［关键词］区域；区域行政；区域公共管理
著名行政学者理查德?J?斯蒂尔曼二世说：“研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，‘生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。’J?W?别斯指出‘生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”[1]美国著名学者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”[2]区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理（行政）研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实：越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。[3]区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域（region）是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。[4]经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加?M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”[5]政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法：宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出：区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征；区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分；区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定？有学者认为：区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。[6]另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析：公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。[7]笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（或者公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角：区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。[8]陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角：区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。[9]随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。[10]陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。
无疑，对于韦伯思想体系的不同视角的解读，必然导致截然各异的结论。本文试图通过对韦伯的“理想类型”建构方法的梳理，探讨科层制的理论定位。
一、理想型科层制的理论建构
“理想类型”又称“纯粹类型”，是韦伯为使社会科学研究的概念达到精确性而设定的一种方法，在探讨韦伯的理论思想时，这一方法论意义上的概念――“理想类型”是我们不可摆脱的重要命题。尽管这一命题引起了广泛的讨论，但它的工具手段意义并没有被充分认识到，由此导致了诸多值得重视的误解。
韦伯以经济理论中概念的建构方式来解释这一方法的基本特征：
“我们以抽象经济理论为例来说明那些被称为历史现象之观念的综合结构。它为我们提供一幅按照交换经济、自由竞争和严格的理原则组织起来的社会条件下商品市场各种事件的理想图景。这一概念模式图景把历史生活中的，某些关系和事件集合为一个复合体，这一集合体被想象为一个具有内在一致性的体系。实质上，这一结构本身就像一个通过分析突出现实的某些因素而得出乌托邦。……参照一种理想类型，我们可以使这种关系的特征实际地变成清晰的和可理解的。”
按照这种分析，理想类型首先是一种“创生的概念结构”，“这种概念结构既非历史现实，亦非‘真实的’现实，它只具有纯理想的有限概念的意义，真正的现实或行为可以与之相比较，并为解释那些有意义的成分而对之作观察。”这种概念是一些构造物，我们可以借助于这些构造物，通过运用客观可能性范畴，对关系作出系统阐述。借助于这种范畴，可以对我们的受现实调节和指导的想象物的合适性问题作出判断。
其次，“理想类型是通过单方面地突出一个或更多的观点，通过综合许多弥漫的、无联系的，或多或少存在、偶尔又不存在的具体的个别的现象而成的，这些现象根据那些被单方面强调的观点而被整理成一个统一的分析结构。”也就是说，只有通过单方面突出某种观点来综合有关个别现象，我们才有可能形成关于研究对象的精确明了的概念，只有运用这种以理想类型方式明确了的概念，我们才可能对现实中与这一概念相关的部分加以说明。
再次，理想类型的建构不是研究的目的，而是手段。“理想类型”的方法并不意味着可以随心所欲地为某个研究对象建构一个“理想类型”，恰恰相反，“理想类型”的建构过程必须有着逻辑上的一致性，不能违反经验的因果关系。因为，“理想类型”建构本身并不是目的，而是为了理解和解释具体的社会现象，只有与具体的社会现象相结合才能使理想类型所表现的可能性获得现实性。
最后，“理想类型”与价值判断没有任何关联，除了纯逻辑的联系以外，它与任何种类的完美不相干。在对理想类型的描述中有一种误解，即把理想类型当作标准模式，这种理想类型不但具有逻辑意义，也具有实际意义。与此相对，韦伯认为，科学的自我控制所具有的基本责任以及避免严重错误的唯一途径，要求把依据逻辑意义上的理想类型从逻辑上对实在所作的比较分析，同根据理想对实在所作的价值判断严格准确地区分开来。
借助理想类型程序来解释和说明事物现象，其结果支持着的是一种永无止境的“再诠释的过程”，韦伯指出，社会科学任务的本质所在，不仅是所有理想类型的暂时无常性质，而且同时是新的理想类型的不可避免。
韦伯意义上的科层制是一种典型的“理想类型”。韦伯用这种工具来概化组织的科层制类型。科层制并不代表现存科层组织的一般情况，只代表一种从所有已知组织的最主要科层制特征中抽象出来的纯粹类型。由于完美无缺的科层化在现实中并不存在，因此，没有一种实际的组织能完全对应这种“理想类型”。按照韦伯的理想类型观点，科层制结构的主要特征如下：
1、“把为实现组织的目标所必需的日常工作，作为正式的职责分配到每个工作岗位。”劳动的明确分工有可能为每一个特定的岗位雇用受过专门训练的专家，并使每个人有效地履行各自的职责。
2、“所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级的职员的控制和监督。”在科层等级制度内的每个职员，都能够在上级面前为自己和自己下属的工作承担责任。
3、组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。”设计制订这样的规范体系，是为了保证不管多少人从事某项工作，其结果都能一致，而且不同的工作之间能得到协调。
4、“理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务，没有憎恨和热爱，也因此不受感情的影响。”为了排除己见并用理性的规范来指导自己的行为，在科层制组织内部必须普及一种超脱的工作态度。
5、在科层组织中就业的人员必须在技术上合乎要求，而且不能被随意地解雇。
6、“从纯粹技术的观点来看，规范的科层化行政组织可以达到最高的效率。”
二、从科层制到后科层制：超越抑或终结?
韦伯运用“理想类型”方法而建构的科层制模式，由于其在理论上的强大指导意义，也由于其在实践意义上与工业年代的时代特征相吻合，以致这种管理模式为世界上许多国家相效仿。然而，随着时代的发展，科层制模式的适用性问题逐渐显现。有学者认为，较早形成的、行政性的、僵化的科层制模式目前已经在理论上和实践上受到怀疑，一种引用经济学和私营管理理论的公共管理的新模式已经取而代之，它将全面改变公共部门的行为方式。论者把标志着管理和技术进步的新公共管理看作是后科层制的行政发展阶段，它代表当今各国行政改革的主流。
那么，作为新公共管理替换称谓的后科层制理论的主要内容和特征是什么?巴兹雷对此作了对比归纳。
巴兹雷用“后科层制典范”来命名一系列为促进公共部门更有效管理的观念组合，意味着“后科层制典范”是“科层制典范”的延续和进化，并在此基础上实现突破。
然则，运用“典范”概念来描述科层制理论却在一定程度上受到质疑。“典范”这个术语是由科学哲学家托马斯・库恩在其《科学革命的结构》中提出的。库恩认为：在科学的意义上，一个典范就是关于现实的一套较为系统的假设。这一套假设主要包括用以阐释和说明某以类现实的规则，而这些规则表现为人们的观察现实世界的观点、理念和基本的价值判断标准。典范的存在是多种多样的，好的典范的作用就在于其假设可以更全面、更准确地反映现实的世界。比照库恩的“典范”定义，科层制理论尤其后科层制理论离“典范”的要求还有一定距离。从后科层制理论的建构方面来看，由于后科层制融和了传统科层制、新公共行政、公共选择、制度经济学等诸多理论的观点，其自身难免存在矛盾和冲突之处；为达致管理实践中的高效优化目标，后科层制理论不加区分地将各种观点移植过来作为自己的教义，实际上是将一些相互对立、排斥或矛盾的观点生硬地拼凑在一起，必然会遇到逻辑上的麻烦以及观点上的含混不清等问题。其次，从韦伯的“理想类型”科层制的角度看，“理想类型”的概念不是“假设”，但它为“假设”的构造提供指导；它不是对现实的描述，但它旨在为这种描述提供明确的表达手段，对比“典范”能够提供一系列有关现实的假设这一特征，“理想类型”与“典型”存在一定的区别。“理想类型”概念和结构的盛行是一门学科处于青年期的特有症状，在此意义上，公共行政学对科层制理论的研究尚处于“前典范”阶段。
韦伯认为，“就理想类型被认为具有经验有效性或作为一种类概念来说，科学的成长总是意味着对理想类型的超越。”那么，后科层制理论能否实现这种超越?
按照上文对理想类型的分析，理想类型的概念建构强调系统化、明晰化，从而有助于在理论研究中推断原因、理顺因果关系和逻辑关系。而后科层制理论本身存在着不可避免的悖逆。例如：从“企业家政府”和“企业化的政府”引出的公共机构与私营企业之间的异同比较；小政府和缩小了的福利国家怎样满足公众日益增长的对公共服务的期望；作为改革对象的政府和文官体系怎样发挥出更大的创造力；在实行政党政治的前提下，怎样把打破政治与行政相分离同坚持政策制定与执行相分离这两个原则统一起来；不再中立的文官怎样有效地履行其自身的职责，并保持公共政策和管理的连续性；在政治家和国家高级文官签订业绩合同及其评估过程中，怎样避免政治和价值观的影响。
在实践上，后科层制所提倡的分权和增加管理的灵活性有利于提高效率，也导致本位主义、分散主义、保护主义以及公共开支和行政成本的提高；半自治性的执行机构成为管理、服务水平的促进因素，但未达到减少检验、控制和协调的初衷，而出现了一系列失调和失控；私有化带来了一些活力，却损害公众参与，也妨碍政治导向，有些已被私有化的公共服务部门运行得仍然很差；新的管理技术有助于提高管理的科学性，但还要有一个与公共职能相结合的消化、吸收和改革的过程；把企业文化融入行政文化之中，给公共机构注入了创新性，也构成滋生腐败的温床。
研究公共管理的一个重要问题是观念的创新程度；科层制是否是一种新理论，或者仅仅是旧观念新包装。胡德认为，科层制是“广告式”的而不是“实质性的”，它实质上没有发生什么变化。此外，科层制理论的意识形态化倾向削弱了其科学性。波立特明确地将后科层制理论看作一种意识形态的思想体系，它以强调将私人部门领域种产生的思想应用于公共部门组织的重要性为特征。更有学者认定，后科层制理论是政府的公共管理哲学，是保守主义在公共管理领域的具体表现。
一、法国不动产征收内涵的演变—从“公共用益”到“公共需要”再到“公共用益”
公共用益在公元前3世纪的古罗马时期就已经在法律中占据支配地位，后来，拉丁语的公共用益（utilitas publica）与共同用益（utilitas commun )被介绍到希腊。[4]在古罗马，因为用益（utilite）比利益（interet）含义更为狭窄，更能够起到限制权力滥用的目的，法律采纳的是公共用益而非公共利益，[5]可以说公共用益沿用之初就具有限制公权力的功能。在希腊，共同用益与公共用益是有区别的。共同用益是政治权力合法的本质要素， [6]它表达出一种平衡的思想以及与特定个人的利益相衔接的内容；相反，公共用益则主要被用作推进国家的干涉主义( etatisme）而出现的。随着国家干预主义的发展以及对国家权力控制的加强，“共同用益”一词逐渐被“公共用益”所替代。基于西塞罗( Ciceron )的工作，也因为受斯多葛学派（stoicien）的影响，该概念具有了“公共物的使用与收益”的内涵。[7]自公元2世纪以来，公共用益（utilitas publica)为古代学者如巴比尼恩（Papinien) 、保罗（Paul）与乌尔边（Ulpien）等学者所沿用。一直到公元438年的《狄奥多西法典》(Code Theodosien）仍然沿用该词。但是，到了公元5世纪，该词很少在查士丁尼（Justinien）的书中出现。在君士坦丁帝国（Constantin）时期，基督教派提出了“共同利益”(1， interet commun )概念，由于为官方所确认，又加之基督教的广泛影响，该概念逐渐为大众所熟知。在5世纪，该概念演变成共同福利（biencommun) 。[8]
在菲利普（Philippe）国王统治时期，议会为了限制国王随意征收的需要，在法律中规定非经公共用益或者公共需要不能对不动产进行干涉（intervenir).[9]基于革命时期人们对所有权保护的诉求以及严格限制对作为基本权的所有权征收的需要。[10]加之公共用益比公共需要更具有灵活性，[11] 《人权与公民权利宣言》第17条采纳的是公共需要而非公共用益。即“私有财产神圣不可侵犯，除非当合法认定的公共需要（necessite publique)，且在公平与事先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺”。学者认为，这里的需要（necessite）是立法者赋予剥夺所有权所必要的条件，力求使这种剥夺所有权的方式是无法回避(incontoumable)、不可阻止(ineluctable)[12]与不可避免的（inevitable) 。[13]从宪法规定不动产的剥夺条件可以看出，立法者尽量避免国有化的实施，该条也揭示了立法者想最大限度地保护财产抵御公权力的侵犯的意图。[14]
但即使如此，问题仍然存在：一是宪法委员会是否能够对“公共需要”的基本内容作出准确界定？二是宪法委员会在没有对立法进行干预的情况下能否根据这种界定，从而实现对“公共需要”的内容进行控制？
学者认为，公共需要能够证明此项操作具有合法性。首先，因为占有被征收的不动产之前对此进行了补偿。其次，在国有化的相关判例中，执行的补偿能够涵盖全部损失。最后，行为人如果不服征收的内容可以向上级行政机关申诉，也可以向法院就补偿的判决上诉。[15]宪法委员会在1982年1月16日的判例中也认为，公正补偿是对国有化征收进行控制的一个很好的因素，因为补偿是基于整体利益的考虑，该公共工程对整个国家都是重要的。[16]但这遭到了学者们的反对。因为公正补偿已经是《权利宣言》的第17条的内容，怎么又能够对“公共需要”进行控制呢？
为了限制对“公共需要”作出错误的评价，宪法委员会试图就“需要”作出固定的参考条件。[17]但是，学者认为，这种界定是困难的。首先需要证明该种需要的合法性。“第17条规定的‘合法性’的条件就是所有权征收的条件。然而，它与‘公共需要’不相关联。因此，要想很好地对‘公共需要’作出最低限度的限制，宪法委员会要定义与控制第17条规定的‘合法性’的内容。但是，它完全忽视了主要的限制—所有权征收的‘公共需要’的强制要求。”[18]何况，即使是宪法委员会作出决定的后果也是事先难以预料的，这样，赋予宪法委员会的评价立法是正确还是错误的标准也难以确定。不过，也有学者认为，在国有化的问题上，宪法委员会能够对评价错误进行限制，因为“从法学的正当性来说，这是基于宪法文本的强制；从政治的必要性来说，与此相关的是宪法委员会制度的合法性” [19]
宪法委员会对“公共需要”的控制不能超出它的权限范围。与此同时，宪法委员会能够适时地对错误的立法进行控制么？答案是否定的，因为“在任何时候，控制的必要性并不等于控制的适时。如果某行为不合法但是‘需要’( necessite )，它就只能在二者中进行选择，它也不能对此实践的结果作出适时的评价。在选择的时机与选择的何种程度上，法官对此不能干预。”[20]为此，所有的公共需要都必须经过立法者一定的程序论证。[21]
作为法国现代民主基础的《人权与公民权利宣言》，也是法国民法建立相关制度的基础。不过，《法国民法典》的颁布，使得征收不再是“公共需要”而是“公共用益”，1804年《法国民法典》第545条明确规定：“任何人不能被强制转让所有权，除非基于公共用益与事先公正补偿。"[22]学者解释为，“公共用益”(utility publique)中的“utile”与“工作利益”(travaux utiles) 、“期限利益”(delai utile) 、“预防利益”(precautions utiles）与“处分利益”( dispositions utiles）等中的“utiles”并不能等同。[23]因为“公共用益”并不仅仅是利益，还具有“需要”(necessite )以及“经济”的内容。[24]而且，公共用益是一个规范概念，具有规范的功能，这是其他概念所不具备的。[25]《法国民法典》第545条的颁布，宣告了宪法领域的征收（国有化）[26]与行政法、民法领域征收（狭义征收）的分野。因为一切国有化征收都是宪法性立法予以颁布，而非国有化的征收都是由行政机关基于公共用益进行的，这是行政法与民法所调整的内容。[27]这同时也宣告了决定“公共用益”内涵的机关由立法机关向行政机关或司法机关转变。[28]“公共用益”比“公共需要”的内容更为丰富与具有韧性。[29]这就使征收的内涵变得更为复杂，但征收的实行与操作也更为便利 (commodite) 。[30]此后有关不动产征收相关法的制定，就是这些原则发展的产物。相较于公共需要，法官对“公共用益”内容的判断就显得更有活力。[31]
二、公共用益在法国法的利益体系中的地位
在法国法中，有很多概念对利益进行调整，如“整体利益”(l， interet general) 、“国家利益”(l， interet national )[32]、“公共秩序”(l， ordrepublic) 、“公共利益”(l，interet publique) 、“共同利益”(l， interet commun) 、“公共福利”(bien commun) 、“集体利益”(l， interet collectif）以及“个人利益”(l， interet inpiduel[33]）等。这些利益概念是法国法律体系建立的基础，是深入理解法国相关法律规则的关键。对它们的理解，有利于深入理解公共用益所具有的概念内涵以及在法律中所处的地位，笔者对此进行阐述。
（一）公共用益与整体利益
整体利益首先体现于1791年宪法的第二节第9、10条，它是“法国法律体系与政治体系的一个核心概念”。[34]该概念首先是在公法特别是行政法、宪法与欧盟法中使用的。它是“公法中的灵魂”，构成了“公法的精神与全部”。[35]它是公法与私法借以区分的标准。[36]不过随着社会的发展，在个人与国家之间出现一个中间领域，即特定的集体利益也就成为协调个人与国家利益的标准。个人利益也总是包含着普遍性的利益，整体利益在某些方面就是公共利益与私人利益结合的结果。“整体利益的形成必须对特定个人利益进行考虑”[37]在经济领域，整体利益与个人利益的区分变得愈加困难。整体利益是公共领域与私人领域共同的基础，它是所有社会生活合法性与国家法律合宪性的条件，也是国家与市民社会相连接的产物。对所有的特定主体的利益而言，整体利益是同质的。[38]随着公法与私法区分界限的模糊，该概念公法性的内容也得到稀释（dilution)，它“不再是高于特定利益的公共领域的概念”[39]现今，该概念已经渗透于整个法律当中，[40]“是私法与公法领域中一个共同的基本概念”，[41]该概念也已经成为“私法中的支柱 (pilier)"。[42]整体利益作为判断某种行为为法律所许可或者禁止的原则，也是法律根本目的之所在，同时也是指导政府行为的标准。[43]权利（权力）的行使必须符合法律的规定，这也是法律规定权利（权力）的目的。整体利益就是所有的（权力）权利的行使都必须予以遵守的内容。此外，法律或者规章在对权利进行剥夺的时候首先要符合整体利益。所以，不动产征收的正当性可以说来自于整体利益。[44]
整体利益又是通过公共用益来体现的。如法国《城市规划法》第R121-13曾规定，“构成整体利益的计划也是本法典第L121-12条的意义之所在，所有的项目计划与工程，都是作为公共用益出现的… ”[45]尽管公共用益与整体利益具有一致性，它们的区别也很明显：
第一，整体利益与公共用益概念具有根据情势不断变化、不确定的特点，公共用益在特定的时间与场合能够确定其具体含义，但是整体利益不能。整体利益的概念是双重的，“首先，它是公法与（或）私法实行谱系化（hierarchisation）形式的结果，在这种意义上，它具有程序的内容。其次，它是其他制度合法原则的基础。整体利益不是利益谱系化的结果，而是谱系化利益的基础”。[46]所以，整体利益作为规范本身因为适用领域的分散性与多样性，即使“在特定的场合与特定的条件，也不能确定它的具体含义”[47]而公共用益作为规范本身的内容是能够根据具体情势进行确定的。
第二，在司法中，整体利益仅仅是确认某种规范的正当性，而不能够作为规范直接适用。“整体利益总是作为非直接适用的规范，来确认其他具体规则的正当性，也就是说它来确认其他规则是否对其违反。”[48]整体利益“能够作为推定规范进行使用。但是，在法律推理中，它是作为推理的最后环节。它是呈现在公共利益与私人利益之间‘谱系化’的悖论结果，也是该种谱系进行推理的合法性基础”。[49]但是，在司法中，法官根据具体情形对公共用益进行确定而予以适用，从而使征收得以进行。
第三，整体利益作为规范本身并不对当事人附加任何义务，仅仅是确认其他规范的正当性。在具体案件中，虽然法官可以作为裁判者对当事人的具体案件作出裁判，这是符合国家整体利益的，但是这并不能表明法官是作为整体利益的代表对具体当事人的利益作出裁判。他只能是处在中立的立场上，严格适用法律或者解释法律。所以说，法官援引整体利益是“忌讳的”[50]也可以说，整体利益是在法律的整体实行而非法官的个案中逐步实现的。法国学者认为，整体利益是“概念框架” ( plan conceptuel）以及“程序概念”(notion procedurale) [51]也就是在这种意义上使用的。而一般而言，公共用益不能够确认某种规范的正当性，但作为规范本身，能够调整当事人的行为，可以确认某种规则或者行为的合法性。所以可以说，公共用益能够对具体的行为人强加某种义务。
笔者认为，整体利益是确认法律规则正当性的，是公共用益规范必须遵守的上层规范（至少是平等的规范），[52]但该规范不能够直接适用。公共用益是一个多变的概念，它在不同的时期，不同的环境以及不同的地点具有不同的含义，但是对公共用益的最终界定需要符合整体利益的需要。[53]所以，如果符合整体利益的需要，也能够对不动产所有权进行征收。[54]
（二）公共用益与公共秩序
与整体利益概念一样，公共秩序概念在法国法律中占据重要地位。公共秩序是社会生活存续的核心。[55]学者认为，公共秩序具有某种公理的性质。[56]法律规定的公共秩序是所有的法律运行的基础，离开了这个基础，将导致对法律的基本精神的违反。公共秩序是法律的基本价值的体现，“它是连接民事社会中个人与社会的纽带，是主观法与客观法的桥梁”。[57]
公共秩序在古罗马法中已经出现，在当时已经有诸多文本对此予以体现，但在查士丁尼的《法典汇纂》中并没有对此进行规定。在严格的法律行为程式主义下，公共秩序并没有存在的必要。首先，在公元前6世纪，程式性的法律行为得以打破，法律与社会发生了很大的改变，摩尔人已经形成了一些风俗（maeurs )，此后发展为罗马城中人民的共同规则（mores populi Romani)。其次，公共秩序主要是罗马人为了抵制希腊哲学的人侵，而在特定时期、特定社会中作为判断个人利益与其他利益如政治、社会利益的关系的某种标准。然而，随着在罗马希腊人的增多，在斯多葛派（stoicien）的影响下，善良摩尔人（boni mores）标准不仅成为公共的标准，也成为罗马人行为的基本原则。[58]不过，该时期公共秩序并没有在法中普遍运用，更多的是“善良风俗”的标准的援用。直至14世纪，公共秩序才作为宣誓婚姻效力的判断标准。到16世纪，善良风俗原则从教会领域逐渐发展到世俗领域以至社会领域，后来公共利益在16世纪与17世纪也逐渐成为世俗化的标准。这可以为同时期的多码（J. DOMAT）的话语所印证，“契约的运用乃是民事社会秩序的自然反映，也是上帝与人类连接的方式”，“所有协议均应与社会中的秩序相协调，那种损害社会秩序的协议是非法与应受惩罚的，也应为人们所反对”[59]这里指出契约不能违背自然法与善良风俗，否则即违反实证法[60]公共秩序就是自然法与实证法的结合，这样公共秩序作为善良风俗与公共利益协调在一起组成了民事司法领域的一个重要原则。不过，因为狂热的革命热情的影响，契约自由成为最高的准则，即使损害社会利益也在所不惜、[61]康巴塞雷斯（Cambaceres 1753～1824）对此指出，“那种导致违反公共诚信（1， honnetete publique)与社会秩序的合同是不正确的。"[62]包塔利斯（Cambaceres 1753～1824）进一步提出“违反公共诚信（1，honnetete publique)与社会秩序的合同即无效。"[63]基于他们的贡献，公共秩序作为合同效力的一个重要的判断标准，也是衡平个人利益与大众利益，个人利益与社会秩序的一个重要准则。[64]
这种思想在《法国民法典》中得以存续，该法典在第6条、第686条以及第1133条对公共秩序进行了规定。首先，从公共秩序的产生来看，公共秩序的内容主要是限制行为人的意思自治的。它是一种确定优先保护某种利益的手段，也是一种解决利益冲突的方法，也是作为判断某种利益优先得以实现的主要标准。[65] 合同的各种利益应该服从于公共利益的需要。当众多行为人的利益发生冲突的时候，法官据此作出解释。[66]其次，公共秩序是建立法律价值体系的基础。公共秩序作为个人与社会各种利益冲突的时候进行判断的标准，从而排除某种利益保护或者对某些利益进行层级保护。最后，公共秩序作为现代法律达到一定政治目标的手段。学者认为，准确的说，公共秩序乃是“通过对政治法律的手段的集合从而来达到一既定目标、社会团体能够接受的规则状态的法律手段。”[67]法国学者认为，公共秩序具有规范（reglementation )与调整（regulation）的功能。[68]公共秩序的适用乃是通过“涤除”( eviction）的技术，因为它含义的不确定，所以更能够预见未来发生的事务。公共秩序的价值判断与利益判断是通过法官予以实现的。[69]由此可知，公共用益与公共秩序二者都是法律文本中明确进行规定的概念，具有内容的一致性。但是，公共用益与公共秩序并不能等同。公共秩序主要适用于判断契约行为是否合法或者对法律、契约进行解释的工具，而公共用益主要是决定所有权的征收是否合法的手段。
（三）公共用益与公共利益
公共用益与公共利益是紧密联系在一起的，“无视公共用益的存在，也将会严重损害其他重要的公共利益”[70]公共利益也是整体利益的表现，虽然在一些学者以及政治家的语言中将公共利益作为整体利益的同义词而使用。[71]但是二者并不能等同。正如学者所说，“整体利益是社会中不同个人的共同利益（1，interetcommun)的结合。公共利益也是如此。两个概念经常如此混淆，但是人们不能先验地将两个概念视为同一，否则那是一个错误…” [72]在立法中，公共用益与公共利益有时也没有严格的区分，如《公用征收法》第R11-16条的规定。[73]但是，二者也存在明显的区别：
第一，在法国法中，公共利益是作为公法中的概念而存在的。公共利益存在于两种假定之中。从构成方面而言，公共利益概念是指定作为最高机构利益也就是国家机构（立法、行政权力）或者欧洲共同体的机构利益而使用的。因此它也可能具有超国家的利益、国家利益或者地方机构利益含义的问题。就范围而言，公共利益有时具有优先于整体利益适用的效力。所以，正如学者认为，在今天，“公共利益已经仅仅作为国家利益与欧洲共同体利益而使用。”[74]如《社会事务与家庭法典》规定：“在省级负责残疾人事务的相关部门是一个为公共利益而存在的组织，也是残疾人行政管理方与财政支持来源。”[75]法国《教育法典》规定：“教育服务机构聚集的财产的管理人与职员，确保这些大学财产实现教育任务的功能。在如此行为中，他们是公共利益与经济、文化与社会活动的代表。”[76]
第二，在法国的征收行为中，公共利益种类表现出多样性的特点，某一征收行为能够行使，乃是对众多的公共利益进行协调、一种公共利益优先于某种或某些公共利益的结果。[77]如实践中修建交接点要设在医院的隔壁的铁路，这时需要对这些公共利益进行平衡。法官优先考虑到病人的休息权，因此该征收行为也就没有得以进行。[78]
第三，由判断主体看，公共用益的内容通常是行政机关与司法机关共同决定的结果，但公共利益则是由法官直接判断的产物。基于征收行为中行政机关与司法机关分权的需要，在绝大多数场合，公共用益的调查是通过行政机关进行的，[79]而司法机关具有审核公共用益宣告合法的权力，[80]尽管该权限是形式的，由此可以说公共用益的内容是行政机关与司法机关共同决定的。而公共利益的标准需要法官对是否属于公共利益的内容进行判断。
第四，公共用益与公共利益的最重要的区别体现在“用益（utilite )”与“利益(interet)”中。因为“用益是实质的、具体的”，而“利益本身是主观的、多变的”[81]所以，前者的内涵比后者更为狭窄，于此更能限制公权力的干预。此外，“用益(utilite )”还具有功利主义提倡的“效用”内涵，这是利益所不具有的。[82]在不动产征收中，相较于后者，公共用益的行为更能保障征收权的顺利进行。
此外，公共用益除了具有某种利益的意思之外，还具有某种“需要”与“效用”的内容，这是公共利益所不具备的。所以，学者认为，“从体系角度而言，公共用益的抽象性所延续的范围超越了私人利益与公共利益。”[83]
（四）公共用益与共同利益
在法国私法中，共同利益也是一个应用比较广泛的词语。群体就是每个人都接受的规则的组合，其实就是具有相近利益的结合，这就为共同利益。[84]按照这种定义，共同利益是一定人员组成的集体的利益，可以说是特定主体的利益。[85]许多学者认为共同利益是作为内在的整体利益标准以及特定利益的集合而使用的。[86]但在整体利益发明者卢梭（Rousseau）那里，他对共同利益与整体利益以及公共利益的定义是有区别的。“根据逻辑，无论公共机关还是私人，无论是整体还是个人，这些都是与共同相对的。”[87]于此，共同利益不能等同于集体利益，[88]因为共同并没有如集体那样具有一定的组织有机体。[89]学者认为，共同利益的存在具有两个基础，一是具有不同个人利益的成分存在；二是这些人员是分散的，每个人都是平等的缔约主体。[90]在对共同利益的分析中，卢梭提出了著名的三原则，“一是共同利益不是天然就产生的，而是人类意志的产物；二是人类意志乃是契约关系产生的结果；三是共同利益不会对个体利益的总量加以减少”。[91]基于此，我们分析，在征收中，尽管征收行为会涉及共同利益的内容，基于公共用益的要求，至少不能使每个人的个体利益加以减少—这也是共同利益的要求，但在征收中，共同利益的含义并不能与公共用益的内容相同。正如前面所分析的，因为共同用益除了所体现的利益之外，还具有需要有经济的内容，而这是共同利益所缺乏的。
（五）公共用益与集体利益、个人利益
在法国法中，因为集体形式多样，对集体利益定义非常困难。[92]尽管在某种场合，集体利益也可以作为国家的公共利益或者欧共体的利益的体现，但集体利益是一个具体而非抽象的概念，[93]它主要是指组成某一个特定群体的类型利益，[94]如法国《商法典》规定的“农业公司的集体利益”[95] `“债券持有人的集体利益”[96]等；法国《消费者权益法典》规定的“消费者的集体利益”；[97]法国《民用建筑法典》中规定“住房者的集体利益”。司法判例中出现的“合作社的集体利益”，[98]s“工程的集体利益”[99]“残疾人的集体利益”；[100]最高行政法院判例中出现的“农业公司的集体利益”[101]等。尽管对某种特定利益的维护也能成为征收的条件，如维护残疾人利益修建道路，因此也可以说是公共用益的需要。所以说，集体利益与公共用益具有一定的重合性。但在多数的情况下，因为集体利益的客体具有特定性，承受利益的主体具有固定性，[102]而公共用益与此相比则没有这些特征，所以集体利益与公共用益不能等同。
毫无疑问，公共用益中含有私人利益的因素，但公共用益不是与私人利益相对立的概念。[103]相反，个人利益是与整体利益或者公共利益相对应的词。整体利益是对个人权利与自由进行限制的合法基础，个人利益要服从于整体利益的需要。[104]公共用益的抽象性，表现出整体利益或者公共利益相较于私人利益的优先性。所以，我们说因公共用益而进行的征收，乃是为了整体利益的需要，从而使个人利益在必要限度内做出牺牲。[105]
三、法国法中判断公共用益的主要理论
公共用益是所有权征收的前提与基础，其内涵的演变与法国所有权保护的发展紧密相关。所以，对公共用益内涵的考量，首先需要对法国的所有权保护的立法的发展进行介绍。
在19世纪，私人所有权被认为是社会的基础，受自由哲学的影响，公共机关追求的是整体利益，而私人追求的是特定的个人利益。公共征收行为是使公共机关受益。所以，因公共用益之名进行的活动需要有“迫切需要”的目的，它的内涵被严格限制在公路、铁路、教堂等为集体利益工作的活动之中。法官此时也不需要评价征收所带来的经济、政治的效用，因为该征收行为的具体结果与征收行为本身是相对独立的，法官也不需要拘束于公共用益所进行的征收符合整体利益的原则。不过，在该世纪初，征收行为很少发生。
第五共和国的一段时期，[106]法律作为“一般意志的表达”，公共用益成为国家开展活动的基础，行政机关主导着公共用益的宣告，但是含义仍然很紧密地控制在公共工程、公共服务、公共区域之内。它不能使公共人员从中受益，也不能以公共用益之名从事某种特权行为。
在20世纪时期，随着资本主义从自由竞争时期向垄断时期转变，政府对经济的干预也得以加强。此时，政府的教育、文化、卫生等公共服务职能的增强，特别是 1921年以来，基于工业与商业的发展需要，公共用益的活动不再需要迫切需要的因素，只要以公共服务的目的，就可以“整体利益”的名义从事征收行为。[107] 1789年的宪法宣言充满个人主义色彩，而1946年宪法则是社会主义的哲学思想。[108]社会发展至今，所有权逐渐成为一种社会中的权利，[109] 对所有权的限制与剥夺都是社会中各个法律共同调整的内容。国家加强了对个人所有权的干预，与城市规划以及相关的住房保障措施相联系，公共用益的概念在立法与司法中得到扩展。在立法中，表现在以公共健康与卫生、科学研究、体育事业、以服务经济为目的的自然资源的开发以及城市规划与土地的管理等行为，都可以公共用益之名进行征收。在司法中，表现为公共用益理论的丰富。在法国，对征收行为的公共用益控制出现过“动机支配”理论、“不特定多数受益”理论、“成本收益平衡（bilan-couts－avantage)”理论、“比例”理论、“公共需要”理论等。
（一）“动机支配”理论（du motif determinant )
征收行为涉及多种利益的纠葛，但都是为了公共利益或者整体利益而对公民的财产进行征收，所以征收的进行需要符合公共用益的目的，促进社会整体利益的需要。[110]但是，征收的动机是多元的，是复杂的，对此就很难进行判断。在非直接的公共用益（1， utilite publique indirect）的征收中，尽管这种行为并不是为了公共用益，但是客观效果是达到了公共用益的目的。如对尼斯的Ruhl的旅馆征收，目的是建立旅馆与娱乐城，显然，该种行为不能被认为是公共利益，但是，因为新的旅馆与娱乐城的修建给原来的城镇带来活力，毫无疑问，这也是具有公共用益的目的。[111]所以，凭借征收的动机并不能满足征收行为对公共用益控制的需要。
（二）“不特定多数受益”理论
基于征收行为中公共利益与私人利益的交杂性，判决不能对某种单一目的进行判断。对公共用益的考量，不能就是为了满足个人利益或者个人财富增加的目的，而应该将不特定多数受益作为判断的主要标准。[112]如果受益的对象是不特定的多数人，该征收被认为是符合公共用益的需要的。
尽管“不特定多数受益”理论将公共用益的内容转化为不特定主体的受益，具有一定的科学性，但是该理论仍然没有解决“公共用益”内容的抽象性。因为：第一，不特定多数受益理论不能很好地对受损的利益进行平衡。因为同一项征收中，征收行为使不特定多数受益，也预设着不特定或者特定主体受到损害。而且，由于征收行为涉及多方面利益的复杂性，某些行为能够使局部某些人受益，但是将会对整体利益造成损害。所以，如果单纯地从不特定多数受益，将会严重损害他种利益。第二，不特定多数的内涵不能确定。“不特定多数”是相对的概念。在具体征收的情形，随着观察者的视角不同，“不特定多数”的内涵就不一样。如修建一个幼儿园，对小区的居民而言，乃是不特定多数；但是对小区之外的居民而言，该主体是特定的。
（三）“成本收益平衡”(bilan-couts-avantage)理论
因为公共用益该概念本身具有“经济”的内涵，所以对公共用益的经济分析也就成为确定该概念本身内涵的合理路径。对公共用益的经济分析表现为“成本收益平衡”理论。自从1971年5月28日的判例以来，法官对公告利益的控制就成为了对收益与成本的控制。[113]法官认为，“事先知道某项行为能够带来公共用益是不可能的。应该根据它的缺陷与优点，它的成本（cout)与收益（rendement)，或者说，按照经济学家的观点，来判断它的公益与非公益。" [114]该判例宣告了公共用益概念抽象性的摒弃。在随后的几年中，公共用益的经济分析就成为判断征收的标准。[115]实践中发展出来了征收行为的“成本收益平衡”（bilan-Couts－avantage）理论用来判断公共利益的内容，[116]即在征收行为的积极受益（bilanpositif）的情况下承认该行为的公共用益，在该行为负债（bilan negatif )的情况下限制或者否认该行为的公共用益[117]
“成本收益平衡”理论具有存在的优点，即在实践中能够很好地确定某征收行为是否能够带来效益，使公共用益抽象概念得以具体化。所以，该理论也是法国征收中占主导作用的理论。但该理论也具有不足之处：
第一，该理论只有在营利的公共用益征收中才能实现，在非营利行为的征收中，效益成本的计算也就难以实现，该理论适用就存在困难。何况，成本效益的计算需要一定时期的考量，该时期的确定是很困难的。换言之，即使某个时期是负效益的，也不能说将来的某个时期该负效益就永远存在。而且，即使是负效益，基于国家实行某种政策的需要，并不能表明该种征收就不能进行。．
第二，该理论将会导致征收的过程为行政机关一方所控制，违背了法国所坚持的征收中行政机关与司法机关分离的原则。在1980年的一个宪法判例中，宪法委员会认识到，行政权与司法权的独立以及在它们各自的范围内发挥功能是宪法的重要价值 [118]宪法委员会认为，“基于共和国的法律，通过司法来保护不动产所有权是分权的基本原则。”[119]但是，因为公共用益的调查乃是行政机关主导的，对成本收益的计算是行政机关的权力，对“公共用益的定义不再属于法官，而是成为行政机关的工作”。[120]同时，行政机关控制了成本收益的计算，就等于控制了征收进行时间，于此，征收的法官“再评价征收的合适时机已经不合时宜”。[121]如学者所说，“控制几乎成为时机（opportunite）的代名词，法官的客观评价屈服于行政机关的判断。” [122]
第三，该理论只适用于工程项目涉及利益主体非常少的情况，在涉及多方主体的复杂征收工程中就难以适用[123]在征收中，涉及多种利益主体，同时利益具有直接与非直接之分，利益的实现具有时间与空间的间隔，用统一的“成本收益平衡理论”很难实现。
何况，因为征收的时机决定了成本效益的内容，但一旦征收时机的变化也就使成本效益的内容发生变化，从而使该理论变得不可捉摸。实践中，为了使该理论得以多方面的运用，扩大了成本、效益的计算范围。但是，人为地扩大成本、效益的内涵，使得该理论变得更加复杂与可信度降低。所以，“考虑到公共用益的多个方面，虽然征收行为的财政核算具有非常重要的作用，但仍然不充分。”[124]在行政法院的司法实践中，因为“成本收益平衡”理论的数据没有随着时间的发展而不断提出新的内容，也没有在公共场合中进行辩论，法官对此也并不熟悉，这些数据也就很少得到法官的支持。[125]
（四）比例理论
该理论是由德国的理论发展而来的。主要是用“明显的评价偏差”来限制行政机关的自由裁量权的行使。根据德国学者Walter Jellinek的说法“人们不能用大炮来攻打麻雀”，与此相对，法国流行的说法为“人们不能用大锤来消灭苍蝇”。[126]此即指征收的手段要与目的相吻合，所用手段不得逾越其所达成目的的必要限度，如果比例明显失调，那么，该行为就不符合公共用益的目的。该理论为欧洲人权法院所接受。根据欧洲人权法院的判例，[127]对所有权征收的方式与目的要符合“比例原理”(principe de proportionnalite )，要在各种利益之间达到平衡。不过，即使打破这种平衡，并不会导致征收行为的无效，只是在征收中需要用补偿来予以填补，所以可以说，欧洲人权法院对比例原理的控制是通过补偿来实现的。[128]
（五）公共需要（necessity publique）理论
自《法国民法典》的颁布，“公共需要”就成为国有化的代名词。但是，因为《人权与公民权利宣言》17条仍然具有宪法效力，基于公共需要进行的征收当然属于 “公共用益”的内容。所以，凡是涉及国家防卫领土的安全、能源、环境、交通中重大政策的实施所需要的征收都可以适用该理论，[129]但是，超出了这些范围，该理论就难具有适用的余地。
在以上征收行为的诸多理论中，“动机支配”理论、“不特定多数受益”理论因为本身具有不确定的因素，没有脱离公共用益的抽象性也就不能很好地控制行政机关自由裁量权的行使，所以该理论具有明显的缺陷。而“比例”理论在征收行为重大失衡中可以实现的，但是如果征收行为没有重大的偏差，“比例原理”也就难以适用。“成本收益平衡”理论通过对征收行为的经济分析，从而将抽象的“公共用益”概念转化为具体、明确的经济行为，限制了行政机关的自由裁量权，尽管具有一定的不足，但是仍然为法国的征收实践所坚持，所以，该理论仍然是法国不动产征收中占主导地位的理论。当然，公共需要理论是从《人权与公民权利宣言》中发展而来的，内容明确，基于某些特定的公共建设的需要，行政机关直接以公共需要的理论作为理论支撑。尽管有这些理论的支持，为了更好地保障公共用益征收的进行，对行政机关与司法机关的权限的控制仍然存在必要。
四、法国不动产征收实践对公共用益的界定与保障
征收的“结果将毫无疑问会对私人利益造成损害—但这不是伟大工程中所应提出的问题—从现今行政视角而言，另一方面更加重要—在公共利益的宣告中，首先就应保护私人所有权以及在私人利益与公共利益（interet public）之间实现平衡，这应该是今天公共利益裁断的多样性也是合法性之所在”。[130]
（一）公共用益的界定
为了避免仅仅以“公共用益”之名从事为私人利益的行为，需要对“公共用益”进行界定。[131]征收的发生以及对公共用益（utilite publique)的界定乃属于行政法院[132]的权限。在对“公共用益”条款的反思与完善中，司法判例总结出属于“公共用益”的事项 [133]:(1)建造城镇而对土地进行分批征收；(2)建造手工业或者轻工业区；(3)修建动物的休憩的区域；(4)建造马术中心；(5)修建学校食堂；(6)修建青年旅馆；(7）创造绿色区域；(8)建造牧场；(9)修建平面湖;(10）设立休闲中心等。但是，这些判例的内容对公共用益的内容解释过于狭窄。学者认为，公共用益的概念具有抽象的特征，主要表现为公共利益优先于私人利益的保护，在立法中，只要是公共卫生与健康、历史遗产、体育事业以及经济的发展都能够成为公共用益的内容。[134]《公用征收法》也规定了若干属于公共用益的事项。该条规定，如果关系到国家防御工事的修建所进行的征收， [135]基于某些工程的性质与重要性，如高速公路的修建（不包括对现有的高速公路的改建），能源以及供水计划，扩张船只载重1500吨的可航行河道、修建或者延长不小于20公里的铁路网（不包括旧有铁路的改造与兼并）、修建大于100千瓦的发电站，海洋能源工厂以及大于100兆瓦水电站，以及原子能源的开发与生产的相关设施等，由最高行政法院颁布法令行使公共用益的宣告。[136]
（二）法官对不动产征收的“公共用益”的控制
长期以来，法国形成的征收程序中司法机关与行政机关分离的制度，法官不对社会、政治以及经济进行干涉，行政机关在它的范围之内具有一定的自由裁量权。于此因为立法或者规章已经事先预料到实行某项工程征收的各种情形，法官应自我限制对公共用益进行评价，它不能对征收实行的具体环境，行为的资格以及实现计划所应采用的方式的社会或者经济的效用进行控制。所以，直到1970年，行政法院一直保存着公共用益概念的抽象性，立法的独立使征收权的自治性得以保持。也基于此，公共用益的概念不断得到发展，此时非直接的公共用益（1 ， utilitypublique indirect）也成为征收的条件。[137]但是，该理论的发展，也导致了以非直接公共用益来掩盖其他目的的征收行为，这导致了公众对该理论的不满。为了防止公共权力的移转，法官也开始考虑在具体的情形下对公共用益的构成与界定。其实，因为公共用益概念本身定义的缺乏，由此需要对整体利益进行论证。所以，法官对公共用益的扩展也是必然的，由此对法官的权力控制也就存在必然性。实践中，主要表现为法官的客观与主观控制。
1．客观控制。法国司法实践认为，对征收“公共用益”的客观控制，主要是通过对征收的“需要”(necessite）进行界定而实现的。最高行政法院发展成为“存在而非此种必需”(1， existence ou non de ce besoin）理论，即征收不动产为了整体利益的需要，首先需要对被征收者要给予必要的保障。举例来说，如果征收忽略了所有权在征收期间的生活与享有财产的权利，同时，征收者修建的公寓并不能满足被征收所有权人居住的需要，这时征收也就不具有正当性。[138]如果在同等条件下进行的行为，能够实现征收所带来的利益，那么此种征收也不具有存在的必需。[139]如此行为，作为不动产征收中的公共用益，与维护整体利益以及征收的必需紧密相连。
2．主观控制。对征收的主观控制，主要是通过对公共用益中的“效用”(utilite）进行界定而实现的。[140]既然“公共用益”中具有“经济的” (economique )的内容，它就是具体而非抽象的概念。在同等条件下进行征收计划，这种工程要具有公共利益，至少要具有财政利益（interet financier)。在1979年的一个宪法判例中，宪法委员会认为，建设城市酒店并不是扩建镇所需要的。因为在同等条件下该集体人员可以以他种方式得到或者实现这种利益。[141]根据这种理论，法官将会对征收所带来的优点与不足进行比较，对征收的时机（opportunite）进行控制，此也即“成本收益平衡理论”。[142]从这些方面对法官进行主观控制，从而也就实现征收的公共用益控制。[143]
对法官的客观与主观的控制并不是严格分离的程序。对法官的客观控制，将会导致对征收行为中所具有的不利与有利因素进行比较，从而走向对征收行为的经济分析，转变为对征收行为的时机控制，也就是对法官的主观控制。而且，基于司法机关与行政机关的分权的需要，无论对法官的客观或主观控制，都难以解决征收的合法与征收的时机的界限，法官在项目的选择、被征收土地的位置以及工程的进展等都无法对此进行控制，这些需要在征收程序中逐渐得以保障。
（三）不动产征收程序对公共用益的控制
法国不动产的征收中对公共用益的控制，主要是通过行政机关与司法机关的权限的控制以及相关程序而实现的。
1．行政机关与司法机关的分离。公共用益程序的保障不仅是行政程序的范围，也是司法程序的内容。宪法委员会认识到，行政权与司法权的独立以及在它们各自的范围内发挥功能是宪法的重要价值。[144]征收就形成了司法机关与行政机关两个步骤。一方面，征收原来是行政法院管辖的重要内容，但是后来作为行政机关的特权。[l45]另一方面，规范不动产的所有权的征收、补偿主要是司法机关进行的。司法权的介入，控制了行政权的任意行使，[146]有力地保护了公民的财产权免受过度的行政权的侵害。
2．公共用益的调查与宣告。征收的进行需要公共用益的调查。公共用益的调查由调查员或者调查委员会进行，根据《环境法典》的第二章第三节的条款从事相关的行为，对所涉及的环境以及城市规划需要进行详细的论证。[147]调查员或者调查委员会应该在公开调查后的最多六个月内递交他们的调查结论。[148]最后需要按照-定要求做成档案，并接受公开辩论的检验。[149]如果调查在规定时间内得以结束，公共用益宣告的程序才能得以进行。[150]对不动产的全部还是部分的征收，或者对不动产权的征收，都不可能在公共用益的声明宣告之前进行。[151]公共用益的宣告视其情形由省长与最高行政法院行使。[152]公共用益的宣告需要符合事先的调查，符合《城市规划法典》与《环境法典》的相关规则，同时公共用益的需要应该包括实现计划所需要的期限。[153]否则，最高行政法院可以对公共用益的宣告进行撤销。[154]
3．所有权转移与补偿。根据《公用征收法》的规定，在对单个的所有权调查档案公布之后，需要由省长颁布转让的法令。该转让的命令不仅需要公告，而且也需要告知所有权的利益相关人。该所有权转让的法令并不会导致所有权的真正移转。[155]在确认省长移交的材料的完整后以及所有权转让命令的六个月之内，主管征收的法官[156]作出所有权征收的裁定，[157]并且对具体所有权人以及利益相关者进行通知。在所有权涉及抵押的场合，需要对抵押权进行公布。[158]该裁定应该告知所有权人以及利益相关者转让所有权的具体时间，同时也告知被征收入如果对裁定不服，可以向最高法院起诉。[159]只有在被征收的所有权补偿已经支付或者提存的情况下，征收权人才有权占有该不动产。根据《不动产征收法》的规定：“征收中给予的补偿应涵盖全部直接的（direct)、具体的（materiel）与确定的（certain )损害。”[160]
五、结语
对法国的不动产征收中，我们可以总结出法国的不动产征收的公共用益理论所具有的特点：
第一，法国的公共用益与其说是一种理论，还不如说是不动产征收的标准。在不动产征收中，公共用益处于重要的地位，一方面，它是损害私人利益的标准。公共用益的出现，公民的不动产征收只有在公共用益的情况下才合法有效，因为公共用益，公民的财产权才能够被征收。另一方面，公共用益也是征收行为行使的标准。征收行为之所以能够得以进行，主要是因为以公共用益之名进行的。由于公共用益本身具有经济的内涵，从而使征收行为中“成本收益平衡”理论的运用成为可能，由此也祛除了公共用益本身所具有的抽象性，也就使不动产征收的标准更具有实践的可操作性。
第二，法国民法中的公共用益组成了适用宪法与私法利益层次的鲜明整体。公共用益夹杂于整体利益、公共秩序、集体利益、共同利益、个体利益等庞杂的利益概念中。它对这些利益概念不能完全替代也不能进行统领。这正决定了对公共用益的内涵进行界定的标准或者理论成为可能。由此也使法国的公共用益表现出：一方面 “具有多面的（multiforme )、人为的（artificiel) ，短暂（evanescent)的不确定特征”，[161]但其内涵是“固定的”( robuste) [162]不仅具有利益的主体性，而且也具有实际的客观性。另一方面，该概念又能够适应形式不断发展的需要。该概念的活力主要来自“人们不能给它赋予固定的、先验的含义。其柔韧性与整体利益的内涵一样，在社会的不断演变中得到丰富，从而适应新形势的需要”[163]这决定了公共用益的理论的演变表现出内容的多样性，同时也表现出理论演变的一致性与延续性。在实践中不仅能够满足不动产征收的操作的需要，而且也能够不断满足社会发展对不动产征收的新要求。
第三，对不动产征收中的公共用益的控制更多的是程序完备的需要，而非立法对公共用益内涵的列举。法律对不动产征收需要确定征收的权限与征收的规则，是为了修建公共工程如公路、教堂、铁路以及实现城市建设的需要，这本质上是维护整体利益。对公共用益的内容的判断需要进行有限控制。征收权限的行使必须依靠公共用益的程序来实现。法国的不动产征收中行政机关与司法机关分离的制度，征收中公共用益的调查、宣告、所有权的移转、补偿等程序，不仅保障了不动产征收的顺利进行，也有力地维护了公民的财产权，并实现了在公民的财产权保护与国家的征收权之间的平衡。
注释:
[1]将”l'utilite publique''译成”公共用益”，而非”公共利益”，主要是基于以下原 因：第一，公共用益在法国民法中是对所有权的保护一个非常重要的概念，也是法国对所有权保护法律演变的一个重要因素。所以，对该概念的理解，决定了我们如 何理解法国民法中所有权保护的内容。第二，尽管”l'utilitepublique”具有”公共利益”的某些内容，但是在法国法中，公共利益已经具有对应词为”interet public”。而相较于公共利益，”公共用益”还具有满足”需 要”与”效用”的内涵。第三，在法国，公共利益(interet public）相对的是私人利益(interet prive)，而公共用益则没有这种严格的对应关系。第四，正如本文所指出的，在法国，公共利益是公法中的概念，而公共用益是公私兼容的一个概念。文中， 除非特别指明，本文中公共利益对应的法语是”intert public”当然，翻译成”公益”也具有其合理之处（国内学者如罗结珍翻译的《法国民法典》第 545条就是采纳这种译法），不过笔者认为，”公益”也并没有完全表达该概念所具有的完整内涵，且容易 与”公共利益”本身相混淆。
[2]Stephan Rials ，Lejuge administratifcais et la technique du standard. Essal sur le traitementjuridictionnel et l'idee de nonnalite：LGDJ， 1980， p.94.
[3]Art. L. i l-1 du Code de 1'expropriation(Partie Legislative)．
[4]Francais RANGEON， L' ideologie de l' interet General， ECONOMICA，1986，p.53.
[5]前引[4] ， Francais RANGEON书，第54页。
[6]前引[4] ， Francais RANGEON书，第54页。
[7]前引[4] ， Francais RANGEON书，第59页。
[8] 前引[4] ， Francais RANGEON书，第64、69页。或者这是诸多学者将公共利益等同于公共福利的原因。
[9]Jean. -Francois Couzinet， De la necessite publique a l'utilite publique：des evolutions du failjustificatif de l'expropriation in Propriete et Revolution: Ed. du CNRS et Universite de Toulouse I， 1990， p.197.
[10]Germain SICARD， Le droit de Propriete avant 1'article 17 de la declarationd des droitde 1' honune et du citoyen in Propriete et Revolution:Ed．du CNRS et Universite de Toulouse I， 1990，p. 18.
[11]前引[4] ， Francais RANGEON书，第29页。
[12] Nicolas Molfessis， Le Conseil Constitutionnel et le Droit Prive， L. G. D. J.，1997， P. 69. MDEBENE， Article 17 ， in La Declaration des droits de L'homme et du Citoyen de 1789， Economica， 1993，p. 343
[13] Genevieve KOUBI， De l' article 2 a L' article 17 de la declaration de 1789：la breche dans lediscourse revolutionnaire， in Propriete et Revolution：Ed．du CNRS et Universite de Toulouse I， 1990，p. 68.
[14] V. J-L. MESTRE，《Le Conseil constitionnel ， la liberte d' entreprendre et la propriete》 ， D.，1984， p. 1．同时参见前引[9] ， Jean. - Francois Couzinet书，第14页。
[15] Jeanne LEMASURIER， Le droit de l' expropriation， 3e edition，Economica，2005，p.39.
[16] janvier 1982-Decision n。 81-132 DC，Recueil， p. 18.
[17] 16 janvier 1982-Decision n。 81-132 DC，Recueil， p. 18；RJC， p. I-104-Journalofficiel du 17 janvier 1982， p. 299.
[18]前引[12] ， Nicolas Molfessis书，第72页。
[19]前引[12] ， Nicolas Molfessis书，第73页。
[20] P. DELVOLVE，《Existe-t-iun controle de opportunite》 ， in Conseil constitionnel et Conseild' Etat，L. G. D. J. 1988 ， p. 294.
[21]前引[15] ， Jeanne LEMASURIER书，第14页。
[22] Civil code Art. 545， DALLOZ， Edition 2007， p. 665
[23] Stephan Rials ， Le juge administratif frangais et la technique du standard. Essai sur le traitementjuridictionnel et l'idde de normalite：LGDJ， 1990， p. 94
[24]前引[15] ， Jeanne LEMASURIER书，第82页。
[25]前引[23] ， Stephan Rials书，第97页。
[26] 尽管在法国1858年宪法中规定国有化是由法律规定的（法国1958年《宪法》第41条）。对国有化的调整主要是1982年的两个宪法判例。参见 26juillet 1984-Decision n。 84-172 DC. Recueil，p. 58；RJC， p. I-185-Journal officiel du 28 juillet 1984， p. 2496. Rectificatif Journal officiel du leraotit 1984. 17 juillet 1985-Decision n。 85-189 DC. Recueil， p. 49；RJC， p. I-224-Journal officieldu 19 juillet 1985，p. 8200. 9 avril 1996-Decision n。 96-373 DC. Recueil， p. 43；RJC， p. I-660－Journal officiel du 13 avril 1996， p. 5724 。
[27]所以，本文中所指的征收，除非特别指明，都是非国有化的征收。
[28] 因为，在法国，征收中司法程序与行政程序的分离是在1810年才开始进行的，中间也有反复。在现行法律中，部分征收的职权是由行政机关行使，在一些特殊的 征收中，职权由行政法院行使。参见Decret n。 2002-152 du 7 fevrier 2002Art. I Journal Officiel du 9 ffvrier 2002， Decret n。 2004-127du 9 fevrier 2004. Art. 2 Journal Officiel du I 1 fevrier 2004. Art. R. 11-2 du Code de 1'expropriation( PartieReglementaire-Decrets en Conseil d'Etat)。
[29]前引[12] ， Nicolas Molfessis书，第80页。
[30]前引[12] ，Jean. - Francois Couzinet书，第197页。前引Jeanne LEMASURIER书，第84页。
[31]前引[9]，Jean-Francois Couzinet书，第197、198页。
[32] 国家利益主要指的是国家的领土、安全等由国家代表行使的利益。根据笔者对相关法律与判例的检索，只有在宪法委员会的判例以及有关《法国商法典》的判例中找 到该词。参见12 fevrier2004-Decision n。 2004-490D DC：Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynesie frangaiseJournal officiel du 2 mars 2004， p. 4220; Dectet n。 2007-431 du 25 mars 2007 relatif d la partiereglementaire du code de commerce。就含义而言，国家利益与整体利益也是一致的。参见MustphaMEKKI， L' intar2tGantral et le Contrat -contribution a une etude de la hierarchie des interets en Droitprive， L. G. D. J. 2004，p. 35．所以，本文对此不详细阐述。
[33]有些著作中也用interet particulier、interet prive。
[34]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第35页。
[35] 前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第10页。也有学者认为，该概念是”公法之母”。GuillaumeMERLAND， L' interet General dans ]a jurisprudence du conseil constitutionnel，L. G. D. 7.2005 ，p. 1.
[36]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第12页。同时参见前引[35]， Guillaume MERLAND书，第2页。
[37] 1' interet generale， Rapport public du Conseil d' Etat， p. 328．同时参见前引[32] ， MustphaMEKKI书，第59页。
[38]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第67页。
[39] G. PELLISSIER，control des atteintes au principle d' egalite au nom d' interet general par lejuge de L' exces de pouvoir ，1995 ， p. 88．不过，也有学者仍然认为该概念仍然为公法所独有（参见前引
[35]， Guillaume MERLAND书，第2页）。但正如文中所指出的，这种观点是不符合法国的立法与司法实践。
[40]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第16页。
[41]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第67页。
[42]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第21页。
[43]前引[4] ， Frangais RANGEON书，第19页。
[44]前引[15]， Jeanne LEMASURIER书，第79页。
[45]Code de 1'urbanisme， R121-13， Modifie， Version 02， 1998．该条已经在2001年被修改。
[46]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第67页。
[47]前引[4] ， Frangais RANGEON书，第19页。
[48]前引[4] ， Frangais RANGEON书，第19页。
[49]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第21页。
[50]前引[4] ，Francais RANGEON书，第20页。
[51]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第57页。
[52]前引[4]， Francais RANGEON书，第19页。
[53] Conseil-etat ．L' utilite publique audourd' hui，rapport du 25 novembre 1999， La DocumentationFrangaise 1999.
[54] Conseil d'Etat， Lecture du 27 fevrier 2006，Mentionne aux Tables du Recueil Lebon. COUR DECASSATION CHAMBRE CIVILE 2 Audience publique du 18 mai 1960 REJET，Publi6 au bulletin.
[55]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第188页。
[56] 1789年《人权与公民权利宣言》第10条就规定：”只要这种活动不损害法律所建立的公共秩序，任何人不能因不同意见、信教而受到调查。”
[57]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第208页。
[58]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第190页。
[59] J. DOMAT， Traite des lois， Paris， Charles Bechet， 1828， Centre de Philosophic politique erjuridique，Bibliotheque de Philosophic politique et juridique，Texts et Documents， 1989， Chap. v， p. 18.
[60]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第191页。
[61]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第193页。
[62] Cambaceres， Project du Code civil， Libriaire E. Duchemin ， Paris， 1977， p. 1前引[32] ， MustphaMEKKI书，第192页。
[63] P. - APENET， Recueil complet des travaux preparation du Code civil，Tome I， Paris， 1827，p. 66. cit．前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第192页。
[64] Jean Carbonnier．Droit Civil， TOME 4，Les Obligation， ed. PUF 2000， p. 68.
[65]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第188页。
[66]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第189页。
[67] J. - L. BERGEL. Methodologie juridique ， p. 62.
[68]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第217页。
[69]许中缘：”论法国公共秩序理论的新发展”，载《当代法学》2008年第2期。
[70] Conseil-Etat， L' utilite publique audourd' hui， Etude adoptee par L'Assemblee general duConseil d' Etat le 25 novembre 1999 ， La Documentation Frangaise 1999. p. 20.
[71]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第35页。
[72] A. LALANDE， Vocabulaire technique et critique de la philosophie，o，cit. V.O．int&rets，pp.531-532．前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第35页。
[73] Art. Rll-16 du Code de 1'expropriation(Partie Reglementaire-Decrets en Conseil d'Etat).
[74]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第36页。
[75] Code L'action Sociale et des Famille，Article L146-4.
[76] Code de L'education，Article L171-5.
[77] Conseil-Etat， L'utilite publique audourd'hui， Etude adoptee par I'Assemblee generaldConseil d' Etat le 25 novembre 1999， La Documentation Frangaise 1999. p. 20.
[78] CE.，Assemblee， 1972-10-20， 78829， Publie an Recueil Lebon.
[79] 原来由最高行政法院行使，但是后来得以改变。参见Loi n。 2002-276 du 27 fevrier2002Art. 140 Journal Officiel du 28 fevrier 2002. Art. L. 11. 2 du Code de 1'expropriation（PattieLegislative)。
[80] Article L12-6，7. du Code de 1'expropriation(Partie Legislative)．
[81]前引[4] ， Frangais RANGEON书，第65页。
[82]前引[4] ， Franpais RANGEON书，第155页。
[83]前引[15]， Jeanne LEMASURIER书，第80页。
[84]前引[4] ， Frangais RANGEON书.第48～49页。
[85]前引[4] ， Frangais RANGEON书，第28页。
[86]前引[35]， Guillaume MERLAND书，第11页。同时参见前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第36页。
[87]前引[4] ， Frangais RANGEON书，第119页。
[88]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第35页。
[89]前引[4] ， Frangais RANGEON书，第119页。
[90]前引[4] ， Frangais RANGEON书，第120页。
[91]前引[4] ， Frangais RANGEON书，第129页。
[92]前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第37页。
[93]前引[4] ， Frangais RANGEON书，第54页。
[94]前引[4] ， Frangais RANGEON书，第43页。前引[32] ， Mustpha MEKKI书，第37～38页。
[95] Code de commerce， Article L612-1.
[96] Code de commerce， Article L622-20， Article L626-25， Article L651-3， Article L653-7，Article L654-17， Article L663-1.
[97] Code de la Consonunation，Article L421-1， Article D511-1.
[98] jeudi 27 decembre 2001 ， Decision n。 2001-457 DC， Loi de finances rectificative pour 2001，Journal officiel du 29 decembre 2001，p. 21172.
[99] Loi complementaire a Ia loi n。 88-1202 du 30 decembre 1988 relative a l'adaptation de1'exploitation agricole d son environnement economique et social ，Journal officiel du 24 janvier 1990.
[100]Cour Administrative d'Appel de Nancy， Lecture du 28 septembre 2006， Inedit an Recueil Lebon.
[101] Cour Administrative d'Appel de Nantes， Lecture du 29 septembre 2006 ，Inedit an Recueil Lebon.
[102] 前引[4] ， Franpais RANGEON书，第46页。
[103] 前引[2] ， Stephane Rials书，第94页。
[104] 前引[35]， Guillaume MERLAND书，第26～27页。
[105] Conseil-Etat. L' utilite publique aujourd' hui， La Documentation Francaise 1999. p. 60.
[106] 这里不包括1810年至1832年以及法兰西第二帝国短时期。
[107] 前引[15] ， Jeanne LEMASURIER书，第76～77页。
[108] 前引[12] ， Nicolas Molfessis书，第29页。
[109] J. Carbonnier， Flexible droit-Pour une sociologie du droit sans rigueur， L. G. D. J， 7。edition， 1992， p. 257.
[110] Homont A. L' expropriation pour cause d'utilite publique，Litec，1975，p.20.
[111] Conseil d'Etat， Lecture du 29 avril 1998， Public aux Tables du Recueil Lebon. Comp. CE，1995-12-04， District urbain de l'agglomeration rennaise-Ville de Rennes， T. p. 844．同时参见前引
[15] Jeanne LEMASURIER书，第80页。
[112] 前引[110] ， Homont A．书，第21页。
[113] Cour administrative d'appel de Nancy， le chambre， 1994-06-30， 94NO00040 ， Inedit anRecueil Lebon.
[114] CE，28，mai，AJDA，1971，p.463．转引自前引[4] ， Frangais RANGEON书，第21页。
[115] Conseil d'Etat ，Lecture du 24 fevrier 2006， Mentionn6 aux Tables du Recueil Lebon．同时参见前引[15] ， Jeanne LEMASURIER书，第81～82页。
[116] Conseil constitutionnel，jeudi 28 d6cembre 2000-Decision n。 2000-441 DC， Journal officieldu 31 d6cembre 2000， p. 21204. CE， 28， mai， AJDA，1971， p. 463．转引自前引[4]， Frangais RANGEON书．第21页。
[117] 参见前引[15] ， Jeanne LEMASURIER书，第86～88页。同时参见前引[12] ， NicolasMolfessis书，第86～91页。Michel HUYGHEV， Expropriation pour cause d'utilite publique， La SemaineJuridique Edition Generale n。 25，16 Juin 2004， I 151. CE， sect.，3 juill. 1998， no 172736， Salva一Couderc：BJDU 5/1998， p. 375
[118] 22 juillet 1980一Decision n。 80-117 DC，Recueil， p. 42；RJC， p. I-81-Journal officieldu 24 juillet 1980， p. 1867.
[119] 该判例对1982年7月29日的第82 - 652判例进行修改。参见13 decembre 1985-Decisionn。 85-198 DC Recueil， p. 78；RJC， p. I-242-Journal officiel du 14 decembre 1985，p. 14574。
[120] 前引[15] ， Jeanne LEMASURIER书，第269页。
[121]CaS．3e civ.，27 oct. 1982，Epx Granoux， pourvoi n。 82-70019. - 13 disc. 1983， Harle，pourvoi n0 82-7。360.
[122] C E 19，mai 1933 Benjamin G. A. p. 186．同时参见前引[15] ， Jeanne LEMASURIER书，第269页。
[1231 Conseil d'Etat， Assemblee， 1997-03-28，164365，Inedit au Recueil Lebon.
[124]Conseil-Etat， L' utility publique audourd' hui ，La Documentation Frangaise 1999. p. 17.
[125]Conseil-Etat， L' utilite publique audourd' hui ，La Documentation Frangaise 1999. p. 17.
[126] 前引[15]， Jeanne LEMASURIER书，第85页。
[127]CEDH 14 november 2000， Gaz. Pal，2001 ， 2 ， p. 39. CEDH 2 juillet 2002， Motais de Narbonne cFrance. AJDA 2002， p. 1226.
[128] 前引[15]， Jeanne LEMASURIER书，第26～27页。
[129] 前引[15]，Jeanne LEMASURIER书，第99～103页。
[130] Conseil-Etat， L' utilite publique audourd' hui ， La Documentation Francaise 1999. p. 14.
[131] Art. L.11.1 d5 et R 11-1 6 3 du Code de 1'expropriation (Partie Legislative) ， Art. L 123-8du Code de 1'Urbanisme
[132]Tribunal Administratif， Cour Administrative d' Appel et Conseil d Etat
[133] Conseil-Etat， L' unlite publique audourd' hui ，La Documentation Frangaise 1999. p. 20.
[134] 前引[15] ， Jeanne LEMASURIER书，第76～78页。这些内容也为《公用征收法》得以确认，Article R11-2， du Code de 1'expropriation (Partie Reglementaire-Dsecrets en Conseil d'Etat)．Ddcret n。2002-152 du 7 fevrier 2002Art. 1 Journal Officiel du 9 fevrier 2002， Decret n。 2004-127 du 9 fevrier2004Art. 2 Journal Officiel du 11 fevrier 2004.
[135] Art. L. 11.3 du Code de 1'expropriation(Partie Legislative).
[136] Decret n。 2002-152 du 7 Wrier 2002Art. 1 Journal Officiel du 9 Wrier 2002， Decret n。2004-127 du 9 Wrier 2004. Art. 2 Journal Officiel du 11 Wrier 2004. Art. R. 11-2 du Code de1'expropriation(Partie Reglementaire-Decrets en Conseil d'Etat)．
[137] 在该案中，征收的行为先后两次被地方法院宣告不是出于公共用益的目的，但最后行政法院在经过调查以后认为即使是开设赌场，促进旅游，也是出于公共用益的目 的。Conseil d'Etat， statuant ancontentieux N。 68380 68456 72097 Lecture du 12 avril 1967， Publie an Recueil Lebon.
[138] 前引[15] ， Jeanne LEMASURIER书，第267页。
[139] 前引[15]，Jeanne LEMASURIER书，第268页。
[140] 前引[15]，Jeanne LEMASURIER书，第267页。
[141] CE. 29 juin 1979 Malardel， leb， p. 294.
[142] R. Hostiou， Deux siecles devolution de la notion d'utilite publique “in” Un droit inviolable etsacre：Lpropriete: ADEF， 1991，p. 30.
[143] 前引[15]，Jeanne LEMASURIER书，第268页。
[144] 22 juillet 1980-Decision n。 80-117 DC，Recueil， p. 42；RJC， p. I-81-Journal officieldu 24 juillet 1980， p. 1867
[145]前引[15] ， Jeanne LEMASURIER书，第38页。
[146] 前引[15] ， Jeanne LEMASURIER书，第269页。
[147] Gilbert GANEZ-LOPEZ， L' expropriation pour cause d'utilite publique ，2004，pp.21-22.
[148]Art. L. 11.1 3 du Code de 1'expropriation(Partie Legislative).
[149] Art. L.5-11-4 du Code de 1'expropriation (Partie Legislative)．
[150]Article R11-14-14， du Code de ]'expropriation ( Partie Reglementaire＿-Decrets en Conseild'Etat).
[151]
Art. L. 11. 1 3 du Code de 1'expropriation(Partie Legislative)．
[152]
Article R11-23， du Code de 1'expropriation（Partie Reglementaire-Decrets en Conseild'Etat) ;Article L12-2， L13-27 du Code de l'expropriation(Partie Legislative)．
[153] Art. R.11-3，R.11-5，du Code de 1'expropriation(Partie Reglementaire-Decrets en Conseild'Etat)．
[154] 前引[15]， Jeanne LEMASURIER书，第180页。
[155] 前引[15] ，Jeanne LEMASURIER书，第212页。
[156] 这种裁定是主管征收的法官的特权，其他法官作出的裁定不具有法律效力。Article L12 - 6，du Code de 1'expropriation(Partie Legislative)．
[157] Article R12-I，du Code de 1'expropriation ( Pantie Reglementaire-Decrets en Conseil d'Etat).不过，学者认为，该条也没有规定法官必须在此时期作出裁定的义务。参见前引[15] ， JeanneLEMASURIER书．第225页。
[158] Article R12-5，du Code de 1' expropriation ( Partie Reglementaire-Decrets en Conseil d'Etat)．
[159]ArticleL12-1 du Code de 1'expropriation(Partie Legislative).
[160]Article L13-13 du Code de 1'expropriation (Partie Legislative)．同时参见前引[14] ， GilbertGANEZ-LOPEZ书，第84页。
[161]前引[15]， Jeanne LEMASURIER书，第75页。
关键词：纳税人概念；国家分配论；权力关系论；公共财政；税收法定原则
一、当下我国纳税人的概念及其形成基础
国内学者在论及纳税人的概念时，几乎无一例外地将其定义为税法直接规定的承担纳税义务的单位和个人。例如，认为“纳税人是法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”，或认为“纳税人是税法规定的负有纳税义务的单位和个人”，我国现行的《税收征收管理法》第4条也规定法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。上述定义的形成有其深厚的历史和现实基础，择其要者有二。
（一）财政学界关于税收概念的界定
长期以来，在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为，财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高，人类社会出现了私有财产和阶级，在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后，就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现，于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此，“财政是国家或政府的收支活动，它是一国政府采取某种形式（实物、力役或价值形式），以一部分国民收入为分配对象，为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地，作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品，凭借行政权力，按照法定标准，向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出，在这种概念下，税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式，而且这种取得具有单方性，即表面上看无须取得公众的同意。在这里，突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”，公众（纳税人）的义务被过分地强调，以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言；与之相反的是，国家的义务却予以淡化甚至忽略，凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力，而且这种权力还时而被滥用。如此背景下，纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。
（二）税法学界关于税收法律关系性质的界定
在我国税法学界，多年来，由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响，关于税收法律关系性质的问题，一直推崇“权力关系说”。该学说认为，“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系，是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系，该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系，在这种关系中，国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的，纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系，将使税收行为无异于一般的行政行为，纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样，而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务，也就无可厚非了。
二、纳税人概念应予完善的必要性
在当前我国深化财政税收体制改革，努力构建公共财政框架，全面推进依法征税，建设法治政府、服务政府的背景下，对已有的纳税人概念予以修正和完善，强调其权利特性，增强其主体地位，无疑是正确和必要的选择。
(一)研究背景
1.研究的理论背景
电子政府是关于运用信息网络技术构建更好的政府的公共管理理论与实践,“把‘e’放在政府前面,就是因为承认公共管理正处在利用信息和通信技术以转变它的内部和外部的关系的过程之中”[2],而“电子政府的特殊之处,在于公共部门使用互联网和其他数字设备来提供服务、信息和民主”[3]。它具有两个方面的重要特征:一是与其他领域的信息技术应用相比,电子政府提出了自己的理论范式。基于当代信息技术的特定属性和信息网络环境,以及信息化引起的行政生态环境的根本改变,电子政府建构了一个与信息网络社会图景相一致的网络化、无缝隙、智能化和民主化的政府治理模式,这一模式既保持了自己的核心主张,如电子化、网络化、智能化,同时也对其他公共管理的观念和模式具有兼容或包容作用,如服务精神、治理、协同政府和民主参与。二是与公共行政和公共管理的其他理论流派相比,电子政府具有更强的技术特征,如英国学者安德鲁 查德威克所说,“电子政务的起源和主要特征,揭示了电子政府曾被相当狭隘地定位为一项行政管理改革计划,而不是一种复兴民主和公民权利的行动途径。加强协商、参与和公民对政策的影响,似乎是后来才添加的东西,排在政府内部机构提高效率和消减开支之后”[1]。这一内在的矛盾决定了电子政府在工具与价值、手段与目的、技术与政治之间,始终存在争论和分歧。“电子政务早已不仅是一个技术问题,甚至也不再是系统管理和信息管理的问题,必须将其放置在公共管理的大背景下,才能发现更有价值的研究问题,得出更具实践指导意义的研究结论。”[2]随着信息技术泛在性和渗透性影响的日益增强,在过去十年里,学术界已经超越了技术论和工具论的理论局限,摒弃了电子政府单纯作为一项管理工具的观点,认识到电子政务“由‘电子’和‘政务’两部分组成,两者之间存在本质区别。前者是技术工具范畴,追求技术的先进性和稳定性,以效率为基本目标取向。后者主要实现政府职能的基本内容,秉承社会公平的价值理念,追求公共利益的最大化。电子政务本身包括工具理性与价值理性两部分,其应然关系是工具理性必须为价值理性服务,归属于价值理性。”[3]电子政府对于新的政府治理的变革性作用,得到了普遍性的承认,但问题是这种影响是具有决定性的影响,还是只具有单一效果的影响?是信息网络环境或是信息技术的固有特征塑造了电子政府的基本图景?亦或是政府治理有着自身的发展逻辑,信息技术只是强化了业已出现的变迁图式?由此产生的另一个问题是:电子政府是政府改革的一个工具,需要为政府治理变迁贡献力量?或是电子政府至少在某一个方面构成了公共管理变迁的目标模式,政府本身也需要为电子政府的构建做出适当的调适。对这些问题的理解,不同的学者仍存在明显的分歧。
一些学者相信电子政府对“政府再造”具有重要意义,但他们始终坚持,电子政府是政府改革的一个必要手段,如欧文 E.休斯(Owen E. Hughes)认为,电子政府是与新公共管理改革相互关联的改革运动,“技术的存在本身并不能决定所希望的结果,并不存在什么自动的组织变革”,“很显然,技术变革对公共管理变革产生了影响;但这些技术并不是导致新公共管理的技术决定因素。事实是,电子政府只是强化了向业已发生的新管理形式的变革”[1]。也有的学者关注于电子政府对公共服务的特定影响,强调电子政府在政府战略中提供公共服务的优先性,“不仅是强调信息通信技术在执行公共服务上的先进性,而是更强调电子政务手段在提供公共服务以及可以派生出更好的公共服务方面所具有的卓越可能性和多功能性”[2],“面向公共服务的电子政务,超越了工具论和技术论的范畴,恰好为行政管理体制改革提供了外部动力,奠定了服务型政府建设的技术基础和社会基础”[3]。这种观点实质是将电子政府视为公共管理发展中的一个阶段性的思潮或是从属于其他公共管理变革的工具性实践,明显低估了电子政府对传统公共管理的替代性价值。另外一些学者相信电子政府促进更好的政府治理,如提高效率、削减成本、科学决策、改变政府与公民交流的传统沟通方式,以及更好的民主。相关的论述如:“电子政府不仅将改变大多数公共服务的提供方式,而且还将改变政府与公民之间的基本关系”[4];“电子化政府的一个影响是组织以信息流动为基础而不是以等级为基础”,它“会需要更少的基层人员,需要更强能力的低层工作人员和较少的中层管理者,还需要眼界更为开阔的高层工作人员”[1];“电子政府将改变政府内部的运转过程,电子政府还是决策过程的辅助工具”[2];电子政府“顺应了‘后福特主义’”的组织形式”,“不但能带来更为迅速的沟通,而且还能引起机构内部权力结构的长期的根本性变革,指挥和控制系统的垂直性的整体等级体系,将会被更松散、更灵活的水平管理网络所替代”[3];“电子政府是自现代福利国家建立以来第一次出现了‘重塑’政府并让它变得更好的真正时机”[4]。这种观点对电子政府的认识显然更为深刻,但其研究的取向上仍存在单向性和简单化的倾向,表现在普遍承认电子政府理论上的先进性和电子政府构建对政府变革的积极作用,但对于“电子政府构建涉及到的复杂的体制性、结构性的变革和利益关系调整,以及政治、权力和风险”[5]却较少提及,这使电子政府的理论体系不够完整,也导致了电子政府构建和政府管理变革的实践较少获得理论上的指导和支撑。
第一章 电子政府构建的政府基础的概念属性
在国内外电子政府构建的理论研究成果和各国电子政务建设的实践经验之中,与电子政府构建的政府基础有关的零散讨论已在进行,为从这些零散的认识成果中汲取有益成成分为我所有,需要对相关成果予以综合考察,以界定电子政府构建的政府基础的概念,并揭示其属性和作用。
一、 电子政府构建的政府基础的概念
概念是反映一类事物特有属性的思维形态,是我们思考、论证、解释和分析的工具[1]。电子政府构建的政府基础作为一个概念,应该对它所反映的一类事物或现象进行抽象性的描述。由于它所面对的并不是一个可以直接观察的对象,因此它不能是一种严格的概念定义的形式,而只能是对那些相关事物(电子政府构建中的政府作用的事实和趋势)从历史现实和理论抽象中剥离出来组成一个整体,进而整合成一个概念。
一、联合概念框架下的财务报告目标
在概念框架中，目标起着指引方向的作用，而其他有关问题的研究，例如报告主体概念，信息质量特征及其约束条件，财务报表要素的确认、计量等都将以目标为基础，形成内在逻辑一致的概念体系。在新公告中，对于通用财务报告目标的定义是：为现有的和潜在的投资人、借款人和其他的信贷人提供有关报告主体的财务信息，以帮助其做出(是否)向报告主体提供资源的决策。
(一)财务报告还是财务报表尽管FASB在第1号概念公告中，使用的是财务报告这一术语，但在随后的几份公告中，仍然关注的是财务报表。IASB也仅是关注财务报表。虽然报告和报表仅一字之差，但细细研究，不难发现。财务报告是以财务报表为核心，同时还包括了报表附注和其他财务报告，所研究和探讨的范围显然要比财务报表宽阔。所以委员会认为应当建立基于财务报告的联合概念框架而非财务报表的。在新公告中，不但明确了关注的是财务报告目标，而且还指出这种财务报告应当具有通用目的。可供不同的使用者所使用。因为向不同的使用者提供不同的报告，又或者报告主体提供所有的信息由使用者自己生成一个满足个性化需求的报告，都是不现实的。当然，委员会也承认通用财务报告提供的信息不可能满足每一位信息需求者的需求，只能是在成本效益原则下，尽可能的提供高质量的财务信息，最大程度上地满足众多使用者的信息需求。
(二)财务信息的使用者FASB之前根据股权导向的公司治理模式，将股东和债权人作为目标的使用者，其后果是据此建立起来的概念框架、会计准则最终导致了大规模财务舞弊事件的爆发；而IASB认为应当不加“歧视”地将利益相关者作为使用团体，但由于“利益相关者”的概念过于模糊和宽泛，并且当报告主题服务于众多的信息需求者时，可能会导致信息量庞大、复杂和难以理解，最终导致财务信息无法满足任何人的需求。所以，在讨论稿和征求意见草案中，委员会针对信息的需求主体开展了广泛的调研。最终，新公告选择以现有的和潜在的投资人、债权人，其他信贷人为代表的资本市场参与者作为主要的使用群体。委员会主要基于以下考虑：第一，选择资本市场参与者作为主要使用者，在满足股权导向下公司治理模式的信息需求的同时，也能兼顾利益相关者公司治理模式的需求；第二，能消除存在于1989年版框架和FASB第1号概念公告间的逻辑不一致；第三，由于资本市场的参与者需要决定是否向某一企业提供经济资源，但往往许多参与者又无法要求报告主体直接向其传递信息，而只能依赖于通用财务报告提供的财务信息做决策，使得其对财务报告信息有着最为重要和急切的需求。此外，委员会也注意到，一些其他的使用群体，例如，散户、员工、经理和管理当局的信息需求可能会与资本市场参与者的信息需求存在某些差异，但更多时候这些人员之间的信息需求是重叠的。也就是说，只要满足了主要使用者的信息需求也就能满足其他使用群体的需求。
(三)财务报告目标定位FASB之前的概念框架将目标定位为“决策有用性”，而IASB的定位是“决策有用性”和“受托责任观”。联合框架显然受美国的影响，继承了“决策有用观”，为资本市场参与者的资源配置提供决策有用信息。此外，FASB也注意到，使用者做出资源分配决策的过程中，还需要了解管理当局履行经营管理责任的信息，例如，管理层是否很好的保护了经济资源免遭不良经济因索产生的影响，是否有效的执行了有关法律法规，履行了有关合同，据以判断管理层是否能够尽职地保护并有效利用经济资源。这就使得在大多数情况下，有利于资源分配决策的信息同样也有助于评价管理层的受托责任。因此，委员会认为决策有用性包含受托责任观，反映受托责任的信息和评估企业未来现金流的信息对于资源提供者来说同等重要，两者间并不存等级关系。委员会同时还解释到，由于“stewardship”一词，在翻译成其他语言时存在困
难，最终没有将受托责任作为财务报告目标。
二、决策有用财务信息质量特征
决策有用的财务信息质量特征是联系报告目标和实现目标手段之间的“桥梁”，也是使财务信息有用的特征，是确定构成信息有用的成分。新公告的第三章对财务信息的质量特征进行了规范，将质量特征区分为基本的质量特征和增强的质量特征，并且认为成本对于报告主体而言是一个普遍存在的约束条件。基本的质量特征包括相关性(relevant)和如实呈报(faithfully represents)，而增强的质量特征包括可比性(comparable)、可验证性(verifiable)、及时性(dmelv)和可理解性。具体如图1所示。将信息质量区分为基本和增强两类，从而界定了质量特征之间的逻辑顺序。决策有用的财务信息首先应具备基本的质量特征，如果信息不相关或者不能如实呈报意欲反映的经济现象，即便是具备了其他增强的质量特征，信息也是决策无用的。但如果同时具备了基本的质量特征，即便不具很好的可理解性、及时性等增强的质量特征，信息也仍具决策有用性。所以，增强的质量特征的逻辑顺序低于基本的质量特征，能够使信息的有用性得到增强和放大。
(一)基本的质量特征具体包括：(1)相关性。FASB和IASB认为，相关性是“在决策中产生差异的能力”，如果财务信息具有预测价值、确认价值或两者兼而有之，就具有了产生差异的能力。预测价值是指因为投资者和债权人的决策是面向未来的，所以财务信息能够帮助投资者预测企业以后的财务状况、经营成果和现金流情况。而确认价值是使用者在获得财务信息之后，能够据以确认或是修订此前的一些预测。值得注意的是，此前的有关文件都将重要性视为质量特征的一项约束条件，但遭到了许多反馈者的质疑，认为尽管重要性是普遍存在的，但对报告主体提供信息的能力没有约束。于是新公告将重要性(materiality)视为是相关性中与特定主体有关的一个方面。重要性是指如果遗漏或者是错误陈述会对使用者的决策产生影响，而对重要性的判断取决于和报告信息相关的经济事项的性质或金额(或二者兼有)。(2)如实呈报。与之前的概念框架相比，新公告对如实呈报的讨论存在两个显著的差异：第一，由于“可靠性”的含义存在多种理解，于是用“如实呈报”取代了之前框架中的“可靠性”，以避免产生误解；第二，实质重于形式、谨慎性和可验证性不再作为如实呈报的组成部分，取而代之的是完整性、中立性和无差错。所谓完整性，是指反映了所有的、对于使用者理解所描述的现象而言是必备的信息，包括必要的描述和解释。例如，对某一集团的资产做完整的描述，至少应从资产的性质和数量两个方面，以文字和数字的形式加以反映。所谓的中立性，是要无偏见地选择或者报告财务信息，既没有倾向性，也不故意强调或忽视，更不能人为操纵使使用者方便的或不便的获得信息。无差错并不意味着对经济现象的所有方面都作出了精确的描述。比如说对未来现金流或价格的估计就无法确定是否精确。但如果产生财务信息的过程中，方法的选择和应用没有错误，对现象的描述是没有差错或者遗漏的，那么就可以视为是无差错的。换句话说，委员会认为只要在信息生成的过程中实现了无差错，就实现了如实呈报的无差错。
(二)增强的质量特征增强的质量特征能够提高和放大具有基本质量特征信息的决策有用性，包括可比性、可验证性、及时性和可理解性。(1)可比性。新公告认为可比性是指不同企业间的相似信息或同一企业不同时期的相似信息可以相互比较，以帮助使用者辨识和理解存在于报告项目间的异同，以更好的做出决策。委员会认为当信息如实呈报了相关现象，那么对相似现象的反映是相同的，对不同的现象的反映是不同的，从而实现了一定程度上的可比性。但信息如果不具备基本质量特征，不论如何对信息进行比较，都是决策无用的。所以，可比性被视为是增强的质量特征而非基本质量特征。此外，委员会认为可比性与一贯性(consistency)也是有差异的。一贯性是指对同样的经济事项采用了相同的处理方法和程序。可比性作为一贯性的目标，而一贯性是实现这一目标的途径。(2)可验证性。在第二号概念公告中，将可验证性作为可靠性的组成部分，而新公告中，不再把可验证性作为如实呈报的一个方面，而是独立成为一个增强的质量特征。可验证l生意味着不同知识水平和独立的观测者对如实呈报的经济现象的看法能达成共识。可验证的信息能让使用者放心使用，通常要比那些不能被独立验证的信息要更具决策有用性。一些不可验证的信息虽然也具有决策有用性，但信息不能如实呈报意欲反映的经济现象的风险增加了，所以使用这类信息应更为谨慎。验证信息的方法可以是直接的，如盘点现金；也可是间接的，如通过核查模型、公式或其他方法输入变量并使用相同的计算方法重新计算。(3)及时性。及时性意味着使用者能及时获得能影响决策的信息。使用者们都渴望获得及时的信息，但是，如果信息本身是不相关或不是如实呈报，那么，即便具备了及时性，也不能决策有用。所以，及时性也只是增强的质量特征，而非基本质量特征。(4)可理解性。清晰、简洁地分类、描述和列报信息，会使得信息具有可理解性。这一质量特征可以让使用者更好地理解有关信息，从而决策有用。但有些经济现象本身就是复杂难懂的，可理解性并不意味着对于这些现象不加以反映，相反，需要尽可能地在报告中对此做出列示和解释。
(三)财务报告的成本约束成本对财务报告所能提供的信息构成普遍约束。信息的提供者在收集、处理、验证和信息的过程中会产生有关费用，信息的使用者获得和分析信息也要花费成本。所以，需要将信息产生的效益和为之花费的成本进行比较，以判断成本花费是否合理。
随着FASB／1ASB联合概念框架最新概念公告的正式出台，标志着有关财务报告目标和信息质量特征的研究告一段落，也为今后建立一套全球统一的高质量会计准则提供了指导性文件。和之前有关概念公告相比较，新公告有以下方面的改进。第一，信息的使用主体，既不是资本提供者(capital provider)，也不是资源提供者(resources provider)，而是关注于资本市场的参与者(participantsin capital markers)；第二，新公告明确了要为配置经济资源决策(making decision about providing resources)提供有用信息，而之前的讨论稿和征求稿中只是笼统而模糊的定义为经济决策(economicdecisions)提供有用信息；第三，用如实反映替代了可靠性，可靠性的三个方面(实质重于形式、谨慎性、可验证性)被完整性、中立性和无差错取代；第四，降低了可比性、可理解性的层次等级，由基本的质量特征变为了增强的质量特征；第五，重要性不再被视为是普遍存在的约束条件，而被视为相关性中与特定主体有关的的一个
方面。我国作为最大的发展中国家和新型市场经济国家，会计准则的国际趋同，是全球化背景下做出的理性选择，这也意味着第八号概念公告对我国的会计准则将产生深远的影响。但是也要注意到，由于我国特殊的政治、经济、法律和文化环境，只能是在充分考虑我国实际情况和需求的情况下开展的趋同，而非欧盟、澳大利亚等国的直接照搬照抄。这就需要我国会计理论和实务的学者及时掌握国际会计准则的最新进展，深入研究其对我国经济和企业的影响。通过对新公告的研究，结合我国实际情况，笔者认为以下问题有待进一步思考：(1)决策有用目标定位是否符合我国经济环境。美国FASB的第1号概念公告在讨论财务报告目标时，用了相当的篇幅来讨论经济环境特征，其潜在的思路是会计系统是建立在具体的经济环境之上的，经济环境的特征会必然影响甚至决定会计系统的特征，包括对外报告的目标。FASB／IASB制定的概念框架是建立在高度发达的市场经济上的，市场是经济分配中的重要因素。生产资源一般是私人所有，而非政府，这些资源的分配是通过高度发达的资本市场进行的。而目前我国的市场对资源配置的作用要小于政府，资本市场的有效性较低，国有企业(包括国有上市企业)的内部人控制现象极为严重，公司治理结构混乱，政府主导的发行上市与监管制度不严格、严重缺位的法律责任和惩罚机制，还达不到联合概念框架所倡导的“决策有用目标”的运行环境。所以。我国目前应当大力推动市场经济建设，提高资本市场的有效性，在经济运行制度和法律建设上加大对中小投资人的保护，才能最终为决策有用目标提供合适的经济环境。在现阶段，我国的财务报告目标定位还应当是决策有用性和受托责任二者的结合，甚至要更多的考虑受托责任，对企业高级管理阶层的受托的资源进行必要的监督，以保护投资者的利益。(2)我国财务报告信息的使用者是不是资本市场参与者。新公告把财务报告信息的使用者界定为：现有的和潜在的资本市场参与者。这类资本市场的参与者多以机构投资者为主，这些使用者“相当熟悉商业与经济活动，并愿意而且是勤勉地研究财务报告信息。”而我国资本市场中，个体投资者所占的比重较大，既不熟悉商业与经济活动，也不具备专业知识，导致了这些投资人对财务报告信息的理解程度低。再有就是上市公司，可流通股平均只占总股本的30％，而不能流通的国家股和法人股平均占总股数的65％，这些都说明我国现阶段财务报告信息的使用者还不能界定为资本市场的参与者。而我国财务报告信息的主要使用者到底是谁，还需要像特鲁伯鲁德委员会那样，进行广泛的调查。(3)我国目前会计信息质量应更关注相关性还是可靠性。在信息质量特征中，虽然相关性和如实呈报均被视为基本质量特征，但从排序上来看，FASB和IASB均认为相关性是第一基本质量特征。其根源是财务信息的可靠性得到了有效保证后，使用者对报告信息充分信赖的基础上，对信息提出的更高要求。在1929年～1933年的世界经济危机中，信息的可靠性丧失，以至扰乱了正常的经济秩序，于是爆发了第一次的旨在提高会计信息可靠性的革命。直到二十世纪六十年代后，美国会计信息可靠性的问题才得到了基本解决，七八十年代，特别是进入九十年代后，随着信息技术时代的到来，信息使用者的需求发生了重大变化，使得其从关注历史信息转向更关注未来信息，于是，会计界开始了第二次旨在提高会计信息相关性的革命。国际会计发展的历程告诉人们，会计信息的相关性是在可靠性不断得到加强的前提下，随着资本市场的不断发展对会计信息质量的提升和扩展。而从我国目前的经济环境和会计发展现状来看，如果在信息的可靠性没有有效保障的前提下，盲从强调信息的相关性，将会导致更为严重的经济恶果，例如本轮金融危机中公允价值计量问题。正如会计学家葛家澍教授认为“可靠性是会计信息的灵魂”，当前我国会计信息质量应更关注可靠性。
参考文献：
[1]葛家澍、刘峰：《会计理论：关于财务会计概念结构的研究》，中国财政经济出版社2003年版。
【关键词】公共利益；必要性；可能性；路径
“公共利益”一直是法学中最重要的概念。世界各国无论是在学说还是在判例上，它一直被作为一般法律所追求的基本目标，并且是国家公权力行使过程中不可或缺的一个基本要素。正如我国台湾地区著名公法学者陈新民教授所言：“公共利益不仅在法律、法学、行政及司法实务上以各种形式表达，而且可以说是一个用以框架公法规范体系的根本要素。”同样，在我国公共利益也时常出现在法学理论及司法实践中，但到底什么是“公共利益”，却没有哪个国家的法律有明确的规定。竟而导致了许多社会问题如：公民权利受损、政府公权力滥用等。因此对公共利益的界定就成了一个涉及法律、司法、行政，影响政府权力，公民利益的重大课题。
一、公共利益界定的必要性
公共利益一词，广泛出现于我国各种法律法规中：1954年《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法征购、征用或者收归国有。”1982年《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年《宪法修正案》第20条将该规定修正为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”但何为“公共利益”？它包括哪些事项和范围，法律法规并未做明确的规定，只是显示了一项法律原理，即公权力对私人利益的单方面克减的目的只能是为了公共利益。因此，导致的结果是公私不分，以公共利益之名暗渡商业利益、政府利益之实的现象屡见不鲜，公权力滥用，侵犯公民人身权，公民、法人财产权的违法行为时有发生。
二、公共利益界定的可能性
本文探析公共利益的界定，不仅因为公共利益的界定是必要的，更重要的是公共利益的界定并非不可能的。虽然在我国目前对公共利益无一个统一的解说，无论是在立法上还是在学理上，都认为公共利益是一个没有统一解释的，弹性的政治法律概念。但笔者认为公共利益既然能成为限权的标准，就必须有它的法律边界，只是其内容上的动态性，正如陈新民所产：“严格意义上说，公共利益实质上是一个价值判断，必须以一个变迁中社会的政治、以济、文化因素作为评判价值的要件”从这个意义上来看，被别人当作抽象概念的公共利益可以看作是一种价值取向，基于此，现行法律当中并未告诉人们公共利益包括哪些内容，它只阐明了利益的指向性。即使如此，笔者认为，对公共利益含义与范围的界定还是可能的。
（一）公共利益具有自身的基本属性
1．公共利益的客观性。虽然现行法律当中，许多人把公共利益视为一种抽象概念，但从公共利益的法律边界来看，首先公共利益在利益指标上给人类提供的物化和非物化的公共安全和公共福祉，给社会带来了公共产品。其体现了公共利益与个人利益的相容性和发展的一致性。其次公共利益法律边界由列举性条款、概括性条款和排队性条款构成。公共利益是通过公开、透明的路径与形式来指定，在实现公共利益过程中消除了权力运作过程中的外部因素与寻租的可能性。所以，公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益，而与之有相通性。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都具有相对客观性。
2．公共利益的社会共享性。既然公共利益是共同利益，而它又影响着共同所有成员的绝大多数成员，那么它就具有社会共享性。这可以从两个层面来理解：其一，所谓社会性是指公共利益的相对普通性或非特定性，即它不是特定的，部分人的利益。其二，所谓共享性是指“共有性”，也是指共同受益性。公共利益的层次性和多样性一定程度上体现在公共物品的层次性和多样性。从一定意义上讲公共利益就不是一个纯粹的抽象概念。
（二）公共利益的界定方法有先例可循
虽然公共利益是一个十分抽象与高度概括的词语，但我国台湾地区对公共利益的界定，通过法律对公共利益作出一种具体的列举与抽象概括相结合的概念。
在我国现行法律中也不难找出如上述所列的例子，其不仅成功地解决了抽象性概念的界定，并且执行得十分到位。我们《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围的界定，即对“具体行政行为”采取列举和概括相结合的办法。《行政诉讼法》第2条的规定从总体上概括了行政诉讼的受案范围，第5条的规定又限定的概括了行政诉讼的受安范围，第11条第1款至第8款列举了八类具体行政行为的内容，最后《行政诉讼法》第12条又规定了一些不在其受案范围之内的事例，排除了一些行为的可诉性。它结合中国的特色成功地界定了“具体行政行为”这一抽象性概念，并起到了很好的效果。
三、公共利益界定的路径
(一)公、私法划分
根据实证法学家的观点，当今社会最主要的社会规范—“法律”中存在两种性质不同的成分:一是以抑制和解决社会成员相互冲突为己任的规则,即公法；另一种是以促使公共管理组织恰当有效的履行其职能为己任的规则,即私法。私法源自社会生活，是不是有关财产、交易、婚姻家庭、损害赔偿等方面的规则。它法律关系的主体地位平等，行为基于自愿，不存在强迫。而公法的内容和范围直接取决于公共管理组织的职能范围，如组织管理公共事务，配置公共物品等。它的法律关系主题地位不平等，是命令与服从的关系。
（二）概括、列举并用
公共利益作为公认的不确定性的概念，如何理解和解释是法学理论和司法实践中遇到的重要问题，他既是解释学的命题，同时也是司法实践中的课题，分析法律文本中公共利益的方法主要有：通过司法解释阐明本文中公共利益的含义；通过学术界对公共利益的研究，确定公共利益的学术内涵；通过法院的判决寻找对公共利益进行判断的方法或内涵。例如韩国在宪法裁判中，根据不同的宪法案件，对公共利益进行了宪法解释。比较合理地解决了人民在利益关系中发生的各种纠纷。而在我国，有关公共利益的讨论主要围绕概念表达和具体构成而展开，已取得了一定的成果，例如在《民法通则》和《中华人民共和国合同法》中出现的“社会公共利益”的概念，并对其价值目标进行了解释。
基于公共利益内容上的不确定性和字眼的抽象性，以及法律本身的不周延性和滞后性，本文从法律角度采用以下方法对公共利益进行界定，即总的概括规定，肯定式分类列举和否定式分类列举相结合的方法来界定公共利益。
关键词：行政征用；行政补偿；制度完善
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2013）15-0032-03
行政征用作为我国行政补偿制度研究的重点，是一项重要的政府行政行为。政府为维持国家机构的正常运转，需以一定的财产作为基础。而财产取得一般通过民法或行政法上合同的方式，但其仍然无法满足政府行政工作的需要，于是作为补充形式的强制性手段取得财产的行政征用手段被越来越多的国家采用。
在我国，除宪法中对土地征用作出规定外，还有《土地管理法》、《森林法》、《渔业法》、《防震减灾法》等十一余部法律、法规对行政征用作有规定。社会主义法律体系已经形成，行政征用的补偿制度是这一体系中不可或缺的一部分，现行的法律制度构成了我国行政征用制度的规范基础。
1 行政征用与补偿制度的法理分析
1.1 行政征用的概念
在我国，行政征收与行政征用虽仅一字之差，然而旨趣却截然不同。法学界对两个概念的界定众说纷纭，主要有两种观点：一种观点认为行政征收是上位概念，包括行政征用这个下位概念。法学界一直都没有停止过对行政征收与行政征用两个概念的讨论，归纳起来大概有两种：一种观点认为行政征收是行政征用的上位概念。作为行政征收的一个种类，行政征用与行政收费，行政收购，行政征调相并列地位，共同属于行政征收的范畴。北京大学姜明安教授在一本教材中认为，所谓行政征收是指行政主体根据公共利益的需要，依法从行政相对人处获取一定财务或劳务的行政处理。另一种观点认为，行政征用与行政征收是相互并列的两个分立的概念。总结得出，行政征用的内涵应当是行政主体以公共利益为出发点，依法以强制方式有偿取得行政相对人财产使用权或劳务的一种具体行政行为。其具有公益目的性、强制性、法定性、有偿性等特征。
1.2 行政补偿的内涵
行政补偿概括为：当行政主体基于公共利益的考量，根据法律法规相关规定，征用公民、法人或其他组织的合法财产，同时造成权益遭受损害，由国家负补偿责任的制度。
1.2.1 行政补偿的特点
（1）行政补偿的前提是合法、正当行为造成损失。这个前提的最大特征在于合法性，具体来说指行政机关及其工作人员合法行使公权力行为或是相对人为维护国家、社会公共利益实施的正当行为而遭受损失，因此尽管有损失结果发生，但却不存在违法行为，这也就区别于因行政违法、不当行为致使相对人受损害而承担行政赔偿责任的行为。
（2）行政补偿的目的具有救济性。相对人的权益因合法公权力行为遭受到损失，或由于特定情形下，为保证国家、公共利益的实现受到损失，相对人应该享有受到补偿的权利。同时，通过行政补偿的方式，弥补相对人因此受到的损失也是公平、合理的。
（3）行政补偿是行政主体的法定义务。国家在享有行政征用这项权利时，其理所应当要承担一定的义务，这也就与公民享有受到补偿相对应，实现了权利、义务的平衡。
1.2.2 行政补偿制度的原则
所谓行政补偿基本原则是指行政补偿中应当遵循的一些基本的规则。对比西方国家相关法律制度，综合比较，补偿标准基本表现为三种形式：完全补偿、适当补偿、公平补偿。现阶段，就我国法律、法规的相关规定来看，其中对行政征用补偿的标准规定为“适当补偿”和“相应补偿”。在具体制度实施中，出于对我国国情的考量，行政征用的补偿往往不足以补偿行政相对人的全部损失，使得相对人自己承担了征用后的损失。因此，基于我国行政补偿现状，行政征用补偿至少应遵循以下两个原则：一是合理补偿原则，即根据具体情况，灵活应用标准，对相对人的补偿不完全死板的计算，而是在保证公共利益的基础上，最大限度的弥补相对人的损失，做到合理配置资源；二是事前补偿原则，是指在行政征用前，就可能造成的损失先行补偿，违反事前补偿原则的征用，行政相对人可以进行抗辩。这样的补偿规则对于具体实践有着重要的意义，避免了很多因补偿而引起的纠纷。
2 国外行政征用及行政补偿制度概述
2.1 各国行政征用制度
（1）在法国，行政征用制度包括公用征收和公用征调两个方面。公用征收指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先补偿的原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序.法国的公用征收适用1977年的公用征收法典，其中，公用征收程序是最为重要的部分。
（2）在英美法系国家，虽然没有像法国那样专门的法典，但也有一些关于行政征用制度的规定。如美国1789年宪法第5次修正案规定：“……私有财产不得未获公正补偿即遭占取”美国的行政征用可以由联邦政府实施，也可以由各州政府实施。其对象主要针对的是不动产，也包括一些动产和劳务。这些相关的宪法类文件的规定，构成了美国和英国行政征用法律制度的基础和法律渊源。
（3）在日本，公用收用代替了行政征用的概念。即为实现公共利益和建设特定公共事业，在强制取得私人的特定财产权后给予补偿的制度。公用收用的法令根据有：《土地收用法》、《关于取得公共用地的特别措施法》等，规定了公用收用的权力主体、相对人、对象、目的以及行为程序等内容。
2.2 国外行政补偿制度
国外具有相对比较成熟的关于行政补偿的理论和立法，对我们国家相关的理论和实践有非常重要的参考价值。借鉴其他国家和地区的经验和理论成果，可使我们少走弯路，节省摸索和试验的成本，从而在博采众长的基础上发展科学合理、适合我国国情的行政补偿制度。
（1）法国的行政补偿制度。
作为最早确立行政补偿制度的国家，源于其特有的行政法发展渊源。在1789年的《人与公民权利宣言》中，法国人就宣布私有财产神圣不可侵犯，并作了明确规定：“除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”这是行政补偿制度得以建立的思想渊源。在经过了一个多世纪的行政立法与判例的补充，法国逐渐形成了颇具特色的行政补偿制度。由于法国行政补偿制度在理论上的成熟性和实践中的有效性，从而为其他资本主义国家所效仿。
法国的行政补偿制度是随着对私有财产的保护和公共权力对其征收征用制度的建立而确立起来的。在法国，行政主体的征用行为分为公共征收行为和公用征调行为，与此相对应，其行政补偿也分为公用补偿制度和公用征调补偿两种。
（2）德国的补偿制度。
在“古典征收”盛行的时代，主要是希望国家及其他行政机关尽可能地不要侵犯人民基本权利。以绝对性的保障私有财产为出发点，抑制国家公权力的侵犯。后发展为“扩张征收”的概念，体现在《魏玛宪法》第153条第2款：“财产征收，唯有因公共福祉，根据法律，方可准许之。除了联邦法律有特别规定外，征收必须给予适当补偿，有关征收之争讼，由普通法律审判之。”由此，可以看出，财产权在保证期神圣不可侵犯的同时，还背负着一定的社会义务。
（3）日本的补偿制度。
日本对行政补偿奉行正当补偿的原则，早在明治宪法时，损失补偿制度完全由宪法以下制定法来规定，而没有上升到宪法地位，并且认为可以低于完全补偿标准，原因是为了公共利益，且公权力的行使是合法的。1946年的《日本国宪法》规定了损失补偿制度，使得私人财产被征用后有获得补偿的宪法性权利，使得国家或公共团体收用私人财产受到宪法的限制。
（4）英国的行政补偿制度。
英国的补偿制度发展得较晚，其并不注重法律概念的界定，而是更注重其实用性，对行政赔偿与行政补偿在概念上亦不加以细致区分。在英国，行政上的赔偿责任是作为弥补越权行为的一种救济手段。英国没有法国式的公务过失理论和行政契约理论，不论是公法关系或私法关系中的赔偿责任都适用相同的法律原则，这就是英国人自夸的法治原则的特点。英国的行政补偿遵循公平补偿原则。
（5）美国的行政补偿制度。
尽管美国关于行政补偿制度的界定不具有开创性，但是美国也和其他西方国家一样，强调财产权的社会义务性。由此“私有财产权神圣不可侵犯”在美国也并不是完全没有例外。
3 我国行政征用补偿制度存在的问题
3.1 行政补偿制度设计不完善
我国目前还没有制定专门补偿法，没有统一的关于补偿制度规定来遵守，而仅仅只能从单行法律、法规之中找到有关行政补偿的法律规定。这些零星的法律规定虽然具有较强的针对性和可适用性，实践意义较强，但由于行政补偿的广泛和特殊性，这些单行法律、法规根本无法满足补偿制度的适用要求，很多补偿事项无从查找法律依据和来源。因此，制定专门的法律和规章制度，通过专门的关于补偿的法典，才能够真正解决我国行政补偿中出现的很多疑难问题，才能保证我国的行政补偿的高效和公正。
3.2 行政征用补偿制度的范围较窄
补偿原则具体体现在补偿范围上，德国和日本补偿原则不尽相同，因此，两国的关于补偿范围的规定也大相径庭。德国《建设法》于第93条第2项规定对实体损失和其他财产损失应给与补偿。实体损失包括被征用土地以及其他征用之标的价值，而其他财产损失指超过实体损失范围之外的存在于个案中的特别损失，包括营业损失、残余地价值减少、迁移费、律师或专家的费用、权利维护费用等，另外，为补偿城市建设所给市民带来的生活影响而造成的经济损失，德国的《建设法》还特别规定了急难补偿。而根据日本《土地收用法》的相关规定，国家除了补偿公民因被征用所造成的损失之外，还要补偿由于征用了同一土地所有权人所有土地的一部分而使残余地价格减少，亦或是使被征用人支付了地上附属物的迁移费。在我国，根据《土地管理法》第47条的规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”相较于德国和日本的补偿范围，我国的补偿范围比较狭窄。
4 完善我国行政征用补偿制度的建议
法国率先建立和实行了行政补偿制度，开创了制度之先河，在1789年的《人权宣言》已就宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”以人权宣言的为根本精神价值追求，经历了十多年的理论、实践的探索，法国就初步建立了损失补偿制度，并得以有效施行。对比之下，我国相关的补偿制度还存在诸多不足，但我们坚信，随着《国家赔偿法》不断实施，行政补偿立法问题研究和行政补偿制度的落实会不断取得进步和发展。
（1）制定行政征用补偿法。在《宪法》基本原则指导下，将零散的已实施的关于行政补偿法律法规集中到一起，处理好便于条文之间的衔接，并贯彻统一的立法精神，明确补偿标准、形式，避免制度间的冲突和漏洞，制定系统的、专门的、科学的行政征用补偿法。
（2）引入司法救济。司法权与行政权相互独立，又互相监督，这是我国人民代表大会制度政体下，保证行政权、司法权独立行使的科学制度。司法救济是公民维护自身权益的最后一道屏障，笔者认为，应当引入司法救济，作为保证行政补偿行政相对人权益的维护的最后救济途径。
（3）使行政补偿程序正当化。自然公正作为普通法的古老立法原则，听证制度是自然正义原则的体现，同时也是正当法律程序的核心内容。我国行政征用补偿也应遵循这个重要基本规则，从而保证补偿程序的正当性。而目前我国的补偿制度中没有听证这一程序规定，使得相对人的程序权利无从保障。
