新的行政单位会计制度共设有一级科目34个，新的事业单位会计制度共设有一级科目48个，两项新制度中，完全相同或基本相同（性质上类似）的有24个。事业单位因工作性质和发展需要设定了特定核算内容的科目，如短期投资、长期借款、短期借款、应收票据、应付票据、预收账款、非流动资产基金等。行政单位新增设的会计科目显得更加科学。如反映行政单位直接储存管理的各项政府应急或救灾储备物资的“政府储备物资”，反映由行政单位占有并直接负责维护管理、供社会公众使用的工程性公共基础设施资产的“公共基础设施”（包括城市交通设施、公共照明设施、环保设施、防灾设施、健身设施、广场及公共构筑物等其他公共设施），反映行政单位按照规定应当支付给政府补贴接受者的各种政府补贴款的“应付政府补贴款”等等，这些会计科目，能更好地通过会计语言反映相关资产、净资产、支出等信息。特别是行政单位会计制度通过增设“公共基础设施”科目，实现了与行政单位自用资产相区分，弥补了相关信息缺失。然而，一些事业单位同样履行着行政职能，政府储备物资、公共基础设施、应付政府补贴款等经济事项同样在这些单位存在，但新的事业单位会计制度因为没有设置这类科目，并不能在会计核算上得到有效反映。
二、交通运输部门事业单位会计核算困惑
新的会计制度实施之后，交通运输部门事业单位在会计核算上出现了诸多困惑。
1.参照公务员法管理的交通运输部门事业单位在会计制度的适用上被政策“架空”。《事业单位会计制度》规定：除按规定执行《医院会计制度》等行业事业单位会计制度的事业单位和纳入企业财务管理体系执行企业会计准则或小企业会计准则的事业单位外，均适用新的《事业单位会计制度》。并同时规定：参照公务员法管理的事业单位对本制度的适用，由财政部另行规定。目前财政部并没有新的规定出台，而交通运输部门有不少事业单位已实行参照公务员法管理，如有的地方公路局、海事局、运管局、物流局等。这些单位的会计核算适用何种会计制度，处于“架空”状态。参公事业单位若适用新的事业单位会计制度，存在着行政管理职能业务的会计核算难以处理的情况；若适用行政单位会计制度，而在单位性质的分类上却属于事业单位。这种制度性规定，使会计人员在处理具体经济业务上处于两难境地。
2.对交通基础设施等公共服务资产的核算无法与现实接轨。行政单位会计制度通过增设“公共基础设施”科目，具体核算行政单位占有并直接负责维护管理、供社会公众使用的工程性公共基础设施资产，实现了与行政单位自用资产相区分，弥补了相关信息缺失。这些资产包括城市交通设施、公共照明设施、环保设施、防灾设施、健身设施、广场及公共构筑物等其他公共设施。由政府投资建设的普通公路、桥梁、客运站场、港口码头等公共交通基础设施，在目前的政策法规和体制之下，相当一部分是由交通运输部门直接负责维护管理、供社会公众使用的工程性公共基础设施资产，由于交通运输部门的公路局、运管局、港航局等单位属于事业单位，会计核算上不能通过“公共基础设施”科目进行反映。这就出现了相同或相近的事项因为单位性质的不同，而出现了不同的核算结果。以公路部门为例，过去公路建设项目完工后，用贷款资金修建的公路计入公路资产“借款工程”科目，其余资金修建的公路工程均不形成公路部门的资产。当前，根据《事业单位会计制度》规定，公路等交通基础设施在建设过程中，除需执行基本建设财务会计制度外，应通过“在建工程”在“大账”上同步反映，工程完工之后将其转入事业单位“固定资产”。而这些基础设施并不能构成事业单位自有的固定资产，在本质上属于行政单位会计制度中的“公共基础设施”。显然，执行事业单位会计制度，就造成了事业单位的固定资产不真实，使单位自有资产与公共服务资产混为了一体，不利于加强资产的管理。
3.应给付受益者的各类政府性补贴资金的核算出现不真实现象。行政单位会计制度规定，“应付政府补贴款”科目核算负责发放政府补贴的行政单位按照规定应当支付给政府补贴接受者的各种政府补贴款。比如，交通运输部门根据有关规定发放给城市公交、出租车、农村客运班车、岛际客运等的成品油价格改革财政补贴资金。这类补贴资金一般由财政部门拨付给交通运输部门的事业单位（运管局、海事局等），由这些单位组织发放。这些事业单位在核算时一般通过“其他应付款”科目核算。但如果由交通主管部门发放，由于交通主管部门属于行政单位，显然应通过“应付政府补贴款”科目核算。这就出现了同一经济业务事项发生在不同性质的单位，会计核算的结果却大相径庭。
4.交通运输部门的事业单位向所属单位拨款出现了两种不同的核算方式。旧的事业单位会计制度设置的“拨出经费”科目，用于核算事业单位向所属单位拨付经费。新的事业单位会计制度（包括行业单位会计制度）取消了该科目，增设了“对附属单位的补助支出”，用于核算事业单位用财政补助收入之外的收入对附属单位补助发生的支出，并按照接受补助单位、补助项目《、政府收支分类科目》中“支出功能分类”相关科目等进行明细核算。财政补助收入是指事业单位从同级财政部门取得的各类财政拨款。显然财政补助收入之外的收入主要包括取得的上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入、其他收入。成品油价格和费税改革之后，转移支付方式安排交通运输部门事业单位替代“六费”的“燃油税”资金（包括基本支出和项目支出），要求纳入地方同级财政预算管理，由地方各级财政部门拨付到交通主管部门或交通主管部门所属的一级事业单位，再由交通主管部门或交通主管部门所属的一级事业单位拨付给交通运输事业单位的所属单位。对这类资金的收入性质，存在着两种不同的理解：一种理解为“财政补助收入”，理由是纳入到财政预算管理，属于财政拨款的预算资金；另一种理解为“上级补助收入”，理由是这类资金本质上不是地方一般预算收入安排的资金，仍属于上级交通部门安排的资金。因此，在“财政补助收入”的理解下，交通事业单位拨付给所属单位就不能通过“对附属单位的补助支出”进行核算，且由于不属于本事业单位的实际支出，只能通过“其他应付款”科目核算；在“上级补助收入”的理解下，则通过“对附属单位的补助支出”科目核算。因对“财政补助收入”的不同理解，就出现了对交通事业单位的所属单位拨款的两种不同核算方式。这样显然违背了《事业单位会计准则》关于“同类事业单位中不同单位发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用统一的会计政策”的规定，出现了同类单位会计信息口径不一致、不可比的问题。
三、新会计制度背景下规范交通运输部门事业单位会计核算思考
《事业单位会计准则》规定，同类事业单位中不同单位发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用统一的会计政策，确保同类单位会计信息口径一致，相互可比。在新的会计制度背景下，如何合理进行交通运输部门事业单位会计核算？笔者以为，应当结合交通运输部门工作职能和行业特点，分类确定交通运输行业事业单位会计方式，建立适合交通运输部门特点的会计核算体系，以保证行业内各单位会计信息口径的一致性和相互之间的可比性。笔者认为，可以过两种方式来解决。
（一）根据交通运输事业单位履行的职能，统一确定其应适用的会计制度。根据事业单位分类及相关改革方案，现有事业单位按社会功能可划分为行政支持类、社会公益类、经营开发服务类。行政支持类事业单位是指依据法律法规授权，完全从事具体行政执法、监督检查的事业单位，经费来源完全靠财政拨款，管理体制和运行机制上相当于国家行政机关。社会公益类事业单位是指为涉嫌社会公共利益和国家长远利益举办的、面向社会提供公益产品和公共服务的事业单位。经营开发服务类事业单位是指从事生产经营、技术开发和中介服务等活动的事业单位。根据国务院关于分类推进事业单位机构改革的指导意见的要求，行政支持类事业单位逐步将其行政职能划归行政机关或转为行政机构；对公益服务类事业单位继续保留事业单位序列，强化公益属性；对生产经营类事业单位逐步将其转为企业。根据现行交通法律法规，分析交通运输部门的事业单位，公路、运管、港航（海事）、质量监督部门应当属于行政支持类事业单位；公路及航道养护部门应当划归为社会提供公共服务的社会公益类事业单位；勘察设计部门属于经营开发类事业单位。据此，可以基本确定交通运输部门事业单位会计制度的适用范围，即：履行行政职能的交通运输事业单位适用《行政单位会计制度》，这些单位包括各级公路局（处、段）、运管局（处、所）、港航（海事）局（处、所）、质监局（处、站）；履行公共服务职能的交通运输事业单位适用《事业单位会计制度》，如具体负责公路养护和航道养护的机构；经营性事业单位如规划设计院、勘察设计院、职业培训机构等，直接适用企业会计制度；其他如学校、科研等单位分别适用相应的行业会计制度。如此确定，可基本破除前文所述交通运输部门事业单位会计核算中的尴尬局面。这种办法虽然简便，但不易体现行业特点，具体核算过程中仍将暴露诸多问题，影响行业会计信息质量。
（二）加快推进交通运输事业单位分类改进，通过科学划分行政和事业单位职能，理顺会计核算。行政和事业单位职能交叉的现象大量存在，部分事业单位从事着行政单位的业务，给事业单位的会计核算带来难以核算的困境。比如前文所述的“应付政府补贴款”由事业单位组织发放，其本质就是将行政单位的业务转嫁到事业单位，必然会出现核算不真实的情况。要解决好此类问题，就必须加快事业单位分类改革，理顺职能，为交通运输部门事业单位选择合适的会计核算制度的提供前提条件。
（三）结合交通行业特点制定交通运输行业事业单位会计核算制度。交通运输行业是具有基础性、先导性和服务性的行业，结合行业特点制定行业会计制度有利于新的财政体制下，科学反映交通运输事业单位收入、支出和费用、资产、负债和净资产。
1.针对具有行政管理职能的交通运输事业单位制定行业会计制度。自2008年国家实施成品油价格和费税改革、取消公路养路费等6项交通规费及政府还贷二级公路收费后，交通财政财务管理、资金及预算管理等均发生了根本性变化，适应交通改革、财政改革和全国统一的会计制度改革的形势，有必要结合行业实际制定相应的财务管理和会计核算制度。在新的交通运输行业财务和会计制度的设计上，可以汲取新的行政单位和事业单位财务规则、会计制度建设的理念，综合两类性质的单位会计核算的特点，结合管理职能和服务职能，合理设计财务管理体系和会计科目及报表体系，从而形成行业特色鲜明的财务管理和会计核算制度。由于事业单位分类改革的复杂性和长期性，可以大胆将行政单位的部分会计科目和核算方式引入到交通运输事业单位会计核算制度之中。比如：在收入的核算上，充分考虑交通运输部门的收入来源（纳入地方预算管理和省级预算管理的成品油价格费税改革转移支付资金、车购税专项资金、取消政府还贷二级公路中央补助资金、非税收入资金、其他收入资金等），合理划分收入种类，设置贴近交通实际的收入类科目；在资产的核算上，设置“交通应急储备物资”科目，用于核算交通运输应急物资；设置“交通基础设施”科目，用于核算公路、站场、码头等政府投建设的基础设施；在负债的核算上，设置“应付政府补贴款”科目，用于核算对车（船）主、有关企业给付的各类财政补贴资金等等。同时，明确交通固定资产和公共基础设施折旧、无形资产摊销的具体办法，统一折旧和摊销的计提标准（仍采用“虚提”），为固定资产的更新改造、公共基础设施维护费用的筹集、无形资产的升级维护等，提供财务和预算管理依据。在支出的核算上，统一支出口径，科学核算各类资金支出和使用情况。
公路作为国民经济发展的重要基础设施，其公益性已被社会各界广泛公认，公路建设单位财务管理在一定程度上具有公共财务管理的部分职能，现行的公路建设单位财务管理无论是管理理念、职责，还是管理方式，都已落后于财政体制改革的步伐，面临巨大的挑战，因此，研究公共财政体制下公路建设单位财务管理方式，对加强行业财务管理工作，具有十分重要的意义。
一、公路建设单位财务管理的现状及问题
目前，公路建设单位属于执行国家公路事业发展计划的非盈利性经济组织，其财务收支活动纳入财政预算管理，因此，公路建设单位符合公共部门的特征，其财务管理具有行使部分财政管理的职能，属于公共部门财务管理的一部分。
从公路建设单位财务管理范围、内容、任务看，公路建设单位财务管理主要是依托国家法律、法规进行资金筹集和监督使用，不断提高资金效率，保全公路资产，为国民经济发展提供基础保证，但现行财政管理体制下，公路建设单位财务管理似乎走入了误区。主要表现在：本该作为公共财政管理的却采用了企业财务管理，而该按企业财务管理的却当作公共财政来管理。如果完全按公共财政方式管理公路建设单位财务，就会养成不计成本、不讲效益、不顾风险的恶习，造成资源浪费、资金使用效益低下、财务风险加大；若按照私人部门(企业)的方式管理公共财务，就会迷失非赢利的组织目标和财务方向。因此，在向公共财政体制过渡期间，公路建设单位财务管理究竟如何管理，确实令人困惑，因此，在财政体制改革不断深入的今天，公路建设单位财务管理必须解决“管什么”。“如何管”的问题。
二、公共财政体制下公路建设单位财务管理的基本思路
公路主要是为社会提供快捷、安全，舒适的通行便利，为国民经济发展提供基础，因此，公路建设单位财务管理应按照新的公共管理思路，以社会公共利益最大化为目标，以公共财政管理为基础，借鉴企业财务管理技术和方法进行，根据公路建设单位财务活动特点和规律，笔者认为，公共财政体制下的公路建设单位财务管理的基本思路应是：(1)转换理财观念，树立公共财政意识，遵循非盈利的组织目标开展活动；(2)加强财务预算管理，强化财务责任，防范财务风险；(3)增强成本意识，提高公路各项资金的使用效益：(4)建立健全公路建设单位财务法规制度，完善财务程序和手续、严格财务开支标准，适应国库集中支付制度和政府采购制度；(5)建立健全内部监督、社会监督，审计监督“三位一体”的财务监督体系，加强对公路建设单位预算执行、政府采购的监督，提高公路建设单位财务活动的透明度，主动接受社会公众的监督。
三、财政体制改革对公路事业发展的影响及需要研究解决的问题
(一)公路建设单位预算编制需要研究和探讨的问题
1、正确处理预算管理与计划管理的关系。现阶段，我国经济体制正处于转型时期，在完全建立起公共财政之前，国家管理经济的手段是采取计划和预算的双重管理，公路建设单位的支出既要执行部门预算管理，又要执行年度计划管理，而现实情况是计划与预算编制的时间不同步，两者在编制时掌握的信息不一致，给公路建设单位财务管理增加了很大的困难。因此，国家有关部门应在宏观层面上协调好预算管理与计划管理之间的关系，以利于基层单位预算的编制、执行。
2、关于预备费用比例问题，预备费设置的目的是为了应付当年预算执行中自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支，国家对预备费提取比例、开支范围还没有统一规定，而是由各省、自治区、直辖市政府自行确定，公路最容易受到自然灾害的袭击，按照目前政策规定的比例预留预备费和预备费开支范围规定，显然是无法保证当年预算中的自然灾害救灾开支。因此，国家应针对不同行业、不同地区适当考虑统一预备费的比例，以利于不同特点单位的预算执行。
3 关于预算编制时间的问题。各基层预算单位编制预算的时间只有一两个月，甚至一些地区只有一个星期。这对于细化预算、编制零基预算而言，显然是远远不够的。虽然近两年一些省级财政部门提前至7月底8月初下达编制预算任务，但仍不能满足客观需要，没有充分的时间对预算项目进行周密的论证、测算预算指标时信息资料收集掌握不完备、不准确，势必影响公路建设单位预算收支安排与实际需要的一致性，影响国库集中支付、政府采购制度的实施，导致预算后期执行困难，影响公路事业的发展，因此，国家应对预算编制时间进行适当调整，延长预算编制时间。
(二)实行国库集中支付制度后如何确保公路事业的健康持续发展的问题
实行国库集中支付是规范财政支出管理的重要举措，能够有效地解决我国现行分散支付管理的各种弊端，实现了从源头上制止腐败，提高财政资金的使用效益和透明度的目的。但公路有其自身的行业特殊性，从目前实施的国库集中支付制度改革情况看，对事业的发展产生了一些不利的影响，主要表现在：
关键词：公有公共设施 国家赔偿 公共服务
近几年来，随着我国政府公共服务职能的增强，出现了不少公有公共设施致害的赔偿案件，如重庆湛江彩虹桥坍塌事件、南京机场高速公路管理瑕疵案及郑州公益广告牌砸伤行人等等。[1]法院在审理此类案件过程中，对其属于民事赔偿还是行政赔偿一直难以断定，有按照民事赔偿判决的，也有按照行政赔偿判决的。这一问题在各界引起了广泛重视和争议，学者们的见解也存在较大差异，马怀德教授曾就此专门撰文论述其行政赔偿性质，南京大学法学院的宗延军教授和政法大学生院的吴华则均认为此类赔偿应属民事赔偿。本文认为此类案件应属行政赔偿，并应将其纳入国家赔偿范围之内。
一、我国有关公有公共设施致害赔偿的现状
对公有公共设施概念，不同学者有不同的见解，的施茂林先生认为，公有公共设施，系指行政主体基于公众共同之利益与需要，为增进人民福利，而提供与公众使用之各类有体物或物之设备，如道路、公园、广场、航空站、车站、停车场、学校、市场、港埠、休憩游乐设备、消防、医疗卫生设施及邮政、电信、自来水等公共设施。[2]而另一位台湾学者叶百修先生认为，公有公共设施是指国家因公行政目的，提供予公众或公务使用，而属其所有或管有之一切有体物或物之设备。[3]马怀德教授则认为，公有公共设施指由行政机关或其特许的公务法人设置或管理，供公众使用的设施，包括公路、铁路、桥梁、港埠码头、堤防、下水道、车站、机场、自来水厂、煤气供应站等。[4]还有学者认为，公有公共设施又称公共营造物，指道路、河川、港埠、自来水、下水道、机关办公处所、公共场所等。[5]综合以上观点，笔者认为，公有公共设施概念可分广义与狭义两种。从广义上讲，指因公共利益的目的，被行政机关设置管理的所有人工物、物及曾施以人工的自然加工物。包括道路、河川、桥梁、港埠、公园、广场、学校、公用电话亭、广告牌、车站、加油站……等。从狭义上讲，指行政机关为公益目的而专门设置并管理的设施，仅包括自来水、道路、排水系统、电力设备、广场、停车场、电信设备等。“设施”一词，从字面上理解就是人为的工作物、设置物、有体物。所以狭义的公有公共设施就不包括自然物。然而法律是以保护权利为目的的，从这一价值取向来看，笔者认为广义的公有公共设施概念较为恰当，有利于保护公民的权利。
根据我国《国家赔偿法》的规定，我国国家赔偿的范围不包括公有公共设施致害。在现实生活中，凡是因公有公共设施的设置或管理不善造成公民人身或财产受损的情况，如某自来水塔因长期缺乏维修，致使其突然倒塌，周围邻居被砸伤，家具物品乃至居住房屋也被砸坏的，此类损害的赔偿责任，在《民法通则》中有相关规定。如《民法通则》第一百二十五条规定：“在公共场所、道旁或者通道上挖坑、修缮安装地下设施等，没有放置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应承担民事责任。”该法第一百二十六条亦规定：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成损害的，他的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”显然，根据法律条文的规定，应由“施工人”、“所有人”、“管理人”，而不是国家独立承担赔偿责任。
当时立法机关的考虑是，公有公共设施因设置、管理欠缺发生的赔偿问题不属违反行使职权的问题，不纳入国家赔偿范围，受害人可以依照民法通则有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。[1]同时，有学者认为，从我国的经济制度来，我国是社会主义国家，公有制经济是我国社会主义经济制度的基础，国有经济则是国民经济中的主导力量。在我国，几乎一切事关国计民生的大、中型工矿企业、铁路、邮电、桥梁、堤坝、水电站等设施，都属国家所有。如果把这一类设施的致人损害责任也列入国家赔偿范畴，将会使国家赔偿的范围扩展至整个国有经济领域，这既非国库财力所及，也违背了国家赔偿法最初的立法旨意。[2]所以，应将公有公共设施致害赔偿纳入民事赔偿范畴，适用民事诉讼程序解决。
二、将公有公共设施致害赔偿纳入我国赔偿法的理由和现实可能
（一）将公有公共设施致害赔偿纳入我国赔偿法的理由
首先，随着社会的发展，我国的国情已经发生了变化，上述论点有其的局限性。国家赔偿法的确体现了对公权力的监督和规范，但随着现代行政从权力行政转向服务行政（给付行政），行政活动呈现出多样性和复杂性，不仅包括行使权力的行政行为，如行政处罚、行政许可，也包括提供服务的行为和行政事实行为，如公有公共设施的设置和维护，提供煤气、水、电等。而且，在现代社会，公民仅靠自力无法生存，不得不越来越多地依靠国家、社会和行政机关提供基本生存的需要。国家为保障人民福利，有义务提供公共服务，公民有权利用公有公共设施以及从政府得到福利给付。[1]所以，如行政机关疏于履行此种义务或未尽合理照顾义务，就构成不作为违法，由此给公民造成的损害，国家应承担赔偿责任。可见，国家赔偿责任不应仅限于权力行为，也应包括非权力行为，不应仅指作为违法，也应涵盖不作为违法。而且，“违法”也不应局限于严格意义上的违反法规，而应包括行为客观上缺乏正当性，即违反职务上的义务，滥用行政权，违反信赖保护，消极不作为等。所以国家不仅要对违法行使公权力造成的损害负责赔偿，也要对公有公共设施设置、管理未尽到安全注意义务而造成的损害负责赔偿。[2]另外，如果注意现代国家在行使国家权力之外还提供大量公共服务的事实，将公有公共设施因设置、管理欠缺的侵权纳入国家赔偿范围，还能够全面反映现代国家的职能和公私的分界。
其次，这些观点将民事侵权责任与国家责任混为一谈，并未真正体现出公有公共设施致害赔偿的性质。从公有公共设施的定义上看，凡是国家或公法人为特定的目的所提供设置的有体物或物之设备都属公有公共设施，包括文教设施、铁路设施、道路设施、医药卫生设施、港埠设施、游乐运动设施等等，其范围要比《民法通则》第一百二十五条和第一百二十六条规定的范围广泛。并且，公有公共设施设置、管理者与利用者之间不是平等民事法律关系，只是公有公共设施利用关系。例如我国公路法规定了公路管理机构可以由主管部门决定行使公路行政管理职责，对出现损坏、污染路面，管理畅通的单位和个人有权进行管理，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反公路法的行为。[1]可见，公路管理机构是法律授权的组织，是行使行政管理职责的行政主体，在行驶公路管理和养护职责时，与利用者之间形成的只能是行政法律关系，而不是民事法律关系，不能适用民法中关于民事侵权责任的规定。同时，对公有公共设施利用者收费也不能证明利用者与设置管理者之间是民事合同关系。一般而言，这种收费不是营利性的，而是一种维护费，价格上以设置、管理成本为标准，目的上是为了养护、修缮公有公共设施，所以，利用者与设置、管理者之间不是以对价为基础的民事合同关系，公有公共设施致害也就不能适用民法通则中的等价有偿、过错责任原则。
最后，设置、管理公有公共设施的行政机关或特许法人、企、事业单位不应承担最终的赔偿责任，它们只能作为赔偿义务机关。因为设置、管理公有公共设施在当今已经成为给付行政时代国家的义务，但国家不可能也没有必要亲自管理所有公有公共设施，很多设施多以公务特许的形式或以行政合同、行政委托的方式交由具备资格和能力的企业、事业单位或其他组织管理、维护。所以，在公有公共设施的法律关系中存在三方当事人：所有者（国家或其他依法拥有所有权的主体）、维护者（行政机关或其特许的或法律授权的企业、事业单位、其他组织）、利用者（公民、法人），前两者之间是行政特许或行政合同、行政委托关系，公民与设置管理者之间是利用关系。公有公共设施并不能因设置、管理者的性质而改变其自身性质，由此产生的赔偿责任不应由设置、管理者承担，因为设置、管理者只是被委托者，由国家选任、受国家监督而实施行为，故它们只能作为赔偿义务机关，最终的赔偿责任应由所有者及义务负担者承担。如果将所有赔偿责任都推给这些非营利性的企业、事业单位，将会使其背上沉重的经济负担，而且使这类高风险部门、危险职业承担比其他部门更多的责任、这对它们也是不公平的。同时，如果赔偿责任由国家行政机关代表国家承担，也可以督促国家行政机关及其工作人员精心设置或管理公有公共设施，减少和避免因管理人员的失职渎职、消极不作为造成的公有公共设施致害事件。
（二）将其纳入我国赔偿法的现实可能性
由上述论述可以看出，从现代行政的实质，公有公共设施的性质以及公有公共设施设置、管理者的法律地位等三方面，我国都应将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿法。这些虽然都是从上而言，但我国目前的国情也决定了现实中有必要将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿法范围。
首先，我国的经济制度在这十年中发生了巨大的变化。我国的国家赔偿法制定于1994年，当时在我国国有经济遍布经济领域，公有公共设施多由这些国有企业负责设置、管理。并且，由于当时公有公共设施的经营管理体制仍处在改革过程中，立法者考虑，如将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围将会给国家造成沉重的经济负担。但是，通过1999年宪法的修改，我们可以看出，现在经济领域中，私营经济也占据了重要的位置，有许多公共设施开始由私营企业设置、管理，变成“私有公共设施”，例如，房地产商在楼盘中间的空地上设置的锻炼器材，就属此类。这样公有公共设施的范围比过去缩小了许多，并且随着经济的发展，国家也已经有了负担赔偿的能力。同时，我国的国有企业正在进行改组改造，摆脱困境。将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿范围后，也减轻了他们的负担，便于国有企业轻装上阵，迅速完成改革，走出困境。
其次，最大限度保护公民权利成为法治的目标，也成为各种立法的目标，包括国家赔偿制度，也经历了从“国王不能为非”的主权豁免到“无恶即无过，或无过即无责”的附条件之国家责任再到国家有责任及无过错的危险责任的演进。[1]这一过程充分体现了对公民权利的日益确实和周全的保护。国家赔偿法作为人权保障法当然应当全面、完善地保护公民权益，充分实现“有权利，必有救济，有损害，即应赔偿”的精神，将公有公共设施致害纳入其中已是世界各国的通行做法和发展趋势，我国也不应例外。这样也能更加有利于保护公民权益，如果将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围并确立无过错责任或危险责任原则，那么被告不能主张无过错而免除赔偿责任，只要存在违法侵权事实，就必须承担责任。这对公有公共设施受害者获得赔偿极为有利，尤其是对于豆腐渣工程的受害者，例如四川彩虹桥坍塌案的死难者都应有权要求并获得国家赔偿。除了举证责任方面有利于原告外，同时将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围还有利于原告获得实际的赔偿，如果适用民法通则，向设置管理者索赔，很可能因设置管理者财力有限而使赔偿判决成为一纸空文，但国家赔偿的经费由国库列支，这一强大的后盾使公民的损害赔偿权落到实处。
最后，由于公有公共设施涉及到公民生活的方方面面，公民对其需求日益增多，导致由于公有公共设施设置管理上的瑕疵侵害公民权利的现象也日益增多。在实践中也存在许多不足之处，例如，赔偿范围过窄、赔偿数额偏低等。这些现象已经引起各界的广泛重视，可见将公有公共设施纳入国家赔偿的范围是非常必要的。
三、公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿在适用上应注意的
，世界各国国家赔偿法的赔偿范围不完全相同，归纳起来主要有三种：一种是国家对国家作用下的一切行为，均负责赔偿，包括非权力作用的公行政行为和私行为。这类国家主要有法国等；一种是国家对私经济行为之外的一切公行政行为负责赔偿，即不仅包括行使国家统治权的行为，也包括诸如公共设施管理、国立学校内部管理等非权力的公行政行为，但不包括私经济行为，如日本、韩国等；还有一种是国家只对限于国家基于统治权的优越地位而发生作用的行为负责赔偿，不包括公行政行为和私经济行为。我国《国家赔偿法》的赔偿范围仅对职权行为予以赔偿，不包括公行政行为和私经济行为。那么，如果将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿，我国应采取上述第二种方式，即日、韩所采取的方式，将私经济行为排除在外。这样可以适当减轻国家的财政负担，但是在实际适用时还应注意下列问题。
（一）关于区别公有公共设施的国家赔偿责任与公用的民事责任的问题
并不是所有公有公共设施致害均由国家依照国家赔偿法承担公法责任，对于由特别法规定的公用企业造成的损害应依特别法或民法解决，国家不负担赔偿责任。[1]例如，《铁路法》第58条规定，因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任。《邮政法》第五章规定由邮政企业或分支机构按照规定承担赔偿或补偿责任。要确定公有公共设施致害应为国家责任还是民事责任的重要标准应是关系的性质以及如何更周全地保护公民的权益。也就是说，国家责任与民事责任的划分，应区别公民对公有公共设施利用的两种形式。第一种是直接利用，如公民在公路、桥梁上行走。直接利用者与设置管理者之间无合同关系。另一种是间接利用，如公民乘汽车，此时，公民首先与客运公司形成运输合同关系，如果因为汽车或客运公司自身的原因，损害公民利益时，由客运公司承担违约责任或民事侵权责任，其次，公民还有对公路、铁路的利用关系，如果因为铁路维修、养护问题使公有公共设施未达到安全运营标准，发生车祸，公民因此遭受损失时，则为设置、管理者未尽安全义务，应由管理部门作为赔偿义务机关履行国家赔偿的义务。
（二）关于公有公共设施设置或管理瑕疵致害的免责事由问题
目前，免责事由主要有预算不足和不可抗力两种。但对预算不足是否能作为免责事由仍存在争议。学术界有肯定说与否定说等两种不同见解。肯定说从对国家投资建设的财力，的程度以及因素的综合考虑，认为预算不足，可以作为国家的免责事由。否定说主要基于“国家赔偿法”的立法精神及公有公共设施设置或管理欠缺的判断标准，认为凡公有公共设施欠缺通常所应有的安全性时即属有欠缺，国家均应负赔偿责任，预算不足不得作为国家免责事由。[1] 预算多少，是国家内部编列的问题，属行为范畴，如以未列预算的立法措施违法为由请求救济，实际上不属法院裁判范围，也就不能依据国家赔偿法第二条提起诉讼。并且，公有公共设施的瑕疵是客观存在的事实，因其导致公民发生损害，如都以国家预算不足为由要求免责，就不利于对公民权益的保障，所以笔者赞同否定说。对不可抗力造成的公有公共设施致害案件，各国均认为国家可以不承担责任。但何谓不可抗力以及不可抗力的判断基准却各不相同。综合而言，所谓不可抗力，系指与公有公共设施本身无关的外在自然力（如：自然死亡、暴风雨、地震、雷击等）或第三人的行为（如：交通事故）引起事故的发生，已超越人类能力的界限，为人类的知识经验所无法避免，也无法防止损害的发生的状况。公有公共设施设置或管理的欠缺是否因不可抗力所致，并无客观外力作为判断标准，只能以设施设置或管理人的主观注意能力及注意范围为准，换而言之，是否构成不可抗力的原因，并没有一成不变的标准，应根据具体情况、背景与技术水准等因素作出判断。但是，国家主张不可抗力要求免责的，必须以该公有公共设施具备通常所应有的安全性为前提。例如，公有公共设施已经具备通常应有的安全性时，而因雷击或事故发生前第三人破坏避雷针的接地线，发生设置或管理上的欠缺，就可以认为是不可抗力；反之，该公有公共设施在设置时避雷针就不完整，或因疏于管理导致其不完整，纵然因为雷击发生事故，也不能认为是不可抗力。所以，是否属于不可抗力，应以事故发生当时，公有公共设施是否具备通常要求的安全性为判断标准之一。
（三）关于未设置公有公共设施的国家赔偿责任问题
将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿后，如果公民以国家应设置公有公共设施而未设置造成损害为由提起国家赔偿，法院应否受理，值得探讨。例如，山区要道经常山崩发生落石，公民驾车经过时，遇见落石崩土，将其轿车击毁，公民能否以国家未设置防护措施为由，要求国家赔偿。笔者认为，讨论这一问题要从法条所称的“设置”的意义入手。一般各国法律规定的公有公共设施致害的国家赔偿责任均指，公有公共设施因设置或管理有欠缺，侵害公民生命、身体、财产而言，依字面解释，所谓“因设置有欠缺”，是指设置最初就有不完整的缺陷，而原始欠缺该设施应有的通常安全性，使设施有危险性而存在瑕疵。所以这里的“因设置”应该指已经有设置而言，尚未设置、未予设置、未有设置、不设置都不包括在内。[1]这也因政府施政范围广泛，不可能在任何地点设置所有设施，也没有哪个政府拥有如此庞大的财力可以支付。而“管理的欠缺”，是指设置之后，因保管不善或欠缺注意，致公共设施欠缺通常安全性，具有危险性存在而言。由于管理作用甚广，不仅指动用人员维护、看管、照顾、驻守，还包括改良、维持、修缮等行为，这些改良行为，往往涉及加设、增建某种材料、器具等情形，例如篮球架腐朽，予以更新；桥梁凹陷，予以修补。所以管理行为中，经常包括设置的情况，在感觉上容易让人误认为未设置公有公共设施也涉及国家赔偿责任。为了使涉及加设、增补、修建等管理行为与设置相互区别，笔者认为应分下列三种情况进行。第一，道路、桥梁等各类公共设施，如是建立、建造新的主要设备、基础结构或主要工程等，并设置照明、安全等设备，已具备设施形态的，均属设置之类。第二，公共设施已设置后，如为加强设施的安全性、稳定性、坚固性、实用性，所设置的排水、通风、卫生、照明等设备，不论是辅助或附属设备，均属管理的作用，不能认为是设备问题。第三，如公共设施已经腐朽破损，对其给与更新、改建、重造时，则为设置，不属管理作用。
综上所述，无论是上还是在司法实践中，公有公共设施致害赔偿应属行政赔偿，应由国家承担赔偿责任。因此，应完善国家赔偿法，将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围，并在赔偿额的标准、归责原则等方面作相应修改，尽快使公民的合法权益得到切实保障，以填补目前我国国家赔偿法领域的这一空白。 ：
[1]翁岳生编：《行政法2000》（下册）法制出版社，2002年版。
[2]何孝元著：《损害赔偿之》，商务印书馆，1958年11月版。
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[8]廖义男著：《国家赔偿法》，著者自任发行，1998年版。
关键词：公共事业管理；实践；人才培养
中图分类号：G646 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）15-0287-02
公共事业管理专业在国内创设于1998年，到2012年全国大约有500所高校开设公共事业管理专业，但专业发展方向不尽相同。总的来说，公共事业管理专业取得了长足发展，但是“式”的发展并未使公共事业管理专业的社会声誉度大幅提升，反而同质化的人才培养模式使得专业发展面临“建设瓶颈”。因此，公共事业管理专业应在重新审视专业定位、人才培养模式等问题的基础上走内涵式发展道路。本文主要以宜春学院公共事业管理专业发展状况为例，探讨多科性地方本科院校公共事业管理专业人才培养的新路径。
一、宜春学院公共事业管理专业发展现状
（一）办学规模与层次不断提升
宜春学院公共事业管理专业自2002年开办以来，学生人数从最初的十几人到2010年后基本保持在50人以上，办学规模与层次不断提升。在专业开设初期，社会对其了解不够，许多人将其简单地理解为社区服务和第三部门管理等，未能正视专业发展的潜力。随着我国越来越重视社会建设，社会对公共事业管理的重要性和定位日益清晰。
（二）学科建设凸显应用特色
学科建设是专业建设的生命线，做大做强一个专业需要多维并举，凝聚学科优势。公共事业管理专业自开办以来，一直探索学科建设服务地方的新路径，彰显专业的应用性特色。2006年以来，学院与宜春市政府合作，开展各项资政服务。在事业单位体制改革、反腐倡廉研究、农村公共事业发展等政策咨询中，学院都派专业教师积极参与，并建言献策。
（三）专业建设从无到有，稳步推进
2006年以来，公共事业管理专业引进了一批专任教师充实教学队伍，学院也加大了对专业的扶持力度，专业建设取得了长足进步。2011年，公共事业管理专业进行了新一轮人才培养方案的改革，强化实践教学，并探索在偶数学期建立教学实践周制度（时间为该学期17―18周）。在实践基地建设方面，至2011年，公共事业管理专业已与宜春市发改委、人事局、城管局、仙源乡政府等相关部门合作建立实践基地，目前正筹建公共事业管理专业就业基地。
总的来说，宜春学院公共事业管理专业建设虽取得了一些进步，但随着办学环境变化，和其他本科院校公共事业管理专业一样，专业发展呈现“先扬后抑”态势。同质化的培养模式使得专业发展缺乏特色，专业发展前景和现状又形成了反差较大的极化现象。因此梳理地方本科院校公共事业管理专业发展困境，探索中国特色专业建设路径具有十分重要的意义。
二、地方本科院校公共事业管理专业的发展困境
（一）人才培养模式亟待完善
公共事业管理专业由于成立时间较短，各高校在人才培养模式方面仍处于探索阶段，亟待进一步优化，如在培养目标、专业设置、课程体系、实践教学等方面教育界仍存在较大的认知分歧。从培养方案看，专业主要培养能够胜任党政机关、事业单位的复合型、应用型人才。但是公共部门“逢进必考”的政策使得公共事业管理专业的就业去向未能契合专业设置的预期，大多数学生无法进入到公共事业管理领域就业，更多地流向到了企业。专业发展前景和现状的极化现象使得公共事业管理专业的人才培养未能体现出专业优势，也导致了公共事业管理专业的社会声誉度不是很高。因此，公共事业管理专业建设亟须找准自己的特色，防止在同质化中迷失自我。
（二）支撑专业较少、专业基础薄弱
公共事业管理专业具有较强的跨学科性，涉及政、经、文、法等领域，需要在多学科融合中找准自己的特色。但是据统计，国内开设公共事业管理专业的500多所高校，支撑专业多于两个的不到1/4。以宜春学院为例，2002年公共事业管理专业仅作为思想政治教育专业的一个方向招生，2004年开始独立招生。十年来公共事业管理专业虽取得了较大发展，但是学科融合优势并未得到体现，至2012年公共事业管理专业在宜春学院仍只有一个专业方向，缺乏相关的支撑专业。同时，实践教学偏弱，没有独立的教学实验室；学术交流不足致使专业发展方向的拓展“心有余而力不足”等。
（三）实践环节相对匮乏、学生实践能力急待加强
课程设置理论课偏多，应用性课程较少，不能适应社会急需的复合型、应用型的人才。因此，学生学完后通常感到“通而不精”，找不到自己的核心竞争力。正如社会上对公共事业管理专业学生的评价――“万金油”，虽然具有了一定的综合管理能力，但却没有自己的“主轴”。造成这一现象主要有三个原因：一是课程设置上重理论、轻实践，应用性课程设置偏少；二是虽然建立一些实践教学基地，但或是输入人数有限，或是联系互动较少，实习基地建设出现流于形式的现象；三是部分同学对实践环节认识偏差，在实践教学中敷衍了事，如在社会调查实践中存在普遍的“搭便车”现象，实践教学未能达到预期目标。
三、地方本科院校公共事业管理专业发展路径思考
（一）创新人才培养模式，探索“2+1+1”模式
结合到地方本科院校应用性人才培养定位来看，公共事业管理专业可推行“2+1+1”人才培养模式，即在前两学年开展专业基础课、通识课教学；在第三学年进行核心专业课学习，并在第6学期9-18周组织学生到相关行政、企事业单位实践锻炼；第四学年第7学期1-9周针对学生在实践中遇到的问题开展针对性学习，并进行相应素质拓展训练，10-18周进行毕业论文设计与写作。通过“2+1+1”人才培养模式可使学生在理论与实践结合的过程中了解自身不足及明晰自身职业发展定位，第7学期的针对性学习又能使学生的专业应用能力进一步提升。这种培养模式相比传统培养模式下的学生具有更大的优势。
（二）科学定位专业发展方向
专业的生命力和社会声誉最终取决于专业的社会适应力，只有解决“教育产品”销售问题，专业建设才有活力与生命力。公共事业管理专业发展之所以呈“先扬后抑”态势，根源于实际就业去向与培养目标一致性较低。因此，必须探索专业人才培养方向的多元化，顺应社会人才需求的状况。建议可以在统一招生的基础上将专业发展设置为三个方向：行政管理、社区服务、人事行政。行政管理方向主要培养党政机关急需的复合型人才，在人才培养中强化政治、经济、管理、财务等课程的教学。社区服务方向主要培养公益部门和基层急需的服务型人才，在人才培养中强化管理、经济、社区服务等课程的教学。
（三）“内培外引”有机结合，优化师资结构
柔性引进专业技术人才，充实师资队伍。可以聘请行政、企事业单位理论基础扎实、业务能力强的管理人员担任课程主讲教师或进行专题教学。这样既可以充实师资队伍，也可以提升教学的应用性与实践性。同时对现有师资队伍加强培训，从内部挖掘潜力，通过政策引导，鼓励青年教师积极攻读博士研究生。
（四）不断完善课程体系建设
课程体系建设是专业发展的基础，公共事业管理专业要想打造自身特色应在课程模块设计、主干课程、校本课程等方面着力。完善课程体系建设应从两个方面着手：一是主干课程彰显特色。主干课程应包括公共政策学、社会调查实务、组织行为学、社区管理、领导科学、公共行政学、人力资源管理等应用性课程。课程设置应突出公共事业管理的特色，将课程设置与培养方向有机衔接起来，以实践教学为主，充分培养学生的综合素质和应用技能。二是完善教学资源建设。在充分调研和探讨基础上，根据专业不同发展方向编写公共事业管理专业系列教材。在教材编写中妥善处理专业课程体系完整性与特殊性、理论性与应用性的有机统一。
（五）创新教学方法，探索社校合作办学模式
1.创新教学方法，强化互动式教学。公共事业管理专业是一门应用型学科，这就要求教学中强化互动式教学，如案例教学法、演讲式教学法、情境设置法等。通过互动式教学能够增强课程学习趣味性和实用性，使得课程学习变“要我学”为“我要学”。
2.探索社校合作办学模式。在不断提升教学内涵与办学声誉的基础上，强化与企事业单位的合作办学。探索“订单式”人才培养模式，与相关单位签订合同，根据单位人才需求进行“量身定做”培养，学生毕业后直接进入该单位工作。社校合作办学模式的优势在于节约用人单位招聘合格人才的成本，也提升了专业的社会应用性与声誉度。
综上所述，公共事业管理专业经历了十年的发展，在学科建设、课程设置、实践教学等方面进行了多维创新，取得了较大发展。但是其社会应用性的不足极大制约了专业的长效发展。因此应在深入分析公共事业管理专业发展现状并探析制约其发展因素的基础上，探索内涵式发展道路，按照市场人才需求状况科学设置人才培养方向，强化实践教学环节，实现人才培养与社会需求的无缝对接。
参考文献：
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12. [模板范例] 公路段安全操作规程集 [白开水][2008年9月14日][44] 一、 养 路工人安全操作规程 1、出工前应穿戴好劳动防护用品和安全标志服，并检查和带好各自的劳动工具。 2、工人随机出工时，要按规定乘坐，放置好随身工具，严禁在机上淡笑、戏闹，车辆未停稳时严禁跳车、扒机。 3、在道路维修作业时，应在作业区域的两端离作业场所 50米……
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王世忠，1957年生，现任吉林省高速公路管理局指挥调度中心主任兼路政处处长，主要负责全省高速公路指挥调度、路政管理、超限治理、行政执法等项工作。自1996年从事吉林省高速公路管理事业以来，他始终以一名优秀共产党员的标准严格要求自己，爱岗敬业，不断创新，在高速公路管理这一领域取得了突出的成绩，受到省交通系统各级领导的充分肯定和全体干部职工的好评，曾荣获全国交通行业文明职工标兵、全国交通系统“二五”普法先进个人，多次被省交通运输厅、省高管局评为“优秀共产党员”、“优秀党务工作者”、“优秀共产党员标兵”等荣誉称号。
自参加工作以来，王世忠始终把学习作为不断前进的动力之源。多年来不断进行学习和深造，分别获得辽宁师范大学本科毕业证书、吉林大学研究生结业证书、长春地质学院计算机应用能力培训合格证书、北京交通管理干部学院岗位培训证书等。
深厚的功底为他在高速公路管理事业中不断开拓进取奠定了坚实的基础。
开始，按照吉林省交通厅关于建立全省高速公路快速反应体系的指示精神和高速公路管理局局领导的指示要求，王世忠承担了建立高速公路指挥调度体系的任务。他积极主动与吉林省高速公路交警支队等相关单位、部门进行沟通，协调组建指挥调度中心相关事宜，并严格按照“合联值守、分工合作、互相配合、快速反应”的原则，组建了吉林省高速公路指挥调度中心，在全国率先实现了高速公路交通管理部门与高速公路交警部门的“两个联动”（即：巡逻联动；接警、调度、处理联动）；“六个统一”，（即：统一共享使用资源；统一设立全省报警、救援电话；统一值班和指挥调度；统一协调巡逻时间；统一指挥调度程序和工作纪律；统一对路面施工作业进行审批）。
从高速公路路政管理实践出发，省高管局提出实现从“小路政”到“大路政”理念的转变。按照这一要求，王世忠又带领路政处全体职工，与局人事处积极协调、配合，全面开展高速公路管理局行政执法改革各项工作。一是在全局范围内公开组织了两期行政管理大讨论，就高速公路行政管理的目的、意义、如何履行行政管理职能、行政管理存在的问题、解决方法以及好的意见和建议等与局属各管理处和行政执法人员进行了积极的探讨，为行政管理工作在全局的全面铺开奠定了理论基础。二是从明确行政管理职责入手，深化行政管理的“一岗多责、综合管理”的管理理念。根据《吉林省高速公路路政管理条例》和其他法规规章的规定，他力主对权力趋同、处罚相近、领域接近的同类职责权限进行合并，深化了行政管理的“一岗多责、综合管理”的管理理念。三是完善行政管理的制度建设，促进行政管理的规范化。他主持制定了行政管理工作细则、公共、专项案件处理程序、案件处理时限表、行政管理责任制度、行政管理人员行为规范等一系列规章制度，并汇编成《吉林省高速行政管理工作手册》，形成了行政管理制度体系，促进了行政管理的规范化、制度化。四是健全内部激励约束机制。他力主创设了首办责任制，明确了在案件处理过程中即办人、转办人、承办人的报告或处理职责权限，实行全程追踪，全面负责；建立了连带责任制，明确了领导者和具体工作人员之间、转办人和承办人之间的责任关系；实施行政管理人员从业资格认证制度、末位淘汰制度、等级管理制度，实行持证上岗、岗位竞争、工作绩效挂钩。五是组织对全局行政管理机制改革落实情况进行督导，采取路面抽检、随机提问、业务检查的方式，对各单位进行联检，并将联检中存在的问题及评分情况进行通报。通过检查及对存在的问题进行整改，进一步提高了行政管理人员对改革的认识，规范了行政管理行为。
为了切实提高服务水平，王世忠认真贯彻落实省交通运输厅提出的“一切为了行车人，一切为了行路人”和省高管局“管理就是服务”的工作理念，带动广大职工利用法律手段，为广大群众办实事、办好事，真正意义上体现了“以人为本，服务至上”。
一是以《吉林省高速公路安全管理办法》为基本规范，强化高速公路安全管理，提高对外服务水平。随着高速公路经营行为的多样性和养护生产市场化程度的增加，在高速公路管理范围内从事生产、经营活动的行为明显增多。为了加强对这些行为的规范，增强全体干部职工服务社会的思想意识，在充分调研的基础上，王世忠制定了《吉林省高速公路安全管理办法》。该《办法》对路面巡查、超限检测、清障救援、施工作业、服务区安全等业务安全管理均做出了明确具体的规定。客观上，提高了对社会各界人士的服务能力和水平。
二是积极协调省发改委和省财政厅等有关部门，对《吉林省高速公路路产赔（补）偿、占用计价收费规定》进行了重新修订。从广大交通参与者切实利益出发，删除了部分不适合实际和社会公众有歧义的标准，细化了自由裁量权较大的标准，合理设置占用费的收费标准，全面体现“以人为本，服务至上”的工作理念。
三是认真落实人大代表 意见和建议，解决实际问题，为社会群众服务。针对我省高速公路应规范地名线路标识的建议等，在实地踏察的基础上，在沈哈高速公路k139处设置了2处跨线龙门架式指示标志，为群众出行提供方便。
自参加工作以来，始终把学习作为不断前进的动力之源。多年来不断进行学习和深造，分别获得辽宁师范大学本科毕业证书、吉林大学研究生结业证书、长春地质学院计算机应用能力培训合格证书、北京交通管理干部学院岗位培训证书等。
深厚的功底为他在高速公路管理事业中不断开拓进取奠定了坚实的基础。
开始，按照吉林省交通厅关于建立全省高速公路快速反应体系的指示精神和高速公路管理局局领导的指示要求，承担了建立高速公路指挥调度体系的任务。他积极主动与吉林省高速公路交警支队等相关单位、部门进行沟通，协调组建指挥调度中心相关事宜，并严格按照“合联值守、分工合作、互相配合、快速反应”的原则，组建了吉林省高速公路指挥调度中心，在全国率先实现了高速公路交通管理部门与高速公路交警部门的“两个联动”（即：巡逻联动；接警、调度、处理联动）；“六个统一”，（即：统一共享使用资源；统一设立全省报警、救援电话；统一值班和指挥调度；统一协调巡逻时间；统一指挥调度程序和工作纪律；统一对路面施工作业进行审批）。
从高速公路路政管理实践出发，省高管局提出实现从“小路政”到“大路政”理念的转变。按照这一要求，又带领路政处全体职工，与局人事处积极协调、配合，全面开展高速公路管理局行政执法改革各项工作。一是在全局范围内公开组织了两期行政管理大讨论，就高速公路行政管理的目的、意义、如何履行行政管理职能、行政管理存在的问题、解决方法以及好的意见和建议等与局属各管理处和行政执法人员进行了积极的探讨，为行政管理工作在全局的全面铺开奠定了理论基础。二是从明确行政管理职责入手，深化行政管理的“一岗多责、综合管理”的管理理念。根据《吉林省高速公路路政管理条例》和其他法规规章的规定，他力主对权力趋同、处罚相近、领域接近的同类职责权限进行合并，深化了行政管理的“一岗多责、综合管理”的管理理念。三是完善行政管理的制度建设，促进行政管理的规范化。他主持制定了行政管理工作细则、公共、专项案件处理程序、案件处理时限表、行政管理责任制度、行政管理人员行为规范等一系列规章制度，并汇编成《吉林省高速行政管理工作手册》，形成了行政管理制度体系，促进了行政管理的规范化、制度化。四是健全内部激励约束机制。他力主创设了首办责任制，明确了在案件处理过程中即办人、转办人、承办人的报告或处理职责权限，实行全程追踪，全面负责；建立了连带责任制，明确了领导者和具体工作人员之间、转办人和承办人之间的责任关系；实施行政管理人员从业资格认证制度、末位淘汰制度、等级管理制度，实行持证上岗、岗位竞争、工作绩效挂钩。五是组织对全局行政管理机制改革落实情况进行督导，采取路面抽检、随机提问、业务检查的方式，对各单位进行联检，并将联检中存在的问题及评分情况进行通报。通过检查及对存在的问题进行整改，进一步提高了行政管理人员对改革的认识，规范了行政管理行为。
为了切实提高服务水平，认真贯彻落实省交通运输厅提出的“一切为了行车人，一切为了行路人”和省高管局“管理就是服务”的工作理念，带动广大职工利用法律手段，为广大群众办实事、办好事，真正意义上体现了“以人为本，服务至上”。
一是以《吉林省高速公路安全管理办法》为基本规范，强化高速公路安全管理，提高对外服务水平。随着高速公路经营行为的多样性和养护生产市场化程度的增加，在高速公路管理范围内从事生产、经营活动的行为明显增多。为了加强对这些行为的规范，增强全体干部职工服务社会的思想意识，在充分调研的基础上，制定了《吉林省高速公路安全管理办法》。该《办法》对路面巡查、超限检测、清障救援、施工作业、服务区安全等业务安全管理均做出了明确具体的规定。客观上，提高了对社会各界人士的服务能力和水平。
二是积极协调省发改委和省财政厅等有关部门，对《吉林省高速公路路产赔（补）偿、占用计价收费规定》进行了重新修订。从广大交通参与者切实利益出发，删除了部分不适合实际和社会公众有歧义的标准，细化了自由裁量权较大的标准，合理设置占用费的收费标准，全面体现“以人为本，服务至上”的工作理念。
三是认真落实人大代表意见和建议，解决实际问题，为社会群众服务。针对我省高速公路应规范地名线路标识的建议等，在实地踏察的基础上，在沈哈高速公路k139处设置了2处跨线龙门架式指示标志，为群众出行提供方便。
一、行风建设采取的主要措施
200x年，为加强行风建设，市公共交通指挥调度中心从关注民生、体贴民情、消除民怨、凝聚民心入手，大力实施公交民生工程，重点解决市民日益增长的出行需求与公交发展总量不足、质量不高之间的矛盾。尤其是2010年6月8日市政府开通政风行风热线以后，在搭建与市民沟通的平台上，为广大市民办了很多实事和好事。经统计，截止二零零八年12月底，公共交通指挥调度中心共接到省民心网和市政府政风行风热线转办件2050件，回复星级率为95.72%，群众满意率96.85%。采取的主要措施：
1、加强组织领导，落实纠风责任。
为保证行风工作顺利开展，公共交通指挥调度中心成立了行风建设工作领导小组，实行逐级负责制。对群众咨询和投诉的问题，严格按照规定程序办理。科长负责政风行风热线转办件的受理，进行调查处理，形成初步意见向主管处长汇报；主管处长认真审查后，由责任科室负责协调相关公交企业积极落实，并形成回复材料；回复材料经公共交通指挥调度中心党政领导审定后，上报局行风办。为加强对办理政风行风热线办理群众投诉工作的领导力度，专门指定一名副处长负责日常管理工作，组建了政风行风热线转办件受理小组，制定了转办件办理流程和办理时限，向社会公布了行风公开电话，由一名科长负责协调，一名副科长负责收集整理材料，两名工作人员负责接听受理公开电话，处理应急事件，保证信息畅通。
2、加强专项治理，开展创建活动。
针对市民反映部分公交车辆车容车貌差、站区卫生差、乘降秩序差、运营秩序差等问题，公共交通指挥调度中心积极开展多项主题整治活动，净化市场秩序。2010年7月份，以奥足赛测试赛为契机，开展公交市场治理整顿月活动，重点整治了车辆卫生不整洁、乱贴广告、车内附属设施缺失问题；车辆随意停靠、滞站揽客、争道抢行等违规行为；个体承包线路和小公汽线路索要高价、野蛮待客、超员、串线经营等违章行为。2010年9月份，为迎接我市首个“公交周及无车日活动”，开展了全行业车容车貌及站务设施整治活动。2007年12月份至二零零八年2月底，开展了冬季行车及安全大检查，对各公交企业的检查情况定期进行排名和通报。通过上述整治活动，公交行业行车和服务有了明显提高。同时，公共交通指挥调度中心在全市公交行业开展了“文明排队示范街站”创建活动，标准化文明服务线路评比活动，公交系统标兵集体、先进集体创建活动，调动了广大从业人员的积极性，营造了全行业争先创优、文明服务的良好氛围。
3、加强社会监督，查处行风案件。
为不断拓宽社会监督渠道，认真听取市民意见，采取与新闻媒体联办栏目的方式，积极采纳市民关于公交发展的建议和意见。例如：xx晚报的我来设计公交线路、十佳公交线路评选，辽沈晚报的公交咋开我来说等栏目已成为拉近市民与政府之间的主要纽带。同时，聘请市人大代表、政协委员、行业专家、热心市民代表十余人作为行风监督员，为如何提高服务水平献计献策。针对公交行业“热点”问题，多次参加了“行风热线”、“民生会客室”等栏目，与市民就如何更好地发展xx公交进行现场交流。为方便市民及时反映问题和咨询情况，公共交通指挥调度中心向社会公开了2部投诉咨询热线电话、20部公交IC卡服务热线电话。针对行风热线举报和投诉的问题，建立了驾驶员违章抄告制度，通过明查暗访，对服务态度恶劣、影响行业形象的驾驶员进行经济处罚。全年查处行风案件32件，其中停岗培训30余人次，经济处罚120余人次。
4、加强宣传教育，完善长效机制。
为树立公交行业新风，形成人人参与创建文明行业、人人热心服务市民的良好氛围。加强了对公交从业人员的教育和培训力度，完善了从业人员和管理人员准入制度，全部从业人员一律经过培训、考核合格后持证上岗。经统计2007年以来举办公交车队长培训班16期，培训803人，核发从业资格证2372个，使公交服务更加规范。《xx市公共交通管理办法》施行以后，在全行业进行了广泛宣传，为公交行业文明、优质服务提供了法规保障。同时建立了《行风投诉工作制度》、《行风案件查处制度》、《线路检查通报制度》等内部规章，为全市公交行业建设完善了长效机制。
二、行风建设取得的主要成效
1．开展便民服务，为市民排忧解难。
200x年以来，通过采取“公交13项便民活动”、“公交线路请您参与”活动、“文明排队请您评说”活动等一系列便民新举措，为市民出行提供了优质、文明的服务，使市民反映的问题得到及时解决。在截至目前的行风政风转办件中，由于工作人员积极负责，转办件办结率100%，星级率95%，为群众办实事、好事445件，市民满意率一直保持在90%以上，全市涌现出公交标准化文明服务线路26条，星级驾驶员300名。
2．开展民生工程，方便市民出行。
根据广大市民在政风行风热线中反映的问题，主要开展了五项民生工程。一是新增、更新公交车辆1424台，新开、延伸公交线路21条，新设公交站点333个，在2000户以上新建小区开通公交线路19条，填补三、四级马路公交线路空白13条。二是新开5条通宵公交线路和5条午夜公交线路，在50条骨干公交线路实行延时服务。三是启动了公交“明亮工程”，全市有48条线路、1300台车辆夜间运行开启车厢照明灯。四是对3条小公汽线路、7条有偿使用线路进行了收购和改造。通过采取便民、利民措施，使原有的服务得到延伸和拓展，265路、611路、4321小公汽等市民意见较大的“霸王”线路，也能以崭新的面貌为广大市民服务。五是印制了《2007版公交出行指南》2000册，向社会免费发放。
3．创新服务手段，提供优质服务。
