海洋经济可持续发展强调海洋环境与海洋经济协调发展，追求人与海洋的和谐发展，即海洋经济发展应建立在海洋生态的可持续能力上，保证海洋环境对后代人的生存和发展不构成威胁。国外学者从经济学、科技的角度对可持续发展做了不同阐述。“持续性”一词首先是由生态学家提出来的，即“生态持续性”是指自然资源及其开发利用程度之间的平衡。皮尔斯认为：“可持续发展是今天的使用不应减少未来的实际收入”，“当发展能够保持当代人的福利增加时，也不会使后代的福利减少”。
海洋生态保护是一个永恒的主题，环境保护是我国的基本国策之，海洋环境保护作为其重要组成部分，一直受到政府的高度重视。1972年在斯德哥尔摩人类环境会议上，制定了《海洋环境保护法》和《环境保护法》，并将其颁布实施。1992年，继里约热内卢会议之后，我国政府又制定了《中国环境保护21世纪议程》、《海洋环境保护法》和旨在防止陆上活动的国家行动计划。目前与海洋环境保护相关的法律、法规达30余部，如《海洋生物质量标准》和《海洋沉积物质量标准》等。但大连漏油事件发生，使我们认识到了在海洋资源开发利用方面存在诸多问题。
2011年4月，日本福岛第一核电站开始向大海中排放含有低浓度放射性物质的核废料，立即引起了朝鲜、俄罗斯、中国的不满，海洋生物的卵和幼体对核辐射较为敏感。核物质改变他们的基因，海洋生态环境不可避免的遭受到破坏。海洋生态的保护与持续发展，越来越受到人们的关注。
二、海洋生态系统的法律保护
人类开发利用海洋资源的
系列活动已造成日益严重的海洋生态环境问题，人与海洋之间的矛盾也日益尖锐，人类开发、使用、保护海洋生态系统的行为在法律调整的范畴也已形成定规模，《联合国海洋法公约》对各国占有、开发、利用所有海洋资源及其海洋权益的维护形成了重大影响，领海、专属经济区、大陆架等法律体系的建立，导致各国占有海洋空间的范围扩大，各国之间划界重叠；导致各国海域划界矛盾日益突出，对海洋资源包括生物资源和非生物资源的争夺日趋激烈，引发了海洋安全问题，如中日之争端，中国与东南亚沿海各国在南沙群岛引发的一系列海上领土矛盾和纠纷，南海争端不仅仅涉及问题，而且也涉及到经济利益问题。
英国在开发利用海洋环境资源上本着可持续发展的原则，重点放在适度开发利用海洋资源的同时，通过制定相应的政策和法规来加强对海洋环境保护。先后颁布了《海洋清废法》、《大渔业政策》等。1999年，根据海洋环境保护工作的实施对《环境资源保护法》进行了修订，新增了海洋生态保护和其他有关内容。该法对于有效保护海洋生态环境，促进合理开发利用海洋资源和海洋经济的可持续发展具有重要的意义。为贯彻实施海洋环境可持续利用，先后颁布实施了《防止拆船污染环境管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》等6个配套法规。与保护海洋环境密切相关的一些法律、法规，如《水污染防治法》、《海域使用管理法》等也发挥了重要作用。同时，制定了一系列的标准体系。如：《海水水质标准》、《海洋功能区划》、《近岸海域环境功能区划》等。另外，中国国际公的国际公约也对保护海洋环境的工作发挥重要的作用，如：《国际油污损害民事责任公约》《联合国海洋法公约》等。
三、在海洋环境保护法律法规方面存在的问题
海洋环境保护立法反映了国内海洋开发、资源利用和环境保护的实际要求，这种反映应是积极的、动态的，而不应该是消极的、机械的，这成为实施可持续发展战略的必然要求。众所周知，海洋环境具有隐显性、持续反应性、不可逆性等特点，客观上要求海洋环境立法需要借助技术和科学手段，在海洋环境管理认识的基础上，从全局出发、把握和了解发展其趋势，要求立法应具有适度超前性。修订后的《海洋环境保护法》对解决海洋环境可持续保护中出现的新问题、新情况，促进海洋经济健康发展，有着十分深远的意义。但是在涉及环境公益诉讼制度方面仍有很大不足。
2011年，康菲溢油的发生，成为中国迄今为止渤海最大的污染事故。在这场事故中，不仅造成了严重的海洋生态环境损害，而且带来了巨大的财产损失。不禁会有人问谁有权对康菲石油公司的漏油事件提起损害赔偿诉讼?我国《海洋环境保护法》第九十条规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。因此国家海洋局既有权利又有义务以国家的名义对康菲石油公司提讼。但是国家作为海洋资源所有权的主体向康菲石油主张权利，其属于普通的民事诉讼而非环境公益诉讼，诉讼请求中除了海洋生态赔偿，还应当包括为清理、减少海洋石油污染而采取必要措施支付的相关费用。在我国，漏油事件发生至今，没有任何一个国家机关声明要追究康菲石油公司或者直接责任人的刑事责任，也没有启动刑事调查程序。
环境公益诉讼在于其损害的客体是抽象公共利益，对象的模糊性和不确定性决定了我们很难构建一个直接和具体的受害者作为适合的主体提讼。由于诉讼主体的缺位，导致社会公益至今仍然没有得到的有效维护。
论文关键词 海岛及周边海域 环境保护 可持续发展 海洋综合管理 风险预防
根据《联合国海洋法公约》，岛屿或岛是指四面环水并在涨潮时高于水面的自然形成的陆地区域。我国拥有6536个面积大于500m2的海岛，海岛总面积约80km2。海岛四周被海水包围，成因、形态和价值各不相同，但都与其周边相关海域一起形成了特殊的生态环境体系。20世纪80年代以来，我国在经济快速发展中，由于偏重海岛海域的经济开发，而忽视了对海岛海域环境的保护，造成目前海岛海域环境污染较为严重的局面。
我国作为海洋大国，近40年来，与海洋相关的法制建设已得到重视，在海洋法公约等国际法基础上，我国关于海洋的综合立法和单独立法陆续出台。一些海洋、海岛和海域环境保护立法的研究也在不断地深入，研究成果逐步为各级立法机关所采纳，海域环境保护立法处在逐步完善的过程中。
尽管如此，由于各种原因，与主要海洋国家相比，我国海域环境保护立法，尤其是在海岛海域环境保护立法上仍相对落后。值得注意的是，20世纪中叶以来，国际环境保护立法中出现了一些适应海洋发展需要的新原则和新理论，例如风险预防原则，可持续发展原则、海洋综合管理理论、环境影响评价机制以及生态修复原则等。但我国现行海洋环境保护立法中对上述原则和理论的借鉴和体现还显不足。我国需要将海岛及其周边海域作为整体，综合考虑其资源开发、环境保护和生态可持续发展等问题，建立立足国情并与世界接轨的环境保护法律框架。
一、我国海岛及周边海域的环境问题
由于海岛生态系统十分脆弱、稳定性差、易遭到损害且被认知度不足，一旦受到人为的破坏，就难以或根本不能得到恢复。目前我国海岛及其周边海域存在的主要环境问题有：第一，资源开发无序。很多无居民海岛上存在掠夺式的开采现象，采石、挖沙、挖掘珊瑚礁和贝壳堤、砍伐树木和捕捉岛鸟等，都严重干扰和破坏海岛资源。第二，海岛海域生态失衡严重。由于非法开发及陆源污染物的影响，在华东、华南的海岛周围海域赤潮频发，不顾及海岛的环境容量，超负荷接待游客，加剧了海岛及周边海域污染、干扰海岛生物的繁衍栖息和生存、造成了海岛及周边海域生物资源和生态系统失衡。第三，监管不力。海岛具有四面环水的自然特点，这也就决定其与大陆之间交通不便，经济交流不畅，国家对海岛进行法制监管存在困难。我国相当一部分海岛仍存在着炸岛、炸礁，修建实体连岛坝和海岛大面积围垦等严重改变海岛自然属性的行为。
二、我国的相关立法及存在的问题
在经济高速发展和海岛资源全面开发中，我国政府非常重视海洋和海岛开发中的可持续发展问题，逐渐加强了海洋、海岛相关立法。1992年联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，中国政府作出了履行《21世纪议程》等文件的庄严承诺，于1994制定颁布了《中国21世纪议程》，提出了可持续发展的战略、对策及行动方案。我国第一部关于海岛保护与管理的综合性法律《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称海岛保护法）于2010年3月1日开始施行，这填补了我国海岛保护法律体系的立法空白，与《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环境保护法）、《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称海洋环境保护法）一道初步建立起海岛及海洋环境保护的法律、法规体系，并在规范海洋环境保护行为中起到一定作用。但是，我国海岛及海域环境保护发展过程中还有很多方面尚未成熟，表现在立法上就会出现一些立法空白，例如，严重改变海岛自然属性的行为，海岛及周边海域自然矿产资源的勘探，鱼类资源开发及合理捕捞，旅游资源的开发等影响海岛海域环境的问题都亟需法规制度建设。
三、思考与探究
在海岛和海洋环境保护领域，我国现行的法律体系已明显不能满足海岛海域环境保护对立法的需求。在国际层面，一些理念和原则被逐渐引入国际海洋环境保护立法中。因此，应该放眼世界，针对我国海岛海域环境的现状，在我国现行相关立法的基础上，借鉴先进的立法原则和技术来改良整个海岛及海洋保护立法体系，以达到国内海岛海域环境立法与国际相关先进立法的无缝对接。
第一，在我国海岛海域环境保护立法中规定风险预防原则，以弥补法律法规制定的滞后性。风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国，并逐渐发展到区域海洋环境保护领域，在1984年的第二届国际北海保护会议中获得共识并被采纳，会后发表的《伦敦宣言》中，第一次系统地论述了风险预防原则。1992年《里约宣言》中的第十五项原则对风险预防作了最为权威的表达 。1990年以后生效的所有关于海洋环境保护的国际性法律文件几乎都就风险预防原则进行了规定，例如《波罗的海海域环境保护协定》及《联合国跨界与高度洄游鱼类种群公约》等。随着风险预防原则在国际及各国立法中逐步被借鉴和采纳，其适用范围也从海洋环境保护领域逐步扩展到环境法的其他领域，并日渐成为国际环境法的一项基本原则。风险预防原则是近二十几年来国际环境立法中最具创新性，最具影响力，且最重要的新兴概念和原则，现今许多国家在国内海洋环境立法中都引入风险预防原则，例如《比利时海洋保护法》、《加拿大海洋法》、《英国防止石油污染法》及《澳大利亚环境和生物多样性保护法》等。然而，在我国现行环境法、海洋环境保护法和海岛保护法中都还没有规定风险预防原则，但在2002年10月通过的《环境影响评价法》中风险预防原则已有体现，该法规定建立环境预测和评估机制，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施。国内法学界，尤其是在环境法学研究领域，对风险预防原则不乏探讨，经过多年研究，学者们对风险预防原则的基本内容、基本构成和内在逻辑性已经有了十分清晰的阐述和分析。也有学者提出，未来我国有必要在对海洋环境保护法修订时引入风险预防原则。但我国传统“治理已造成损害的环境污染”的环境价值理念与该原则有所冲突，因此，我国有必要制定出“以法为准，预防为主，防治结合，综合治理”的基本政策以应对不断出现的新的环境问题。
第二，探讨将海洋综合管理理论应用于海岛海域环境保护立法之中，健全和完善我国的海域环境保护立法。海洋综合管理是政府对特定海域涉海事务进行管理的高层次形态，20世纪30年代起源于美国。《联合国海洋法公约》序言中指出，各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑。有学者对其可行性提出了质疑，因为海洋难以用一种单一的海洋综合管理系统来管理。我国学者最早于1997年阐述了海洋综合管理的概念、客观基础及其与行业管理的关系。海洋综合管理的“综合”是把海洋区域作为一个资源和使用者的完善系统来管理，是国家通过各级政府对海洋的空间资源环境和权益等进行的全面的统筹协调的管理活动，以在整个国家或地区建立起海洋综合管理的立法框架。此外，对海洋综合管理模式的选择应适合各个国家自身的特点，例如，中国由于历史的原因，在海岛管理中存在一些职责交叉、条块分割以及权力和义务混乱的局面，因而我国有必要调整国家海洋管理模式，建立并实行以综合管理为主，分级分部门管理相结合的管理体制。
第三，要充分考虑海岛及海域环境的可持续发展，针对我国海岛海域环境劣化的现实，开展海岛海域环境修复的立法。我国海岛保护法已提及对遭受建设工程项目破坏的海岛进行修复，但是在海岛保护法和海洋环境保护法中没有涉及海岛及海洋环境生态修复的规定。我国政府和相关部门在制定相应政策提出加强海岛生态保护与修复力度的同时，应尽早将生态修复作为保护海岛及海洋环境的重点内容进行立法，使得我国海岛海域生态可持续发展有法律的保障。当然，在海岛海域生态修复的立法过程中，必然面临着问题和挑战，一方面选择何种方式对海岛及其周边海域进行修复需要跨学科深入研究；另一方面，要保障相关法律有效施行，制定法律法规的目的还是在于并付诸实施。未来的法律要在加大整治和修复力度，推进景观保护，严格控制污染物排放，加大海岛监管力度，打击非法活动，促进海岛生态保护和可持续利用的基础上，配合行政法律规定，明确相应机关的权力和责任，切实推进海岛及其海域生态修复。
世界离不开中国，海岛海域环境保护是国际责任，割裂中国与世界的海洋环境保护制度建设的关系无疑是非理性选择。因此，我国在研究制定海岛海域环境保护法律法规时，应充分考虑国际公约的各项原则，也要借鉴美国、英国、澳大利亚、加拿大、日本、韩国等国家海岛及海洋立法的成功先例，以国际的视角，从立法到执法尽可能多的和国际环境法形成协调一致。
关键词：联合国海洋法公约；海洋环境保护；海洋强国
由于海洋潜藏着大量的资源，在经济高速发展的背景下对其开采也愈来愈加频繁，使得对海洋生态环境的污染也日益严重。在近几年大力宣传环保的基础下，公民对于环境的保护的意识逐渐加强。即便如此，海洋环境污染问题依旧严峻。不仅是海洋环境的规范值得我们关注，海洋环境保护的规范落实更值得我们总结，把脉问诊，不断提高中国海洋环境保护水平。
一、中国海洋环境保护的相关立法
早在1982年，联合国审议通过了《联合国海洋法公约》。该公约构建了海洋环境保护法律的制度框架，在对以前海洋相关规范进行总结的同时，更加详尽地对海洋环境保护在法律的角度进行了说明。同年，中国通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，在1999年对其作出了修改。为了使《中华人民共和国海洋环境保护法》更好予以落实，国务院相继于1983年颁布了《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》和《中华人民共和国水污染防治法》，于1990年颁布了《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》和《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》，初步形成了中国海洋环境的基本保护框架。
1994年，《联合国海洋法公约》生效，使得中国海洋环境发展到了一个新的阶段。中国在1996年被批准加入公约，对1983年《海洋环境保护法》进行了修订和补充，在原有基础之上增加了海洋生态保护、海洋工程建设、海洋废物倾倒、海洋污染应急等。在1999年修订的《海洋环境保护法》与《中国海上船舶溢油应急计划》中，对于海上溢油应急系统的建立作出了规定，当发生了溢油等突发事件时，要第一时间做出相应，最大化减小海洋污染造成的损失。除此之外，还建立有相应的海洋污染民事赔偿责任，如在《国际油污损害民事责任公约》中就有所规定。总之，对于海洋环境保护的法律体系，中国已经形成了法律、行政法规、规章等多位一体的体系雏形，共同保障中国海洋环境安全。
二、中国海洋环境保护的现状
（一）海洋环境污染严重
海洋环境的污染主要表现在海水污染、生物多样性减少、河水淤积、海岸侵蚀严重、海洋灾害频发等。中国的海洋遭到污染，近年来水质明显下降。海域内生物种类多达数万，但在大肆捕捞的情况下，也导致了物种锐减，某些物种甚至濒临灭绝。在各个主要的河口淤积现象较为严重，某些沿岸城市的海岸中化学物质连年增加，出现了侵蚀问题。另外，由于对于海洋资源的不断挖掘，也导致诸如海啸等自然灾害频发，给国家造成了巨大的经济损失。
（二）公众保护意识不够
近年来，人们对于环境保护的意识逐年增高，但仍然受到长期以来老旧农耕文化的影响，对于海洋环境保护的意识还有较大差距。这就导致了近年来出现了过度捕捞等不合理的开采现象，公众对于海洋环境污染的保护与治理工作参与不够。即使在出现了海洋环境污染的现象之时，对于事后救济的相应不够，不能较快遏制污染的扩大。与此，当自己的海洋权益受到侵害时，也不能通过有效的途径来维护自己的应有权益。
（三）海洋保护规范与执法力度均不足
完善统一的规范是具体政策落实的基石，在海洋资源利用范围不断扩大之时，对于海洋环境保护的法律要求也越来越高。中国目前缺乏海洋领域的根本大法，即使有一些法律、法规，综合性也不够，对于违反海洋环境保护的处罚力度也远远不够。在一些地方，对于海洋环境保护有自己的地方立法，但是缺少实施细则。在现有的规范体系中，对于突发应急事件的处理，不能够得以有效的落实，不利于应急问题的有效控制。另外，海洋环境的违法成本很低，一些污染者在权衡利益之后，甘愿承担这较小的违法成本。
（四）政府监管缺失
海洋是一个整体的生态系统，对于海洋中的物种进行开发，可能打破其中的生态平衡，可以建立一个综合的管理系统对其进行管理。中国幅员辽阔，各省市对海洋问题分散管理，建立了自己的管理系统。因而，这也导致了问题的出现。在信息公开的问题上反馈不及时，各政府部门之间的联动做得不够，缺乏协作。在出现了海洋污染事故之后，各部门也相互推诿，导致工作效率不高，监管缺乏力度。
三、中国海洋环境保护的制度建议
（一）完善海洋环境保护法律体系
法律体系的构建是上层建筑，加强法律体系的顶层设计。在现有法律基础之上，要迎合新的发展趋势，对海洋环境保护的法律、法规体系进行重新梳理，制定相应的配套政策，解决法律的滞后性难题。在进行海洋环境法律修改的同时，也要注意对尚未纳入保护体系的内容进行设计，诸如对于海岸线的管理没有同意的保护，对于尚未纳入部门要尽快填补空白，使得海洋环境保护体系更加全面而完整。同时也要发挥地方政府的主观能动性，因地制宜，制定符合当地发展实际的海洋法律法规。在制定海洋环境保护法律规范的同时，也要让各种标准的完善跟进。中国应该以国际标准为蓝本，制定出符合中国国情的海洋环境标准。对于尚未制定出的标准，要注意在符合中国保护的标准前提下，有效填补法律规范空白。地方政府也可以根据当地实际，以国家标准为基础，制定出本地适用的地方性标准。在法律规范和海洋环境标准的共同完善下，能够为中国海洋环境保护提供科学有力度的指导。
（二）提升公民海洋环境保护意识
有了完善的法律规范仍然不足，必须将法律规范转化为实践。这就要求广泛的公民拥有海洋环境保护的主人翁意识，自己亲身参与到海洋环境的保护中来。对于现今一些人缺乏海洋环境保护意识的，要积极运用一些现代的宣传手段，充分发挥电视媒体、互联网、微博、微信公众号等新兴媒体，树立保护海洋环境的先进典型，让广大公民学有标兵、赶有方向，早日树立海洋环境保护的危机意识，这也是海洋环境保护的有力保障。
（三）加强海洋环境保护的队伍建设
中国现有的海洋环境保护执法力度不足，需要一直有协作精神、高校有力的执法来予以补足。目前的海洋环境队伍散漫，没有形成向心力，由此，可以考虑把可将他们集合到一起，接受统一调配和培训，强化他们的团队协作能力，同时，配备先进的执法装备，提高海洋环境保护执法队伍的执法水平和能力。另外，选拔海洋环境保护的执法队伍，应该秉持较高的标准，从心理素质、团队意识、业务能力等多个方面进行考察，确保优中选优，真正选拔出适应于当今海洋事业建设的高素质人才。
（四）加强海洋环境保护的国际合作
在海洋环境保护的国际规范中，中国先后加入了《联合国海洋法公约》、《海洋生物多样性公约》等国际条约。此外，还加入了一些全球性或者区域性的海洋环境保护组织，与其他国家广泛合作，加强海洋环境保护的交流。还积极学习其他海洋强国的先进技术，加强对于海洋环境保护专业人才的培养，提升中国海洋环境保护的软实力，与其他国家展开项目计划，获得国际组织的资金支持，也提高中国海洋环境保护的硬件设备。
中国的海洋环境保护任重而道远，要通过多措并举，共同提高海洋环境保护的法治环境。要完善海洋环境保护的法律规范和标准，加强人才队伍建设，提高公民海洋环境保护的意识，加强国际合作，有效推动海洋环境保护建设。十报告指出，要将中国建设成为“海洋强国”，只有及时总结经验和教训，对各种不足进行不断完善，才能早日将中国从“海洋大国”提升为“海洋强国”。（作者单位：武汉大学法学院）
参考文献：
一、大力推进海洋法制建设。
为了健全海洋法制，推动海洋保护、管理工作的规范化、法制化进程，全面贯彻落实《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》，计划20*年底前编制、出台《XX市海洋功能区划》，《海洋功能区划》将在对全市近岸海域生态环境调查的基础上，对XX市沿岸平均大潮高潮线至领海基线之间海域的功能区进行明确的划定，内容包括海域勘界、功能分区及环境标准等诸多方面。新的区划是对《胶州湾及邻近海岸带功能区划》中不适应我市新形势发展的内容的修改、补充和完善，区划编制将对合理配置海洋资源，促进海域整体功能，推进海洋经济的可持续发展发挥重要作用。
近年来，我市海洋经济蓬勃发展，为了减小经济发展对海洋环境保护带来的压力，有的放矢开展海洋环境保护，计划编制以海洋生态环境保护、环境容量、污染物总量控制等为主要内容的《XX市海洋环境保护规划》。《海洋环境保护规划》将对近岸海域污染的有效控制、陆源污染物排海、大规模围海造地对海洋环境影响的累计效应、突发性海洋污损隐患等内容进行分析和研究，规划的编制将致力实现规划的可行性和可操作性，力争实现其为海洋环境保护、海洋管理提供科学依据的作用。
二、加强、完善海域使用管理。
进一步完善海域使用管理制度，全面搞好海域使用登记制度，进一步规范海域使用审批程序和海域使用证年审制度，严格按照《XX市海洋功能区划》和《胶州湾及邻近海岸带功能区划》规范海域使用，把海域使用管理的法制化、规范化、科学化、国际化提升到一个新水平，20*年全市海域使用项目登记率达到100％，海域使用办证率达到100％以上，海域使用证年度审验审证率达到100％。
三、全面开展对海洋环境的监督管理。
1、继续开展海洋环境监测工作，保护海洋生态环境。根据我市特点和需要，制定监测计划，开展全市近岸海域环境趋势性监测、重点海域环境监测、海水浴场暑期海洋环境监测和重点养殖区环境监测，详细掌握我市的海洋环境状况，保证我市沿海海洋环境监测调查的连续性，准确地为社会提供合法的海洋信息，为政府提供科学的决策依据。
2、加强海岸、海洋工程建设项目的监督管理。重视海洋、海岸工程建设项目对我市海域的污染损害，严把海岸、海洋工程建设项目海洋环境影响的审核、审批关，提高工程建设项目环评报高审核参与率；规范海洋环境影响评价工作程序，加强对工程建设期的跟踪监测和监督管理，有效控制工程建设对环境造成的污染。
3、加强海洋污染事故的查处。继续采取定期与不定期相结合的方式，对胶州湾和前海一线用海域污染情况进行执法检查，对污染海洋的违法行为进行严肃查处。
4、加强对自然保护区的建设、管理和保护。积极筹集资金，制订实施有针对性的生态保护和建设计划，开展保护区的基础建设、管理工作，推进我市生态示范区的建设。
5、通过建立和完善XX市海洋赤潮监视网及海洋赤潮应急行动体系、开展重点海域的赤潮监测和预报试验、加强赤潮发生期内对渔业水域的监控管理等措施，避免或减少赤潮灾害的发生和影响。
四、积极推进生态渔业建设。
按照《胶州湾及临近海域功能区划》和渔业生产水域环境质量状况，对不符合功能区划和渔业水质标准的水域进行封闭管理，禁止从事渔业生产活动；严格实施养殖许可证制度、捕捞许可证制度和伏季休渔制度；科学调整养殖结构和布局，合理控制内湾及近海的养殖密度，扩大藻类养殖面积，提倡外海养殖，大力提倡鱼、虾、蟹混养、贝藻间养套养等生态养殖，推广生态养殖模式和养殖新技术；强化渔业生产管理，改进饵料质量及投饵技术，严格控制废水排放，20*年力争使渔业水域环境污染得到有效控制，生态养殖面积达到养殖总面积的40％。
四、加大海洋环保宣传力度，努力提高全社会环保意识。
随着海洋经济发展以及陆源污染不断转移,海湾河口水环境污染日趋严重,这与我国现行海湾河口水环境实施分散型管理体制有着重要的关联性。
(一)多头管理且缺乏综合协调的管理机构
中华人民共和国海洋环境保护法»第五条规定,依法对海洋环境实施管理的部门有环境保护部、国家海洋局、国家海事局、国家渔业渔政局、军队环保部门以及沿海县级以上地方人民政府海洋环境监督等管理部门。可这些管理部门所涉及的管理职责却不够明晰,海洋水环境保护主管部门是谁,哪些部门共同参与,如何进行协同管理等方面尚未有明确的细化界定,对跨区域、跨行政部门的海洋水环境保护工作也应有明确指定而不应由“有关沿海地方人民政府协商解决或国务院环境保护行政主管部门协调”,①这就给如何有效理顺海洋环境保护和海洋资源开发的关系带来难题。以长三角海湾河口为例,现行海洋水环境保护工作涉及江苏省、浙江省和上海市等区域,具体的管理机构分别有“两省一市”的环保厅、海洋渔业局、水利厅、水务局、海事局、驻沪海军等单位,查看上述部门网站的具体工作职责,几乎每个部门都或多或少涉及到海洋水环境保护和海洋资源开发工作,至于是海洋水环境保护为主还是海洋资源开发为主就没有进行明确界定,而且在如此之多的管理部门中,未界定哪个部门是海洋水环境保护的主管部门,也没有设立一个综合协调“两省一市”海洋环境保护工作管理机构。以浙江省区域内杭州湾为例,涉及水环境管理的行政部门有省海洋渔业局、省环保厅、省水利厅、省海事局、省气象局等等,还加上沿海县级以上地方人民政府设置的专门行驶区域内的海洋水环境管理的部门,在如此多的管理机构中没有界定主管部门,也没有设立一个能综合组织、统筹协调的管理机构。现行这种模棱两可的海湾河口水环境管理体制,是直接导致现阶段海洋水环境整体污染治理缺乏统一规划以及许多跨区域、跨部门的水环境治理问题难以得到及时有效解决的一个重要原因。
(二)执法部门间的利益博弈加剧
尽管2013年国务院将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行了整合,重新组建了国家海洋局并以中国海警局名义开展海上维权执法。可从实际行政执法结果看,涉海行政执法部门依然较多,主要包括隶属国家海洋局的中国海监大队、隶属农业部的渔业局、隶属海关总署的海关缉私局、隶属交通部的中国海事局以及隶属公安部边防管理局的中国海警,号称“五龙治海”。多支海上执法队伍的并存,一方面增加了相关管理成本,另一方面,容易形成管理上的混乱和职责上的认定不清。在具体的执法过程中,各执法部门间经常会出现利益博弈现象,常常是有利则互不相让,无利则互相推诿,一旦碰到棘手问题就出现相互扯皮现象,时常呈现出由“五龙治海”到“五龙闹海”的执法格局,这既浪费了人力、物力、财力,又影响了海洋水环境最终的执法效力。[2]从长三角海湾河口实际看,由于区域涉及江苏、浙江和上海,因而在水环境治理具体执法过程中,不仅同样出现有利相争,无利推诿现象,而且还出现了陆域与海域管理相互扯皮的现象,诸如“海洋部门不上岸、环保部门难下海”等现象在长三角海湾河口区域也时有发生。这种重利益博弈、轻执法效力的做法严重影响了长三角海湾河口乃至我国海洋水环境整体污染治理。
(三)基层政府海洋水环境管理组织薄弱
现阶段我国海洋水环境管理组织体系,明显呈现出“倒金字塔”结构,即从中央到地方,无论是机构设置、编制设定、人员配备等均呈现出越往下越简单、越薄弱的现象,甚至个别基层政府连专门的编制还未解决。以长三角海湾河口地区为例,海洋水环境管理组织体系呈现出“两无一少”特点,即无统一的机构、无专门编制,缺少海洋环保专业人才。如上海市及下属区县环保部门中,涉及海洋水环境治理工作由水环境和自然生态保护处(科)管理,江苏省及下属市县级环保部门中,海洋水环境治理工作由流域水环境管理处管理,浙江省及下属市县级海洋环保工作由污染防治处(科)管理。从浙江省宁波市看,现阶段仍有5个涉海县(市)区尚未成立海洋经济领导小组及其工作机构,即使已经建立相关组织体系的县(市)区也仅配备2~3名专兼职人员,工作力量明显受到影响。从浙江省市一级海洋渔业部门设置看,杭州市和绍兴市至今还未设立专门机构,嘉兴市将海洋渔业管理部门设在农业经济局内部,对外称海洋与渔业局,对内称海洋与渔业处且总共只有3名人员,全处没有一名海洋环保专业人才,每年的海洋环境公报也只好有偿委托宁波一家专业部门完成的。①可见,现行基层政府海洋水环境管理组织体系设置很难担当起海湾河口水环境污染治理的重任。
二、现行海湾河口水环境管理体制存在主要问题的深层次原因
从上分析可以清楚地看到,当前海洋水环境管理体制还存在一些薄弱环节和需要深入思考的问题,这些问题有其深层次原因。
(一)管理体制的分散性
我国现存的海洋水环境管理体制实际上是中国分行业管理模式由陆地向海域自然延伸的结果,这种多部门各司其职的分散型管理体制,必须建立在各职能管理部门在其职责范围内能进行有效的沟通和协调,一旦其管理活动超出其管理职能范畴,这种注重纵向控制与沟通的模式就必然会提高沟通成本,降低协调的效果[4]。也正是这个原因,现阶段我国把海洋水环境治理和行政执法按行业、分层级地分配给国家海洋局、农业部、海关总署、交通部和公安部等部门行使,事实上这些部门在实际运行时只注重行政区划和各自部门的需要,忽略了海水的流动性以及海洋环境的整体性,导致海洋水环境管理中“多龙闹海”的弊端。反过来在现行陆域环境污染管理体制中,由于主管执法部门的单一性,由环保部门负责并统筹其他相关部门参与,因而在陆域环境污染治理和保护中较少看到“多龙闹海”的现象。
(二)法规职责界定的模糊性
从现行环境保护行政部门与国家海洋行政主管部门的职责规定分析,«中华人民共和国海洋环境保护法»第五条规定,国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门,对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督,并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作;国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理,组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究,负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。因此,从两个部门现行的职责规定看海洋水环境保护的主体是国家海洋局,国家环保部门仅仅是指导、协调和监督作用。从国内海洋水环境保护行政执法的实际现状看,对陆地环境执法的环境保护部门虽然有涉海管理职责,但在实际操作时却较少甚至几乎没有发挥实质性的指导、协调和监督的功能。然而,通过对我国海湾河口水环境多年来污染成因分析,影响海洋环境的污染物和营养物质80％以上都来自陆源。①因此,抓好陆源污染防治,特别是控制氮、磷营养盐的入海总量是改善海洋水环境质量的关键,主管全国海洋水环境保护工作应由国务院环境保护行政部门负责,国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理以及海洋资源的开发、海洋权益的维护。
(三)利益因素的驱动性
受现存的海洋环境管理体制影响,涉及海洋环境保护工作的部门众多、相关的法律法规又缺乏统一的协调管理,现行海洋水环境执法监督体系又存有较大的缺失,个别地方政府和一些海洋环境执法主体之间存有一定的利益关联性,特别是受任期目标考核以及局部利益的驱动,致使个别地方政府和一些海洋水环境执法主体在涉及海洋水环境保护、跨区域水环境行政执法、跨区域合作机制的构建、区域内污水排放标准和总量、海洋水环境资源信息的共享等方面经常会出现“有利则互不相让,无利则互相推诿”的现象,有时碰到棘手问题就出现相互扯皮现象,甚至采取少报、虚报甚至隐瞒不报来逃避执法部门的监督以获取本区域、本部门最大利益,导致涉海管理相关资源极大浪费,海洋水环境污染的持续加剧。因此,完善地方政府的任期考核模式,进一步加大海洋环境执法监督体系建设,也是有效遏制我国海洋环境日益恶化、控制海洋污染快速蔓延的一个重要内容。
三、长三角海湾河口水环境管理体制改革的对策建议
现阶段我国海洋水环境管理体制已阻碍了海洋生态环境的保护和治理,创新和完善我国海洋水环境管理体制,构建以环境保护主管部门为主要责任单位、海洋管理主管部门和其他涉海部门共同参与的海洋水环境管理体制显得尤为必要。
(一)组建长三角海湾河口水环境管理委员会
针对长三角海湾河口水环境保护工作重要性,笔者认为应由国务院直接设立或授权设立长三角海湾河口水环境管理综合协调机构———长三角海湾河口水环境管理委员会。该委员会应通过国家立法形式成立,并通过法律明确其地位和职责,保证其行使职权的自,且能在处理跨界、跨部门纠纷及海洋环境管理时充分发挥调控作用。本着精简政府机构的背景下,委员会拟由国家环保部现有相关领导担任主任委员,国家海洋局、江苏省、浙江省和上海市人民政府现有相关领导担任副主任委员,三省市的环保厅、海洋局现有相关领导担任委员,考虑到该区域涉及区域中心主要在上海,办公室可设在上海市人民政府。委员会主要职责是负责长三角河口海岸地区水环境保护和修复规划的制定,负责构建跨省市的海湾水污染防治的合作机制,负责三省市在长三角河口海岸地区水环境治理中出现相关问题的处理、协商,并推动长三角海湾河口水资源和环境的保护。在此基础上,委员会内还应设立一个非常设机构———“长三角海湾河口水环境管理专家咨询委员会”,由涉及该区域内多学科专家、企业代表以及公民代表组成,主要负责对涉水重大建设项目和制度创新进行论证,为长三角海湾河口水资源、水环境的开发和保护提供技术咨询和决策支撑。
(二)江、浙、沪各自组建水环境管理领导小组
为了切实根除区域内“多龙闹海”执法效率低下等弊端,加强区域内各涉海部门的统筹,建议江苏省、浙江省和上海市政府各自分别组建海湾河口水环境管理领导小组以强化对区域海洋水环境的管理职能。领导小组由各省政府分管领导挂帅,省环保厅为牵头单位,省海洋渔业局、省水利厅、海事局、气象局等有关部门以及下属地市人民政府分管领导参加。下设办公室,办公室拟建在省环保厅内,作为区域水污染防治的权威决策和仲裁机构。各领导小组要及时修订完善相关的法规和政策,并不断明晰、细化领导小组工作职责、工作重点和协调机制,在各自行政区域内明确水环境管理工作责任单位和责任人,努力形成政府、部门依法办事的环境保护和治理的新局面。领导小组主要职责是负责区域内水资源水环境治理规划的制定,定期组织召开区域内水环境保护会议,组织下属地市人民政府签订具有约束力的区域水环境治理责任书。地市人民政府也要结合水环境管理领导小组具体工作职责要求,划出单独固定编制,构建地市基层地方政府管理机构,由各市政府的环保局牵头,明确各管理机构的工作职责,确保在各自区域水环境规划、监测、监管、评估等体制的有效建立。
(三)建立健全水环境联合执法监督机制
一是涉海部门联合执法。建议由长三角海湾河口水环境管理委员会定期组织三省市的环保厅、海洋渔业局等有关部门,对长三角海湾河口的水环境保护工作进行专项联合执法检查,具体工作分三个阶段,先由各地市政府自查,再实施三省交叉抽查,最后由长三角海湾河口水环境管理委员会督查。专项联合执法检查工作应由各级环保部门牵头,主要涉海部门参与,各级检查组均要有相应部门人员组成。检查内容主要涉及海湾、海岸水环境保护政策措施落实情况、沿岸开发区(或工业园区)环境保护管理情况、海湾水污染防治等情况,对检查中发现的问题要及时进行反馈并提出整改要求,检查结束后,根据各地市政府自查意见和省级交叉检查的意见,形成联合执法报告,上报长三角海湾河口水环境管理委员会和国家环保部,确保各省水环境行政执法工作得到有效落实。例如,2011年9月30日,由江苏省环境保护厅牵头与江苏省海洋与渔业局正式签署了«江苏省环境保护厅江苏省海洋与渔业局海洋环境保护工作合作框架协议»,根据合作框架协议,两部门分别从共同编制海洋环境保护规划、加强海洋环境保护监管、加强海洋环境保护执法检查、加强海洋环境突发事件应急管理等八个方面加强海洋环境保护的工作,近年来运行结果成效明显。二是非涉海部门联合执法。在具体联合执法过程中,还应不断探索建立区域水环境保护部门与当地工商局、财政局、税务局、银行、法院等相关部门的联合执法合作机制,例如:当地环保部门可以和工商局合作,定期向工商局公布环保信用不良企业和环境违法企业名单,让这些企业在以后增资、扩股和企业变更等方面增加难度;当地环保部门与法院联合组成环保巡回法庭,定期进行现场办公,以提升环保部门的执法权威;当地环保部门与银行的合作,定期向社会公布环保信用不良企业和环境违法企业名单,让这些环境违法企业名单列入银行征信系统,作为银行审核发放贷款的重要依据等。
(四)建立区域水环境保护行政领导责任制
首先,明确责任主体。长三角海湾河口水环境管理委员会必须明确海洋水环境保护的责任主体。以杭州湾浙江省区域为例,建议在«浙江省海洋环境保护条例»和«杭州湾环境保护专项规划»等条例规划明确指出,杭州湾水环境第一责任主体为浙江省环保厅,浙江省环保厅作为全省海洋环境保护工作实施指导、协调和监督第一责任单位,省海洋局应配合省环保厅承担保护海洋环境的责任,负责海洋环境的监督管理以及组织拟订海洋环境保护与整治规划、标准、规范。省水利局等其他水环境管理单位应配合省环保厅承担保护海洋水环境的责任。其次,健全责任追究制度。建立严格的区域水环境治理领导问责制,并不断规范问责程序。以浙江省为例,杭州湾两岸杭州市、宁波市、嘉兴市和绍兴市政府在各自行政区域内要明确区域内海洋水环境管理的工作责任,并将目标任务分解落实到各县(市、区)、各有关部门中区并签订有关责任状,一旦完不成任务则应追究相关人员的责任。最后,实行党政一把手负总责制。为确保每年海洋水污染防治工作目标任务的实现,拟建立长三角海湾河口水环境管理党政一把手亲自抓机制,并将其作为干部政绩考核的一项重要内容。
四、结语
一、河北作为海洋大省的重要地位
党的十报告首次提出了建设“海洋强国”的战略目标，将保护海洋生态环境、提高海洋资源开发能力、发展海洋经济提高到国家发展的重要地位上。党的十八届三中全会提出“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”，既冲破思想观念的障碍，又突破利益固化的藩篱。
河北省海域位于渤海西部，省属管辖海域面积7000多平方公里，沿海行政区包括秦、唐、沧3市4区7县（市）2个管理区，人口400多万。河北省沿海及海域资源禀赋优良、自然环境条件优越，油气构造丰富、开发程度高，气候适宜、水体清洁，地貌类型多样、基础生产力较高，有利于海洋资源的保护和开发利用。综合来看，秦皇岛拥有的优良滨海资源对发展河北经济意义重大，沧州临海地区的建设是河北省沿海隆起带新的重要支点，曹妃甸工业区的开发建设成为环渤海地区新的增长极，这些均对促进河北省经济发展举足轻重。为了更好的开发河北省海岸带资源、促进海洋经济与海域环境的协调发展，构建海洋经济发展中我省海域环境保护的法律体系，亟需投入必要而充足的科研力量来加强这一领域的研究。
二、河北省海域环境法律保护中存在的问题
（一）法律制度不够完善
自20世纪80年代以来，我国先后加入了《联合国海洋法公约》等近20个有关海洋污染防治和海洋生态保护方面的国际公约，在国内也相应出台了多部海洋环境保护的行政法律法规，如《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）、《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》等。河北省人民政府制定了《河北省海洋环境保护管理规定》，于2013年2月1日起施行，但该规定作为省政府的规章，其法律效力层级比较低，并且没有相关的实施细则及地方法规出台。一些重要的海洋环境标准仍是空白，价值界定的内容过于笼统，导致海洋环境保护工作不能做到有法可依、法律清晰。河北省在海洋环境保护方面，法律体系和法律制度尚不够完善。
（二）行政执法效果不理想
近年来，河北省经常开展海洋环境行政执法检查活动，加强了海洋环境行政执法工作，并取得了一定的成效。但从渤海海域环境污染的执法现状看，有法不依、有法难依、执法不严、违法不究、以言代法、以权代法、以罚代刑以及只重经济效益、忽视环境效益和地方保护主义等现象十分严重。根据调研情况总结，主要有以下几方面问题：
1.交叉管理导致各部门之间协调不力。管理权的交叉导致执行不力问题是我国海域环境保护普遍存在的问题。根据《海洋环境保护法》第5条规定，依法设立了以国家环境保护总局为统管，以海洋渔业局、海事局、渔政渔港监督管理局、军队环保部门为分管的5个海洋环境监管部门，即所谓“五龙闹海”。实际上，主管部门与分管部门法律地位平等，国家环保总局只具有“牵头”和“协调”的权力，并不具有实质意义上的主管权威，以上5个部门各自独立，职能交叉，多头执法，权利分散，容易造成一事多管或相互推诿的现象，一定程度上干扰了对海洋环境的有效保护。
2.业务能力不足导致执法不力。环境行政执法是一项专业性要求较高的职业，它不仅要求执法人员准确掌握环境保护方面的政策和法律，同样要求执法人员具有环境监测、环境科研、环境信息和环境宣传等环境保护方面的专业知识。我省环保机构（特别是基层环保机构）对执法人员在法律知识和专业技术培训上没有给予足够的重视，经验和习惯仍然是主要执法依据，工作中的疏漏或偏差在所难免。
3.海洋环境监测设备落后导致监督不力。在海洋环境执法中，界定环境污染损害程度必须以环境监测数据为依据。由于许多地方海洋环境保护投资少、环境监测设备和仪器不足、现代化设施短缺，在遇到突发性污染事故、污染纠纷和严重违法事件时无法正常取证，证据的不足与缺失导致诉讼上的被动。
4.地方保护主义限制了环境执法的威力。在环境管理权的分配上，我国确立了地方政府在整个环境管理体系中的强势地位。地方政府对当地的环境质量负责，这一规定使得各地方可以制定自己的环境法律法规以及环境保护规划，可以选择自己辖区范围内的环境保护目标，但这些目标对地方政府的行为缺乏实质性的约束力。地方分而治之造成了以牺牲环境为代价换取经济效益以及跨界污染得不到切实控制的局面。加之地方环保行政机构隶属于地方政府，使地方环保机构监督执法的独立性大打折扣，行政执法机关在环境污染事故的处理过程中，时常受政府地方政府干预而放纵肇事者，“以罚代打”、“只罚不治”造成恶性循环。
5.刑事司法对环境犯罪打击不力。首先，环境污染犯罪案件收集证据难。通常海洋污染事件的发生具有很强的时间性、流动性，一旦污染发生，则会在海上形成二次污染源。来自船舶本身的污染物质不断释放，及污染物与海水结合的扩散，加之海域的辽阔与监视手段的限制，要在第一时间取得海洋污染证据并控制污染变得极其困难，加之存在不同污染物种，第一现场和第一手证据在以往是几乎没有的。其次，刑事司法部门介入案件难。与一般的刑事案件不同，环境犯罪案件的来源取决于行政执法机关的移送，刑事司法部门无权第一时间介入环境犯罪案件的侦查，案件来源必须通过行政执法部门的移送，每年都会有相当一部分环境案件已经触犯刑法，但并没有依法追究刑事责任。据统计，自1997年刑法规定了重大环境污染事故罪到2005年，我国每年发生环境污染事故1500～2200起，每年发生的环境违法案件也在2万件左右，但是，8年时间内全国的环境犯罪案件只有3起。这一数据不能不令人对环境案件的移交机制产生疑问。再次，海洋环境污染犯罪案件审理难。环境法律法规的数量激增及规范冲突，加大了司法人员消化理解法律法规的难度，在实践中往往感到无所适从。1993年―2005年，全国人大和国务院共颁布了8部环境保护法律、14部自然资源管理法律和34项环境保护法规，环境保护部门出台了90多项全国性环境保护规章，司法部门近年来也出台了环境犯罪案件具体适用法律规定的司法解释和规定等。这些法律法规为惩治环境犯罪构筑了庞大法律基础，但有的法律之间存在一定的规范冲突，使审判人员在具体适用过程中难以把握。
三、完善我省海洋环境法律保护的对策
（一）完善海洋环境保护的法律体系
尽快创制科学、合理、体系完整且适合河北省省情的海洋环境保护的法律体系，更新已滞后于社会生活、不适应现代市场经济条件下的海洋环境管理与保护工作的规章制度。同时，理顺相关各立法部门之间的关系，尽快研究并制订诸如《河北省海洋环境保护实施细则》之类规章制度，各个部门及地方也应针对自己的工作范围或地方特色制订相应的补充规定，增加可操作性条款，使环境执法更具刚性。
（二）完善海洋环境行政执法制度
完善海洋环境执法管理体制提高执法能力。针对我国现行海洋环境监管体制的不足，可借鉴美国的半集中的管理模式。美国环保局（EPA）在环境科学研究、环境教育和环境评估方面处于领导地位，负责制定健全环境的规章制度，确立环保项目，有效地执行计划和政策。1988年国会通过法律授予环保局以全面、永久的法律调查执行权。近年来，联邦环保局在地区办公室已经设立刑事调查部。我国是发展中的海洋大国，现阶段还处于转型时期，管理模式完全从分散转变为集中统一是不客观的，应当根据我国的实际情况，分阶段地逐步扩大国家环保总局的统管权力，从而避免各部门职责交叉，或者相互推诿或者相互争抢的局面。有鉴于此，我们应借鉴美国的经验，建立垂直的环保机构，使下级环境保护部门只对垂直领导自己的上级环境保护部门负责，从而摆脱地方政府对本地区环境管理工作的干预，将能有效的遏制地方保护主义带来的弊病。
（三）加强和完善海洋环境的司法保护作用
统一环境犯罪的司法标准 我国刑法典中涉及海洋环境保护的罪名除了重大环境污染事故罪以外，还有第408条规定的“环境监管失职罪”，该罪的起刑点和立案标准在两个相继出台的司法解释中却存在较大的冲突，一个以30万元为起刑点，另一个以15万元为立案标准，给司法工作人员带来刑事司法操作上的困惑，应当尽快给予调整。
1.在海洋行政执法机关设置专门的刑事调查部。在环保发达国家已经建立专门的机构来具体负责环境违法案件和环境犯罪的侦查、活动。如1996年莫斯科市政府与俄罗斯内务部商定后建立了“莫斯科预防生态违法警察管理局”，简称生态警察。该生态警察权限很宽，负责很多环境违法的查处工作，能够对某些不予合作的部门进行强行检查，同时负责侦查、取证和提起刑事诉讼等工作。这一部门的设置集行政执法与刑事司法于一体，清除了案件司法移交障碍。我们可以参照国外成功的做法，尝试在海洋行政执法机关内部设立刑事侦查机构，所有环境案件都必须呈报到该部门进行审查，构成犯罪的，由该部门将与案件有关和卷宗材料和证据移送到对口的公安机关或检察机关。
目前公众参与制度在各国环境保护中已经很普遍，发挥着重要作用：一方面保障公民基本人权的实现，最大限度地协调各个利益主体之间的关系，缓和因环境问题产生的社会矛盾，有利于环境法律制度的发展;另一方面可以克服政府由于缺乏制约而造成权力滥用带来的对公共利益的损害，减少政府决策不当等“政府失灵”现象的发生。因此，公众参与已经成为环境保护制度的重要组成部分，是民主政治的产物，也是国民法治觉悟的体现。
南海，国际上习惯称之为南中国海(TheS〇whChnaSe)位于中国、越南、马来西亚、文莱与菲律宾等国之间，面积约为360万平方公里。①南海蕴藏着丰富的渔业资源和石油、天然气和可燃冰等矿产资源，又位居太平洋和印度洋之间的航运要冲，在经济上、国防上都具有重要的意义。因此，随着海洋开发活动的纵深发展，南海周边各国都加快了对南海的开发利用，导致了南海海洋环境的恶化。目前南海的环境污染主要包括环南海周边各国排入南海的废物、废水等陆源污染，各国在开发南海海洋资源过程中引起的环境污染以及海洋船舶污染。在目前南海周边国家还没有形成统一防治南海环境污染的机制的情况下，南海周边各国主要是通过加入〈锒合国海洋法公约》的方式来进行保护，但由于公约没有强制执行的效力，在利益冲突之下各国的行动很难得到统一，南海环境保护面国际机制面临着重大困境。®
二、我国海洋环境保护公众参与存在的主要问题
经过十多年努力，我国环境保护中的公众参与法律制度建设取得了很大成效，《环境保护法》、《环境影响评价法》以及原国家环保总局的《环境影响评价公众参与暂行办法》为公众参与环境保护特别是参与环境影响评价提供了依据。但总体而言，目前我国环境保护中公众参与制度远未完善，还存在参与的范围狭窄、参与的程度有限等诸多问题。这些问题在海洋环境保护领域同样存在，主要表现在以下方面：
(一)海洋环境保护中公众的参与权不明确
目前国际公认的环境保护公众参与权的基本内容包括:公众的知情权，决策过程的参与权、决策权，获得司法救济以及获得补偿的权利。。虽然我国《环境保护法》和一些单行的法律文件对公众参与环境保护问题做了规定，但是并没有明确公众参与权的概念及其内容。同样，海洋环境保护立法也缺乏对公众参与权的明确、系统的规定。如〈悔洋环境保护法》第4条只规定了公众的保护义务，但没有对应赋予公众参与保护的权利，只赋予了公众监督检举权却没有落实监督检举的具体办法;主要赋予了海洋行政主管部门行政管理权却将公众参与排除在海洋环境保护行动之外。同时，现行的各种海洋立法均未为公众参与海洋的环境保护设定公益诉权，使普通公众丧失了通过司法途径救济其环境权以及通过诉讼获得利益补偿的权利。控告检举权、协助公务权、程序抵抗权、救济权等权利的缺失是我国环境公众参与权与各国通行的公众参与权内容及范围要求相去甚远。
(二)海洋环境保护公众参与的范围和程度有限
首先，海洋环境保护公众参与的范围有限。除了环境保护公众参与的一般规定以外，海洋环境保护中就公众参与做出特别规定、允许公众参与的规定几乎没有。2000年的〈悔洋环境保护法》不仅没有对公众参与海洋环境保护的范围和主要内容做出明确规定，而且该法对各种海洋环保制度的规制手段上多采取行政权管理，并没有体现出公众参与权。海洋环境保护法规定了海洋环境保护制度包括海洋环境监督管理制度、海洋生态保护制度、防治海洋环境污染损害制度等⑤三大主要制度，然而这些制度从制定到实施再到监管都由政府主导，公众没有参与的可能性。2004年起实施的《倾倒区管理暂行规定》第10条规定了对于倾倒区管理和规划预案应当征求意见的对象，有关机构基本上均有涉及，却独独缺少了在该区域内生产、生活和关心环保的公众。
同样，2TO6年国家海洋局颁布了《海域使用权管理规定》较先前的《中华人民共和国海域使用管理法》来说更加详细地规定了海域使用的论证和预审制度，但同样没有明确公众是否有权参与海域使用权的论证程序及其预审程序。其次，海洋环境保护公众参与的程度有限。海洋环境规划、海洋工程建设、海域使用许可等都是涉及公共环境利益的大事，本应允许公众进行“预案参与”、“过程参与”，使公众对于可能造成公共环境利益损失项目的审批乃至决策等有充分参与的权利，并拥有表达意见的机会。但目前的公众参与仅限于末端参与，预案参与、过程参与还未涉及，这是根本违背海洋环保公众参与的基本精神的。特别是在南海海洋环境保护问题上，除上述缺陷外，民众无法享有对于涉及国际环保活动的参与权和采取合法措施的能力，在相关国家大肆掠夺中国南海资源的过程中，国际社会听不到国内民众任何形式的正当呼声，使国际社会错误认为中国民众对于这些掠夺是默认的，其主权也就是可以被实际占有的。
(三)公众参与缺乏程序保障程序正义是实体公正的保障。海洋环境保护公众参与权却缺乏相关程序尤其是诉讼程序的保障。我国法律对于环境保护公众参与的程序规定得比较原则。以比较完整规定了参与程序的《环境影响评价公众参与暂行办法》为例，该办法虽然明确了公众参与的步骤、程序，但在相关信息的获得、参与人员的选定、参与的效力、参与的救济等方面依然缺乏保障。我国海洋环境保护立法对这些方面并没有起到填补作用。
(四)公众参与的意识有待提高
由于计划经济体制下形成的行政主导模式，形成‘环境保护靠政府”的片面理解，把公众排斥在环境保护领域之外，造成我国环境保护中公众参与意识一直比较薄弱。近年来，虽然公众参与制度逐步建立，但由于相关信息难以充分获得，参与的效力和参与的程序没有保障机制，依然难以调动起公众参与的积极性。总体来看，我国公众参与环境保护的情况可以概括为:情绪虚高，即公众对环境问题关注的表面化、功利化;呼声虚高，即政府和媒体对于公众的环保科普依然是缺乏的，公众没有正确的了解自己所享有的权利和义务;代价高，即政府费劲宣传，但出了事公众反映了又治理不了，公众逐渐丧失环保参与的兴趣和信心;社会效益低，即由于政府的不作为行为导致公众参与环保的热情锐减，许多民众实际持观望态度，对一些环境事件无法做出正确评价，导致国家环境政策得不到公众的响应。这些问题在海洋环境保护的公众参与中也普遍存在。
三、南海环境保护公众参与制度的完善
目前“蓝色国土”之争已经愈演愈烈，南海周边各国大规模开发利用南海的行为已经展开，我国也应抓紧采取对策。除了与其他国家政府间的协调，我国在南海开发保护上应充分发动群众，为公众参与南海海洋环境保护提供有效的制度保障。因此，针对我国环境保护中普遍存在的公众参与权不明确、参与范围狭窄、参与程序模糊等问题，可以考虑在南海海洋环境保护立法中率先取得突破，建议国务院制定《南海海洋环境保护公众参与条例》构建完备的南海海洋环境保护公众参与制度，为公众参与海洋环境保护提供直接的法律依据。具体包括以下方面：
(一)明确规定南海海洋环境保护中公众参与权
首先，从实体法角度，应在《南海海洋环境保护公众参与条例》明确规定公众享有海洋环境保护参与权，赋予公众海洋环境知情权、决策过程的参与权、环保组织结社权、获得司法救济以及获得环境补偿等权利;要明确规定公众在参与南海海洋环境保护中有获得赔偿、补偿以及获得奖励的权利，鼓励公众的监督和参与决策;建立南海海洋环境保护公益基金，为公众参与南海环境问题或提起诉讼提供物质支持，资金来源可以通过政府支持(在排污费、资源税、罚款等提取一定比例作为专项基金)、环保组织募捐、社会支持等方式获得。其次，从程序法角度，应在《南海海洋环境保护公众参与条例》中明确规定公众享有通过公益诉讼维护公众海洋环境利益的诉权;同时，修改《民事诉讼法》和相关规定，建立公益诉讼制度，为南海海洋环境公益诉讼提供制度支持。
(二)扩大南海海洋环境保护公众参与的范围与程度
《南海海洋环境保护公众参与条例》应明确规定公众参与南海海洋环境保护的范围和程度。首先，应明确规定在南海海洋环境监督管理、海洋生态保护、防治海洋环境污染损害等主要制度中都应建立和完善公众参与机制，公众参与的具体范围应包括:重大海域环境决策;海洋规划的制定;海洋保护区的划分;海洋建设项目的论证、实施;生态工程的论证、实施;海洋行政处罚的决定与执行;海洋行政许可的设定;海域使用权的设定;海洋生态补偿决定、实施;南海海域使用的国际纠纷;涉外海洋公益诉讼等等。其次，在参与的程度上，公众参与不仅应包括对于南海海域环境影响评价的参与，还应当参与到海洋的规划、海洋许可的设定、海洋生态补偿以及海洋污染事件的调查、处罚与执行的全过程当中去，使公众参与从当前的末端参与向包括预案参与、过程参与、末端参与、行为参与的全程扩展。第三，在参与方式上应采取灵活多样的方式，主要包括:公众可以参与召开的海洋环境事务会议、听证会;在南海海洋环境影响评价中征求公众意见;允许公众参加有关环境问题的政府管理机构、决策机构;公众可以自己组织环境保护团体并开展环境宣传、教育、科学研宄、信息交流、对外交流、监督检举、起诉、咨询调查研宄等活动。第四，增加对于国际环保问题公众参与的关注，国家要支持民众参与南海等国际环保活动，为之提供资金和必要的行动支持等，保障民众广泛参与到南海资源的开发和环境保护活动中去。
(三)完善公众参与的程序
首先，要保障公众能够适时获得充足的相关信息。要让公众在合适的时间内了解南海海域环保状况，包括公众知道环境保护相关情况的方式、途径、步骤等。为此要建立海洋情报收集机制，可以设立专门的南海海洋情报收集中心负责南海的海洋规划、海洋保护区划分、海洋工程项目的污染评估、检测等有关环境情报的收集，定期于政府网站留给公众查询;对于重点项目尤其是南海海洋规划等应当通过各种媒体随时公布相关数据及其发展情况等信息;除符合国家保密规定的军事及有关国家安全的海洋规划、项目信息外，公众也可以申请公布其感兴趣的南海环境保护情况。其次，要保障公众能够及时参与论证、决策。建议规定公众参与决策是重大南海海洋环境项目的必由程序，否则不得报请评估;违法评估的，公众有通过有关信访机关举报和通过信访机构申请复议的权利，也有提起公益诉讼的权利。
公众参与的代表由公众民主选定，要预留足够的时间让公众选定代表，公众无法选定的则由主管部门指定。应保障参与的公众有充足的表达观点和辩论的时间，并保障参与的公众不受威胁，能畅所欲言。第三，应保障公众参与的效力。无论何种形式的公众参与，都应有会议记录或相关结论性文件并作为该环境项目或规划审批的必备材料予以备案。第四，要保障公众的监督权。公众监督权应当贯穿南海海洋环保公众参与活动的始终，包括前期预案评估的监督、后期执行的监督等。公众可以要求相关主管单位相关信息，通过媒体等途径表达对于此事的看法，提请相关方的注意，督促改正错误，或者通过监督相关资金流动渠道监督整个事件的发展。公众可以享有对该事件中相关人员的违法行为进行检举、控告的权利。第五，要保障公众通过司法诉讼途径获得救济的权利。这种诉权应该包含两个方面，既包括对参与权本身受到侵害后的救济性诉权，也应当包括对于海洋环境破坏方追宄责任的公益诉权。对于前者可以通过民事诉讼或行政诉讼的途径解决，对于后者应当制定相关的公益诉讼制度解决。
(四)加强宣传教育，培养公众参与意识首先，应完善南海海洋环境保护公众参与制度，使公众能通过参与过程使其自身利益得到充分的表达与保护，从而从根本上提高公众参与的积极性。其次，应当建立海洋环境保护公众参与奖励制度，给予南海参与海洋环境保护的公众适当的物质补偿以示鼓励，使参与南海海洋环境保护的公众除了可以通过诉讼等途径获得经济补偿、赔偿之外，还能够通过物质方面的补偿获得参与的相应利益以鼓励公众参与海洋环保活动。其资金来源可以通过前面所讲的南海海洋环境保护公益基金支付。第三，鼓励环保组织参与南海海洋环保活动，改变以往环境问题由政府独自承担的观念，发挥公众的作用共同解决环境问题。鼓励公众设立各种环保组织，保护环保组织的权利，加大对环保组织的扶持力度，让环保组织承担起宣传环保、支持公益诉讼、为环境保护募捐、配合政府环境保护工作、监督政府环保工作、参与国际环保活动等责任，以此提高公众参与环保的意识，为解决南海问题打下坚实的基础。
资源配置活动实质就是对权利的配置［1］，海域资源配置是为了实现海域资源合理开发和可持续利用的基本目标，将海域分配给适宜的海域开发利用者的过程，海域资源配置的实质也是海域资源在不同社会发展阶段、不同群体、不同区域的分配关系。海域资源配置有两个时间阶段，具体来说，海域资源配置的第一个阶段是在海域功能尚未明确的阶段，此时海域适合干什么，其功能没有明确，对这种阶段的海域进行配置，是指某块海域适合养殖，或者适合做港口码头，此时的配置更多的是依据海域的自然属性。海域资源配置的第二个阶段则是某一海域的功能已经确定的前提下，对海域进行配置，比如，某块海域已经确定为养殖用海，对其配置是指找到适宜的养殖使用人。从内容上说，第一个阶段的配置其实是海洋功能区划所要解决的问题，这个阶段的海域资源配置其实也是海洋功能区划确立的过程，这个过程在国家立法及其配套制度建设中已有安排，因而不是资源配置问题论述的重点。而第二个阶段，也就是海域已经被功能区划确定后的配置则是海域资源配置所要重点研究的内容。因此，海洋功能区划是我国海域资源配置的科学依据。此外，我国海域资源配置还需要从《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》、《物权法》等国家法律法规方面以及《海域使用权管理规定》、《海域使用论证管理规定》等规范性文件层次探索其法律依据。
二、海域资源配置有关法律法规依据分析
根植于资源配置活动中的法律既承担着维系社会正义的职能，还负有推动资源有效配置、促进社会经济财富增长的职能［2］。我国海域资源配置法律体系既是海域管理法律体系的重要组成部分，也是海域管理法律体系进一步细化的结果。我国海域资源配置法律体系是以《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》和《物权法》等3个法律为主干，以国务院、国家海洋局及相关部委和沿海省(直辖市、自治区)关于海域管理的法规、规章和规范性文件为组成部分的基本格局，其主要内容是海域资源产权制度、海域资源市场交易制度、海域使用论证制度、海洋环境影响评价制度和海域资源配置评价制度等5个基本制度。
1．《海域使用管理法》
1993年，国家海洋局和财政部联合出台了《国家海域使用管理暂行规定》，海域管理实现了有章可循;2001年，全国人大常委会审议通过《海域使用管理法》，海域管理实现了有法可依。《海域使用管理法》的制定是国家在海域使用管理方面的重大举措，它是我国确立海域使用管理法律制度的明确标志。我国《海域使用管理法》确立了我国海域管理的三大基本制度，即海洋功能区划制度、海域权属制度和海域有偿使用制度，这三大制度为海域资源配置提供了基本的法律依据。如前节所述，海域资源配置第一阶段的工作就是由海洋功能区划制度完成的，海洋功能区划是海域资源配置的科学依据。我国海域资源配置有两种形式:一种是政府配置，也就是政府以行政审批方式确定海域使用权，将海域确权到个体;一种是市场化配置，也就是将海域以招标、拍卖和挂牌出让的方式确权到个体。海域权属制度为我国海域资源配置究竟应该是走政府行政审批配置，还是走市场化配置道路提供了基础。十八届三中全会提出市场在资源配置中应起决定性作用，我国海域资源配置也必须坚持发挥市场的决定性作用，坚持将海域推向市场。特别值得一提的是，我国《海域使用管理法》对海域资源配置中的产权关系、市场交易(一级市场、二级市场)、海域使用论证等作出原则性的规定。海域使用论证是海域管理的重要基础工作，是海域使用申请审批的重要环节，是实现科学用海、科学管海的重要抓手，海域使用论证制度在资源配置中发挥着至关重要的功能。我国《海域使用管理法》也明确规定三个月以上的排他性用海活动，必须开展海域使用论证工作，提交海域使用论证材料的时间是在海洋行政主管部门申请使用海域时。海域使用论证制度为海域资源配置提供了重要依据。
2．《海洋环境保护法》
环境影响评价是通过分析、预测和评估开发项目对周边环境的影响程度，提出防治措施的法律制度。环境影响评价的概念最早由国家在1973年召开的第一次全国环境保护会议上提出;1979年，我国颁布了《环境保护法(试行)》，正式确立了环境影响评价制度［3］;1981年，国家制定了《基本建设项目环境保护管理办法》，专门规定了环境影响评价的内容、流程等内容，1986年，国家对该法进行了修订，对环境影响评价的范围、管理权限和法律责任进行了细化和明确。1989年，我国制定实施了《环境保护法》，明确要求环境影响评价制度作为建设项目审批前置条件。该法第13条规定:“环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”同年，国家颁布实施了《环境噪声污染防治条例》，进一步规范了环境影响评价制度。20世纪90年代，国家环保总局陆续颁布了《环境影响评价技术导则》等规定，环境影响评价制度得到强化和完善。2002年，全国人大通过了《环境影响评价法》，海洋环境影响评价制度得以提高和拓展，2009年我国颁布实施《规划环境影响评价条例》，标志着环境保护参与我国综合决策进入了新阶段。我国海洋环境影响评价制度的确立相对较晚。1982年8月23日，《海洋环境保护法》以立法的形式对海洋环境影响评价进行了确认［4］，要求海岸工程建设、海岸石油开发以及河口、海湾、海域排污均必须做海洋环境影响评价。1999年修订的《海洋环境保护法》中，再次确定了海洋环境影响评价制度的法律地位。2013年6月9日，国务院办公厅印发了《关于国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(［2013］52号)，取消了国家海洋局关于海岸工程建设项目环境影响报告书审核职责［5］。同年，我国《海洋环境保护法》和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》的立法修订工作也已经开展并列入了国家立法规划［6］。修改后的《海洋环境保护法》和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》，对海洋环境影响评价制度做了较大改动，尤其在环境评价的范围、环境评价的内容等方面。该法进一步强调环境影响评价文件未经主管部门核准，作业者不得进行勘探开发作业。在编制依据上，海洋石油勘探开发工程的环境影响评价应当以工程对海洋环境、生态、资源的影响及环境风险为重点进行综合分析、预测和评估，并提出相应的风险防范与生态保护措施。在核准时限上，增加了一次性告知义务和听证程序。新的立法重新规定了环境评价程序和后评估程序。海洋石油勘探开发工程环境影响报告文件经核准后，海洋石油勘探开发工程发生重大改变(如:工程的性质、规模、地点、生产工艺发生改变，污染物排放的种类、数量、地点发生改变，防治污染、防止生态破坏的措施发生改变等)、可能产生较大环境影响的，或者发生溢油污染事故被主管部门责令停产整顿的，作业者应重新编制环境影响评价文件，经原核准环境影响评价文件的主管部门核准后方可开工建设。在建设、运行过程中产生不符合经核准的环境影响评价文件情形的，作业者应当自该情形出现之日起20个工作日内，组织开展海洋环境影响后评价工作。作业者根据后评价结论采取改进措施，并将后评价结论和采取的改进措施报原核准该工程环境影响评价文件的主管部门备案。海洋环境影响后评估工作也可以由作业者定期开展。海洋环境影响评价制度的不断修订和完善将会更好地指导海域资源配置工作。
3．《物权法》
2007年出台的《物权法》作为民事基本法律，确立了海域物权制度。《物权法》确认了海域使用权的用益物权性质［7］，极大地保护了海域使用权人的合法权益，这与海域资源配置的宗旨也是一致的。我国海域资源配置既要考虑过去、现在和将来的基本情况，同时要兼顾不同地区海域资源配置的均衡性，对不同群体的保护也是海域资源国有、人人平等参与资源配置的重要体现。海域使用权作为用益物权，要求在海域资源配置中，要充分考虑参与主体的合理要求和合法权益，体现了我国海域资源配置的价值取向。在关于《海域使用管理法》和《物权法》的关系上，《海域使用管理法》侧重于海域空间资源的行政管理，强调用海者的义务责任，主要目的是维护公共利益;而《物权法》侧重于海域使用行为的民事规范，强调用海者的权利保护，主要目的是维护个体利益，两者共同构成了海域使用管理法律体系的基石并为海域资源配置提供法律指导。
4．其他规范性文件
在法律之外的层面上，几年来，国家和沿海地方依据《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》、《物权法》等出台了一系列法规、规章和规范性文件，建立了海域管理和海洋环境管理的配套法规体系，为海域资源配置提供了较为详细的可操作性、规范化的依据。例如，在海域使用管理方面，国务院批准了《国务院办公厅关于开展勘定省县两级海域行政区域界线工作有关问题的通知》(［2002］12号)、《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》(［2002］36号)、《省级海洋功能区划审批办法》(国函［2003］38号)、《国务院关于全国海洋功能区划(2011－2020年)的批复》(国函［2012］13号)等8个规范性文件，内容涉及海域勘界、海域使用申请审批、海洋功能区划等。在海洋环境保护方面，国务院颁布了《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《防止船舶污染海域管理条例》等法律法规。国家海洋局为规范海域使用管理，自1995年开始，陆续制定了《海域使用权管理规定》、《海洋功能区划管理规定》、《海域使用权登记办法》、《海域使用论证管理规定》等20多个规范性文件。同时，针对海域管理中的特殊情形，专门出台了相关配套的规定。为加强围填海管理，会同国家发展和改革委员会出台了《关于加强围填海规划计划管理的通知》，会同国土资源部出台了《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》;为了提高海域管理水平，规范联合监察部、原人事部、财政部出台了《海域使用管理违法违纪行为处分规定》;为规范海域使用金管理，会同财政部出台了《关于加强海域使用金征收管理的通知》和《海域使用金减免管理办法》等。为了规范海洋环境管理，国家海洋局了《海洋自然保护区管理办法》(国海法发［1995］251号)、印发实施了《海洋自然保护区管理技术规范》(国海环字［2004］560号)、印发了《海洋特别保护区管理暂行办法》(国海发［2005］24号)以及《关于进一步规范海洋自然保护区内开发活动管理的若干意见》(国海发［2006］26号)等等规范和规定，全面涉及海洋生态保护、海洋石油平台、海洋工程、海洋环境保护应急管理、海洋倾废等内容。与此同时，海域管理地方立法积极推进，沿海11个省市均出台了地方涉及海域使用管理和海洋环境保护方面的法规或政府规章，在围填海管理、浅海滩涂用海管理、海域使用权价值评估、海域使用权抵押的管理制度方面做出了一些有益的尝试与创新并制定了上百个规范性文件，与《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》、《物权法》相抵触的各类规章制度也得到了全面清理。这些政策法规的出台，为海域资源配置提供了可靠的制度保障。
三、结语
