟了新途径。在党和政府日益关注“三农”问题的同时,学术界对“三农”问题的研究一直给予了高度重视。经济学、社会学、政治学、管理学、法学、农学等学科从不同的学科视角对此问题进行了多方面研究,其中农业现代化问题一直是学术领域关注的热点问题之一。自20世纪中期我国提出实现农业现代化的目标以来,学者们围绕着农业现代化的科学界定、中国农业现代化的特点、农业现代化的制约因素、中国农业现代化的实现途径等问题进行了深入研究。
一、农业现代化的基本内涵
学术界对此进行了较长时期的讨论,代表性的学术观点有以下几种:
第一、转变论。人们从历史演进的角度出发,认为农业现代化是一个综合的、世界范畴的、历史的和发展的概念,它作为一个动态的、渐进的和阶段性的发展过程,在不同时期有不同内容。持这种观点的学者一般都认为农业现代化是由传统的生产部门转变为现代的产业部门的过程。
第二、过程论。学者们认为农业现代化不是农业领域一个方面、一个过程的现代化,而是全方位、全过程的现代化。包括生产过程的现代化、流通与消费过程的现代化及农业劳动者的现代化。
第三、制度论。认为农业现代化是由于科学技术在农业中的应用推广而引发的组织制度、管理方法的变革与创新。
第四、可持续发展论。认为农业现代化的完整涵义是用现代技术和生产手段装备农业,以先进的科学方法组织和管理农业,提高农业生产者的素质,把落后的传统农业改造成为具有高度生产力水平、能保持和提高环境质量、促进可持续发展的现代农业的过程。
我们认为,对农业现代化的界定,不能仅从一个或几个方面来界定。思考中国农业现代化应从世界各国农业现代化所应有的“共性”和我国农业现代化的“个性”上去把握。一方面,要借鉴国外农业现代化的成功经验、依据国际公认的现代农业的标准来定位我国的农业现代化;另一方面,要充分考虑我国农业的历史背景、社会、经济与教育、科技发展水平、生态资源及劳动力条件等因素,走自己的农业现代化的发展道路。因此,中国农业的现代化是农业生产手段、农业科技、农业管理、农业劳动者的现代化、农业产业组织的社会化、农业生态化和农村城市化的过程,是传统农业向现代农业的转换。
二、中国农业现代化的特点
在分析、界定农业现代化的基本内涵的同时,学术界对中国农业现代化的基本特点也进行了深入研究,普遍认为,中国农业的现代化是一个系统工程,实现农业现代化将是一个长期而艰巨的任务。各位学者的观点表述上虽有差异,但通过疏理后可以发现,这种差异主要是研究视角的差异。
从世界农业现代化的发展来审视中国农业现代化的学者们认为:从世界上已实现农业现代化的国家来看,农业现代化大体有三种类型:一是以美国、加拿大、俄罗斯等国为代表,他们主要走从现代机械技术起步到现代生物化学技术的发展道路;二是以日本、荷兰、比利时等国为代表,主要走从现代生物化学技术起步到现代机械技术的发展道路;三是以法、德、英等国为代表,走机械技术与现代生物化学技术同步发展道路。中国农业的现代化既不能走以美国和西欧国家为代表的人少地多型的、以机械化和化学化为特征的道路,也不能照搬以日本为代表的人多地少型的、以生物技术的实现为主要特征的道路。而应根据中国特定的条件,走资源节约、技术优先发展的道路,走现代生物技术与现代机械技术、精耕细作的传统技术与现代农业科技、机械化、半机械化与手工劳动有机结合起来的道路。5中国农业现代化道路至少应具有多样性、综合性、工程化等三个显着特点。6也有学者认为,中国式的农业现代化是农业现代化加农村工业化,其发展道路应该是走集约农业、高效增收和持续发展的路子。
把农业现代化看作是一种过程的学者们认为,中国农业现代化的特征应从其所具有的动态性、区域性、世界性和时代性、整体性上去分析。因为农业现代化是一个相对性较强的概念,只有阶段性目标而没有终极目标,即在不同时期应当选择不同的阶段目标以及在不同的国民经济水平层面上有不同的表现形式和特。同时农业现代化具有很强的区域性特点,不同国家、同一国家的不同区域、同一区域的不同地区,农业生产的条件有很大差异。但强调这一点,并不能否认我国农业在现代化的过程中,将要融入到经济全球化的大背景下,因而也应站在全球化的高度来分析农业现代化,依国际标准来确立中国农业现代化的目标。
认为农业现代化是一种手段的学者们则从农业现代化的构成要素上来分析农业现代化的基本特征,认为:农业机械化是农业现代化的基础;生产技术科学化是农业现代化的动力;农业产业化是农业现代化的重要内容;农业信息化是农业现代化的重要技术手段;劳动者素质的提高是实现农业现代化的决定因素;农业的可持续发展是农业现代化的必由之路。
以上学者们对中国农业现代化特征的表述,都有可取之处,如同我们讨论农业现代化的内涵一样,对其特征的描述 也可以是多角度的。我国农业现代化应避免重复发达国家实现农业现代化过程中出现的弊端,走适合中国国情的农业现代化发展道路,以加速传统农业向现代农业的转型,但也要避免“一刀切”走灵活多样的发展道路。从整体上看至少应具备如下特征:第一,把现代生物科技与机械技术结合起来,寻求传统的精耕农作技术和现代化农业在保持生态良性循环下的有机结合;第二,农业现代化必将与农业的商品化、产业化、集约化相伴随;第三,就全国而言,农业必将走内涵发展的道路来提升劳动生产率和国际竞争力;第四,把农业现代化的目标实现与城乡差别、地区差距的缩小、农村工业化与乡村城市化以及农民的现代化等问题有机结合起来。因为中国农业现代化的发展不仅仅局限于农业内部,它与国家经济结构、产业政策的调整、城乡关系的调整、农民与农村的现代化密不可分。
三、我国农业现代化的制约因素
我国作为一个发展中的农业大国,在推进农业现代化方面虽有长足进步,但从整体上看,我国农业现代化的水平与发达国家仍有很大差距。有学者参照国内外学者提出的衡量现代化和农业现代化的指标体系,建立了中国农业现代化发展指标体系,并与世界中等发达国家农业现代化发展水平、发达国家农业现代化发展水平相比较,对我国农业现代化的发展状况进行了具体描述。10也有的学者从区域农业发展的现状出发,对中国东部发达地区、中部地区的农业现代化做了实证研究。11如果我们不去探究学术界在农业现代化评价指标体系上的差异(2001年前后,国内学者提出的衡量现代化和农业现代化的指标体系有数十种之多,白人朴在《关于衡量基本实现农业现代化的指标体系的探讨》中有详细论述,原文刊载在《实验研究》2001年第2期),学者们大都认为我国农业现代化无论在速度、规模、结构、效益、程度等方面与发达国家都有较大差距。这一客观事实,使人们日益关注对中国农业现代化制约因素的探讨。主要集中于三个方面:
其一,从农业生产要素的层面来探讨国农业现代化的制约因素。认为,中国传统农业未能向现代农业转型,劳动者(高素质)、土地、科技、资金等生产要素的欠缺、要素市场发育迟缓是重要的制约因素。
没有高素质的、掌握现代科技知识、懂得现代经营管理知识的新型劳动者,中国农业要实现代化是不可能的。12农业现代化离不开农业科技的现代化,离不开农业科技服务体系的支撑。资金短缺是制约农业现代化的一个瓶颈,如何建立一个与农业现代化进程相适应的金融体系与资金保障体系事关中国农业现代化的实现。土地市场化与农地使用权流转一直是研究农业现代化的学者们关注的,因为它不仅关系到目前中国农业经济、农业产业化水平、农村工业化与城市化等问题,而且关系到农民的利益。
其二,从制度与公共政策的层面来思考中国农业现代化的制约因素。在农业转型过程中,制度变迁起着很大作用。美国经济学家舒尔茨在《经济增长与农业》中就曾断言:经济现代化的必要条件之一就是制度的变革。学者们对中国农业制度变迁的历史及制度效益进行了历史考察。18对农业制度变迁的内涵、特点及制约当前农业经济制度创新的深层障碍,如市场配置资源机制不健全、土地流转机制不灵活、非农偏好的国家资源供给、分配制度、不清晰的产权制度、不合理的税收制度与风险分摊制度等,展开了充分研究。19
在对农业制度变迁进行审视的同时,还有学者们从社会公共产品的供给、国家公共政策的取向等方面对中国农业现代化问题进行了探讨。20 21
其三,从城乡二元结构、农村城市化、工业化的角度来探讨中国的农业现代化的制约因素。认为,目前实际存在的城乡二元结构、滞后的城市化是导致中国农业落后的原因。
从制度经济学的角度看,制度对农业经济的作用是通过制度变迁、制度效率的改善来影响其他各要素投入的积极性和效率来实现的,其作用体现在两方面:直接贡献与间接贡献。直接贡献是指制度作为内生变量同其他投入一起共同推动农业经济的增长,直接对经济增长作出贡献;间接贡献是指制度作为外生变量对其他要素投入起保证、激励、阻滞或诱导作用,间接促进经济增长。制约当前我国农业发展的体制、机制性障碍主要有:
1.真正意义上的市场农业机制尚不健全。尽管农业的市场化进程取得了一定的成就,但严格地说,目前市场农业的发育还很不成熟,市场配置资源机制尚不健全,要素流转和生产安排仍有盲目性。(1)农户没有真正成为完整意义上的市场主体,农户在投资决策上还存在很大程度上的盲目性、产品的单一化、市场行为的趋同性,导致农业生产经营始终处于一种不稳定的状态。(2)生产要素市场发育不足。由于传统的城乡二元结构及尚未根本改革的户籍制度妨碍了城乡劳动力市场发育,使以劳动力为典型代表的生产要素市场发育始终滞后。(3)社会化服务体系滞后。服务体系在多数地区还不健全,推进农业产业化过程中所需的信息、技术、资金、物资、加工、销售等社会服务体系明显滞后。
2.农村土地流转机制不灵活。未能建立与健全有效的土地流转与集中机制,使土地难以在很大范围内流转与合理配置,妨碍了土地的适度规模经营和农业增长方式的转变。
3.国家支持保护农业的政策体系没有形成,导致农村基础设施供给不足,生产潜力下降、农业公益福利事业的投入也严重滞后于城市水平,使农村文化教育、医疗卫生、社会保障等公益福利事业体系发育不足。
4.不清晰的农村产权制度为侵害农民的利益提供了可能。按照现行法律制度的规定,包括土地在内的集体资产！属农村社区公有。在这种规定之下,农村集体资产性质模糊不清、资产所有权代表不明确,诱使各行为主体、尤其是拥有垄断行政权利的基层政府和部门对农民利益的侵害成为可能。
四、促进中国农业现代化的对策、措施
如何化解制约中国农业现代化进程中的制约因素,推进中国农业现代化的进程,人们从各个不同侧面进行了探讨,提出了许多好的对策、建议。综合起来,大致有以下几类:
1.土地制度改革,实现规模经营。在土地制度改革方面,可行性的思路是实现所有权与经营权的分离。这一方面有利于提高农民的生产积极性,消除土地投资的制度风险,克服农民的短期行为;另一方面,实现经营权的自由流转,有利于土地这一稀缺资源的合理利用与适度集中。
2.加快农业产业结构调整,加速农业劳动力向非农产业转移。实现农业就业在社会就业中所占比重的降低,是农业现代化的一个重要前提条件。在我国现行条件下,实现农业劳动力转移,主要依靠产业结构的调整、农村工业化、城镇化的发展。
3.加强农业市场体系和产业化组织建设,进一步协调小生产和大市场的矛盾。为此,国家要积极开展农业社会化服务,建立健全农业生产、流通、科技开发的各种专业性服务机构;大力发展农业市场组织,对农业生产和流通环节,提供技术、资金、信息、经营管理方法等方面的市场咨询和服务,使农村经济和市场经济接轨;消除各种自然的以及人为的经济和行政的市场阻隔障碍,使农村经济发展纳入统一的市场经济轨道。
4.推动农业科技进步,加快其转化和应用步伐。其一是增加对农业科技的投入,在鼓励社会多元化投入的同时,应大 力提高政府对农业科技的财政支持力度;其二,加大对农业科技的基础性研究的投入;其三、把农业科技开发和技术推广体系转向社会化,逐步形成以企业、专业协会、专业合作社和各种产业化组织为主体的多元化农业科技推广体系。
5.大力加强农村人力资本的投资与开发力度,发展农村教育,提高农民的科学文化素质,使他们成为具有经营管理才能的适应农业现代化要求的现代商品生产者。
6.实现城乡统筹,消除二元经济阻隔,在加强新农村建设过程中,提高农业的现代化水平。
7.不断深化改革,消除制约农业现代化的体制、机制性障碍。31新中国农业发展的实践证明,解决农业发展的体制、机制性障碍的根本出路在于深化改革,不断推进农业制度创新。在不断推进农业制度创新的同时,我们认为必须把握以下几点:
第一,坚持农村基本经营制度。家庭承包经营、统分结合的双层经营体制,而不能随意改变其制度内核。
第二,坚持农地集体所有,明晰土地产权关系。目前土地制度创新的关键是要在明确产权关系的基础上,建立起科学、规范的土地使用权流转制度,增强生产要素重组的灵活性和资源配置的有效性。通过规范流转行为、明确利益关系,鼓励农业的规模经营与生产的专业化。
第三,探索新型农村经济组织形式。鼓励和扶持农民在自愿、平等、互利的基础上,建立多种形式的自我管理、自我服务、自我发展的专业合作经济组织。大力推进专业化分工、规模化生产和产业化经营,积极发展农业产业集群,提高农业的组织化、集约化水平,增强农业的国际竞争力。
第四,坚持多样化,不搞一刀切。中国是一个大国,各地资源禀赋、经济发展水平有很大差异。农业制度创新形式的选择与推进,必须从本地实际出发,不要强行移植,也不能靠行政推动,必须坚持多样化发展。
8.结合正在进行的新农村建设来推进农业现代化。
9.从历史借鉴的角度来论述中国的农业现代化。这主要从世界各国农业现代化的经验、新中国农业现代化的经验与教训方面来阐述。
物流是进行生产和建设的物质前提，是形成统一的国内市场的客观基础，是参与国际市场竞争的必要条件。在经济全球化的趋势下，中国物流现代化具有深远的经济意义。
一、中国物流现代化进程中的成就与问题
实行改革开放19年来，中国国民生产总值保持了年均9．9％的增长速度，居民消费每年增长7．4％。物流在现代化进程中取得了巨大的成就，这主要可以概括为以下六个方面：
第一、逐步改革了在高度集中的计划经济条件下的生产资料分配体制，在理论上和实践中突破了在国有经济内部流通的生产资料不是真正的商品的束缚，培育和发展了生产资料市场，改变了物资流通格局。
第二，从西方和日本引进了“物流”概念，借鉴其理论和方法，从大流通的视角，不仅把运输、装卸、仓储、包装和流通加工等物流环节作为一个系统，而且把生产资料和消费资料流通、国内物流和国际物流视为一个整体，从而有利于货畅其流，提高效益。
第三，以较快的速度和较大的规模增加了物流设施。中国交通运输的主力是铁路，其营业里程从1978年的4．86万公里增加到1995年的5．46万公里，其中电气化铁路从1978年的 1000公里增加到1995年的9700公里。公路从1978年的89．02万公里增加到1995年的115．7万公里。1996年又新增公路2．5万公里，其中高速公路增加11 17公里，已建成通车的高速公路里程达2141公里。石油和天然气管道从1978年的8300公里增加到1995年的 17200公里。远洋运输的国家的主力船队——中远集团船队于1996年已发展到1700余万载重吨位的能力。民用航空运输仅机场建设从1980年至1995年共投人475亿元，1955年底全国拥有137个机场，其中4个可容纳波音747-sl个可容纳波音737。包装已经形成包括包装材料。包装制品、包装机械。包装装境印刷等门类齐全的新兴产业。在装袭搬运方面比较广泛地采用叉车、托盘以及其他机械等等。
第四，通过国内研制、生产和从国外引进，提高了物流技术水平。如大力发展集装箱运输，已经形成一定的规模。包装产业已研制和开发数千项新产品，基本上适应国内资源特点并符合国际包装的发展方向，大大提高了包装水平和质量，不仅在出口商品中基本扭转了“一等商品、二等包装、三等价格”的现象；而且也明显改变了重大产品由于包装不善造成的损失，如改变了水泥包装，每年大约节省水泥土500—600万吨；改进了化肥包装，每年大约减少损失l亿多元；改进了平板玻璃包装，每年大约减少损失100多万重箱。与此相联系，推行了物流标准化，而集装单元标准化是其基础，已经从单一商品的标准化逐步走向商品系统整体的综合标准化，也就是从货物分类编码、计量单位。包装方式、装卸设备。运输工具、库存条件。安全要求等等，逐步实行统一化、系列化、通用化，并与国际物流接轨。
第五，在物流管理方面，1991年初国家体改委和前物资部在无锡进行以配送为突破口的物资流通制综合改革试点，近几年又进行了制试点，并推选连锁经营。至1996年底，全国已有700家连锁公司，1万多个门店，钢材与汽车销售的金额已超过250亿元。由于采用了这些现代化的经营方式和组织形式，促进了管理水平的提高。
第六，在物流信息方面，从流通企业到管理部门，广泛采用电子计算机，从八十年代末以来，较多地采用微机，各物流部门已初步形成覆盖面广、横向纵向相结合的信息网络。
总之，物流的发展保证和促进了经济的高速发展。但是，仍存在不少问题：一是流通部门的一些管理者的思想观念不适应社会主义市场经济的需要。二是很多国有生产资料流通企业转换机制较慢，管理不力，从1993年下半年以来，有的出现亏损，近两年甚至出现全行业亏损。三是物流的整体技术水平仍然落后，例如准高速、高速列车今年才起步，由铁道部部主持的时速200公里及其以上高速列车综合试验至1999年年初才成功。四是物流系统中的“瓶颈”制约未完成克服，交通运输尤其是铁道运输仍然比较薄弱。五是对减少环境污染重视不够，如包装材料在生产和使用中，回收利用不够，造成污染，尤其是塑料包装制品造成白色污染比较突出等等。
二、具有中国特色的物流现代化的内容
中国的基本国情是，幅员大，人口多，底子薄，经济技术落后，人均资源较少。经过48年的建设，特别是改革开放以来的发展，综合国力有很大提高，有些部门的总量指标在世界上已位居前列。
落后的农业和农村经济与一部分现代化工业并存，以大量的文盲、半文盲、文化水平较低的群众为基础的落后科学技术与少量的世界先进科学技术并存，广大的经济不发达地区、贫困地区与一部分经济发达地区、比较发达地区并存。因此，中国物流现代化具有如下四个特点：
（一）时间上的长期性。在科学技术高度发展的今天，实现现代化一般不需要太长的时间，如亚洲的一些新兴国家和地区，在五十年代或六十年代起步，至七十年代基本完成。但据中国国情，具有巨大的艰巨性和复杂性，不能急于求成。实现农业、工业、国防和科学技术现代化，是于1964年12月在第三届人民代表大会第一次会议上所做的政府工作报告中提出的，而实际起步则是1978 年的12月中国共产党十一届三中全会以后，全面完成大约要到21世纪中叶。包括在四个现代化之内的物流现代化，显然也要到那时才能全面完成。
（二）地区间的不平衡。东部沿海地区历史上经济比较发达，改革开放以来，兴办了深圳、珠海、汕头、厦门、海南省五个经济特区和浦东新区，开放了沿海十几个城市，在长江三角洲、珠江三角洲、闽东南地区、环渤海地区开辟了经济开放区等等，现代化进程很快，大约到2012年，可以基本实现物流现代化，正如所指出的：“力争经过20年的努力，使广东及其他有条件的地方成为我国基本实现现代化的地区。”至于中部和西部地区，资源丰富，应加大对外开放力度，特别是沿边地区还有对外开放的地缘优势，发展潜力都很大，可以加快开发，但完全实现物流现代化的时间要更长一些。
（三）技术上的多元化。由于中国具有丰富的人力资源，也由于各种货物具有不同特性并对物流有不同的要求等原因，在技术上应兼容必要的手工劳动、半机械化、机械化、半自动化和高技术自动化，形成多元结构。
（四）宏观上的调控性。物流现代化不仅需与全国的现代化建设协调，而且需要在地区协调。同时，各物流环节之间也需要协调，从而涉及到国家的总体规划、经济政策和技术政策，因此，在充分发挥市场机制功能的同时，必须有国家的指导和扶持，需要国家的宏观调控。
基于上述，中国物流现代化主要应从以下四个方面推进：
（一）物流设施现代化。现代物流设施，是物资空间转移和在一定时间内必要停留的载体，时至今日，在数量上仍然不足，例如还有相当大的地区不通铁路，又如港口泊位不足和有的泊位装卸效率低，仍有压船压货的现象等等。可见要建立一个综合的高效的现代化物流系统和网络，仍是一个艰巨的任务。
（二）物流技术现代化。与物流设施现代化紧密相联，必须使物流技术高度化。仅就铁路运输而言，蒸汽机车占有较大的比重，时速较慢；电气化铁路1960年才从四川铁路宝成线上出现，至今也不过1万公里左右；准高速列车1999年4月1日已经起步，要在各中心城市之间建成高速、超高速铁路网尚需较长的时间；此外，需要建高速公路网，建立高效能的机场和港口，发展集装箱运输，建立立体仓库，利用改造废矿井作为地下仓库等等。
（三）物流信息系统现代化。信息在当代已经成为最重要的生产要素之一，在建立中国信息高速路的同时要着力建设物流信息系统。
（四）物流管理现代化。物流的宏观调控和微观管理都应采用现代化的管理方法，在实现经济体制转轨和增长方式转型的两个转变过程中，应建立现代财务、成本、质量管理和科学决策制度；继续发展、配送连锁经营等新的物流方式和经营方式，发展集约型的配送制，推行佣金制，推进连锁经营的规模化、规范化；采用价值分析、价值工程、最低库存（Just－in－time inventory）甚至零库存等新的管理方法。
三、中国物流现代化对亚太地区经济发展的巨大影响
中国是世界上最大的发展中国家，拥有12亿多人口，经济规模大，是一个非常巨大的潜在市场。仅就直接以物流为基础的商品市场而言，1996年消费品零售总额为24614亿元，全社会生产资料销售总额为35700亿元，外贸进口总额为1388亿美元。到21世纪初，中国将向世界提供将近7000亿美元的市场。中国物流现代化对亚太地区经济发展将产生巨大的影响：
与临进亚太地区的国际合作
首先，促进中国与接壤的周边国家的合作和开发。这主要包括以下三个方面：1、促进澜沧江一循公河流域各国的合作开发。1996年8月底在中国昆明市举行的澜沧江一循公河区域经济合作第6届部长级会议上，一致赞同以泛亚铁路和中泰铁路为核心的东亚铁路网建设计划。也就是计划修建以新加坡为起点，经吉隆坡。曼谷、金边、胡志明市和河内抵达尾明的泛亚铁路，并计划修建支线通到仰光和万象，预计 2000年完工；同时计划修建以昆明为起点，经祥云。思茅、景洪、琅勃拉邦、万象、廊开抵达曼谷的中泰铁路，也将于2000年竣工；这就将中国铁路网和中南半岛铁路网联接起来。显然，这不仅将大大促进该流域的合作开发，而且将促进中国和东盟国家的经贸合作。2、拆进图门江地区的合作开发。1995年 12月6日，中国、俄罗斯、朝鲜。韩国、蒙古五国代表在联合国总部正式签署了关于开发图门江地区的三项协定，即五国签署的（关于建立图门江经济开发区及东北亚开发协商委员会的协定》、（图门江地区经济开发区及东北亚环境谅解备忘录》以及中。朝、俄三国签署的《关于建立图门江地区开发协商委员会的协定》，联合国开发计划署积极支持这几个国际合作项目。中国物流现代化将有利于推动这一项目的实现。3、促进沿亚欧大陆桥有关国家的经济技术合作，特别是俄罗斯及中亚各国与中国存在着资源互补、资本互补、技术互补、产品互补、人力资源互补、经验互补。地缘互补、基础设施互补等八种互补性，中国物流现代化无疑将推动沿亚欧大陆桥各国的合作开发。
其次，促进中国与太平洋诸岛国以及太平洋彼岸各国的经济技术合作。随着中国海运和航空的发展和现代化，有利于在平等互利、相互开放、长期合作、共同发展的基础上，进一步加强同上述各国的经济合作与贸易交流。尤为主要者有两个国家：一为与日本的经济技术合作。中日是一衣带水的邻邦，两国人民有两千年的友好交往，改革开放以来，中日经济技术合作日益加强。二是与美国的经济技术合作。这种合作虽然在总体上得到不断改善和发展，但常受美方的重大干扰。今后只要对方按照中美三个联合公报的原则通过谈判解决争端，随着中国经济的高速发展和物流现代化，中美的经济技术合作和贸易交流将不断扩大。
此外，应当指出，香港是亚太地区重要的国际金融、贸易、航运、旅游、信息中心， 1997年 7月三日，中国对香港恢复行使主权后，对加强中国与亚太地区各国的经济技术合作和贸易交流，将发挥更加积极的作用。
（二）促进亚太地区 的国际贸易
各种物流设施是外贸商品的载体，物流现代化将大大促进对外贸易的发展，1996年外贸进出口总值已经达到2899亿美元，比1978年的206．4亿美元增长了13倍，平均每年递增 15．79o。在外贸总值中，对亚太地区的进出口值占有较大的比重，尤其是美国、日本、香港地区是名列前茅的三大贸易伙伴。
中国的进出口总值的快速增长，将对亚太地区经济发展注人活力，同时也影响国际市场行情，仅就中国的某些进口产品而言，如合成树脂（聚乙烯、聚丙烯等）、纸浆、谷物、大豆和棉花等的进口，由于数量较大，就曾经直接引起国际市场上价格上涨或停止下跌。预计在2000年，中国的进出口总值将达到4000亿美元，无疑将对亚太各国经济发展将提供新的推动力。
（三）促进亚太地区投资的旅游业的发展
中国物流现代化可以大大改善国内的投资环境，促进外商直接投资，截止1996年8月底止，中国批准的外资项目超过了28000个，实际利用外资超过1600亿美元，中国吸引外资最近已连续三年在世界上占二位，这一势头，正方兴未艾。与此同时，中国企业对亚太地区各国进行投资，也将日益增加。
物流设施中的交通运输部分，同时也可以运送旅客，其现代化可促进国内外旅游业的发展。 1996年中国的国际旅游创汇达102亿美元，与1978年2．63亿美元相比较，增长了37．8倍，18年来平均每年递增22％以上；国内旅游收人为1638亿元人民币，中国旅游业正在成为国民经济新的增长点。此外，中国人出境旅游也与日俱增，其中多数是往亚太地区，尤其是往东南亚各国，可见也将促进亚太地区旅游业的发展。
