【关键词】金融监管；原则性监管；监管方式
【正文】
引言
近几年来，国外关于提升监管质量、增强市场竞争力的金融监管改革方案及相关讨论中，在如何重塑监管制度的大框架下还包含了一个关于监管方式[1]的广泛讨论，即“风险性监管”（risk- based regulation）、[2]“原则性监管”（principles-based regulation,简称pbr）与“规则性监管”（rules- based regulation）。[3]原则性监管最初在会计准则、税务、公司治理领域引起关注，目前在金融监管领域，原则性监管问题已被很多国家的监管机构提上议程，如英国金融服务管理局（简称fsa）近年来明确倡导“更多的原则性监管”，并在其“公平待客计划”中实践原则性监管的方式；[4]美国前财政部部长保尔森2007年在“资本市场竞争力”会议上提出美国应考虑采取原则性监管，现任美联储主席伯南克也表示要迈向风险性和原则性监管，[5]因此尽管目前美国证券交易委员会（sec） 根据其《证券法》仍实施规则性监管，但商品期货交易委员会（cftc）则已根据《商品交易法》运用了原则性监管的方法来监管交易所、结算组织和中介机构；[6]日本金融厅也于2007年提出“建立更优监管环境”的四个支柱之一即“规则性监管和原则性监管的最优结合”；加拿大、新加坡等国家也在酝酿着原则性监管作为监管方式的争论与变革动向。www.133229.cOm
纵观当前国内的有关研究，金融危机促使各界对金融法治状况予以了深刻反思，在诸多议题中鲜有针对原则性监管的讨论，有限的讨论或将其作为“监管模式的新发展”[7]或是“监管理念的最新演进”[8]进行引进介绍和分析，做了有益的学术铺垫，但是研究仍有深入拓展的空间。当今世界金融发达国家，缘何相继将此问题提上实践议程，确值得警醒与理会。由此，即便当下的中国尚未感受金融监管之变的迫切性，然而把握当今世界金融监管发展的脉搏，深入拓展相关问题的研究空间，不啻是一种有益的未雨绸缪。与此同时还应意识到，基于改革开放三十余年的实践，中国已经吸收与借鉴了域外的大量经验，然而在这一过程中也产生了不少的“事与愿违”。“弱水三千、只取一瓢”，正如本文所探讨的原则性监管也并非完美，因此在“借鉴”时要格外谨慎，选择与我国制度土壤相契合的良性“制度基因”进行培育和发展，以提升我国的金融监管质量。
一、原则性监管的含义
援引fsa官方的表述，“原则性监管意味着更多地依赖于原则并以结果为导向，以高位阶的规则用于实现监管者所要达到的监管目标，并较少的依赖于具体的规则。通过修订监管手册以及其他相关文件，持续进行原则和规则间的不断平衡……我们关注作为监管者所希望实现的更清晰的结果，而由金融机构的高管更多的来决定如何实现这些结果。”[9]日本金融厅在陈述金融服务业原则的文件中指出：“……这些原则是一系列行为的关键准则，或者是作为法律或规章等法定规则基础的一般行为规则，并应当被金融机构在从事业务活动中以及金融厅在实施监管活动的时候所遵守…… 原则性监管是一个符合上述原则的监管的框架，它着重强调金融机构自发改进其业务管理活动的努力……原则性监管方法目的在于鼓励市场主体的自愿努力、同时确保其管理自由是建立关键原则之上的，并且这些原则应当是可被观察到的……”。[10]原则性监管是监管方式的一种复杂形式，它可以是形式上的（仅体现在立法层面）、实质上的（仅体现在解释监管规范、监管执法或监管对象内控体系等层面），抑或是二者兼而有之的。从上述两国监管机构对原则性监管的理解来看，原则性监管的内涵包含着共性的因素有以下几方面：
（一）原则不同于具体的规则，是具有一般性的准则[11]
关于原则和规则的区分法理学界有很多的研究，通常认为原则具有模糊性、抽象性，并体现了一定的价值维度，其例外不可以完全列举，而适用是通过裁判者裁量；相对而言，规则是确定的、具体的，不具有价值维度，其例外可以完全列举，并由裁判者直接适用规则，“要么完全有效、要么完全无效”。[12]以交通限速为例，规则规定“时速不得超过xx公里”，即事先明确了什么样的行为是允许的，执法者只需确认事实上车速是不是超过xx公里即可；而原则体系下规定“在任何情况应合理、谨慎的驾驶”，则执法者必须先判断“合理、谨慎”以及“在任何情况下”是指什么，进而判断某个驾驶者是否符合这些要求。原则和规则存在着理论上的优缺点，规则通常更加具体、明确，对于特定情况的适用通常是严格的，甚至是僵化的，因此容易被博弈和钻空子；而原则更加灵活，对特定情形更加敏感，且适用上可能更加公平，但是原则具有不确定性、不可预测性以及存在解释上的困难，可能导致监管者享有过大随意性。
原则性监管意味着不是通过具体、详细的规则，而是更多依赖于高位阶的、概括性描述的监管规范（也表现为一种规则）来确立监管对象在商业活动中必须遵守的标准。julia black教授在总结 fsa所秉承的原则的特点时指出：原则（1）具有高度概括性，是全局性、总体性要求，能够被灵活应用于快速变化的行业； （2）包含一些定性的而非定量的用语：通常使用具有价值判断性的用语 （如公平、合理、适当），而不是有明确标准的规则（如“在两个工作日内、营业额两千万”）； （3） 目的性的，表达的是规则背后的原因（4）对于不同的情况具有普遍的、广泛的适用性； （5）这些原则大部分是行为性准则，例如要求被授权机构或被授权人进行商业活动时做到诚信、勤勉、合理注意，公平待客以及防止利益冲突； （6）违反一项原则必须包含过错，例如在fsa的监管手册中，判断某个行为是否违反了某项原则， fsa应当负责证明该机构在某些方面具有过错； （7）违反原则可以被公的（而不是私的）监管执法措施所制裁。尽管根据英国2000年《金融服务和市场法案》第150条的规定，原则自身不能引起私权的行使，[13]但fsa的《监管手册》中有些规则可以引起第150条的法定权利的行使，而监管手册中的这些规范可以是高位阶的、目的性的，并难以区别于“原则”条款。应当指出，原则性监管并不必然要求以原则作为采取监管措施的直接依据，但是，英国的fsa近期更倾向于以原则直接作为采取强制执法措施的基础。[14]
原则的优势在于其与监管规范目的（即监管目标）的高度一致，可以减少监管制度中具体规则的复杂程度，较之需要不断修订的具体规则而言，原则具有一定的持续性和稳定性。原则一方面通过给予监管者及监管对象就如何实现合规以灵活性，从而有利于市场发展及产品、服务的创新；另一方面也能够增进监管制度对市场创新与发展的回应程度，减少监管对象规避监管制度的空间，并通过对违规行为的严厉处罚，促进监管对象行为的实质合规性。
（二）原则性监管是以结果为导向的监管
原则性监管是以结果为导向，而非过程为导向的监管。2006年fsa负责零售政策的董事即表示，更多原则性监管意味着fsa的重点从监督金融机构业务实施的过程，转向监管者期望金融机构所达成的结果。特别是金融危机以来，北岩银行的倒闭致英国监管当局被指监管不力，“监管者过去过于关注实施过程的监管，而缺乏对银行经营策略可能的结果进行监管”，[15]英国fsa首席执行官hector sants近来也反复强调：“我们监管理念的重点不在于我们提出的原则本身，而是在于衡量我们所监管机构和个人的行为结果，考虑到这一理念，更好的理解可能是‘以结果为重点的监管’”。[16]
结果导向的监管和过程导向的监管是相对的概念。前者在监管目标和监管要求之间建立了更直接的联系，衡量的是金融机构实现监管目标的表现。由于与监管者相比，金融机构及其管理层能够在其经营活动中更好的安排实现既定监管目标的程序和措施，所以监管者不是把重点放在界定金融机构所必须采用的程序和措施上，而是抽离过程，界定其要求金融机构实现的结果，并由金融机构及其管理层在经营中自主决定实现所预设监管结果的有效途径，这样有助于更有效地整合利用监管资源和金融行业自身的资源。而过程导向的监管主要是衡量监管对象是否符合具体的程序要求，这些程序是由监管者在不充分占有信息的基础上所预设的，监管目标并不能够被程序本身所诠释，而且易使市场参与者“虚假合规”。[17]规则性监管可以是结果导向的或过程导向的，但是原则性监管则更强调的是以结果为中心，关注监管目标能否在实质上得以实现。当然，如何清晰的界定监管目标、建立合理的结果评估标准以及准确衡量监管对象的表现，对监管者而言是个挑战，结果导向的监管并不等于有效的、适当的监管。如同过程导向的监管一样，结果导向监管可能是不区分大型和中小金融机构而一体适用的，因而对于那些不具备同等资源的小型金融机构可能构成负担。
（三）原则性监管强调监管对象的主动参与，并以其内部管理活动为基础
原则性监管以结果为中心则必然要求以监管对象的内部管理活动为基础，在监管过程中引入监管对象的管理层，并加重管理层的义务和责任。原则性监管将如何实现监管目标的决定权的重心由监管者转移至监管对象（将解释和适用原则的责任转移），监管者不再详述监管对象的商业经营活动应当如何进行，而是要求由监管对象在其经营管理活动中自主决定如何实现监管目标。例如，监管对象应自行建立和优化其内部合规程序、风险评估政策以及培训政策等并实施（当然监管对象的这些政策、程序中也可能包含有具体监管规则所要求的要素）。“监管者关注的是向监管对象提供实现社会所期望目标的激励。”[18]以内部管理为基础的原则性监管，对监管对象的管理层提出了更高的要求，并要求其风险合规部门承担更积极的角色，使监管对象的自身资源更多的从“事后应对”转向“前端介入”。监管对象的内控体系有助于实现监管目标和商业价值判断的对接，促进整体社会目标和机构个体目标的融合。但应当注意的是，这种以监管对象管理活动为基础的监管可能给小型金融机构带来高额的成本，要求其实施复杂的合规机制所产生的高昂成本可能超过了其作为个体的小型金融机构给市场和金融消费者带来的风险，因此应当考虑区别对待。
二、国外原则性监管的实践———以英、日两国为例
目前在英国、美国[19]、加拿大（不列颠哥伦比亚省）、日本等都有原则性监管的实践，本文仅选取有代表性的英国和日本进行介绍和比较。
（一）英国fsa———“更多原则性监管”
英国被认为是金融监管领域内原则性监管的代表。根据2000年《金融服务和市场法案》，于 1997年成立的fsa[20]作为英国金融市场的统一监管者，应当实现四个法定的监管目标即：维护市场信心、增进公众对金融系统的理解、恰当的消费者保护、防范和打击金融犯罪，并在此基础上演绎出监管者应当遵循的6项“良性监管的原则”。[21]为了实现上述目标， fsa采用的监管方法是规则性监管和原则性监管的融合，但强调在可能的情况下应运用原则，即更多的原则性监管。
2001年fsa在其监管手册中列举了11项监管对象应当遵循的“商业原则”（business princi- ples），这些原则一方面是概括性的规定了金融机构的主要义务，另一方面也作为fas《监管手册》中其他规则和指引所应当遵循的内容。
2005年fsa发起了“更优监管行动计划”，该计划通过在特定领域内实施更多严格的原则性监管，以降低监管成本，最大化监管收益，实现更优监管结果。fsa就《监管手册》的内容进行了评估，对其中不必要的、妨碍监管目标实现的、成本收益不匹配的以及不利于加强金融机构高管层责任的规则进行了删除或修改，例如将原本长达57页的与反洗钱相关的具体规则简化成只有2页的以结果为导向的监管原则（并以行业协会指导为辅助补充），并强化高管层相应的责任；再如，删除小机构必须有外部审计的要求及对批发性金融机构有关培训的一些要求等。
2007年4月fsa发布文件《原则性监管：关注重要结果》，[22]再次提出向更多原则性监管迈进， 宣布将继续评估并简化其监管手册中的规则，如果可能将终止监管手册中那些具体的、过程导向性规则，更多依赖于高位阶的、结果导向的原则和规则。对监管对象而言实施更多原则性监管，不仅意味着其可以更加灵活开展业务和进行业务创新，但同时也意味着监管的更多不确定性。因此fsa 为了提高原则性监管的确定性和可预期性，一方面更多的通过实例、规则、正式指引以及行业协会的非正式指引等，促使监管对象更准确的理解监管者所期望实现的结果；另一方面不断丰富与完善监管结果的衡量指标（及相关的辅助指标），更清晰的界定与其法定监管目标相一致的监管结果。例如， fsa在该文件中就其2003年所提出的金融监管三大战略目标进行了9个结果指标的细化。[23]
更为典型的实例是， fsa于2006年7月提出的公平待客计划（treating customers fairly initiative, 简称tcf），[24]它是fsa更多原则性监管的重要组成部分。fsa为了切实改变金融机构对待消费者的方式，设定了6项监管结果指标，并由金融机构根据其自身的业务经营情况自由决定如何实现公平待客的结果指标，以此取代由监管者制定详尽的规则和程序。这些结果指标包括：金融机构将公平待客作为企业文化核心，令消费者充满信心；在零售市场推广、销售产品和服务均须因应特定消费者群体的需要而设计，并以该等消费者为指定的销售对象；在销售之前、期间及之后，均适当地为消费者提供清晰明确的资料；如向消费者提供意见，因应消费者的个人情况提供适合的意见；产品的表现符合金融机构引导消费者作出的期望，而相关服务不但达到可接受的水平，而且更符合消费者被引导作出的期望；金融机构不会在销售过程结束后以不合理的措施阻碍消费者更换产品、变更服务提供者、提出索偿或进行投诉。公平待客方案实施后，金融机构须证明其已经贯彻上述落实公平待客原则，并要为此制定适当的经营管理程序，并由fsa来评估业界的实际表现。[25]
（二）日本金融厅———“规则性监管与原则性监管方法的结合”
为了加强日本金融市场的竞争力和吸引力，促使金融机构提升服务质量，日本金融厅于2007 年提出“更优监管”方案，并提出实现更优监管的四个支柱即：规则性和原则性监管两种监管方法的最优结合；及时发现重要问题并采取有效措施；鼓励金融机构的自愿努力并加强对其的激励；增强监管活动的透明度和可预期性。
2008年的金融危机促使全球范围内掀起强化规则性监管的浪潮，但日本监管当局则表示在实施金融危机应对措施时要不断推进更优监管。日本金融厅希望通过规则性监管和原则性监管两种监管方法的最优结合来优化整个监管框架的有效性。在某些领域规则性监管方法比原则性监管方法更有效，反之亦然。规则性监管可能更适合于对大量的不特定金融机构使用共同的规则的情形，而原则性监管更适用于鼓励某些特定的金融机构去改善其管控系统，两种方法能够以互补的方式发挥作用。例如，对于金融创新，现有的规则难以预见和涵盖其可能出现的各种情况，而原则性规定能够弥补规则的空白；此外，监管者使用规则进行监管的同时基于原则做出的合理判断，将有助于确保监管结果的实质公正。日本金融厅经过与业内主要金融机构代表广泛的讨论后，已形成了14项“关键原则”以及39 条关键原则的分解。
日本金融厅认为，就原则达成广泛共识，一方面可以使金融消费者事先能够对金融机构的行为及其所提供金融服务的质量有所预期，因此在购买金融服务的时候具有安全感；另一方面即使在没有可适用的书面规则或对现有规则的解释可能不同的情况下，金融机构也能明确知道其应当如何提供金融服务；第三，金融厅在对相关金融机构进行现场检查和非现场检查中，解释和适用规则时，能够根据实际情况考虑其是否遵守原则所描述的基本理念，以确保取得及时而且准确的监管效果；最后，在对现行规则例如法律、法规进行检讨时，应在符合原则要求的前提下尽量简化和明细规则，这将有助于建立一个有效的市场和监管环境，而不会阻碍金融创新和金融服务的自由竞争。
（三）比较分析
1.两国原则性监管实践之共性。
第一，从原则性监管提出的背景来看，随着资本跨国流动的加剧，提升本国金融服务市场的竞争力，跻身成为世界金融中心，日益成为各国政府在推进本国金融市场改革中所考虑的重要因素。原则性监管的提出，正是各监管当局应对金融全球化挑战、提升本国金融资本市场国际竞争力的制度策略之一。
第二，英国fsa和日本金融厅均为对国内金融市场进行统一监管的全能型金融监管机构，同时拥有金融监管执法权和金融监管规则制定权（二级立法权），这种统一监管体制为推行原则性监管提供了组织基础，能够减少多头监管体制下，多个监管主体在原则提出、解释以及执行上的矛盾和不确定性，防止国内不同监管机构以推行原则性监管为借口而展开监管机构相互之间的“逐低竞争”（race to the bottom）。
第三，两国原则性监管中的“原则”具有相似性，这些原则是金融机构开展商业活动的关键准则，或者是作为法律或规章等法定的一般行为规则，金融机构在从事业务活动及金融监管当局在实施监管活动时候均应当予以遵守。从原则的内容来看主要包括：金融机构开展业务和内控的一般准则（诚信、必要的技能、勤勉、审慎、内部管理和控制、市场行为等内容），金融消费者的保护 （公平待客、与客户沟通、防止利益冲突、保护客户资产等内容）以及与监管者关系三个方面，其核心思想均重视诚实信用精神、善良管理人注意义务、公正公平公开，并以金融消费者权益保障为最终依归。同时，两国监管当局均认为，原则性监管着重强调金融机构自发改进其业务管理活动的努力，在应用这些原则时应考虑每个金融机构所从事业务和规模等不同特点。
2.两国原则性监管细分之差别。
第一，尽管两国均强调了原则性监管不是以原则取代规则，而是二者的平衡协调，但是在规则与原则性监管两种监管方法平衡点的选择上，英国fsa更倾向于提升原则的在监管规范体系中的地位，即“实施更多的原则性监管”，而日本金融厅则是模糊的表达为要致力于二者的最优结合。 “日本将继续在与原则而非规则更兼容的领域内实施以原则为本的监管，同时在金融危机中被认为需要更严格规则的领域内采取适当的行动。重要的是继续保持规则和原则之间恰当的平衡，同时要充分考虑到各国金融服务业现状以及监管环境的不同，而且这种最优的平衡也是不断变化的。”[26]
上述差异的存在与两国金融监管的发展历史和隐含的监管哲学密不可分。英国监管当局对原则性监管的偏好根源于其长期以来的自律监管传统。英国证券市场大多数监管始于自律监管，“英国传统的金融架构很大程度上是不透明并以自由裁量为基础的”，[27]但是随着市场条件的快速变化， 自律性监管的弊端也逐步暴露。2000年《金融改革服务与市场法》的通过、fsa的成立以及各种监管规则的出台，表层上扭转了其过度依赖自律监管的监管模式，但是深层次的监管理念是不会轻易动摇的。英国的金融监管哲学认为：“尽可能通过市场解决，监管干预只存在于市场不能够提供解决方案的时候（市场解决穷尽时主动监管才是可预期的），并且干预的收益应当高于成本。”[28]英国监管当局对“更多原则性监管”的偏好，其另一个侧面正是对于《监管手册》等具体规则的过度膨胀的警惕，是对监管者宽泛权力和监管干预过度的担忧，是其“轻触型（light-touch）”监管哲学的必然逻辑，是其崇尚效率的监管文化的体现。与之相对应的是，回溯日本金融体系和监管机制的变革历史，恰是一个从紧到松的过程，即从“强政府行政干预”[29]到“放松管制、加速金融自由化、增强市场约束机制”，同时强调要加强金融监管的规范化、法制化。这种变革逻辑反映在监管方式上，呈现出的是在规则和原则之间不断寻找平衡点的过程。
第二，英国fsa认为原则本身可以作为监管机构进行监管处罚的依据。尽管fsa过去希望让业界相信仅仅以原则为依据而采取监管措施的情形是极为个别的，但近来fsa则倾向于更多的直接依赖原则本身采取监管措施。“尽管fsa总是澄清原则可能被用于没有规则和指引的情形，通过监管手册的其他条款扩大原则的适用是监管手册模式的一部分……但近来fsa不再认为仅仅依原则而采取监管措施只是例外情况”。[30]例如， 2005年fsa以花旗集团所进行的欧洲政府债券交易违反“商业原则”的第2条（开展商业活动应具备适当技能，并审慎和勤勉）以及第3条（公司应采取合理的注意，负责任的、有效的组织和管理其业务活动，并建立完善有效的风控体系）为由，对其处以1390万英镑的巨额罚款。[31]2006年末， fsa对一家不适当销售支付保障保险（ppi）的金融机构以违反fsa商业原则的第2、3、6条（应对客户利益合理注意并公平对待客户）为由施以罚款 27万英镑的处罚；[32]2009年1月fsa对aon limited以违反原则第3条作出罚款525万英镑的罚款， 6月对隐瞒犯罪记录的保险经纪人和经纪公司以违反原则第1、4条，做出市场禁入的处罚。[33]事实上，在2007年-2008年度有近44%的监管措施是仅根据金融机构违反原则而作出的。
但是日本金融厅认为，即使当某个金融机构没有完全遵守原则并且没有采取足够的措施进行改进时，如果没有相应的成文法规范为基础，监管机构不能做出行政处罚决定。但同时日本金融厅根据其与金融业界就原则所达成的一致，部分修改了其“金融领域行政处罚行为”，明确将金融机构基于“原则”所做出的努力，作为行政处罚减免的考虑因素。
需要指出的是， fsa也根据金融机构执行原则的表现给予相应的正向激励，例如，通过分类监管的形式，对那些自身管理和风控得到监管者更多认同的机构，可以要求相对低水平的监管资本、更低频率的风险测试、更多依赖于金融机构的高管层、相对低密度的风险缓释计划等等，以此激励金融机构更主动进行自我管控以及与监管者更积极和开放的合作。
三、原则性监管方式的有关检讨
各国政府对“监管乌托邦”的追求，[34]促使原则性监管受到了广泛的追捧。但事实上，原则性监管对行为的影响不仅取决于形式上的原则性规范，而且与原则的解释、监管措施的执行、监管制度背后的利益博弈、监管文化、合规行为的激励结构等因素都密切相关，甚至原则、规则二分法之下给监管方式贴标签的做法也是受到质疑的。[35]深入分析之下，原则性监管在实践层面还存在很多问题，原则性监管的内在悖论，使其在实践中有可能背离制度设计的初衷。结合了特定的社会政治、经济、文化和法律传统等因素的原则性监管，既可能成为有助于提升监管质量的好的监管方式，却也可能有损于金融监管的有效性，抑或是演化成另一种形式的规则性监管而已。国外学界对原则性监管方式的检讨集中体现在以下三个方面：
（一）关于“规则———原则二分法”的质疑
应当说对规则—原则二分法的生硬理解，可能过分夸大了规则与原则的对立和区别，这是有损于实践的，没有一个立法体制下是纯粹的规则或原则。“规则和原则更多是一个连续统一体而非不相关的概念，二者之间存在着大量的重叠和交叉”，[36]即使规则和原则能在意思层面做出区分，但在实施层面，二者也可能相互转化。例如，监管者在执行规则时，为了适用于某个特定情形，可能从严或从宽的解释某个规则，因而会使规则看起来似乎更像是原则。与此相对应的是，当不同主体在不同情形下解释原则时，原则也可能丧失了其高位阶的特点，而更类似于规则，即经过现实生活中持续性的应用，原则也可能具有了具体的内容。因此每种制度都必然包括规则性和原则性的因素， 并且通过监管者的活动可能获得高于立法者期望的融合程度。所以，假使从概念上可以将主要以原则为基础运转的制度和那些主要靠规则起作用的制度予以区分，但是“原则性监管和规则性监管的区别并不像看上去那样明显”。
（二）原则性监管解释层面的悖论
第一，原则性监管中的“原则”通常是一般性的、非具体的规则，所以实践中对原则可以有很多具体的解释，通过解释，原则具有了特定的内容和含义，也因而具有了确定性。尽管立法者、监管者对原则的解释是优位的，但在更强调监管对象及其他利益相关主体的主动参与、合作，而非对立的原则性监管制度当中，各利益主体对于原则的理解和解释也至关重要。正是由于监管制度中包含的解释主体呈现出多元分裂的状态，其对原则的解释也必定存在差异，这就可能不利于按照立法者所设想的监管目标和监管意图进行解释。
第二，理论上“原则”能对监管规范目的的阐释，与监管对象更好的沟通其在监管制度中应履行的义务和责任，但是在实践中，原则可能恰恰妨碍了这种沟通。这主要是由于监管者需要不断地通过指引等来明确和细化原则的具体要求，以提升监管标准的确定性和可预见性，然而不断膨胀的指引可能损害了原则性监管的有效性，多种形式和来源的指引（正式的和非正式的指引）可能令监管对象无所适从。此外，在英国，当律师事务所作为提供中介服务的机构，就不同情形下监管者是否会采取监管措施向监管对象提供咨询意见时，其所采取的解释方法可能不同于监管者使用的解释方法，前者主要遵从的是传统的司法裁判中使用的法律解释方法，但是“监管者的监管执法往往不是为了解决纠纷，而是可能有着‘树立典型’的考虑，采取的是目的性的、技术性的以及结果主义的推理模式，而不是必然考虑先例约束。因此，对于原则的不确定性的争论在另一个层面上是对原则性监管中行政监管机构和司法裁判机构所承担的角色的争论。”[37]
第三，虽然原则性监管赋予监管对象通过自身管理活动实现监管结果的灵活性，监管对象实现监管结果的合规模式应当是结合自身业务实际而颇具个性的，但是从实践层面来看，原则对于行为的规制可能更类似于具体的规则，基于对监管执法者解释原则的不确定性的担忧，监管对象更倾向于采取如同具体规则约束下的保守的行为。实践中，监管对象的内控体系等可能是同质的。这一方面可能是由于监管者事实上只认可某一做法是合规的，抑或是监管对象将监管机构的指导等同于具体规则。此外，在多中心的原则性监管下（监管者、监管对象、行业协会、第三方中介等均成为原则性监管的参与主体），不同公司的实践可以通过行业协会、咨询机构等的活动（合规模式的贩卖者）向整个业内扩散而变得同质。[38]
（三）原则性监管执行层面的悖论
第一，对于监管者而言，为了克服具体规则前瞻性不足以及滞后于市场变化和金融创新的弊病，原则性监管方式通过原则的不确定性和可解释性，赋予监管者在执行监督和采取监管处罚措施方面以更大的灵活性，但执行的尺度很容易被来自于政治、媒体等外部因素以及来自监管组织内部因素所左右，导致监管者在执行原则性监管过程中采取的监督和处罚措施，既可能不足但又可能过度。一方面，原则性监管需要通过执行切实发挥这种监管方式的作用，以树立制度的可信度，否则会被诟病为“无力的监管”，但是“如果原则性监管制度的执行是非常僵化的、严格的、惩罚性的， 那么原则性监管也就不复存在了，监管对象将更愿意由具体的规则所监管……尽管原则有助于建立合规的协商模式，原则的内涵和适用可以经由反复的监管对话进行协商，但是其也被批评有利于对规范进行溯及性解释。监管对象认为如果监管者在其从事该项行为之前没有提出任何疑问，则此后的监管处罚措施就可能是溯及既往的。”[39]仅根据原则就采取严厉的监管处罚措施可能破坏了原则性监管的合作与信赖基础，而遭到监管对象的抵制，因而在实践中，监管者可能会因此而妥协，监管处罚可能变得畸轻畸重，或者又退化为依赖于具体规则的监管。
第二，对于监管对象而言，原则性监管给予其灵活建立自身内部控制体系的自由度，相应的是金融机构中负责内控合规的职能部门因此要承担更大的责任，要积极发挥能动性和创造性，改变其在规则性监管模式下，只需简单判断经营活动是否符合具体规则的惯用思维和方法。但是对于那些在金融机构中处于弱势的内控合规职能部门而言，这种灵活性反而成为其“不能承受之重”。实践中，金融机构高管层往往对于合规重要性缺乏足够认知，或因为合规人员技能的欠缺等都可能导致内控合规部门在组织中处于弱势状态。事实上，那些在金融机构内处于弱势的内控合规职能部门如果以“明确具体的规则不得违反”作为劝诫机构行为合规的理由，显然比“模糊的原则”更为有效。
第三，“尽管实施原则性监管有助于培育监管对象的合规道德文化，但是其对监管对象应进行风险管控的要求反而会抵消这种作用”。[40]监管对象面临的风险之一是“合规风险”，即因没有遵循法律、规则和准则可能遭受法律制裁、监管处罚、重大财务损失和声誉损失的风险。“合规风险” 很大程度上是解释性风险，监管对象基于其对原则或规则的解释而做出的商业安排，事实上是对监管者要求的错误回应，相较于规则解释而言，对原则的解释和执行具有更大的不确定性，因此原则性监管放大了这种合规风险。同时原则性监管还要求监管对象肩负识别、管理和控制包括“合规风险”在内的各种风险的责任，那么当合规本身就是一种风险时，监管对象在评估因遭受监管处罚所可能引起的经济和声誉损失并权衡风险和收益之后，违反和规避监管要求本身也可以成为其风险控制方式的一种理性的选择。如上所述，尽管原则性监管方式本有助于培育监管对象关注监管目标实现的责任文化和商业伦理，但同时考虑到原则性监管对监管对象自身风险管理的要求，也会在一定程度上抵消这种积极作用。
四、“原则性监管”对优化我国金融监管方法的启示
（一）制度借鉴的基础环境分析
置身于经济和金融的全球一体化发展浪潮中，我国应致力于建立和完善一个金融消费者权益得到有效保护、稳定且富有创新精神的金融市场，从而保持金融服务业健康且富有竞争力，促进经济的可持续增长与社会福利的增加。为了实现这个目标，改进金融的商业环境和监管环境非常必要， 提升金融监管质量，监管方式的优化也是应有之意。尽管原则性监管还存在不少问题，似难达到 “金融监管的新趋势或新理念”的高度，但其中确实有很多值得借鉴的因素，在吸收借鉴时要甄别其中的可接受因素。诚如约瑟夫·j·诺顿教授所指出的“将外国的新监管架构和规则引入国内金融领域时面临的多重困境常被默然视之……人们似乎认为现代金融部门的改革是国内制度此前从未涉足过的主题，因此是一片真空地带，新的监管规则和模式可以采取”自上而下“的批发方式灌注其中，然而政策制定者和立法者也许忘记了，如何使得这些改革同本国既有的监管、经济、社会和文化环境相啮合。”[41]
与国外发达金融市场及其监管演进路径不同，我国的金融市场还带有明显的新兴市场和转轨经济的特征：长期以来形成对政府行政主导的路径依赖依然占据优势，金融系统根植于政府行政体系之中，市场机制仍不完善、产权梳理还不够清晰，激励约束机制不到位，金融资源的行政配置导致的金融抑制及其副产品依然可见；政府承担了培育和监管市场的多重功能，缺乏由市民社会自然生发而出的以充分竞争和自由选择为基础的自律性监管体系，市场化约束的力量还比较薄弱，行业协会等市场自律组织还主要依附于行政权力；金融机构的公司治理水平普遍不高，诚信、信托等商业伦理缺失和公众意识不足；与金融分业经营相伴生的多头监管体制下，既存在监管重叠也存在监管空白；行政监管机构官僚化、公正透明的行政程序还有待完善，监管的实践经验不足；司法系统欠缺发达，还未成为金融市场监管的有效力量等。只有充分理解制度嫁接的土壤环境，才能择其利而避其弊。
（二）优化我国金融监管方式的启示
结合上述我国金融市场基础环境，深入分析原则性监管中的可借鉴因素，笔者认为包括以下三个方面：
1.监管规范制定层面的可借鉴因素。
第一，制定金融监管规范时应当明确监管目标，并对金融业务活动和监管活动中具有指导地位的原则（一般性、概括性的规则）进行梳理。我国的监管立法活动，对原则的关注远远不够，还有不断充实和细化的空间，应梳理出金融业界和金融监管者应当遵守的原则，并由监管者、监管对象及其他相关利益主体就原则的内容进行广泛和反复的讨论以形成共识。其中重要的一点是将保护金融消费者合理利益纳入监管目标和监管原则当中，这在我国目前监管规范体系中还比较欠缺。此外，制定监管规范的活动应当是透明的和具有广泛参与性的。
第二，应致力于满足监管目标的要求，对现行监管规范进行检讨，优化规则的内容。我国的金融监管规范体系庞杂、监管规范有的过于精细而缺乏弹性，有的过于粗陋（多是为了摸着石头过河而为的权宜之策），粗陋的规则不等于原则，原则蕴含着价值判断因素，是对监管目标的诠释。事实上，仅就金融监管规范的制定而言，一些领域可能是适合以具体性规则和程序性规则来规制，如对金融监管执法中听证、调查等行政程序的规定等，一些领域则更适宜进行原则性的规定，如对欺诈、市场操纵及对金融机构内控要求的规定等。仅以信息披露规范的制定为例，其中关于定期信息披露和招股说明书披露的要求，可能更适宜用具体的规则来明确规定，以保证信息披露形式和时间上具有横向和纵向的可比性和一致性（当然，有关招股说明书的披露也可以规定的相对原则，例如 “发行人在招股说明书中必须披露，作为理性投资者在购买发行股票时认为重要的与业务相关的全部信息”），以便更好的保护投资者利益；而在重大事件的披露上，可能更适宜采用一般性的原则来规定。监管者作为规则制定者对情况的预设总是受限的，通过具体列举规定属于重大事件的情形， 容易出现监管空白，忽略与监管目的一致性，以致僵化且易规避，纵然针对新的情况需要不断的调整规则或制定更多的规则来填补监管空白，但与此同时也会产生更多的空白和问题。反之，如果运用一般性的原则来规定重大事件的披露，并交由发行人就其业务当中具有重要性的事件做出判断， 要求其充分披露投资者据以做出投资决策时所需的合理信息，否则苛以严厉的处罚，可能更有利于保护投资者的利益。[42]
2.监管执行层面的可借鉴因素。
第一，与监管立法相比监管实践更为重要，在监管执行层面，应当重视原则性监管和规则性监管两种方法的融合而非对立。现阶段，我国金融机构的内部治理机制尚不健全，信托、诚信等商业伦理道德培育不足以及监管者队伍的专业能力还有待提升等问题，决定了当前的金融市场环境不适宜更多的依赖于原则性监管的方法。尽管相较不确定性更强的原则而言，详细、具体的规则对于现阶段的监管实践可能更为有效，但是我们应始终牢记金融市场活力是源于金融机构和市场参与者的自愿努力。在监管方面，应充分意识到政府监管能力的局限（时间和资源的错配时有发生），金融机构和市场参与者的自愿努力同样非常重要，特别是在金融创新层出不穷的今天，具体规则的滞后性更为明显。[43]因此，在可能的情形下，应将监管重点应更多的放置于实现监管目标的结果而非过程，应重视发挥原则在监管实践中的作用，激励监管对象满足监管要求的自发努力（激励结构非常重要），但这并不意味着监管资源投入的减少，而是要求监管者与金融机构更紧密的互动。例如， 英国fsa在监管实践中可直接根据原则对监管对象采取监管处罚措施，但是基于我国法治和市场环境尚不健全以及相关内外部条件发展尚不充分的现状，监管者仅仅根据原则而采取监管执法措施，很容易使原则异化成为隐性监管标准，导致监管体系缺乏透明度、可预期性以及公平性，并可能增加监管者和监管对象之间的摩擦。而类似于日本金融厅的做法可能更适合于我国现阶段的监管实践，即对金融机构基于原则而做出的改进业务活动和内控机制的努力予以正向激励，其努力实践原则的表现可作为分类监管的依据之一或是监管者行使行政裁量权时所考虑的因素。
第二，在监管实践中引入原则的最大争议在于其不确定性，但事实上监管体系是否具有确定性、可预期性，与其对应于规则性的或者是原则性监管方法的并不完全相关，问题的关键在于监管者和监管对象能否共享对监管规范实质的理解。因此，原则得以实现的机制非常重要，如果设计得当，在实践中原则性监管可以避免原则本身的最大问题，并可能实现较低成本的有效监管，反之亦然。
国外的监管经验表明，该机制所包含相关因素很多，包括但不限于以下几个方面： （1）监管者通过正式的监管指引及非正式的指引[44]等向监管对象提供透明的、易获得的、且持续性的行政指导，并与业界和相关利益主体进行持续和充分的沟通交流；尽管行政指导可以作为阐释监管意图的灵活、有效的机制，但过度且繁杂的行政指导可能反而会降低监管透明度和确定性，因此监管者必须确保其指引简明清晰并谨慎使用； （2）原则性监管作为一种以监管对象内部管理活动为导向的监管方式，应不断融合行业内实现监管目标的实践经验，同时通过行业协会、咨询机构等传播业内实现监管目标的最优实践，这有助于不断充实和更清晰界定原则的要求，促进监管标准的不断提升并保持灵活性，同时也有助于建立监管者和监管对象之间以及监督对象相互之间的学习借鉴； （3）借鉴和融合风险性监管的分析方法来衡量原则性监管的有效性、界定规则与原则的适用范围以及分配监管资源，确保监管者对金融市场中存在的问题所做的监管回应是适当和理性的，例如一些业务复杂程度不高的中小金融机构对市场和消费者造成的风险可能相对较小，而以监管对象内部管理为导向的原则性监管会使其承担很高的合规成本，因此为了更恰当的配置监管资源，不宜以“原则”来提高对其的监管要求，应根据金融机构的业务性质、规模等进行灵活调整； （4）监管执法不是铁板一块，大部分监管对象通常是善意和诚信的，应主要通过日常的合规检查以及对话、警告等方式来劝导其合规，而对那些恶意的、不妥协的机构则要实施严厉的处罚，但监管执法应程序合法且监管的行政执法决定是可诉的，应接受司法审查。这种有梯度的、渐次推进的方式有助于提升监管执法的适当性和合理性，也会使原则的内涵更趋合理与丰富； （5）应加强监管者队伍的专业能力建设， 特别随着金融产品创新不断，金融机构所使用的风险计量模型日益复杂，这对监管从业人员的能力提出了更高的要求，除了通过培训等方式来提升监管从业人员的素质，也可以引入外部风险管理专家来支持一线监管人员的监管活动。[45]
3.在监管文化的层面的可借鉴因素。
影响金融监管质量更深层次的因素是监管文化。在监管文化重塑层面，原则性监管倡导的不是去监管化或放松监管而是促进监管关系的重构，由直接命令和控制式的监管关系发展成为建立在责任、互信和合作基础上的监管关系，监管者通过原则来清晰的表达其监管目标，且其执行机制是可预期的，而监管对象通过自发建立程序及实践确保监管目标能够真正得到实现，并在业务活动中不仅是恪守监管要求的底线，而以更高的标准要求自己。原则性监管是“新治理”[46]和“去中心化的监管”，[47]新治理的监管体现了监管架构的公私融合，并在监管决策中引入行业协会等第三方主体， 将行业经验引入监管过程，在监管者和监管对象之间建立起富于活力的持续沟通机制（而不是信息的简单堆积和对抗性的）。[48]原则性监管方式结果的“优”或者“劣”取决于其执行，而执行又依赖于监管制度各类参与主体之间的相互信赖程度。但监管文化的变革是最困难的部分，非一朝一夕之功，且受制约于社会经济、政治、历史、文化等外在于金融监管制度本身的各因素的综合作用。
结语
通过上述分析，我们认识到原则性监管对于处理金融创新和监管套利是有益的，但是一套与以原则相伴的健全的规则也是必要的，政府监管与自律监管、市场约束应保持动态的平衡，不可偏废。此外，金融危机警示我们，由于原则性监管需要监管对象的主动参与并以管理层的内部管理活动为基础，因此，原则性监管对那些富于责任、诚信、信托和合作意识的金融机构而言是较为有效的。但与之相关的是“严格依赖于市场自律的信条已经在银行家被不当补偿的领域内被证明是无效的”，[49]因此监管者应分析识别对金融机构和市场参与者的行为是建立在何种激励之上的，以及这些激励是否有助于更好的发挥市场功能而不是导致市场扭曲。
【注释】
[1]这里的监管方式是指监管机构达成监管目标的监管方法、途径。
[2]风险性监管,本文虽有所涉及,但不是主要讨论范围,对于监管者而言风险性监管不等于金融机构的风险管理,其基本含义是:由于监管机构的监管资源是有限的,所以应将其监管重点有意识的集中于那些对法定监管目标构成巨大风险的内容。
[3]需要说明的是regulation笔者翻译为“监管”,但其含义区别于supervision,前者更强调带有定规立法性质的高位阶的监管治理活动,而supervision更强调基于regulation进行具体的监督与管理的实践性活动,细辨之下二者存在一定区别,但是又密不可分,因此在本文中“监管”也有同时涵盖了regulation和supervision的情况。另外, rules-based也可以翻译为以规则为基础、以规则为本, principles-based也可以翻译为以原则为基础、以原则为本, risk-based也可以翻译为以风险为基础的、以风险为本的。
[4]参见英国金融服务管理局文件principles-based regulation-focusing on outcomes that matter,载英国金融服务管理局网站http:// www·fsa·gov·uk/pubs/other/principles·pdf,2009年12月20日访问。
[5]参见ben s bernanke,regulation andfinancial innovation,载http://www·bis·org/review/r070516a·pdf,2009年12月20日访问。
[6]参见美国财政部文件financial regulation reform: a new foundation(2009), p·51,载美国财政部网站http:// www·financialstability·gov/docs/regs/finalreport-web·pdf,2009年12月20日访问;另外美国财政部于2008年的提出的blueprint for a modernized financial regulatorystructure中提出“走向目标性监管架构”其内容实质也有所体现,载http://www·treas·gov/press/releases/ reports/blueprint·pdf,2009年12月20日访问;美国金融服务圆桌组织也于2007年发表报告the blueprintfor us financial competitiveness 中提出关于“guiding principles”的立法建议,载http://www·fsround·org/cec/pdfs/finalcompetitivenessreport·pdf,2009年12月20日访问。
[7]刘轶:《金融监管模式的新发展及启示》,载《法商研究》2009年第2期。
[8]时辰宙:《国际金融监管理念的最新演进———基于原则监管方法的分析和思考》,载《金融发展研究》2008年第12期。
[9]see note④, p·6·
[10]参见日本金融厅网站http://www·fsa·go·jp/policy/br-pillar4/index·html,2009年12月20日访问。
[11]11julia black,“making a success of principles-based regulation”, 1law and financial markets review,2007, pp·191-206·
[12]参见刘叶深:《法律规则与法律原则:质的差别》,载《法学家》2009年第5期。
[13]根据financial services andmarkets act2000(fsma),section 150,个人可以起诉某个违反规则的被许可公司赔偿损失。
[14]see note[11], p·192·
[15]see stuart bazley,“the financial services authority and outcomes based regulation”, 30companylawyer,2009, pp·161-162·
[16]fsa, business plan, 2009/10, p9,载http://www·fsa·gov·uk/pubs/plan/pb2009-10,2009年12月20日访问。
[17]cosmetic compliance/creative compliance,是指金融机构通过改变安排或行为以符合规则的具体要求,但同时这种合规损害或者规避了规则本身的目的。
[18]see cary coglianese&david lazer,“management-based regulation: prescribing private management to achieve public goals”,law and society review(2003), p·702·
[19]美国被普遍认为是规则性监管的代表,但是其cftc采用的是更偏向于原则性监管方式。金融危机之后,美国的金融监管广受诟病,目前正在处于金融监管的变革过程中,在2009年财政部发布的《金融监管改革白皮书》中,建议应当在sec对市场所采取规则性监管方式与cftc所采取的原则性监管方式之间进行调和。
[20]1997年成立的英国金融服务管理局(fsa)取代此前证券与投资委员会(sib),并继承三个自律组织(sros)及九个被承认的职业团体(rpbs)的一系列监管职能,同时它还取得英国央行的检查及监督部门对银行业的监管职能与财政部保险司对保险业的监管职能等一系列功能。
[21]良性监管原则(principles of good regulation)涵盖:效率和经济、被监管对象管理层角色、适当性、创新、金融服务国际化特征、竞争等方面,参见fsa网站http://www·fsa·gov·uk/pages/about/aims/principles/index·shtml,2009年12月20日访问。
[22]see note④·
[23]以战略目标之一的“帮助零售消费者实现公平交易”为例,其细化的结果指标为以下3项: (1)消费者能从企业和fsa 获得并使用明确的、简单易解的相关信息; (2)消费者与金融服务行业进行交易时,有能力并有信心的履行责任; (3)金融服务机构公平对待客户,并帮助客户满足其需求。
[24]新加坡金融管理局也于2008年2月发表一份《公平交易建议指引———董事会及高级管理层为客户达致公平交易结果的责任》的咨询文件,与英国的tcf有异曲同工之处。
[25]fsa,treating customersfairly—towardsfair outcomesfor consumers,载http://www·fsa·gov·uk/pubs/other/tcf-towards·pdf,2009年12 月20日访问。
[26]参见日本金融厅: progress status of initiative toward better regulation,载日本金融厅网站http://www·fsa·go·jp/en/news/2009/ 20090917/01·pdf,2009年12月20日访问。
[27]在1979年《银行法》以前英国银行业没有正式授权的法定监管体制,而是依赖于英格兰银行的道德劝诫和承兑公司委员会、伦敦贴现市场协会等自律组织的自律监管。1986年《金融服务法》授权成立新成立的证券与投资委员会监管大量自律监管组织的认可与运作,这些自律监管组织各自负责英国证券市场的特定方面。在欧共体根据其“单一市场计划”所颁发的后续指令下, 英国银行监管的条文色彩日益浓厚,而证券监管者则根据1986年《金融服务法》的授权,制定日趋复杂的“规则手册”,用以规范证券公司的活动。参见[美]约瑟夫·j·诺顿:《全球金融改革视角下的单一监管者模式:对英国fsa经验的批判性重估》,廖凡译,载《北大法律评论》(第二辑),北京大学出版社2006年版,第547-550页。
[28]see generallythe seventh annual a·a·sommer, jr·lecture on corporate, securities and financial law:“the u·k·fsa: nobody does it better?”,fordhamj·corp·&fin·l·,2007, p·259·
[29]“改革前的日本金融监管机制,既不是以金融自律组织调控为主(如英国),也不是以法制化金融监管机构调控为主(如美国),而是更多体现为政府行政干预。这种金融监管模式虽然在完成经济赶超任务时发挥了一定作用,但也在很大程度上不利于形成金融监管规范化和法制化,容易造成金融秩序混乱。”参见吴志攀:《日本金融制度改革与法律的新观念》(1-4),载《金融法苑》1998年第8期至第11期。
[30]see note[11], p·192·
[31]julia black,“forms and paradoxes of principles based regulation”,capital markets lawjournal,vol·3, iss·4, pp·425-457·
[32]参见fsa文件,载http://www·fsa·gov·uk/pages/library/communication/pr/2006/136·shtml,2009年12月20日访问。
[33]参见fsa文件,载http://www·fsa·gov·uk/pages/library/communication/pr/2009/165·shtml,2009年12月20日访问。
[34]see note[31], p·430,“监管乌托邦中,监管活动是有目标和焦点的,是与司法相协调的,受规管的机构被给予业务运营的所需的自由和灵活性,同时在不给其商业运营活动施加不合理负担的基础上达成监管目标。监管者充分认识和理解其在识别监管关键点时所遇到的问题,并能够就监管原则和目的共同架构与被监管机构达成充分一致,被监管机构有自由也有责任发展符合监管原则的自身业务体系,同时也意味着在一个稳定的监管环境下其商业活动能够有效和创新性的开展。”
[35] lawrence a·cunningham,“a prescription to retire the rhetoric of‘principles-based systems’in cooperate law, securities regulation, and accounting”, 60vanderbilt lawreview,volume, 2007, p·1411·
[36] frederick schauer,“the convergence of rules and standards”,new zealandlawreview,2003, p·303, p·305·
[37]see note[31], p·448·
[38]see note[31], pp·449-450·
[39]39see note[31], p·452·
[40]see note31, p·427, pp·454-456·
[41]同注[27],第546页。
[42]我国采取的是具体列举方式对需要披露的重大事件加以确认,《证券法》第67条规定重大事件包括十二类, 2007年证监会《上市公司信息披露管理办法》第四章临时报告部分,又对《证券法》界定的重大事件进行了补充,附加了九类。
[43]例如,近年来银行大量发行的银信合作“信贷资产转让型”理财产品,相当一部份产品的目的是年末银行出于资本充足率、存贷比、信贷规模限制等监管考核要求,将信贷资产通过发行短期理财产品的方式暂时转移到表外以规避监管规定,其中很多理财产品虽然名为非保本浮动收益,但有些银行会与机构投资者签订阴阳合同,承诺到期回购信贷资产而实现保本,或者如果出现问题通过再发一笔贷款的方式托底。这样银行美化了资产负债表,使得息差收益转化为中间业务收入,投资者也能获利,但事实上这些存在于银行表外的资产归根结底形同于银行的负债,其风险仍由银行承担,其信息披露的不充分以及贷款管理的真实义务仍在银行,很容易累积系统性风险。近期银监会已经发文对此进行了规范,要求银信合作理财产品不得投资于理财产品发行银行自身的信贷资产或票据资产。规则对于金融创新的反应滞后可见一斑。
一、概述
互联网金融，是近些年迅速发展起来的新兴行业。它是以互联网为基础的一种应用计算机信息技术进行生产的科技技术。随着它的发展推进，云计算，搜索引擎和移动支付等互联网金融形式的出现，在很大程度上改变了传统的生产模式，对人们的生活方式和支付形式带来较大的改变。在缓解市场信息不对称情况的同时，减少了交易成本，促进了人们的快捷支付，实现了股票，贷款和债券等的网上交易，促进无中介交易效率的提升，能够优化资源配置，在促进国家经济增长的同时，减少交易成本的支出率。有利于推动国家建设。
二、加强监管力度的必要性
(一)改善非理性个体投资情况。在互联网金融发展过程中，存在一定的非理性个体行为。例如：在利用P2P进行网络贷款的过程中，投资者的购买行为，实际上只是对借款者的信用贷款进行购买。这不仅不利于借款者的利益保护，而且容易导致金融行业的混乱发展，甚至会影响经济、社会的稳定。即使是相关平台在针对这样的问题能够将借款者的信用风险进行准确的揭露和提示，促进了投资的分散进行，但是这样的交易方式仍然存在一定程度上的高风险问题。而这一过程中的投资者，却往往难以认识到投资过程的失败会对个人造成多大的影响，限制行业的发展。因此，只有促进监管力度的增加，促进相关监管制度的建立和完善，才能切实将这样的问题进行解决，促进行业的稳定发展。(二)促进个体理性与群体理性协调发展。从金融市场现状来看，其内部在进行互联网交易的过程中，往往需要第三方的合作予以支持。拿余额宝为例，它就是以货币市场基金与第三方支付合作的销售模式，投资者的购买过程，实际上是对货币市场上的基金份额进行购买的过程。但是这一实施过程，投资者随时都可以将自己的资金进行收回，然而基金头寸却通常有较长的时间期限，需要投资者进行一些流动性折扣才能将其卖出。在这一过程中，存在一定的期限错配问题，也缺乏科学的流动性转换。因此，一但货币市场出现了风吹草动，就会出现大量的资金流动，这一问题从个人角度来看，是相对理性的，而这些众多个体所组成的集体，会导致货币市场的基金遭受一定的挤兑，是一种非理。需要监管部门对这些问题进行具体的分析和解决，从而保证个体理性与集体理性协调发展，促进行业的进步。(三)解决大规模状态下问题的出现。随着互联网金融业的发展推进，越来越多的人看见了金融市场并积极的参与其中。这导致了金融机构中常常出现用户量过多的问题。这时，当资金达到了一定的规模，就会伴随问题的出现，而且难以通过市场出清等基本解决方法将其进行改善。如果这个时候，金融机构曾有支付清算的基础业务记录，这些基础设施就会遭受破产带来的损害，形成系统性的风险。需要对其过程进行监管，对问题进行及时的发现和明确，从而有效保证金融机构的正常运转，促进市场经济状态的平稳发展。(四)加强对市场纪律有害风险承担行为的控制。在互联网金融进行发展的过程中，行业中存在着或多或少的隐性担保投资风险和显性担保投资风险。例如：产品在银行柜台的销售中具有一定的隐性承诺和存款保险，使得投资者习惯了这样的投资方式，则不需要相应的风险定价机制的存在。应该促进监管力度的提高，有效改善这一问题。
三、完善对策
(一)加强法律监管。为使互联网金融得以更好、更快的发展，首先应该建立健全相关的法律制度，只有将法律制度进行全面完善，才能使人们在使用互联网金融方便自身的同时又能够得到相应资金的安全保障，给予互联网金融不法行为以相应的处罚。随着近几年互联网的不断发展，使得很多骗子和不法行为也拥了更多的诈骗手段，例如：去年九月发生的“电信诈骗案”，导致学生被骗伤心自杀，像这样类似的案件还有很多。学生本就处于涉世未深的年纪，他们除了对新鲜事物感兴趣的同时，对于社会上的很多事情都没有相应的防范心理，导致他们成为了很多不法份子的重点作案对象，尤其是针对大学生，他们多数离家，开始接触社会，父母在很多事情上也管理不了，法律上也已经成年独立，对于很多事情的发展取向具有一定的决定权，这些配合上他们的稚嫩思想，很容易导致他们上当受骗。因此，将互联网金融的法制建设建立健全是很有必要的。(二)提高平台管理。相应的，在网络平台方面，它给大众提供交流方便的同时，对于具体管理也应该进行深入加强。现在有很多学生都会借助互联网的平台进行学习互动，上网课，他们不仅能够听到相应课程的解析，也可以将彼此的学习经验进行交流，还可以借助网络平台收集一些相关资料加以运用，这样的互联网络很大程度上提高了学生的视野，拓展了他们的交流能力和学习范围。因此，单单针对学生而言，互联网的管理制度就很有加强的必要，例如：可以在学生的学习平台网站上设立相应进入设置，要想进入相关的网页或购买相关资料书籍等，可以通过选择身份证号码验证，学号验证或是支付宝验证，从而加强进入渠道和支付渠道，有效的控制不法分子的进入，从而保护学生的网络金融安全。(三)建立透明体系。针对互联网上的筹集和捐助等信息的问题，现在很多互联网平台上都会出现相应的类似于捐助的信息。然后大家可以根据其提供的相应渠道和方式进行捐款活动，之后的情况大家也就都不得而知了。很多人在日常生活中，经常会参与相应的捐款活动，这不仅能有效帮助需要帮助的人，而且能唤起大众心中的责任意识和社会责任感，但是随着互联网的逐渐应用，现在很多人都不再以现金的形式进行捐助。因此，网络平台中的资金流向应该建立透明体系，保证捐助的资金被用于真正需要的人。例如：进行实名制的捐助活动，公众给你捐的每一分钱在捐助系统中都要有相关纪录，并且要针对流程进行具体追踪，保证需要的人拿到手，设置相应物流追踪，以保证公众对自己的资金得以全程监视。(四)加强消费者保护。进行互联网金融保护，实施的根本目的就是为了保护消费者权益。因此，行业要加强对消费者进行保护的监管力度。对消费者权益进行保护与行为监管是相关联的，也可以说，互联网消费群众保护是行为监管中的一部分。在进行互联网金融消费交易的过程中，如果其中的金融信息缺失了一定的有效性，消费者的就会受到一定的影响和侵害。因此，在对消费者权益进行保护的同时，要尽量减少互联网机构与消费者之间交易目的的不同，促进对消费者权益的可续保护。在具体的实施过程中，要尽量控制经营股东与金融机构之间形成一定的交易模式，有效防止资产被非法侵占的发生，从而达到对消费者权益进行良好保护的目的。并将互联网金融机构和相关的证券交易相协调，进行严格管理，促进金融交易的成交效率，减少操作风险的存在，对客户的资金进行控制，并尽量将互联网金融机构之间的资金进行隔离，从而有效保证客户资金的安全性，避免出现被非法挪用的现象。与此同时，互联网金融交易机构要建立一定的风险解决措施，设置管理机构的形成，保证各部门协调工作的同时，促进管理制度的贯彻落实，对计算机管理系统加强保护，促进管理设施的有效运行，从而从根本上保护好消费者的利益权利。
四、结论
对互联网金融监管发展的必要性进行探讨，需要先从行业的发展现状入手，发现管理现状中存在的一些问题，从而促进金融机构进行有针对性的解决，开展购买行为的监管工作，加强平台管理，保证消费者的资金安全。从而实现健康的互联网金融环境，促进国家经济建设的发展。
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关键词：监管理念；原则监管；规则监管；“MPBR行动”；金融消费者保护
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1674－2265(2008)12－0033－05
一、引言
随着美国次贷危机的影响不断深化，此次危机已演变为1997年亚洲金融危机以来最为严重的一次全球性危机。在此次危机的发源地美国，有关当局已经开始反思危机爆发的原因，其中，金融监管成为倍受瞩目的焦点之一：而与此同时，次贷危机的爆发更是把美国的金融监管改革推向了高潮。
美国金融服务圆桌组织在2007年11月了《提升美国金融竞争力蓝图》(The Blueprintforu，S，Financial Competitiveness)，其中批评了美国所采用的规则监管(mles－based regulation)方法，认为过细的监管规则“限制了监管者适应全球市场变化的能力，造成金融机构新产品和新服务的推出越来越难，导致监管者和金融机构之间更多的是对抗而不是合作，降低了监管的灵活性”，并建议美国金融监管机构采用原则监管(principles－based regulation)方法。与此同时。纽约州保险厅已经了一项草案，明确了针对保险业和监管部门的监管原则各10条，旨在使该州成为第一个对保险业引入原则监管的州监管厅。起草该草案的负责人Eric R.Dinallo认为，纽约必须具备最好的、最有效率的金融服务以保持其全球金融中心地位，这就意味着要采用原则监管。美国财长保尔森和美联储主席伯南克也多次发表演讲呼吁美国监管部门应采用原则监管方法。2008年3月，美国商会《增强美国资本市场地位：对美国各行业的一个挑战》，指出美国的金融监管必须适应商业环境的变化，否则将减弱它在全球资本市场的长期竞争力和影响力。为建立一个现代化的资本市场监管体系，建议美国成立一个具有全球视野的全国性监管部门，对金融监管机构进行改革，并对资本市场采用原则监管方法以取代现行的规则监管方法。
其实，原则监管的方法早在2000年之前就已经被英国金融服务局(Financial Service Authority，FSA)所采用，并在实践中不断改进和完善。原则监管在英国金融业的实践中取得了一定成效后，2007年4月，FSA发起了“MPBR行动”(More Principl－－es－Based Regulation Initiative)，标志着英国金融监管当局原则监管理念的进一步升级。采用原则监管的方法使近年来英国的金融体系和监管环境得到很大的改善，并逐渐成为其独特优势而受到全球金融业的关注。
此外，日本金融厅于2007年lO月宣布。为增强日本作为金融中心的竞争力，正在考虑将规则监管向英国式原则监管转变。目前，日本金融厅正在研究如何在监管中平衡规则和原则，鼓励金融业更加自律，同时让金融业在业务管理方面拥有更大的自由度。
无论是美日两国金融监管当局对其现行金融监管体系的反思和对原则监管的探索，还是英国金融服务局对原则监管理念的构建和不断完善，我们从中不难发现，监管理念由规则监管向原则监管的演进已经成为发达国家金融监管改革的亮点之一。作为国际金融监管理念的新潮流，原则监管的内涵是什么，如何把握原则背后所反映的监管理念，在实践中原则监管的优势有哪些，在我国推行原则监管的可行性如何，这些都是我国在金融监管改革的进程中值得探究的课题。
二、原则监管的内涵与监管理念分析
(一)原则监管的内涵
关于原则监管内涵的最佳描述来自FSA的观点，“原则监管意味着更多地依赖于原则并且聚焦于结果，以高层次的规则(high level rules)作为手段，从而达到我们(FSA)所期望实现的监管目标，在这个过程中我们将更少地依赖于规则”。
要更准确地理解原则监管的内涵，以下两点是值得我们注意的：其一，FSA采用原则监管的方法并不意味着完全放弃了规则，而是始终将一般原则(general principles)与特殊规则(specific rules)相结合，并不断地在两者之间寻找平衡点。而且。在寻找平衡点的过程中更多地依赖于原则，而尽量少用规则，这样做能使FSA更好地履行其法定义务。例如，考虑到已制定的特殊规则不能完全覆盖金融服务中不断涌现的各种潜在利益冲突，FSA用基本原则第八条将各种可能的冲突进行了抽象概括；再如，在某些监管领域，FSA还是保留了基本原则下的详细规则，如在资金充足性和公司的商业行为方面。此外，为执行来自欧盟的相关法规(legislation)和指引(directive)，FSA在其监管手册中仍保留了具体的规则。因此，原则监管并不是简单的“以原则为基础”，而是对一般原则与特殊规则的综合和权衡。其二，采用原则监管的方法也不等同于降低FSA的监管标准。目前有些报告和评论误把原则监管理解为“轻度监管(light－touch)”或“软监管(soft－touch)”。而事实上，原则监管下的执行力非但不是“轻度的”，更不是“软”的。在“以规则为基础”的监管体系下，公司只要保证自己的商业行为不违规，不被抓到把柄，便可“高枕无忧”；但是在“以原则为基础”的监管体系下，监管者对公司的看法就至关重要了，FSA把公司对于监管原则的遵守视为维护高效、有序、公平的市场的根本。因此，只要监管者认为公司的行为伤害了市场和公众的信心，便会对他们采取灵活的制裁措施。例如，2005年6月，FSA以花旗集团在2004年8月所进行的欧洲政府债券交易违反基本原则第二、三条为由，对其进行了高达1390万英镑的巨额罚款，而且FSA是当时在欧洲对花旗集团实施制裁的唯一一家监管机构。再如，2007年12月，FSA对一家存在欺骗消费者行为的寿险公司开出了高达126万英镑的罚单。由此可见，采用原则监管方法的FSA有能力对违反原则的公司进行制裁，尽管他们可能并未触及具体的规则，从这个意义上来研判，原则监管并非所谓的“轻度监管”或“软监管”。
(二)原则监管反映的监管理念分析
1、从规则到原则，加强金融消费者保护。原则监管意味着监管者在监管过程中更多地追求原则，而较少地依赖于详细的规则。FSA在删减监管规则的同
时，制定了具体的监管原则，并加强了对金融消费者的保护。FSA已在监管手册中对不必要的监管规则、限制监管目标达成的规则、收益无法平衡成本的规则以及不利于加强金融机构高层管理者责任的规则加以删除或修订。
同时，FSA通过两个层次的监管原则的制定来推进原则监管：为了给公司(被监管者)提供更大的透明度和可预见性，FSA制定了第一层次的11条原则，这些原则捕述了公司最基本的义务，称为商业原则(PrinciplesforBusinesses)。尽管在现实情形中应用这些原则不是一个简单的过程，但这些原则为公司提供了他们日常经营活动中所需要遵守的高层次指引(high－level guidelines)。而第二层次的监管原则则与FSA自身有关，称为“好的监管原则”(Principles ofgood regulation)，由6条原则组成，为市场提供了对监管者未来行动的更高确定性以及新的监管活动将建立在严格的分析上，充分考虑对于市场的成本和收益。
FSA监管原则的制定非常注重消费者权益的保护，从11条商业原则的内容分布来看，其中有5条与消费者保护有关。此外，FSA把“公平对待消费者项目”(Treating Customers Fairly，TCF)作为原则监管在实践中的应用，并作为“MPBR行动”的核心加以推进。
2、以结果为导向，体现监管目标。原则监管实质上是一种以结果为导向(outcomes－based)的监管方法。FSA的官员把“MPBR行动”定位于“我们(FSA)从关注公司自身运行的过程向寻求为消费者、公司和市场所期望实现的结果的转变”。也就是说，公司在其业务经营活动中，可以自行决定所采用的程序和措施来实现由监管者所给定的监管目标。因此，监管者对公司所需要实现的结果会事先进行说明而不是对公司必须采取的程序和措施做出详细的规定。在这样的情形下，公司的高层管理人员可以自主地来寻求使其商业目标和程序与监管者所规定的监管结果保持一致的最优途径。值得一提的是，帮助公司理解监管者所期望实现的结果并且为公司高管提供实际的案例和指导已成为FSA逐渐兴起的一种新的监管风格，其中的一部分来自于行业解决方案和指导材料而不是正式的规则和指示。
当然，在实施原则监管的过程中，FSA需要用明确描述的结果来指导监管行动。在过去的几年中，FSA在监管活动中更加明确了监管结果，与其法定目标保持一致。自2003年以来，FSA形成了三大战略目标：(1)促进高效、有序和公平的市场；(2)帮助零售消费者实现公平交易；(3)使FSA成为一个更有效的组织。为了更好地进行原则监管，在每个目标下，又相应地设置了3个结果指标(见表1)。这些结果指标将对FSA的规划、决策和操作活动起到推进作用。
3、增加高管责任，突出监管互动。对于公司高管责任的关注是原则监管的内在理念之一。原则监管对于公司治理提出了更高的要求，公司的股东、董事会、管理层甚至普通员工的职责都在一定程度上有所加强。FSA将对于监管原则理解和应用的责任转交到了公司自身。尽管公司管理层可以根据原则白行决定经营方式、制定业务规则以及遵守行业自律准则，但他们所要承担的责任和后果也同时增加了。从这个意义上讲，原则监管也可以被理解为“以管理为导向”(management－based regulation)的监管。
通过“公平对待消费者项目”(TCF)的实施，FSA正以一种新颖的、与众不同的方式来增加对高层管理的重视。FSA以鼓励、劝告、命令等手段让公司积极开展TCF项目(见图1)，取得了一定的成效。随着多年的演进，该项目逐渐强调公司关于自身如何对待消费者的思考。目前，该项目要求高层管理者必须制定相应的措施和方案，以确保TCF项目有效融入公司的价值、文化以及公司进行商业活动的方式中。
在增加公司高管责任的同时，FSA也非常注重和高管人员进行开诚布公的交流沟通，帮助他们共同实现监管目标。当公司面临一些潜在的监控难题时，FSA会积极地和公司高管开展讨论并平静地解决问题，而非公开惩戒，从而既做到防范风险于未然，又最大限度地降低监管成本。基于这样的监管互动，公司高管对于FSA的评价很高，使得英国的监管环境具有很高的亲和力，同时也使公司的经营自主性大大提高，吸引了更多的外国投资，促进了英国金融市场的繁荣。
三、原则监管的优势分析
(一)增强监管弹性，促进机构自主经营
虽然规则监管具有操作性强的优点，但具体的、缺乏弹性的规则也往往意味着有更多的漏洞，一味地死守难以适应市场的发展。在“安然事件”之后，人们意识到依靠制定详细的规则来防范未来市场风险变得越来越不可行：详细的规则不仅总是滞后于金融创新，而且企业可以通过“业务安排”和“组织设计”轻而易举地逃避准则的约束。安达信首席执行官曾感慨道：“安达信无权迫使客户披露隐藏在特别目的实体的风险和损失，客户常说，规则并没有要求对此予以披露，你不能要求我遵循更高的标准”(FloydNorris，2001)。而原则监管则不同，监管原则大多是金融机构和监管机构的行为标准，而这些标准是“以宽泛为基础”(broad－based)的，具有弹性和灵活性，而且直接指向监管结果，不易被企业精心策划的“业务安排”和“组织设计”所规避。
正由于富有弹性和灵活度，监管机构以监管原则为标准授权金融机构开展商业活动，而金融机构必须依照这些监管原则有效地进行自主经营、公平对待金融消费者并及时处理利益冲突。在风险控制方面，公司可以根据结果自行研究相应的方法，而不是由监管者所制定的方案――因为在原则监管下，公司和市场往往比监管者更擅长找出解决问题的方案，因此需要给予公司更多的自主经营权，结合公司自身状况更有效地开展经营活动。
(二)提高市场效率，加快金融创新
原则监管对于提高金融市场的效率，促进产品创新具有重要的作用。在规则监管下，一种新的金融产品的推出将耗费6－9个月的批准期；而在原则监管下，交易所可以通过自行验证在第二天就将新产品上市，效率的提高将给企业带来新产品的价值而无须面临长时间的延误。同时，这也将有利于风险对冲者、投机者和消费者进行交易。在美国，原则监管使CFTC取得了很大的成功，在这样的监管方法下，CFTC有能力在预防欺诈和价格操纵的前提下维护市场的创新和竞争。自从2000年CFTC成为一个原则监管者以来，美国期货市场的创新步伐持续加快，取得了令人瞩目的成就。当前，作为期货市场领头羊的芝加哥商品交易所(CME)的市值已达3700亿美元，不仅对冲基金。养老基金、共同基金、零售消费者也纷纷将资金从传统的股票、债券投向期货合约，促进
了期货市场的蓬勃发展。据BIS2007年9月的季度报告，在美国交易所内进行交易的金融衍生工具取得了显著的增长：从2005年12月到2007年6月期间，期货合约从8280万增长到12180万，增长了47.4％；期权合约则从4370万增长到8730万，增长了100％。
(三)降低监管成本，节约监管资源
成本收益分析是考察监管方法优劣的重要指标之一。实践证明，采用规则监管的成本是非常昂贵的：2006年，美国规则监管的成本高达52.5亿美元，大约是英国FSA6.25亿美元的9倍。据估算，美国监管成本达到了被监管银行非利息成本的10－12％。而减少、简化监管规则，采用原则监管则可以大大降低监管成本，节约监管资源，包括人力资源、财务资源和法规资源等。据FSA估计，在新的监管手册中，仅反洗钱监管规则就由57页缩减到2页，金融企业每年的报告成本一项就可以压缩2.5亿英镑，下降幅度达40％。原则监管也使美国CFTC用在期货市场欺诈和操纵行为上的政府资源大大减少：CFTC可以选择使用人力资源来调查、检举有关案件，而不是浪费不必要的资源用于被监管者对于监管规则的遵守，因为对于这些规则的服从是可以由被监管者自行证实的。
(四)聚焦监管目标，适应多变的市场环境
原则监管目的性强，聚焦于原则背后的监管目标而不是仅仅盯住详细的条款和规则。尤其是在监管面临不确定性的时候，原则往往能起到指导作用。长期来看，在复杂多变的市场环境中，原则更具有持久性。次贷危机带给我们的启示是，我们需要的并不是更多的监管，而是需要更好的监管方法，而原则监管无疑是实现这一理念的最佳方法。根据FSA的研究，在危机时期，那些在商业活动中始终坚持监管原则所要求达到的高层次目标的公司的处境要比没有坚持的公司好得多。监管者应当更重视公司高层管理者与监管目标保持一致，随着情况变化调整实现目标的方法，而不是仅仅机械地服从详细的监管规则。
四、对我国推行原则监管的思考
(一)权衡原则与规则取向，确保金融稳定与创新同行
在具体实践中，原则监管和规则监管代表着两种不同的监管理念，有各自的特色和适用条件，我国金融监管机构应根据金融业发展的实际情况，权衡两者之间的关系，根据监管具体内容灵活应变。目前，银监会对于一些传统业务以及风险比较大的业务仍坚持规则监管的理念；对创新业务，银监会正探索原则监管的理念。一项创新业务的推出，由于参与的主体较少，无论对于监管者还是机构来说，都有一个学习的过程，在没有形成较大市场规模的情况下，很难造成系统性风险，因此监管也就可以考虑实行相对规则监管来说不太严格的原则监管，为业务的发展提供空间。因此，在现阶段，我国的监管理念仍应以规则为主、原则为辅，适当提高原则监管的比重，充分给予原则发挥作用的空间，使得在维护金融稳定、防范金融风险的同时，提高市场的竞争力和创新动力。
(二)充分认识原则监管的实施基础，结合国情逐步推行
我国监管机构要推行原则监管的理念，就必须充分认识原则监管实施的基础，结合现实国情分析可行性。原则监管的有效推行和以下条件是密切相关的：一是金融机构要有良好的公司治理结构和完善的风险管理体系：二是监管者与金融机构之间能定期开展开诚布公的交流和协调：三是具备自律监管传统和崇尚监管效率的监管文化：四是具备较完善的信息披露制度：五是监管人员有较高的专业素质，能够准确把握金融市场和金融机构的运行动向。而当前我国金融机构的公司治理状况较差，内部控制不完善，金融市场的自律监管作用还不突出，因此，我国金融业目前还不具备采用基于原则监管的条件，仍需完善各项基础条件。对于公司治理、透明度建设、企业社会责任等，可以提出科学合理的原则要求，注重发挥金融机构内部监控与外部市场约束的作用，实现外部监管、自律监管与市场纪律约束的有机结合，共同推动监管目标的实现。此外，还要加强对监管人员的培训，以有效推行原则监管。除了注重开展有效沟通的培训，还要注重加强对监管人员监管理念的培训，既要做到自身准确理解原则，又要有能力对金融机构原则执行的情况进行分析判断。
(三)完善金融消费者保护机制，积极实践原则监管理念
无论是FSA已经践行多年的原则监管行动，还是最近发起的作为原则监管“升级版”的“MPBR行动”，都始终将金融消费者保护作为核心理念并在实践中加以推进，如旨在督促金融机构公平对待消费者的TCF项目等。FSA在原则监管理念下积极推进金融消费者保护已成为其特色和亮点之一，值得各国监管机构借鉴。相比之下，我国在金融消费者保护方面存在诸多不足之处，如相关法律法规尚不健全，《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等现行法律法规对金融消费者保护极其有限，《商业银行法》在立法宗旨(第一条)中对存款人和其他客户的合法利益的保护仅仅是一笔带过，对于商业银行与金融消费者之间的利益冲突的调整、争议的处理、对于客户权益保障的公平性问题等丝毫未提或仅仅是轻描淡写。我国应借鉴英国FSA的做法，突出金融消费者保护的重要性，并采取积极的措施完善金融消费者保护机制，在实践中升华原则监管的理念。我国监管机构应明确将“适当保护金融消费者权益”列入监管目标，完善相关法规的同时，制定与消费者保护有关的监管原则(包括与金融机构的利益冲突与争议的处理等)，督促金融机构在业务活动中积极履行义务，公平、公正地对待消费者。
关键词:金融监管;自由裁量权;法律控制
中图分类号:D912.28 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)05-0081-04
一、对金融监管自由裁量权法律控制的必要性
金融监管自由裁量权是金融监管机关在金融监管法规定的裁量范围内合理地选择法律结果的权力。它是一种较为灵活的权力,稍有不慎就会出现权力滥用的情况,因此,对金融监管自由裁量权进行法律控制是规范金融监管行为的需要。
1.对金融监管自由裁量权的法律控制是保证金融监管目标得以实现的条件
金融监管有着明确的目标。《银行业监督管理法》第3条规定:“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行,维护公众对银行业的信心。”虽然此规定只涉及银行业的监管目标,但在一定程度上也反映出整个金融业的监管目标,即促进金融业的合法、稳健运行,维护公众对金融业的信心。因此,这就要求金融监管机关树立适度监管的理念,从传统的以行政管理为依托的监管向依据适度监管原则确立的现代金融监管转变。适度监管要求金融监管机关应当遵循金融业发展的客观规律,其监管行为不能干涉金融活动各方当事人的权利,要通过制度和规则使金融活动各方当事人积极、合法参与,让金融业获得良性的发展。这无疑有利于金融监管目标的实现。从实质意义上看,适度监管避免了监管的专横与金融监管自由裁量的丧失。因为对金融监管自由裁量权的过度限制等于取消自由裁量,而没有限制则易形成监管专横。因此,对金融监管自由裁量权的法律控制必须是适当的。总之,规范金融监管自由裁量权的行使,对有效地促进银行业的合法、稳健运行,实现监管目标,正确发挥监管职能具有重要意义。
2.对金融监管自由裁量权的法律控制是实现依法监管的关键
依法监管是指金融监管必须依据法律,不得与法律相抵触。它包括以下三个方面的含义:第一,金融监管机关地位的确立和监管权力的取得源于法律。金融监管法需要对金融监管机关的地位和职责权限作出明确规定,在法律中赋予金融监管机关以支配性的地位和权力主体资格,确保金融监管机关的监管行为具有正当和合理的双重根据,充分维护和保障金融监管的权威。第二,金融监管机关应依法行使监管权。金融监管机关必须在法律授权的范围内行使权力,其金融监管行为不仅要符合金融监管实体法的规定,而且要符合金融监管程序法的规定,不得逾越权限,损害监管相对人的合法权益。第三,金融监管机关的监管权行使应受到法律限制。迈内克指出:一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑。“不受限制的权力乃是世界上最有力的、最肆无忌惮的力量之一,而且滥用这种权力的危险也是始终存在的”[1]。为了防止金融监管机关或越权行为的可能性,必须使其监管权的行使受到相应制约和监督。依法监管是金融监管的核心,直接关系着金融监管的水平和力度。金融监管自由裁量权主要发生在具体监管过程中。因此,对金融监管自由裁量权进行规范和制约,使监管自由裁量权的行使不仅符合法律的规定,而且符合立法的精神和意图,这是实现依法监管的关键。
二、对金融监管自由裁量权法律控制的反思
从我国金融监管自由裁量权的运行现状来看,无论是在金融监管立法上,还是在执法上,都对金融监管自由裁量权缺乏有效的控制。究其原因,在于金融监管自由裁量权的法律控制在制度上的缺失,主要表现在:
第一,在金融监管法规中缺少对金融监管自由裁量权控制法律原则的规定。由于我国的历史文化传统、社会价值观以及金融监管制度的长期影响,金融监管自由裁量权缺少个人本位理念的文化积淀和对相对人权利的充分尊重,表现为对金融监管自由裁量权控制的制度体系中缺少基本的、公理性的法律原则。众所周知,法律原则是指可以作为众多法律规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则。它的功能主要体现在:其一,直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值取向;其二,使法律规则保持连续性、稳定性和协同一致性,同时,还是后继立法的出发点;其三,指导法律解释和法律推理;其四,补充法律漏洞,强化法律的调控能力;其五,能把国家机关的自由裁量权限制在法定的和合理的范围内。[2]反观西方国家,金融监管自由裁量权控制的法律原则已十分发达,并且起着十分重要的作用。如英国的合理性原则和德国的比例原则。
第二,在金融监管机关内部缺乏规定裁量基准规则。由于金融监管活动的专业性、技术性以及复杂性等因素,立法机关赋予金融监管机关较为广泛的监管自由裁量权,而金融监管机关有大量的监管实践经验,有可能进一步“提炼”出具有实际可操作性、更细致深入、明确的标准,这样,金融监管机关为了执行金融监管法规中的规定而制定规则都可能对其拥有的监管自由裁量权的范围进行限制,因此,“为了对行政过程中的自由裁量权进行有效限制,应当鼓励行政机关通过连续的行政立法,将行政过程中积累起来的理性和智慧规则化”[3]。裁量基准的建立在科层制管理下有利于抑制金融监管裁量行为的恣意和专横,保证金融监管裁量行为的一致性、可预测性;有利于加强对金融监管裁量行为的层级监督,制约其腐败。但是,目前各级金融监管机关均没有建立此类规则,金融监管执法的统一性和公平性得不到保证,也使对金融监管机关内部的监管执法权的监督成为空中楼阁。
第三,金融监管行为说明合理性理由制度的缺失。金融监管自由裁量权的不断扩张,客观上提出了加强对监管权的制约,防止其滥用的要求,但是,事后的司法审查制度难以对滥用金融监管自由裁量权进行预防性控制,人们开始在金融监管自由裁量权行使的过程中寻找法律控制的基点,这个基点就是理性的金融监管程序制度。因此,“现代行政法强化了程序的作用,主要是为了控制行政自由裁量”[4]186。而在所有的金融监管程序制度中,对控制金融监管自由裁量权起着核心作用的程序制度就是监管行为说明合理性理由制度,该制度要求金融监管机关在作出影响监管相对人权益的监管行为时,除金融监管法规有特别规定外,必须告知监管相对人监管决定的内容,并说明事实根据、法律依据以及行使金融监管自由裁量权时所考虑到的相关因素等。从当代金融监管法的发展趋势来看,金融监管机关必须对监管行为尤其是监管自由裁量行为说明理由渐成一般原则,特别是当金融监管机关作出不利于监管相对人的监管决定或对一般原则作出例外规定时尤为显得重要。而遗憾的是,在我国金融监管程序制度中,并未明示这一制度。
第四,金融监管的事后救济制度缺乏对金融监管自由裁量权的实际控制。金融监管复议制度与司法审查制度相比较,在控制金融监管自由裁量权方面有其自身的优势,主要体现在:一是金融监管复议程序具有简易、迅速的特点,可以避免将监管争议诉诸法院,启动费时、费力和不经济的司法程序,同时可以减轻法院的案件负担,达到救济目的,充分体现了公正和效率的统一;二是金融监管复议机关作为上一级金融监管机关,具有监管方面的专业知识和技术知识,且熟悉金融监管立法的目的、监管规则、大量的有关监管纠纷处理的先例以及裁量的基准、政策和着眼点,能有效地对金融监管裁量行为的正当性、合理性进行实质性的审查,并予以纠正和补救;三是有利于金融监管机关加强自我控制,通过金融监管复议可以使金融监管机关再一次审视监管行为的合理性,可以保证监管裁量行为的统一性和公平性。为了解决金融监管纠纷,减少法院的案件负担,世界许多国家在存在大量裁量行为的金融监管领域设立复议前置制度。但我国至今没有建立金融监管复议制度,不利于金融监管良好秩序的建立。此外,对金融监管裁量行为的司法审查面临诸多的障碍:一是金融监管的专业性和技术性使司法部门对金融监管自由裁量权的控制实际上很少能奏效。从专业的角度看,金融监管需要具备金融监管和法律等诸多方面的知识,要求法官都掌握,确实是苛求;二是法院对司法自由裁量取代监管自由裁量的做法一直持一种谨慎的态度;三是从法经济学的角度看,面对巨额的诉讼费用和严格的诉讼程序,当金融监管裁量行为涉及到的利益是“小额”时,当事人一般不愿诉诸法院。
三、完善金融监管自由裁量权法律控制的构想
针对我国金融监管自由裁量权法律控制在制度上存在的不足,笔者认为,应当采取以下措施予以完善:
1.在金融监管立法上移植西方国家的一些控制原则
虽然金融监管法规中规定了大量的、广泛的针对相对人的监管自由裁量权,但在总则中并未揭示这些权力的运行和控制原则。要真正实行依法治理金融监管,有必要在金融监管立法上移植西方国家经多年实践证明行之有效的控权原则,如英国的合理性原则和德国的比例原则。合理性原则是判断自由裁量权是否合理或是否被滥用的标准。比例原则要求作为实现某种目的(或结果)的手段的措施,必须具有适当性、必要性和相称性。虽然英国和德国在政治体制、经济发展水平、文化背景和法治环境等方面与我国存在诸多差异,但在经济全球化的大潮中,法律的全球化要求必须建立稳定的、可预期的、透明的法律制度包括金融监管法律制度,以扫清法律原则移植的障碍。
2.在金融监管机关内部建立裁量基准规则
由于金融监管机关有大量的监管实践经验,金融监管机关有可能进一步“提炼”出具有实际可操作性、更细致深入、更明确的裁量标准。经过层层的细化和明确,裁量标准有可能涵盖金融监管实践中的大多数事实情形和法律后果,进而对金融监管执法中的监管裁量行为进行实质性的层级控制,避免监管决定考虑不相关因素,不考虑相关因素和相同情形不同对待,不同的情形相同对待等问题,确保金融监管裁量行为的统一性和平等性。同时为对金融监管裁量行为的复议和司法审查提供参照并进行自我约束。作为一种内部规则,裁量基准规则不应设定相对人的权利和义务,一般不具有直接的外部法律效果。但在德国法中,一般认为这种内部行政规则具有间接的外部法律效果,无正当理由,行政机关偏离稳定的、为行政规则确立的行政惯例,构成违反平等原则,相对人可据此提出行政诉讼。[5]另外一种可行的做法是,金融监管机关在实践中发现并制作、公布一些金融监管裁量行为的典型案例来指导和规范监管裁量行为。
3.建立以金融监管行为说明合理性理由为核心的理性金融监管程序制度
程序理性亦即程序的合理性。它不仅是指通过法律程序所产生的结果从实体角度看仍是合理的,符合实体正义,而且主要指一个法律程序产生该结果的过程是一个通过事实、证据以及程序参与者之间平等对话与理性说服的过程。因此,可以认为,程序理性是程序正义的一项基本要求。就行政程序而言,程序理性的中心问题是通过一系列的程序机制(包括程序原则和程序制度)限制自由裁量权,尽可能地保证自由裁量权行使的理性化。[6]金融监管程序对监管自由裁量权的有效控制是通过一系列的公正、理性的程序制度实现的。这些制度包括监管听证制度、监管回避制度、职能分离制度、监管告知制度和监管行为说明理由制度。对金融监管自由裁量权的控制起着核心作用的是金融监管行为说明理由制度中的说明合理性理由制度。金融监管裁量决定的运作过程是一系列的理性推论过程,理性的决定者在作出决定前必须仔细考量一系列的事实和法律因素,根据理性的原则和规则对行为进行理性的选择,这个考量的、选择的过程和这一系列的因素构成了金融监管行为的正当性理由的内容,形诸于外,则构成了金融监管决定的重要部分。金融监管行为说明合理性理由的作用主要在于促使金融监管机关在作出监管行为时,能就事实问题和法律问题进行认真考虑,慎重做出决定,以避免草率。在西方国家,按照“正当法律程序”原则和程序理性观念,金融监管裁量行为如果未说明理由或说明理由错误被视为无效的或可撤销的监管行为。因此,我国必须建立以金融监管行为说明合理性理由为核心的理性金融监管程序制度。
4.建立金融监管复议制度
无救济即无权利。金融监管复议制度对于金融监管自由裁量权运行的监督意义在于它是金融监管机关内部的一种层级监督机制,是一种内部纠错机制。在构建我国金融监管复议制度时,必须做到:第一,金融监管复议应由政府比较超脱的部门来承担,这样可以保证公正、合理地处理金融监管裁量行为的复议,实现公平保护,节约社会资源;第二,充分发挥社会中介机构,如律师事务所、会计师事务所、金融监管咨询事务所在金融监管裁量行为的复议中的作用,改变金融监管相对人在信息和保护等方面的弱势地位。第三,对金融监管复议的资格和条件作出合理的规定,这样有利于金融监管相对人的救济权利的实现,避免大量的金融监管裁量行为游离于司法审查之外,从根本上解决金融监管纠纷。
5.创新金融监管自由裁量权的司法审查制度
司法对金融监管自由裁量权的审查始终处于要求加强合理性控制和要求“监管自治”的一对矛盾和悖论之中。因此,人们试图在这一对矛盾中寻找两者的契合。大家普遍认识到:司法审查的目标是制约金融监管自由裁量权,而不是代行监管自由裁量权,应从监管和司法各自的职能出发来找寻司法审查的目标和标准,“司法审查之所以有存在的必要,不是因为法院可以代替行政机关做最理想的事,而是因为法院可以促使行政机关尽可能不做不理想的事”[4]256。一方面,对于金融监管裁量行为的司法审查的着力点在于通过案件审理,明确滥用金融监管自由裁量权和“显失公正”的司法审查标准,给金融监管机关以外部强制和压力,迫使金融监管机关进一步细化裁量标准,完善监管裁量行为的运行程序,改进对监管裁量行为的复议。保证金融监管裁量结果的合法性、统一性和公平性,促使大量的金融监管裁量纠纷在金融监管机关内部得以公正解决。另一方面,由于对金融监管自由裁量行为的司法审查是一个非常复杂的过程,要对大量、复杂的金融监管裁量行为进行司法审查,因此,应借鉴大陆法系国家,如法国和德国的经验,在行政法领域引进判例法制度的做法。判例法具有具体性、可比较性和可区别性的特点,可以增强对金融监管裁量行为司法审查的准确性、一致性和效率,同时可以对金融监管自由裁量权的运行提供指导。
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金融危机的经验教训证明，实现一国或地区的安全、稳定，除了要有的稳定和宏观经济政策的协调外，还必需要有一个安全、稳健的金融体系。而要建立和维护金融体系的安全、稳定，除了要有一个稳定的政治、经济环境外，还必须具有良好的金融治理结构和实施严格的审慎监管标准。
审慎性监管的实质，就是在实施审慎会计原则的基础上，客观、真实地反映金融机构的资产与负债价值。资产风险与资产收益，经营收入与支出，财务盈亏与资产净值，进而对金融机构的风险做出客观、全面的判断和评价，以及时加以预警和控制，防止金融风险的聚集和蔓延。
在市场经济条件下，金融机构的业务经营及资产负债，都面临着许多不确定性或风险性因素，特别是面临着利率、汇率及证券价格波动的市场风险，因此必需在实施以权责发生制为基础的记帐会计和核算会计的同时，实施审慎会计和审慎监管标准，以充分反映这些风险因素对资产价值和经营成果的。和实践都不断证明，如果不实行或不能严格实行审慎会计和审慎监管标准，就会导致对金融机构资产价值、收益、所有者权益及资本充足率的高估(虚假)、对费用、成本及亏损的低估，对金融风险的低估，使金融风险得以掩盖和不断聚集，最后酿成系统性风险或金融危机。
一、防范金融风险必需实施审慎监管
亚洲等国家发生金融危机的一个重要原因和教训，就是没有对金融体系严格实施审慎监管，金融风险的透明度较差，使风险未能得到及时发现、预警和监控，致使金融风险得以积累、蔓延直到最后总爆发，酿成严重的金融系统性危机。因此，在危机之后，国际金融组织和各国金融监管当局都认识到，为有效防范金融风险和防止再次发生大规模的金融危机，各国必须在放松金融管制，鼓励金融创新，促进金融党争和参与金融全球化的同时，推行和严格实施审慎性监管制度与标准，并强化金融信息的披露，以提高金融风险的透明度。
为促进各国实施审慎监管标准，维护各国和世界金融体系的稳定，巴塞尔银行监管委员会、国际货币基金组织和世界银行等国际组织，都鼓励和要求各国金融监管当局认真实施《有效银行监管的核心原则》和有关风险管理、信息披露与透明度等标准或建议，巴塞尔银行监管委员会还于1999年6月提出了《新资本协议(征求意见稿)》。上述原则和协议都充分体现了审慎性监管的要求。
1997年9月，巴塞尔银行监管委员会在香港世界银行和国际货币基金组织年会上正式向全世界公布了《有效银行监管的核心原则》(以下简称《核心原则》)。这一核心原则已成为实施审慎监管的最重要的国际性文件，并已为绝大数国家的金融监管当局所认可和逐步实施。《核心原则》共有25条，其中包括有效监管的先决条件、银行业风险和持续性监管安排、审慎法规和要求的制定与实施、持续监管的主要手段与、会计准则和信息披露要求、监管当局的正当权力和纠正措施等，这些原则都从不同方面体现了审慎监管的要求。
亚洲金融危机的爆发，进一步暴露了许多国家金融体系的脆弱和金融监管的薄弱，也进一步揭示了推行《核心原则》，实施审慎监管的必要性和紧迫性。为使各国政府和金融监管当局能尽快认识到金融监管的薄弱环节和漏洞，尽快完善其金融监管体系，推行审慎监管标准，提高监督水平，巴塞尔银行监管委员会、国际货币基金组织和世界银行采取一致行动，鼓励和督促各国金融监管当局对执行《核心原则》情况进行评估，并专门制定了遵守《核心原则》情况的评价方法。国际货币基金组织和世界银行在技术援助或IMF第四条款磋商之下，已经对20多个国家执行《核心原则》情况进行了评估，并将此项评估纳入到对各国金融稳定状况的评估中。
为进一步促进金融体系的安全和健康，促进公平竞争，更充分地发挥银行资本在抵御各种金融风险方面的作用，巴塞尔银行监管委员会对1987年制定的《资本协议》进行了重大修订，于1999年6月公布《新资本协(草案)》。《新资本协议》在继续维持8％资本充足率这一最低标准的基础上，进一步强调资本充足水平要全面反映银行的实际风险类别和水平，强调商业银行的内部风险管理和银行监管当局对商业银行风险的审慎评估，并强调：风险资产、资本总额及资本充足率，必须建立在审慎会计原则的基础上，以防止对资产风险的低估，对资本充足率的高估。
不论从国际发展趋势，还是从我国的实际情况出发，要有效防范和化解我国的金融风险，必须尽快实现监管制度和监管方式的转变，要从行政性和合规性监管转向审慎性风险监管。我国金融体系所积累的风险，既是长期实行计划经济和90年代初期经济过热的结果，同时也是长期粗放经营和粗放监管的结果。长期以来，我国的金融机构并没有把安全性、流动性和盈利性作为主要的经营目标和原则，也没有认真实施审慎性会计原则和监管标准，在应收未收、应付未付、应提未提、应摊未摊、应核未核等方面，并没有按照审慎原则进行严格核算，由此使金融机构在资产质量与资产价值，资产风险与资本充足率以及盈亏损益上存在着较大的水分，加之我国金融机构经营和财务的信息透明度较低，从而使金融风险得以长期被掩盖和积累，使潜在和现实的金融风险不断扩大。
加入世界贸易组织，承诺进一步开放金融市场，取消在外资金融机构准入方面的一些限制，但按照WTO的基本原则和多边谈判达成的协议，将允许继续保留和完善审慎性监管措施与限制。因此，强化审慎性监管，不仅有利于有效防范我国的金融风险，促进中国金融体系的安全稳定，同时也符合国际金融监管发展的客观趋势。
二、实施审慎性监管重在客观真实
就其实质而言，审慎性监管也就是真实性监管，稳健性监管。就是以审慎会计原则为基础，真实、客观、全面地反映金融机构的资产价值和资产风险，负债价值和负债成本，财务盈亏和资产净值以及资本充足率等情况，从而真实、客观、全面地判断和评估金融机构的实际风险，及时监测、预警和控制金融机构的风险，从而有效地防范和化解金融风险，维护金融体系的安全稳定。具体而言，实施审慎性金融监管主要体现在以下几个方面：
(一)要按照市场价值，确定金融机构所持有的资产实际价值或资产总额。
对贷款类资产，应从帐面价值中扣除已认定为呆帐但尚未核销的贷款和尚未认定为呆帐但实际上已经成为呆帐的贷款；同时应根据贷款质量的分类，提足贷款损失准备金，否则也应对不良贷款的帐面价值打折。对证券投资类资产应区分为两大类：一类为准备持有到期的证券资产，此类资产应以购入时的成本价确定其帐面价值；另一类为准备随时出售或专为出售而持有的证券资产，此类资产应以当期的市场价格确定其帐面价值，并应根据市场价格的变化相应调整其帐面价值。由于证券市场价格是经常波动的，当证券资产按市场价格确定其价值时，就有可能发生证券资产价值高出购买时的成本而升值，或者是低于购买时的成本而贬值。因此，证券资产存在着很大的市场风险。与此同时，证券资产特别是债权证券资产，也同样存在着很大的信用风险，因此，对证券资产也应计提充足的损失准备金，并及时核消已发生的证券投资损失。
对自用固定资产包括办公大楼和设备系统等，应按照购入时的成本价确定其帐面价值。但要按照其实际的折旧率，计提充足的折旧基金，以弥补其固定资产使用效能的逐年下降和无形损耗。特别是在通讯技术迅速发展，折旧和更新日益加速的今天，应相应提高折旧基金的提取比率。同时要按照市场价格定期对其固定资产价值进行重估，并按照巴塞尔委员会关于《统一资本计量和资本标准的国际协议》规定，对其成本的帐面价值高于市场价值的部分，可作为重估储备，按55％打折计入附属资本；对其历史成本的帐面价值低于市场价值的部分，应扣减资产的价值或提取相应的准备金。
(二)要按照市场价格，确定金融机构所持有的资产收益或损失。
对贷款类资产，要按照实际利率(或合同利率)和实收利息，核算金融机构的贷款收益或损失；特别是贷款应收未收利息的核算，既要按照权责发生制的会计原则，将一定时限(国际上一般为三个月)内实际发生但尚未收到的利息计入当期收益，同时也应按照审慎的会计原则和标准，尽可能缩短贷款应收末收利息计入表内的时间，超过规定时限的，晰及时转入表外核算，实际收回时再计入损益，从而最大限度地防止或减少利息的虚收实支，金融机构的虚盈实亏，保证利息收入和盈利的真实性。
对证券类资产，应按照实际出售价格和实际回报率，核算证券资产的收益或损失。由于证券市场价格是经常波动的，当证券资产按市场价格出售时，就会发生证券销售收入高出购买时的成本而形成溢价收益，或者是销售收入低于购买时的成本而形成亏损。因此，既不应按照购入时的价格计算证券资产的收益，也不应按照当前的市场价格计算证券资产的收益，而应按照审慎原则，按照实际出售的价格和实际利率，计算证券资产的实际收益。
(三)要按照表内和表外资产的实际风险或资产发生损失的概率，确定和提取资产损失准备金。应根据资产质量的分类和资产风险的水平，提取一般损失准备金和特别损失准备金。按照国际上比较通行的做法，贷款资产质量可分为五类(正常、关注、次级、可疑和损失贷款)，后三类统称为不良贷款，要分别为其提取20％、50％和100％的特别准备金，同时还要为前二类贷款或全部贷款提取一定比例的一般准备金。另外，还要为贷款以外的其他资产提取适当比例的损失准备金。如果所提取的损失准备金与应提取的损失准备金存在缺口或赤字、应从当期收益中予以弥补，如果当期收益不足以弥补所出现的赤字，应相应冲减其资本。
(四)应按照约定的利率或当前市场利率，按照权责发生制和审慎会计原则，确定和核算金融机构所持负债的利息支出成本，并提足应付准备金。金融机构的负债有不同的期限和利率，有些负债是浮动利率，有些负债是固定利率(约定或合同利率)，因此，应按照权责发生制会计原则和相应的利率计算当期的利息支出成本，同时应按照审慎原则，充分考虑所存在的利率风险，即利率的波动变化或负债的重新定价，可能会直接影响着负债的成本及最后收益，金融机构必需提足应付利息准备金，在此基础上，核算负债的成本及最后的收益，以防止因利率变化和多提或少提应付利息而导致虚增虚减利润，影响损益的真实性。
(五)应予核销的资产损失(坏帐)必须及时、足额核销，不能挂帐。按照审慎的会计原则和监管标准，金融机构应根据债务人的现金流量和实际偿债能力，来认定其债权是否已经或将要成为坏帐；资产损失(坏帐)认定后，就应立即核销，从资产负债表中扣除，而不应继续挂在帐上。如果当期提取的资产准备金不足以核销当期资产坏帐而发生赤字，首先应冲减资产损失准备金储备；如果损失准备金不足，应冲减当期利润；如果当期利润不足以弥补赤字的，应冲减其核心资本。
(六)要在准确核算应收未收、应付未付、应提未提、应摊未摊、应核未核项目，提足应付利息准备金、资产损失准备金和折旧基金的基础上，真实反映其盈亏水平。一般而言，影响金融机构盈亏水平和盈亏真实性的主要因素，就是那些应收未收和应付未付科目以及应提未提、应摊未摊、应核未核等因素。因此，从审慎监管出发，为真实、客观反映金融机构财务收支及盈亏情况，必须严格界定上述科目的使用范围，同时要按照审慎的原则，提足应付利息准备金、资产损失准备金和固定资产折旧基金，以防止或减少虚盈实亏的成份。
(七)要在准确核算资产净值，正确计算表内和表外风险资产，提足贷款损失准备金，扣除其股权投资(未实施并表)等项目的基础上，计算和评估其资本充足水平。对金融机构资本充足水平的评估。必需建立在审慎会计原则和基础上，要准确计算其核心资本和附属资本，要从资本中扣除应扣除的因素，同时，要按照规定的权重计算表内和表外的风险资产。否则，有可能形成对资本充足率的高估或低估，使风险得以掩盖和积累，最后酿成金融机构的倒闭和金融危机。
(八)要在全面评价信用风险、市场风险、流动性风险及操作性风险等基础上，评价金融机构的资本充足水平和整体安全程度。按照巴塞尔《新资本协议框架》，计算和评估金融机构的资本充足率时，不仅要考虑信用风险，同时也要考虑市场风险、流动性风险、操作性风险以及风险等多种风险，因为所有这些风险都可能给金融机构造成损失，甚至威胁到金融机构的生存。
(九)应在实施本外币、境内外以及母子公司并表的基础上，和评价金融机构的财务状况和资本充足情况，以客观、全面地反映控股金融机构(金融集团)的整体风险情况。特别是在银行控股公司和金融集团的组织结构下，监管当局必须具有并表监管的权力和能力，使银行控股公司和金融集团的母公司及其所有海内外分支机构、附属公司都在监管当局的监管范围内，不致于因出现监管真空而酿成重大金融风险。
三、按照审慎监管要求，完善我国财务制度与金融监管体系
我们应按照审慎监管的要求，进一步改革和完善我国金融企业的财务与监管制度，尽快建立起金融风险的监测、评价和预警系统。
必须尽快建立和实施审慎制度，为实施审慎监管标准奠定基础。实施审慎监管标准的前提与基础，是金融机构必须严格实施审慎会计制度。即金融机构应按照权责发生制和审慎会计原则，客观、准确地记录和反映资产价值与收益，收入与支出，盈利与亏损，及时、足额提取资产损失准备金、应付利息准备金以及折旧基金等。
l．应按照审慎监管要求，修改和完善金融监管法规，实现依法审慎监管。应把审慎财务会计和审慎监管的一些基本原则和标准予以制度化、法规化，包括金融机构资产价值和收益的确定，负债与经营成本的确定，各种准备金的提取标准，资本充足率标准和流动性标准等。如果金融机构未严格遵照上述原则和标准，或者未达到所规定的监管标准，金融监管当局可依法采取监管行动。
2．应按照审慎监管标准，建立资产损失准备金提取与核销制度。在金融机构的一部分资产应按当前市场价值定价的原则下，金融监管当局、税务当局及金融企业财务管理当局应要求或允许金融机构按照资产质量的分类(实际资产风险)，提取一般性和特别资产损失准备金，并允许计入成本。同时，应要求或允许金融机构及时、足额核销已形成的坏帐，不应出现挂帐。如果未能足额提取或者未及时足额核销，就当年收益抵充，若当年没有利润或当年利润不足，就应直接冲减资本。
3．应按照审慎监管标准，建立的利息收入与支出核算制度。，在我国银行业的利润主要来自于利息收入与利息支出差额的情况下，利息收入与利息支出的会计核算制度就会直接银行的当期利润水平及真实程度。权责发生制是国际上公认的以业务发生时间依据对收入和费用进行确认与核算的会计原则。其主要特点是：以收取款项的权利或支付款项的义务是否实际发生为依据，来确认和核算本期收入与费用并使之相匹配。从上讲，这一会计原则是比较合理和科学的，但如果不具备运用的基础及前提条件，或者运用得不当，也会导致收入与支出的虚假，导致虚收实支和虚盈实亏。为保证银行利息收支及盈亏的真实性，我们应在实施权责发生制会计原则的前提下，尽可能缩短将应收未收和应付未付利息计入当期损益的时间，按照国际通行做法，是将超过三个月时间的应收未收利息不再纳入表内核算，不再计人当期收益，而是开始移到表外核算，超过一年就要列入呆帐或损失，而按照我国目前的金融企业财务制度，两者分别为六个月和三年。
4．应按照审慎监管标准，建立和完善金融并表监管制度，审慎监管标准和制度不仅适用于对单个金融机构，同时适应用于金融或银行控股集团；不仅适用于金融机构的本币业务，同时也应适用于外币业务；不仅适用于境内业务，同时也适用于境外业务。应该在并表的基础上实施审慎监管，在实施审慎标准的基础上实行并表监管，以真实、充分地反映金融机构的整体风险，防止形成监管真空和金融风险漏洞。具体来讲，应按照审慎原则，对金融机构的本外币业务、境内外业务、所有的分支机构和附属公司，实施并表监管，包括资产负债、财务损益及资本充足率等。
5．应按照审慎监管标准，建立金融风险的监测与评价系统。首先应按照审慎会计原则和审慎监管标准，制定详细、明确的金融机构报送报表与数据的指引，明确应报送的报表及项目，明确各个报表项目和数据的填报口径，特别是对某些报表及项目的合并，更应有明确的界定和标准。其次，要根据我国金融机构的实际情况，参照其他国家的成功监管实践，建立一套能够及时、准确监测与评估金融风险的指标体系或模型，将取得的金融报表、数据及相关信息输入后，就可对整个金融业及单个金融机构的风险进行及时监测和判断，以尽早地发现风险和控制风险。
6．应按照审慎监管标准，建立金融风险的早期预警系统。实施审慎监管标准，对金融风险进行及时、准确监测和评价，目的是为实现对金融风险的早期预警，以及时、有效地
［关键词］ 金融监管 金融风险 监督制度
金融业属于一个高风险产业，金融风险与宏观经济是否能稳定运用有着直接关系。可以这样说，金融稳定是保证国家经济稳定和发展的前提，金融监管承担的主要任务就是不断加强市场纪律的约束力，加大金融企业治理和内控建设的力度，以提高金融机构的风险管理水平，最终来有效预防金融风险。现在，针对国内外严峻且复杂的金融环境，合理利用金融监管来预防金融风险的问题已经迫在眉睫。
一、通过完善金融监管的目标和原则，保证金融体系的安全和金融秩序的稳定
金融监管最根本的目的就是维护金融结构的稳定和安全，从而保证整个金融体系的安全和金融秩序的稳定。世界各国由于文化背景、历史条件以及发展状况的不同，各国中央银行法或银行法中体现出的监管目标也是相异的。纵观世界各国中央银行法或银行法中的监管目标，我国《中国人民银行法》的侧重点主要是实现金融业的稳健经营。实现金融业的稳健经营是我国实施金融监管一项不可缺少的重要目标，但是这不能把其他金融监管目标都包含了。金融监管的目标至少应包括三个方面，保护存款者的切实利益，维护金融体系的安全以及金融业的公平竞争。所以，我国应进一步完善金融监管的目标。
金融监管的功能并不是万能的，它存在着自身不可避免的缺陷。为了更好地实现金融监管的目标，金融监管结构必须在法定的原则范围内实施金融监督。金融监管应该遵循以下四项基本法定原则：依法监督原则；适度监管原则；全方位和系统监督原则以及效率原则。金融监管只有遵循一定的原则范围，才能更好地发挥监督的作用，为金融监管目标的实现提高更有力的保障。
二、健全金融监管组织体系，保障金融资产的安全性和流动性
进行有效金融监管的前提条件就是要健全金融监管组织体系。纵观世界各国金融监管主体模式主要有两种，即单一监管模式和多头监管模式。虽然各国金融监管模式相异，但是中央银行在监督体系中的地位始终是无法代替的。为了能好地实现金融监管的目标，除了完善中央银行的监管之余，同时还要建立其他金融监管组织体系，主要包括以下三个方面：一是央行监管。作为我国的中央银行，中国人民银行应依法对金融机构实行全方位的系统的监管，行使监管权的时候保持客观公正的立场。二是社会监管。中央银行认可的依法成立的审计事务所来审计金融机构报告的真实有效和公正，以便对金融结构风险程度作出准确的判断，监督其存在的问题。三是金融结构自律监管。金融机构通过建立完整的内控制度来控制经营风险，为金融资产的安全性和流动性提供保障，以便有效的预防金融风险。
三、加强高素质金融监管人才队伍建设，提高金融监管效能
市场竞争在很大程度上体现在高素质人才的竞争。面对国内外竞争激烈的金融市场，我国金融机构要想得以生存和发展，人才是关键性的因素。首先，我国金融结构应借鉴国际现代金融企业先进的管理模式和成功经验，培养出无论是专业水平，还是其他各方面都具有高素质的现代化经济管理者队伍，从搞好自我监管入手；其次，大力建设和培养具有高素质的金融监管队伍，致力于探索监管人员等级制度和绩效考核制度，实行权责统一的人事任用机制，引进优胜劣汰的竞岗机制。三是完善监管机构内部相关机制。例如激励机制，约束机制。创造能吸引高素质人才的条件，对于现有的监管人员进行必要的后续培训，不断更新和吸收现代监管专业知识，以提高监管人员的监管能力和水平，进而提高金融监管效能，来有效预防金融风险。
四、健全金融监管相关法律体系，为金融监管提供法律支撑
健全金融法律法规体系，把金融监管上升到法律的层面上来，加大金融监管的执法力度。特别是我国加入了世界贸易组织，建立一个符合国际惯例要求，又科学合理的法律体系是非常必要也是非常重要的力度。首先是对现行的金融监管法律体系进行完善，不断更新和补充新的金融监管条例。但是为了保证金融监管更加的全面，还必须制定一些专业性法律条例；其次，强化金融监督机制，加强金融监管的执法力度，落实各项监督措施，建立严厉的经济处罚机制。通过法律手段来加强金融监督的执行力度，只有强而有力的金融监管，才能真正发挥金融监管的作用，为预防金融风险提供更加有力的保障。
总而言之，预防金融风险是保证金融发展的前提，也是金融发展永恒不变的主题。我们要不断完善金融监管的目标和原则，以及金融监管组织体系和金融监管相关法律法规，强化金融机构内控制衡机制的健全以及监督考核，大力引进金融人才战略，为提高金融监管的能力和水平创造良好的条件。金融企业要坚持以科学发展观为指导，在保证经济稳定发展的前提下，又要做好预防的工作，通过金融监管来有效预防潜在的金融风险，努力做好金融工作，保证我国经济能稳步快速向前发展。
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关键词：金融监管 体制改革 中国
一、美国金融监管体系的变革之路
1929年之前，银行业、证券业、保险业是混业经营的。当时美国金融监管法律还不完善，不能对混业经营进行有效约束和控制，导致1929年危机的爆发。危机爆发后，美国政府对金融监管体系大力改革。1933年《格拉斯―斯蒂格尔法》的出台，标志着美国金融业分业监管格局的形成。
随着经济的发展，严格的金融监管对金融机构经营发展的制约越来越明显，迫于竞争压力，银行为规避严格的金融管制，推出各种金融创新。美国政府为摆脱滞涨，放松对金融业的管制，对各种金融创新予以默许。混业经营得到了法律认可，但实质上依然实行分业监管。
然而，不从根本上改变监管理念和监管模式，仅放松管制，是不能够适应美国混业经营的现状的。次贷危机的爆发把分业管制的缺陷暴露无遗。
次贷危机的爆发根本原因在于美国金融业宽松的分业监管体制。分业监管体制导致了严重的监管真空和监管重叠。随着金融业务向复杂化、综合化发展，一项金融业务往往涉及到银行、保险、证券多个行业，监管权限难以明确划分，出现严重的监管真空和监管重叠。在此次次贷危机中，次级抵押贷款证券化行为游离在金融监管之外，使得次级抵押贷款的违约风险沿着金融创新链条不断放大。
宽松的监管导致监管的低效率甚至无效率。此次次贷危机的根源就在于住房抵押贷款公司放松了信贷标准，向不符合贷款条件的居民滥发贷款。
经历次贷危机后，美国政府意识到分业监管体制已经严重制约了金融业的发展，必须彻底改革。2008年3月31日，美国财政部公布《现代金融监管架构改革蓝图》，提出短、中、长期目标。长期目标中，美联储将全面关注市场系统风险；新建审慎金融管理部门，监管获得政府担保的金融机构；新建商业行为管理部门，规范商业活动。
美国的改革意在建立一套统一综合监管体系，尽力填补监管空白，关注系统风险，并由规则导向转向目标导向，使监管更灵活更能及时顺应经济发展而变化。
二、英国金融监管体制变革
20世纪70年代以前，英国的金融监管是放任式的，主要依靠金融机构的自律管理。1973年英国银行挤兑危机的出现使英国金融监管走上规范化、法制化。20世纪90年代，英国发生巴林银行倒闭等重大金融事件，迫使英国政府对金融监管体制进行彻底改革，新成立了金融服务局，监管银行业和投资服务业，实现了金融业统一监管。英格兰银行则负责货币政策的实施及金融环境的稳定，财政部负责金融法规和制度的整体框架建设。金融监管局提出了以原则而非规则为基础的监管理念，重视自律管理，提高公司经营的自主性，同时公司的管理层也要承担更大的责任。
次贷危机爆发后，英国政府更加关注金融体系的稳定，2009年2月，英国议会通过了《2009年银行法案》，同年7月，财政大臣公布《改革金融市场》白皮书。这两份文件的重点都在于强化金融稳定的目标，法案要求在英格兰银行理事会下成立金融稳定委员会，白皮书则提出新建一个金融稳定理事会，由英格兰银行、金融监管局、财政部共同组成。此外，法案还建立了特别处理机制来干预和处置问题银行，明确了金融监管局、英国格兰银行、财政部在处置危机银行的权限和程序，以提高应对危机的效率。鉴于此次次贷危机是由美国导入的，而且影响范围涉及到全球，英国政府意识到金融监管的全球合作对于维护英国金融体系稳定非常重要。
三、中国的金融监管体制和混业经营趋势
早在1993年之前，中国金融业实行的是混业经营，但当时金融监管尚未达到混业经营的水平，致使违规操作猖獗，金融秩序混乱。1993年7月，中国政府大力整顿金融秩序，金融业开始进入分业经营，分业监管。
随着行业竞争的加剧，分业经营业务范围狭窄、利润薄、风险大，迫于生存发展的压力，银行业、保险业、证券业纷纷通过各种形式进行相互渗透。中国金融监管法律在维持分业监管的框架下，渐渐放宽金融机构业务范围的限制。分业监管的逐步放开以及竞争压力使得金融机构由分业经营逐步向混业经营过渡，主要表现在业务综合化和机构集团化两个方面。银行、保险、证券业务日益融合、渗透，业务分界日益模糊，分业监管的难度日益加大。
随着经济的发展和需要，混业经营的趋势在中国已经成为必然，但中国金融业目前实行的仍是“一行三会”的分业监管体制，这对中国金融业的分业监管体制提出了挑战。
分业监管限制了金融机构的经营业务范围，不利于金融机构的发展壮大，牺牲了金融机构的效率。而且容易造成金融业的过度竞争，威胁着整个金融体系的安全。分业监管造成监管真空和监管重叠。混业经营下，银行、证券、保险业务相互融合渗透，难以明确划分业务行业归属，各监管机构处于自身利益出发，可能对某些业务争夺监管权限，对某些业务互相推诿，造成监管重叠和监管真空，使监管不能覆盖整个金融体系。分业监管体制比起统一监管，机构庞杂，监管成本高，监管效率低。应对危机时，各监管部门协调困难，可能会错失拯救危机的最佳时机而导致危机的扩散。
四、中国金融监管体制改革建议
根据美国、英国的金融监管体制变革历史以及对中国实情的分析，混业经营形势下，分业监管是不合适的，必须对金融监管体制进行彻底改革。
（一）改革的短期目标是加强金融监管协调，由机构监管向功能监管转变，加强金融机构自律管理
加强金融监管协调。成立金融监管委员会，由银行、证券、保险业监管人员（独立于银监会、证监会、保监会）组成，应对危机时，由金融监管委员会分析制定危机处理计划，明确银监会、证监会、保监会各方在应对危机中的权限和职责，消除互相推诿的现象，提高危机处理效率。在日常管理中，金融监管委员会要经常收集并交流银监会、证监会、保监会的监管信息，及时发现监管中存在的问题，并提出解决对策。
由机构监管向功能监管转变。功能监管是指按照业务的功能性质对监管机构进行划分，依照业务分类实行跨行业、跨机构监管，能够减少监管真空和监管重叠。
加强金融机构自律管理。按照国际标准规范会计、审计制度，加强对外部审计行业的监管，培育优质评级机构，完善信息披露机制，使公众掌握更多金融机构有关信息，提升对金融机构的市场约束力，以敦促金融机构实行自律管理，完善内控机制。
（二）改革的长期目标是由分业监管向统一监管转变，由规则监管向原则监管转变，并加强国际金融监管合作
由分业监管向统一监管转变。成立独立的金融监管局，负责全面监管金融行业，下设各职能监管部门以及金融控股公司监管处。中国人民银行担任货币政策的制定、实施者，鉴于货币政策与金融监管联系紧密，中国人民银行应与金融监管局实现信息共享，共同协调促进金融业发展。
由规则监管向原则监管转变。原则监管是指监管部门只制定监管的基本原则，原则的执行靠金融机构依据自身经营状况把握，不涉及具体业务的监管。与规则监管相比，原则监管更加灵活，赋予金融机构更大的经营自主性，利于金融机构的发展。当然，原则监管对金融机构的自律性要求较高，需要建立在完善的信息披露机制较强的市场约束机制之上。
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2007年的金融海啸以及由此引发的经济危机源于投资银行、商业银行的金融衍生品过度投机 产生的泡沫,在对投资银行和商业银行过度投机一片谴责的同时,也夹杂着人们对金融 监管部门监管方式的质疑。本文通过介绍国外流行的监管方式,即规则导向监管和原则导向 监管两大金融监管取向,比较各自的特点和适用范围,从而为我国的商业银行监管提供借鉴 意义。笔者认为,我国商业银行的监管工作,有必要借鉴他们的先进经验,将两种监管导向 灵活地结合在一起,提高监管水平,推动商业银行的稳健经营和创新。
一、规则导向监管
(一)规则导向监管
规则导向监管是指银行监管机构在监管商业银行运行时,颁布一系列的法律法规,规定银行 在市场准入、业务经营、公司治理等方面必须满足的标准,以及开展业务时必须符合的程序 ,从而确保银行能够稳健运营的一种监管制度安排。其特点是要求金融系统建立起全面、标 准化的法规体系,运用这一体系规范银行的种种经营行为。[1]这种监管取向多适 用于成立时间不长、公司治理不完善、业务经营不够规范的商业银行。
(二)美国的规则导向监管体制
美国是以法制化著称的国家,尊重法律、处处依靠法律是美国民族的特点之一,因而其管理 制度常被学者称为“规范管理”的典范。这一风格也延续到银行监管体系中。 美国的金融监管在金融行业不断发展的过程中颁布了众多法规和条例,建立了一套以法律框 架为基础、多重机构共同履责、量化管理为手段的较为完整的金融监管体系。 在银行监管主体方面有联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、 联邦住宅贷款管理总局、美国储蓄管理局、全国信用社管理总局以及州政府。其中,履行主 要 监管职责的是货币监理署、联邦储备体系、联邦存款保险公司和州政府。四个机构依据法规 开展工作,分工明确,履行相应的职能。具体监管职能划分见表1。
在明确的分工下,美国还颁布了一系列的法律法规,不仅有银行大法,还有一系列的专项法 律,并且不断出台银行条例和专项制度,使得各个监管机构的工作能够有法可依,银行业能 够按照法律的规定经营管理。对银行经营和监管的主要法规见表2。
另外美国监管机构对被监管银行实行内部检查评级制度。[2]主要监管五个方面: (1)资本金 是否充足;(2)资产质量如何,贷款和投资活动是否规范;(3)银行内部管理水平及风 险控制能力;(4)银行获利能力;(5)流动性和贷款期限搭配情况。在每一个方面,检 查人员都对银行进行由1―5级的打分,最后综合五个方面的级别打出综合评分,一级稳健 ,二级较好,三级需要关注,四级要特别认真对待,五级最差接近关闭。评级活动1年至1 年半进行一次,评级结果不对外公布但要通知银行董事长,同时要求银行对存在问题的方面 予以改正。
(三)规则导向监管的优点和缺点
1.规则导向监管的优点:(1)全面和细致的规则为监管工作提供了检查的依据,监管规则 越详细、越具体,越是便 于监管者执行这些规则。监管者只需检查银行是否遵循这些规则,就可以发现银行存在的问 题。 (2)全面和细致的规则为银行经营提供了标准。银行在从事业务的过程中只要不违反监管 法规就可以放手去做。 (3)有利于银行业的稳定运营。全面和细致的监管法规能有效地规范商业银行的经营,杜 绝银行间的恶性竞争,也有利于监管者在银行经营过程的早期发现存在的问题。
2.规则导向监管的缺点:[3](1)规则导向监管过于强调法律,对市场敏感性不够。它没有考虑不同银行出现的特殊情 况,缺乏弹性,过于僵化。不同的银行有可能根据自己的实际情况想出更好的办法来控制 风险,而这在缺乏弹性的监管制度下是难以存在的。另外,过于僵化的监管规则也限制了银 行的创新动力。(2)过于细致的监管法规会造成规则的泛滥。随着时间的推移,规则会越 来越多,越来越复杂,连监管者也难以完全掌握。(3)产生道德风险和逆向选择。这种监 管取向只重视监管的表面过程,而忽视了监管的实 质结果,即监管者会陷于银行是否遵守了规则,而不管是否达到了控制风险的目的。而银行 经营管理者可能将主要精力投入到满足监管形式上的要求,而疏于内部财务健全、经营管理 和控制风险。另外,银行认为监管当局有规定的就应该注意这方面的风险,没有规定的就不 必特别关注而疏于管理。 (4)过细的监管规则容易使监管者和被监管者之间的关系紧张,使银行对监管者产生对抗 和恐惧的心理,不利于监管工作的互动和良性开展。 (5)过度的管制虽然看起来有利于金融市场的短期稳定和短期“安全”,但牺牲了效率和市 场活力,遏制了市场创新和市场机制的成长。
二、原则导向监管
(一)原则导向监管
原则导向监管是指监管机构在规范和监督银行经营的过程中,较少地颁布成文的法规和标准 ,也很少运用量化的指标和标准化的方法进行监督,对银行的现场检查也比较少,监管工作 主要是通过“道义劝说”和“君子协定”等方式开展。这种监管取向的特点是监管机构颁布 的法规少,规定的标准少,弹性和灵活性比较大,监管工作因行而异,对不同的问题有不同 的处理方式和标准。[4]特别应说明的是尽管这种监管方式法律法规较少,硬性标 准较少,灵活性较大,但并不意味 着不存在这样的标准。事实上任何一种监管取向都不可能缺少特定的法律法规和硬性的标准 ,只是多与少、强与弱的差别。 这种监管取向多适用于公司治理完善、业务水平较高、经营稳定的商业银行。
(二)英国的原则导向监管体制
英国金融监管机构认为僵硬单一的监管要求是不符合实际情况的,对不同的银行应有不同的 处理方式和标准。在《1987年银行法》中确立了总的 原则,以便英格兰银行能够根据商业银行所处的不同环境来考虑、解释和行使其权力。英 国金融监管更强调银行的“自我管理”,通过“道义劝说”对银行业务经营活动进行监督, 由此英国银行监管风格被贴上“非正式管理”的标签,并与美国规则导向监管的法律体系相 区别。[5]英国的金融监管机构主要是英国金融服务监管局,对商业银行、投资银 行、证券、期货、保 险等九个金融行业进行监管。英国金融服务监管局涉及监管的法律少之又少,权力划分明显 要宽泛许多。在英国金融服务局的监督规章中,指 导性意见比较多、管理性条款比较少;原则性陈述多、具体指标性要求少。监管过程中, 除违规行为,监管人员对银行隐含的风险只提出明确的整改目标,监管指导性意见多是原则 性的。在经营业务规定方面则更加体现出英国监管的宽松和灵活。表3用一些监管方面的规 定,对英国宽松的监管体制予以说明。
从表3可以看出,英国在银行经营方面的制定规则十分宽松和模糊,没有数量化的标准。如 :在市场准入方面,机构的董事、经理在其位置上应当是适合和合适的;一个银行的业务经 营至少有两个知识经验丰富,有管理决策的人进行有效管理;银行要以谨慎的方式进行有效 管理; 银行应以完整和专业技巧来适应其业务的性质和规模。“适合和合适”的标准是什么,什么 才是“知识经验丰富,有管理决策”,什么是“谨慎的方式”,什么又是“完整和专业的技 巧”,法规里没有提到。就连流动性缺口、风险准备金、资本充足率、银行的业务范围,英 国的法律中都没有明确的规定,而是由监管当局和银行协商确定。
(三)原则导向监管的优缺点
1.原则导向监管的优点: (1)这种监管方式允许监管者考虑到不同银行的特殊情况,灵活运用法律中的监管尺度, 制定特定的监管标准,有利于维持银行的稳健运行。 (2)即使是设计再严密的监管体系,颁布再多的法律法规都不免存在漏洞,而对这种监管 制度灵活的运用能够填补法规的漏洞。 (3)这种监管体系减少了对银行经营时条条框框的限制,赋予了银行更多自主经营的权力 ,有利于银行发挥主动性和创新的积极性。
2.原则导向监管的缺点:[7](1)监管中缺乏成文的法律往往会造成监管不够严格,法规的弹性也会造成银行在经营管 理中存在一些漏洞,增大了银行的风险。 (2)缺乏众多的标准作为依据来判断银行是否发生风险,要求监管者有着极其敏感的洞察 力,对监管者的素质有很高的要求。 (3)“道义劝说”的约束力往往会受到质疑,往往不能迅速而彻底地解决问题,在问题严 重时有可能延误解决的时机。 (4)非量化的管理往往使监督官员缺乏统一的标准化的参考数据,结论往往互有参差。(5 )这种监管方式强调自律管理的成分很大,要求银行从业人员具有较高的素质和自我约 束能力,和监管部门紧密配合。
三、规则导向监管和原则导向监管的结合
(一)规则导向监管结合原则导向监管的必要性
1.监管成效最大化的要求。严格的监管会导致过多的标准和约束束 缚银行的发展,降低银行和市场的效率;而过于宽松的标准则会导致监管流于形式,使银行 缺 乏危机感,导致业务发展缺乏监管而引发风险。过宽或过严的监管方式都不利于银行的稳健 经营。 正是因为意识到这一点,美国现在正在改善其监管风格,赋予银行更多的经营自。而反 观英国金融监管制度的变革,我们会发现在原有原则导向监管的基础上,英国监管当局 也开始了向规则导向方向的迈进。2003年7月起英国金融服务局推出了ARROF (Advanced Ri sk-Responsive Operating Framework)风险监管框架,体现出了规则监管的取向。它设置 了统一的评价标准和风险IT评估程序,通过对被监管机构内部存在的风险进行持续确认和评 估,进而科学地确定风险的影响程度(见表4)和风险发生的可能性,然后通过计算公式:P riority=Impact×Probability确定关注程度 (见表5)。又如它根据关注程度的大小确定差 别化的监管措施,提供及时的指导和帮助,对被监管机构 实行过程控制,防止风险的恶化和最终损失的产生。再如它在监管过程引入了七个阶段的标 准化监管流程,即准备评估阶段、可能性风险评估阶段、制定风险控制方案阶段、内部确 认和调整阶段、发送信函与沟通阶段、跟踪评估阶段、新的评估循环阶段,形成分工明确的 监管体系。[8]
2.多层次银行体系的要求。 我国的商业银行体系主要包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行 、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的商业银行成立时间、业务水平、 资产规模、管理成熟度、发展趋向等都有所不同,用同样的监管方式和方法是不现实的。对 于一些成立时间较长、资产规模较大、公司治理良好、业务经营规范、创新能力较强的商业 银行,如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行可以考虑采用原则导向监管,充分发 挥监管的激励机制,赋予这些银行更多的灵活性和自由,提高银行的效率和市场化程度。而 对于那些成立时间较晚、规模较小、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行仍应 该注重采用规则导向监管,规范公司治理和业务经营,及时发现和抑制银行可能引发风险的 活动。在这些银行做大做强之后,再考虑是否改用原则导向监管。
3.降低监管成本的要求。 对银行的监管是要花费成本的,主要包括:一是费用类成本。是指监管当局在对金融机构与 市场进行监管的过程中所发生的直接的费用。二是损失类成本。是指监管当局对银行和市场 的监管,会影响银行的效率,抑制金融创新,扭曲市场配置资源的功能。
4.客观金融环境和银行良性发展的要求。 当前我国金融市场环境不断好转,涉及商业银行运营的法律体系也日臻完善,而商业银行本 身市场化程度和风险控制能力日益提高,已经具备了规则导向监管结合原则导向监管的客观 条件。一些发展较快的银行已经能够明显地感觉到过多的规则和标准对发展与创新的束缚, 一些年代久远的法律规定也已经不符合当前金融市场的变化,如:《储蓄管理条例》(1992 年颁布)、《金融机构管理规定》(1994年颁布)、《贷款通则》(1996颁布)等法规都是 多年前制定的,已不适应新形势的要求。赋予银行在经营方面的更多的灵活性和自由多成为 许多银行共同的呼声。
5.发挥银行经营的正向激励机制的要求。 规则导向监管结合原则导向监管的方式有利于发挥监管的激励机制。如监管者在对商业 银行监管的过程中,对于内控良好,或上次现场检查评级很高的银行可以减少对检查的范围 和频率,在市场准入方面也可以放宽条件,而对于一家内控薄弱、评级较低的银行 就需要加大检查的力度,扩大检查的范围和频率。这样在设计制度时就巧妙地把监管规则和 激励机制结合起来了,使得银行在经营中自觉地向监管者所要求的方向去努力。
(二)英美监管方式对我国监管方式的启示
在我国的监管工作中,把监管思路逐步转向以原则为基础的监管,更多地 采用非现场检查的方式,用非现场检查指导现场检查,应该是监管人员改进监管工作的方向 。
1.充分认识改革监管方式的重要性。 纵观英美两国金融监管制度变革的历史,无一不是在原有监管制度的基础上吸收对方监管制 度的优点,实现监管制度向两者结合的方向发展,也许这正说明了在当代纷繁、复杂、多变 的金融市场中,没有哪一种监管制度能够独立承担起完善监管的重任。在以后的监管工作中 紧密地结合两种监管方式将是今后长期监管工作的重点。
2.完善监管法规建设,放松法规约束。 今后的法律规章应该更多地关注于提高银行运行的效率和竞争力,给予银行充分、自由发展 的空间,因此在出台法规方面应该多一些指导性要求,少一些约束性细则;多一些原则性导 向,少一些非审慎限制。
3.实施严格的市场准入制度,为原则导向监管打基础。我们在看到英国原则导向监管工作 所取得的成效的同时,也应该看到英国实行的是严格的“ 授权”制度。而美国相对宽松的准入制度决定了它不可能施行以原则导向为主的监管制度。 因此要想实现我国监管取向的转变,提高监管的效率,必须实施严格的市场准入制度。
主要参考文献:
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[2](美)彼得•S.罗斯.商业银行管理(第三版)[M].北京:经济科学出版社,1 998.[3]张 荔.发达国家金融监管比较研究[M].北京:中国金融出版社,2003. [4]史纪良.银行监管比较研究[M].北京:中国金融出版社,2004 .
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[6]雷 泓.当代美国银行监管的特点及对我国的启示[J].湖南经济管理学院学报 ,2003(4).
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[9]李 涛.商业银行监管的国际比较:模式及影响[J].经济研究,2003(12).
Comparison between Rule-based Banking Regulation and Principle-based Banking R egulation
Xu JieAbstract:The financial disaster happened in 2007 arose people ’s oppugn on the
supervisory ways of the supervision and regulation departments of USA,Europe a nd other developed countries. This essay discusses about the mainly supervisory
ways of these countries, which are rule-based banking regulation and principle-b ased banking regulation. The article talks about the different characteristic, a dvantages and disadvantages of these two ways. At last, the article suggests tha t the supervisory departments for commercial banks of China should adopt the met hod that combines these two ways together to improve the supervisory efficiency
