关键词：公共管理视角；会展业；问题；资源整合；途径
目前，我国会展业有许多缺陷，如资源浪费、主题不明显、缺乏自主品牌等。对会展业管理模式进行创新，整合会展业资源，解决会展业在发展中出现的问题，有重要的实际意义。
会展业发展中存在的问题
1.市场主体与培育方式较为落后
（1）尚未树立以市场为导向的正确运营理念。由于会展场地多数都是由政府投资建设，因此场馆也是由政府所掌控，各类会展活动都通过政府进行举办，严重干扰了会展行业市场的正常运转。（2）多数会展企业都有市场定位不准问题。很多会展中心的运营模式缺乏品牌、企业形象，难以形成核心竞争力。（3）专业化分工不明确。由于与会展业相配套的各种服务水平比较落后，会展业整体质量不高，服务形式较为单一，严重影响了会展业经济的发展。
2.管理体制不完善
（1）在计划经济期间，展览活动只有经过政府审批才可以进行，而且主办方也一般是政府机关或是下属事业部门，参展方也多数都是国企，相关的公安机关、工商部门、海关部门等都需要办理经政府审核通过的手续。（2）由于会展业与其他商贸活动不同，短时间内会在展览场地聚集大量的观众，人流量非常大，因此也存在着很大的安全隐患，所以目前在我国如果没有审批文件，则无法举办会展活动。同时在审批中也存在着多方审批、重复办展的缺陷，这对规范会展市场是非常不利的。面对不同部门不同的审批程序与审批标准，我国的会展业也难以有统一的规范标准，从而严重影响我国会展业有序发展。
3.市场秩序混乱
（1）倒卖批文。由于我国的会展业管理仍然采取审批的方式，因此批文的重要性也就不言而喻了。由于在批文管理方面存在漏洞，就给投机倒把会展单位提供了可乘之机，变相出售批文来获取暴利。（2）商业欺诈。会展举办方为了把会展规模办大，会故意吹擂会展质量与水平，致使参展单位来了之后才发现上当，因此也就不可避免出现纠纷。（3）存在着严重的安全隐患。由于会展业在举办时会在短时间内聚集大量的观众和游客，给周边交通、治安工作带来很大压力。再加上会展业举办方自身安全意识薄弱，缺乏足够的安全防范措施，会展经验缺失，因此很容易会发生安全问题。（4）会展业运营过程中缺少科学合理的市场准入机制，允许那些大型国企、政府机关及下属事业单位举办会展业，却限制中小型企业的会展参展资格，这样很容易让那些本身不具备参展条件的国有企业进入会展业市场，严重影响了民营企业的会展业参展，加剧了会展业市场的秩序混乱程度。
4.会展资源较为分散且整体层次较低
大多数城市都建设了会展场地，但是却很少有会展知名品牌城市，这些会展场地都存在着面积小、会展业务单一、设备陈旧、服务质量低下等缺陷，也不具备承办现代化国际会展业的条件。北京、大连、深圳等城市在兴建一批会展场地，但是由于在建设之处缺乏科学的规划，使得会展资源分散性问题未得以解决，更加重了会展业的竞争。会展业目前存在重复办展、多头办展的缺点，造成会展资源的极大浪费，而且整体会展质量都不高，难以与国际化会展业水平相比。
5.会展业人才较缺乏
由于会展业在我国出现的时间较短，会展业市场还不成熟，同时也缺乏这方面的专业人才培训机制，造成会展业专业人才较缺乏，而具有丰富经验的会展业高级经理人数更是少之又少。
公共管理视角下会展业资源整合的概念界定
1.会展业资源整合主体概念界定
在公共管理视角下，政府对公共机构所起的作用不应是全权管理并控制，而应是促使公共服务机构不断完善，为公众提供一个更加科学合理的公共服务部门。加大政府扶持力度，综合利用各种会展资源，提高资源利用效率，规范会展业市场秩序，将会展业务相关资源进行引导并加以优化整合，这是我国会展业发展在面临着诸多问题时政府部门当务之急的工作。所以，在会展业资源整合中，政府是重要的主体，此外充当主体部分的还有会展业协会以及会展企业。会展业资源整合各个主体之间相互影响、共同作用、共同引导，主要表现为政府起着一体化的引导作用；不同主体间需要加强合作；各个主体之间实现多元化发展；对于不同发展水平的会展企业要因地制宜地实施发展战略。
2.会展业资源整合客体概念界定
在会展业资源整合中，客体主要包括会展、会展业及相关的各种资源。要想使得会展业资源顺利实现优化组合，就需要对于各种客体间进行优化重组，实现一体化发展。会展主要是指各种展览、会议、庆祝活动、体育赛事的总称，它以展览与交流作为主要的表现形式，运用商业化发展模式来为社会大众提供服务，是一种有着一定规模的集体性与综合性产业活动。会展业则是借助于会展场馆与会展企业，利用较为完善的会展设施与相关服务体系，从而举办一系列的展览活动，实现政治、经济、文化方面的交流与互动。而会展业资源则是可引起会展活动的各种利益动机、可为会展活动提供服务的各种资源以及相关的产业、产品、教育、文化等各种资源。会展资源有着很强的现实性、潜在性、物质性等特征，随着会展行业的不断发展，会展业资源内涵也在逐渐增加，而且也在不断向外扩展，会展资源范围在变得越来越大。
3.会展业资源整合概念界定
整合就是将各个主体与客体都有机结合起来，根据行业自身发展特点以及周围环境，对于会展业进行准确定位，实现优势互补，从而提高会展业的整体发展水平，可更好地为主办方、参展方、观众服务，满足他们的不同需求。而资源整合则是将所有资源都当做一个整体系统，对这个系统内尚未被有效利用的资源加以挖掘、组合、优化，最终形成科学合理的结构，实现资源利用效率的最大化，最终促进会展业的可持续化发展。
公共管理视角下促进会展业资源整合的途径
1.公共支撑要实现体系化发展
（1）理清政府部门职能，并且明确政府与会展企业、参展方之间的关系，建立现代化的会展业运营模式，促使会展业市场不断完善，实现公共基础支撑设施朝着系统化方向发展，实现全新的公共管理理念下的会展业资源整合。（2）政府应创新管理机制，整合各种管理资源，建立行之有效的会展业管理模式，提高领导层的责任意识，使得政府部门在会展活动中真正起到应有的作用。（3）政府应加大会展业扶持力度，出台相关的优惠政策并给予资金支持，在土地资源、税收、会展宣传方面都制定必要的优惠措施，完善会展业整合法律体系，为会展业发展营造一个良好的环境。
2.会展品牌要实现系列化发展
由于我国会展业在发展过程中存在着品牌形象缺失问题，因此加强会展品牌系列化建设对会展资源整合作用非常突出。通过将参展知名品牌、企业形象进行整合，从而提高整个会展活动的影响力，实现品牌系列化发展。在这一过程中，要实现主题体系化发展，以某一鲜明的主题作为发展主线，整合各种会展活动，举办有不同区域特色的会展活动，在国内外树立知名品牌形象。其中主要包括：打造核心品牌，实施带动化发展战略；提高现有品牌地位，促进会展主体的体系化发展；统筹安排会展活动，在时间安排上实现科学合理；注重长久营销战略，加强品牌营销的机制化建设等一系列措施。
3.空间布局要实现科学化发展
综合利用不同区域会展资源，通过发挥会展中心的辐射和吸收作用，加强会展资源的整合。（1）建立CBD发展模式，实施带动化发展战略。（2）拓展会展场馆业务内容范围，实现因地制宜发展。（3）提高会展场馆的基础设施质量，实现国际化发展。4.会展服务要实现多元化发展（1）在会展活动中，相关的配套服务水平高低会影响到会展业的整体质量，对会展经济、会展效益都会有重大作用。因此，大力培养会展服务人才、提高会展服务水平、优化政府服务体系、加强不同地区之间的互动服务是非常有必要的。（2）会展企业要推进会展活动与国际接轨，实现国际化发展，加强公共服务市场化建设，加强与同行业间的合作，实现优势互补。
作者:李鸿丽 景 钰 单位:浙江宁波
参考文献：
[1]郭峦.城市会展业与旅游业的整合发展战略模式[J].商业时代，2007（25）：82－84.
[2]廖兆光，肖鸾.区域会展资源整合研究[J].商场现代化，2006（36）：234－235.
[3]范道津.公共管理视角下非经营性政府投资项目管理绩效研究———基于对代建制的分析[D].天津：天津大学（博士学位论文），2007.
（1）思想认识存在偏差。几千年的中国历史，创造出丰富的政治文化，但传统的人治思想和身份等级观念等，以一种超常的历史惯性，渗透到社会的每个角落，严重影响公共部门人力资源的管理。在实际工作中，管理者对培养人才的重要性和紧迫性认识不足，表现出对人才培养和使用不尽心。受论资排辈、平衡照顾等传统思想观念的影响，在人才的培养选拔使用上排顺序、论资历、讲年龄，考虑更多的是进班子次序的先后、任职时间的长短，以业绩为取向的人才价值观、以人力资本为核心的人才开发观没有真正树立起来。（2）将“人事管理”与“人力资源管理”混为一谈。“人事管理”和“人力资源管理”这两个词在我国公共部门使用频率都很高，而且前者还逐渐地被后者所取代。人力资源管理与人事管理存在着千丝万缕的联系，有着几乎相同的工作流程和内容，但在管理理念和价值观上有着根本区别：观念不同，人力资源管理将人视作“资源”，注重产生和开发，人事管理将人视为“工具”；功能不同，人事管理功能是招募新人，填补空缺，而人力资源管理不仅具有这种功能，还担负工作设计、规范工作流程等任务。人事管理制度较人力资源管理制度而言，对人的束缚要多，明显存在一些突出的问题，如多重管理、单位缺乏自主的人事权等。总之，它们的差别并非仅仅是形式的，而是有本质的区别。（3）职位分类制度尚未科学化。目前我国职位分类还不发达，公务员的分类系统仍以领导职务和非领导职务的划分为主，而且在实际操作中缺乏具体的工作分析、职位评价和工作说明书等实质性内容，特定的职位要求的职责和条件通常没有明确的规定。（4）公共部门绩效考核制度还不够健全。第一，绩效考核多处于自发状态，缺乏系统理论指导。进行绩效考核时，多是上级领导对下级的评估、平级之间的评估，缺乏社会公众对其工作人员的评估。第二，绩效考核内容不全面，没有建立科学的评估指标体系。在考核实践中，片面地将经济业绩等同于政绩，不注重考核工作实绩。第三，忽略考核结果的应用，没有针对考核中存在的问题制定个人发展和培训计划，也没有明确考核结果与薪金和职务调整、选拔培训之间的具体联系。
二、完善和改进我国公共部门人力资源管理的途径
（1）树立“以人为本”的理念。树立“以人为本”的理念，首先要加强宣传，我国公共部门及公务员对现代人力资源的认识有限，因此要加大宣传，树立“人力资源是第一资源”的观念。其次是转变传统人事管理把人视为成本的观念，根据组织和员工特点，有计划地引导开发，充分发挥公共部门员工的创造力与潜能。再次，建立完善科学的选拔任用机制，通过竞争上岗、任前公示等形式，实现能力与岗位的匹配，提高公务员系统内部人力资源的配置效率，实现人才的自我价值和社会价值的统一。（2）提升公共部门人力资源管理的专业化水平。现代人力资源管理以人为本，重视人、尊重人，对于不同的员工，管理者应该采取不同的管理手段、激励措施，来促进员工的成长。专业化的人力资源职能专家能促进科学管理，为员工提供高质量的咨询和服务，这项功能比以往简单的管理控制更重要，也更复杂。（3）建立科学的、适合我国国情的职位分类制度。职位分类制度的优点在于可以做到职责分明，淘汰不必要的推诿纠纷，有利于获得职位的最佳人选，提高组织机构的科学化、系统化水平。不足之处在于职位分类重事不重人，强调“职位面前人人平等”，因此严格限制了每个职位的工作数量、质量、责任，严格规定了人员的升迁调转途径，加拿大政府对公务员制定的“通用分类标准”，该标准按照责任、技能、努力程度、工作条件等四个因素，对职位进行衡量，将所有的公务员职位分为类，这种标准具有简单、通用、公平的特点，使管理更为有效，并为公务员创造了更多的流动机会。我国可以借鉴国外的先进方法，结合国情，制定一套适合我国公共部门的科学的职位分类制度。（4）建立合理的绩效考核制度。第一，明确规定考核标准与考核项目设定原则，重视平时考核，设定平时考核标准，保持档案记录，至少每三个月或每四个月考核一次，及时将考核结果送至部门负责人审核备案。第二，考核主体要多元化。除了上级人事部门之外，同级领导、下属、公众都应该参与其中。第三，考核内容客观、全面。考核内容不能只偏重经济业绩，应该综合考虑政治、社会等各方面因素。第四，考核程序、考核结果公开透明。建立正式的申诉渠道和上级人事部门对绩效评估审查的制度。第五，正确处理绩效考核结果与奖惩制度的关系。通过长期的绩效评价积累再进行奖惩，将考核结果与个人收入状况结合起来。
参 考 文 献
[1]孙柏瑛，祁光华.公共部门人力资源开发与管理[M].中国人民大学出版社，2004：169
一、新公共管理理论在乡村民主建设中的境遇
所谓新公共管理(NewPublicManagement)，严格来说，并不是一个理论或一种学说，而是一种思潮在公共管理领域里的体现。用它的原始命名者胡德的话来说，是一个为方便起见而做的标签。[1]其理论渊源主要有两个：一是以极端自由主义为代表的当代西方社会思潮，其主张是以保障个人权利并限制政府权力，片面强调个人自由和市场本位。二是以布坎南创立的公共选择理论为代表的西方经济学理论，其特点是用经济学的方法和工具研究政治和政府管理问题。这两种理论思潮在西方20世纪80年代产生了巨大影响，引发了欧美国家广泛的“民营化”改革，90年代后逐渐掀起整个世界公共领域的改革浪潮并成为改革的核心内容，作为西方理论界广泛使用的热门概念，新公共管理已成为指导越来越多国家公共管理实践的新理论和新理念。
然而，作为一种外来的公共行政理论，新公共管理对于解决中国的问题究竟是否适用仍需考验。一般来说，多数学者赞同新公共管理理论对中国的乡村民主建设具有借鉴意义，并且已有学者正尝试用其分析中国的实践，尤其是在公民社会建设和村民自治方面。但也有学者认为，新公共管理理论在发展中国家仍然面临适用性问题。
尽管如此，对新公共管理的批判并不意味着对其进行全盘否定。作为公共管理的一种工具或机制，新公共管理理论没有因其宏观理论层面的困境而失去效力。具体到我国的新公共管理研究，我们可暂时放弃其某些宏观关怀，“在微观意义上（尤其在地方层面上）说明我们正面临何种不可治理性，是什么导致了必须用政府、社会和市场的某种新组合来克服这些不可治理性，哪些组合方式（在何种条件下）是可复制、可模仿的，进而在此基础上形成本土化的分析理论模式。”[2]所以，中国的公共管理不能照搬西方的新公共管理理论与实践，必须对其进行像“马克思主义中国化”这样的本土式改造，才能与我国的实际相契合。
二、当前乡村民主建设对新公共管理理论的本土化诉求
从以上论述可看出，虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷、虽然新公共管理运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境，但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源，无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此，我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。
首先，从意识形态来看，新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论，但却具有较强的资产阶级意识形态色彩，这就要求我们在借鉴新公共管理理论时，必须有所选择，“取其精华，去其糟粕”。因为新公共管理的理论渊源之一是极端自由主义，这一渊源在国家与社会的关系上主张社会中心主义，反对政府干预。许多国家的实践（如现在的希腊、意大利等）已经表明，这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。
其次，从经济发展来看，新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情基础出发，主张限制政府的职能和作用，主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等。其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”[3]。所以，对处于世界发达与落后之间的中国而言，这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。
最后，从文化土壤来看，新公共管理理论的真正精神是以公民素质较高而形成的个人主义为基础的契约合作理念，这一理念深深地蕴藏于以西方资产阶级的自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国这个具有不同文化土壤的国家来说，若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下，过分夸大新公共管理理论的效用，实施西方所追崇的模式，就可能会遇到挫折，从而破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此，在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时，应明确认识该理论的适用性。
当前是全面建设小康社会的关键时期，无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚，而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益，借鉴其破解难题，关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际，对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究，找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题，产生这些问题的根源是什么，如何使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，真正把握一个真实的“微观中国”，从而对这些问题标本兼治，实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动，最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。[4]
三、新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合
传统乡村管理体制与机制的弊端导致乡村治理面临的困境，无疑对乡村民主建设产生了巨大影响。新公共管理理论对我们解决这一课题具有启发和借鉴意义。当前，我们应该创造性地实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的结合，筑牢干群关系的信任基石，走出“选择性治理”误区，真正把握一个真实的“微观中国”，进而保持政令畅通、实现科学发展。总书记在党的十七大报告中指出：“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”[5]
这为我们实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的有机结合提供了方向和思路。就我们当前需要迫切解决的现实问题来说，应主要从以下三个方面着手：首先，努力协调基层政权与乡村自治的关系，实现政府管理与基层群众自治的有机结合和良性互动。要发展乡村基层民主，促进社会主义新农村建设，引导乡村社会走向“自我管理、自我教育、自我服务”的轨道，实行“民主选举、
民主决策、民主管理、民主监督”，[6]就必须结合新公共管理理论管理主体多元化的主张，充分发挥地方政府、乡村自治组织、乡村社会中介以及广大农民群众的积极性、主动性和创造性，就必须使基层政权在农村地区提取的资源能够有助于促进整个乡村地区的发展。就乡镇政权来说，应在坚持生产资料公有制的前提下，合理利用乡村公共资源，促进乡村经济与社会的全面发展。唯有如此，才能实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。其次，着力理顺乡村关系，促进基层民主发展。基层民主发展的核心是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的协调发展。只有这四个民主协调运转，乡村公共权力格局均衡合理，才能保证乡村民主建设的顺利进行。因此，必须认真贯彻执行2010年10月28日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，理顺乡镇政权、村党支部、村民委员会以及村民之间的关系，加强彼此之间的信任与合作。在乡镇层面上，要突破乡镇政权对传统集权模式的依赖，构建“乡（镇）村一体化”的地方民主自治结构，以减缓政府职能扩张与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾和冲突。
在村庄层面上，应正确认识和处理村党支部与村民委员会的关系，构建民主合作的村庄治理结构，一方面，村党支部应发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；另一方面，村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，向村民会议、村民代表会议负责并报告工作，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。由此，推动基层民主实践取得突破性进展，为实现乡村治理结构转型奠定基础。
由于新公共管理的经济性价值存在很大的局限性，因此，可以将经济价值转变为公正、公平、平等公共性价值，通过推行民主行政、公民参与来进行价值重构，从而改变新公共管理的内在局限性。新公共服务是以公民为中心，构建公共行政治理系统，其主要内容包括服务公民、重视公民权、追求公共利益、行动民主性等，新公共服务是建立在公共利益的基础上，全心全意为公众进行服务。在民主社会中，要将关注民主价值放在治理系统的首要位置，新公共服务代表着行政理论发展的民主价值取向，是对新公共管理的革新。和民主行政改进相同，公民参与理论是将公民参与当作核心要素，让公民广泛的参与到行政过程中，同时对政府过程及公共政策的实施情况进行有效地监督，将新公共管理中政府和公民的委托关系转变为相互合作的关系，充分发挥民主行政理念，这样就能改变新公共管理的经济性价值局限性。
2功能性导向改进
功能性导向是产生功能性组织模型及碎片化治理的根源，因此，可以将功能性导向转向为问题性导向，也就是在建立组织时，要以公民关心的问题为核心，而不是将特定功能当成核心。问题导向的整体政府理论是一种有意识的组织设计，它不在是独立化的组织结构形式，具有联合的特性，其组织结构形式有等级式组织结构形式和协商式组织结构形式两种情况，等级式组织结构形式是在政治、行政领导同质性的基础上，统筹协调组织的各种要素，实现权力集中；协商式组织结构形式是在政治、行政领导异质性的基础上，合作、协商组织中的各种要素。在整体政府理论的基础上，通过整体治理来解决新公共管理碎片化治理的局限性，整体治理的主要内容有以下几点：（1）逆部门化，将功能比较相似的机构进行整合，组成一个部门；（2）重新政府化，将改革过程中，外包出去的公共部门，重新交由公共部门管理；（3）加强中央控制过程，由于在新公共管理模式下，出现分散化竞争的无政府主义，因此，要加强中央控制；（4）重新建立具有公共支撑功能的服务链，从而提高新信息技术的生产力。由此可见，通过整体治理能有效地去除新公共管理碎片化治理的不足。
3管理途径改进
新公共管理是公共行政学管理途径的发展体现，对公共行政学的发展有极大的促进作用，但新公共管理的单一化管理途径不能将公共性本质及公共行政的复杂性客观的反映出来，因此，需要对新公共管理的途径进行改进。公共行政是一个十分复杂的学科，其研究最少有法律、政治、管理三种不同途径，从公共行政的发展来看，人们经常通过单一的研究途径对公共行政进行认识，由于公共行政越来越复杂，更容易受到政治观点的影响，同时对法律的更加注重，因此，要将这三种研究途径有效的整合起来，用多元化途径改进新公共管理局限性，充分发挥新公共管理的优势，从而正确的理解和解决公共行政问题，促进公共行政学科的整合和知识增长。
4结语
一、新公共管理和新公共服务之争
20世纪80年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如“管理主义”、‘‘以市场为基础的公共管理”、“企业型政府”、“后官僚制典范”等，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即对以官僚制为基础的传统行政模式的批判，主张用私营部门的管理思想、方法和技术来改造公共部门，强调市场取向等。学者们把这一理论和实践的形态统称为“新公共管理”。至于新公共管理的内涵，依据0ECD(经济合作与发展组织)所作的界定，包括以下几个方面：（1)企业管理技术的采用；（2)服务及顾客导向的强化；（3)公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。学者胡德认为新公共管理的特质为：（1)在公共部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；（2)目标必须明确，绩效必须能够加以测量；（3)特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；（4)走向分解的转变；（5)转变为更大的竞争性；（6)重视私人部门形态的管理行为；(7)资源运用上的克制与节约。
作为一种试图超越传统公共行政理论的现代公共行政理论，新公共管理因其在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，而对于西方国家的行政改革起到了重要的推动和指导作用，特别是作为其思想精髓的企业家政府理论一问世，便在美国等西方世界产生了重大影响。但其对管理主义的过度迷信，也是一种“致命的自负”，致使其在风靡欧美等西方国家之时就遭到了来自多方面的质疑乃至尖锐的批评。新公共服务理论正是美国著名学者登哈特基于对新公共管理的反思，特别是针对企业家政府理论缺陷的批判，提出的一种新的公共行政理论。具体来说，新公共服务理论的基本理念包括：
（1)政府的职能是服务，而不是掌舵。（2)公共利益是目标而非副产品。（3)在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。（4)为公民服务，而不是为顾客服务。（5)责任并不简单。(6)重视人，而不只是重视生产率。（7)公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务对新公共管理的批评主要集中在以下几个方面：
（1)人性认识的偏颇。新公共管理以经济人的自利性为出发点进行公共部门的制度设计，这是其与民主社会核心价值冲突的“症结所在”。很显然，一个受自利动机驱动的组织显然无法对公共利益倾注太多的关注。正如莱芮*D泰瑞所指出的：“既然公共选择和组织经济学倾向于方法论上的个人主义，既然个人利益是其核心理念，那么任何关于‘公共利益’的概念都变得毫无意义”。登哈特用盲人摸象的故事说明了这一点，他指出，如果参与者只是追逐自我利益，他们看到的始终是各自的利益，而不能发现共同的公共利益，并齐心协力地达成共同利益。（2)片面强调工具理性。新公共管理认为，政府施政的基本价值在于“HE”：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具理性。然而公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。登哈特认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切。也就是说在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，只是斤斤计较地减少行政成本，从而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的“道德系络”。（3)视公民为顾客的不当隐喻。新公共管理坚持以“顾客导向”、“顾客满意”为宗旨，将公民降格为被动的服务者和消费者(顾客），也就忽视了当代公共行政的基础一公众参与。正是这种不当的顾客隐喻阻塞了公民进入公共管理领域的途径，使“公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中被降低了”。鉴于此，新公共服务理论指出公民应具有多重角色，他是公共服务的接受者、参与者和监督者，亦是纳税等义务的承担者，行政官员应当把公民当作公民来看待，而不只是把他们看作投票人、委托人或顾客。（4)企业家政府理论。企业家政府理论是新公共管理的精髓，奥斯本认为企业家式的政府能“运用智谋以新的途径使生产力与效果最大化”。但是新公共服务认为，在这种足智多谋之外，企业家精神还暗含了其他的意义：首先，企业家精神意味着每个政府人应该以自己或机构的利益为基础来行动；其次，在企业家精神注重创新和改革的背后，是习惯于冒险、不愿意遵守制度和受到约束，甚至对员工横行霸道。
二、新公共管理与新公共服务争论的实质
纵观这一百多年的发展历程，可以发现在公共行政思想史上历来存在着管理主义和宪政主义两种倾向，公共行政改革的钟摆一直在两者之间摆动，这在美国表现的尤为突出。新近新公共管理与新公共服务的争论也没逃出这一窠臼，其实质仍然是管理主义与宪政主义之争。
管理主义以效率为中心，技术至上，以威尔逊、韦伯，中经西蒙到今天的奥斯本为代表，而宪政主义则关注社会平等、民主和回应性，以杰斐逊，中经弗雷德里克森到今天的登哈特为代表。1887年威尔逊在《行政学研究》一文中提出了政治与行政二分原则，认为政治关注的是民主，行政关注的是效率。从此，效率成为公共行政的首要目标和指导原则。如怀特提出：公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源。古利克认为行政科学中最高的善就是效率，公共行政的管理主义传统得以确立。宪政主义则源于美国建国之初汉密尔顿和杰斐逊围绕联邦宪法所展开的激烈争论，杰斐逊的有限政府、分权政府和人民主权理念无疑是宪政主义公共行政的重要思想渊源。
传统管理主义总是试图通过科学化、技术化的管理来实现政府的目标，效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。但其总是试图通过管理技术来解决所有社会性问题，把行政人员视为不受政治影响，完全没有感情和欲望，只有工具理性而从属于行政职位的“冷血动物”。由此，传统管理主义遭到一些学者的质疑和批评。20世纪50至70年代以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派就对“效率至上”的观念进行了反思和批判，认为公共行政最重要的目的在于促进人类幸福，其核心价值在于促进社会公平。“新公共行政”的出现表明历史的钟摆摆向了宪政主义，这一时期“福利主义”国家在西方的盛行就是有力的证明。
20世纪70年代末新公共管理运动在西方国家兴起，它试图摆脱传统管理主义对官僚行政的依从，对传统官僚制的僵化进行大力批判，坚持顾客导向、呼吁改善公共服务的质量和效益，试图改变管理主义对民主的背离，这是新公共管理试图调和管理主义与宪政主义的体现。然而，在实践中新公共管理在管理主义的道路上走得更远了。诚然，与传统官僚体制相关联的术语是集权、内部效率、规制、稳定性等；而与新公共管理相关联的术语是分权、市场化、顾客导向、绩效评估、灵活性等，所有这些使新公共管理与传统公共行政之间似乎相互对立。然而在这些“新鲜”术语背后，“效绩”仍是其最重要的评判标准。在新公共管理模式的“字典”里，“效绩”的本质内涵就是“花费更少、获取更多”。由此可见，与当年公共行政借鉴企业科学管理方法一样，新公共管理的实质在于用企业精神塑造政府，其本质仍然具有鲜明的管理主义色彩，只不过与传统行政采取静态研究方法相比，新公共管理拓宽了传统行政学的研究范围、方法、理论基础和实践模式。正如胡德所说：“新公共管理是广告式的，而不是实质性的，它实际上没有发生什么变化。顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的”②。从这个意义上说，新公共管理与早期的科学管理主义一脉相承，管理主义从韦伯的官僚制到新公共管理运动并未发生质变。新公共管理运动的出现表明了公共行政在管理主义与宪政主义之间的钟摆，由于将经济规则引入政治领域而再次摆向了管理主义。
新公共管理在西方乃至全世界都产生了重要的影响，然而其从产生之时就遭到了多方面的质疑和批评，以美国学者登哈特为代表的新公共服务理论就是众多批评中较为成熟的一种。其以民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话理论为理论基础；强调公共行政的优先权应该放在个人价值上而不是组织效率上；强调政府角色由领航转变为服务，重视公民社会与公民主义，注重政府与社区之间的沟通；旨在提升公共服务的尊严与价值，并再次确保公共行政的民主、公民资格与公共利益等前提及核心目标。显然，新公共服务既重申了洛克、卢梭等启蒙思想家的自由、民主的基本理念，又直接继承了美国以杰斐逊为开端的民主自治的思想传统，同时，它与新公共行政也是一脉相承的。其核心理念与宪政主义主张的公平、代表与正义等民主价值不谋而合，实际上是对宪政主义公共行政的回归与张扬，这可能预示着公共行政改革的钟摆又一次从管理主义摆向了宪政主义。
三、新公共管理与新公共服务在多元行政观下的整合
公共行政学的发展历程中，尽管每次学科范式的转换都无疑可以从不同的角度深化人们对公共行政的认识，但同时它也常常会使人们因过于倚重某一认识视角和研究途径而影响其对公共行政的完整认识。毋庸置疑，倚重于管理主义的新公共管理运动赋予了行政组织成本和收益的意义，表现出贯通市场决策与公共选择之间界限的一种积极尝试。然而这种单一地从管理主义途径切入行政改革核心的取向，不可避免地将公民社会、公共利益等民主社会的基本价值置于公共行政的目标函数之外，破坏了政府与市民社会的关系，也弱化了公共部门中的道德和责任约束机制。自从登哈特提出新公共服务理论以来，有相当的学者尤其是国内学者认为其是对新公共管理的一种替代。姑且不论新公共服务能否取代新公共管理目前尚存争议，就算是一种替代，它也只是一种侧重于从宪政主义的角度对政府治理模式的探索，不免有过于追求政治代表性和宪政性正当法律程序等价值而忽视公共行政的效率价值之虞。
正是为了避免这种公共行政研究的单一视角所带来的狭隘性，美国当代著名公共行政学家罗森布鲁姆提出了一种多元行政观的思想，认为应当从管理、政治和法律等多元认识视角和研究途径来认识和探究公共行政以全面、系统地把握公共行政的本质。他所谓的管理途径包括传统管理途径和新公共管理途径，传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政二分的基础之上的，在实践中以官僚制为主要形态，而新公共管理途径强调管理的一般性，在实践中表现为大规模的市场化改革；公共行政研究的政治途径视公共行政为一种政治过程，其核心价值观是代表性、回应性、责任等；公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用和施行法律的活动，其核心价值是程序性正当法律程序。此外，罗森布鲁姆还提出，目前公共行政的迫切任务在于对政治、管理和法律这三种不同研究途径所拥有的价值、结构与程序安排以及技术方法进行整合。
于此，我们完全可以将新公共管理和新公共服务纳入这种多元行政观的思想图谱里。新公共管理的研究是基于一种管理的视角，而新公共服务关注公民权、公平、正义等民主价值，无疑是一种政治的研究途径，也就是说两者在多元的行政观下是可以共生的。以美国为例，不难发现其政府执政的精华实为自由、平等、民主与效率之间的平衡，这种平衡同样也反映在理论发展的历程中。新公共管理与新公共服务理论，代表的正是以效率为中心和强调民主价值两种不同的研究途径，这两者之间既存在对立又相互影响，在实践中，他们与法律研究途径一起合成了西方公共行政体制的品格构造与运作方式。
从古希腊时代开始，人类就有一个梦想，就是在统治者和被统治者之间寻找一种和睦相处、理性沟通的方式。在那个时代，睿智的统治者和哲人就开始思考如何合理地进行统治，最终他们摒弃了神一般的专治统治者，另辟蹊径，设计了一套由公民参与的管理机制，构建了一个公民共享的和谐社会。
在此后人类社会的绵延发展中，经历了威权社会的种种不合理后，公民参与国家公共事务的管理成为走向政治民主化和政治文明不可分割的一部分，公民步入公共领域，参与社会治理，对公共政策施加影响也成为世界各国公共管理发展中的一种很强的走势。公民参与不应该只是一个象征民主的符号，而应该是受到制度保护的有效机制。在建设社会主义和谐社会的今天，发展理性的、有序的公民参与方式已经成为我国政府的一种职责。
公民参与公共政策，存在着理性和非理性的问题，制度化与非制度化的问题。所谓公民参与公共政策制度化途径，是指官方通过制度设计安排的公民参与公共决策的渠道。从各国公民参与公共政策的制度化发展的现状来看，公民参与公共政策的机制是多种多样的，除了立法途径上的选举参与制度（代表制）外，公民请愿和公民投票制度、院外游说制度、协商谈判制度、各国国会或政府举行的听政会制度、民意调查制度、信息公开制度、信访制度甚至包括司法途径上司法审查制度等等都是保证公民参与公共政策制度化途径的基本制度，这类制度也可称为制度内的公民参与途径。而制度外途径则是由社会主导、公民个体或群体自发形成的公民参与途径，它包括合法和非法两类。合法的体制外参与途径虽然不是政府主导型的，并且具有突发性和随意性等特点，但它是公民在宪法和法律赋予的权利下参与公共政策制定的途径，仍然属于合法的参与渠道，它包括个体或集团的游说方式、游行抗议方式、大众传播媒介方式、公民“用脚投票”方式等。而非法的体制外参与途径即非制度化途径，它是指既非官方安排的、又属非法的公民参与途径，例如通过官商勾结、权钱交易或通过反政府的或以小集体的非法利益为目的的黑恶势力（如城市黑社会组织和乡村宗法组织）对官方制定和实施的政策施加压力，都属于非制度化范围。显然，公民的非制度化参与与合法的制度外、制度内的参与一样都是在试图影响国家的公共政策的制定和实施，但其根本的区别在于：非制度的参与是以超常规的方式向权力系统施加压力，它是一种违反现存法律规范的参与方式，它带有非法性、非理性和情绪化等特征，这会给社会带来巨大的不稳定性和破坏性。当然在一个社会转型期，导致公众非制度化参与形成的原因很多，其中由于官方安排的公民参与制度的短缺或徒具形式是人们偏好非制度化参与的一个重要原因。正因为如此，我们需要建设更有效的制度来保障公众参与公共政策更加理性化和规范化。
显然，把公民参与公共政策纳入理想的制度轨道中是十分重要的，它可以克服公民参与中的非理性行为，从而建立起有序的公民参与公共政策途径。建立有序的公民参与政策途径可以说是人类社会长期发展过程中凸显的一种内在要求。建设恰当的公民参与制度和途径，有利于形成一种社会的“均衡机制”，达到以较低的代价和非暴力的方式来化解管理者和被管理者之间冲突的目的。制度的作用在于给我们人类行为提供框架，使得人类得以在里面相互影响，确立各种安全而有秩序的合作和竞争的关系。把公民参与公共政策纳入制度的范畴，一方面可以使公民参与行为更加有理性和有秩序，另一方面也使公共政策本身更能体现民意，因而也更有效率。
根据对公共政策中公民参与的分析，我们认为建立和发展公民有序参与政策的途径是极具价值的，它有利于解决公共政策的合法性问题。迈克尔·罗斯金在他著名的《政治学》一书中写道，为什么人们需要立法机构，因为在这里他们能感觉到自己被代表了，当人们感到政府是在公平地代表他们，并且在选举官员和作出重要决策时他们拥有发言权，他们就选择了对这种“统治的同意”，由此政府也具备了其“合法性”中最重要的条件。研究公共政策，始终不能忘记公共政策是为谁服务的。公共政策最终是为民众服务的，公民的广泛参与是公共政策合法性的源泉。
公民参与有利于提高公共政策的公信度和执行效果。自上而下的决策体制带来的另外一个相关的严重后果是执行的不力。缺乏公众支持的政策往往换来的是人们对政策的冷漠和心理抗拒，导致执行效果的低下。可以预见，伴随着公民参与公共决策的制定和执行过程的加强，是公民对决策的接受程度和政策执行效果的大大提高。同时公民参与也有利于公民对政府行为的理解，从而使双方能够更好地沟通和合作。
1.我国工政策中公民参与的现状
改革开放以来的短短的几十年，政府对公共政策中的公民参与做了积极的推动。本文指出了一下几点分析我国公民参与的现状。第一公民参与日益逐渐提高，自改革开放以来，国家的公共管理理念不断的创新，不断的完善逐渐的符合时代的要求，我国社会的整体改革对公共管理体制的改革创新提出了新的要求。我国完善人民代表大会制度，政治协商制度，民族区域自治制度以外还逐渐建立和完善选举制度，听证制度，信息公开制度，民主行政立法制度，公民批评建议制度等。同样政府也在公开公共行政活动包括机关工作，工作总结，行政人员管理和经费开支等情况，以确保政府的透明度和人民对政府行政活动的知情权。第二公民参与制度的日益健全，宪法为重点的法律体系为公民参与合法行为提供了制度，规范的准则，不管是选举，党团，政治监督以及其他活动，都在法律和宪法或其他有关规范文件中得到确立。我国的立法法，行政复议法，行政许可法，选举法，工会法，集会游行示威法，居民委员会组织法，公共事业捐赠法，村民委员会组织法，以及关于环境保护的法律法规等都有公民参与的相关内容。公民在法治基础上自主地参与公共政策活动，通过影响我国政府对权威性价值的分配来保护自身的合法权益。第三公共政策制定中的公民参与途径的多样化，我国对公民参与从宪法上给予了明确的规定。宪法对公民参政权的规定给公民参与政策制定提供了强有力的保障。全体公民都有权参加公共事务，公民自身在参与公共政策制定过程一方面是实现公民权力和义务，另一方面公民更愿意直接参与关系到自身利益的公共政策以及公共事务的处理。
2.公共政策制定中的公民参与的主要途径
体现公民参与的主要途径体现在一下几点：第一，民主选举制度选举的基本特征是实现选举人的意志，从而实现公众的选举权。选举权是现代民主社会中的最基本政治权利。第二，制度我国国情的具体体现之一，人民群众通过写信渠道来反映自己的要求和意见，也是法律所赋予权力之一，是社会主义民主的具体体现，是人民意志的表达，同时制度体现了中国特色社会主义制度下的民主。第三，参与政治团体活动参与政治团体活动是我国公民参与影响公共政策的重要方式。在我国，政治团体主要表现为各种群众组织，特别是工会、妇联和共青团。第三，听证会制度是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度。第四，网络参与随着互联网的发展，网络社会的普遍也为公民的政治参与生活提供了新的途径和手段。
3.公共政策中公民参与存在的问题
我国正处于社会转型期。政府，社会都面临着很多不可预测的问题。公民参与在现实中并没有达到预期的效果，参与方式也有众多的问题。以下是我国公共政策中公民参与存在的问题。参与方式单一，公民参与能力不足，政务信息不透明，公民组织不完善。
二、完善和丰富我国公共政策中公民参与的相关对策
关键词：NPM；公共政策；政府理论
Abstract：Fromtheangleofpublicadministrativepathevolution，thispaperexpoundstheemergence，characteristicsandtrendsofNewPublicManagement(NPM)，onthebasisofthis，makesdetailedexplanationoftheimportanttransitionofthemaking，enforcement，evaluationandsupervisionofpublicpolicyintheperspectiveofNPM，andmakesvaluereflectionforthis.
Keywords：NPM；publicpolicy；governmentaltheory
一、变革与回应
纵观美国的行政思想史，历来存在着主义和管理主义的两种基本倾向。主义关注社会公正、民主和回应性；而管理主义更聚焦效率准则。两种倾向相互斗争、相互影响，形成了波澜壮阔的公共行政研究和实践途径的变迁历程。而NPM(新公共管理或被称为新管理主义)的产生、逐步实行正是公共部门管理理论与实践对这种变革的自我回应。
(一)变革：公共行政古典途径的式微与公共行政实践途径的演化
公共部门行政理论的研究和实践经历了从古典学派研究途径的式微到管理途径和政策途径再到新公共行政的历史沿革过程。
1.公共行政古典途径。基于威尔逊的政治行政二分法和韦伯的官僚制理论，公共行政的古典学派形成了自己研究和实践途径的核心模型：职位应该与人员相分离；公共部门治理的规则取向；控制严密的组织结构有助于提高公共部门的效率；目的不等于手段，事实不等于价值，技术不等于民主，手段、事实和技术是公共行政的内在要素，而目的、价值和民主是外部要素；公共部门的动力与私人部门的动力存在根本的差异，以至于该动力模式最具风险而成为后来公共选择学派轻易捕获的猎物。
2.B途径与P途径。在古典途径达到其顶峰时，1938年的巴纳德在其《经理的职能》论述的组织理论可以说是寻求一种全新的公共行政分析途径的第一个重要尝试。巴纳德认为，公共行政应该从权威转向协作；协作必须围绕组织目标；协作需要管理。显然，在巴纳德的组织理论中已经预示着管理途径(B途径)。而1947年西蒙的《管理行为》终于促推了B途径成为公共部门研究的核心理论。其基本模型可以简要概述为四个逻辑基点：公共部门的行动即是公共目标的实现；公共治理等于根据目的自由地选择适当手段；公共决策是有限理性决策；是令人满意的决策而不是最优的决策。在古典途径之后，新的公共部门分析途径并不仅仅限于B途径。政策途径(P途径)作为填补古典途径之后出现空白的另外一种尝试，于第二次世界大战之后被一些政策分析家提出，与B途径分庭抗礼。它的理论模型是：公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期；政策制定与政策执行是不可分的；分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效；政策周期主要是政治过程而非管理效率；在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。
3.新公共行政(NPA)。1948年美国青年学者沃尔多在其《行政国家》一书中就明确的宣告了古典的公共行政学派的衰落。1967年沃尔多邀请一批年轻的学者齐聚锡拉丘兹大学的明鲁布卢克会议，探讨和形成了后来被人们称之为新公共行政的一些基本观点。总的看来，NPA是以新左派意识形态为基本精神，试图威尔逊的“政治-行政二分法”及主流行政学的效率范式，重新建立公平、正义、主义等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明鲁布卢克会议以及《黑堡宣言》我们又看到了新公共行政的悄然变化。这种变化逐步趋向于效率追求的管理主义。
(二)回应：作为一种实践运动的NPM
作为一种实践运动的NPM，开始于20世纪80年代初期。其根本原因在于西方20世纪50年代后因实施的凯恩斯主义国家干预政策留下的后遗症，加之战后教育的发展和信息通讯的流通增长所带给公民主体意识的增强，以及社会复杂性增加所导致的“不可治理性”(ungovernalibity)。这种不可治理性主要体现在两个方面。首先是政府的权威危机，20世纪60年代后期以来政府权威的合法性降低，公众对政府越来越不信任和持怀疑态度；其次是政府的财政危机，20世纪以来西方采取的福利国家模式等因素造成政府财政支出的快速增长和经济增长的相对减速。面对这些危机，一些西方国家在20世纪70年代末期开始了持续的国家行政改革。具体而言，NPM产生是缘于公共部门对一些相互关联的紧迫问题作出的一种回应。
1.公共部门面临的抨击。政府在实际收入下降的同时面临着服务水平不变或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生产力，所以公共部门的低效率将面临激烈的抨击：(1)“规模”方面的批判，对于瓦格纳公共政策定律的否定。瓦格纳认为，大规模的公共部门是发达经济的特征。当国家随着工业化和都市化的进程而达到更高富裕程度时，公共部门的扩展是必然的趋势。然而有学者论证了政府规模过于庞大而浪费了过多的紧缺资源。虽然目前政府经费的削减几乎成为一种普遍现象，但是其作用已经在下降。(2)“范围”方面的批判，政府本身对经济介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的方法，比如私营化改革。(3)“方法”方面的批判。“方法”指的是公共部门对社会资源的配置效率和技术效率即组织的内部效率。官僚体制几乎成为低效率的代名词，人们越来越认为官僚制的方法必定会造成工作无起色和效率的低下。
2.经济理论的变革。官僚制组织中的高层人员所信奉的公共行政理念正在被经济学思想取而代之。著名经济学家弗里德曼的经济自由主义观点冲击了主义理念主导下的官僚政治；新古典主义经济学促使政府内外的政策制定和提供服务方面较多地利用了市场机制；而公共选择理论、委托理论和交易成本理论已经开始融合到公共部门新型管理模式中。
3.私营部门的变革。政府的行政能力愈发成为国家的核心竞争力。对于全球化背景下私营部门迅速变化的现实，要求公共部门与之相适应。公共部门的管理和效率对私人经济与国家竞争实力有所影响。事实上，随着新公共管理在许多国家的实施，私营部门的变革直接导致了公共部门的变革。
4.技术的变革。技术变革促进了所有各种社会变革。如信息技术促使管理的变革，由于信息的共享促使等级制度组织变得扁平化；“办公室”概念的变革；戈尔报告中的电子化政府(1993)；我国的电子政务的建设等。飞速发展的技术已经成为公共部门管理变迁的重要推进器。
NPM的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面不像以前的公共管理那样，只是在公共行政内部进行技术性的专业化，其目标在于取代传统的公共行政模式，它不只是对公共部门进行改革而且表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。NPM作为政府管理公共部门方式迅速变革的最显著的标志，缘于新公共管理对于公共行政实践领域和研究途径不断变迁的回应。从某种意义说来，它体现了在政府理论发展中和实践中寻求一种学科的整合。
二、特征与趋势
NPM也许是20世纪最后20年中公共行政领域谈论最多的话题。从发生学上看来，NPM本来只是一场公共行政改革的实践运动。然而随着其在一些发达国家政府改革中深入开展和影响的扩大，众多学者开始从哲学基础、价值目标、方法论及具体实践等各个层面进行探讨和总结，使其甚至逐渐成为一种具有新颖范式的规范理论。从国外理论家经典论述和国内学者对NPM的阐释中，可以总结出NPM的基本特征与发展趋势。
(一)国外学者关于NPM的经典阐释
1.“新泰勒主义”。波利特(Pollitt)发现了新公共管理模式中的管理哲学，并将其称为“新泰勒主义”(1990)。他在《管理主义与公共服务：盎格鲁与美国的经验》一书中认为，新公共管理主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论方法技术及模式在公共管理中的应用。波利特论述道，官方文件反复重申，核心问题在于制定明确的目标，发展出用以测量目标实现情况的绩效指标，以及通过功绩奖励、职位升迁等奖励方式来突出那些取得“成效”的人。如何加强生产线管理并为其提供适当的激励是一个永恒的主题。对于工作中的规范、信念及渴望的复杂性，……或者对于决策方面存在的认知偏见等复杂的问题，政府官员似乎并没有多少认知(如果他们真的还有点认识的话)。
2.西方行政学者帕得里夏·格利尔(Patricia·Greer)概括了新公共管理的内涵：公共服务组织的分散化；对公共管理人员实行任期与激励；公共服务的供给与生产相分离；强调降低成本；从重政策转向重管理，注重绩效评估；从程序转向产出的控制与责任机制。
3.联合国教科文组织(OECD)将新公共管理主义界定为：转移权威，提供灵活性；保证绩效，控制和责任制；发展竞争和选择；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。
4.“再造政府”。奥斯本和盖布勒的《重塑政府》作为新公共管理的代表性著作，认为必须“重塑政府”。他们为打造企业型政府提出了十大原则和五大战略：大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争；它们授权给公民，将控制权从官僚制组织转移到社区中；它们在评价各种结构的绩效时，关注的是结果而不是投入；重新把服务对象界定为顾客并赋予其选择权；以目标而非以规则和规定为导向；防止问题的发生而不仅仅是事后的的补救；致力于赚钱而不是花钱；实行分析，引入参与管理；它们宁可采用市场机制而不是官僚机制；不仅重视提供服务，而且激励所有的部门(公共的、私人的、志愿的)为解决其社区问题付诸行动。
五大战略是：核心战略—明确组织目标；后果战略—创设绩效后果；顾客战略—将顾客置于驾驶员的位置上；控制战略—将控制从中央和高层移走；文化战略—创造企业家文化。
5.NPM。作为NPM这一名称的首创者英国学者胡德(Hood)则观察到公共行政更多的内部变化。他认为NPM包括了七个要点(1991)：公共政策领域中的专业化管理；绩效的明确标准和测量；格外重视产出的控制；公共部门内由聚合趋向分化；公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。
(二)国内学者关于NPM的阐释
近年来，国内学者也对NPM的理论及其研究范式作出概括。陈振明教授认为NPM的理念主要包括八个方面：强调职业化的管理；明确的绩效标准和绩效评估；战略管理和项目预算；提供回应；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的改变。
(三)NPM理论范式与实践特征的基本共识
综上所述，NPM主要是试图在公共部门引入市场机制，采用私人企业管理的方法，加强竞争和市场导向来改善行政绩效，倡导管理者的管理。关于它的研究范式和在实践运动中达到的基本共识，一般认为有以下几个方面。
1.借鉴私人企业的管理方法。NPM认为，公共部门和私人部门并不存在不可逾越的鸿沟，他们之间有好多共性，可以互相学习。私人部门在创新能力、经济、效率、效能等方面都优越于公共部门的管理。因此公共部门要运用私人部门的管理模式和方法如绩效评估、战略管理、顾客至上和结果控制等。
2.公共部门的产品和服务的市场化。NPM主张用市场的力量来改革政府，在公共部门引入商场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共产品和服务供给的效率。公共部门的市场机制主要包括民营化。通过业务合同出租，建立政府与私人部门的伙伴关系。通过市场化来缓解政府巨大的财政压力，弥补政府作为公共产品和服务唯一供给者的不足，以此来改善政府运行机制，提高政府运行效率。
3.公共服务的顾客取向。NPM认为政府的社会职责是根据顾客的需求来向其提供服务，政府应该以顾客为取向，只有顾客驱动的政府才能满足多元化的社会需求并促进政府服务质量的提高。政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是富有社会责任的企业家，公民则是其消费者和顾客。由于政府与公民关系的重新界定，政府要满足顾客多样化的需求，征求他们的意见，提供回应性的公共服务。
4.实行绩效评估。NPM所倡导的绩效评估就是通过科学的方法、程序和标准，对公共部门的成就、业绩做出客观公正的评价。其内容主要包括成本效益、顾客满意度、投入产出比率、服务质量等。在实践中采取3E(经济、效率、效能)标准。更加关注公共部门直接提供的公共服务的效率，在公共部门之间营造竞争的环境。
5.政府的政策职能与管理职能的分离即划桨与掌舵的分离。“成功的组织是把高层管理与具体操作分开来……这使得政府以一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商。”划桨的人专注于一项使命并且把这项事情做好，而掌舵的组织则需要发现达到目标的最佳途径。通过这样来重塑、精简和提高效率。
三、转型与影响
NPM理念主张政府作用的退缩与市场价值的回归。基于此背景下，西方政府公共政策的制定、执行、评估与监控发生了重要转型。
(一)NPM理念下的公共政策制定
1.更加突出政府公共政策职能。政策执行主体由一元化的政府垄断到多元化的市场竞争的转变，使得政府不再是无所不包、无所不做的公共服务提供者。政府通过将公共服务职能转让给企业和社会，可以部分地甚至完全地从日常例行的公共事务中解脱出来，集中精力进行公共政策的制定、监督与评估，运用公共政策引导政府内外的执行机构有效地承担公共服务职能。政府由微观管理领域退回到宏观调控领域，政府规模缩小，职能减少，但职责更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，从而更好地为公众服务。
2.公共政策类型将发生改变。(1)宏观调控型政策取代微观操作型政策。在传统体制下，政府为“全能型”政府，政府职能的扩张使得政府政策必须涉及每个微观领域，触及社会生活的各个角落。而NPM主张分权和权力下放，要求给予执行者自和灵活性，强调市场原则。因此，政府政策必然多为宏观性指导型政策，主要起引导与调控作用，注重的是战略制定与整体规划。(2)指令性政策向契约型政策转变。传统体制下，政府部门以上下级隶属关系为特征，政策也相应地多表现为强制性的命令式或指令式政策，依靠行政权力为后盾。而NPM运动下由于执行机构的设立以及私营部门、社区组织的介入，使得这种隶属关系转变为契约关系。制定者对执行者的管理是建立在共识基础上的契约管理。两者不以权力为中介，而是以由合同或契约确立的权利为中介，政策多为协商合作式的契约政策。(3)事后救济性政策向事前预警性政策转变。传统体制下往往是等到问题出现甚至已经很严重了，才制定出相关政策进行补救，虽有“亡羊补牢”之功，但损失已经造成。而NPM倡导市场竞争，要求对市场和顾客的需求变化作出迅速的反应。这就决定了政策的出台不应再是“事后诸葛”，而应该具有前瞻性，某种程度上应该是一种前瞻性公共行政。只有具备超前意识，具备较强的预见性，才能更好地发挥政策的作用。有效的政策应该预防问题的发生，而不仅仅是治疗问题遗留下来的创伤。
(二)NPM理念下的公共政策执行
NPM理念下的公共政策改革主要针对公共服务领域，而公共服务的提供过程很大程度上就是公共政策的执行过程。因此，NPM取向的公共政策执行必然不同于传统的政策执行。NPM理念下公共政策执行将表现出以下几种趋向。
1.新型的行政权力关系下政策制定与政策执行相分离。传统公共行政强调政治与行政截然分开，强调公务员保持政治中立，不得以党派偏见影响决策，从而强调政策制定与执行相分离。这保证了政策的稳定和持续，但也造成了官僚制组织的种种弊病。NPM理念对此则持不同意见，认为行政本身具有浓厚的政治色彩，两者截然分开在现实中是不可能的，当代文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命就打破了文官政治中立的信条。NPM理念既主张文官参与政治决策，增加对政治家的响应，同时又主张下放权力，给予执行者较大的权威以及灵活性与自由裁量权。显然，打破政治与行政的分离和坚持政策制定与执行的分离，两种主张在表面上是相互冲突的。这两者的冲突恰恰意味着NPM运动下政策制定与执行将在一种新的调控关系下实现分离。这种新的关系主要体现为：第一，传统体制下两者的分离是在“政治中立”的原则下政治家与公务员两大系统的分离，政策执行者不得参与政策制定。而NPM理念下政策制定与政策执行的分离则是在强调文官增强对政治家的响应的前提下公务员系统内部的分离。并不排斥一部分高级文官参与政策制定，并强调承担相应的政治责任，在两大系统之间起桥梁和纽带的作用。第二，传统体制下政策制定者对政策执行者的调控主要依靠层级制和严格的规章制度，事无巨细，均有专门化、标准化的规定加以约束，执行者缺乏灵活性、主动性。在新公共管理理念下，政策制定者则是依靠宏观性的政策调控二者关系，给予执行者以较大的灵活性和自，而不是简单地要求他们照章办事。政策制定与政策执行不再是完全截然分开的两部分，而是以灵活的方式实现分离。
2.政策执行主体走向多元化，政治权威体系由层级式结构转为扁平式网络。(1)政策执行主体形式由政府垄断的一元化趋于呈多元化。传统行政体制下政府垄断政策执行，政策执行主体呈一元化。NPM运动则打破了政府垄断执行的一元化局面而主张多元化，认为政府在公共管理中最主要的职能是制定政策。政府虽然仍是政策执行的主要主体，但不是唯一主体。政府一方面应通过内部组织体制改革，进行分权和权力下放，成立具有独立法人资格的执行机构或半自治性机构，专门从事政策执行。另一方面，应通过外部私有化，将原本由政府控制或拥有的职能承包或出售给私营企业，准许私营部门进入公共服务领域，提供公共物品。此外，政府还应通过公共服务社区化，充分利用社会的社区、家庭、志愿者组织等基本单位，承担部分政策的执行任务。总之，多元化的主体表现为政府、自治或半自治执行机构、私营部门以及以社区为主的公众参与组织等多方力量。(2)政策执行主体间的权力关系呈扁平式。传统体制下，执行主体结构是与一元化垄断相适应的“官僚制”的金字塔式等级结构，主体与主体之间主要体现为自上而下的统属与规制的不平等关系，联系的纽带多为命令或指令，强调下级对上级的绝对服从。而NPM运动在打破政府垄断的基础上也改变了主体间的关系。它将市场竞争机制引入公共服务领域，倡导公共部门与私营部门进入市场进行平等的竞争，主体间呈现扁平式的组织结构。在这样的结构中，主体间不存在强制式的命令，不再是以权力为纽带，而是形成了以契约与合同为基础的政策网络。调控主体关系的手段也由以行政权力为主转为以法律权利为主，通过主体之间的互动合作推进政策执行。也就是说，NPM下的政策执行不再仅仅体现政府的统治，而是体现治理理念的一种形式，它“主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”
3.政策执行的逻辑基点由“官僚政治”转向“顾客”，由过程转向业绩。传统体制下许多政府部门并不知道自己真正的服务对象是谁，往往是为了政策执行而执行政策，为了体制的需要而执行政策，甚至为了迎合上级的好恶而执行政策。由于传统的政策执行只注重投入，不注重产出，片面追求效率而不计成本，不衡量效果，因此也就很难取得效果，甚至投入越多效果越差。公众无法从政策中获得应有的好处，传统体制还对服务市场或服务对象需求变化缺乏敏感的反应，追求整齐划一而忽视公共服务的多样性。NPM则不同，它主张以市场和顾客为导向，认为政策执行是为了满足公众的需要，必须将顾客放在中心的位置。政府是受顾客驱使而不是受机构驱使，公共服务满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。为此，它强调主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的回应，改变单一的服务，根据不同的需求提供不同的服务。与传统体制不同，NPM还重视执行的产出和质量，强调成本与效益的分析，主张发挥业绩测定的作用，按业绩付酬，按业绩管理，按效果作预算。“新公共管理运动下公共服务主体处于相互竞争的状态，只有能提供优质服务，令顾客满意的主体才能在激烈的竞争中立足，这将迫使各执行主体不断完善，不断创新，有利于公众利益的实现。”
(三)机遇和挑战：NPM理念下的公共政策评估与政策监控
NPM理念既有利于政策评估与监控的发展，又给二者提出更高的要求。传统管理体制由于不重视服务的效果与质量，相应的也不大重视政策的评估与监控。并且由于一元化体制的局限，对政策的评估与监控多属于政府内部行为，常常会因为内部关系复杂而流于形式或发生偏差，缺乏客观性，无法准确反映公共服务的真实情况。NPM理念则不同。一方面，政策评估与监控受到应有的重视。将竞争机制引入公共服务领域，由公众自主地选择公共服务主体，就必须要向公众提供各个主体的业绩作为取舍的标准。同时，由于给予执行者较大的自由裁量权，如何保证政策朝着既定的目标前进，而不因主体的自身利益发生偏差要求政府充分发挥评估与监控的作用。因此，政策评估与监控被置于相当重要的地位；另一方面，由于政府不再包揽政策执行，而是站在公众的立场评估与监控其他执行者的活动，这样内部行为变为外部行为。政府与公众站在局外人的角度可以进行更为客观、更为真实的评估，更有利于及时发现问题，更好地进行监控。
然而，政策评估与政策监控也面临着严峻的考验。对评估而言，针对不同的执行主体采用什么样的标准进行评估以确保评估的公正公平，如何在评估中将经济效益指标与社会效益指标结合起来等问题都对其提出了更新更高的要求。对于监控而言，在主体形式多元化及传统行政权力的强制性弱化的前提下，如何保证利用合同契约监督执行的有效性，如何追究违约行为的责任，如何克服私营部门的短期行为对公众利益造成的损害等也是必须予以重视的新问题。
四、诘难与批判
很多学者认为从NPM产生之日起就存在着诸多问题：效率优于公平吗？个体效益的聚合必然导致集体利益的实现吗？私营化就能提高效率吗？产品提供者和顾客的关系能替代政府与公民之间的关系吗？随着这些问题的提出，NPM的实践将面临一系列的价值追问和伦理反思。
(一)公共性的缺失
公共部门与私人部门是不同的。如果仅由企业的管理来取代公共部门的管理，势必造成公共性的缺失。而离开了公共性的诉求，公共管理就失去了自身的方向与宗旨，就会失去其制定政策进行统治的合法性基础。
(二)虚化了民主与伦理价值
弗雷德里克森认为，广义的公共行政除了管理的价值外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值。但是NPM强调的3E却造成了公共管理核心价值的弱化。正如弗雷德里克森所说，政府企业化的运作改革让我们付出了相当大的道德代价。为此他在3E标准上增加了公正(Equity)而形成了4E准则。
(三)政府可能规避其他公共责任
一旦以提高效益作为公共管理者行动的指南，那么由于公共部门效益概念的模糊性及凸显效益所需较长时间的特点，就很容易成为公共管理者寻找逃脱公共责任的借口，从而助长了官僚机构的官僚习气。政府责任不仅限于发展经济，还应该承担引导整个社会文明发展进步的公共责任。
(四)非适当性顾客隐喻
NPM倡导构建顾客导向型政府，固然可以提高公共服务的满意度。然而从学理而言，公民作为一个政治概念与作为经济概念的顾客存在着质的差异。公共服务的消费者不仅仅是顾客而更重要的是公民。公民是社会的主人，应该是公共服务的提供者参与者和决策者，不仅用脚投票还用手投票。顾客的不当隐喻把政府与公民的关系理解为单向度生产者与消费者经济关系是很不当的。
(五)腐败也会在民营化中滋生
基于新制度经济学的委托理论的考察，当组织从政府模式转向企业模式时，腐败和不道德行为有增加的倾向。美国公共管理学家弗雷德里克森认为，最为重要的是政府公民精神的培养和树立。如果政府组织中公民精神倾向强，政府组织将努力集中于公共服务、公共利益及有效政府的构建上；而如果政府组织中持私人利益的观念倾向强，将会增加腐败和不道德行为。
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