关键词:土地储备规划 城市规划 经营性用地
中图分类号:F293.2 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)04(c)-0247-01
土地储备规划的编制与实施是土地储备工作发展的必然趋势和实践创新。我市为促进土地市场持续、稳定、健康发展,科学利用城区存量土地,保障城市各项建设项目的顺利实施,实现土地收益最大化的总体目标。按照城市发展的要求,及我市土地储备工作的总体目标,启动《淮北市土地储备规划(2012-2016年)》的编制工作。
1 土地储备规划的概念
土地储备规划是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内,对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地,进行储存或前期开发整理,并向社会提供各类建设用地的行为。
编制土地储备规划是城市人民政府及国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理科学利用,实现依法取得土地权属进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备的最终目的是政府通过掌控土地资源,实现土地的有序合理供应,从而实现对土地市场进行宏观调控。
2 土地储备实施过程中存在的问题
长期以来,我市土地储备工作提出了“应收尽收、道路修到那,土地收储到那”,但是在实际实施工作中发现,由于土地收储指导思想不明确,土地储备工作仍缺乏科学性、长远性;各区申请收储土地零散性、随机性较大,造成收储地块缺少相对完整性,无法完全体现土地收益最大化;城市配套设施布局不均衡,单一地块配套过密,造成土地无法顺利出让;申请收储单位较为分散,申请收储土地与城市规划衔接不紧密;单一地块规划与区域规划衔接不紧密,出让前未能合理评测地块各项规划指标,造成规划容积率调整的随意性等问题。因此,急需编制全市性的土地储备规划并与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接,指导规范土地储备工作稳步发展。
3 编制土地储备规划的目的
通过土地储备规划可以实现以下目的:一是实施和协调土地利用总体规划、城市总体规划及其他相关规划,有效引导城市建设开发,促进城市发展;二是摸清土地信息,平衡经营性用地和公共设施用地,促进土地经济、环境和社会效益最大化,实现土地可持续利用;三是促进房地产市场健康平稳发展,积极发挥土地政策的宏观调控作用;四是促进城市土地集约利用,逐步理顺政府供应土地的产权关系;增强政府调控土地市场的能力;五是推动旧区改造和盘活国企改革中的土地存量资产,支持有国有企业改革,破解国有企业改革难题的重要手段;六是协调国民经济发展规划、土地利用总体规划、城市规划实施的有力保证;是进一步深化控制性详细规划,指导修建性详细规划的实施;七是政府推行招标、拍卖、挂牌、出让等市场方式配置土地的现实需求,是有效增加政府土地收益的措施;八是政府科学引领土地市场,规范零星收储的土地,保障配套设施建设的必然需要;目前在市场交易趋于稳定的情况下,应着力加强土地收储工作,且我市正处在大建设、大发展的快速发展阶段,土地资源稀缺的局面依然窘迫。因此,急需编制全市性的土地储备规划并与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接,指导规范土地储备工作稳步发展。
4 规划编制的原则
土地储备和规划编制以是政府主导型为主,应着眼城市长远,力求服务于区域经济社会发展,在实施上兼顾效率与公平,实现科学发展观。结合当地土地储备实际情况,选择科学合理的规划编制方法是决定土地储备规划成败的重要条件。在规划编制过程中采用投入收益模型法、统计分析法、比较择优法和综合分析法等,以保证规划的科学性。在具体编制实施过程中应遵循以下几个方面的原则。
(1)依据淮北市国民经济和社会发展第十二个五年规划、土地利用总体规划、城市总体规划,编制《淮北市土地储备规划(2012-2016年)》,将该规划作为我市土地拆迁、储备、出让工作的指导性规划。(2)本次规划深度介于控制性详细规划和修建性详细规划之间,科学合理的提出规划设计所需的经济技术指标,规范我市土地市场收储工作,指导地块的合理出让。(3)充分衔接各种专项规划,将土地储备规划作为各类专项规划的指导规划、上位规划,指导土地报批转用、合理配置各类公共配套设施,解决部分地块配套设施规模过小、过散、过密问题,以有效利用土地资源。
5 规划思路和技术路线
结合我市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、淮北市城市总体规划和淮北市近期建设规划指导下,分层次、分阶段与众多相关专项规划相互协调;确定近期重点储备区域,综合分析规划区范围内的土地利用现状情况,土地利用规划情况,土地权属问题等,划定近期可以储备的经营性用地,完成可储备经营性土地规划图则。
规划技术路线总体分为四个阶段:(1)前期研究阶段:土地现状分析、城市自然发展规划、城市规划发展导向、用地规划许可核查、用地权属核查。(2)储备分析阶段:依据前期研究,确定土地利用现状情况,摸清土地利用规划情况,落实用地权属问题。(3)储备规划阶段:根据以上分析,落实经营性土地储备近期规划及图纸内容。(4)规划实施阶段:按照规划要求,划分储备时序,落实可储备经营性用地规划图则,确定土地储备规划实施策略和措施。
6 编制内容及设计深度
本规划在与《淮北市近期建设规划(2011-2015年)》相互衔接的基础上,主要编制以下内容:(1)明确土地储备的基本概念和内涵;摸清现有存量土地的情况;整理近两年来土地出让、土地储备情况,并分析其与城市规划的关系。(2)在已编制完成的上位规划的基础上,运用多种分析方法,对远期土地储备总量及空间分布进行规划,提出远期全市储备用地的规模及构成。(3)合理安排2016年以前年度土地储备计划及空间分布。(4)明确近期储备用地的需求、规模、构成、分布;在分析近两年我市土地投放市场情况,测算近期土地市场需求的基础上,明确近两年(2012-2013年)储备用地的投放规模、分布、构成、时序。(5)开展土地储备专项研究,即结合上位规划,综合确定地块范围、用地界线、土地性质、容积率、建筑退让、四线控制、基础设施配套等控规内容。(6)研究规划实施策略和保障措施。
7 结语
通过对土地储备规划编制体现的探讨,分析闲置土地的分布与总量,结合用地需求,制定建设用地供应计划,进一步优化用地结构,提高土地利用效益,加大盘活力度、清理闲置建设用地力度,促进我市土地资源科学合理利用,实现城市土地资源的有序供应和可持续发展。
参考文献
［1］ 许莉俊,徐里格.城市规划导向性土地储备近期规划初探.2006.
【关键词】土地规划；公众参与；策略
相关研究表明：公众参与是保障土地合理规划的有效措施。在土地规划的过程当中，我们各方必须要积极吸取和采纳公众的意见，将公众的意见有效融入到相关的土地规划当中。唯有真正的做到公众参与，才能够让我们在具体的土地规划过程当中做得更加客观、务实，更能科学制定出合理的用地方式，进而用以满足发展的具体和长远需求。近年来，有关土地规划中的公众参与方面的研究并不在少数，对于该问题笔者也有自己的几分思考。笔者认为，对于土地规划中公众参与的研究并不能仅仅局限于此，我们应该进一步加深对该问题的研究深度。
1 公众参与的内涵
何谓公众参与呢？程琥（2012）在《公众参与社会管理机制研究》一文中写道：“公众参与主要是指公众在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中拥有知情权、话语权、行动权等参与性权利，能自由地表达自己的立场、意见和建议，能合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动。”王文玲、阚酉浔等人（2011）在其发表的《公众参与土地整理的研究综述》中认为：“有效的公众参与，可以使土地整理规划设计更易于被当地人民所接受，降低项目建设和运营的风险，也可以更好地监督政府行为和维护公众利益。”
2 土地规划中的公众参与具体策略
那么，在土地规划当中公众究竟如何真正实现有效参与呢？下面，笔者主要谈谈自己的几点看法：
2.1 营造公众参与氛围
要想真正有效的营造公众参与土地规划的良好氛围，首先必须要做好如下几点：
2.1.1 政府观念的转变
公众参与土地规划的良好环境的营造过程当中，政府的作用的非常重要的。在以往，我国在土地规划的过程当中极少会考虑到公众参与这一要素，独断专行的情况并不鲜见。为了有效营造公众参与土地规划的良好氛围，政府必须要首先改变观念，在土地规划的过程当中要尽可能的让公众有效参与进来。为了更好的实现公众参与，在对相关土地进行规划的时候，政府对于土地的规划情况必须要坚决做到公开透明，让公众对于相关土地的规划情况尽可能的了解，唯有公众有效了解了土地规划的具体情况，才可能真正参与进来。除此之外，政府还要积极的鼓励公众对土地规划进行监督。
2.1.2 规划人员思想的转型
在过去很长一段时间，土地规划人员在进行土地规划的时候往往忽略了公众的意愿，在他们的眼中土地规划仅仅只需要满足政府的意愿就可以了，并不需要太多的考虑公众的实际意愿。规划人员这种潜在思想的存在对于公众的有效参与来说也是非常不利的。要想真正的实现公众的有效参与，我们的规划人员在进行土地规划的过程当中必须要充分考虑到公众的意愿，要将自身置身于公众的角度进行思考并进行相关的土地规划。做到了这一点，当公众真正参与进来的时候，他们才可能拥有更少的意见，才能对规划人员的土地规划方案表现出更多的满意。
2.1.3 加强公众的主体观念
土地规划中的公众参与只有公众真正的参与进来才能够真正的实现，由于某些方面的原因我国的公众在土地规划方面的参与意愿并不是很强，这种情况的存在也在一定程度上制约和影响了土地规划中的公众参与成效。基于此种情况，相关部门亦或是各社会组织应该积极鼓励公众参与到土地规划中来，进而行使公众的基本权利。为了让公众参与土地规划显得更加尽然有序，公众也可以成立一个专门的公众参与土地规划组织，该组织主要负责土地规划中的公众参与工作，在期间如若发现有人徇私枉法、不顾公众利益，必须要及时的将这种情况公诸于众，寻求社会监督和法律监督，从而让土地规划更加符合人民大众的利益。
2.2 健全公众参与制度体系
为了让公众更加有效的参与到土地规划当中，我们还需要建立健全工作参与的相关制度体系，主要如下：
2.2.1 健立健全制度体系
我国政府必须要尽快建立健全公众参与土地规划的相关配套设政策，有了相关的政策之后，公众才能够更加有效的参与到土地规划当中。各地方政府也可以专门建立土地规划公众参与委员会，土地规划公众参与委员会的主要工作就是接收和处理公众对于土地规划的相关意见，并有效对其进行处理，最终让参与的公众均能获得满意的土地规划结果。除此之外，国家还应该建立健全与土地规划公众参与相关的法律制度，法律制度必须要对土地规划过程当中所发生的各种违法犯罪行为予以明确的规定，一旦发现有人或部门在土地规划的过程当中违法乱纪，必须要根据相关的法律制度对其进行严肃的处理。
2.2.2 完善法律保障制度
除此之外，公众参与土地规划还应该得到法律的保护。据了解，很多公众在参与土地规划的过程当中均不同程度上受到了相关部门、组织的打击和报复。这种情况的存在在一定程度上也制约和影响了公众参与土地规划的积极性。为了让更多的公众敢于参与土地规划，我国必须要尽快建立健全相关的法律保障制度。诸如：（1）对于打击报复参与土地规划公众的相关部门和人员必须要对其进行严厉的法律处罚；（2）参与土地规划的公众可以随时寻求相关部门的保护，诸如派出所等；（3）公众在参与土地规划的过程当中如果受到任何打击报复，可以通过快捷通道向司法部门进行反映，司法部门必须要对此情况进行严肃的处理。有了完善的法律保障制度之后，公众参与土地规划的热情一定会变得更高。
3 结语
土地规划中的公众参与是一件利国利民的大事，要想做好这项工作不可能一蹴而就，它是一个长远的过程，也是一个需要逐步完善的过程。由于篇幅有限，笔者在本文当中所提出的土地规划中的公共参与策略并不是很多，也并不是非常全面。在今后的研究过程当中笔者一定会进一步加深对该问题的研究深度，希望能够给土地规划中的公众参与提供更多的理论指导。
【参考文献】
[1]程琥.公众参与社会管理机制研究[J].行政法学研究，2012（2）.
[2]王文玲，阚酉浔，汪文雄，杨钢桥.公众参与土地整理的研究综述[J].华中农业大学学报：社会科学版，2011（3）.
[3]刘志坚，欧名豪.土地利用规划公众参与缺失的成因分析[J].南京农业大学学报：社会科学版，2006（3）.
[4]范维正.我国土地利用规划公众参与的运行方式及完善对策研究[J].当代经济，2006（6）.
【关键词】土地规划；合理性；问题；措施
1 引言
土地规划作为我国土地利用的前提，对我国各项生产活动都具有非常重要的意义。在我国现阶段，按照土地的用途可分为耕地、园地、林地等类土地，这些土地类型的合理规划对于社会生产建设，居民生活休闲都具有非常重要的作用。但是，随着社会生产的发展以及人们各种生活的需要，如何进行合理的土地规划已经越来越成为一个综合性的社会问题。因此，对于当前土地规划存在的问题及对策分析对于社会土地规划发展具有非常重要的意义。
2 当前土地规划存在的问题分析
2.1 用地类型规划不合理
在土地规划过程中，必须将各部分的土地类型平衡规划，满足企业生产需要，同时要满足居民生活的需求。尽管我国土地规划整体上还比较令人满意，但是，不否认的是在很多地区其用地类型的规划并不合理。这种情况几种体现在很多以工业为主的城市，大多通过压缩居民生活用地以及耕地、林地等社会必须土地类型，压缩产生的空余土地用于工业生产。工业生产用地增加导致居民生活空间的减小，并且由于工业生产的增加导致一些列的自然和社会问题出现。由于房地产业的发展，在很多城市中，房地产建筑行业占有了大多的耕地、林地等，对于利益的追求导致耕地逐渐减少，森林面积下降，压缩了人们生活的空间，使得人们生活受到严重影响。这些问题的根源就是由于对利益的追求，导致盲目的进行土地规划。
2.2 城乡结合部土地规划不合理
随着我国城市化进程的不断推进，城乡一体化逐渐成为我国乡镇发展的趋势。在城市化的过程中，城乡结合部土地是城乡发展的重要土地资源，如何合理的规划和使用这部分土地资源对于城市和乡村发展都具有非常重要的作用。但是，由于城乡结合部属于管理范围较为模糊的地区，因此，在土地规划和利用方面都存在着突出的问题，比较明显的就是土地规划的混乱。由于大多数城乡结合部土地市场比较活跃，因此政府在对这部分土地资源的规划也比较随意，大多数应用于居民生活必需品的买卖市场，有些地方为了生产需要，将一些污染严重的企业规划在这部分土地上。这样规划的结果会造成居民生活安全问题受到威胁，城乡结合部环境污染严重，社会发展、居民生活以及自然环境各方面发展的不协调。
2.3 土地规划与现实不协调
在我国的土地规划大多数是经过实地测量和考察之后进行的阶段性用地规划，时间性的问题会导致土地规划与现实用地的不协调。土地规划仅仅是对规划之前用地的发展进行的初步、整体的计划，但是，在实际的土地使用过程中由于一些突发性用地问题，导致计划和实际的匹配。由于我国社会经济发展速度较快，用地突发性问题比较突出，例如大多数城市中心，由于经济发展的需要，会经常对一些用地进行改造，将大型商业用地改为居民生活用地，或将居民生活用地发展成为工业用地等等。由于事情的突发性，会打乱原有的土地规划，导致整体用地较为杂乱。同时，由于人口增长过快，在很多农村当中，房屋建造用地增加，在土地规划中对于一段时间建筑用地的规划是有限的，但是实际生活中，这些问题是随时改变的，导致了土地规划的实时改变。
3 土地规划存在问题的对策
3.1 综合考察，合理规划用地类型
土地类型规划的不合理大多是由于对于区域内土地考察不准确造成的。土地规划考察不准确会使土地规划方向不明确，规划时随意性增加。特别是对于以工业为主城市土地规划，如果土地规划比较随意，会很大程度上压缩居民生活的空间，导致很多社会不和谐因素产生。土地之间的协调利用是保证社会各项生产发展和居民生活的重要前提，在我国《土地管理法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》都明确规定城乡建设用地应注意土地之间的协调，因此，在土地规划之前，对于规划范围内以及周边用地情况要进行详细的考察，认真规划。但是应该注意的是，土地规划并不是一项非常简单的事情，它需要合理判断，并且考虑规划的适用性，不能出现像在居民中心规划工业用地这样的情况。
3.2 突破城乡二元制制度，完善城乡结合部土地规划
前面已经提到过，城乡结合部由于其位置的特殊性，在土地规划方面会比较随意，有很多不合理的地方。城乡结合部土地规划困难的最主要原因就是人员流动较大，同时，城乡结合部二元制比较突出，这种情况增加了城乡结合部土地规划的难度。二元制是指城乡结合部区域会综合了城市的大工业生产以及农村的小农业生产，这样的情况，对于土地规划的合理性提出了挑战，在土地规划过程中即要考虑城市的工业生产用地，同样不能忽略农村的耕地规划。因此，在土地规划中，要达到对城乡结合部土地合理规划的目的，必须加快城乡结合部城市化或者专门的农村化特征，突破现有的城乡二元制制度。但是，在这一过程中要值得注意的是，土地规划必须坚持以人为本的特点，不能强制的改变土地利用类型，对人们生活方式产生不好的影响。
3.3 着眼长远发展考虑，针对实际情况适时调整规划
土地规划与实际之间的不协调是我国土地规划中存在的非常突出的一个问题。由于经济发展过快，甚至有些地方用地的规模已经超越现在土地规划十几年的时间。这样的问题使得土地规划在社会生产发展中并没有起到应有的作用，相反还会制约经济的发展。所以，怎样解决土地规划和实际用地直接的关系是非常重要的事情。就目前来看，最有效的途径莫过于，在规划时能够联系实际以及社会经济发展的速度来进行合理的长时间的整体规划，同时，在土地规划实施的过程中根据使用的需要，进行合理的调整。但是，值得注意的是，在土地的规划调整过程中一定要根据实际所必须的情况进行调整，并且是严格控制的，而不是随意的实施。
4 结语
由于随着社会经济的发展，人们对于经济利益的追逐，使得在土地规划存在着一系列问题，这些问题严重影响着正常的社会生产以及人们的生活，甚至有些阻碍着社会的进步。因此，文中针对这些问题提出了一些列的建议，其实，很多问题的出现并不是由于社会生产的需要，更多的是由于人为的因素产生的。因此，要改变土地规划中的一些列问题，必须加强管理和宣传，让每一个人参与到土地规划当中。
参考文献
[关键词]太湖县 土地利用总体规划 中期评估
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）23-0292-01
安庆市太湖县土地利用总体规划（2006-2020年）（以下简称规划）已批准实施近3年，由于规划在指标体系、管制分区等方面与上一轮规划有明显差别，在规划实施一定时期内需要及时对其执行情况、实施成效以及适应性进行综合分析评估，从而为进一步加强规划的管理和实施、适时调整（修改）规划提供建议和思路。
按照国土资源部先后下发的《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发【2012】2号）和《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划调整完善工作方案》（国土资厅函【2014】1237号）等文件，明确了规划修编（修改）必须前置开展规划中期评估工作。国土资源部下发《土地利用总体规划实施评估技术指南》（以下简称指南），作为规划实施评估的技术指导。
安庆市太湖县地处皖江城市带的西部，在区域经济发展格局中具有重要地位，在承接长三角产业转移方面拥有得天独厚的优势。国务院批准设立皖江城市带承接产业转移示范区，并允许示范区在经济和社会发展相关领域具有先行先试权，促使经济发展更加迅猛，建设用地需求量进一步加大。太湖县以此为契机，对太湖县规划进行了规划中期评估。
一、评估目的及技术路线
（一）评估目的
太湖县规划实施评估目的是为了全面掌握规划实施期间规划目标的实现程度，评估规划实施的效果，分析检查规划实施中的问题以及产生问题的原因，引导规划的有效实施管理，为完善规划实施管理、调整和修改规划提供必要的理论和实践依据，促进太湖县经济、社会与环境的全面协调与可持续发展。
（二）评估内容
规划实施评估遵循客观真实、综合科学、统筹兼顾和评估前置四个原则的基础上，对规划的实施情况进行评估。主要包括对规划的下达指标完成情况、布局实施情况和规划适应性进行评估，形成评估结论，并根据评估结论对规划的后续实施提出建议。
（三）评估方法
土地规划实施评估中采用了系统分析法、指标评估法、空间分析法、专家咨询法、因果分析法、比较分析法和趋势分析法等方法。
二、指标执行情况评估
太湖县规划指标执行情况评估，选取有代表性的指标，建立指标体系，经过模型建立、指标权重确定、标准化计算和权重计算等过程，得到规划指标执行情况评估分值。
（一）规划指标评估
太湖县规划指标执行情况评估，从规划主要指标实施情况、用地结构与布局情况、用地节约集约程度、规划实施情况和规划与经济社会发展匹配度等5个方面，选取了18项指标。根据太湖县2005年、2020年和2012年等3个时点的指标数据，通过指标执行情况评估流程得出分值。
（二）规划指标评估结论及执行异常原因
太湖县规划指标执行情况评估结果的等级为一般。标准化计算中，标准分60分以下的指标认为执行异常，规划指标评估中执行异常指标有建设用地总规模、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地规模等3项。执行异常的原因包括规划指标本身指标较高、规划编制中考虑不足和规划执行中未完全按规划进度实施等。
（三）规划指标评估结论
鉴于太湖县规划指标执行情况，判断规划实施在土地规划目标和管理措施未能顺利推进，且经济社会发展现状或趋势与规划目标存在偏离，继续执行规划可能会对地区经济社会正常发展形成束缚。建议适时对现行规划进行调整完善，以提高规划可操作性和可控性。
三、适应性评估
（一）现行土地规划与社会经济发展适应性评估
在经济社会快速发展背景下，选取4项规划控制性指标和2项规划布局情况对今后社会发展的保障和适宜程度进行适应性评估。
太湖县现行规划与社会经济发展的适应度为一般，指标和布局与社会经济发展需求较适应，但规划弹性空间调和度较小，仅能满足社会经济发展中用地量较小的、不定位的民生用地。
（二）城乡建设用地规模与城镇化、人口规模变化适应性评估
规划执行过程中，太湖县城乡建设用地规模增加较快，至评估时点2012年，城乡建设用地规模为已经超出了规划期末的控制目标。城乡建设用地规模的增加必然为人口的集聚提供了条件和可能，企业的集聚也会吸引更多人到城镇范围内落户，随着太湖县城镇建设、经济开发区和工业园区的快速发展，全县城镇化水平和人口规模均会有较大幅度的增加。因此，目前的城乡建设用地规模控制指标已经完全不能适应经济社会发展的要求。
（三）规划与重大经济社会变化适应性评估
太湖县在本轮土地规划实施期间，新增了皖江城市带承接产业转移示范区规划以及大别山片区区域发展与扶贫攻坚规划，属于国家战略性区域政策变化，并属于发展类区域政策变化。
现行规划拟定的发展方向与重大经济社会变化方向基本一致，但因规划期间国家战略性区域政策变化，引起太湖县域发展的重大变化，也引起上级下达的规划控制指标、规划布局等都有重大变化。因此认为重大经济社会变化后，现行土地规划已不完全适应新的形势要求。
五、规划实施评估结论与建议
（一）评估结论
根据指标执行情况评估和适应性评估，太湖县规划实施评估结论为：
规划实施评估指标总体情况良好，但规划执行异常指标较多；规划实施既保护了耕地又促进了发展；规划指标警情趋于严重，应加大规划执行控制；规划与经济社会发展适应性一般；规划即将不适应土地管理的需要。
（二）建议
根据太湖县规划中期评估结论，结合太湖县实际情况提出以下建议：
进一步加大补充耕地力度；落实新的区域政策；调整用地布局，通过增加流量指标方式解决用地矛盾，及时开展土地利用总体规划调整完善。
六、经验体会
（一）规划评估为规划调整完善提供理性参考
规划实施评估过程中，发现在规划指标体系、指标下达数量、指标数据的逻辑关系等方面存在一些不足之处。规划中期评估能发现规划编制的一些问题，为各级政府、国土资源管理部门及其他职能部门，提供理性参考，慎重考虑有限土地资源统筹利用、规划保护目标统筹落实、规划控制指标统筹安排、规划用地布局统筹协调、建设用地规模统筹布置，为进一步完善土地规划提供参考。
（二）规划评估为规划实施提供技术参考
规划中期评估是以规划实施情况为评估对象，在太湖县规划实施评估过程中，发现总体指标执行良好，但也存在部分指标执行过快、部分指标执行过慢、部分指标执行出现偏差等的情况。上述问题，可为规划实施提供一系列技术参考，如控制各指标执行进度、及时制定规划实施措施纠偏、及时进行规划局部调整等。
（三）规划评估为国土资源管理提供技术依据
规划中期评估在规划编制、规划实施中点出成绩、发现不足，既能反映宏观管理政策的执行效果，又能反映地方在规划实施中遇到的困难，为国土资源统筹管理提供第一手真实材料，为进一步完善土地规划及其实施提供依据。
参考文献
[1] 辛凤云，胡晓洁，张海燕，于广清.论科学发展观与土地利用总体规划[J].安徽农学通报，2006年04期.
[2] 韩九云.常州市经济开发区土地利用规划后评估研究[D].中国地质大学（北京），2010年.
[3] 李章成，杨娟，任国业.土地利用总体规划实施评价――以绵阳市游仙区为例[J].西南农业学报，2011年03期.
关键词：土地利用；规划；管理；途径
中图分类号： P285.2+3 文献标识码： A
实施土地规划是要保证土地的利用能够满足城市发展的需求，促进经济的增长，土地规划是依据现有的自然资源、技术水平、人力资源的合理的配置等来实现的，充分提高土地的有效利用率，减少土地资源的浪费。
1 土地利用规划实施的重要意义
土地使用规划的整体程序主要是两个步骤：编制以及执行，两者之间相互配合，相得益彰。假如只注重规划的设计，没有按照规划落实执行，那么也可以说规划的功能并没有得到实现。经以往经验证实，规划的价值就在于执行。没有执行，再好的一张规划图纸也只是一张废纸。只有按照规划进行执行，才能使社会、经济、生态利益得到完成。
规划只有被执行了才有意义。为了确保规划能够得到执行，一定要对执行阶段开展管制。所以，在土地使用规划的执行阶段中，要贯彻落实法律法规、经济以及技术的措施，经过土地使用规划编写、审批建筑工程、划分耕地用地、审批土地开发项目、土地执法审查、土地使用情况监督等办法，对规划执行开展全面管制，才可以实现土地规划对于土地使用的用途，将规划落实到实处。
2 土地利用规划实施与管理的途径
2.1 建立健全土地开发整理的规划审查制度
应及时检查土地开发整理指标是否得到切实执行，重点审核其规模和布局是否符合土地利用规划的要求，以保障耕地占补平衡并改善土地生态环境。
2.2 强化土地利用立法和监察管理
增强土地使用过程中能够依靠的法律规范是贯彻落实土地规划的依据。应制定详细具体的土地使用规划管制条例，同时把它归属于法律制裁中。并且，应该创建按时的规划监视机制，对于违法占用土地的活动要使用法律手段进行制裁，确保土地使用规划的顺畅执行。
2.3 健全基本农田保护制度
应建立健全基本农田保护的各项规章制度，包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度和基本农田保护监督检查制度等。
2.4 加强城市和村镇规划审核
应加强人口规模和用地规模、用地布局及近期建设占用耕地面积等方面的审核，切实保证城市规划和村镇规划与土地利用规划相衔接。
2.5 强化现代高新技术的应用
实时、确切的了解土地使用活动行为，特别是监督城郊地区的农田用地的更改以及建筑用地的扩张行为，进而使规划的执行以及管制供应措施保证。应该充分使用规划阶段中以及活动行为中检测到的属性和空间数据，创建土地使用规划管制资料体系，按时检测、解析规划执行动态，提升规划管制的工作效率。
2.6 制定有利于规划实施的经济政策
为了能够尽早的把规划付诸于行动，还应该拟定相关的有助于执行规划的经济对策，例如土地整治、开发以及复垦都进行优待，对开发者在拥有权、融资、建造材料这些方面开展协助，抑或是制定相关的相应时间内减免税措施。这些措施由相关政府带领相关机构一起进行探讨，成立政府规章。全面推广土地有偿运用机制，在土地使用中充分利用经济手段，调整土地在供应以及需求方面的矛盾。并且，针对损坏土地、损坏生态平衡、造成水土流失以及污染的企业以及个人，要根据国家颁发的相关文件进行责罚。
3 土地利用计划编制的步骤
土地使用规划就是国家对土地如何使用制定了相关的计划。它是土地使用整体规划的详细执行规划。编制土地使用规划的根本，是按照土地使用整体规划所拟定的各个级别的政府对土地使用宏观掌控目标机制。
3.1 上报计划建议数
首先由县级以上地方人民政府土地行政主管部门会同有关部门，按照国土资源部的统一部署和计划控制指标，根据本行政区域土地利用总体规划、国民经济和社会发展计划、土地利用的实际状况，参考基期（本年度）计划执行情况，提出本行政区域计划期（下一年度）的土地利用计划建议数（预报数），经同级人民政府审查后，报上一级人民政府土地行政主管部门。
3.2 下达计划指标
国土资源部会同国务院有关部门，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、全国土地利用总体规划及建设用地利用的实际情况，在各地和国务院有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上，综合平衡，编制土地利用年度计划，报国务院批准。
3.3 上报计划修正数
县级以上地方人民政府土地行政主管部门接到上级下达的计划指标后，结合本地区、本部门的实际情况进行研究，组织所属基层土地管理部门和计划部门对原上报建议进行修正，将上级下达的农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标逐级分解，拟订实施方案。各地在拟订实施方案时，可以根据当地实际情况，增加若干控制指标。实施方案经同级人民政府批准后下达。
4 土地利用计划的实施和管理措施
4.1 建立严格的用地审批制度
各级土地管理部门要完善土地审批程序，严格土地审批手续。在建设项目立项时，要充分考虑土地的供应量，在用地选址时，考虑土地用途管制的限制，在审批用地项目时，严格按照《土地管理法净和土地利用总体规划进行。
4.2 完善土地开发整理政策措施
为了能够顺利的对土地使用进行规划以及执行，应该成立专门的土地使用资金。土地开发整治工程，尽量做到用最少的钱，达到最佳的状态。并且创建服务机制，对土地开发整治供应资本、物料、工艺等，确保土地开发整治活动能够根据规划顺利开展。
4.3 深化土地使用制度改革
以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，需严格按有关规定缴纳土地使用权出让金等土地有偿有使用费用。这样一方面用地单位会从实际经济效益出发，主动节约、集约利用土地；另一方面，新增建设用地的土地有偿使用费，又可为土地开发整理提供经费来源，从而有效保证了用地计划和土地开发整理计划的实施。
4.4 土地利用计划检查
土地使用规划下发之后，还一定要对土地规划实施情况开展常理性、整体性的审核。第一，要监测其规划执行状况。规划实施企业是不是将土地使用规划制定的宗旨以及工作当做自身将要完成的宗旨，是不是拟定了实施规划的有关方法，确保规划能够完成。第二，审核规划执行状况，在最早的时间内察觉规划实施过程中具有的问题，进而运用方法增加管制，并且还要发现以及整理实施规划的经验，并进行普及，推动规划的实现。第三，增加对规划的监管，但凡发现违法用地违法征地的行为，要立即进行改正以及阻止，情况严重的要按照法律法规进行处置，确保土地使用规划的顺利开展。
5 结束语
执行土地规划最终目标就是为了能够确保土地的开发使用能够满足广大民众的需要。规划是按照现在所拥有的自然、措施、人力资源的散布以及配置情况，充分的使用每一寸土地，不会因为人为原因对土地使用形成浪费现象。
参考文献
[1]姜志法，刘双良.构建土地规划实施保障措施体系的思考[J].中国房地产，2009（10）.
第二条土地利用年度计划的编制、下达、执行、监督和考核，适用本办法。
本办法所称土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。
前款规定的新增建设用地量，包括建设占用农用地和未利用地。
第三条土地利用年度计划管理应当遵循下列原则：
（一）严格执行土地利用总体规划，合理控制建设用地总量，切实保护耕地特别是基本农田；
（二）运用土地政策参与宏观调控，以土地供应引导需求，促进经济增长方式转变，提高土地节约集约利用水平；
（三）建设占用耕地与补充耕地相平衡；
（四）优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地；
（五）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩；
（六）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。
第四条土地利用年度计划指标包括：
（一）新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。
（二）土地开发整理计划指标。包括土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。
（三）耕地保有量计划指标。
前款第（一）项规定的新增建设用地计划指标，分为城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点建设项目用地指标。
各地可以根据实际需要，在上述分类的基础上增设控制指标。
第五条土地利用年度计划中，新增建设用地计划指标依据国民经济和社会发展计划、国家宏观调控要求、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况等因素确定。
土地开发整理计划指标依据土地利用总体规划、土地开发整理规划、建设占用耕地、实现耕地保有量目标等情况确定。
耕地保有量计划指标依据国务院向省、自治区、直辖市下达的耕地保护责任考核目标确定。
第六条需国务院及国家发展和改革等部门审批、核准和备案的重点建设项目拟在计划年度内使用土地，涉及新增建设用地的，由行业主管部门于上一年九月二十五日前，按项目向国土资源部提出计划建议，同时抄送项目拟使用土地所在地的省、自治区、直辖市国土资源管理部门以及发展和改革部门。
第七条县级以上地方人民政府国土资源管理部门会同有关部门，按照国家的统一部署，提出本地的土地利用年度计划建议，经同级人民政府审查后，报上一级人民政府国土资源管理部门。
省、自治区、直辖市的土地利用年度计划建议，应当于每年十月三十一日前报国土资源部，同时抄送国家发展和改革委员会。计划单列市、新疆生产建设兵团的土地利用年度计划建议在相关省、自治区的计划建议中单列。
第八条国土资源部会同国家发展和改革委员会，依照本办法的有关规定，在省、自治区、直辖市和国务院有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上，提出全国土地利用年度计划总量控制指标建议。
第九条国土资源部根据全国土地利用年度计划总量控制指标建议和省、自治区、直辖市提出的计划指标建议，编制全国土地利用年度计划草案，纳入年度国民经济和社会发展计划草案，上报国务院。经国务院审定后，下达各地参照执行。待全国人民代表大会审议通过国民经济和社会发展计划草案后，正式执行。
第十条全国土地利用年度计划下达到省、自治区、直辖市以及计划单列市、新疆生产建设兵团。
新增建设用地计划指标只下达城镇村（包括独立工矿区）和由省及省以下审批、核准和备案的独立选址建设项目用地。国务院及国家发展和改革等部门审批、核准和备案的独立选址重点建设项目，新增建设用地计划指标不下达地方，在建设项目用地审批时直接核销。
第十一条县级以上地方人民政府国土资源管理部门可以将上级下达的土地利用年度计划指标分解，经同级人民政府同意后下达。省级人民政府国土资源管理部门应当将分解下达的土地利用年度计划报国土资源部备案。
省级人民政府国土资源管理部门在分解下达计划指标时，对国务院批准土地利用总体规划的城市，应将中心城市的规划建设用地范围内新增建设用地计划指标单独列出。
省级人民政府国土资源管理部门在分解下达城镇村建设用地计划指标时，应当严格依据土地利用总体规划，按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则，统筹城乡建设，合理安排城镇和农村建设用地，实现建设用地的总量控制。
第十二条新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。
新增建设用地计划中城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点项目建设用地指标不得混用。没有新增建设用地计划指标擅自批准用地的，或者没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究法律责任。
土地开发整理补充耕地应当不低于土地开发整理计划确定的指标。
第十三条土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。
因特殊情况需增加全国土地利用年度计划中新增建设用地计划的，按规定程序报国务院审定。
第十四条县级以上地方人民政府国土资源管理部门应当建立土地利用计划管理信息系统，实行土地利用年度计划台账管理，在建设用地审批的规划审查过程中确认并根据批准情况及时核销计划，对计划执行情况进行登记和统计，并按月上报，作为计划执行跟踪和监督的依据。
第十五条省、自治区、直辖市国土资源管理部门应当加强对土地利用年度计划执行情况的跟踪检查，于每年九月份对计划执行情况进行中期检查，并形成报告报国土资源部。
第十六条上级国土资源管理部门应当对下级国土资源管理部门土地利用年度计划的执行情况进行年度评估和考核。
年度评估和考核，以土地利用变更调查和监测数据为依据。
土地利用年度计划以每年一月一日至十二月三十一日为考核年度。
第十七条土地利用年度计划执行情况年度评估和考核结果，作为下一年度计划编制和管理的依据。
对实际新增建设用地面积超过当年下达计划指标的，扣减下一年度相应的计划指标。
关键词：城市；土地利用规划；研究
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-10-0045-1
0 前言
城市土地利用规划是对城市土地资源的保护利用和开发方面的问题做出一个总体的规划，是有目的的安排的。城市土地利用规划是城市土地利用好坏的关键所在，通过城市土地规划，才能够更好的制定和安排年度用地计划以及相关的建设用地的审批工作[1]。城市用地规划能够为城市的用地类型进行划分，对城市的建设用地进行分析，对城市的建设用地按照需求进行结构优化和调整等。
1 城市土地利用规划的主要内容
城市土地利用规划对于城市的发展是非常重要的[2]。城市土地利用规划是城市规划环节中重要的一个组成部分。城市土地利用规划的主要职能是要为特定的城市功能安排合适的城市用地，而且还要为特定的城市用地安排专门的功能。城市土地利用规划的主要内容包括三个方面。一个方面是把土地合理的划分为建设的用地和不能用于建设的用地。另一个方面是把可建设的用地的土地性质、建筑密度以及建设形态等进行确定。第三个方面是要对部分的可建设用地范围内的建筑给予特殊的规定。影响城市土地利用规划的主要因素包括经济方面的因素、社会方面的因素、公共利益以及环境因素几个方面。
2 城市土地利用规划内容与方法的探讨
2.1 城市土地的利用类型
城市土地的利用类型该如何进行划分是城市土地利用调查工作中的一个主要成分。在进行城市土地利用类型划分的时候，可以按照城市土地分类与规划建设用地标准来判定城市的用地类型。城市的用地类型包括居住用地、公共设施用地、工业用地、对外交通用地、道路广场用地、绿地以及特殊用地等十大类、46种类、73小类。对城市土地利用类型的划分，还可以按照城市的土地利用特点进行划分，比如可分为科研教育用地、开发区用地、别墅区、风景名胜等。在有些时候，对城市土地利用类型的划分还可以不按照规范进行划分，而完全按照城市的特点划分。
2.2 城市土地利用中建设用地的评价
城市建设用地的合理评价是对于城市用地进行选择的一个依据[3]。城市建设用地的评价标准是要在对城市环境的可观分析的前提下进行的，是要按照具体的建设需要和技术进行的。在对用地的自然条件进行评价的时候，主要是要依据城市的用地状况，再结合自然条件，判断是否符合建设的需求。对于评价结果的体现，往往是把土地质量划分为3个大类，然后再体现在评价图上。具体的三大类，一类是自然条件优秀的，可以简单处理就投入使用，一类是需要加以处理后才能投入使用的，还有一类就是不适宜作为城市的建设用地。
2.3 城市土地利用中建设用地的潜力分析
对于城市建设用地的合理分析，能够更好的规划城市土地利用情况。城市建设用地主要分为生活性的用地和生产性的用地。生活性用地的潜力发掘之处在于城市内的一些闲置地，平房区以及中低层的建筑区。对于其分类的时候，可以按照一个标准划分为不同的小区，然后再根据建筑密度、外部景观等进行判断分析，评估其发掘潜力的大小。生产性的建设用地的潜力之处在于对单位的占地面积、固定资产以及经济密度等多个指标进行分析，最后获得其发掘潜力。
2.4 城市土地利用中建设用地的布局安排
城市建设用地的基本布局原则是要把握好不同城市的不同的特点和要求，按照城市用地的实际情况，主要处理生活用地和开发整治等多个方面，要把握城市性质等一些原则性的问题。城市建设用地的发展过程是挖掘土地发展潜力，提高土地利用情况，还要注意扩大发展的问题，正常情况下是要多挖掘土地发展潜力，而不是扩大发展。在布局方面，还要主要向着具有针对性的功能小区发展，比如科研区，商业区，经济技术开发区等。对于城市总体布局，是要注重土地的高效利用问题，而且要突出地方特色，对必要的地段，可以有一些特殊要求。在城市土地利用规划里，就是根据城市管理的特征，设置建筑高度限制区、重点名胜保护区等类别。根据具体情况，全面统筹，制定明确的城市用地建设限制情况表，这也是城市土地利用规划内容和方法方面的一个部分。
3 结束语
在国家对于城市发展的改革要求下，对城市土地利用规划的要求也势必更高[4]。在城市土地利用规划的内容和方法上，进行整体的分析研究，对于合理的规划城市的土地利用是很有意义的。本文通过几个方面对城市土地利用规划的内容和方法进行简要分析，以期得到更为合理的城市土地利用情况。相信在未来的不断发展过程中，对城市土地利用规划的研究会更加完善。
参考文献
[1] 尹向东，熊进军.土地利用总体规划与城市总体规划协调的法律探讨[J]. 广东土地科学，2007，（1）：34-38.
[2] 吴郭泉，翟慧敏，乔大山.论土地利用总体规划与城市总体规划的协调[J].安徽农业科学，2007，（22）：6971-6972，6989.
【关键词】乡镇规划；白马寺；可操作；探讨
1 前言
公众参与是土地利用规划的内在要求，是通过规划切实保护耕地的重要保障。随着我国工业化、城镇化和现代化的迅速发展，耕地持续减少、基本农田保护面积受到威胁，农村土地利用规划和村镇规划不合理等问题日益突出，上一轮乡镇土地利用总体规划已不能适应新农村建设发展的要求。对于不同级别和类型的土地利用规划，公众参与的地位与作用应该予以区别，乡镇规划是土地规划规划体系中最基层的规划，这一层面的规划应更多地吸收基层百姓参与，落实到具体的地块，这样才能从本质上提高乡镇规划的可操作性与现实性，使得乡镇规划方案能够真正实施。因此，本文结合荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的实践，探讨了如何提高乡镇土地利用总体规划的操作性与现实性。
2 乡镇土地利用总体规划的情况
我国到目前为止开展了三轮土地利用总体规划，就乡镇土地利用总体规划的研究状况而言，由于乡镇土地利用总体规划刚刚起步，与国家，地市，县市级土地利用总体规划相比，具有难度大、工作量大、定性、定位、定量要求高，要求落实到具体地块等特点，很多地方的乡镇土地利用总体规划都还处于探索研究阶段。
3 乡镇土地利用总体规划的核心任务与内容
4 荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的基本情况
4.1 研究区概况
白马寺镇地处江陵县东北部，距荆州市市中心40公里，东与沙岗镇相邻，南抵普济镇，西邻熊河镇，北邻六合垸农场。
2005年全镇36个行政村，276个村民小组，2005年末人47449人，其中农业人口38601人，农业劳动力15366人，城镇人口8848人，城镇化水平18.65%，土地总面积14942.95公顷，其中耕地10156.68公顷。
4.2 上一轮土地利用总体规划存在的主要问题
4.2.1 建设用地空间布镇矛盾较为突出
由于建设用地空间布局矛盾较为突出，建设用地实际需求与规划布局错位，造成镇部建设用地指标不足。在规划实施过程中，给规划实施管理带来一定的困难，导致规划随项目而不断调整。
未来规划期内，新的城镇化发展战略要求城镇发展重新定位和设计，空间布局也发生了较大的变化，需要高度重视区域发展对建设用地的不同需求，以及建设用地布局对城镇及各类建设的集聚导向作用，科学、合理确定布局和分区方案，使规划更加适应不断发展变化的形势需要。
4.2.2 土地利用总体规划管理水平不高
在土地利用总体规划管理上，目前还没有一套成熟完善的规划管理信息系统，管理效率较低。尚需积极探索运用现代高科技成果在土地规划实施管理中的应用，不断提高土地规划管理的效率和水平。
4.2.3 工业集中发展区建设用地保障程度较低
由于近年来经济发展面临的形势发生了重大变化，特别是周边县市城市整体水平的提高，白马寺镇经济发展的速度加快，工业集中发展区对用地的需求十分迫切。规划实施几年来，由于工业集中发展区建设用地保障程度较低，其发展建设的速度较慢。随着区域经济的不断发展，现有企业及产业的格镇与周边城市总体发展矛盾越来越突出。
4.2.4 规划编制缺乏公众参与
我国以往的土地利用总体规划是按行政层次“自上而下，上下结合”的办法编制，规划控制指标是自上而下地层层分解下达，这对于处于规划最低层的乡镇土地利用总体规划来说非常不利，为了落实上级规划打三制指标，乡镇土地利用总体规划的编制很难顾及其他方面，很少考虑农民对农村上地利用的愿望，基本上只是机械性地执行上级规划控制指标，因而使规划缺乏实用性和可操作性，乡镇土地利用总体规划无特色性可言。加上长期以来规划走的是封闭性的行政干预式的土地利用总体规划路线，乡镇土地利用总体规划编制不具开放性，缺少参与度和透明度，农民对乡镇土地规划的具体执行措施也很少有人过问，这样就加大了规划实施的难度。
4.2.5 规划缺乏对土地利用形势变化的适应性
上轮规划在方案编制时以刚性为主，弹性不足。对土地利用变化缺乏适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见，线状工程用地和一些工业用地尤其突出。土地利用总体规划的频繁调整，说明规划对未来土地利用趋势变化预测还不够准确，但在管理上又缺乏相应的调节手段，只有通过规划调整来解决问题。规划调整固然可以解决规划与用地需求不相符的矛盾，但规划调整过于频繁，势必影响规划的严肃性。
4.2.6 规划的现实地位不高
规划的现实地位不高，存在规划跟着项目跑的现象。规划实施的权威性不高，总体控制作用发挥不充分。由于土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划认识较高，但在用地安排时却片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。由于种种原因，违法占地近几年居高不下，有些违反规划的用地得不到及时有效的处理。一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上下协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。
5 提高乡镇土地利用总体规划操作性与现实性探讨
5.1 要增强特色分析和公众参与
公众参与贯穿了规划的全过程。在规划前期研究阶段，规划专班加强专家咨询和公众参与，广泛听取各方面专家和公众意见，加强论证，实行科学决策和民主决策。在《大纲》编制阶段，就规划布局方案和规划指标的分解，征求有关部门专家和公众的意见和建议。外业调查阶段通过召集各村主任，支书把各村情况收集，在实地对照图纸记录签字盖章。在《总体规划》编制阶段通过听证会再次把规划情况展现公众，收集反馈意见进行修改。
5.2 与变更调查工作的衔接
土地变更调查不但是土地规划的基础性工作，也是总体规划实施的主要手段，耕地保有量、建设用地占用耕地，土地开发复垦整理增加耕地等规划的主要控制指标都要通过土地变更调查来检验，所以本次规划基础数据应该将“全国第二次土地调查”的结果与“变更调查”结果结合。
本轮规划期限为2006-2020年，规划基期为2005年，社会经济等基础数据均为2005年统计数据，各级下达指标均以2005年为基期年，因此采用的土地利用规划基数也应该是反映2005年的土地利用状况的数据。由于土地二次调查数据反映的是2009年现状，必须进行基期的调整才能作为本轮规划的规划基数。本次试点通过相关统计资料和实地调查，切合实际地将2009年数据还原到2005年。数据基期调整主要进行了三大方面的调查，一是2006-2009年新增加的建设用地，二是耕地，三是土地开发整理项目还原。对于建设用地，在二调土地利用现状图上对各类建设用地逐块核查，找出2006-2009年新增建设用地地块，在图上进行标注，并注明发生变化的地块在2005年的利用状况。对于耕地标注出2006-2009年因农业结构调整占用的耕地地块，同可调整地类一并标注在图上。对于开发整理项目，将2006-2009年实施的开发整理项目标注在图上，并注明项目区在2005年的土地利用现状。
5.3 指标图数的一致性
为确保规划基础数据和基础图件一致性，在具体的操作中可以考虑在“二调”土地利用现状数据库的基础上，根据规划基数，对“二调”现状图进行相应调整还原，真正做到规划基期年图件与数据一致。
5.4 乡镇土地利用总体规划中容易出错的几个问题
在乡镇土地利用总体规划具体调整中有几个特别容易出错的概念与敏感的体系将会影响乡镇总体规划的操作性与现实性，在新一轮乡镇总体规划中要多加注意。
5.4.1 基本农田与基本农田保护区
基本农田保护区是指对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和法定程序确定的特殊保护区域。其中绝大部分是耕地也包括耕地间零星分布的园地、林地草地等其他农用地。基本农田则是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，其土地类型是耕地。基本农田保护地块汇总表中的耕地面积就是该乡镇的基本农田面积。因此乡镇土地利用总体规划基本农田保护区汇总表中基本农田保护区面积应大干基本农田面积，基本农田保护面积应至少等于上级下达的基本农田保护指标。
5.4.2 一般农田与一般农地区
基本农田保护保护面积表内的一般农田面积和土地利用分区类型表内的一般农地区面容易混淆。一般农田是指土地利用规划确定为农业使用的后备资源和其他零星非耕地，坡度大干25 但未列人生态退耕的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地，其土地类型是耕地；一般农地区是指基本农田保护区以外，为农业生产发展需要划定的土地用途区域其土地类型主要包括耕地(一般农田)，园地，其他农用地。因此从理论上讲两者面积决不可能相等。
5.4.3 基本农田保护率的计算
用基本农田保护区的耕地面积除以规划期末的耕地面积，其他的计算方法比如用基本农田保护区的面积除以规划目标年的耕地面积，用基本农田保护区的面积除以规划基期年的耕地面积，用基本农田保护区内的耕地面积除以基本农田保护区的面积，用基本农田保护区的面积除以乡镇域总面积，用基本农田保护区内耕地面积除以规划基期年的耕地面积等等这些计算方法都是不对的。
5.4.4 基本农田保护区位调整
区位调整为主指标调整为辅是本发乡镇级土地利用总体规划调整必须遵循的原则。因此各乡镇要在原规划指标体系下合理调整建设用地和基本农田区位，进行乡镇间的建设用地和基本农田的区位调整，即在乡镇范围内进行村庄间的建设用地和基本农田的区位调整。不能只针对建设用地区位调整，基本农田不进行区位调整。例如：有的乡镇虽然布局了工业园区，建设用地增加，规划期末耕地保有量减少（没有低于上级下达的耕地保有量指标），但是基本农田面积并没有相应的有减少，出现了基本农田面积大于耕地保有量的情况。有的乡镇因工矿用地或者居民用地集中到工业园区，或者乡镇有较大的复垦整理潜力，规划期间净增耕地面积较大，但是基本农田并没有增加，出现基本农田面积远远小于区域内耕地面积，导致基本农田率低的情况。这两种情况说明乡镇或村庄没有进行基本农田的区位调整，基本农田保护没有落到实处，导致整个乡镇规划的可操作性与现实性降低。
6 结束语
乡镇土地利用总体规划是土地利用总体规划的基础，提高乡镇一级土地利用总体规划操作性与现实性，关系到乡镇土地利用总体规划的实施，影响到乡镇经济的发展。未来的土地利用总体规划必将有越来越多的公众、团体和政府部门积极加入，如何在公众参与的情况下提高乡镇土地利用总体规划的可操作性与现实性需要在规划实践中逐步完善。
参考文献
[1]李志国，花峰.乡镇级土地利用总体规划调整中几个问题探讨［J］.维普期刊，2003,11:40～42
[2]邓晶.乡镇土地利用总体规划的实证研究[c]．西南大学硕士论文，2008
[3]刘志坚，欧名豪土地利用规划公众参与缺失的成因分析［J］.南京农业大学学报2006,6(3):7～11
[4]涂春松.乡镇土地利用总体规划可操作性思考[J]，1994-2011
[5]诸培新，顾湘，曲福田．土地利用规划的公众参与机制研究[J]江西农业大学学报（社会科学版）, 2005
[6]乡镇土地利用总体规划编制规程
