二 调查过程及结果
此次调查活动我们采取了多种方式，多方面收集资料和数据，尽量获得第一手资料，力求真实和准确反映事物的本来面貌。在指导老师的带领下，在村里选点实地观察并采取水样；到几家企业调查了排污及治理情况；走访了村里的一些居民，了解了居民对环境污染的认识及对其污染危害的看法。要想全面反映一个地区的环境污染现状并作出准确评价是很困难的，限于我们自身的能力，我们对家乡的环境现状、影响、趋势作出一些粗浅的评价。
（一）实地观察过程及结果
本次实地调查，我们进行了大气和水污染状况调查。观察表明，唐坪村大气状况尚属良好，晴天时大气能见度比较高。个别地方存在着一定程度的水体污染。如附近河段水色浑浊，散发出臭味，水样ph值测定表明，其ph为酸性。通过查阅资料我们了解到，污水直接排入河道和水体造成的。
（二）调查结果
据调查，很多人认为，目前唐坪村的环境大大不如十年前了，存在着一些问题，如河水存在一定的污染，有些时候村里的空气质量也不能尽如人意等等。被访者普遍认为，确实应该加大力度、采取措施来加强对环境的保护和治理，被访者就如何保护我们的环境纷纷提出了意见和看法，他们也表示愿意从自身做起，参与到环境保护工作中来，为把我们唐坪村建设得更美尽自己的一份力量。可见人们对周围的环境还是十分重视的，他们的环保意识也是很强的。
通过这次调查，我们了解到：随着工农业生产的迅速发展，为人类创造了前所未有的巨大物质财富的同时，也使环境付出了沉重的代价。生态破坏、环境污染对人类生存和发展已经构成了严重威胁。解决环境问题已成为刻不容缓的重大任务。改变目前这种环境状况，光靠环保部门的努力是远远不够的，还必须提高我们大家的环保意识。环境的污染和破坏不是一个人造成的，保护环境也应该是全社会的行为。我们每个人都有保护环境的义务。
同时，我们也懂得了：我们就是社会的主人，改善地球环境，是我们这代人义不容辞的责任和义务。我们应该努力增强环保意识，节约资源。如果全地球人人破坏，天天破坏，地球就会变成垃圾场；如果全球人人环保，天天环保，就能创造一个美好的世界。让我们携起手行动起来，共同努力保护好地球——我们共同的家园。
（三）改进意见
为此，我们建议从我们自己做起，从一点一滴小事做起，要做到：
1、一水多用、节约用水。
2、慎用清洁剂，选用无磷洗衣粉，保护江河湖泊，防止造成富营养化。
3、不乱扔垃圾及废弃物，将垃圾放到指定的地点。
4、尽量不用、少用塑料袋，要积极使用可再生利用的用品，减少白色污染。
5、尽量少用一次性用品。
6、多学习和宣传有关环保的法律，积极向环保部门举报破坏环境的行为。
7、增强环保意识，爱护大自然，了解大自然，保护大自然，和大自然交朋友。
一、环境污染范围界定
由于侵权责任法的主要功能在于其损害补偿功能，即对受到损害的合法权利和利益给予某种适当的补偿，使其尽可能回复到受损害前的状态，因此侵权责任的认定均以损害为构成要件，无损害即无责任。[2]在环境污染责任中，由于环境污染是导致损害结果的原因，因此界定环境污染的范围对认定环境污染责任至关重要。
从人与环境的关系看，环境损害可以分为“生活环境的损害”与“生态环境的损害”。“生活环境的损害”是以环境为媒介给他人造成的人身伤害、财产损失、精神损害或纯经济损失等；“生态环境的损害”是指对土壤、水、空气、气候和景观以及生存于其中的动植物和它们相互作用的损害，是对生态系统及其组成部分和凝载在生态环境上的社会公共利益(生态利益)人为的显著损伤。wwW..COm[3]“生活环境的损害”属于法律规定的环境污染的范围在学术界没有争议，但“生态环境的损害”是否属于法律规定的环境污染的范围在学术界存在较大的分歧。有学者认为，生态损害不宜由侵权责任法调整，而应由环境保护法本身来解决。[4]在这种观念的影响下，《侵权责任法(草案)》第1、2次审议稿均将生态损害排斥在外。虽然《侵权责任法(草案)》第3次征求意见稿第65条将生态损害纳入其中，即“因污染生活、生态环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。法律规定不承担责任或者减轻责任的，依照其规定”，但在《侵权责任法》正式颁布时，关于生态损害的规定又被删除，从而使环境污染的范围是否包含“生态环境的损害”仍然没有能够在立法上加以解决。
对环境污染的理解不应当局限于《侵权责任法》的规定。例如，从作为规制环境污染基本法律的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第2条的规定可以看出，该法对环境的界定不限于生活环境，而是包括生态环境。因此，将《侵权责任法》中的“环境污染”理解为包括生态环境才不至于与《环境保护法》的相关规定发生冲突，同时也与逐步扩大保护客体的侵权责任法的发展趋势相吻合。[5]此外，环境保护法的规范并不足以应对日趋严重的环境问题，并且《环境保护法》也不能取代《侵权责任法》在规制环境污染方面的积极作用。因此，将生态损害纳入《侵权责任法》第65条规定的“污染环境造成的损害”的范围是必要且合理的，[6]再说这一观念已经为我国立法部门的工作人员所认识并接受。[7]
二、环境污染责任解析
《侵权责任法》第8章的标题是“环境污染责任”。在对该标题的理解中，有学者提出存在3种理解可能：(1)要求行为人承担责任是因为行为人的行为引起的环境污染造成了权利人的利益损害；(2)要求行为人承担责任是因为行为人的行为引起的环境污染造成损害，而这种损害包括对权利人的利益损害，法律只要求行为人对环境污染所造成的损害中的权利人损害承担责任；(3)要求行为人承担责任是因为行为人的行为引起了环境污染损害和权利人的利益损害，而所谓的侵权责任并不特指对权利人的权利或利益造成损害而承担的责任，而是一般意义上的责任，相当于对侵权行为承担责任。[8]根据英美法系国家采用的立法标题技术，在确立立法意图时，标题对其后面的条款起说明作用。[9]而在我国，将标题理解为是对后面条款意旨的归纳也是没有疑问的。但是，法律中的标题虽然对于相关法律条文具有一定的解释作用，但毕竟只是理解法律条文的辅助资料，只有在对法律条文的理解存在疑义时才有必要结合标题来进行解释。因此，对“环境污染责任”的理解完全可以根据《侵权责任法》的具体规定来进行。
根据《侵权责任法》第65条的规定，环境污染责任是作为特殊侵权责任加以规定的，其含义较为含糊，只能看成是对《侵权责任法》第8章标题的说明，并没有解决上述关于“环境污染责任”理解的分歧。由于在法律中没有一个法律条文能够独立存在，往往只有当法律条文处于与它有关的所有条文的整体之中才彰显其真正的含义，有时将该条文与同一法律中的其他条款加以比较，含义也就明确了，[10]因此，对“环境污染责任”的理解不应当局限于《侵权责任法》第8章的4个条文，而应当结合《侵权责任法》的其他相关条文来理解。
从《侵权责任法》第1条关于立法目的的规定看，充分保护民事主体享有的合法权益是该法最主要的目的。《侵权责任法》第2条对侵权责任法保护的民事主体的合法权益进行了列举。由于权利是人的权利，换言之，权利总是依附于特定的主体，因此《侵权责任法》第3条规定“被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任”。从《侵权责任法》这3个条文的规定看，无论是一般侵权责任还是特殊侵权责任，均以侵权人侵害特定主体的民事权益为条件。[11]结合《侵权责任法》第1-3条的规定可知，对《侵权责任法》第65条不应作如下理解：(1)只要行为人的行为污染了环境即应当承担责任；(2)除行为人的行为因污染环境造成他人的权益受到损害应承担责任外，行为人的行为污染了环境没有造成他人权益损害的也应当承担责任。因为上述理解均不妥当，也不符合侵权责任法的立法宗旨。
综上所述，“环境污染责任”是指行为人的行为造成生活环境或生态环境的污染导致他人的人身、财产权益损害而应当承担的侵权责任。如果行为人的行为只是造成生活环境或生态环境的污染，那么就不属于《侵权责任法》第8章规制的范围，而应当由环境保护法加以规制。对“环境污染责任”作如此界定，既可以发挥运用侵权责任手段保护环境和民事主体合法权益的积极作用，又能够避免侵权责任制度功能的不适当扩大，进而避免侵权责任法与环境保护法在适用中产生抵触。
三、环境污染责任与不可量物侵害的关系
在《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)制定的过程中，如何使其有利于保护生态环境是众多学者关注的话题，其中不可量物侵害制度[12]的引入便是上述思想的反映。由于不可量物侵害与环境污染责任均能够发挥一定的保护环境作用，因此理顺两者之间的关系有利于环境污染责任的适用。
关于不可量物侵害的性质，德国法学界提出了“相邻关系说”与“人格权侵害说”两种学说。[13]《物权法》第90条对不可量物侵害也作了规定。可见，在我国，不可量物侵害属于相邻关系的一种。
在发生不可量物侵害时，法律究竟应该提供何种救济是一个值得探讨的问题。对此，当前主要存在“侵权请求权说”、“侵害相邻关系说”和“物权请求权说”三种学说。由于相邻关系不是一种独立的物权类型，而是对不动产所有权或使用权内容的必要扩张或限制，因此，不可量物侵害不能产生独立的物权请求权，受害人也不能以相邻关系受到侵害为由寻求侵权责任法的救济。但是，有学者认为，在没有合同约定的情况下，因侵害相邻关系发生的纠纷，受害人可以以其不动产权利受到侵害为由，分别主张侵权责任请求权和物权请求权。[14]可见，在不可量物侵害纠纷中，受害人事实上可以根据具体情形选择侵权责任请求权或物权请求权来保护自己的合法权益。
在英美法中，因为无物权请求权制度，所以不可量物侵害通常被归入侵权行为中，其法律效果以损害赔偿为中心。在大陆法中，各国法律对此的具体处理方式并不一致。《法国民法典》未对不可量物侵害作出规定，但经过判例、学说的共同努力，形成了规范相邻建筑物间、建筑物与土地间以及土地间所生的不可量物侵害的一般规则———近邻妨害法理，其实质是一种无过错侵权责任。[15]德国主要从所有权扩张或限制角度对不可量物侵害作了规范。其中，所有权人在以下情形中负有容忍义务：(1)对非重大之“无形侵害”；(2)对重大且当地所通行而又不能通过合适措施加以阻止之侵入；(3)对已许可之危险营业的侵入。但是，无形物(如煤气、蒸汽)即使为非重大或为当地所通行，也绝不允许通过专门管道而导入邻地。所有权人在以下情形中无容忍义务：(1)“可估量的”固体物侵入；(2)对重大但不为当地所通行之侵入；(3)对重大且为当地所通行，但能通过合适措施加以阻止之侵入。[16]《日本民法典》也没有对不可量物侵害作出规定，但日本司法实务界对相邻关系的判决有从权利滥用禁止原则向侵权责任制度发展的趋势，1960年日本世田谷区砧町发生的一起妨碍日照案件就表明了这一倾向。[17]另外，日本民法学界还在既有民法框架下发展出“容忍限度论”，这对不可量物侵害等环境污染问题的解决具有重要意义。[18]可见，虽然各国在处理不可量物侵害纠纷方面存在差异，但无论是侵权请求权还是物权请求权均可作为解决不可量物侵害的途径。
其实，在不可量物侵害导致受害人的合法权益受到损害时，侵权请求权和物权请求权各自具有不可替代的功能，因此应当根据侵害发生的具体情形，承认物权请求权和侵权请求权的竞合。其中，在相邻不动产权利人之间，行为人违反国家有关环境保护的法律、法规，造成一定的妨害或损害后果且这种不可量物的妨害没有超过必要的限度，那么应当根据《物权法》关于相邻关系的规定处理。如果不可量物的妨害超过正常人的容忍限度，造成受害人的损害，那么当事人可以在侵权请求权与物权请求权中选择保护自身合法权益的最佳救济方式。此外，依照《侵权责任法》第15条关于责任方式的规定可以看出，在物权受到侵害时，受害人除可以行使物权请求权外，还可以通过行使侵权请求权保护自己的合法权益。《侵权责任法》第15条的规定对于不可量物侵害纠纷的处理同样适用。
注释:
[1][3][4]参见王世进、曾祥生：《侵权责任法与环境法的对话：环境侵权责任最新发展——兼评〈中华人民共和国侵权责任法〉第八章》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2010年第3期。
[2]参见张新宝：《中国侵权行为法》，中国社会科学出版社1998年版，第32—33页。
[5]参见王泽鉴：《侵权行为法(第2册)：特殊侵权行为》，台湾三民书局2006年版，第16页。
[6]在《中华人民共和国侵权责任法》出台之前就有学者对此问题作过深入分析。参见高利红、余耀军：《环境民事侵权同质赔偿原则之局限性分析》，《法商研究》2003年第1期。
[7]参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《〈中华人民共和国侵权责任法〉条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2010年版，第266页。
[8]参见徐祥民：《环境污染责任解析——兼谈〈侵权责任法〉与环境法的关系》，《法学论坛》2010年第2期。
坚持以“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，深入贯彻落实党的十精神，建立环境保护纠纷人民调解工作机制，确立调解优先的理念，充分利用人民调解的手段，通过法制宣传、说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让、平等协商、自愿达成协议，切实维护当事人的合法权益，努力实现将环境保护纠纷及时化解在基层，有效减少和诉讼案件，最大限度地减少和消除不和谐因素，为构建和谐社会做出贡献。
二、主要工作内容
（一）各市（区）成立环境保护纠纷人民调解委员会，负责对本市（区）重大、疑难环境保护纠纷的调处、协调工作，对本市（区）环境保护调解情况进行调研，对本市（区）环境保护纠纷人民调解工作指导和管理。
（二）在环境保护纠纷易发、多发的镇（街道、经济开发区）的人民调解委员会中设立环境保护纠纷调解工作室。
（三）建立健全环境保护纠纷人民调解工作相关制度，建设人民调解员队伍。
三、工作安排
（一）进一步提升对人民调解工作重要性的认识
各市（区）要充分认识新形势下加强人民调解工作的重要意义，切实把人民调解工作作为密切党和政府与人民群众联系、有效防范和化解社会矛盾的重要途径，作为加强和创新社会管理、加快建设法治政府的重要内容。
5月中下旬我局将组织开展对各市（区）进行一次调研活动，重申人民调解工作重要性，了解近年来各地环境纠纷事件发生情况，听取各市（区）对建设该机制的想法及目前开展情况。
（二）进一步加强对人民调解工作的指导
各地要积极开展人民调解理论研究和实践分析，把握新形势下人民调解工作的特点和规律，形成有指导意义的研究成果，推进本系统人民调解工作健康有效地开展。6月份，我局将聘请有关专家及领导对我市环境保护纠纷人民调解工作机制建设进行进一步指导。
（三）建立环境保护纠纷人民调解组织网络
各市（区）要按照《实施意见》的要求，成立环境保护纠纷人民调解委员会，在环境保护纠纷易发、多发的镇（街道、经济开发区）的人民调解委员会中设立环境保护纠纷调解工作室。2013年7月我局将组织进行一次调解机制规范化建设情况检查，重点了解组织网络建设情况，包括文件、调解工作机构、人员、场所等情况。检查分听取汇报、现场视察和材料审核三种方式。
（四）建立及完善人民调解工作制度
各市（区）要按照《实施意见》的要求，建立健全环境保护纠纷人民调解工作相关制度。要制定人民调解流程图，公开调解员姓名、调解守则、调解范围和调解电话等事项，努力营造和谐的调解氛围。8月份，我局将对各地环境保护纠纷人民调解工作制度的建设进行检查，重点检查排查预防工作制度、信息沟通反馈工作制度、重大纠纷案件联动处理机制的建设。届时提供相关材料。
（五）加强人民调解员队伍建设
各地应定期对环境保护纠纷调解员进行业务培训。通过开展调解观摩、调解经验交流、业务研讨、特邀陪审、旁听陪审等方式，不断提高调解员依法处理环境保护纠纷的能力，努力打造一支“愿调解、会调解、善调解”的环境保护人民调解员队伍。9月份我局协调相关部门组织有关专家及领导对我市环境保护纠纷人民调解员进行全面培训。
一、充分认识加强农村环境保护的重要性和紧迫性
近年来，特别是第*次全国环境保护大会以来，各地区、各部门认真贯彻保护环境的基本国策，不断加大农村污染防治和生态保护力度，重点开展了对生活污水、村镇垃圾、畜禽养殖和农业面源污染的治理，尤其是解决了农村近1亿居民的饮水安全问题，部分农村地区环境质量有所改善，农村环境保护工作取得积极成效。同时，我们也要清醒地看到，全国农村生态环境形势总体上仍然比较严峻，农村生活污染、面源污染还相当严重，工业污染、城市污染向农村转移，水土流失、土地沙化、生态功能退化等状况还在发展。这些问题不仅严重影响广大农民群众身体健康，也制约国家的可持续发展。对此，我们必须高度重视，进一步提高对农村环境保护重要性和紧迫性的认识。
加强农村环境保护是建设生态文明的必然要求。建设生态文明是党的*提出的一项重大战略任务。我国仍然是农业大国，大多数居民还生活在农村，绝大多数自然资源开发利用也发生在农村。农业和农村是连接人与自然的主要纽带，农村环境保护在建设生态文明进程中占有极其重要的战略地位。由于经济发展方式粗放，环境保护特别是农村环境保护没有得到足够重视，致使环境治理严重滞后，农村环境问题日益突出。目前，农村每年产生的90多亿吨生活污水基本上任意排放，2.8亿吨生活垃圾也是随意倾倒；化肥年施用量达到4700多万吨，有效利用率不到35％，造成了农村水体和土壤环境恶化。一些地方乱采滥挖、毁林开荒、超载放牧等行为屡禁不止，继续破坏着农村生态。不解决这些生态环境问题，就会动摇“三农”的基础，也会妨碍发展的步伐，甚至影响中华民族生存的根基。必须站在国家可持续发展的战略高度，全面加强农村环境保护，推进农村生态文明建设，维护国家生态安全。
改变农村环保落后状况是统筹城乡发展的重要任务。我国城乡发展不平衡，不仅表现在农村经济落后上，而且更多地表现在农村社会事业发展滞后上。农村环境保护作为农村社会事业的一部分，更是一个薄弱环节。目前，全国有4万多个乡镇，其中绝大多数没有环保基础设施；在60多万个行政村中，绝大部分污染治理还处于空白状态。农村化学需氧量(COD)产生量是城市的4倍多，生活污染日益加重，土壤污染面也在扩大，面源污染状况令人担忧。广大农村虽然地域辽阔，但水体、土地和居住地的环境一旦遭到严重破坏，就很难恢复，也会使环境承载容量受到极大制约。如果对农村污染再不加以严格治理，环境容纳不下，社会承受不起，发展持续不了。我们统筹城乡发展，扎实推进社会主义新农村建设，必须统筹城市和农村环境保护，把农村环境保护放到重要位置。
解决危害农民健康的环境问题是改善和保障民生的迫切需要。坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，必须解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。环境是人们生存和发展的基本条件，也是关系民生的重大问题。随着经济社会发展，广大农民群众在吃饭穿衣等温饱问题得到基本解决后，对提高生活水平、改善生活质量也有了更多的期盼。农村环境质量是农民生活质量的重要组成部分。目前，一些地方环境状况不仅没有好转，而且还在恶化。饮水安全问题十分突出，全国仍有近2.5亿农村居民喝不上干净的水，不能满足农民的基本需求，这确实让人牵挂忧心。近年来，由于环境污染和生态破坏引发的群众投诉明显增加，其中大多数也发生在农村。改善农村环境，关系广大农民安居乐业，关系农村社会和谐稳定。全面建设小康社会，关键在农村，环境是难点。如果经济发展了，但生态环境恶化了，就难以实现全面小康。必须痛下决心，下大力气治理农村环境，维护农民环境权益，促进农村地区走上生产发展、生活富裕、生态良好的发展道路。
二、进一步明确农村环境保护工作的目标和任务
当前和今后一段时期，是全面建设小康社会的关键时期，也是改善农村环境质量的重要时期。我们要全面贯彻党的*精神，以*理论和“*”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，落实好党中央、国务院关于环境保护的一系列决策部署。坚持统筹规划、突出重点，因地制宜、分类指导，着力解决危害农民群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农业农村可持续发展的突出环境问题，全面建设资源节约型和环境友好型社会。
《意见》明确了2010年和2015年农村环境保护的阶段性目标以及主要工作，我们要统筹安排，分步推进，使农村环境保护明显加强，农村环境状况逐步改善。下面，我着重强调三个方面。
第一，突出抓好农村饮水安全。水是生命之源。要把解决近2.5亿农村居民喝不上干净水的问题摆在更加突出的位置，实施好全国农村饮水安全工程“*”规划，加强农村饮用水水源的环境保护，建设清洁水源。要科学划定农村集中式饮用水水源保护区，依法取缔保护区内的排污口，加强对分散水源地监测与管理，防止发生水源污染事故。要强化农村生活污水治理，在经济发达、人口集中和环境敏感地区，加快建设乡镇污水集中处理设施，其他地区乡镇也要采取多种方式处理好生活污水。同时，要把污染防控和生态工程建设结合起来，继续加强重点流域、重点湖泊水环境治理。
第二，着力防治工农业生产污染。工矿企业环境污染和生态破坏，已经成为影响农村生态环境的突出问题，应当继续采取措施逐步加以解决。要落实环评制度，坚持环保标准，加强环境监管，制止企业违规排放。同时，要加大节能减排力度，发展循环经济，从源头上减少污染排放。惟有净土，方能洁食。要在认真做好全国土壤污染调查的基础上，加强对工农业用地的环境监测和评估，通过技术、工程等多种手段，积极防治土壤污染。同时，要加强畜禽和水产养殖污染防治，积极推广测土配方施肥，鼓励使用高效低毒低残留农药，防治农业和农村面源污染，建设清洁田园。
第三，稳步推进农村环境综合整治。清洁的环境是农民生产生活的基本保障。一方面，要着手开展重点污染治理工作，针对那些严重危害农村居民健康、群众反映强烈的突出污染问题，采取有力措施集中进行整治，对经过整治污染问题得到解决的村镇，实行“以奖促治”。另一方面，要继续推进生态示范创建工作，搞好生活垃圾处理，发展清洁能源，加强绿化美化，对经过建设生态环境达到标准的村镇，实行“以奖代补”。这两方面工作，责任在地方，中央财政安排资金予以扶持，各地也要加大支持力度。整治农村环境一定要从实际出发，注意尊重农民意愿，切忌搞形式主义，因地制宜建设清洁家园，务求取得实际成效。
关于汶川特大地震受灾地区农村环境保护问题，在安置受灾群众过程中，已经采取了一系列措施，确保灾区不发生大的疫情，确保群众能够喝上干净水、有合适的生活环境。当前和今后几年，要以加强农村环境保护工作为契机，把灾区农村环境保护和生态建设作为恢复重建的一项重要内容，切实抓紧抓好。
三、不断提高农村环境保护工作水平
农村环境保护压力大、任务重。做好新形势下的农村环境保护工作，要统筹兼顾，正确处理三个方面的关系。
一是处理好农村环境保护与农村经济社会发展的关系。农村环境问题的根源在于发展不足或发展不当。农村地区加快经济发展、改变落后面貌的愿望十分强烈，这种积极性应当充分肯定。但在新的阶段，农村发展必须创新发展观念、拓宽发展思路、转变发展模式。要认识到，生态环境也是生产力，也可以出效益，环境好了，对投资的吸引力就大；环境不好，吸引力就差。要把加强农村环境保护放在更加突出的重要位置，在经济发展中促进保护，在保护环境中求得发展，努力实现经济发展与环境保护的“双赢”。
二是处理好城市环境保护与农村环境保护的关系。城市环境和农村环境是有机整体、不可分割。目前，不少地方对城市环境保护日益重视，而对农村环境保护还没有提到应有的重视高度。现在社会上有这么一句话，不一定准确，但很形象，就是“城市污染农村的水和地，农村污染城市的饭和菜”。农村环境上不去，不仅影响农村居民的生存环境，也影响城市居民的“米袋子”、“菜篮子”、“水缸子”的安全，城市环境也好不起来。解决这个问题，必须坚持城乡环境保护统筹考虑，协同推进，把农村环境保护摆上同等重要的地位，促进城乡环境质量全面改善。
三是处理好主动预防和被动治理的关系。国内外经验表明，环境破坏起来时间短、速度快、贻害无穷，而修复环境时间长、见效慢、代价高昂。日本治理琵琶湖污染，花费了巨额资金。我国一些湖泊由于面源污染等导致富营养化，投了不少钱治理，至今还难以解决严重的污染问题。近年来，一个小企业污染一条河，农民守在河边吃井水，这样的现象在农村地区屡见不鲜。加强农村环境保护，必须坚持预防为主、防治结合，集中一定的人力、财力、物力做好预防工作，努力做到不欠新账，多还旧账。
或许由于环保垂管改革酝酿已久，又曾广泛调研和征求建议，此番《指导意见》出台，在一些地方反应较为平静。“《指导意见》出台前，大家都在讨论这事，现在出台了，至少在我所在的地市级群里反而没人讨论了。”一位不愿具名的市级环保部门官员表示。
尽管反应平静，但此项改革无疑对地方触动很大，“改体制、调机构、动人员”，同时涉及监测、监察、执法、许可、审批等环境治理基础制度的重构。
多位参与指导意见制定的专家学者表示，环保垂管改革是一次“底盘性”制度改革，旨在解决现行环保体制存在的突出问题，构建权责明确、齐抓共管的大环保格局。
倒逼地方履责
我国长期以来实行的是以块为主的环保管理体制，这导致一些地方重发展轻环保、干预环保监测执法，环保责任很难落实，有法不依、执法不严、违法不究现象普遍存在。
现行体制带来4个突出难题：难以落实地方政府及其相关部门的监督责任，难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求，难以规范和加强地方环保机构队伍建设。
“从制度层面切实解决好4个突出问题，是意见编制实施的主线。”环保部部长陈吉宁不久前撰文指出。
为此，此次改革明确地方党委政府对生态环境负总责，制定了相关部门环境保护责任清单，以解决“难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任”问题。
通过省级上收并统一行使生态环境质量监测和环境监察职能，市级统一管理环境执法队伍等措施，以解决“难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预”问题。
为从制度上保障减少地方干预，《指导意见》明确，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。干部管理上，县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理，市级环保局领导班子由省级环保厅（局）主管。
但有人担心，垂管改革后地方环境保护主体责任是否会转移到环保系统，或者上交到上级政府？
对此，环保部地方垂直管理工作小组办公室相关负责人在接受媒体采访时谈道，垂改不是改变或者弱化地方党委和政府环境保护主体责任，而是通过加强监督检查，强化地方党委和政府生态环境主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任，并通过条上的垂改倒逼地方政府履责，制度化、机制化、长效化地推动落实发展和保护党政同责、一岗双责。“这是环保垂直管理制度改革与其他系统垂直管理制度改革的一个明显不同。”
中国政法大学教授王灿发亦认为，环保垂改总体上利大于弊，可以有效地减少地方干预。
该督察部门了
《指导意见》提出，垂管改革的目的是建立条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制。“条”是指环保系统，“块”是指地方党委政府和相关部门。
但是，条块如何结合？《指导意见》规定，在“块”的方面，通过制定环保责任清单、建立健全环保议事协调机制等措施，构建权责明确、齐抓共管的大环保格局。
在“条”的方面，明确省级环保部门统一承担生态环境质量监测评价考核和市县两级环境履责情况的环境监察责任，市级统一承担辖区内环境执法责任，县级环境监测机构主要负责执法监测，随县级环保局一并上收到市级，留在属地配合环境执法队伍。
环保部环境规划院副院长吴舜泽谈道，垂改设计最难把握的就是条块关系处理分寸的拿捏，要使“条”和“块”权责明晰、落实、平衡。
条块关系分寸拿捏之难，早已在不少问题上显现。在接受采访时，前述市级环保官员正在研究解决秸秆禁烧问题，这一老大难问题已经困扰当地多年。“没有统筹管理，只堵不疏，怎么可能解决得了？”
这位官员表示，制定环保责任清单当然有助于解决问题，但每个部门都有自己的主业，要做的是让每个部门都把环保作为重点工作之一，并且从部到厅、局都要做到。“之前是市级环保部门负责协调其他各部门，但各部门的上级不重视也是白搭。”
他建议，要妥善解决秸秆禁烧问题，应牵头农业、财政、公安、发改委等部门，运用行政、经济、法律等手段，疏堵结合，综合治理。
一位业内专家则提出，环保部门下一步应根据责任清单抓规划标准和监督两头，中央在督察地方的同时，也该督察部门了。
路线图与施工图
根据国务院的部署，环保垂管改革将分三步走，即前期准备、地方试点、全面推进。随着《指导意见》的出台，前期准备工作完成，同时地方试点正式启动。
目前，河北、上海、江苏、山东等12省（市）已经提出改革试点申请，并开展了前期准备工作。
根据《指导意见》，市级环保局仍为市级政府工作部门，市级党委政府环保履责情况与改革前差别不大。这位市级环保官员坦言，基层目前人少事多，单打独斗，责任重大，很多责任都是基层担着。由于他所在的省份并未参加第一轮垂管改革试点，需等到省内垂管方案出台后，才知道改革会带来怎样的改变。
根据《指导意见》，环境监察的内涵将被重新界定。吴舜泽说，此次垂管改革实现了环境监察和环境执法的分离。过去环境监察主要针对的是污染源监督监察，改革后更多强调督政。
2008年7月底，福建省南平市谢某、倪某、郑某3人未经批准，从李某手中购得南平市延平区葫芦山砂基洋恒兴石材厂矿山的采矿权，在未办理采矿许可延期手续、未取得占用林地许可证，且当地国土资源部门数次责令停止采矿的情况下，从事开矿作业，造成19.44亩林地原有植被严重破坏。2014年7月，南平市延平区人民法院以非法占用农用地罪判处3被告人刑期不等的有期徒刑。2014年11月，南平中院二审，维持原判。2015年1月1日，北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心向南平中院对谢某、倪某、郑某和李某4被告提起环境公益诉讼，请求法院：判令4被告在3个月内清除矿山采石处现存工棚、机械设备、石料和弃石，恢复原地破坏的28. 33亩林地植被（山顶19.44亩、原塘口8. 89亩）；如4被告不能在3个月内恢复原地植被，则赔偿生态环境修复费用110.19万元，由第三人即南平市国土资源局延平分局和南平市延平区林业局用赔偿款组织恢复原地植被；判令4被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失134万元；判令4被告承担诉讼费、赔偿原告的评估费、律师费及差旅费。该案系新《环保法》实施后受理的首例环境公益诉讼案件，经过两次开庭，目前尚未宣判。
案例关键问题
原告的主体资格
被告认为原告自然之友环境研究所主体不适格。被告的依据是北京市朝阳区自然之友环境研究所提供的研究所章程及登记证书、组织机构代码证印证该研究所登记日期为2010年6月18日，发证日期为2013年9月27日，有效期为2013年9月至2015年6月30日。被告据此认为，该原告依法设立不满5年。根据新《环保法》第58条，有权提起环境公益诉讼的社会组织必须“专门从事环境保护公益活动连续5年以上”。原告则认为新《环保法》规定的年限并非自登记之时起算而是自开始专门从事环境保护公益活动之时起算，自然之友环境研究所在1994年开始专门从事环境保护公益活动，并无主体不适格的问题。
二者的争议发生在5年时间的起算点。原告认为应该是实际从事活动之日；被告认为应该是登记设立之日，其背后逻辑是只有设立才能从事活动。这两种解释都没有脱离法律条文文义（字面）解释的范畴，争议源起于对法律条文理解出现歧义。当法律条文存在多种解释的可能性时，应当依据论理解释或社会学解释加以解决。目的解释作为论理解释的重要方法，系以法律规范的目的阐释法律疑义。法律规范的目的在于维护整个法律秩序的体系性，法律条文受此目的支配。新《环保法》赋予环保组织提起公益诉讼的目的是秉承多元主体共治的理念，通过将公民和非政府组织纳入现代环境治理体系，打破国家机关对环境违法行为进行追究的权力垄断。条件限定过于严格，从而导致有资格提起诉讼的环保组织的数量过少，并不符合建立环境公益诉讼的目的。按照被告的解释，将导致我国大量的环保组织失去在现阶段提起环境公益诉讼的资格，与实现环境公益诉讼条款的立法目的背道而驰。而且，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》为贯彻上述目的，在细化新《环保法》第58条规定中的“社会组织”“设区的市级以上人民政府民政部门”“专门从事环境保护公益活动”和“无违法记录”的认定标准时，采取了较为宽松的立场，如规定“设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘设区的市级以上人民政府民政部门’”。
因此，时间起算点确定为实际专门从事环境保护公益活动之时更能体现环境公益诉讼条款的立法目的。
公益诉讼条款的溯及力
被告认为新《环保法》生效于2015年1月1日，其行为发生在新《环保法》生效前，当时并没有任何法律规定环保组织可以起诉“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，根据法不溯及既往的原则，不应对过往问题进行追溯。原告则主张，被告的行为按照行为发生时的法律都属于违法行为，并不存在将当时合法行为追认为违法行为的问题，因此，并不违背法不溯及既往原则。
法不溯及既往作为一项法治原则，其效力并非在所有领域都同样严格。在刑事领域，该原则得到严格适用。其他领域，往往经由法院加以灵活掌握。美国有关环境法具有溯及力的司法实践不乏其例。美国治理污染场地的立法《超级基金法》虽然在条款中并没有关于溯及效力的明确规定，但联邦法院已经通过司法判决确立了可以追溯法案生效前危险物质的不当处置行为的原则。这意味着有关当事人需要对该法生效前发生的危险物质处置行为造成的土壤污染承担修复责任，即便其行为发生时并不违反当时的法律。在著名的小鱼与大坝之争的田纳西河流域管理局诉希尔案中，联邦最高法院赋予《濒危物种法》第7条以一种具有回溯性的解释，将其适用于该规定生效前获得国会拨款支持的水利项目。
从我国有关司法解释中也能找寻到其具有溯及力的线索。作为适用《环保法》公益诉讼条款的司法解释， 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》没有明确其时间效力。不过，《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第19条明确了时间效力，即适用于该解释实行后人民法院尚未审结的一审、二审案件。可见，该司法解释具备溯及力。环境民事公益诉讼案件在最高人民法院看来属于环境侵权责任纠纷案件。这可以从《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第18条第1款规定得到证实。根据该款规定，该司法解释解释适用于审理因污染环境、破坏生态造成损害的民事案件，但法律和司法解释对环境民事公益诉讼案件另有规定的除外。这种定位是否有足够的理由和依据，姑且存而不论。但根据上述规定，除非环境民事公益诉讼案件的法律和司法解释作出不同规定，否则都适用其规定，这自然包括第19条有关时间效力的规定。于是， 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》应该适用于《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》施行后人民法院正在审理尚未判决的一审、二审案件。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》自2015年6月3日起施行。因此， 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》应该适用于目前尚未审结的本案。
生态修复、赔偿费用鉴定意见
北京某资产评估有限公司接受原告委托出具评估报告，其结论是生态环境修复费用和生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失共244. 19万元。被告质疑这一数字，认为毫无根据。理由是评估方缺乏鉴定资质，而且评估方式存在严重问题： 《福建南平采石场生态修复初步费用估算报告》评估对象是恢复林地原状费用估算，但报告没有对该林地破坏前的状况进行调查认证，估算按照造林标准进行； 《南平沙基洋矿山生态破坏事件导致的损害价值预评估》没有评估对象具体数字，系泛泛而谈的预评估。因而主张这两份报告都不宜作为定案依据。原告则认为，评估报告不属于法院主导的鉴定，依照有关司法解释不需要资质。
我国的鉴定分为法院主导的鉴定和当事人自行委托的鉴定。
根据《民事诉讼法》第76条，当事人有权就查明事实的专门性问题向人民法院申请鉴定。鉴定人的确定有三种途径：由双方当事人协商确定鉴定人；协商不成的，由人民法院指定鉴定人；即便当事人未申请鉴定，人民法院可以径直委托鉴定人。可见，法院主导的鉴定可以分为当事人协商鉴定、法院指定鉴定和法院委托鉴定。至于应具备何种资格，根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，鉴定人或者是具备相关资格的司法鉴定机构，或者是国务院环境保护主管部门推荐的机构。其中的“司法鉴定机构”（不含侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构），按照《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》和《司法鉴定机构登记管理办法》的规定，“司法鉴定机构”必须是具备规定的条件，经省级司法行政机关审核登记，取得《司法鉴定许可证》，在登记的司法鉴定业务范围内，开展司法鉴定活动的司法鉴定执业机构。其他出具“检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据”的机构必须是“国务院环境保护主管部门推荐的机构”。总之，法院主导的鉴定的实施者即鉴定人必须具备一定形式上的资质要求，即或者持有《司法鉴定许可证》，或者获得国务院环境保护主管部门的推荐。
除了法院主导的鉴定外，当事人也有权自行委托鉴定。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第28条，一方当事人有权自行委托有关部门进行鉴定，另一方当事人如有证据足以反驳鉴定意见并申请重新鉴定的，人民法院应予准许。第29条对鉴定人资格并没有提出具体明确的要求，仅仅要求鉴定书包括对鉴定人鉴定资格的说明。
在我国对于自行委托鉴定人没有具体的形式上的资格要求的情形下，只要鉴定人实质上具备专业能力，对自行委托鉴定意见的质疑、说明和辩驳应当围绕鉴定材料、鉴定依据和使用的科学技术、鉴定过程和鉴定结论进行。鉴定意见无论以何种方式作出，在接受法庭质证之前，其证据地位是平等的，向法庭申请鉴定或自行提出鉴定意见，是当事人的诉讼权利，司法实践中不宜在未经质证之前对自行委托鉴定意见直接作出否定性评价。对于一方当事人自行委托形成的鉴定意见，另一方当事人没有通过质证进行质疑和辩驳，也没有提供足以反驳的证据，而仅仅发表不同意的意见，法庭不宜径自否定自行委托形成的鉴定意见的证明力。当事人自行委托启动的鉴定，由于向鉴定机构提供使用的基础材料均由一方当事人提供，提供材料的真实性和全面性以及接受委托的鉴定人的中立性必然面临质疑，自行委托鉴定意见的证明力一般而言应该弱于法院主导的鉴定。
本案上述两份报告属于原告自行委托鉴定意见，依照有关司法解释并不需要符合形式上的资格要求。
作为第三人的政府行政部门的责任
本案第三人即南平市延平区林业局和南平市国土资源局延平分局对诉状中要求其利用修复费用组织恢复原地植被的诉求不予认同，其理由是没有法律依据。在延平区林业局看来，复垦的行政责任主体是国土部门，一般企业开矿时都会在国土部门预缴环境治理保证金，应该用该资金进行复垦。南平市国土资源局延平分局认为，根据《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》，“谁破坏谁恢复”，国土部门作为土地资源的监管者，对土地资源的开发利用、保护具有职责，但法律和行政法规并未赋予其“组织恢复原地植被”的职权。原告则主张组织恢复原地植被属于两个政府部门职责的延伸。
根据《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，法院不仅可以判令被告承担修复义务，而且可以委托第三方修复生态环境和鉴定生态环境损害修复结果，并商请负有监督管理职责的环境保护主管部门共同组织修复和协助审查修复结果。
关于得到政府机关配合的方式，该司法解释使用的是“商请”，而起诉状中使用的是“判令”，用词确有值得斟酌和商榷的余地。该司法解释规定配合的行政机关是“环境保护主管部门”，从文义来看，殊无疑义，并不包括其他行政部门。考虑到我国环境管理体制和该司法解释的定位，作为商请对象的政府部门在司法实践中是否应依字面解释限定在“环境保护主管部门”，则有讨论的余地。我国环境保护分为污染防治和自然资源保护，“环境保护主管部门”的职责主要局限于污染防治。该司法解释显然以实施新《环保法》的公益诉讼条款为目的，该条款规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，符合条件的社会组织可以起诉，显然明确将生态破坏也纳入公益诉讼范畴。而承担生态破坏监管职责的主要并不是环境保护主管部门，因此，现有的司法解释内容存在漏洞，对提起公益诉讼中给予配合的政府部门的范围考虑不周全，遗漏了生态破坏监管部门。这显然系制定者对于应规定的事项出现疏忽没有规定，造成“法律漏洞”，该漏洞并非制定者有意造成，应当由司法者探求立法意旨加以“创造”或“补充”。对该漏洞进行补充的法律技术系目的性扩张，将依立法意旨应该涵盖但不为文义所涵盖的类型，纳入法律的适用范围。该司法解释的意旨显然不限于对污染环境行为提起公益诉讼，也包括对生态破坏行为提起公益诉讼，因此法官有必要实行目的性扩张，将承担生态破坏监管或者自然资源管理的部门纳入共同组织修复和协助审查修复结果的责任主体范围。唯有如此，才能令通过环境公益诉讼保护生态的目的不至落空。
案例启示
国务院环保部门应当积极推荐鉴定机构
环境保护部为配合环境司法和执法于2014年10月24日了《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》，对《环境污染损害数额计算推荐方法（第1版）》进行了修订和细化。我国现行法律法规对环境污染损害行为的行政责任、民事责任和刑事责任都做出了原则规定，但由于种种原因，环境污染案件在审理时仍存在许多技术难题需要解决。开展环境污染损害鉴定评估工作是推进环境司法深入开展的技术保障。新形势下，该文件对于进一步开展环境损害鉴定评估工作和环境诉讼提供了技术支撑。但该文件仅仅解决了鉴定方法问题，对于鉴定主体方面的困扰依然存在。鉴定机构的资质问题一直困扰环境诉讼尤其是环境公益诉讼。本案中的两份报告虽然是自行委托鉴定意见，但其证明力往往受到对方当事人的质疑，通常经当事人协商确定、法院指定或法院委托而获得鉴定更能形成令人信服的鉴定意见。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，“……可以委托……由国务院环境保护主管部门推荐的机构出具检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据”。虽然环境保护部于2014年初推荐12家环境损害鉴定评估机构，但数量明显偏少，且地域分布不平衡。法院在进行委托鉴定时面临的困难尚未根本解决。因此，环境保护部为配合环境公益诉讼，借助司法机关保护环境，有必要在兼顾地区平衡的情况下在大气、水、土壤、海洋等各个领域推荐更多有较高专业水准和公信力良好的机构作为出具检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据的机构，破除影响环境公益诉讼的技术障碍。
法律和司法解释的制定应当考虑更为周全
虽然《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》规定了当事人自行委托鉴定，但《民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》都没有做相应规定，从而容易引发有关当事人是否有自行委托鉴定的权利的争议，进而可能对自行委托鉴定意见作为证据的地位加以否定。通过自行委托鉴定及时固定证据是当事人的诉讼权利，尤其是污染损害案件对环境损害事实的鉴定有很高的时间要求，错过时间无法进行有效的鉴定，影响鉴定的科学性和合理性。《民事诉讼法》及其有关司法解释应当补充自行委托鉴定的相关内容。
论文摘要:本文对西部地区环境保护政策的适用情况与政策需求’调查问卷进行了分析。结果表明,现i亍环境保护政策总体上在西部地区是适用的,环境管理政策、环保产业政策和环境经济政策在西部地区的适用性好于环境技术政策;综合决策、公参与和清洁生产等引导性环境保护政策得到普遍认可。在环境保护政策需求方面,对综合决策和环境投入的需求最为突出。
在中央作出西部大开发的战略部署后,研究制定相应的环境保护政策就成为一项重要而紧迫的工作。在这个过程中,必须首先了解和评价现行环境保护政策在西部地区的适用性,再在此基础上了解和掌握西部地区对环境保护政策的需求。为此,前不久我们在开展西部大开发环境保护政策研究中,对西部地区环保部门的领导同志进行了一次“西部地区环境保护政镱适用情况与政策需求”的问卷调查,西部地区12个省、自治区、直辖市环保局长(均为正局长)亲自答题并写下了许多重要的意见。现将调查过程和结论总结如下。
1调查问卷内容设计
这次同卷设计了两方面内容:(1)现有环境保护政策在西部地区的适用情况;(2)西部地区对环境保护政策的需求c这里所说的环境保护政策分为环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策、环保产业政策和其他政策等几大类。请西部地区12位省级环保局长根据实际工作经验,对这些政策在西部地区的适用性进行打分,必要时作出说明,并对西部地区需要哪些环境保护政策提出意见。l2位局长都认真作了政策评分,大部分局长还对得分进行了说明。我们计算了各项政策的平均分,并把说明意见综台归纳在一起,结果如下。
2调查结果
2.1对现行环保政策适用性的评价(见表1、2…34 5)
2.2西部地区对环境保护政策的需求(见表6)
3现行环境保护政策在西部地区总体上是适用的
在所有备类环境保护政策中,除环境管理政策中的“创建国家环境保护模范城市一项外,其余都得到肯定或基本肯定,这说明总体来看,我国现行环境保护政策在西部地区有较好的适用性。对创建环境保护模范城市,西部地区由于自然条件的限制,环境本底值很高,按照“国家环境保护模范城市”所列指标,有些指标(如总悬浮颗粒物)很难达到要求,影响了西部地区城市剖建环境保护模范城市的积极性。
(1)环境管理政策适用性较好.不同政策的适用性差异较大。环境管理政策在西部地区适应性较好.发挥作用较大。在政策效果上.工业污染防治的政策要好于生态环境保护的政策,
老的环境政策(三同时”制度、环境影响评价制度等)要好于新的环境政策(城市环境综合整治定量考核制度和创建国家环境保护模范城市等J。
(2)环境经济政策可以实行,作用有待加强:环境经济政策在西部地区都可以施行。其中,效果最好的为排污收费制度,其次为金融信贷政策和财税政策,环境保护投入政策效果最差。环境经济政策存在的问题包括:由于宣传力度不够.财政、税务部门颁布的新税减免、实行零税率、免增值税、进口税优惠等政策,很多企业甚至环保部门了解不多另外商业银行实行自主经营,在些环保项目上,金融信贷相关政策也难落实。环保投资的筹集渠道单一,投资的行为方式和管理方式严重滞后于社会整体的市场化进程等。
(3)环境技术政策有适用性但效果较差:虽然环境技术政策在西部地区可施行,却是5类环境政策中效果最差的,说明环境技术政策在西部地区还需要做较大改进。一是映乏有救的监督检查和责任追究手段。如对结合技术改造防治工业污染的政策.应该参照新建项目“三同时”一样有严格明确的要求.技术改造必须把治理污染作为重要的内容和目标。二是由于西部地区经济发展水平较低,一些政策还难以实行或达不到政策设计的预期效果。如为控制煤烟型大气污染,要大力推广型煤并逐步限制原煤散烧。但是由于西部地区相当一部分老百姓没有清洁燃料,很多县没有型煤厂,在产煤区用型煤还难推广:因此,急需针对上述问题寻找一些替代政策。
(4)环保产业政策适用性好但落实不够。现行的促进环境保护的产业发展的政策在西部地区都是可行的,但需要提高落实程度。局长们认为,建立环保产业发展专项资金的思路很好在产业政策调整中优先发展环保产业也更多地依赖于各级政府的重视程度。由于西部地区环保产业发展尚处于起步阶段,目前还不能完全依靠自身发展壮大,一定时期内还需要得到政府的扶持与保护
(5)引导性的环境政策得到较高认可=调查中,找们列举了5项预防为主的非强制性环境政策(综合决策、公众参与、1S014000、清洁生产和环境标志),这5项政策的平均分比前4类政策都高,这表明西部地区可以接受比较超前的环境政策。西部开发中,西部地区可能跨越末端治理的老路,更早地进入预防为主的阶段从国际上环境政策的发展历程来看,环境政策的制定可以分为两大类:第一类是针对污染物控制的政策,如控制大气污染的烟气脱硫设施政策。第二类是以预防为主的政策,如清洁生产。早期的环境政策基本上咀第一类为主随着科学技术的进步和更复杂环境问题的产生,第二类环境政策在环境保护中发挥着越来越重要的作用。
4在环境政策需求方面,综合决策和环境投入最为突出
通过调查,所列的7项环境政策西部地区都很需要。此外局长们还补充了“建立绿色GDP考核指标和“建立区域环境补偿机制”等政策
(1)对“参与西部大开发的战略规划、经济发展计划等重大决策过程”需求非常迫切。局长们对参与西部大开发的战略规划、经济发展计划等重大决策过程的重要作用十分重视,认为参与重大决策,特别是参与产业结构调整,有利于把些能定在西部地区的高新产业吸引过去,淘汰些规模小、污染严重的企业。“这是解决西部地区环境问题的关键,环保部门应当参与决策,提出意见,形成西部开发的各个领域整体政策”参与重大决策过程,关键是要保证环保部门有参与决策的权利,目前综合决策在西部地区进展不明显,关键是要在保障措施上有所突破,建立切实可行的综台决策及其考核奖惩的体制。
(2)“增加环保投入”是最普遍的政策要求。在西部大开发中实现环境保护跨越式发展,必须解决环保投入问题,这是西部地区最强烈的政策要求之一。“没有投入就不会有跨越,几乎每位局长都强凋“要下大决心加大投入”。有的强词“要建立有教、可靠的投入机制.要有具体的渠道和督查手段,落到实处。关于增加环保投入的方式,主要是依靠制定政策,开辟多渠道的资金来源。有的提出,在西部大开发中,国家应增加对环保系统的专项补助经费。青海、西藏等省匿提出应建立长江、雅鲁藏布江等江河源头保护基金。贵州省建议国家设立环境保护行政执法专项资金,并增加对西部重点工业污染源樗染防治资金的投入
(3)强化环保部门的执法权力和执法权威”是重点需求之一西部地区环保部门认为处罚权力不足是现行环保法规未能很好贯彻执行的主要原因。环保部门能行使环境行政处罚的只是警告、数额有限的罚款、责令停止生产和使用某些产品、责令重新安装使用环保设施等,但是如果企业不服从环保部门的行政处罚,继续违法生产使用或拒不重新安装使用,则只能等到行政复议期满,行政处罚生效后.申请人民法院强制执行,这就可能已对环境造成了不可弥补的损害。卫如限期治理、责令关停等,必须由相应的人民政府发出命令,过程比较长,环保部门受到的掣肘比较大.法律规定的执法权力打了折扣。环保部门对非法所得及非法财物无权没收也影响到环保部门执法权威。总之环保部门执法地位不够有力是一个很大的制约,因此西部地区希望政府赋予环保部门必要的管理权力和执法权力强化或硬化环保部门的权威,这应该是西部大开发环境保护的重点政策之一。
(4)迫切需要加强西部地区环境保护能力建设。西部地区另外一项比较迫切的政策需求是加强环境保护能力建设。各地普遍希望借西部大开发之良机,把环境保护能力切实加以改善,真正在能力上有所“跨越”.否则.政策再多也无人操作。关于如何改善环境保护能力.除希望国家和东部地区给予支持外,还要求国家制定专门的环境保护能力建设政策,包括在西部环保机构设置方面提出明确的目标要求等。新疆自治区提出,在西部大开发中,将集中一定财力,改善环境监测和装备条件,实现部分地区空气质量自动监测,并建立生态环境监测指标体系
1.教学理念的渗透
高中地理教学观念中环境问题的渗透主要表现在两个方面。一是自然环境与人文环境的相互关系。人文环境这个概念是新课改之后增加在地理教学里的新观点，在自然环境与人文环境的相互关系中，学生可以理解到人文环境主要受自然环境的影响和制约，古代的水利工程是受到洪水的侵蚀，人类创造的人文环境，同时现代的环境破坏和环境污染都会有人文环境的变化与之相适应，人类的生活永远脱离不了与自然的关系，我们在这个自然环境里要想可持续生活繁衍下去，为子孙后代留下资源就只能和平共处，保护自然，维护自然的环境。二是环境问题的严重性。现代社会中的环境问题已经是十分严重的，在教学观念中逐渐渗透环境教育就是想让学生明白，我们现在生活的地球已经是千疮百孔，伤痕累累，未来环境会发展成怎样无法预料，但是人类可以尽自己的能力对现在眼前的环境进行治理和保护，让这个地球不再伤病交加，保持基本的人与环境的协调发展。
2.教学资料的渗透
在现代的高中地理的参考资料中除了原本的几套基础教材之外，还有一本新增的人文和环境保护，这本新增的教材就是环境教育在高中地理中教学资料的渗透。这本教材主要是讲解环境与人类的发展关系，现在社会中主要出现的环境问题，关于主要的环境问题的应对策略和处理方法，还有国际社会上对于环境保护的相关理念和文件性知识，最后还有环境污染对人类的警示作用以及人类对于自身发展的新见解。通过这本新增加的地理参考书，学生可以很清晰的了解现代社会中所存在的环境问题，对于自己所生活的环境有了清楚得看法，加深学生对自身处境的理解，同时可以利用相关的思维引导，让学生明白保护环境就是在保护人类自己的家园，针对参考书中提到的环境问题解决的途径可以力所能及的实践，增加环境保护的实践能力和人类的普遍实践能力。
3.教学方法的渗透
现代的高中地理教学都是采用多媒体的教学方式，一方面可以吸引学生的兴趣，另一方面针对主要的问题可以有多方面的答案。在高中地理的教学方法中环境教育的渗透主要从两个方面来实现。第一，环境问题的现状展示。可以利用多媒体的教学方式将污染环境与破坏环境展现在学生的眼前，利用图片和影视等直观印象让学生看到环境问题的现状，激起学生保护环境的热情和积极性，在自己的亲身实践中就要做到保护环境。
二、高中地理教学中环境教育渗透的影响
丰富了高中地理的应用领域。高中地理在新的课程改革之后，关于环境问题的增加是其中一项比较重要的部分。环境问题关注人类的社会现实环境，同时对现代的环境变化和气候变化有深刻独到的见解，将环境教育的理念渗透在高中地理教学的理念之中，不仅是增加环境保护的宣传，而是在高中地理的学习中，学生可以将先进的环境理念应用于实践，运用自己的专业知识保护环境，将环境问题的危害逐渐降低，同时起到保护环境的目的。最重要的是环境教育对于学生对于各们各科之间的触类旁通是有很大的帮助的，环境教育是一个渗透式的学习模式，而学生对于环境问题的理解，对于环境保护的重视，都会帮助学生在保护环境上有很大的突破，拓宽了环境教育的学习方式环境教育的目标是增加人们对于人类和环境相互依赖关系的知识，同时给予每个人保护和改善环境所需要的知识、价值观、态度和技能，在整个社会中创造出新的有利于环境的行为规范。关于环境教育的学习方式有很多种，高中地理教学的这一种教学方式拓宽了环境教育的学习方式。高中地理的学习方式对于环境教育学习方式的拓宽主要可以从三方面进行。一是将环境教育内容渗透到各们学科之中，透过各门学科课程化整为零地实施环境教育，这种课程模式便于将环境领域的各方面内容分门别类，使学习者在各学科的学习中获得相应的知识、技能和情感，针对一个环境问题可以调动各门各科之间的融会贯通，相互理解。二是高中地理教学中的人文环境教育让学生更能设身处地地理解环境保护的重要性，明白作为一个地球人应该担负起的保护地球的重任，这个方面主要是对学生心理和观念的改变与影响。三是对于一个问题可以做多方面的探讨与考虑，主要是多方面全方位的思考。
三、结语
