一、加快推进产业集聚区规划建设的重要意义
搞好产业集聚区规划建设，事关城市的长远发展，事关全市经济的长远发展，意义重大，影响深远。加快推进产业集聚区规划建设是推进经济跨越式发展的重要基础。是欠发达市，发展后劲不足，实现跨越式发展面临很大困难和很多问题。通过产业集聚区的规划建设，相关企业和项目入区，优化产业布局，积聚生产要素，培育形成产业集群，做大做强冶金机械、矿产开发、化工、物流、食品加工等主导产业，从而打造新的竞争优势、推进全市经济的跨越式发展。加快推进产业集聚区规划建设是落实“全党抓经济，重点抓项目”的具体体现。通过产业集聚区的规划建设，可以充分利用区内未利用地多的优势，进行技改扩模或建设新的项目，有效突破土地“瓶颈”制约。同时，可以利用财政、税收上的支持政策，搭建平台，吸引一批效益好、带动能力强的项目。从而落实市委九届二次全会确定的“全党抓经济，重点抓项目”主基调。加快推进产业集聚区规划建设是调整工业布局、加快推进工业化的必然选择。通过产业集聚区的规划建设，加快工业布局战略性调整，形成新的专业化分工体系，实现由传统工业向市场经济意义上的产业集聚的转变，加快推进工业化进程。加快推进产业集聚区规划建设是拓展发展空间、加快推进城市化的现实需要。通过规划建设产业集聚区，“扩城上山、工业外迁”，各类工业产业和项目向产业集聚区集中，中心城区定位在居住、商务、餐饮、金融、文化、科技、教育方面，从而拓展城市发展空间，优化城市功能布局，为建设生态宜居城市、推进城市化进程创造条件。
二、需要把握的原则
加快推进产业集聚区规划建设，应把握以下五条基本原则：
一要坚持高标准规划、高起点起步的原则。要按照“布局集中、用地集约、产业集聚、经济循环”的要求，高标准、高起点编制产业集聚区规划。并按照产业布局、产业发展规划，由市里统一制订项目准入条件，按统一规划、统一政策、完善功能、分步实施的原则，确保每一个入驻项目顺利入驻、建设和发展。
二要坚持工业进区、集中发展的原则。今后，除产业集聚区以外，在城市规划区内原则上不再摆放新的工业项目；中心城区内所有老企业的技术改造项目，原则上放到产业集聚区内去建设，争取尽快把产业集聚区建成全市经济的增长极。
三要坚持平台共用、利益分享的原则。这次规划建设产业集聚区，突破了行政区划，打破了区域限制，为全市招商引资和项目建设提供了平台。今后，各县区、各有关单位的招商引资项目和技术改造项目以及其它新上项目，凡符合统一准入条件的，均可入驻，并按照谁引进谁受益的原则实行利益分享。
四要坚持市场化运作、区域性经营的原则。对规划建设的产业集聚区，由有关县按照重要基础设施配套的要求进行开发,由市有关部门解决水、电等设施及路网建设问题，由产业集聚区管理机构对外招商。三个产业集聚区的运营将按照属地管理、独立经营的原则，实施经营管理和服务。
五要坚持科学审视、严谨论证的原则。产业集聚区的规划是委托专业规划设计院规划设计和专家反复勘查论证后确定的，规划总体思路和原则符合的实际。在产业集聚区进一步的规划和建设中，一定要科学审视、严谨论证。
三、总体规划和起步区规划
市产业集聚区总规划面积达到平方公里，其中起步区面积平方公里，起步区一期工程面积平方公里。分为产业集聚区、产业集聚区、产业集聚区。
（一）产业集聚区总体规划和起步区规划。在城区西边靠近中心区区域，国道以东，市区以西，桥以南，铁路以北，利用大量的荒山、荒坡及未利用地，规划远期可控制面积平方公里（万亩）的西部产业集聚区。这一产业集聚区起步区控制面积平方公里（万亩），东至桥西界，南至铁路路北，西至国道，北至线两侧。其中一期工程平方公里（亩），二期工程平方公里（万亩）。由于这一区域位于腰占堡水源地准保护区边缘，属的上风区和上水区，区内主要发展机械装备加工、食品深加工、物流等低污染、低耗水的产业。
（二）产业集聚区总体规划和起步区规划。在县的东北部和县的西部，东至县村、台村，南至镇村，西至镇河，北至公路，规划远期可控制面积平方公里（万亩）的产业集聚区。这一产业集聚区起步区控制面积平方公里（亩），东至县村，南至 镇村，西至镇河，北至公路。其中一期工程平方公里（亩），二期工程平方公里（亩）。由于这一区域荒地、荒坡多，又远离村庄，区内主要发展精细化工为主的产业。
（三）产业集聚区总体规划和起步区规划。在县镇村东和村东以及区的寺村周边，规划了远期可控制面积平方公里（万亩）的南部产业集聚区。这一产业集聚区起步区面积平方公里（亩），东至山脚，南至国际公司市发电总厂，西至高压走廊，北至区寺村南。其中一期工程平方公里（亩），二期工程平方公里（亩）。区内主要发展技术、生物制药等产业。
四、规划建设时间安排
产业集聚区（起步区）各项规划建设工作按以下时限要求推进：
（一）前期准备阶段。月底前，完成组建机构、起步区规划、土地详查等工作，完成起步区论证及定位。
（二）启动建设阶段。月上旬，开始产业集聚区建设的组织实施工作。
1、各县在征地、拆迁的同时，组织施工队伍入区进行土地平整，月底前完成产业集聚区起步区一期工程的土地平整。
2、市交通局在县里平整土地的同时，进行主干线道路的规划、设计和建设及产业集聚区内主路网的建设，年底前完成产业集聚区起步区一期工程主干线道路和主路网的建设。
3、市供电公司进行产业集聚区的电力设施立项、设计及建设，年底前完成产业集聚区起步区一期工程的电力设施建设。
4、水务局开始集聚区水源点的确定，搞好水源点的设计和建设，年底前具备向产业集聚区起步区一期工程内供水的条件。
5、市公用事业管理局负责产业集聚区煤气、天然气气源的确定和管网的规划、设计及建设，年底前完成规划工作。
6、市财政局负责启动资金及资金安排调度，确保市安排产业集聚区建设资金落实到位。
7、市国土局负责土地调整的报批，确保土地工作不出问题。
8、市发改委、车务段负责铁路专用线的规划和报批，年底前完成。
（三）竣工验收阶段。今年年底前完成起步区一期工程的“三通一平”（通上水、通电、通路），具备企业入区建设条件，搞好管网的设计和预留。明年初开始起步区二期工程建设，明年九月底前完成起步区的全部建设工程，逐步达到“七通一平”（通上水、通下水、通电、通路、通讯、通暖气、通天然气或煤气、平整土地）标准，满足企业生产需求。各县对施工队伍工程进度和工程质量进行检查验收，工程竣工后，市统一组织对三个产业集聚区工程进行检查验收。
五、相关配套政策
为调动方方面面的积极性，推动项目和企业进区，促进产业集聚区发展，有关部门要研究制定产业集聚区发展的相关配套政策，月日前，拿出初步意见，报市政府。
一是异地投资鼓励政策（市财政局负责）。鼓励城区内的企业进入产业集聚区，企业进入产业集聚区后，地方税收基数部分仍由企业原所在区收取，超收部分由企业原所在区和产业集聚区所在县共同分成；鼓励县区引进项目入驻产业集聚区，地方税收由引进县区和产业集聚区所在县分成。
二是项目入区优惠政策（市发改委会同市商务局、市财政局、市国土局负责）。鼓励新上项目进入产业集聚区，新上项目进入产业集聚区后，在税费收取、土地使用方面给予政策倾斜，扶持企业发展。
三是招商引资奖励政策（市商务局负责）。主要是鼓励各单位及个人招商，招商项目入驻产业集聚区后，对引进单位和个人给予一次性奖励。
四是项目准入政策（市发改委工业发展运行局会同产业集聚区所在县负责）。研究制定产业集聚区的项目准入政策，鼓励符合国家产业政策的企业和项目入区，限制和淘汰高耗能、高耗水、占地多、低效率、污染重和不符合安全生产条件的企业和项目。
五是产业集聚区的管理体制（市发改委工业发展运行局会同产业集聚区所在县负责）。根据政府主导、市场化运营和属地管理、独立经营的原则，研究制定产业集聚区的管理体制。
六、推进措施
要切实落实各项保障措施，倾全市之力推动产业集聚区规划建设。
一要加强组织领导，推进工作开展。为加强对产业集聚区规划建设的领导，市县都成立了组织机构。各机构人员要迅速到位，集中时间、集中力量、集中精力开展工作。要倾全市之力推动这一工作，各级、各部门要创造性开展工作，全力支持产业集聚区规划建设，确保产业集聚区规划建设各项工作顺利有序推进。
二要明确目标任务，落实工作责任。为落实责任，市政府已经层层明确了责任目标。各级、各部门要紧紧围绕确定的工作目标，落实各级职责，雷厉风行，一抓到底，努力形成目标任务明确、责任层级清晰、齐抓共管的工作格局。同时，各单位要将工作目标任务细化分解，落实到操作层面的各个具体环节，明确具体的责任领导、责任人员和完成时限，切实做到时限明确、标准严格、责任到人。
第一条为规范企业国有产权无偿划转行为，保障企业国有产权有序流动，防止国有资产流失，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）等有关规定，制定本办法。
第二条本办法所称企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。
国有独资公司作为划入或划出一方的，应当符合《中华人民共和国公司法》的有关规定。
第三条各级人民政府授权其国有资产监督管理机构（以下简称国资监管机构）履行出资人职责的企业(以下统称所出资企业)及其各级子企业国有产权无偿划转适用本办法。
股份有限公司国有股无偿划转，按国家有关规定执行。
第四条企业国有产权无偿划转应当遵循以下原则：
（一）符合国家有关法律法规和产业政策的规定；
（二）符合国有经济布局和结构调整的需要；
（三）有利于优化产业结构和提高企业核心竞争力；
（四）划转双方协商一致。
第五条被划转企业国有产权的权属应当清晰。权属关系不明确或存在权属纠纷的企业国有产权不得进行无偿划转。被设置为担保物权的企业国有产权无偿划转，应当符合《中华人民共和国担保法》的有关规定。有限责任公司国有股权的划转，还应当遵循《中华人民共和国公司法》的有关规定。
第二章企业国有产权无偿划转的程序
第六条企业国有产权无偿划转应当做好可行性研究。无偿划转可行性论证报告一般应当载明下列内容：
(一)被划转企业所处行业情况及国家有关法律法规、产业政策规定；
(二)被划转企业主业情况及与划入、划出方企业主业和发展规划的关系；
(三)被划转企业的财务状况及或有负债情况；
(四)被划转企业的人员情况；
(五)划入方对被划转企业的重组方案，包括投入计划、资金来源、效益预测及风险对策等；
(六)其他需说明的情况。
第七条划转双方应当在可行性研究的基础上，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。
划入方（划出方）为国有独资企业的，应当由总经理办公会议审议；已设立董事会的，由董事会审议。划入方（划出方）为国有独资公司的，应当由董事会审议；尚未设立董事会的，由总经理办公会议审议。所涉及的职工分流安置事项，应当经被划转企业职工代表大会审议通过。
第八条划出方应当就无偿划转事项通知本企业（单位）债权人，并制订相应的债务处置方案。
第九条划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。
第十条划转双方协商一致后，应当签订企业国有产权无偿划转协议。划转协议应当包括下列主要内容：
（一）划入划出双方的名称与住所；
（二）被划转企业的基本情况；
（三）被划转企业国有产权数额及划转基准日；
（四）被划转企业涉及的职工分流安置方案；
（五）被划转企业涉及的债权、债务(包括拖欠职工债务)以及或有负债的处理方案；
（六）划转双方的违约责任；
（七）纠纷的解决方式；
（八）协议生效条件；
（九）划转双方认为必要的其他条款。
无偿划转事项按照本办法规定程序批准后，划转协议生效。划转协议生效以前，划转双方不得履行或者部分履行。
第十一条划转双方应当依据相关批复文件及划转协议，进行账务调整，按规定办理产权登记等手续。
第三章企业国有产权无偿划转的批准
第十二条企业国有产权在同一国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，由所出资企业共同报国资监管机构批准。
企业国有产权在不同国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，依据划转双方的产权归属关系，由所出资企业分别报同级国资监管机构批准。
第十三条实施政企分开的企业，其国有产权无偿划转所出资企业或其子企业持有的，由同级国资监管机构和主管部门分别批准。
第十四条下级政府国资监管机构所出资企业国有产权无偿划转上级政府国资监管机构所出资企业或其子企业持有的，由下级政府和上级政府国资监管机构分别批准。
第十五条企业国有产权在所出资企业内部无偿划转的，由所出资企业批准并抄报同级国资监管机构。
第十六条批准企业国有产权无偿划转事项，应当审查下列书面材料：
（一）无偿划转的申请文件;
（二）总经理办公会议或董事会有关无偿划转的决议；
（三）划转双方及被划转企业的产权登记证；
（四）无偿划转的可行性论证报告;
（五）划转双方签订的无偿划转协议；
（六）中介机构出具的被划转企业划转基准日的审计报告或同级国资监管机构清产核资结果批复文件；
（七）划出方债务处置方案；
（八）被划转企业职代会通过的职工分流安置方案；
（九）其他有关文件。
第十七条企业国有产权无偿划转事项经批准后，划出方和划入方调整产权划转比例或者划转协议有重大变化的，应当按照规定程序重新报批。
第十八条有下列情况之一的，不得实施无偿划转：
（一）被划转企业主业不符合划入方主业及发展规划的；
（二）中介机构对被划转企业划转基准日的财务报告出具否定意见、无法表示意见或保留意见的审计报告的；
（三）无偿划转涉及的职工分流安置事项未经被划转企业的职工代表大会审议通过的；
（四）被划转企业或有负债未有妥善解决方案的；
（五）划出方债务未有妥善处置方案的。
第十九条下列无偿划转事项，依据中介机构出具的被划转企业上一年度（或最近一次）的审计报告或经国资监管机构批准的清产核资结果，直接进行账务调整，并按规定办理产权登记等手续。
(一)由政府决定的所出资企业国有产权无偿划转本级国资监管机构其他所出资企业的；
(二)由上级政府决定的所出资企业国有产权在上、下级政府国资监管机构之间的无偿划转；
(三)由划入、划出方政府决定的所出资企业国有产权在互不隶属的政府的国资监管机构之间的无偿划转；
(四)由政府决定的实施政企分开的企业，其国有产权无偿划转国资监管机构持有的；
(五)其他由政府或国资监管机构根据国有经济布局、结构调整和重组需要决定的无偿划转事项。
第四章附则
第二十条企业国有产权无偿向境外划转及境外企业国有产权无偿划转办法另行制定。
1.1工业遗产保护法规尚需完善现行的从国家到地方有关历史文化遗产保护的法规中，都没有专门针对工业遗产建筑保护的条款，已列入文保单位、文保点、历史建筑保护名录的工业遗产建筑可以遵照其相适应的法律法规来进行保护与利用。由于现行的政策法规对工业遗产建筑保护和再利用的指导性不强，约束力较弱，使得不少有保护价值的工业建筑由于缺乏法制的保护而面临破坏和被拆除的危险，亟需在现有法规体系的基础上完善工业遗产建筑的保护内容。
1.2管理部门审批协调困难工业遗产建筑的审批涉及发改委、规划、国土、建设、消防、绿化、文物、房管等众多管理部门，管理上的条块分割加上缺乏相应的管理规定，增加了项目审批过程中部门之间协调的难度，造成审批流程的不畅和行政服务的低效。
1.3保护名录认定程序缺失由于国家尚未有专门关于工业遗产建筑保护名录认定和审批程序，部分城市是以个案的形式，通过专家论证进行认定。这种方式灵活性大，但由于不是法定程序，其改变或撤销的随意性大，对建筑的保护约束力不强，保护规划难以落实。
1.4规划用地性质难以界定通常建设项目都是按规划审批确定的用地性质进行建设，而工业遗产地块是建筑已经存在，功能调整后如何确定它的规划用地性质，这是现行的政策法规、规范难以解决的问题。规划编制无法明确界定工业遗产的用地性质，带来后续的规划管理以及与国土等部门的审批衔接等一系列问题。另外，工业遗产的再利用过程中由于建设主体和使用功能的不确定性，按照现行的《城市用地分类与规划建设用地标准》，不能明确表达涉及工业遗产建筑用地的规划要求，对项目的审批和实施难以进行有效的控制和管理。
1.5规划地块指标难以设定工业遗产建筑一般具有大空间、大跨度的空间环境特点，空间使用具有很大灵活性，地块的容积率、建筑密度等指标若按一般建设项目指标进行控制，则既不符合实际又限制了工业遗产建筑的保护和再利用。如何设定地块指标是规划管理中面临的一大难题。
2工业遗产建筑规划管理政策体系构建
工业遗产建筑不同于新建项目，无法完全按照目前已有的建设项目规划审批程序进行管理。结合一般建设项目的规划审批流程和工业遗产建筑的特点，杭州市从保护名录认定、保护规划编制、规划审批、用地审批、建筑审批等方面构建工业遗产建筑的规划管理机制框架。
2.1审批管理主体工业遗产建筑按历史、艺术、科学等价值的不同可分为文物建筑、历史建筑和其他工业遗产建筑。文物建筑和历史建筑都已有完善的政策法规体系和相应的审批管理主体，其他工业遗产建筑的审批管理，重点是对其再利用改造的管理，往往涉及遗产建筑所在地块规划指标的变动，主要的审批权限属于城乡规划主管部门，考虑到工业遗产建筑涉及管理部门较多，杭州市采取城乡规划主管部门牵头、多部门联合审批的方式，组织发改委、规划、国土、建设、文物、房管、消防、绿化等有关行政主管部门进行联合审查。
2.2保护名录认定程序“每一国家或地区都需要鉴定、记录并保护那些需要为后代保存的工业遗存。”①杭州市于2008年对全市的工业遗产进行了全面的普查登记，随后编制了《杭州市区工业遗产(建筑)保护规划》，规划中推荐了一批工业遗产保护名单，经相关部门和专家咨询论证、公示并经市政府批准，建立了工业遗产建筑保护的基本名录。为了使后续发现的工业遗产能够及时得到保护，杭州市通过增补名录的方式，建立了一套动态的保护名录认定程序(图1)。
2.3工业遗产建筑的使用功能与用地性质
工业遗产地块用地性质的确定是规划审批过程中的一大难点。在确定用地性质之前首先应明确建筑的使用功能。规划管理需要对工业厂房再利用的使用功能进行规定和引导，旨在既有利于保护，又能发挥其大跨度、大空间、易分隔等优势，实现工业遗产保护和再利用的双赢。
2.3.1建筑使用功能工业遗产再利用的类型主要有：用作博物馆和展览馆；发展文化创意产业；将大跨度厂房改建成大型超市等商业用途，多层厂房改造成公寓、旅馆和办公楼；用于社区配套等。
2.3.2用地性质结合当前国内一些城市工业遗产的再利用形式，与《城市用地分类与规划建设用地标准》相衔接，杭州市创新了用地分类，将工业遗产的用地性质分为2大类、7中类、11小类。为了在审批过程中便于将工业遗产用地与其他建设用地区分开，在土地使用性质尾部加注“GY”。同时对工业遗产建筑使用功能与相应的土地使用性质作了规定，原则上都应符合表1的规定，允许适度兼容。
2.4工业遗产建筑的规划编制
2.4.1规划编制体系杭州市目前已经形成了较为完善的保护规划编制体系。工业遗产建筑的规划编制应该与已批准的法定规划相衔接，在城市总体规划和历史文化名城保护规划中明确工业遗产保护要求，在控制性详细规划中落实工业遗产保护图则的相关内容，增加保护规划的刚性和可操作性。为了在空间上协调保护建筑和新建建筑之间的关系，杭州市的经验是在编制控规之前对工业遗产地块先进行城市设计，通过城市设计的论证来划定合理的保护范围，同时使得控制性详细规划设定的工业遗产地块的控制指标更具合理性。
2.4.2规划指标控制工业遗产地块内的各项规划指标的控制应以保护为前提，根据保护的要求，在测算现状指标的基础上，进行适当改善。对工业遗产建设用地内的保留建筑，在尊重现状、满足保护要求和符合城市设计的基础上，经相关职能部门审查同意，在规划控制指标上可适当放宽要求，对建筑退让、建筑间距、建筑密度、绿地率、停车配建等指标采取适度弹性的控制原则。杭州市通过大量个案的研究，形成了一套非常有针对性的具体操作规程。
2.5工业遗产建筑保护实施主体
国外在实施工业遗产的保护方面主要有两种模式：由开发公司主导实施的再利用模式和公私合作的项目开发管理模式。前者由于难以对私人投资与建设进行有效的监管，容易造成对工业遗产的破坏性再开发；后者发挥政府对工业遗产保护的引导作用，采取企业投入、市民参与的方式引导工业遗产用地的良性开发，既保证政府对开发主体的建设活动能进行有效的监管，又不至于影响开发主体的主动性和积极性。借鉴国内外的成功经验，工业遗产建筑保护应在充分发挥政府主导作用的基础上，采用多种途径的保护方式，积极引导企业参与，减轻政府在工业遗产保护资金上的压力，形成政府部门、市场投资开发主体、工业遗产所属企业三力合一的保护态势，实现工业遗产的可持续发展。
2.6工业遗产用地开发模式
工业遗产项目按实施主体不同可分为政府投资项目、社会投资项目、政府与社会联合投资项目三类，相应的用地开发模式有行政划拨模式、公开出让模式和功能更新模式三种方式。
2.6.1行政划拨模式工业遗产建筑用于非营利性教育设施、公益性科研机构、非营利性体育设施以及非营利性公共文化设施的，建设单位可以按照行政划拨方式取得建设用地使用权。图2为采用行政划拨模式由原杭州市土特产有限公司桥西仓库改建成的中国刀剪剑博物馆和中国伞博物馆。
2.6.2公开出让模式工业遗产建筑用于经营性用途的,建设单位必须通过公开出让方式取得建设用地使用权。大部分的工业遗产用地都将以公开出让模式进行开发。工业遗产地块的出让不宜采用价高者得的拍卖方式，事实证明这种方式不利于工业遗产的保护，建议采取招标或挂牌的方式，根据报价和方案综合评标办法确定中标者。图3为采用公开出让模式，利用原杭州市重型机械厂工业遗产建筑开发的杭州创新创业新天地项目。
2.6.3功能更新模式功能更新模式指工业遗产建筑在保持现有土地权属和土地用途不变的前提下，临时改变建筑物使用功能，发展文化创意产业等。此种情况，建设项目须经论证并批准，且按规定缴纳土地收益或土地年租金。图4为采用功能更新模式改建的凤凰国际创意产业园区。
2.7工业遗产的建筑管理对工业建筑进行保护和改造再利用，可以避免能源浪费并有助于实现可持续发展。保护和改造应尽可能地着眼于维护原有的状态，同时应具有可逆性，并且对其本身的影响应保持在
最小限度内。
2.7.1建筑物内部空间的改变为了鼓励开发主体做好工业遗产的保护，提高开发利用的积极性，在审批管理上应该适度政策倾斜，允许企业通过提高厂房内部空间的利用率来增加经济收益。大部分工业遗产建筑原先是作为厂房或仓库等用途，具有大开间、层高较高的特征。在符合结构安全、消防、卫生、环保等规范的前提下，可根据使用需要对内部空间进行适当分隔或通过夹层、加层、加建、加固等改造方法，实现工业建构筑物的适宜性再利用。但产权不允许分割，也不允许分割出售，以确保工业遗产的完整性。
2.7.2结构、外观和立面的保护在对工业遗产建筑内部进行改造时，一条重要的原则是不能影响或改变旧建筑的主体结构，即使是加固措施也不能损害旧建筑的原有结构。另外，在再利用过程中使新旧结构清晰可辨，通过材料和技术方法上的对比，还可以表现一种独特的审美情趣，同时也烙上了当代的印记，延续了历史，“使历史的每个时代都清晰可了解”③。工业建筑的外观和立面是其区别于其他建筑的主要特征，具有很强的识别性。对于保护价值较高但损坏严重、影响再利用的工业遗产建筑，应在保留建筑结构和式样的基础上，尽量利用原有的材料、装饰构件等进行修缮。对于遗产价值不是很突出的工业建筑，可对原建筑物进行加层或立面装饰，但应尽可能保留建筑结构和式样的主要特征。任何对工业遗产建筑外观的改变，都须通过工业遗产建筑方案的论证来确定。在规划管理中，这些可以作为指导性的规划要求。
3结语
南环产业带、控制性详细规划、单元、法制行政
中图分类号：F110文献标识码： A 文章编号：
为适应市场经济条件下城市土地有偿使用的要求，控制性详细规划从1982年介鉴美国的经验在上海首度被使用至今已有30年的历程。它经历了由舶来之品的认识、介鉴、研究、完善、成熟到法制化的历程。目前，它已成为我国城市规划实施管理的重要操作平台。然而，随着城市发展中不断出现的新情况、新问题，要求城市规划要有新的手段与方法来适应城市建设与管理的法制诉求。
发展向规划提出新的挑战
目前，抚顺正处于城市性质由资源型城市向资源深加工型城市转变时期。城市经济政策、产业政策的调整，要求城市进行空间资源的调整与扩充，优化城市空间结构体系，完善城市功能，促使城市科学化发展。
南环产业带是抚顺“两城两带” 城市发展战略中依托南环公路与铁路而架构起的产业经济走廊；是城市的核心产业带，城市发展的根本动力区域；是再造抚顺的主要平台。其形成与发展是《抚顺市城市总体规划》（2010—2020年）提出的“人居向两岸集中，产业向园区汇集”空间战略目标的实现。（图1）
首先，抚顺作为一个拥有二百多万人口的特大型地级市，城市规划管理的法制化之“道”相对起步较晚，正处于逐步完善过程之中。从2010年起计划三年内对中心城区完成控制性详细规划全覆盖。由于，南环产业带地区基本上处于城市中心区的边缘地带，做为城市的发展与扩展地区，加之其内有40%的用地处于总体规划中心城区之外的城乡结合部，造成控制性详细规划覆盖盲点多，规划基本上处于用那做那的随机状态。“十一五”期间，在相关政策引导下，在各级政府的积极努力下，南环产业带地区相继完成了控制性详细规划十二项，总体规划三项，累计用地面积131.29平方公里，约占南环产业带用地的48%（图2）。面对城市发展的需要，要求城市规划对南环产业带地区完成控制性详细规划，以使城市规划管理走“法制行政”之道。
另则，南环产业带地区一半以上为工业用地，现状保留工业用地15.83平方公里，仅占规划工业用地面积的20%，大量工业用地处于发展之中。产业的高度集聚，引进项目产业性质及产业链延伸的不确定性，使传统控制性详细规划难以发挥控制与引导作用，这对南环产业带控制性详细规划提出新的挑战。
南环产业带地区自身问题所在
南环产业带地区处于城市的鼓励发展区与提升发展区之中，其存在问题将赋予本地区规划内涵与特色。
2.1、中心城区内工居混杂现象突出，为城市发展、产业壮大、居民生活带来诸多不便，用地功能需调整完善。
2.2、规划范围内高压线、输气、输油、输水等各种管线的走向纵横交错，使土地利用率大打折扣。要求规划明确各种廊道，盘整土地资源，确保城市功能正常运行，并借以形成特色空间。
2.3、规划范围内各工业团地之间、城乡之间、行政区划之间土地使用各自为政，存在争地、抢地现象。规划应屡顺资源，协调已完成的各项规划，倡导和谐规划。
2.4、某些已完成的规划项目，缺乏全局控制性详细规划阶段人口规模预测方法初探意思，致使入园企业性质比较混杂，难以形成完善的产业链，存在即建即拆隐患，造成资源浪费。要求规划对用地功能进行定位，使引进项目在规划的控制下、在政策的引导下合理选择用地，减少建设的盲目性。
2.5、区内基础配套设施尚需进一步完善，道路网系统有待进一步提升。
2.6、规划区内的防护绿地系统难以对城市环境起到防护作用，受侵蚀现象严重。加强城市生态基础设施建设是城市发展提出的强烈需求。
2.7、现有企业环境的治理力度难以满足城市环境高质量的要求，有待进一步提升，构筑起城市特色景观，体现工业文明。
三、构建技术框架
本规划基于已完成的各项规划为控制元素，借以形成单元控制性详细规划，落实上位规划，协调整合以完成的各项规划，依据《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律、法规，制定适合本规划的控制系统，使规划起到承上启下的作用。同时，对规划区域内的土地资源进行梳理，从不同层面为城市建设的行政管理提供科学依据。（图4）
四、规划编制特色
南环产业带用地273.36平方公里，涉及三区，一县。规划着眼于城市的产业政策转向、产业组织转向、产业模式转向、产业动力转向四个方面，结合现状产业分布及城市自然环境要素，盘整土地资源，整合城市空间，统筹城乡发展，协调已完成的的各项规划，为多元化、生态型的城市产业集群的形成与发展提供空间保障与定位。
3.1规划构思
规划以自然山脉水系为本底，以产业门类即以完成的控制性详细规划为规划元素，遵循城市总体规划确定的“点轴”发展模式，协调已完成的各项规划，沿南环路通道两侧规划城市产业并向南部纵深发展，从而形成“一带多轴，纵深扩展”的开放式格局，本地区构筑起“一带、一城、四区、多廊”的空间结构体系。（图5、图6）
3.2、单元地块的分割
规划以道路、河流、行政区划界线及已完成的各项规划用地界线为准线，以已完成的各项规划为地块单元，对本地区进行大尺度地块分割，用地面积由77公顷——43.5平方公里不等（图7）。每个地块包含着多种功能用地，都可形成一个相对独立完整的控制区域，从而决定了本规划与常规控制性详细规划的不同。这即可保证已完成各项规划的相对独立性、完整性与实效性，又可使规划站在城市区域发展的层面界定城市的发展空间，以此形成单元控制性详细规划。
3.3、明确用地功能与发展方向，强化建设引导。
根据城市总体规划、抚顺市“两区一带”产业布局概念规划，对区域内已完成的各项规划进行归纳总结，取其共性，对用地进行功能定位，明确发展方向，增强规划实效性的同时使每一块土地各得其所，各尽其用，减少建设的盲目性。（图9）
3.4构建行之有效的控制体系，使规划具有可操作性。
控制指标的建立从城市的供给系统、环境容量两个方面入手。（图8、图9）
3.4.1城市的供给系统
本系统控制内容的确定首先依据“城市绿线”、“城市蓝线”、“城市黄线”、“城市紫线”、“道路红线”的管理要求，对以上“五线”进行控制，明确用地，在不确定因素中寻找刚性控制要素，使城市环境底线不受侵犯，从根本上保证规划的适应性、长效性和可操作性。其次，完善公共服务设施、交通基础设施、市政基础设施，公共安全设施等配套项目，确保南环产业经济带的正常运行。
3.4.2环境容量
基于城市规划基础资料的限制，本规划仅对主要性质用地（居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地）面积、容积率、建筑密度、绿地率、停车泊位、居住人口容量几项主要指标进行控制，协调与国家相关政策、法律、法规之间的关系。同时，明确人口的流动去向与容量，协调工居关系，完善相应配套设施。（图10）
3.5梳理用地，量化资源，为行政管理提供依据。
服务于行政管理的需要，对土地资源的梳理、量化从现状和规划两个层面展开。对于现状用地，根据土地使用性质进行用地潜力分析，并将用地分为保留用地和可利用地两类。同时，考虑到我国城乡土地政策的二元性，又将以上用地分为中心城区内与外分别进行统计（图11）。
对于规划用地，主要针对工业用地进行了现状工业用地、可建工业用地、工业发展备用地的分类统计。
通过土地资源的量化，使我们能更好的了解、掌握南环产业带的用地潜能，减少发展中的盲目性。
3.6深化“宜居抚顺”之理念。
规划注重城市的生态基础设施保护，充分发挥城市生态本底——山脉水系的自然地形地貌特征，利用其在工业与农业之间、工业与居住之间、工业与工业之间、城市与乡村之间进行生态隔离，营造出城在山中，山在城内的景观，使城市在自然生态环境之中孕育生长，为宜居抚顺，生态抚顺打下良好基础。（图12）
五、结语
抚顺市南环产业带控制性详细规划指标体系的建立是在国家法律、法规框架下，仅就一些常规指标进行了控制引导。同时，引进了战略规划的思想，将用地的功能定位，发展方向，人口容量引进控制体系，明确用地发展方向与强度。再则，对土地资源进行梳理，量化资源，为城市发展、管理与决策提供依据。
本规划与2010年9月提交设计成果，可以说对2011年1月1日起施行的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十一条提出的“单元规划”提前进行了尝试。希望其能够在城市发展战略引导之下，所制定的单元控制性详细规划指标体系，对土地开发与建设提供有效的技术支撑，形成“过程规划”， 指导下位详细规划， 促使南环经济产业带地区的建设有序、和谐，从而使控制性详细规划更好地适应经济、社会发展的要求，倡导法治行政。
参考文献
中华人民共和国城乡规划法
抚顺市城市总体规划2007-2020（征求意见稿）
抚顺市“两区一带”产业布局概念规划
【关键词】林业；长远规划；战略目标
依据森林法第十六条规定，各级人民政府应当制定林业长远规划，林业长远规划是林业生产经营活动中最基本的指导性文件。森林经营方案是森林经营管理的核心内容之一，它所涉及的内容依经营单位、经营目的及经营对象的不同而不同。
1 林业长远规划
编制林业长远规划应遵循以下原则：一是，林业长远规划要保护生态环境和促进经济可持续发展。编制林业长远规划要逐步构建稳定的林业生态体系和发达的林业产业体系。林业生态体系建设，必须与国家的可持续发展战略目标相一致，充分满足国民经济和社会发展对林业生态体系建设的要求，特别是维护国土生态安全的要求；林业产业体系应该具有基本维持供需平衡、发挥稳定作用的木材及林产品供给能力，产业结构、经济规模、区域结构、贸易结构基本合理。且协调运行和共同发展。二是，林业长远规划要以现有的森林资源为基础。各地森林资源基础、环境状况、自然条件和社会经济发展水平差距很大，现有林业结构、功能及其面临的问题和需求也千差万别。编制规划，要在科学全面分析现有森林资源的基础上，根据财力、物力、人力及社会经济发展和人民生活对森林功能的多样化需求，确定均衡适度的林业建设目标、建设规模，合理布局，突出重点，分阶段、分目标设计建设不同层次、不同水平和不同规模最优的生态经济系统。三是，林业长远规划要与土地利用规划、水土保持规划、城市规划、村庄和集镇规划相协调。编制林业长远规划要正确认识和处理好林业与农业、牧业、水利等国民经济部门协调发展的关系，在土地利用总体规划的基础上，从国土整治和国土生态安全的全局和可持续发展的需要出发，充分利用分配给林业的土地，构建最优的生态体系和产业体系；结合农业生产，建立农业生态屏障，确保粮食安全；发挥森林保持水土、涵养水源功能，减少水土流失，抵御洪涝等自然灾害；结合城市规划及村庄和集镇规划，构建人居环境，创建人与自然和谐社会。
编制林业长远规划应确定林业发展目标、林种比例、林地保护利用规划、植树造林规划等。林业发展目标是一定时期内林业规模和完成的建设任务，编制林业长远规划一般要确定总目标和阶段目标。
林业长远规划分全国林业长远规划和地方林业长远规划，全国林业长远规划由国务院林业主管部门会同有关部门编制，报国务院批准后施行；地方规划由县级以上地方人民政府林业主管部门会同有关部门编制。报本级人民政府批准后施行。下级的林业长远规划应当根据上一级的林业长远规划进行编制：调整、修改规划时，应当报经原批准机关批准。
2 森林经营方案
森林经营方案是以国有林业局、国有林场、牧场、自然保护区、农村集体经济组织及其他林业经营者等为单位，在林业长远规划指导下编制并经上级主管部门批准的经营森林的法定性文件。
编制森林经营方案的单位应该是直接组织森林经营和管理活动的经营实体，有经营的具体对象、资金、人力、技术和管理，像国有林场、国有林业局等。以县为单位编制森林经营方案，一般把主要林业活动等规划设计指标按年度分解或落实到乡镇。也有以乡镇或村为单位编制森林经营方案的，但多数力量不足，且范围小，难以做到永续利用。若集体林场编制森林经营方案，应有一定的经营规模、一定的活动资金及组织管理和技术力量。
编制森林经营方案应根据森林法的规定，以政府制定的林业长远规划为依据。国有单位的森林经营方案由其上级主管部门组织专家审议，然后报上级林业主管部门批准实施；集体单位的森林经营方案由县级林业主管部门组织审议和批准实施。经批准的森林经营方案具有法律效力，是指导经营单位进行作业的法定性文件。森林经营方案的内容必须符合森林法的有关规定，符合林业发展的政策、方针、法规和规章；森林经营方案应根据《森林采伐更新管理办法》，制定采伐限额和更新规划，使森林经营逐步纳入永续利用轨道；要根据生产单位森林的实际情况和社会生态功能，分别林种及经营类型进行设计，因地制宜地制定经营管理措施。编制森林经营方案要科学分析过去的经营活动。总结经营管理的经验和教训，及时吸收林业科学研究的新成就和生产管理的先进经验。
森林经营方案是森林经营管理的核心内容之一，它所涉及的内容依经营单位、经营目的及经营对象的不同而不同，其基本内容主要有：一是，自然社会经济条件。要分析掌握方案编制单位的森林经营现状、自然经济条件、森林资源特点和发展要求等情况，为编案的成功奠定基础。二是，经营方针和经营目标。经营方针主要是结合方案编制单位自然经济条件和森林资源特点及发展要求，把全国性和当地林业长远规划的经营方针，按经营范围内森林在国民经济中的作用进行具体化；经营目标是方案编制单位在森林经理期应达到的目的要求，包括森林资源增长、林业经济指标以及生产任务指标等。三是，经营规模、生产布局和生产顺序。四是，森林采伐设计，包括计算和确定合理年采伐量、主伐年龄、采伐方式等。五是，更新造林设计，包括森林更新方式、主要树种选择和造林技术等。六是，抚育间伐和林分改造设计。七是，森林保护设计，包括护林防火和森林病虫害防治等。八是，多种经营、林产工业以及基础设施建设等。九是，组织机构、人员及投资概算和经理期综合效益评价。
3 结束语
最终目标是建立、健全二类调查长效机构对于森林资源实施动态监测由资源管理向资产管理进行转变，最终提高当地的林业资源投入产出比。目前，3S信息管理系统已经得到普通应用通过影像判读，实地检验结合林权档案（林地地籍资料），以生产统计资料作参考，通过建立、健全二类调查长效机构，引入林业价值评价体系建立科学的动态监测管理体系.是林业资源二类调查发展的方向。在思想观念上从木材生产到生态资源再到社会化资产管理，具体体现为面积、蓄积到碳汇能力、社会价值的转变。把生态价值作为是一个地区软实力来研究、发展，通过完整、科学、实际的档案资料；完善、可行的编制林业规划森林资源管理、经营方案；动态监测整个地区的资源发展方向、价值产出比从而在社会、地区发展中体现出二类调查工作的价值和必要性。
【参考文献】
国有划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权，是国家根据土地使用者的实际需要、用途，划给土地使用者专项使用的一种地上权。土地使用者-企业使用该土地时并没有支付对价，行使的是国家（政府）依行政行为赋予的对土地占有、使用的权利，而没有收益、处分的权利。企业破产后，原划拨使用者不复存在，当初国家（政府）划拨土地的依据和理由亦不复存在，国家应当依照有关规定、程序收回该土地，并依法处置。国有划拨土地使用权自然不能列入破产财产。法院在审理破产案件时，破产企业清算组就不能处分企业的国有划拨土地使用权。然而现实中，破产企业的划拨土地不是孤立存在的，而是往往与破产企业享有所有权的、列入破产财产的地上建筑物、其他附着物联接一体的，在交易的价值上也是房产的价值和地产的价值相结合的。
这样在破产清算中存在这种困惑：国有划拨土地使用权由国家（政府）收回组织出让，形成让与人-土地使用权人，而土地上的建筑物、其他附着物由破产清算组处分拍卖或变卖，形成另一个让与人-房屋所有权人。很难想象土地使用权人要求房屋所有权人拆除其享有所有权的地上建筑物、其他附着物或者禁止、限制房屋所有权人通行、排水等利用土地的行为。尽管这种现象很少出现，但这是破产案件中存在的现实，也是破产清算中出现的划拨土地使用权和房屋所有权矛盾冲突：破产清算组控制破产企业房产的出卖，而不能将土地使用权一并出让；国家（政府）的授权部门国土局可以对收回的土地使用权进行出让，而无权同时变卖地上附着的房产。如果国土局出让土地使用权和清算组变卖房产不是同步或协调进行，那么先购买者必然在下一次购买中处于极不公平、极不有利的地位-他有可能为获得房地产的统一而支付更大的代价。就自然属性而言，土地及其地上建筑物、其他附着物是不可分割的，在法律属性上，我国立法也是采纳了土地和建筑物不可分离的观点：房产、地产在交易中应该作为共同的交易标的，不能区别对待。
在破产案件审理中划拨土地使用权及其附着的房产之间的关系，也是经历了法律、法规的变迁。 1990年国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款和第三款分别规定“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。”“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”由此可以看出当时该条例的立法精神是破产企业使用国有划拨土地的，破产后由政府收回划拨土地使用权，对划拨土地上的地上建筑物、其他附着物也同时由政府收回仅给予适当补偿。
然而，条例所述的地上建筑物、其他附着物属破产财产，依据1986年公布的《破产法》规定，破产财产由清算组负责清理、估价、处理和分配，用于清偿破产企业债务，国务院该条例第四十七条第三款的规定政府收回地上建筑物、其他附着物，仅给予适当补偿，既侵犯了《破产法》赋予清算组处分破产财产的权利，也侵犯了广大破产企业债权人的合法权益，同时亦有违反《破产法》之嫌。该条例施行四年后，1994年颁布的全国人大常委会通过的《房地产管理法》对划拨土地附着的房产转让作出了明确规定，其第三十九条为：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”但第三十七条规定了依法收回土地使用权的房地产不得转让。如果再抽象地理解最高院法释〔2003〕6号文文义，破产企业的划拨土地使用权由政府收回，那就会造成清算组只能对破产企业的非房产财产进行处分，而不能转让破产企业的房产。如果依这样理解，破产案件中很多事务就无法想象，也无法操作了。现实的理论界比较一致地认为，企业破产后，划拨土地上附着房屋或其他建筑物的，土地使用权随建筑物转让，但地价与房价应分别计算，房价收入归破产财产，地价收入归属地方财政。是不是《房地产管理法》对此问题疏漏了，还是应作他解呢。
笔者认为，在破产案件审理中，在《破产法》与《房地产管理法》就房产转让出现冲突时，《房地产管理法》为普通法，《破产法》为特别法，根据特别法优于普通法的原则，应适用《破产法》的规定，由破产清算组依法处分破产财产，而不能生硬地理解《房地产管理法》的规定。那么如何理解和适用最高院法释〔2003〕6号文呢。
首先，城镇的土地属国家所有，国家享有土地所有权，破产企业享有的国有划拨土地使用权是国家因企业需要无偿赋予企业对国有土地占有、使用的权利，有特定的用途，企业并不能进行土地经营，亦不能因土地获取收益，更不能进行土地使用权处分。当企业破产后，自然不再需要使用该土地，国家可以收回其赋予破产企业的划拨土地使用权并依法处置。
「关键词产业、产业政策、产业法
产业法是调整产业政策的制定、实施过程中所发生的经济关系的法律规范的总称。在我国即将加入WTO之际，将政策法律化，是保证WTO透明性原则和国民待遇原则实现的必要措施。在政府行权法制化、社会整体利益被广泛认同的时空背景下，制定产业法，有助于通过法律给予行为主体合理预期，以法律来保障和贯彻产业政策的有效实施，实现国民经济的持续、稳定、快速发展。
一、产业政策与产业法
（一）产业与产业政策的涵义
产业的内涵是指所有从事生产经营活动并提供同一产品或劳务的企业群体、行业、部门，外延是企业群体、行业和部门（注：产业的概念是随着人们的认识水平和社会生活的发展而不断发展的。“产业”一词最早是由重农学派提出的，主要指农业。资本主义大生产方式产生后，产业主要指工业，在英文中，industry（产业）亦指工业。马克思政治经济学曾将产业表述为从事物质产品生产的行业，即生产同类产品的若干相互联系的企业的集合，这也是长久以来被普遍接受的定义。20世纪50年代以后，服务业和各种非生产性产业迅速发展，使产业的内涵发生了变化，产业不仅指物质产品生产部门，而且指所有从事赢利性经营活动并提供同类产品或劳务的企业群体，这是产业的最新定义。在日本，产业一词有时还代表企业。）。由此可见，产业涉及到了微观的企业组织、宏观的国民经济各部门、中观的各行业，它研究的内容是宏观微观相融合的经济关系。
何为产业政策，经济学界目前尚无统一定论，笔者认为，产业政策概念有广义、次广义和狭义之分。广义的产业政策是指国家用以调控经济的所有政策的总称；次广义的产业政策是指政府以促进经济发展为目的，对资源配置和利益分配进行干预，对企业行为进行某些限制和诱导，从而对产业发展方向施加影响的各种政策措施和手段的总和；狭义的产业政策则指产业结构政策。产业结构是指“资源在产业之间的构成及其关联性”[1]，因此，产业结构政策就是调整资源在产业之间的构成及其关联性的政策的总和。产业政策有层次之分，从国家整体层面看，产业政策指国家从整体上对整个国民经济进行调控的政策；从行业层面看，产业政策是指各行业的产业政策，如汽车工业政策等；从生产者层面看，产业政策指调整生产者之间关系的产业组织政策，在这里，“‘产业’一词有特定涵义，仅指生产同一类或具有密切替代关系的商品的生产者在同一市场上的集合。”[2]本文采用次广义的产业政策概念。
（二）产业法的定位
1.产业法（注：制定产业政策法实质是将产业政策法制化，其涵义为：（1）产业政策的制定、实施、监督主体法律化。依法确定哪些机关、组织、团体有权参加产业政策的制定，哪些机构有权监督产业政策的实施，哪些机构有权对产业政策的实施效果作出评价。（2）主体行为确定化。通过依法对产业政策的行为主体的权力、权利、义务进行规定来明确行为主体行为范围和行为方式，使权利的行使有法律保障，权力的运用受到法律的制约。（3）实施手段的法律化。产业政策的实施手段包括法律手段、经济手段和行政手段三种。法律手段往往是将行政手段和经济手段披上法律的外衣，也就是说，法律手段的调整内容是行政手段和经济手段。但应注意的是，法律手段不能使经济手段原有的灵活性僵化，这要求一定的立法技术，法律可以规定应采用的经济手段的种类，该经济手段行使的上下界限，但应给予行为主体一定的自由度，使其能按照市场规律科学运作。（4）法律责任明晰化。作为国家的一种经济政策，产业政策的规定大多是指导性和提倡性的，当然对于具体的鼓励、扶植、限制产业政策而言，它有明确的鼓励、允许、限制、禁止的规定，但对于违反这些规定应承担什么责任则很少论及。由于产业政策的这一特色，使得以它为调整对象的法律规范多为任意性、授权性的规范，禁止性、义务性规范较少。授权性和任意性的法律规范是不能施以法律制裁的，但它又明确表明了国家希望行为主体从事该行为的一种意图。为此，需要在法律中规定奖励性法律责任条款，以激励、诱导行为主体从事上述行为。这是产业政策法律责任的一个特点。）的涵义
探讨产业法的涵义，旨在解决政策与法的关系问题，由此而得出产业政策法的提法是否科学的结论。
政策，是“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准则。”[3]从大的方面说，政策指国家经济发展的基本方针和原则；从小的方面说，它指国家调控国民经济的具体政策。本文所涉及的政策主要是作为国家经济政策的产业政策。政策与法律是有区别的，但二者又有密切联系。我国《民法通则》第6条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”由此可见，在无法可依的情况下，国家政策可以起到法律的作用。一般来说，国家法律的一部分，来源于国家政策的法律化。对于基本国策而言，法律是其贯彻和实施的手段，是在它的指导下进行的，在没有法律的情况下，它相当于法，在这种情况下，我们说，政策是法律的基础。如我国的《中国人民银行法》、《商业银行法》等法律是在《关于金融体制改革的决定》这一政策作出后相继颁布的。对具体的国家政策而言，它们的法律化是使其获得强制执行力、普遍约束性、稳定性、给予市场主体更大合理预期的重要方式。法律并不能、也不应完全取代政策，在一些领域，往往由法律规定总体框架，政策对法律的规定加以具体化以发挥政策的灵活性。所以说，产业政策法与对产业经济进行调整的法是不同的，对产业经济进行调整的法更为广泛，它既包括产业政策法，又包括对非由产业政策调整的但由法律直接调整的产业经济学中所包括的产业组织、产业结构、产业布局、产业技术、产业发展等经济内容调整的法。那么，我们能否将对产业经济进行调整的法称为产业法呢？产业法的提法由来已久，在德国，学者们对经济法的研究最早是从产业法开始的，而后才变成全面广泛的经济法研究，可以说，早期的产业法就是经济法。在日本，最初产业法是涵盖经济法的，后经济法单独成篇。在平成十二年，即有斐阁2000年版的《六法全书》中，经济法又涵盖于产业法中。产业法包括经济法（包括市场秩序法及消费者、国民生活法）和（经济）事业关联法（包括金融法、证券法、贸易法、汇兑法、商工业法、农林水产法、资源能源法、运输法、通讯法），可见，从产业法的内容看，日本的产业法实质上就是我国所讲的经济法。德国早期的产业法，主要指对特定产业（行业）进行调整的法。笔者认为，对产业经济进行调整的法可以称为广义上的产业法，它包括了对产业经济学中的产业组织、产业结构、产业布局、产业技术和产业政策等方面进行调整的产业组织法、产业结构法、产业布局法、产业技术法、产业政策法；次广义的产业法指产业政策法，狭义的产业法则指对各行业进行调整的法，如德国的《煤炭经济法》、我国的《能源法》、日本的《石油法》等（注：中小企业法是与反垄断法、产业振兴法、产业法-如银行法、石油法等相并列的日本经济法的重要组成部分。参见史际春、王先林：论我国建立中小企业法的基本问题，载漆多俊主编：《经济法论丛》（第二卷）。）。本文主要研究次广义的产业法，即大家约定俗成称为产业政策法的产业法。
2.产业法的内容
产业政策的内容根据对产业政策理解的不同而有所区别，并随着社会的发展而不断发展。从狭义说的观点看，产业政策的内容就是结构政策。从不同的层次来看，结构政策有不同的内容。从企业间（产业内部）的关系来看，结构政策体现为产业组织政策；从产业间的关系来看，结构政策体现为产业结构政策；从地区间的关系看，结构政策体现为产业布局政策。随着科技的发展，科技对产业的推动能力越来越大，技术革命的出现，使技术作为一种产业在产业整体发展中居于主要地位，因此，尽管技术政策和其他产业政策有交叉（事实上，产业政策的各个内容间都或多或少的有交叉，但这并没有否定产业结构政策和产业布局政策的各自独立性），但它的独立更为重要。经济的发展并不是以环境的被破坏作为代价的。在20世纪60年代，日本出现了产业公害，这使得产业政策开始重视产业环境的保护，出现了产业环境政策或产业可持续发展政策。我国《90年代国家产业政策纲要》指出，产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规“，也应该包括产业环境法规。
相应的，产业法的内容也应该包括以上几个方面。产业组织（企业组织结构）法调整属于同一市场上的企业之间的资源配置状况及企业间的关联状态的法律，其核心是处理规模经济和竞争效益之间的对立统一关系问题及中小企业的发展问题，相应还存在着生产规模与管理体制和水平的相互适应、作用的问题。产业结构法调整各产业的地位、作用及其关联性的问题。综观各国的产业发展史，我们可以看到，产业的发展离不开产业结构的调整。产业结构是否合理、产业结构的转换是否及时科学是决定一国产业是否具有国际竞争力、能否发挥功能的关键所在，因此，无论是经济学界学者还是法学界学者都认为，产业结构和产业结构法是产业法的核心内容。产业区域法调整产业在不同区域和地区间资源的配置及其关联性的政策，其核心是合理确定地区间产业分工，发挥地区优势。产业技术法调整产业技术发展和技术进步的政策。由于环境法已成为一个单独的社会法分支，关于产业政策法的内容，这里，我们着重指产业组织法、产业结构法、产业布局（区位）法、产业技术法。
在产业法中，除规定产业政策法律关系主体的权利、义务外，还应明确产业政策法律关系主体行使权利的程序，产业政策法应是实体法和程序法的统一体。
二、产业法是经济法的一个重要组成部分
（一）产业法属于经济法的调整范畴
产业政策法鲜明地体现了经济法的特色，彰示了它的经济法本质。
1.产业法是社会本位法
产业法追求的目标是社会经济的整体、协调发展，它强调社会性、公共性。产业的发展是关系一个国家持续发展的问题，而不是简单的某一国对本国政府利益的维护。基础产业的发展、高新技术的采用、产业结构的转换、对公害的治理实质都与社会利益紧密相关。在产业法中，强调的是国家利益和个体利益以及社会利益和环境利益、经济效益的平衡协调。政府本身不能从产业政策中得到什么直接好处，政府实行产业政策的目的是发展整个国民经济，促进社会的可持续发展。正因如此，日本产业法曾在协调劳动与资本关系、克服私有制对资源合理分配的阻碍、保护民族经济与国际资本协调之间方面发挥过重要作用。可以说，在每一部产业法背后，都可以找到协调各种社会利益关系、维护社会整体利益、长远利益的目的。
对产业中优和劣的理解与通常的理解是不同的，它主要依据社会利益来确定，而不单是经济效益。“劣”并不一定表明这种产业的经济效益不好，也可能它的微观效益很好，但它的宏观效益差或者它的发展与国家总体发展的目标不符，国家就要限制或禁止它生产。“优”也并不是从单纯的微观效益来看的，“优”主要是指某种产业的宏观效益和社会效益高。在产业法的制定、实施过程中，也都贯彻社会利益原则。“在产业政策的制定与实施过程中，政府代表的是社会共同利益，而不是某种政府利益。”[4]产业法制定并不是单纯政府意志的体现。为了使产业法真正反映各方面的利益并在现实生活中得到切实落实，产业法制定主体的构成、制定程序都体现了经济集中与经济民主对立统一运作的原则。
基于产业法的社会利益本位性，产业法法律关系的双方当事人处于平衡协调的关系中，他们都既是权利主体又是义务主体。产业活动的主体不是处于听命服从地位的完全义务主体，它也有自己的权利，如开业权、兼并权等权利。产业活动的指导机关行使的权力是社会经济管理权而不是行政管理权，它的实施手段尽管也包括采取强制性的行政方式，但更主要的是采取经济手段和法律手段。比如通过给予优惠贷款或优惠税率的方式鼓励市场活动主体向落后地区、扶植产业发展。
2.产业法是以公为主、公私兼顾的法，处于社会法域
产业法调整的内容既包括宏观经济政策、中观经济政策如区域政策和行业政策，又包括微观经济政策如企业组织政策，由此可见，产业法也是调整宏观和微观相统一的关系的统一体。在产业法中，公权力与私权利的相互交融，公和私已丧失了明显的界限，是你中有我，我中有你的关系，体现出公法、私法相融合的特性。具体来看，产业活动的管理主体既有行使公权力的国家机关，也有各行业同业公会、中介机构等社会组织。这些中介机构、各行业同业公会，集中体现了公私融合性，它们一方面要接受国家的领导，相对于国家的公权力，它们行使的是本行业的“私己”权利；相对于本行业内部的企业、其他经济组织、个人来说，它们又是国家意志的上传下达者，具有一定的“公”色彩。产业活动的被管理主体则为企事业单位、其它经济组织和个人等。产业活动的管理主体所享有的确定优先或限制、禁止发展产业的权利以及征税权、审批贷款发放权等带有公法性质的权力与被管理主体的自是紧密相联的，不应侵犯被管理主体的自，要尊重其自主性，给被管理主体以相应的权利和自由，如除法律严禁进入、限制进入的行业外，法律不加禁止、限制的行业企业可自主进入，审批机关不能人为设置障碍，而且，为鼓励发展应尽量给以程序上的便利，注意简化程序。由于产业政策在国民经济发展中居于全局地位，产业法的制定必须从社会、国家的全局出发，这体现了以公为主性。例如，在产业的成长期，产业的接受、吞吐能力很强，但自我辨别能力差，在如何引进高新技术方面易出现错误，可能盲目引进一些自己没有消化能力的高新技术，也可能引进一些实质已被淘汰的技术，这些都需要国家从总体、宏观上进行把握；基于对整个经济发展有利的考虑，国家会依法使一些产业提前进入产业成熟期、延长其成熟期或加快其进入衰退期的步伐。
3.产业法具有综合系统性
产业法的内容是多方面的，但各部分内容不是孤立存在的，而是相互渗透的。技术的发展可能引起产业外延的变化。产业布局法也离不开各地方的产业结构法、产业技术法、产业组织法的协调规定。产业的发展离不开产业环境。由此可见，产业法的各个组成部分是相互关联、相互作用的。产业法依其调整对象、范围的不同，可分为通用产业法、特殊（部门、行业或企业）产业法、特殊环节的产业法，它们构成了产业法体系。在产业法的程序性规定中，既包括制定前的协商程序、实施中的保障制度，也包括实施后的监督、检查及评价制度，这体现了产业法的系统性。
4.产业法具有平衡协调性
在产业法法律关系中，行使产业活动管理权的管理主体与从事产业活动的产业组织处于动态的平衡协调运动过程中。平衡不是平均、中和，也不是一方被另一方同化或统制，而是指构成统一体的二方相联相制，相辅相成。产业法的作用，是以产业政策为导向，加强宏观控制，指导市场发育，平衡、协调各方行动，逐步缓解总需求与总供给、消费结构与产业结构的矛盾。平衡不仅是统一体内部要素间的利益、行为、意志的协调，而且也是统一体与外部环境的协调，因此，我国的产业法必须立足本国，又要适应世界产业法发展的需要。产业法的主要手段为促进、扶植战略产业、幼稚产业发展，或限制、禁止非战略产业、夕阳产业发展，要实现促进、扶植和限制、禁止的动态平衡协调。在产业布局中，要注意发达地区与落后地区的平衡协调，地方与国家整体利益的协调。在产业组织法中，注意大中小企业竞争力的协调，鼓励竞争与维护市场竞争秩序的协调。在产业布局法中，建立各产业间协调发展的产业结构体系，在对外开放中，要注意开放产业与保护民族产业的协调。产业政策法的协调是全面的、内外统一的。产业的协调发展是动态的，要依国家经济形势、发展重点的不同而适时进行产业政策调整。产业政策的实施，要运用经济的、行政的、法律的和纪律的手段，同时加强思想政治工作。在保障产业政策实施的各手段中，采取计划、财政、金融、税务、物价、外贸、工商行政管理等手段的部门必须目标一致，协同运作，各项调节手段和措施要相互配套，服从治理、整顿的方针和实施产业政策的要求。
（二）产业法是经济法中的一项独立法律制度
产业法也涉及到计划、金融、税收、反垄断等内容，但这并不表明产业法只是一个综合体，没有独立性，产业法与计划法、金融法、税法、反垄断法是有区别的。
1.产业法与计划法的区别
产业法以制定和实施产业政策的经济关系作为调整对象，计划法则以制定和实施计划的经济关系作为调整对象，关于两者的区别，我们主要从调整对象即计划与产业政策的区别入手。美国学者阿密塔伊？艾特伊粤利认为，“产业政策就是计划”。不过是采用了一个“温和的、更加悦耳的名词”。这种认识是否正确呢？我们认为，产业政策与计划（注：这里的计划主要指国家计划。计划的含义是随着社会经济的现实和人们认识水平的提高而不断变化的。十一届三中全会以前，计划主要是与计划经济体制和指令性计划联系在一起的。邓小平在1992年视察南方时的讲话中指出，计划和市场都是经济调整的手段。所以，这里我们是从作为经济调整的手段的计划角度来对产业政策与计划进行区分的。）并不相同。计划和产业政策的调整内容不同。按所调整的经济内容来划分，计划可分为社会计划、经济计划和科技计划；按所涉及的领域来划分，计划可分为综合计划、行业计划和专项计划。计划目标包括经济增长目标、人民物质生活文化水平提高目标、科学技术发展和科技结构变革的目标、社会事业发展的目标。产业政策的调整内容主要集中于经济领域，其中也包括科技领域，但对精神文明、外交工作、社会事业等内容不做调整。有学者将计划分为产业结构的合理化和高度化计划调整物资供求和稳定价格的计划[5].在这种情况下，计划与产业政策的内容是基本相同的。
计划和产业政策的指标体系不同。计划工作的主要任务是在对计划期内经济情况作出科学预测的基础上，确定计划指标，制定出相应的计划手段，经过综合平衡，确定出最后的计划方案。计划指标是计划任务的数量化，是单纯的数量性指标。产业政策指标则包括质量性指标和数量性指标两种。质量性指标多是通过国家的调控，立法秩序、制度变化等结构变化，提出政策方案进行比较分析，最后选择经济政策的方案而形成的。产业政策多是质量性政策，多采用质量性指标，当然，它也采用数量性指标，但以质量性指标为主。
计划与产业政策的调整方式不同。计划依调整方式的不同可分为指令性计划、指导性计划和政策性计划。产业政策的调整工具主要包括计划、财政税收、金融等手段，更多采用的是间接性的诱导方式。计划按调整时间的长短来划分，可分为长期计划、中期计划和短期计划。中长期计划是发展战略性计划，主要从总体上为经济发展指明方向，而没有规定详细、具体的操作方法。短期计划为总量调控性质的年度计划和分行业的年度计划，它有具体的计划指标。产业政策与这些计划的关系各不相同。对于长期计划而言，产业政策是它的实施工具。产业政策从属于长期计划，是长期计划的具体化和深化。年度计划与产业政策之间主要是交叉关系。总量年度计划为产业政策在特定年份内的活动确定了标准，而跨年度的产业政策又体现了各年度总量目标的连续性，也为各年度总量目标的实现提供了条件。各行业年度计划则与产业政策相互融合代替。各年度计划又为实施跨年度产业政策的目标作出了具体规定。我们所说的作为产业政策实施工具的计划主要指中期计划和短期计划，如日本的《机械工业振兴临时措施法》第2条规定的“机械工业振兴基本计划”。
综上所述，计划与产业政策尽管有一定的相似之处，但两者是根本不同的，不存在谁取代谁和谁完全从属于谁的问题。但由于产业政策是长期计划的工具，政策性计划以产业政策作为调整对象，年度计划与产业政策也有交叉，所以，计划与产业政策在调整内容和方式上还有一定的联系，只是在交叉处调整的重点不同。
2.产业法与财税法和金融法的关系
美国学者查默斯？约翰逊认为：“产业政策是政府为了取得在全球的竞争能力打算在国内发展或限制各种产业的有关活动的总的概括。作为一个政策体系，产业政策是经济政策三角形的第三条边，它是对货币政策和财政政策的补充。”[6]
产业政策的实施方式包括财税手段和金融手段，国家往往为扶植某地区、某产业发展而制定倾斜的产业政策，通过给予减免税、补贴、建立扶助基金等方式来加以落实。这部分用以实施产业政策的财税措施和金融措施也属于财税法与金融法的体系。从行业的角度来看，财政、税收、金融产业的各种发展政策也是产业政策的一个组成部分，在这些领域，部分财政、税收、金融政策与产业政策是重合的，但并不完全相同。产业组织政策只是解决产业组织的竞争力、规模经济的问题，而金融法中的证券法、公司法、商业银行法等主要解决的是这些金融企业如何行为、运营的问题，它们的侧重点不同。此外金融法还对政府的国内外债统一管理进行规范，统筹安排国债的举措、使用和归还。在产业政策进行调整的领域，也可以采用财政、税收、金融的经济杠杆进行调整。在非财政、税收、金融产业，财政、税收、金融等经济杠杆应围绕产业政策的规定来协调运作。
综上所述，金融法、财税法与产业法在调整内容上有交叉之处，但它们是根本不同的，它们的宗旨、原则、调整方式等各不相同。在交叉的调整内容部分，财政、税收、金融应围绕产业法进行，以落实产业法的规定为目的，但不能违背金融法、财税法的宗旨。
3.产业法与竞争法的关系
从广义上看，竞争法包括反不正当竞争法和反垄断法。二者都对市场主体的市场行为进行规制，但规制的内容不同。反不正当竞争法规制的内容主要是违反诚信原则和反不正当竞争法的规定，损害经营者和社会秩序的不正当竞争行为，如虚假广告、混淆行为等。反垄断法规制的内容主要是利用垄断地位进行禁止竞争和限制竞争的行为。在产业法中，产业组织法的主要内容是鼓励企业进行规模经营以获得规模效益及反垄断，扶植中小企业。由此可见，产业组织法与反不正当竞争法存在着交叉，即都对反垄断进行调整。但应该看到，竞争法体系内的反垄断法着重于维护市场竞争秩序，多禁止性、义务性规范，而产业组织法中的反垄断法则着重于促进合理的市场结构的建立和形成，因此产业组织法中的反垄断法除规定反垄断外，还包括鼓励兼并等促进垄断的法律，而且是以促进、扶植内容为主，它的法律规范除禁止性、义务性规范外还包括授权性规范。各国的反垄断法都有反垄断法适用除外的规定。这些除外规定适用的主要情形是为维护社会公益、适应产业法的要求而在特定行业、特定时期、对特定主体允许垄断存在（注：如为维护国家利益并考虑到某些经济领域的特殊性，美国、德国、日本等国规定了对某些行业的反垄断除外，这些行业包括农业、银行业、保险业、各种公用事业和电讯、航空、铁路、广播电视等。在经济不景气时期，为挽救经济，德国规定了“结构危机卡特尔”。日本1853年修改了《禁止垄断法》，也规定允许设立不景气卡特尔。德国还允许成立合理化卡特尔、专门化卡特尔、出口卡特尔、进口卡特尔和中小企业卡特尔。日本也有中小企业卡特尔适用除外的规定……因此，有人认为反垄断法具有宏观性是有道理的。）
「参考文献
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地质勘查企业对于推动我国地质勘查项目进程发展，促进我国社会经济发展具有重要的意义。地质勘查工作，具有一定的战略性意义，在进行地质勘查企业管理时，主要是在勘查项目上的管理，包括对地质勘查企业在项目策划、生产施工、职责、施工计划、项目检查等多个方面的管理。另外，地质勘查企业的管理要严格按照国家关于地质勘查企业所颁发的一系列管理办法为依据，进行企业的合法施工，安全施工，做好勘查工程，促进矿产勘查工作稳步进行。本文就地质矿产勘查企业的相关管理办法进行简要阐述和探讨。
关键词：
地质勘查；企业；管理办法；项目管理
我国地质矿产资源十分丰富，近年来，从事地质矿产勘查工作的企业也越来越多，对于我国矿产资源的开发利用以及我国经济的快速发展都有极大的促进作用。地质矿产勘查企业，一般是从事地质矿产勘查的生产和经营工作，以各种技术手段和工作方式，探明矿产资源及其周围相关地质环境，形成产业化生产。一般而言，关于地质矿产勘查企业的项目，需要由我国政府相关部门进行统一化、规范化的管理。随着我国社会主义市场经济体制的大力改革，地质矿产勘查行业的相关法律和规范也正在不断完善和适应社会经济体制的发展。在以往计划经济体制下的管理模式已经不能满足行业发展需求，要求打破地质矿产管理部门独立和封闭的局面，实现跨部门多手段管理，明确管理职责划分。在新的经济形势下，还应该进一步完善相关法律法规，进行管理体制深化改革，体现出地质矿产勘查工作实际发展的需求。
一、地质矿产勘查企业管理规范发展
地质矿产勘查企业在不同的历史时期，不同的经济体制下有着不同的管理规范，包括管理内容上、管理方式上、管理职能和任务上都不尽相同。在以往计划经济体制之下，地质勘查行业主要的组织形式是事业单位，地质勘查事业单位的相关工作和项目管理包括规划以及生产经营的整个过程，是以计划为主的生产经营形式。随着改革开放的到来和不断深入，我国地质勘查行业发展十分迅速，以往的计划经济体制已经不能满足行业的发展需求，对行业发展存在限制性效果。随着社会主义市场经济体制的发展和完善，地质矿产行业开始实行政企分开的管理方法，并对行业内部管理的职责和管理内容进一步明确化，逐渐形成规范化的管理办法。在如今的地质矿产勘查行业中，呈现出了新的发展走向，在管理部门方面，逐渐出现了中介性质的行业管理单位，并逐渐取代了更多的政府管理职能。在以往的管理中，主要是实行政府行业管理和协会行业管理，而随着市场经济体制的改革，管理方面逐渐呈现出以市场为导向的特征，并且在管理的技术规划、质量规范等方面实现标准化管理，同时，相关法律法规也在不断的完善当中，为地质矿产勘查企业规范性、标准化管理提供了良好的保障。
二、地质矿产勘查企业管理措施
关于地质矿产勘查企业的管理办法，既要满足于我国实际发展需求，又要吻合我国市场经济体制模式。在新的经济环境下，政府对于地质矿产勘查企业的限制管理只会不断弱化，甚至最终退出对地质矿产勘查行业的管理，但是地质矿产企业的生产经营活动，必须严格依照相关法律法规进行。为了正确引导地质矿产勘查企业的发展方向，应该从以下几个方面展开管理：
1.完善有关法律法规
在地质矿产勘查方面，我国的许多法律法规已经比较老旧，许多规范都是建立在计划经济体制下的，随着市场经济体制的改革，一些法律法规已经与实际发展需要不相适应了，亟需得到更新和完善。除此之外，在地质矿产勘查企业方面，现有的法律法规仍然存在一些漏洞，有可能会使得一些不规范的企业有机可乘。因此，在新的经济环境下，为了更进一步促进地质勘查行业的有序发展，还需要不断完善相关的法律法规，为地质矿产勘查企业的经营管理提供一定的法律依据。对于地质矿产行政主管部门而言，要严格进行这方面的工作，积极进行实地考察，了解当前经济形势新的要求，了解当前地质矿产勘查行业的基本实情，制定出符合国家基本利益，符合现行经济体制，符合矿产勘查行业实际的相应的法律法规和制度。
2.编制地质矿产产业规划
在新的经济环境下，地质矿产勘查企业要想获得稳步有序发展，加强产业规划是必不可少的。要以行业发展、企业发展的基本战略目标为方向，对其具体的措施和相关目标进行详细的规划和组织。可以依照行业发展实际，制定短期、中期以及长期的发展规划和计划。这方面需要政府有关部门进行积极的引导，是政府对地质矿产勘查企业尽心规范性管理的重要内容。通常，地质矿产勘查企业投入的生产项目规模较大，耗费较多，如果生产经营目标和计划不合理，很可能导致整个项目的失败，继而也就导致企业一蹶不振，难以稳定健康发展。
3.研究开发引导政策
国家对地质矿产勘查企业的管理，需要开展积极性、引导性的管理，其中，要不断进行相关产业政策的研发，以鼓励和规范地质矿产勘查企业的发展。产业政策的制定要以相关法律法规为基本依据，在企业税费、投资融资等方面给予优惠政策措施，促进企业的发展。除此之外，还要注意对环境的保护，加强在环境保护方面的政策制定，引导企业正确发展。
4.依法进行监督管理
政府对地质矿产勘查企业的重要管理内容之一，是对企业生产经营整个过程中的依法监督。一方面，维护企业正常进行地质矿产相关生产活动，另一方面，在监督中保障企业的正常性生产，防止企业从事不合法的生产经营行为，促进企业健康发展。
三、结束语
综上所述，在社会主义市场经济体制下，我国地质矿产勘查企业管理模式也正在面临新的改革，逐渐实现政企分离的管理方式。在新时期，政府相关主管部门仍然要加强对地质矿产企业生产经营活动的监督管理，并不断完善相关法律法规，促进我国地质矿产企业的健康有序发展，最终推动我国社会经济的增长。
参考文献
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