[关键词] 治安管理； 社会化； 路径
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 16. 057
[中图分类号] D631 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）16- 0093- 02
所谓治安管理社会化是指在公安机关的有效组织和指导下，发动社会力量，使社会组织或个人参与治安管理的基础工作，这种参与治安管理的工作者能够获得一定的报酬的治安管理行为。治安管理社会化作为市场化、产业化的治安管理体系，在发达国家有成功经验，它通过社会公民或社会企业单位等与服务对象中的社区、居委会、企事业单位、村庄、个人在公安机关的组织和引导下，签订治安服务合同，并为服务对象从事治安管理服务。被服务对象依法给社会组织或个人支付劳动报酬，而从事社会治安管理服务的个人或社会组织必须经过专门培训，并依法从事社会治安管理工作，不能违法行驶超出法律规定范围外的职权。
1 治安管理社会化进程中存在的问题
1.1 思想认识严重滞后
治安管理社会化的发展在我国还不成熟，尚未形成有效的制度和规模。我国当前经济形势较好，社会经济活跃、发展迅速，然而治安管理社会化的进程远远落后于经济发展的步伐，其主要原因是对治安管理思想认识的落后。目前，我国大部分的相关政府机构和公安机关的领导都未认识到治安管理社会化的意义，未认识到治安管理社会化的积极作用。甚至一些公安机关的管理人员认为治安管理是公安机关的事，与社会无关，还有一些干部抱着官本位思想，不想权力下放，因此对治安管理社会化工作重视程度不够、投入力量不够、深入研究不够，政策和相应的规章制度不完善。
1.2 警力资源配置严重失衡
目前我国公安机关在警力配备上严重失衡，公安机关的内部部门繁多、组织机构冗赘，而基层警力缺乏。这种警力资源配置失衡的现象导致治安管理工作开展效率低，治安管理工作难度大，甚至会带来严重隐患。公安机关的治安管理主要工作都在基层表现，而由于基层警力的缺乏，民警难以应对繁杂的社会治安问题，民警与公众之间的交流机会和渠道也较少，长此以往，民众对公安机关的信任度下降，公安机关的公信力也不断缩水，威胁着社会治安管理的和谐性[1]。
1.3 法律法规建设滞后
由于治安管理社会化认识的滞后和建设的落后，我国各地社会治安管理还没有落到实处，利用市场经济手段来控制和运作治安管理社会化的目标远远没有达到。要发展治安管理社会化，就必须推进治安管理社会化市场运作机制，只有通过市场运作才能使治安管理社会化作为一项治安管理的有效制度长期存在下去。市场运作必须由公安机关进行有效的监督和引导，其中最重要的监督和引导手段就是根据治安管理社会化的原则制定相应的法律法规制度，通过制度和法律约束从事社会化治安管理的双方在法律允许的范围内进行社会治安管理，避免社会治安管理变质，避免社会治安管理给公众带来不稳定因素或危害。
1.4 权责不分明制约了治安管理社会化的进程
权责不明的现象在各个参与社会治安的部门中都存在，这种不良现象使治安管理者权力膨胀，责任不明，可能产生不良的社会影响。一些参与治安管理的部门尽管制定了相应的责任书，出台了权责分明的管理办法，但由于重视程度不够，考察考核制度不明确，即使出了问题也没有相应的追责措施，使权责制度制约了治安管理社会化的推进。
2 新时期治安管理社会化的路径
2.1 树立以公治公的思想观念
正确的意识是行动的先导，要在新时期下推进治安管理社会化的进程就必须切实提高公安机关的思想观念，公安机关的警察应当摒弃官本位的封建思想，将管人的思想作风转变成为人民服务的思想作风。同时应当意识到人民在治安管理中的重要性，要通过合理的政策引导使人民和公众自觉参与到维护社会治安的工作中去，让影响社会治安稳定的不良因素在人民战争中消失。因此，各人民警察要积极发动群众，集民智、顺民意，倾听群众的意见和呼声，树立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的意识，使公众自觉参与到维护社会治安工作中来，最终形成“公众安全公众治、社会安全社会抓”的良好局面[2]。
2.2 优化公安机关的警力资源配置
社会治安的主体在目前和未来的很长一段时间内仍然是公安机关，公安机关的警力资源配置关乎社会和谐稳定。针对我国目前警力配置不均衡的问题，应当改革公安机关的配置，精简机关人员，增加基层警力资源，加大对基层警力的培养和基层警力设施的配备，保证有足够的基层警力资源应对社会繁杂的治安问题。针对基层警力资源应当加大培训力度，提高基层警察的业务水平和综合素养，保证基层警察能够有效与民众交流、沟通，及时发现治安隐患，同时发动群众，做好宣传工作，使广大群众自觉参与维护社会治安稳定的战斗中来[3]。
2.3 加强治安管理社会化的法律制度保障
科学合理的法律、制度保障是治安管理社会化的根本基础，公安机关要在新时期贯彻治安管理社会化的进程，就必须制定相应的法律规章、制度，通过制度约束和引导社会团体、个人参与治安管理，并制约参与社会治安管理的个人和团体，保证治安管理的实际效果，避免社会化治安管理成为不法分子组织黑社会的新形式。
3 结 论
总而言之，在社会转型的新时期，面对复杂的社会形势和繁重的治安管理任务，我们应当具有前瞻性的战略思维和多元化的治安管理策略，通过制定科学合理的规章制度，引导社会团体和社会力量参与社会治安管理工作，并形成一套行之有效的管理体系，保证治安管理社会化的有效开展。
主要参考文献
[1] 解希红. 论新形势下我国治安工作的社会化[J]. 现代商贸工业，2010（12）：250-251.
关键词：道德治理；道德治理路径：道德治理结构
中图分类号：B82-051 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）05-0032-05
“有两种东西，我对它们的思考越是深沉和持久。它们在我心灵中唤起的惊奇和敬畏就会日新月异，不断增长，这就是我头上的星空和心中的道德律。”这是人类思想史上最气势磅礴、最深刻的名言之一，它就是德国古典哲学家康德的墓志铭。马丁·路德·金也曾一针见血地指出：“一个国家的前途，不取决于它的国库之殷实，不取决于它的城堡之坚固，也不取决于它的公共设施之华丽，而在于它的公民品格之高下。”这段名言也不愧为一条撼人心魄的客观真理。俯瞰当下，我国现实的道德问题及其复杂性已经超越了以往任何一个时代，特别是2011年以来，道德状况呈现出一幅繁杂性乃至喧嚣式的图景，一些人已完全失去了对法律和道德的敬畏之心。诸如食品安全问题、经济诚信问题、官员腐败问题等不断突破社会的道德底线，这已经严重损害了人民群众的切身利益，引起社会的普遍关注和深切忧虑，也直接关系到中国特色社会主义的发展前途。为此，2012年5月14日，中央精神文明建设指导委员会专门召开道德领域突出问题专项教育和治理活动视讯会议。会议认为：“当前社会道德领域还存在不少亟待解决的突出问题，人民群众反映强烈，必须采取有力措施及时加以解决。要从推动科学发展、促进社会和谐的高度，从维护群众切身利益、创造人们美好生活的高度，充分认识开展道德领域突出问题专项教育和治理的重大意义，以强烈的责任感使命感做好工作，推动形成知荣辱、讲正气、促和谐的良好风尚。”中央文明委还专门印发了《道德领域突出问题专项教育和治理活动宣讲提纲》。7月12日，中央精神文明建设指导委员会在京召开道德领域突出问题专项教育和治理活动座谈会，总结前段T作情况，交流成功经验，部署下步任务。上述措施表明党中央彻底整治道德领域突出道德问题的决心之坚定，也说明应该以什么来立国，是当下所有中国人都不得不面对和思考的重大问题。
一、道德治理及其特点
英国著名政治学家鲍勃·杰索普（Bob Jessop）曾经说，自80年代中后期以来，国际社会科学文献中最为流行的术语之一便是“治理”（governance）。治理一词产生的历史非常悠久，在英语中其原意是控制、引导和操纵，并长期以来与统治或政府一词交叉使用。但是治理作为一种理论，其产生和发展却只有30几年的历史。自上世纪80年代以来，西方政治学和经济学家赋予了治理以新的含义，其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义。它已不再局限于经济学、政治学和管理学领域，而是被广泛运用到社会科学诸领域，并形成了一种新的理论，即治理理论。
按照这种理论，治理的基本含义“是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序、满足公众需要的活动过程，它包括公共权威、管理规则、治理机制和治理方式等”。而道德治理的概念正是公共治理一词在道德领域的拓展和延伸。
根据马克思主义的唯物史观。认识和化解当前突出的道德问题，决不是属于意识形态的道德本身所能完成的任务，它需要政府与社会合作，运用不同的手段和方法，从较为根本的经济、社会、政治等多个领域来探讨和解决。因此，所谓道德治理，是指针对当前我国社会出现的各种突出道德问题，通过政治国家与公民社会、公共机构与私人机构以及全体公民等多主体的参与合作，制定出治理方案和采取有效措施加以遏制和消除的活动。它具有如下特征：
道德治理主体的多元性。长期以来，我们的学术语言中只有“管理”，而“管理”被理解为政府及其有关部门对社会的主动性干预。社会和人民群众则成为政府管理的对象和受体。这种管理思想来源于中国传统的管理理念。因为在中国传统社会中，社会管理者和被管理者的社会关系，被看成是牧羊人和羊的关系。但在现代社会，人民群众不是社会管理的消极受体，而是社会管理的主体和实施者。这就是治理与管理的本质区别。因此，作为社会治理的形式之一的道德治理的参与主体不仅包括国家，还包括公民社会；不仅包括公共机构（各级政府以及政府领导下。的机构，如公安、司法，工商、税务、环保、质量检测、发改委、经贸委等各部门；各级党委及其所辖的宣传部、文明委、共青团、妇联、工会等部门），还包括各种社会组织（各类行业协会、各种学会；慈善、环保组织；社区居民委员会、农村村民委员会，等等）及公民个体。而且当各种主体在道德治理中各展其长时。就能呈现道德治理主体多元化的最大好处，即社会管理的成本低、效率高，并能在最大程度上实现社会的公平正义。有一个流传广泛的故事：一位中国留学生的车停在停车场，结果车玻璃被撞坏了，他恼怒地拉开车门，却发现座位上有一张纸条，上面写着：你的车玻璃被人撞坏了，我看见了撞车，撞你的车号是****，如需要作证，请打我的电话。后面是一串电话号码。这个学生很感动，后来联系上了目击者，找到了肇事人。学生想谢谢这位证人，就问他：我与您素不相识，您为什么要帮我？对方答：我是帮你，但也是在帮自己。当人人都能这样做的时候，每个人都成为道德行为的受益者。
道德治理目的的明确性。马克思认为，是否从事有目的、有意识的活动是人与动物之间的根本区别。一方面，“目的在人的社会实践中产生，它以现实的客观世界为前提，但它又表现为对客观世界中某些现实的不满足，因而要求改变这些现实，改造现实存在物的现成存在形式，创造符合于主体需要的理想客体”；另一方面，“人类始终只提出自己能够解决的任务，因为只要仔细考察就可以发现，任务本身，只有在解决它的物质条件已经存在或者至少是在生成过程中的时候，才会产生”。道德治理正是基于对现实道德现象的不满足且基于解决现实道德问题的条件已经具备而提出的。它作为一种社会活动，其目的是非常明确的：提出自己能够解决和必须解决的问题，即梳理社会道德问题和探讨社会原因。制定具有可操作性的具体策略和措施，使道德矛盾、道德冲突等各种道德问题得到化解，道德状况不断改进，社会的道德水平不断提高，从而达到人民群众满意、人民群众安心生产和安全生活、社会和谐发展的目的。
道德治理途径的多样性。道德治理的方式和途径是多种多样的，不仅包括正式的制度性安排，也包括各种人们同意或认为符合其利益诉求的非正式的社会规范；不仅包括国家的立法、强制性制度和政策执行。还包括社会共同体形成的有利于道德问题解决的规则，甚至还包括各主体之间的协议：不仅包括政府以发号施令或运用权威的方式推动道德问题的消除，还包括各种私人部门和公民自愿性团体的具体道德实践活动和方案：不仅包括公共权力部门推行的一定范围或全国性的专项的、突击性的道德治理活动，还包括全国自上而下、民众广泛参与的道德建设活动。同时，既要有各行各业的自查自纠，又要开展志愿者巡查和群众道德评议；既要树立道德治理先进典型，又要加大对失德败德行为的惩罚；既要发挥新闻媒体的扬善抑恶作用，又要善于运用科学的管理手段；既突出社会主义核心价值体系的引领，又注重整体文化氛围的净化和社会情景压力的营造。
道德治理过程的动态性和持续性。道德治理并不是一套规则的制定，也不是一项活动的开展，而是一整套规则（或制度）体系和一系列活动的持续动态的过程；治理过程的基础不是主体之间的控制，而是彼此间的互动、协调与合作；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种固定不变的模式，而是持续的灵活的互动，各种公共的或私人的机构只要其治理的能力得到公众的认可，就有可能成为治理过程中的“权力中心”。为了达到治理的目标，各部门、组织等不同的治理主体必须交换资源、持续通力合作、相互依赖，并根据已达成的共识、规则及环境的改变而不断协商、调整。但是整个道德治理过程中，各个主体之间的责任和义务是明确的，即在法律和制度的框架内开展活动。
从我国当前的现实来看，一方面，一些道德问题已经相对突出。如食品安全引发集体担忧，质量安全底线失守，社会信任感缺失严重，质疑心态成为惯性，政府公信力下降。还有道德冷漠现象剧增、逐利行为泛滥。如此等等，不一而足。所有这些都凸显出道德治理的必要性和紧迫性。另一方面，社会各界都对道德治理高度重视和寄予厚望，道德治理的有利条件已经具备，这就使我们可以满怀信心，解决和消除突出道德问题及其社会危害。道德治理的有利条件具体如下：
一是党和国家对道德问题的重视，为道德治理的开展提供了强有力的政策和人财物的强有力支持。2001年，中共中央就制定和颁布了《公民道德建设实施纲要》，对公民道德建设的重要性、指导思想和方针原则、主要内容、道德实践等方面进行了部署和规定。十多年过去了，《公民道德建设实施纲要》至今仍有指导性意义。2011年《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》堪称当前我国道德治理的纲领性义件，《决定》不仅对当前我国道德治理的必要性有充分的认识，而且还指出了道德治理的途径、方法等等。2012年5月14日，中央精神文明建设指导委员会召开道德领域突出问题专项教育和治理活动视讯会议，刘云山强调，要深入贯彻党的十七届六中全会精神，以建设社会主义核心价值体系为根本，紧紧抓住道德领域存在的突出问题开展专项教育和治理活动，推动形成文明道德风尚。此后，中央文明办专门印发了《道德领域突出问题专项教育和治理活动宣讲提纲》，对如何开展道德治理作了具体的部署。这一系列文件的出台为我国道德治理提供了强大的政策支持。
二是人民群众对当前的突出道德问题深恶痛绝，道德治理活动具有强大的民意支持。由于一些领域的道德失范较为突出，人民群众对道德问题讨论非常激烈，对道德问题的婪延及危害已经有了较为深刻的切身体会，对道德治理的呼声日渐提高。这一方面充分说明大众已经广泛参与到道德讨论与反思的进程中，另一方面说明道德治理反映了广大人民群众的迫切愿望，能够获得民众的大力支持，为具体道德治理活动的开展奠定了坚实的群众基础。
三是利：会主义法律体系基本建立，使道德治理活动有较完善的法律体系作为依据和坚强后盾。由于道德治理涉及多个主体、多方利益、多项进程和多种合作，因而必须以法律作为治理活动的依据和保障。经过长期的发展，中国特色社会主义法律体系已经初步建立。它为明确道德治理主体的责任、规范道德治理的具体活动、促进道德治理程序和行为的合法化等等提供了良好的保障。
二、道德治理的重大意义
从经济方面看，道德治理有利于规范市场主体的各类行为，维护市场经济的良性运行。
市场经济发展过程中，除市场调节、政府调节之外，还有第三种调节，即道德调节。市场调节若没有道德调节作支撑，整个市场调节只是冷冰冰的利益博弈；政府调节离开了道德调节作支撑，政府调节也将是低效的。所以说良好的道德调节是市场经济发展的必要条件。当前我国经济领域出现的道德问题已经给当前的经济秩序和经济发展带来深重危害。如三聚氰胺事件、皮革奶事件造成民众对整个国产乳业信任度的严重下降。道德治理的一个重要目的就是要重拾人们对经济领域道德状况的信心，就是要解决人民群众反映突出的道德问题，维护经济主体的利益要求，以遏制侵犯公民利益行为的泛滥，防止经济领域出现混乱，维持市场交易秩序的正常运行和实现公平正义。
从政治方面看，道德治理有利于提升政府的公信力，凸显人民政府的民本本色。
政府公信力，是指政府取得社会公众信任的能力。衡量政府公信力的标准主要体现在：政府应是负责任和讲诚信的政府；政府应是以公民为本位的服务型政府；政府应是依法行政的政府；政府应是决策透明和信息公开的政府。政府公信力的高低实质上显示的是国家政府与社会民众问的信任关系与合作结构，也反映政府在社会公众中的权威性和影响力。政府作为为社会成员提供公共服务的组织，其公信力通过政府履行其职责的一切行为反映出来，因此，政府公信力实际上是公众对政府履行其职责情况的评价。改革开放以来，随着我国向市场经济转型，一方面，社会利益格局更趋多元，政府面临的问题日益繁杂，公众维护自身权益的意识和诉求更加强烈，因而政府常常会遭遇一些信任挑战。另一方面，一些政府官员在面临突发事件时显露出无能、无威望，有的甚至千方百计掩盖事实，引起群众的怀疑和不满。一些地方政府的决策不透明、信息不公开也让老百姓无法对政府产生信任。而权力腐败的加剧和部分官员的言而无真、言而无信，更使得一些民众对政府丧失信心。所有这些，都很容易使政府陷入“塔西佗陷阱”。政府要走出这种低公信力或无公信力的困境，就必须通过道德治理重建民众对政府的信任。一方面，通过建构制度对政府官员的行为进行约束、监督和评价，并加大对权力腐败的惩治；通过推进政府决策科学化和政府信息公开化以及开展政府诚信建设，树立政府权威，改善政府和官员形象；另一方面，通过思想道德教育和警示教育，树立政府官员“执政为民”的理念，以勤政尽职、清正廉洁的道德实践改善人们对政府的道德评价，也使人们看到政府在道德建设中的贡献和作用。同时，通过政府形象的改变又会促进公平正义的实现，带动社会风气的改善、人民道德水平的提高和社会主义理想和信仰的树立，最终也将凸显人民政府的民本本色，大大提升政府的公信力。
从文化方面看，道德治理有利于弘扬社会主义精神文化，提升中华民族的文化软实力。
“软实力”（soft power，又译“软力量”）一词最早由美国学者约瑟夫·奈提出。在《软力量：世界政坛成功之道》一书中他认为，一个国家的综合力量既包括由经济、科技、军事实力等表现出来的“硬力量”，也包括以文化和价值观以及正确的外交政策的吸引力这种“软力量”。“硬力量”体现为强大的经济、科技和军事力量，依靠此，一个国家可以对他国指手画脚，甚至命令、制裁或武力征服。而“软力量”只能依靠文化和价值观以及合理的外交政策的影响、吸引与说服等柔性手段来获得。也就是说，“软力量”应具有一种道德感召力。道德作为一种社会规范，其本身就是民族凝聚与发展的精神动力之源，一个国家的经济制度、政治制度和主流文化只有蕴涵着道德合理性。充分表达国内民众的道德向往和他们所认同的伦理精神，它才能获得民众的支持和热爱，并产生内聚力和向心力。从国际范围来看，道德不仅是国家间调整相互关系的重要准则，还是一国形成外部软实力的核心要素。
在一些假恶丑肆意横行，庸俗主义兴起，道德虚无主义、相对主义泛滥的今天，道德治理不仅能够对假恶丑形成强大的道德批判力和道德约束力，为全体社会成员进一步判断行为善恶、作出道德选择、确定价值取向提供基本的行为规范和价值准则，而且有助于树立和弘扬社会主义荣辱观，强化人们对主流价值规范的认同，提升人们的道德操守，塑造健康的民族精神品格，增强中华文化的吸引力，这些最终都会表现为中华民族软实力的提升。
从社会方面看，道德治理有利于优化人与人之间的关系，进一步推进和谐社会建设。
现实生活中，人们的各种社会活动和社会关系首先是一种利益活动和利益关系，社会不和谐的根源实质上就是一种利益矛盾和利益冲突。道德调节社会生活，是从现实利益关系的角度，特别是现实生活中个人对待社会整体利益和他人利益的态度的角度，去调节人们的各种社会活动和社会关系。道德治理立足于现实，又指向理想，因此，它以制度和规范为基本形式，以道德价值为实践指向，为人们之间的利益关系的调节和行为选择提供价值引导。道德治理对于化解各种利益矛盾与冲突。调动人们的积极性和创造性。激发社会活力和增强社会凝聚力，促进和谐社会建设，均具有重大价值。
三、道德治理的基本路径
刘云山在道德领域突出问题专项教育和治理活动视讯会议中指出：“开展道德领域突出问题专项教育和治理活动是道德建设的一项新探索。要遵循道德建设规律，坚持重在建设、正面引导，坚持抓住关键、重点突破，坚持区别情况、分类指导，坚持为了群众、依靠群众。要探索建立常态化工作机制，把专项教育和治理活动中的成功经验转化为制度规范和管理规章，促进公民道德建设持久深入发展。”这表明，在道德治理过程中应该把握好原则性思路，建构社会支撑性机制。
全盘谋划与重点突破相结合。道德治理是一个长期的过程，需要多个主体的参与、协调和合作。目前首要的问题是制定出一个相对长远的规划，该规划必须具备长期性、指导性、规范性、科学性、参与性等特征。纲要的制定是全盘谋划的体现，必须对道德治理活动有较长期的指导意义，能够调动各方的力量，能够通盘考虑不同道德问题的特征及其治理对策。但是由于各个道德问题的严重性不一，不可能在短时间将所有的道德问题都进行有效的治理，因此又必须抓住关键、重点突破，对不同的道德问题进行分类，开展个性化的治理。
政府主导与社会参与相结合。政府主导性地位的确立一方面是由于政府能够颁布相应的法律与制度，从更高层面上指导道德治理活动的开展，另一方面在于政府能够调动最大化的社会资源和社会力量参与道德治理活动。但是政府主导并不代表政府“唱独角戏”，必须藉由各种社会力量的广泛参与，道德治理才能成功。诚如潘恩所说：“政府只不过是文明生活的一小部分，……个人与集体的安全和幸福要靠社会和文明的伟大基本原理。要靠得到普遍赞同和相互维护的习惯法，要靠通过千百万条渠道鼓舞全体文明人的利益交流，依靠这些东西，要远远胜于依靠哪怕最完善的政府所能做到的任何一切。”道德治理不是执政党和政府的政治活动，因而不可能采取垂直命令或一刀切的形式开展。况且道德治理又是长期的任务和全社会的职责，所以充分发动群众参与，鼓励社会团体和公民个体承担部分道德治理的责任和义务是现代社会所倡导和要求的。
硬性制约与软性引导相结合。马克思主义认为。法律和道德同属于上层建筑的领域，两者同是用来调整社会关系、规范人们行为的重要手段。但它们的调整方式、调整对象、调整机制、调整范围、评价标准以及自身的形成和表现又各不相同。大体而言，两者对社会关系的调整具有对称性和互补性的特点，这表现在调整手段上的刚性与柔性；调整机制上的权利义务的明确性、权威性与道德信念的共识性；调整范围上相对狭小的领域与一般的广阔的领域等方面。事实上，道德治理就是以法律与道德在调整社会关系时的这种对称性和互补性为基础的。也就是说，道德治理必须运用硬性约束与柔性约束两种力量，一方面将一些基本的道德原则和规范上升到法律和制度的层面，形成硬性制约，另一方面加强舆论监督、道德劝导。只有将二者有机结合，才能保障道德治理的成效。
保持特色与经验借鉴相结合。这里的特色主要指两个方面，一是中华民族传统美德及近代以来形成的改革创新等时代精神。民族精神和时代精神在道德治理中可以进一步得到弘扬；二是秉承社会主义的道德要求。这两个方面是我们的特色。同时，我们也应该看到一些资本主义国家在市场经济发展过程中的道德治理经验和现实成就。在一些共性的道德问题治理方面。只有积极借鉴他国的成功经验，我们才能少走一些弯路。
四、道德治理中不同主体的不同责任与不同阶段的不同任务
道德问题具有突出性、复杂性、多变性，这就决定了道德治理任务的艰巨性、治理过程的长期性、治理活动的多维性。以下我们把道德治理过程从静态和动态两个方面进行了划分，一是多主体的合作及其不同责任（详见图1），二是不同阶段的不同任务（详见图2）。
【关键词】网络化 社会治理 路径选择 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
进入新世纪之后，自然灾害、恐怖主义、气候治理等人类社会问题日益突出，这些社会问题体现出跨管辖区、超越公共部门与私人部门界限等特征，单独的社会主体无法独自解决这些问题，这使传统的社会治理模式陷入困境，而此时网络化治理便应运而生。网络化治理理论认为社会治理应是政府部门与非政府部门共同参与合作构成的社会治理网络，其参与主体包括国家、区域以及地方各级政府、各种利益团体、非盈利组织、社区公民团体等。多主体的参与促使网络治理可以适应不确定、复杂的社会状况，而且这一治理模式已经在很多国家的社会问题治理上发挥成效。进入社会转型期后，社会矛盾也日益凸显，我国社会治理趋于复杂化，所以我国也应积极探索网络化社会治理模式。
网络化治理在社会治理中承担多重角色
重构价值理念，推动公共价值的再生产。网络化治理有利于构建开放的公共领域，而公共领域是塑造社会公共价值的前提。在网络化治理模式中，不同的参与主体通过对话和协商，将不同的利益诉求集成偏好表达，推动了公共价值的再生产。另外，尽管网络化治理强调不同治理主体的合作，但政府应在其中起到“元治理”的作用，如果缺乏政府的参与，不同利益群体的价值观念可能无法调和，最终也无法通过协调形成集体偏好，不利于社会公共价值的产生。社会公共价值与公民个体息息相关，要想构建健康的网络化治理模式，公民应理性客观的审视社会问题，具备公共精神，成为能够与政府进行对话和交流的参与者，公民可通过提升自身的政治素养来发挥主观能动性。
拓展协商主体，实现协商与机制的共振。网络化社会治理模式的本质是通过构建一个稳健的协商系统来形成社会公共价值。为了确保这一网络机制能够有效的发挥协商作用，需要在网络化治理模式构建中加入嵌入性机制，确保治理网络中的各个要素能够相互联系，解决治理主体多元化带来的协调困境。因此可以说，网络化治理模式应实现网络、嵌入式机制、协商的共振。
培养复合型治理能力，解决棘手问题。社会治理研究者认为网络化治理能够培养反思治理、弹性治理、回应治理、再生治理的能力，而这些能力能够推动棘手问题的解决。反思治理促使社会治理主体从多角度分析棘手问题，为问题解决提供多种思路。社会棘手问题往往是具有关联性的，因此这些问题的解决不能单凭一方力量，也不可能一蹴而就，这就需要社会治理组织发挥弹性治理能力，从多维度时空上提升问题解决的可能性。回应治理能力要求政府在棘手问题解决中及时公布情况，赢得公民信任，树立一个可靠的、公正的政府形象。再生治理模式是指治理主体在遇到类似的棘手问题的过程中，能够打破地域管辖限制、拓展治理主体范畴，并创新治理方式。
当代中国社会治理中存在的三大问题
我国社会价值理念呈现碎片化状态，缺乏统一的价值取向。改革开放后，随着经济的发展，我国社会个体也从传统的依附型转变为自主型。社会个体在追逐自身利益的过程中选择了不同的价值理念，而且随着中外交流的频繁，西方价值观念不断输入中国，这对我国社会大众的价值观产生了较大影响，导致当前我国很难形成统一的价值取向，出现价值理念的碎片化。从多元的价值观来看，目前我国本土价值观与西方价值观、大众价值观与流行价值观、传统价值观念与现代价值观念并存，价值理念较为离散，并未形成广泛的公共价值观念。
多元主体参与协商治理的效果并不理想。随着社会民主化建设，我国社会治理的主体结构逐步由原本的政府单一主体转向政府、社会、市场多元治理主体，因此政府、企事业单位、社会组织、社区以及公民个体等都能平等地参与社会公共事务治理，但在这种伙伴型关系中，政府依然是主导者，其通过构建协商体系来确保各个治理主体共同参与社会公共事务并达成共识。从目前的社会治理效果来看，受官本位思想的影响，政府的协调职能有待提升，这也导致公众参与社会治理的渠道受限。另外，我国的企业、社会组织、公民等参与主体还存在一定的依赖性，参与社会治理的积极性并不高。所以从整体来看，我国多元主体参与协商的效果并不理想。
社会治理模式存在局限性。当前我国的社会治理面临着外部、内部双重因素的困扰，如我还没有充分享受到现代化的成果，但要与发达国家一同担负各种国际化风险，而从内部来看，本土的体制和观念存在新旧交替的冲突，可以说当前我国社会进入一个风险期，社会发展存在诸多不确定性，这要求政府治理模式应具备调适性和动态性，在出现新的社会问题后，能够及时作出应对。受社会治理体制、制度、观念等方面的束缚，我国当前社会治理模式弹性不大、缺乏适应性。
网络化治理为中国社会治理提供多样选择
调和内在价值理念，形成公共价值。当前我国社会存在多元价值观，要想实现网络化治理，需要调和不同价值观念，推动公共价值的再生产。在这一过程中，政府作为主导者除了要注重服务、诚信等价值理念外，还要关注社会公平和正义，若社会公共价值过于追求效率而忽视公平，会削弱政府在公民中的公信力。具体来说，要推动公共价值的生产可以从三个方面入手：首先是持续开发治理网络，让多元治理主体能够不断交流互动，并最终形成集体偏好，这是调和各种价值观念冲突的基础；其次要保持治理网络的扩散性，在网络化治理中，政府尽管起到主导公共价值生产的作用，但却并非是公共价值的唯一生产者，社会组织、企业、公民团体等也都参与其中，所以政府要主动将这些主体吸纳进入网络化治理模式；最后要提升治理网络的合法性，治理网络应以公平为导向，增强大众对政府的信任。
吸纳多元参与主体，实现协调治理。在传统的社会管理模式中，政府是社会治理的唯一决策者，是一种自上而下的非协商治理模式。而在网络化治理模式中，其治理主体是多元的，通过协商来提高社会治理的绩效。所以，我国要发展网络化治理，便必须以包容的态度，鼓励不同社会群体参与社会治理。而且还要丰富社会治理主体协商的形式，如继续深化听证会、民主恳谈会、民事调解会、网络公共论坛等协商形式，并随着模式的成熟，可将这些形成机制化、形成民主协商常态。
探索复合型治理手段，提高棘手问题的可治理性。当前我国存在面对棘手问题，治理手段单一化的问题，导致社会棘手问题的解决并不理想。而网络化社会治理的优势之一应是具备高度的可调适性，能够多手段解决社会棘手问题，所以在构建网络治理模式中，我国需要根据棘手问题的特征建立不同的治理网络。在具体治理过程中，政府部门间尤其是不同层级政府间要建立协作模式，避免出现治理真空。此外，我国还要探索公私部门合作解决棘手问题的模式，丰富社会治理手段。
不断调适治理系统，应对社会环境的不确定性。当前社会治理愈加复杂化，出现了更多不确定因素，所以社会治理模式需要不断进行调适，以适应新的社会环境。要确保网络化治理具备调适性，首先，需要树立复杂性、系统性的治理思维，政府要打破传统的“命令―控制”线性思维习惯，发挥治理网络协调者、管理者的作用，能在宏观层面进行社会治理，而不需事事亲为。其次，在具体的治理过程中，还要确保治理网络的开放性，通过构建协调机制，推动不同治理主体间建立互信关系，让整个社会治理网络在面对新问题时能够快速达成应对共识。最后，网络治理还要建立反馈机制，对社会治理的绩效进行评估，而且评估标准应根据社会变化进行灵活调整。具备强大调适能力的网络化治理模式才能够最大限度地对社会问题进行反复修补，确保社会的有序健康发展。
论文关键词 西部地区 社会管理创新 法治路径
当前，我国现代化建设进入攻坚阶段，历史表明，社会的黄金发展期和社会矛盾凸显期往往是交织并存的。随着社会转型不断深入，不仅过去长期积累的社会矛盾凸显，而且又出现新的复杂社会矛盾，与旧有社会矛盾交织，构成风险社会多重矛盾与冲突的背景。西部地区因为经济欠发达更容易积聚矛盾，社会管理面临巨大挑战和危机。西部地区必须重视各种社会问题的研判与化解，创新社会管理方式，才能实现经济社会的快速发展。
一、西部地区社会管理存在的问题
西部地区具有特殊的地理环境和经济政治环境，同东部地区相比，在社会管理方面既存在共同性也有其特殊性。
（一）民族与贫困问题突出，针对性地方性法规严重缺失
西部地区是全国民族与贫困问题最集中的地区，国家重点扶持的贫困县达307个。由于产业结构、交通通讯、对外开放、科教文化等明显落后，使西部发展长期受客观物质条件的限制，而且民众观念保守，认识接受新生事物缓慢，形成了一种“贫困的恶性循环”态势。
西部民族与贫困问题的原因很多，其中一个不可忽视的因素是缺乏有针对性的地方性法规。一些地方政府受传统“人治”观念影响，容易忽视地方性法规的制定，同时立法技术低下、执法不守法、红头文件大于法等现象仍然存在，导致社会管理拥堵不堪，效率低下，最终导致民族和贫困问题积重难返。
（二）经济竞争力低下，制度严重障碍
西部地区传统农业与不发达工业并存，构成的二元经济结构模式，政府在各项制度、政策供给和取舍上，优先偏好农业，导致农业发展缓慢，工业发展也缺乏市场竞争机制。当前我国区域经济竞争加剧，东部地区受惠于经济体制优先改革，同时充分利用市场规律的体制优势和灵活的经济手段，迅速增强了本区域竞争力，而西部地区在区域竞争中一开始就处于劣势，东西部差距将不断拉大。
东西部发展差距很大程度是制度障碍造成的。东部地方政府在推动地区发展中，不断创新社会管理，提高政府对市场经济的适应能力，灵活制定与市场经济发展相适应的经济制度，使地区经济得到飞速发展。而西部地区的制度供给需求不均衡，尤其是政府提供的制度无法满足经济主体的需求，如法律实施变异严重，制度创新绩效不高，习惯用传统管理办法管理经济，直接插手生产要素配置等等。
（三）社会管理模式僵化，矛盾化解机制不健全
西部社会管理多为一元模式，刚性的管理手段较多，柔性的管理手段较少；公民参与社会管理缺乏有效的平台；社会管理习惯搞运动，制度化常态化欠缺。社会管理手段存在着“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的尴尬。
当前西部地区社会运行机制不完善，特别是矛盾冲突的化解机制很不健全。政府正处于由“管理型”政府向“服务型”政府转变的过程之中，旧的运行机制正在解体，新的运行机制正在确立，特别是矛盾冲突的化解机制，正在探索建立阶段，政府在矛盾化解时还常常处于缺位、越位、错位的境地。
二、推进西部地区社会管理创新应当依靠法治
社会管理是社会良性运行的调控活动，目的是为了实现社会关系和谐，形成更好的社会秩序，产生良好的政治、经济和社会效益。创新社会管理，是在现有社会资源和管理经验的基础上，为适应新的社会发展，引入先进的社会管理方法和理念，对传统社会管理方法和管理模式进行改进。
在当下中国，“依法治国”已是普遍共识。社会治理模式从传统的全能政府的控制模式逐渐转向公共导向性的法治模式，社会自治、人权保障和法制变革更加重视。在法治规则下，公民享有宪法和法律赋予的广泛权利，所有公民和组织必须依法行事，必须承担法律规定的法律义务；立法、行政、司法等权力部门依法律产生，受法律约束，对法律负责，都必须在法律框架内有序运行。同时，法治通过对权力界定、规范、约束和控制，使社会管理具有合法性、权威性和操作性。
因此，西部地区推进社会管理创新，应当依靠法治。要逐步完善西部地区相关地方性法规和制度，通过法规和制度来规范和促进社会管理和社会管理创新，实现解决问题和创新发展的最终目的。
三、实现西部地区社会管理创新的法治化路径
（一）创新地方性法规
西部地区应当加强地方性法规的创新，使社会经济关系能动地决定和配置社会权利义务关系，更好地调整利益矛盾和利益冲突。具体而言，以下几个方面应作为重点：
一是创新民生立法。西部地区应当通过创新地方性法规，加大投入民生工程和基础设施建设，从根本上改善民众居住生活条件。当前，户籍制度改革是改善民生的一个重要环节，户籍改革的出路在于实现城市人口与农村人口的良序互动。如成都、重庆正通过创新地方性法规的形式，尝试打破二元户籍制度，实现城乡一体化。试点一旦取得成功，政府对社会的管理必将大大加强，有利于维护西部的社会稳定。又比如可以完善社会保障制度，逐步将一些有益的政策固定下来上升为地方性法规，在法规上明确责任主体、确定权属、完善操作程序，使社会保障有法可依，使有限的社保资金得到合理有序使用。此外，可以尝试城乡统一的社会保障体系，将城镇的医疗、养老保险向农村开放，使农民也有参加社会保险的权利。
二是创新农村土地制度。当前体制下，农村土地是难以改变集体所有制性质的。因此，创新现行西部土地制度，关键要确认农村土地的性质与权属，充分完善农村土地承包经营权，以固化权利期限、丰富权利内容等形式将农村土地承包经营权物权化，通过明晰产权的方式激励农民脱贫。在地方立法上确认家庭承包经营权为独立完整的物权，包含使用、占有、处分、收益等权能，该物权可以依法转包、转让、互换、继承、入股等等，与使用权紧密结合，由土地承包经营者掌握。土地承包经营权的各项内容都由物权法予以明确，在法律上确认土地承包经营权期限，当事人不得通过合同加以改变，在承包期内不得随意调整承包土地，承包方不得擅自收回承包土地。
三是创新教育立法。创新西部教育，义务教育是根本，职业教育是关键，所以应当创新西部职业教育立法，大力加强西部职业技术教育。通过职业技术教育培训，让城市贫困人口和失地农民以及少数民族群众逐步适应社会形式的发展，获得更多更好的谋生技能和手段。虽然我国在上世纪九十年代颁布了《职业教育法》，但由于条文笼统概括，只提出了发展农村职业教育的要求，没有切实有效的程序保障，至今仍然没有一套完整的职业教育培训体系。因此，创新职业教育培训法势在必行，西部地区可以将职业教育培训的责任主体、资金渠道、实施程序以地方性法规的形式明确下来，规范教育投资市场，加大公益性职业教育投入，放开教育市场限制，鼓励民间投资职业教育，逐步形成以国家投入和民间筹资相结合的投资模式，使职业教育培训多样化、多元化。
（二）强化依法行政
西部地区民众的法律意识和法治环境与东部地区相比有很大的差距，因此西部地方政府在实施社会管理时更要依法行政，否则民众不仅不会遵循依法办事的原则，反而在制度之外去寻找潜规则，导致地方政府执法公信力严重下降。为了避免发生这种现象，必须加强依法行政，要明确要求社会管理工作应当按照实体合法和程序合法严格进行，要从主要依靠政策操作转变为主要依靠法律操作，真正实现由行政手段到法律手段的改变。
同时，西部地方政府要在社会管理中发挥正确作用，逐步还权于社会，自觉约束和限制对社会生活的不合理干预行为。社会资源应由市场机制而不是由政府来配置，特别是对土地征用、房屋拆迁等社会管理活动尽可能以市场化运作，不能以公共利益为名与民众争利，减少因滥用行政权而导致不正当竞争行为，避免由此引发社会矛盾和冲突，逐步形成公平竞争、非歧视的的社会环境，保障社会的公平交易权，为社会活动提供最基本的信任基础。通过强化依法行政，就能增强主体对社会对未来的预期信心，促使其依据社会普遍规律果断长期决策，这将有助于西部地区吸引投资并形成良性的经济发展局面，有助于从整体上实现社会和谐。
在依法行政的同时，还需明确政府承担责任的形式和程序，《国家赔偿法》的颁布和修订就是在明确政府承担责任、维护公民权益上的一大进步。但具体到西部地区，应当出台相关的地方性法规，使《国家赔偿法》更具有操作性，例如根据西部地区经济状况制定赔偿标准，或者进一步明确行政赔偿和刑事赔偿的操作流程，使公民的权益受到公权力非法侵害后可以便捷地得到应有赔偿。
（三）畅通诉求表达渠道，引导公民依法参与社会管理
媒体经常爆料一些地方政府以维护稳定为名阻碍民众诉求表达，这种压制不仅无助于解决问题矛盾，反而容易导致的发生与突发公共事件的“蝴蝶效应”，社会稳定更不容易维护。因此，西部地区应尽力畅通正当利益诉求表达渠道，尊重和发挥良性的社会力量，用法治化的形式让社会利益群体表达意志和权益，引导公民和社会组织依法有序协助政府管治社会，着力实现社会秩序的法治化、民主化，促进社会整体和谐稳定。
西部地区应当以地方性法规的形式，将公民依法参与社会治理的方式、途径、内容固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与社会治理规范化、制度化、经常化。同时，重大行政决策应建立健全公众参与制度，所有与公民利益相关或者间接相关的重大决策部署，都应当通过协商、辩论、听证、谈判等渠道，面对面直接听取民众意见，让公民向立法机关、行政机关通过正规渠道提出建议和意见，使行政相对人与行政执法机关良性互动，为公民依法参与自主管理、行政管理、社会管理提供更多更宽的选择机会，务求避免类似“什邡事件”②的发生。例如，西部农村人口众多、农村区域广阔、社会管理薄弱，社会管理的合理程度和效果在很大程度上取决于农村基层管理的前进路径和发展水平。建立健全村民自治管理，引导村民依法参与自治管理，是西部农村最终实现社会管理创新必须迈出的关键步骤。但是，完善村民自治管理的同时，也要维持村民自治和政府管理的平衡，防止自治偏离正确方向。
一、外来人口带来的问题
随着城市外来人口的不断增多，外来人口带来的问题也越来越多，在一定程度上影响了城市的和谐发展。首先，违反工商、市容、卫生、税务、计生等政策法规现象突出，那些从事个体饮食经营、贩运蔬菜水果等活动的外来人员没有固定的经营场所，随意挤占公共场所，摆摊设点，沿街吆喝叫卖，严重影响环境卫生、市容市貌和交通秩序。其次，许多外来流动人口无任何劳动技能，找不到任何正当职业，走上了歪门斜道，盗窃、诈骗、抢劫等侵犯财产型犯罪较为突出，作完案就离开，严重影响了城市治安。
二、外来人员参与基层社会治理的重要性
城市经济的不断发展吸引了大量的外来人员，但是由于受到一些因素的影响，外来人员的基本权益没有得到应有的保障，在一定程度上影响了城市经济的发展，因此外来人员参与基层社会治理的重要性也越来越强。
（一）能够有效保障外来人员的基本权益
城市外来人员是城市人口中不容忽视的重要组成部分，相对城市人口，他们处于一定的弱势地位，很多人都觉得外来人口来自农村，没有多少见识，到了城市里面敢的又是重、脏，累、苦的活，因此便把外来人视为低本地人一等，城市外来人员的工作权、受教育权等常常受到侵害。而外来人员通过参与基层社会管理，能够在一定程度上提升外来人员的地位，使其更好的与城市居民和谐相处，同时还能够真实了解政府各项政策的落实情况，这样能够更好的保障自身权益。
（二）有助于城市社会和谐发展
外来人员与城市居民之间的矛盾是城市管理中的一大问题，再加上外来人员的弱势地位，外来人员与城市居民的冲突越来越多，在很大程度上影响了城市社会的和谐发展。外来人员参与基层社会管理能够有助于外来人员与城市居民的和谐相处，例如城市外来人员通过参与社区居委建设，一方面能够使社区居委了解外来人员的真实状态，并且根据外来人员的实际情况制定科学合理的管理措施，这样能够有效提高外来人员的管理水平。另一方面，外来人员通过参与社区居委管理能够积极参与居委会举办的各类活动，这样有助于外来人员与城市居民之间的沟通，化解他们之间的矛盾，从而有助于城市和谐社会的构建。
（三）有助于城市经济的发展
外来人员对城市经济的发展有着非常重要的作用，但是由于城市外来人员管理的不完善，外来人员在城市经济发展中的作用没有充分发挥出来。而外来人员通过参与基层社会管理能够有效提高外来人员的主人翁意识，同时还能够有效解决外来人员在城市生活中的难题，使其能够全身心的投入到工作中，这样能够为城市创造更多的利益，有效推动城市经济的可持续发展。
三、外来人员参与社会基层管理存在的问题
由于受到一些因素的影响，城市外来人员参与社会基层管理存在较多的问题，这些问题在很大程度上影响了外来人员管理效果，不利于城市经济的发展与社会的进步。
（一）外来人员参与社会基层管理的积极性不高
外来人员参与社会基层管理的积极性不高是城市外来人员管理中的主要问题之一，同时也是影响外来人员管理效果的重要问题。在实际调查中发现，一些城市外来人员认为城市社会基层管理与自身关系不大，那是城市居民的事情，进而参与城市社会基层管理的积极性不高，在很大程度上影响了城市基层管理的效果。还有一些城市外来人员对社会基层管理认识不足，没有充分认识到社会基层管理对保障自身合法权益的重要性，同时也没有认识到参与社会基层管理是外来人员的责任，认为城市社会基层管理的对象是城市居民，对于他们这种外地人没有多少作用，从而不会主动参与到社会基层管理。
（二）外来人员参与社会基层管理的制度不完善
完善的制度是一切工作顺利开展的基础，但是在实际调查中发现，外来人员参与社会基层管理的制度还不是很完善，在很大程度上影响了外来人员参与社会基层管理。例如到目前为止，很多城市并没有建立外来人员参与社会基层管理的约束机制，从而无法充分约束外来人员主动参与到社会基层管理工作中，在很大程度上影响了社会基层管理的效果。还有很多城市的社会基层管理权力机制不完善，社会基层管理的权力大部分集中在城市居民手里，并没有放权给城市外来人员，这样就影响了外来人员参与社会基层管理的积极性。
（三）沟通机制不完善
完善的沟通渠道是提高外来人员参与社会基层管理的重要途径，但是实际调查中发现，外来人员参与社会基层管理的沟通机制还不是很完善，在很大程度上影响了外来人员与社会基层管理部门的沟通。例如社会基层管理中的沟通反馈机制比较单一，外来人员只能通过一种沟通渠道来反映自己的真实想法，这就在很大程度上影响了沟通效果，不利于社会基层管理水平的提升。还有很多城市的沟通反馈机制不是完善，很多外来人员在参与社会基层管理过程中通过沟通渠道反馈自己的意见时，但是经常得不到应有的反馈，这样就直接影响了外来人员向社会基层管理管理部门反馈想法的意愿，不利于社会基层管理水平的提升。
四、外来人员参与基层社会治理的路径
随着城市外来人员的不断增多，外来人员在城市经济发展与社会进步中的作用也越来越大，因此有关城市部门应该要进一步加强外来人员参与基层社会治理路径的研究，积极完善外来人员参与基层社会治理的途径，这样能够有效促进外来人员与城市的和谐共处，进而推进城市的可持续发展。
（一）完善相关法律法规，保障外来人员的合法权益
作为保障我国所有劳动者劳动权益的法律的《劳动法》存在着可操作性不强、对劳动者保护力度不够等缺点，因此我国政府部门应该要单独出台《农民工权益保护条例》，重点明确外来务工人员劳动法律关系主体的地位，严禁就业差别待遇，保证平等就业权、同工同酬和休息休假等福利待遇。国家和地方各级政府要根据经济社会发展状况，逐步将外来务工人员依法纳入城镇的养老、失业、医疗、工伤等方面的社会保障范畴之中，使外来务工人员享有社会保障权益。比如，制定统一的《外来务工人员社会保障条例》《企业职工养老保险条例》等法律法规，将外来务工人员纳入城镇职工养老保险的范围;完善《城市居民最低生活保障条例》和《失业保险条例》，将外来务工人员纳入城镇的医疗、失业保险和最低生活保障范围，依法享有医疗、失业和最低生活保障等方面的社会保障权利。除此之外，我国政府还应该加强修订《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，进一步明确规定外来务工人员在城镇工作地、居住地享有与城镇居民同等的选举权和被选举权，政府应为外来务工人员行使选举权和被选举权提供相应的物质保障，以确保其真正享有当家作主的政治权利。
（二）加强宣传，提高外来人员参与社会基层管理的积极性
外来人员参与基层社会治理是提高基层社会治理水平的基础，因此基层社会治理部门应该要加强宣传，提高外来人员参与社会基层管理的积极性。首先，社会基层管理部门应该要组织专门的人员深入到各个社区基层宣传外来人员参与社会基层管理的重要性，使其认识到参与社会基层治理对保障自身权益的重要性，这样才能充分调动外来人员参与基层社会治理的积极性。其次，社会基层治理部门还应该加强与宣传部门的合作，印刷一些包含社会基层管理知识、外来人员参与社会基层治理重要性等知识的海报以及宣传册，并且组织人员去各大外来人员集中社区发放给城市外来人员，这样能够有效增强外来人员参与基层社会治理的意识。
（三）建立与健全外来人员参与社会基层治理制度
完善的制度是外来人员参与社会基层治理的重要保证，因此城市有关部门要根据城市外来人员的实际情况建立与健全外来人员参与社会基层治理制度体系。首先，城市有关部门要建立外来人员参与社会基层治理责任制度，严格明确外来人员参与基层社会治理是外来人员的责任，这样才能提高其认识，主动参与到社会基层治理工作中，为城市经济的发展奠定坚实的基础。其次，城市有关部门还应该要建立严格的监督制度，严格监督社会基层治理工作，严防城市居民排外现象的出现，这样才能充分调动城市外来人员参与社会基层治理工作的主动性以及积极性，提高基层社会治理水平。
（四）积极完善沟通反馈机制
完善的沟通反馈机制是充分调动外来人员参与社会基层治理工作积极性的基础，以此城市部门应该要在现有的沟通反馈机制的基础之上完善沟通反馈机制。首先，城市有关部门要进一步拓展沟通反馈方式，例如信访机制、电话沟通、网上沟通等多种形式的沟通反馈机制，这样能够给外来人员提供一个科学合理的沟通平台，外来人员可以根据自己的情况选择适合自己的沟通方式来表达自己的真实想法，这样才能充分调动外来人员参与基层社会治理的积极性与主动性。其次，城市政府部门还应该要进一步加强反馈响应机制的完善，有关部门在接到外来人员反映以后必须要第一时间就要给予响应，必须要根据反映的问题及时制定处理措施，这样才能及时有效的解决外来人员的难题，从而促使其更加主动的参与到基层社会治理中，促进城市的发展。
（五）创新体制机制，为外来人员参与基层社会治理奠定基础
传统的城市基层治理机制在很大程度上影响了外来人员参与基层社会治理工作，因此在新时期背景下，城市政府部门应该要进一步创新社区管理体制，这样才能为外来人员提供更多参与基层社区治理的机会。首先，城市政府部门应该鼓励各大社区应该要成立专门的外来人员管理部门，并且要严格明确外来人员管理部门的职责，聘请有代表性的外来人员担任外来人员工作部门工作，这样能够有效调动广大外来人员主动参与到基层社会治理，从而能够有效提高城市社区管理水平，为城市的发展奠定坚实的基础。其次，政府还应该要积极转变社区居委会职责，一方面要继续做好城市居民的服务工作，另一方面，各大社区居委会还要进一步做好外来人员的服务工作，这样能够让外来人员感受到来自于城市的关怀，使其主动参与到基层社会治理工作中去，从而能够有效提高基层社会治理水平，促进城市经济的可持续发展。
（六）加强社区管理与企业单位的协调发展
在人口流动和社会流动不断加大的今天，社会小区居民来自四面八方，互不认识、互不往来，他们彼此隔离，并没有强烈的归属感和认同感，社区的社会联系淡漠，社会资源难以转化为社会资本，不利于个人生活服务和精神家园的建设，也不利于和谐社区的建设。因此各大社区居委会要注重单位的社会管理，强化单位的社会管理责任，一方面要促使单位很好地维护外来职工的合法权益，构建和谐劳动关系，另一方面，各大社区居委会还要进一步加强与企事业单位的沟通，鼓励和支持单位参与社区建设，为社区服务管理贡献力量。
关键词 社工 志愿服务 志愿者
作者简介：王德明，重庆工商大学硕士研究生，研究方向：社会工作与社会福利。
一、社会治理的基本取向
所谓社会治理是指在党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。党的十八届三中全会提出社会治理的概念取代了社会管理的字眼，意味着党和政府在执政理念上有所转变。长期以来，社会管理被赋予管控和统治的内涵，采取强制性的管控思维来维持社会稳定。事实上，基于管控思维的网格社会管理模式，并不能真正有效地解决社会矛盾，反而增加了许多社会不稳定因素。而社会治理的目标是追求社会的“善治”状态，促使社会公共利益最大化的过程。在社会治理的框架中，强调各个主体的主动参与性，明确各个行为主体的责任，通过社会关系的协调与社会行为的规范，解决社会问题，促进社会和谐。
创新社会治理的取向在于基层社会治理。随着社会领域的扩大和公共社会的兴起，过去由政府全权包办管制的社会方式，逐渐转变为由多元主体共同参与管理的社会治理方式，基层社会治理已成为中国社会发展的重要命题。可以说，基层社会治理、社会服务是社会转型过程中兴起的一种新的社会治理方式，对稳定社会秩序，促进经济持续发展具有重要的意义。
二、社工引领志愿者合作路径辨析
党的十八届三中全会提出要创新基层社会治理的方式，强调基层社会治理主体的多元化，激发治理主体的责任意识，培育治理主体的社区参与，促进治理主体共同管理公共生活。社工与志愿者作为社会治理的生力军，在社会治理与管理创新方面发挥着重要作用。
（一）社工引领志愿者服务模式的可能性
2.社工与志愿者同理：利他精神。社会工作者遵循助人自助的价值理念，综合运用社会工作专业知识和方法，为有需要的个人、机构、家庭、社区提供专业社会服务。它与人们把本职工作之外的福利性、公益性和非专业性助人活动称为的社会工作，有本质不同。志愿者提倡“互相帮助、助人自助”，坚持“奉献、友爱、互助、进步”的志愿者精神凭借自己的双手、头脑、知识、爱心开展各种志愿服务活动，帮助那些处于困难和危机中的人们。
3.社工与志愿者同心：大爱之心。社会工作者和志愿者都用自己的爱心去服务和关怀需要帮助的群体，帮助困难群体走出生活的困境。社工运用自己的专业技巧为有需要的个人、家庭等提供专业的社会服务。志愿者利用自己的爱心积极参与各项公益活动，用一颗爱心感染者身边更多的人投身于志愿服务，尽自己的力量去帮助更多的困难群体。
（二）社工引领志愿者服务模式的必要性
1.社工服务在于专精，而志愿服务在于量大面广。社会工作者多用于自身的专业性、技巧性来帮助有需要的人解决困难。相对与志愿者服务的方面较窄，但较于志愿者的服务更加专一，精准。由于志愿者的人数众多，职业教育背景也不尽相同，因此志愿者要比社工的服务范围大，覆盖面要广。
2.专业社工数量有限，志愿者数量众多。改革开放以来，许多高校相继开设社会工作专业，三十年来培育了众多的社会工作专业的学生，但真正从事社会工作这一行业的全职社工少之又少。因此，随着经济的快速发展，专业社工数量难以满足社工服务市场的需求。充分利用志愿者的人数优势，挖掘志愿者的潜能，在社工的带领下开展相关服务，已成为弥补社工人数短缺的重要途径。
3.社工重在链接资源，志愿者服务强调落地生根。社工在提供专业性技巧化服务的同时，更要注重资源的链接。通过社区资源整合，在社区工作分工的基础上，强调整合资源进行相互协作，合理配置资源，保障资源能够被有效协调和使用，发挥资源最大的效率达到共同的目标。
（三）社工引领志愿者服务模式存在的难点
1.社工虽具有专业优势，但人力资源有限。志愿者的人数众多，但服务缺乏专业性，系统性，长效性。因此，社工要通过培训、引导志愿者，提高志愿者的服务水平，使得居民享受到常态化、规范化、专业化的服务。
2.由于当前的管理体制问题，存在着政府部门利益分割，社会组织职能分离等问题。在管理体制上，由于长期受计划经济的影响，政府各部门与社会组织机构缺乏良好的沟通，从而影响了社工与志愿者的交流合作。
3.社工与志愿者在观念和专业背景上存在着差异。不可否认的是，社工与志愿者都认可彼此之间有加强合作沟通的必要性。但志愿者与社工互不认同，互不配合的情况时有发生，从而阻碍了社工与志愿者之间的互动。这些是我们在采取社工引领志愿者服务模式中不得不面临的现状。
三、基层社会治理路径探析：社工引领志愿者――以渝中区上清寺路社区服务为例
重庆市“社工引领志愿者”市民学校服务模式是共青团渝中区委与重庆市民悦社会工作服务中心、渝中区上清寺街道办事处、渝中区520志愿者组织和重庆市青年助学协会共同发起的。该模式主要是通过专业社会工作者对社区居民的日常的探访和服务，了解居民的实际需要，并将需要归类，旨在通过整合辖区的专业社工资源和志愿者资源，以专业社工为引领，以广大志愿者为依托为社区居民提供有序、可持续和专业化的服务，以满足社区居民个性化、多样化和复杂化的需要。 （一）“社工引领志愿者”的服务理念
1.坚持助人自助的服务理念。助人是一种美德，努力帮助被助者提升自己帮助自己的能力、环境和条件，最后促进被助者实现自助。如在服务居民过程中，就是要注意唤起居民的参与，培育居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的能力。
2.促进邻里互助。当前，社会竞争日益激烈，工作竞争压力大，人口流动、居住方式的改变等使原有的邻里关系遭到破坏，重建邻里关系是一个不争的事实。基层社会治理需要立足在重建邻里关系、培育守望相助的非正式支持系统，因此，“社工引领志愿者”的服务需要立足增进邻里关系，培育邻里之间的互助，形成守望相助的和谐氛围。
3.促进社团协助。社工具备一定的专业知识和技术训练，在助人过程中重视其角色和艺术，非社工专业的团队，如志愿者组织、社团等拥有助人资源，当社工在一线服务中发现和评估居民的需求后，可以协助社团更有效的服务居民，并告知服务者需要明晰的是其角色是协助者，而非主角。这样可以使社团的资源发挥更好的助人效果。
（二）“社工引领志愿者”的体制、机制
1.政府搭台，社工、志愿者唱戏。由民政局、文明办、团市委等单位牵头，共同搭建社工与志愿者联谊会的架构，协调社工与志愿者服务项目的运作。通过这种方式一方面是易于社工与志愿者的接受，另一方面其职能更多体现在交流、合作，而非规制、管理。
2.社工与志愿者互相认同。“了解―熟悉―认同―合作”机制是社工与志愿者能够合作的必然路径。除了要加强对社工的宣传力度外，社工作为受薪人员，也应该主动的迈出一步，与志愿者交流，比如以个人身份加入志愿者组织，参与志愿者活动，在活动中建立友谊，树立权威。
3.加强社工与志愿者培训交流机制。培训社工与志愿者是增进双方认同的良好平台，培训可以采用“引进来，走出去”的模式，也可以通过个案讨论沙龙、分享会的形式开展。通过培训，树立社工与志愿者共同的服务信念。
（三）“社工引领志愿者”的具体服务内容
1.周末剧场。依托嘉陵桥西村星光广场现有的周末电影放映活动。例如，通过社工的日常探访了解居民喜爱什么样的电影，并将电影分类存档，建立电影库，引领志愿者挑选下载具名喜闻乐见的电影，丰富了社区居民的文化生活。
2.开展爱心直通车活动。社工定期或不定期了解，征集辖区内困难青少年、空巢老人的心愿，通过社工站平台和结对共建单位，招募志愿者等方式，建立一对一关爱帮扶机制，帮助困难青少年和空巢老人完成心愿，使其快乐健康成长。
3.四点半课堂。上学日的下午16：30-17：30，在社工的引领下，由辖区志愿者为社区小学生们提供服务，日常安排为课业辅导、陪护托管，并根据青少年的成长性需要设计形式多样、内容丰富且具有积极意义的专题活动，通过链接各志愿队伍，定期开展志愿服务。
4.开展艺术团活动。以歌会友，以舞会友，以拳会友，重建邻里关系。根据社区群众兴趣爱好和要求，通过组织引导相关志愿者，成立了以居民为主，旨在重建邻里关系、形成良好的邻里守望的支持系统的居民心连心艺术团，不仅丰富社区群众精神文化生活更促进常住居民和暂住居民之间的邻里关系，形成守望相助的支持系统。
文章编号：1008-7168（2017）02-0066-05
目前，我国处于社会转型期，各种利益冲突频繁、社会矛盾凸显，社会治理难度与复杂性日益加剧，依靠单一的政府力量不能实现社会的有效治理。因而，党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。这意味着为实现国家的更加有效治理需发挥多方力量，需要政府、市场和社会加强合作，实现社会治理多元主体的广泛参与、社会公共服务多元主体的共建共享，形成“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的多元化社会治理格局，推进社会治理与公共服务的创新。为此，需充分认识多元社会治理的重大意义，正确把握多元主体间的关系内涵，积极探索凝聚社会治理多元主体合力的有效路径。这对于推动社会治理创新和国家治理现代化进程具有重要的理论和现实意义。
一、 社会治理多元主体参与的现实应然
（一）社会治理主体多元化是顺应经济社会发展的必然选择
随着人类社会的快速现代化发展，社会越来越开放，社会利益主体分化，呈现多元化、个性化和复杂化等特征，社会治理难度与复杂性越来越强。依靠政府单一主体的力量难以肩负有效治理社会的职责，必须依靠市场、社会及公众共同管理社会公共事务，从而达到整个社会稳定而有序的运行状态。此外，一些非政府组织、社会组织及其他各种社会自治力量大量涌现并迅速成长，若能正确引导它们发挥其独有的特质和优势参与社会治理领域，则有利于增强社会发展活力和提高社会治理水平。因而，党的十八届三中全会提出“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”、“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”、“改进社会治理方式”等。这对于逐渐形成由政府、社会组织及志愿者等共同构成的多元化主体治理格局有重要推动作用，也是顺应经济社会发展的必然选择。
（二）社会治理主体多元化是解决社会问题的现实需要
当前，我国经济社会转型处于关键期，国内外环境极其复杂，利益分化严重，社会矛盾复杂与突出。与此同时，政府财政压力巨大，管理缺位与越位等问题日渐凸显，管理控制力减弱，无法单一有效应对新形势下复杂的社会问题特别是庞杂、专业性的社会问题，如就业问题。克罗齐耶指出：“任何一个社会，无论它多么富有，都不可能运用官僚主义的方式来解决提供新工作的问题……人们在最大限度上所能够做的，也就是给失业者更多的救济补贴，然而，行政管理的盲目性使其永远也不可能对其无法看到的诸种需要做出严肃认真的回??。”
[1]（pp.231232）由此可见，解决庞杂、专业的社会问题，除一些必要的行政手段外，还需要积极调动社会力量去加以解决。政府要通过全面的改革，发挥市场与社会在解决社会问题上的主要作用。“这一趋势表现为要建立一种市场导向型政府，即政府通过重构私人市场，依靠市场力量而不是行政权力来解决问题。”[2]（p.344）加之社会组织所具有的民间性、草根性、广泛性等特点，使它们在社会治理中能够更加贴近公众、了解公众，能更加真实地反映不同群体的利益诉求，能更加有效地协调和整合公众利益。因而政府协同其他社会治理力量共同治理社会是一条有效的也是现实的必然之道。
（三）社会治理主体多元化是实现“中国梦”的内在要求
“中国梦是新的中央领导集体执行理念与治国理政思路的通俗表达，是以实现人民对美好生活的向往，让每个人共同享有人生出彩、梦想成真以及与祖国和时代一起成长进步的机会为执政追求。”[3]因而中国梦是国家梦、民族梦，也是人民梦。这一实现过程，既需要人民共同努力奋斗，又需要造福于民。社会治理的根本目的是民生的保障与改善、社会福利的增加、社会矛盾的有效化解、社会的和谐稳定。这也是中国梦的根本内涵之一。因而要实现中国梦必须寻求有效的社会治理模式，而社会治理多元主体合作共治模式能充分调动各方积极性、集聚各方的智慧与力量，是当前有效社会治理的最佳模式。广大人民群众通过参与社会治理，也是参与到中国梦的创造过程中，并能为实现中国梦聚集强大的合力。
二、 社会治理从单一主体向多元主体演变的内涵
（一）社会治理权力从政府集权向社会分权
面对日益复杂多样的公共服务需求和社会问题，只靠政府单一的力量难以应对，因而政府必须将集中于自身的公共权力科学合理地下放于社会，调动各社会主体参与社会治理的积极主动性。这将有利于在社会治理过程中明晰参与主体的责任，增强协商性，加强法治性、透明性、公正性、包容性，使国家权力与公民权利实现良性持续互动，形成政府与社会对公共社会需求合力提供与公共社会问题的共同治理，促使社会公共利益最大化。
（二）社会治理模式由一元性向多元性转变
要发挥多元主体社会治理的合力，社会治理模式必须由一元、集中、单向的社会治理模式转变为多元、集体、互动的治理模式，多元治理主体之间从原有垂直式的简单的命令与执行的关系转变为平行式的协作与协商的关系。“一种以公共利益为目标的社会合作过程――国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。”[4]政府要倾听经济主体、社会主体和公民的呼声，并在制订和实施公共政策时与这些主体保持合作，社会治理的有效性就会明显提高。
（三）社会治理主体的角色扮演发生了转变
在政府、市场、社会等多元主体共同参与的社会公共事务治理模式中，各主体的角色扮演相对于传统的以政府为单一主体的社会公共事务管理模式中的角色扮演而言发生了根本的变化。政府是从“管理者”向“服务者”转变，非政府部门是从“被动接受者”向“主动参与者”转变，政府与社会其他各主体的关系则是从“管理者”与“被管理者”向“服务者”与“被服务者”以及“合作与协作者”转变。在社会公共事务治理过程中，各个社会治理主体通过合作或政府主导社会协作来共同解决社会各种矛盾与利益冲突，在不断平衡与调整中达到各自的利益目标。
（四）社会治理主体权利力量向均衡发展
从社会治理主体权利力量看，在传统社会公共事务管理模式中，社会管理主要依靠单一的政府公共权力实现，随着社会多元主体逐渐增强参与社会治理的力度，社会治理权利力量从单一的政府公共权力中心向多主体的权利力量发展，强调各个社会治理主体权利力量发展的平衡与协调。在我国，社会治理同样体现了党和政府的公共权力与社会组织和公民权利之间的合作与协调平衡。社会治理力量的均衡强调既要重视政府的“主力”作用，又要更加注重通过多元主体间引导、协商、沟通、参与的方式发挥市场、社会治理“合力”作用，实现各个治理主体的良性互动与合作共赢。
三、发挥多元主体的合力，提升社会治理能力
（一）坚持党委领导核心地位，发挥统筹协调作用
第一，坚持党委领导核心地位。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现经济社会持续健康发展的根本保证。各级党委是党的核心力量，在新的社会治理格局中，治理主体多元化，治理内涵复杂多样化，治理方式不断创新，治理难度也越来越强，各级党委更要充分发挥总揽全局、协调各方的核心领导作用，这也是其职责所在、权威所系。因而要进一步发挥各级党委的核心领导作用，运用系统思维，从社会治理全局分析，正确把握社会治理总的方向，抓住社会治理的重点与关键领域，整合各方社会治理力量、统筹协调好各方社会利益关系，提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力。
第二，统筹协调党政关系。在社会治理过程中，党的领导作用主要是把握社会治理总的路线方针、政策及统筹协调各方力量资源。而方针政策的具体执行落实需要靠政府来实现，党在整合社会治理各方力量方面也需要政府具体去推动落实，因而要统筹协调好党政之间的关系，使党政双方各司其职、各尽其责，相互配合，形成合力。党要加强对政府工作的领导，及时研究政府工作中的重大问题，把党的意志和主张体现在国家的法律法规中，支持政府依法行政，履行社会管理的职能。
（二）促进政府职能转变，强化政府在社会治理中的主导作用
第一，防止越位，弥补缺位。 发挥政府在社会治理中的主导作用，就是必须坚持政府作为社会治理的核心承担者，发挥政府强大的社会资源整合力和思想凝聚力，顺应社会经济发展新趋势，由原有的注重经济管理转向注重社会管理，由原有传统管治向善治转变，由原有的什么都管的“全能政府”向只介入市场失灵领域的“有限政府”转变，政府要退出“越位”的领域，同时要及时补上“缺位”的地方，真正发挥其社会管理职能的优势。这就要求政府进一步简政放权，向市场、社会让渡更多的权力，激发市场、社会参与社会治理的动力，使社会治理?Y源配置更加合理有效。与此同时，政府在社会治理中需具备整体思维、系统思维，用整体政府的思路推进政府职能整合，加强政府、政府部门间纵向与横向的协作，促使社会治理资源有效整合，加强社会治理效果。
第二，依法强化政府的公共服务与社会管理职能。“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。“[5]政府要有效承担社会治理主要职能，必须坚持以民为本、以社会为本的理念，遵循社会民主秩序，依照制定的法律的目的、原则和精神，以为公众服务为宗旨，以追求公共利益为目的，加强维护社会和谐稳定，提升公共服务能力，促进社会公平正义，推动经济社会可持续发展。
（三）激发社会组织活力，提高社会协同治理能力
第一，向社会放权，激发社会组织活力。党的十八届三中全会提出：“激发社会组织活力”，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”[6]因此，要大力推进简政放权，最大限度地向社会放权，社会组织能有效承担的公共性事务，可以通过购买、BOT、PPP等模式使其提供公共服务，充分激发社会各部门、各群体参与社会治理的积极性，提高社会治理的效力、效果。
第二，搭建与完善社会治理多元主体协同平台。首先，要完善社会治理主体协同制度平台，激发政府外的其他社会治理主体的活力，最核心的要素是制度上保证各主体在社会治理中的权力平等。
因而要在进一步完善协调民主制度的基础上，完善社会治理决策、执行、监督各环节相关的制度，用完善的制度平台促进社会治理各主体有效协作。其次，要搭建社会治理各主体协同的组织平台。政府要转变角色，由原来的划桨者转为掌舵者，根据治理的实际情况构建有效的协调、决策和执行组织平台，促进各方有效合作。最后，利用现代网络媒体技术搭建信息沟通与共享平台，推动政府间、政府部门间、政府与市场、社会间的跨界结网，促进社会治理各主体之间的信息沟通与共享，使社会治理主体间的人、财、物等资源有效流动，发挥社会治理资源的最大效应。
第三，加强社会组织的能力建设，提高社会治理能力。社会组织的社会治理能力是其能否很好发挥社会事务管理作用的重要支撑，因而加强社会组织的能力建设极为重要。首先，要积极培育社会组织主体意识并完善社会组织相关制度，以保障其参与公共事务的权利、责任与义务，并促进公共精神文化的形成，强化其社会公共责任与主体意识，从而达到从意识形态上促进能力建设。其次，要加强社会组织自身建设，注重人才队伍的培养与开发，优化组织结构，提升专业服务技能水平与管理效率，并立足于社会公共需求不断创新发展，从而逐步提升社会服务专业能力与素养，充分发挥其社会治理的协同力。
第四，加强对社会组织的监管，保障其社会服务的规范性。首先，要按照发挥行业自律机制作用和完善社会自我管理的要求，提升社会组织的自我约束力，自觉遵守社会公德，诚实守信，勇于承担公共责任。其次，政府要加强对社会组织的监管，完善相关的监管制度并予以落实，以制度促使社会组织规范有序地协同治理。最后，利用媒体的资源优势，加强对社会组织的监督与评估，或建立专业化的独立第三方民间监督组织和评估体系来实现对社会组织的有效监督，督促社会组织诚信有效服务。
（四）扩大公民参与，加大公民参与社会治理的力度
第一，建立健全党和政府主导的公民权益维护机制，激发公民参与社会治理的积极性。公民积极参与社会治理的动力主要源于其利益诉求与参与效果，如果他们的利益诉求得不到很好的回应，其参与社会治理的积极性就会大打折扣。因而要激发公民参与社会治理的积极性，需要建立健全公民权益的维护机制。首先，应有一个倾听人民呼声的机制，“如果政府缺乏倾听人民呼声的机制，那么它们就不会对人民的利益，尤其是少数民族和穷人的利益作出有利的反应”[7]（p.10）。目前需要完善人民代表大会制度、政治协商制度、工会制度、信访制度、立法听证制度等，从制度上保障公民利益的有效表达特别是弱势群体利益表达的话语权。其次，建立健全公民权益协调机制。要按照以民为本的原则，创新与完善社会矛盾协调机制，确保各种社会问题的解决顺乎民意。最后，建立健全公民权益保护机制。社会的每项改革要立足于改善公民社会福利，改革成果要惠及更多的老百姓。要充分发挥司法救济功能和行政问责的追究作用，严厉打击侵害公民权益的行为，保护公民的合法权益。
第二，畅通公众参与社会治理的渠道，提高公众参与社会治理的有效性。随着民主法治建设的加强和完善，广大人民群众参与政府管理和社会治理的渠道得到不断拓宽，参与平台日益增多，但由于公民个体的力量是有限的，公众更多的是以社会组织、社区组织成员的身份通过协商协作方式参与社会管理。因而要推进协商民主广泛多层制度化发展，使社会成员在社会治理过程中拥有发言权和影响力。此外，现代科技技术的广泛应用、网络资源的普及以及新媒体的运用与发展，为公民直接参与社会治理创造了有利条件，公民可借助政府热线、微信、微博等网络媒体积极为经济社会发展建言献策、反映群众诉求、监督政府部门等，有效行使公众参与国家和社会治理的权利，从而实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。
关键词：乡村治理；行政体制改革；社会资本
以\"乡政村治\"为主体内容的行政体制改革是近些年来对民族乡村生活干预最大的外在因素之一，它引发了乡村治理结构上的巨大调整。
从地方回应的角度来看，民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性，因而特别值得关注。
一、民族乡村治理的外部推力：基层行政体制改革（一）乡村生活秩序的重构：治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会，作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式，\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲，选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构，重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级，作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位，从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。乡村权力调整给村民自治提供了治理空间，在这一权力的调整过程中，村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。
（二）民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中，来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一，也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中，受传统习俗等社会资本因素影响，如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外，在我国民族乡村中，不同民族间由于组织文化的差异，公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时，行政干预还将在一定时期内存在，这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力，但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径，也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力，不断突破面临的各种压力和制约瓶颈，在改革和创新中推进民族乡村的治理。
二、民族乡村治理的内部动力：民族社会资本（一）\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为，社会资本指的是社会组织的特征,诸如信任、规范、以及网络,他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1]，他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。
譬如：家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2]，而本文仅以苗族为蓝本，揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。
（二）以\"社会资本\"为主体的调查情况。
2008年1月，课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架，我们在问卷设计别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计（如下表）与分析，揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况：
1.网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示，通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计，可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理，缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题，第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示，聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响，他们大多数非常看重选举的责任和意义，并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情，这显示出苗族在组织上的成熟与理性，是促进参与网络完善的推动力量。
3.传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明，在与新政策相比较的情况下，大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。
尊重老年人，尊重生活经验的积累，尊重传统智慧，在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题，更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择，这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。
4.信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择，这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72.2％的村民表示出对民间组织的依赖，认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中，基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡，邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。
三、完善民族乡村治理的路径：行政改革与社会资本互动从上面分析，可以看出，基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响，为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。
（一）构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动，在民族乡村治理中，政府依然将担当重要角色，但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位，由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\"；协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切；发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中，实现存在着复杂的利益冲突和矛盾，而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合，缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。
要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响，减少社会网络的外部性,促参与网络的完善，使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。
（二）健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响，乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在，行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进，行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看，权力的调整和转移是一个复杂的过程，既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求，也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此，在民族乡村治理中，应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求，建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系，构建两者的信任合作模式，使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式，建立健全乡村话语表达的渠道应
从以下几点进行思考：一是不断增加村民的参与意识和民主意识，提升村民的政治14参与能力；二是使村民话语表达规范化，保证乡村秩序的稳定；三是建立畅通的乡村利益表达渠道，完善参与参与网络；四是促进政府和村民之间信任关系的形成，促进国家和乡村的互动。
（三）完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人，体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人，比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作，要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行：一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规，使两者之间的合作有规范化、制度化保障，促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成；二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制，提供组织保证；三是要有相关的道德规范和制约，对其道德方面进行规范和约束，能够使其更好的遵守相关规范，实现村民利益；四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系，对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督；五是要加大投入，促进苗乡经济发展，尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。
（四）实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标，促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统，在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展,才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性，使民族地区在共享改革发展成果的同时，保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序，完善民族乡村治理，实现民族乡村的永续繁荣和发展，这样才能促进广大村民对国家的认同，实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况，使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色，构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌，实现民族乡村的全面协调与可持续发展。
参考文献：
[1]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[m].
江西人民出版社,2001.195.
[2]罗章.家支在当前凉山彝族乡村治理中的功能研究--基于社会资本理论的分析视角[j].
