论文关键词 农村 合作医疗 法律制度
进入新世纪以来，我国农村地区实行了新型的合作医疗制度，医疗法律保障体系也随之建立、得到逐步推广。我国农村的新型合作医疗法律制度是为新时代的农作合作医疗体系而服务的，具有明显的中国特色和农村特色，自实行以来，取得了优于传统医疗法律保障体制的效果。但是，新型医疗法律制度也存在着一定的缺陷和不足，并且随着市场经济、信息时代的发展，农村地区对于我国的战略意义愈加重大，农村地区医疗法律保障推行和完善的脚步显得相对落后，并没有跟上时代需求。
一、我国农村新型合作医疗法律制度的现状与问题
（一）立法主要服务于我国现行的农村新型合作医疗制度
我国的农村医疗形式主要有两种，传统农村合作医疗制度和新型农村合作医疗制度，前者是计划经济时期在我国农村地区实行的合作医疗制度；新型农村合作医疗制度是2002年《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》和2003年《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》颁布实施后，在我国农村地区实行的合作医疗制度。之所以称之为“新型”，“主要源于官方的正式文件，当然也与诸如‘市场经济体制’、‘个人权利’、‘依法治国’、‘医疗卫生的标准化和法制化’等时代观念密切相关，它隐含着与过去的‘落后’观念和做法相分离的意思。” “以大病统筹为主”是农村新型合作医疗制度的制度定位，目的在于从看病吃药等费用方面解决农民因病返贫、因病致贫的难题。因此，农村新型合作医疗制度牵涉到两个基本方面，一是合作医疗基金的筹集，二是对农民的医疗保障。现行的医疗法律保障体系正是围绕这两个基本方面展开，通过法律规章的明文硬性规定，将新型医疗制度落在农村各处，“然而，作为保障农村居民健康权的基本制度合作医疗仅仅规定在一些部门规章甚至政策中，建立农村合作医疗法律体系，提高制度的刚性，已成为今后合作医疗发展的关键所在” ，换言之，农村医疗是我国医改的重要一环，切实关系到国家的问题、居民平均生活水平的提高，而农村医疗法律保障体系的制定、落实、推进和完善，则是农村医疗稳步、顺利开展的根本保障。
（二）医疗法律保障尚未形成完整的体系
我国农村的医疗法律保障并不是由旧制沿袭下来、得到逐步完善的法律体系，而是围绕着新型农村合作医疗制度重新确立的法律制度。由于新型农村医疗开展的时间不长，相关的法律体系的建立和完善也没有得到充分的推进。新型医疗改革扩充了几个方面：实行政府资助为主、农民缴费为辅的筹资机制；将大病统筹作为医疗制度的定位；提高医疗统筹的层次，在条件范围内以县为基本单位进行统筹；提高了农民自愿参加的自主性地位，以保证医疗制度的公开公正；建立了医疗救助制，对贫困农民加强了扶住力度等等。这些医疗方面都需要相关的法律制度和明文规定进行保障。就目前农村医疗法律保障体系的现状来看，全国还没有形成统一的立法标准或统一执行的法规草案。各级乡镇政府虽然有一定的法规来确保医疗制度的实施，但是总体的医疗法律制度并不完善，如2003年《河北省新型农村合作医疗管理办法》、《吉林省新型农村合作医疗管理办法（试行）》、2006年《江西省农村合作医疗制度实施办法（暂行）》、2007年《广西壮族自治区新型农村合作医疗管理办法（试行）》等，这些管理法规仅针对当地情况做了一般性的规范说明，原则性大于具体操作性，对权利、义务的细节内容没有做出详尽规定，难以发挥法律保障的切实作用。“法学界对农村合作医疗也没有研究。现阶段，农村合作医疗的规则主要体现在中央和一些地方政府规章中，基本上是无法可依的状态。同时，这些规章制度普遍存在立法层次太低，缺乏权威性，而且主体不明确，管理机制不协调，法律救济机制不健全等缺陷。”
（三）医疗法律保障的水平较低，保障方面不够广泛
我国农村地区与城市地区相比，医疗体系实施的困难更大，面对的对象和状况更加复杂，农村地区除了一般的务农居民，还有长期流动在城市和农村之间进城务工的农民工；随着我国城市化的飞速发展，还出现了越来越多的失地农民，农民失去了赖以为生的土地，医疗保障、社会保险变成了他们能够顺利生存下去的最后一道防线；除此之外，农村地区还存在着大量贫困家庭，农村新型合作医疗所要求的由农民自己缴费参保显然不适合以上贫困家庭。与城镇居民和职工相比，农村地区的医疗保险保障水平远远落后，“针对农民的医疗保障，从传统农村合作医疗到新型农村合作医疗，就像政府发起的一场运动，高潮过后就一切沉寂下来，甚至从传统农村合作医疗解体到新型农村合作医疗建立之前多达20余年间，农民除了自我救助和家庭保障外缺失任何来自外部的长效保障。” 医疗法律保障低、法律保障的范围不宽泛，这是现阶段农村医保法律体系所面临的重要问题。
二、针对我国特色农村医疗法律制度的推进路径及完善方法
（一）国家加强立法工作，出台最高形式的农村合作医疗法案
1998年，国务院就颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，而2003年，卫生部三部委菜制定《关于建立新型农村合作医疗制度意见》，二者在文件定性上有明显的不同，新型农村合作医疗的立法还尚属空白。“为了保证农村新型合作医疗事业有效进行，正常有序地发展，国家应制定统一的《农村合作医疗法》，规范农村合作医疗的实施办法；规范合作医疗保险组织、村级合作医疗保险站的组建方法及其职能；规范参加合作医疗的农民权利和义务；规范保健站医生的选拔方法及职责等。” 通过国家高层机构制定、颁布医疗立法的意义在于，通过最高形式的立法明确规定农村新型合作医疗的基本形式，规范农村实施医疗保障体系的方式和手段，通过立法让农村新型医疗走上有法可依的规范化长足发展之路。目前我国农作的医疗形式主要有村办村管、乡村联办、村办乡管、乡办乡管四种，有合医合药、合医不合药、合药不合医三种内容，哪些地区适用哪种形式，何种情况适用何种方式，都需要在立法中进行明确规定，这样才能保证在具体地区实行医保时做到有条不紊。
（二）明确划分医疗立法的部门归类，加强对医疗体系的法律监督
对于不同的法律，立法机关需要做好分类，以便制定各个领域的不同法律规章并进行妥当管理。从理论上讲，一部法律法规通常只属于一个部门进行管辖，但是我国新型农村合作医疗法律制度在构建的过程中，却遭到了属于行政法还是社会法的归类困难。这是我国农村医保法律迟迟没能生成一套完善、有效体系的重要原因之一。已经进入人大常委会审议日程、并即将颁布的《社会保险法》为我国农村合作医疗法律体系的确立指明了立法方向，由于二者之间的隶属关系，农村医保立法有可能进入社会法部门中进行法律监管，但是《社会保险法（草案）》附则明确指出：“新型农村合作医疗制度的具体办法由国务院规定。”这就为医疗法的实施提出了走向行政法的变通可能。不论是社会法还是行政法，国家在进行医疗立法时均要明确法律的部门划分，才能准确无误地找到责任承担人，明确、有效地对医疗体系进行法律监管和监督。
（三）通过法律形式严格规范农村合作医疗体系中的筹资方式和经营
新型农村合作医疗的资金统筹方式是一大特点，为了切实保证医疗制度的落实展开，务必需要法律对医疗筹资的方式和运营做出明确规范。多数农村地区经济水平不发达，仅靠单一的筹资方式难以保证合作医疗顺利展开，所以，必须通过法律形式明确筹资方式的多样化，规定中央与地方对农村医疗的投入和财政支出额度，用法律明文规范医疗筹资中政府支持、集体补助、个人缴税的结合方法及比例，并且根据农村合作医疗的推进、落实情况，结合当地农民的生活水平状况，随时进行立法修订和补充。
应该从法律上规定农村医疗费用的报销比例，以保障农村居民的生活水平。各地农村医疗管理组织应该在筹资数量的基础上，根据实际支出费用，“以收定支，略有节余”地控制医疗报销比例，根据各地不同情况，报销比例可以稍低，但是不能低于30%，否则达不到医疗保险的目的。
（四）加快医疗法律相关配套制度的建设工作，完善管理机制，加大法律宣传力度
要加快医疗法律相关的配套体制建设，在全国农村建立起与市场经济相适应的农村合作医疗制度，加强农村卫生医疗基础设施的建设，推进计划生育工作，完善计划生育奖惩制度，提高各类疾病的防治工作，加强农村药品的网络信息资源分享渠道和供应网，同时建立与农村合作医疗相适应的网络化服务和一体式管理，“建立地、市、省一级社会保险关系信息库，逐步实现农民工社会保险关系信息库在地市间、省市间的联网与信息共享，最终实现全国社会保险关系信息互联互换。” 同时要制定农民工社保基金跨省转移的法律法规，保证全国范围内农民工医疗保险的自由对接。逐步建立起农民社会保障管理的信用体制，通过法律完善相关体制的确立和应用，完善法律监管机制，对于流动的农民工做好灵活的管理方式，让法律制度为农民、农村服务。要加大法治和法律责任在农村医疗中所承担的责任，逐步建立起农村居民头脑中医疗法律保险的概念，在参与医保时有据、合法，如发生医疗纠纷能够通过法律途径得到公正、公开的合理解决。
关键词:新农村建设;法治环境;法律意识
一、新农村法治环境建设的内涵与重要意义
(一)新农村法治环境建设的内涵
十六届五中全会提出建设社会主义新农村,中央一号文件以此为主题,把农村工作推向了新的历史高度,建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村成为全党全社会的共同认识和行动纲领。山西省委书记张宝顺指出,加快科学发展,建设和谐山西,实现“十一五”奋斗目标,离不开良好的法治环境。在依法治国的背景下,建设一个和谐的、可持续发展的社会主义新农村,法治环境建设将是社会主义新农村建设的重要内容。新农村法治环境建设的内涵应包含以下方面;
第一,新农村的法治环境建设应当致力于和谐社会秩序的构建。即以现行宪法规定的基本政治、经济和文化制度为前提,以依法治国为目标,着眼于消除现有城乡二元结构的体制障碍,从法律上确立城乡统筹发展的理念,进一步修改或完善相应的法律制度。
第二,新农村的法治环境建设应当致力于法治治理模式的转变。即转变法的政治统治功能,注重法律宣传教育与法律服务、法律援助有机结合,引导农民树立遵纪守法观念,增强参与村民自治和社会管理的意识,掌握解决矛盾纠纷、维护合法权益的法律途径,提高农民依法行使民利和依法维权的能力,积极为农民群众提供法律服务。
第三,新农村的法治环境建设应当致力于营造“以人为本”的公平理念和价值取向。和谐社会最重要的特征是公平,民主政治核心的价值观念是平等。农民群众是新农村的主人,也是新农村建设的主力军和得益者。法治环境建设应当着眼于保护农民利益、促进农民发展,从法律制度上设定保护农民各项政治、经济和参与社会管理的合法权益。
第四,新农村的法治环境建设应当致力于发展农村地区社会文化事业,逐步改善农村地区的人文环境。乡风文明不仅要靠精神文明,也要靠法律。国家将需要以强制力保障的道德规范上升为法律规范。
(二)新农村法治环境建设的重要意义
第一,优化新农村建设的法治环境,是逐步消除城乡二元结构、实现城乡统筹发展的重要保障。新农村建设的过程,不仅是农业和农村现代化的过程,同时,也是不断消除城乡二元结构、逐步实现城乡一体化的过程。
第二,优化新农村建设的法治环境,是确立农民主体地位、提高农民素质、培养新型农民和促进农民全面发展的客观需要。推进新农村法治环境建设,客观上要求保护好农民的合法权益,尊重农民意愿,维护农民利益,充分发挥农民群众的积极性和创造性。
第三,优化新农村建设的法治环境,是巩固农业基础地位、实现“三农”全面发展的重要举措。建设新农村,就是要更大程度地发展农业、解放农民、改革农村,最终解决“三农”问题。加强新农村法治环境建设,对于依法巩固和加强农业的基础地位,不断加大对“三农”的投入,使“三农”发展更加具有活力。
第四,优化新农村建设的法治环境,是维护农村稳定、促进农村和谐发展的迫切需要,也是推进依法治省、建设“法治山西”的迫切需要。农村改革的实践证明,法治是生产关系稳定的最佳保障,是广大农民的最好“定心丸”。推进新农村建设是各级政府部门义不容辞的责任,各级政府部门必须依法履行职责和提供有效服务,努力为新农村建设创造良好的法治氛围和外部环境。
二、新农村法治环境建设存在的主要问题
从笔者的调查统计数据上可以看到,只有55%的农民明确表示在切身利益遭受严重侵害时会可能利用法律武器。而针对自己所处的法治环境,只有一半的人表示满意,而绝大部分村民认为法治环境的好坏主要是由当地官员来决定,有70%的人认为当地基层官员的法律意识很一般,而有近1/4的村民认为基层官员的法律意识很低。基于以上观点,村民们普遍认为对于政府的行政行为,村民可以对抗,有87%的人不认为这是违法行为,而且有20%的人认为是闹得有理。综合对社会调查和所见所闻所感,笔者认为:目前,山西省新农村法治环境建设的社会渗透力不足,跟不上新形势的发展。所存在的问题主要有以下方面:
第一,国家关于新农村建设的法律体系还不完整,调整农业、农村、农民的法律法规还不健全,一些现实问题不能运用法律规范来调整,仍要运用伦理道德或乡土规范来处理。从立法的数量上来看,改革开放以来,我国已先后制定了20多部调整农村各类社会关系的重要法律,40多部行政法规以及和农业、农村工作相关的一系列法律法规和地方规章。但是,在建设社会主义新农村的新形势下,农村仍有很多复杂问题,找不到处理的法律依据,需要进一步制定、完善和落实相关涉农的法律法规和政策。
第二,农民法律意识水平总体上仍然十分淡薄,一些涉农法律法规的贯彻实施不力,执法过程的不严肃对法治环境的形成造成了损害。目前,在农村,有法不依、执法不严、违法不究现象极为严重,甚至出现执法的随意性,以言代法,以权压法,执法犯法,徇私枉法。
第三,农村治安形势严峻,司法公正与法治环境的现实还存在一定差距。按照现有的司法体制,农民通过法院解决他们之间的纠纷应该是比较容易的,但是由于诉讼过程的繁琐、复杂、高昂花费、司法腐败、人治干扰、某些执法官吏的运作效率低下和办事不公等,致使农民耗了很大的成本和代价去打官司,但自己的权利仍然得不到维护和落实。
三、加强新农村法治环境建设的思考建议
(一)制定和完善新农村建设的法律法规和政策,为新农村法治环境建设提供立法保障
法律作为一种社会现象,不是凭空捏造的,而是社会需求的产物,“法律应该以社会为基础”。在立法工作中,要体现党和国家在“三农”问题上的重要决策,代表和维护广大农民的根本利益,要通过立法程序,把行之有效的政策上升为法律,努力提高立法质量。要选择事关农村长远发展、农民增收和农村和谐稳定等方面的重大问题进行立法。
第一,完善统筹城乡一体化发展的法律制度。要充分认识农业农村立法对新农村建设的重要作用,新农村法治环境建设不是建立平安乡村的问题,而是如何从法律上保障城市反哺农村、工业反哺农业的公平问题,要在国民经济财政分配第二次分配中来实现。
第二,完善农村社会保障体系的立法。长期以来我国实行的城乡二元机构的管理模式,一些相关制度已经不适应新农村建设的要求,建议积极研究建立和完善有关户籍、教育、医疗、迁徙、公共财政投入、农村社会保障等制度的立法,进一步推进社会公平。
第三,完善农村公共产品供给的法律制度。当前,农村的公共产品非常匮乏,无法满足广大农村社会公众的实际需要。国家除了经济上的侧重和投入,还有必要通过立法予以保障,明确相关主体在农村公共产品供给方面的法律责任,制定相应的责任追究制度,并促成各级党委政府的积极落实,逐步改变村镇发展缺乏规划。
第四,完善农民利益保护的法律体系。着眼于保护农民利益、促进农民发展,从法律制度上设定保护农民各项政治、经济和参与社会管理的合法权益。进一步健全村民自治的法律规定,落实农民各项民利;依法确立农民专业合作社和村经济合作社及其成员的法律地位,保护农民的合法经济利益。
第五,完善巩固农业基础地位的法律制度。为巩固农业在国民经济中的基础地位,从法律上规定政府保护农业、支持农业的相关内容。完善和落实《农业法》等相关法律和制度,明确各级政府在农业投入方面的责任,以及每年农业投入占财政收入的比例、投入预算、程序和监督等内容;积极发挥政府部门在引导和推进科技创新的作用。
(二)充分发挥法律服务和保障职能,为新农村建设营造良好的法治环境
随着新农村建设进程的加快,农村法律服务需求不断增长。司法、行政机关要充分发挥法律服务职能,进一步拓展和规范农村法律服务领域,切实为加快农村经济发展、增加农民收入提供全方位、宽领域、优质高效的法律服务。
第一,深入务实、不懈普法,营造良好的法治氛围。法律素质是建设新农村的新型农民必备的素质,要树立“以人为本”的普法理念,培育农民的现代法治意识,引导农民尊重法治理念,营造崇尚法治的社会氛围。
第二,完善农村法律服务体系,提高法律服务水平。各级司法、行政部门要切实强化为“三农”服务的意识,提高办事效率,严格执法、秉公执法、减少执法活动的主观随意性,增强透明度,为广大农民提供良好的法律环境。
第三,努力改善执法行为,提高依法行政的水平,建立相互制衡的司法、执法科学运作机制。从执法环节入手,尽快提高乡村干部的法制观念和执法水平,用厉行法治来取信于民,进而树立起农民对实行法治的信心,树立农村法治权威。要加强法律服务队伍的管理,严肃查处损害农民群众利益的法律服务行为。
第四,加强社会治安综合治理,维护农村社会稳定。要充分发挥司法所、综治办和人民调解组织的作用,进一步健全完善矛盾纠纷排查调处工作机制。积极预防和妥善处置,完善农村稳定的预警机制和应急处理机制,不断增强化解社会矛盾的能力;依法打击农村犯罪活动,铲除农村恶势力,扫除黄赌毒,净化农村环境,增强村民的安全感。
第五,划清司法与行政的界限,实现和维护司法独立并有效监督地方行政。加快政治体制改革与司法改革,明确各个行政机构的职能,避免职能冲突与重叠,消灭争相管辖现象,确定行政越权、司法违法的责任及其承担,消灭行政意志在司法领域中的横行,维护法律公正正义,净化审判环境。
(三)完善村民自治制度,健全乡村治理机制、探索农村法治实践与道德实践相结合的长效机制,让民主和法治精神在农村扎下根
第一,建立以法律为核心的农村新道德,推动法律与道德走向统一。要教育农民树立先进的思想观念和良好的道德风尚,努力改善村容村貌,倡导科学健康的生活方式,形成文明向上的社会风貌。通过制定“村规民约、乡规民约”等,积极引导农民崇尚科学、抵制迷信、移风易俗、破除陋习,在农村逐步形成尊老爱幼、邻里和睦、见义勇为、扶贫济困的社会风貌。
第二,加强农村基层民主法制建设,完善和健全村民自治制度。村民自治是农村政治文明与法治建设的基础,是促进农村政治文明与法治建设的重要途径。
使农民对国家各项方针政策有更深刻的了解,让农民意识到法律在维护自身的合法权益,也知道当自身权益受到侵害时以法律作为后盾,使民主和法治精神在农民的心中扎根。
参考文献:
1、左燕东.山西省“五五”普法和依法治省工作全面启动[N].山西日报,2006-06-01.
2、郭超.社会主义新农村法治建设的对策思考[J].法治论坛,2007(2).
3、田成有.国家法在乡土社会中取得成功的条件与保证[EB/OL].省略/asp/info.asp?id=1782,2003-01-31.
论文摘要:在我国社会已经进入人口老龄化的今天，农村社会养老保障问题日益凸显。从1992年民政部正式出台《县级农村社会养老保险墓本方案)(试行)开始，我国农村社会养老保障法律制度已经初步形成。由于农村社会养老保障法律制度立法层次较低、法律关系不清、政府责任缺失等因素，使得现行农村社会养老保障制度难以发挥其有效功能。应该制定出位阶较高的农村社会养老保障法律，理顺农村社会养老保障法律关系，明确农村社会养老保障法律关系主体责任，真正解决农民的养老保障问题。
我国是一个农村人口占绝对多数的发展中国家，农民占全国人口的63.91%，农村老年人占全国老年人的75%据国家统计局人口抽样调查资料显示，早在1998年，我国老年系数就达到7.4%,已经步人老龄化国家之列(老年系数为7%)。目前，我国农村60岁以上的老年人口约达1亿。这一现实意味着，中国的养老问题，最主要和最突出的应是农村的养老问题。自养老保障制度作为解决农村养老问题的最主要手段，近年来取得了很大成绩。但和城市相比，当前我国农村社会养老发展缓慢，养老保障仍是一个十分突出的社会问题。如何在人口老龄化的中国，解决9亿农民的养老问题，这是目前面临的巨大难题。要解决这一难题，进一步完善法律制度理所当然是最主要的前提和基础。本文就以法律规范的研究进路对农村社会养老保障法律制度进行探讨。wWW.lw881.com
一、我国农村社会养老保障法律制度概述
农村社会养老保障是指国家和社会依照法律，在农村征收养老保险费，形成专门的农村社会养老保险基金，为因年老而丧失劳动能力的农村社会劳动者提供一定形式的物质帮助，以保障其基本生活需求的社会保险形式n!农村社会养老保障法律制度是规范该领域内所有法律关系的法律规范的总称。从1992年民政部正式出台(县级农村社会养老保险基本方案》(试行)(以下简称《基本方案》)开始，到各地方政府纷纷根据本地区实际情况制定颁布有关农村社会养老保障的地方性法规和地方政府规章，目前我国已经初步形成了以《基本方案》为核心的农村社会养老保障法律制度体系。从农村社会养老保障法律制度来看，笔者认为，主要应具有以下特征:
第一，法律关系多样化。农村社会养老保障主要是以保障农民老年基本生活为目的的政府行为，体现政府弥补市场失灵、优化资源配置等意图;同时为实现农村社会养老保障资金保值增值功能，保障资金实行市场化运作。日因此，农村社会养老保障成为兼具“公”、“私”性质的活动。由此农村社会养老保障法律制度也呈现出这一特征，即公、私法因素相互交织，行政、民商事法律关系相互融合。在农村社会养老保障法律制度中，不仅包括纵向的法律地位不平等主体之间的行政管理法律关系，还包括横向农村社会养老保险经办法律关系。这些法律关系或各自独立存在，或纵横交错在一起，成为相互统一的关系。
第二，主体多元化、特定化。农村社会养老保障是一项系统而复杂的工程，涉及到国家对其进行宏观调控的行为、社会保障机构对农村社会养老保障的确立、管理、运作、监督乃至有关争议解决等操作行为，以及农村集体组织为本单位农民办理社会养老保障的行为、农民自己投保的行为等等，因而在农村社会养老保障法律制度中，其主体不仅包括国家、农村集体组织、养老保险管理实施机构、参保农民、还包括基金经营机构、经办机构以及监督机构，呈现出多元化特征。而且，这些主体在法律规范中均是特定的。如各级、各类社会保险机构经过国家授权依法对农村社会养老保险进行具体管，专业的基金管理公司通过杜会保险机构的委托来实现保险基金的保值增值功能，非城镇户口的农民被限定为农村社会养老保险的对象。
第三，权利义务和谐化。根据马克思主义的法学理论，权利是规定或隐含在法律规范中，实现法律关系主体以相对自由的作为或不作为方式获得利益的一种手段;义务是设定或隐含在法律规范中，实现法律关系主体以相对抑制的作为或不作为方式保障权利主体获得利益的一种约束手段。阎权利与义务关系是一种对立统一的关系，它们既相互对立、排斥，又相互依存、贯通，它们的存在和发展都必须以另一方的存在和发展为条件。和谐指在多样联系的系统中形成的整体协调。阁农村社会养老保障是国家的基本政策，依赖于国家的大力支持。在农村社会养老保障法律制度中，立法者在充分考虑了国家、集体、个人三方面的利益后，根据我国的基本国情，在主体间合理的分配了权利和义务，加重了政府责任，赋予个人更多权利。农村社会养老保障法律制度中更多体现出国家对社会养老保障的行政管理关系，由于主体间地位不平等，其权利(权力)与义务(责任)也不是整齐化一的，而是和谐搭配的。
我国农村社会养老保障法律制度从1992年走到今天，作用是肯定的。但我们也应清楚地看到，在我国现实环境下，农村养老保障法律制度还存在很多问题，这些问题存在的原因有哪些、通过何种方式渐进解决是本文研究的核心。
二、存在的问题和欠缺
第一，立法层次不高，法律规范适用无法统一。我国现有专门规范农村社会养老保障最高层次的法律规范是民政部的《基本方案》和农业部的《乡镇企业职工养老保险办法》两个部门规章，其它的主要是各地方依据《基本方案》所制定的地方法规和地方政府规章，以及一些规范性法律文件。显然，从立法位阶而言，农村社会养老保障立法效力层次过低，再加上这些法律规范内容不一、适用各异，各地在实施过程中各行其是，结果就使得我国整个农村社会养老保障事业没有统一规划，杂乱无章，缺乏权威性。由于没有高位阶的法律保障，农民对养老保障缺乏信任，直接影响了农村社会养老保障工作的开展。
第二，立法不健全，内容欠缺或不合理。不管是《基本方案》还是地方性法规及地方政府规章，对农村社会养老保障的规定都显得过于粗糙，通过分析(基本方案》和有关地方性法规及地方政府规章，笔者认为，现行农村社会养老保障法律制度在内容上的重大欠缺是:
1.法律关系不清。农村社会养老保障法律关系错综复杂，既有行政管理关系、又有平等主体之间的民事法律关系，而由民政部制定的《基本方案)，对于农村社会养老保障管理机构之间、管理机构与经办机构之间、经办机构与缴费义务主体之间等法律关系规定的不甚具体，且主要是一些原则性规定，这导致《基本方案》在具体实施上困难很大。
2.国家、集体组织责任缺失。《基本虽然方案》中虽然规定，农村社会养老保障的资金筹集坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。但在实际操作中，政府不给予财力支持，集体(含乡镇企业)补贴也成为空谈。因我国自1979年后，广大农村实行了生产承包责任制，集体经济急剧衰落，基本已经退出了历史舞台，就是现存的乡镇企业，绝大部分也已私有化。故而，由农村集体组织承担补助责任已经变得不太现实。由此，农村养老保障制度真正成一种“个人储蓄保障.不具有统筹共济性，根本不可能对农民在年老时进行社会保障。
3.基金保值增值困难、基金贬值风险的承担者缺位。养老保障基金是农民养老保障的根本。《基本方案》规定养老保障基金只能用于购买国家财政发行的债券或存人银行，在债券和银行利息多次下调的情况下，这样的规定直接限制了基金运营空间，严重制约了基金的保值增值能力。并且由于农民履行缴付保险金的义务与享受领取养老金的权利有四十年的时间差距，保险金难免会面临货币贬值的风险，谁来承担这一未知的风险?法律中没有明确规定。
4.法律责任无据。法律责任是保证农村社会养老保险事业健康发展的坚强后盾。而《基本方案》中却没有对农村社会养老保障关系中发生的违规违法、争议纠纷的解决等予以明确规定，仲裁和司法机构是非难辨、无法可依。
三、存在问题的原因探析
第一，社会转型急剧，特定立法滞后。社会作为受法律影响的宏观环境，同时也制约着法律的有效运作。以随着当前我国农村城镇化建设、土地逐步减少、集体经济组织保障功能弱化、家庭规模缩小、人口老龄化、孝老养老道德观念淡化以及农村人口向城市迁移等现象的出现和发展，农村社会发生了急剧变化，由此而产生的像失地农民、农民工等新主体的养老间题，对现有的法律制度提出了拷问。过去的十多年间，农村社会各个要素发生了较大变化，1992年制定的《基本方案》在保险对象、交费年龄、交费标准、基金管理、增值渠道、经费来源等问题的设置上，已不能适应当前社会适用的要求，日表现出了严重的滞后性。虽然我国政府正在积极探索发展农村社会养老保障事业，但针对农村养老保障的滞后立法已成为阻碍农村社会养老保障事业发展不争事实。
第二，被动的消极态度影响了农村社会养老保障法律制度的发展
从历史的角度看，长期以来我国政府在农村的战略目标是发展农村经济而不是完善农村社会保障制度。国家对农村居民依靠家庭养老持一种承认和不作为的态度，很少像关注城镇居民养老保障一样关注农民的养老问题。虽早已从1986年开始探索农村社会养老保障，但从中央政策层面上看，这个问题一直处于研讨和试点阶段，近20年间没有多少进展。因此，政府在农村社会养老保障制度的建设中是被动地，具有明显的短期化特征。
从农村社会养老保障立法来看，近年来党和政府虽然一直号召重视农村社会养老保障工作的开展，但立法工作始终未受到应有的重视。农村社会养老保障作为一个关系到国计民生、且要在全社会范围内实施的制度，理应由国家立法机关以法律(这里仅指全国人大及其常委会颁布实施)的形式予以规范。我国农村社会养老保障工作从$0年代起实施至今，没有一部专门规范农村社会养老保障的法律，有的只是部门规章、地方法规等这些低层次的法律规范。且这些部门规章和地方法规，由于立法程序上不严格，随意性较大，规范性不强，导致很多“覆盖空白”;再加上当时立法技术落后，法律制度设计不合理，造成农村社会养老保障在具体操作过程中无法可依、有法难依。不但如此，农村社会养老保障制度还几经变迁，缺乏统一性、连续性。因而，现有的农村社会养老保障法律制度缺乏权威性。
四、完警我国农村社会养老保障法律制度的思考
法作为社会关系的调节器，是确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序的工具。pz要解决目前我国农村养老保障法律制度中存在的问题，真正实现农村社会养老保障的可持续性，唯一可行的做法是尽快由全国人大或其常委会制定一部行之有效的、位阶较高的《农村社会养老保障法》。由于法律目的的权威性和法律秩序的整合性来自更有效的法律制度的设计。因而，在制定《农村社会养老保障法)时应注意以下问题:
第一，理顺法律关系。农村社会养老保障法律关系是农村社会养老保障法律规范在调整农村社会养老保障关系过程中形成的主体之间的权利义务关系。我们认为，在(农村社会养老保障法》中，应主要体现以下三种类型的法律关系:
1.农村社会养老保障行政管理法律关系。农村社会养老保障行政管理法律关系是指农村社会养老保障主管机关在进行农村社会养老保障行政管理的过程中，与管理相对人之间形成的社会关系。具体表现为:农村社会养老保障主管机关上下级之间的行政管理关系;农村社会养老保障主管机关与农村集体组织之间的行政管理关系;农村社会养老保障主管机关与被保障人(农民)之间的行政管理关系。
2.农村社会养老保障经办法律关系。农村社会养老保障经办法律关系是指农村社会养老保障经办机构在经办社会养老保障过程中，与农村集体组织和被保障人(农民)以及基金经营机构之间发生的社会关系。如保障费的征缴、保障基金的运营与管理、养老金的发放等等。农村社会养老保障经办法律关系是农村社会养老保障关系中最为普通和经常的社会关系。
3.农村社会养老保障监督法律关系。农村社会养老保障监督法律关系是指农村社会养老保障监督机构在监督农村社会养老保障管理、经办工作过程中发生的社会关系。监督的对象主要是农村社会养老保障经办机构和基金经营机构，监督的重点是有关法律、法规和政策的执行情况、养老基金的管理运营情况等。本质上也是一种行政法律关系。
第二.加强政府责任。制度建设，尤其是社会保障这样的核心制度建设，是超出农民自身能力的。建设农村社会养老保障制度，既是弥补市场失灵的重要措施，也是国家必须承担的重要责任。(农村社会养老保障法》应从以下几个方面对国家在农村社会养老保障中应承担的义务做出规定:
1.筹资责任。农村社会养老保障资金由国家、个人共同筹集是国际通行的做法。如日本、德国、波兰等国家法律明确规定农民养老保障资金主要或三分之一来源于政府财政。德国公法学者温克勒(g-wink-ler)在研究欧盟国家农民养老金的财政状况时提出:“没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出，它们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴。”各国农村社会养老保障的发展说明，要建立起针对农民这种收人不稳定群体的社会养老保障没有国家出资金是根本不可能的。而且，我国《宪法》明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”因此，农村社会养老保障理应得到政府的财力支持。(农村社会养老保障法》中应明确政府承担的出资比例。一般，政府的出资比例是根据各地经济发展水平来确定，经济不发达地区政府的出资比例高于经济发达地区。
2.对农民养老金的给付做出最终担保。农村社会养老保障基金一般由专业的基金经营机构投资运作，从而达到保值增值目的。实际上专家理财也有风险，为此政府应承担最终担保。《农村社会养老保障法》应规定:当基金管理公司的基金回报率低于国家规定的最低回报率时，基金管理公司先以自有资金弥补差额，不足部分由政府承担。当基金管理公司破产时，投保人的最低养老保障金由政府承担最终支付责任。
第三，确保农民权利。农民是农村社会养老保障法律制度中最
主要的主体，是国家实施此项政策的直接受益者。其权利主要就是在民年老的时候，能够通过领取养老保障金保障其基本生活。为了确保农民养老金请求权的实现，《农村社会养老保障法》中应对下列问题做出规定:1、所有农民，包括农民工、失地农民只要达到18周岁，都应强制参加社会养老保障;2、保障基金坚持由国家、集体、个人三方共同筹集;3、农民缴费的期限、缴费标准以及方式根据各地经济水平不同，制定不同的标准，实行多元化原则;;4、对农民进城定居、被征地农民成为城镇居民、农民异地迁移、农民工进城打工等情况下的养老保障关系的转移、衔接问题做出明确规范;5、对养老金领取的条件以及支付方式做出统一规定。6、农村社会养老保障基金征收、管理、使用三方分离。
第四，发挥经办机构职能。经办机构是农村社会养老保障事业的具体实施机构。《农村社会养老保障法》中明确经办机构责任主要是:i、对本辖区内每一个达到投保年龄的公民建立保障账户，并将政府补贴计人其个人账户;2、收取农村集体组织、参保人员缴纳的社会养老保障金;3、在投保人员符合领取条件的时候，负责养老金的发放。我国现有的社会养老保障经办机构分中央、省、县三级，统管各类社会保险，该机构设置可以继续沿用。
第五，加强基全机构监管。农村社会养老保障基金是否保值增值直接关系到农村社会养老保障的成败。为保障基金的安全和效益，《农村社会养老保障法)应对基金经营机构的投资方向、投资组合、最低收益率等做明确规定，并要求基金经营机构投资运营保障基金后，将情况向参保农民和基金经办机构公开，以便他们能够更好的进行监督。同时建立专门的农村社会养老保障监督机构，监督农村社会养老保障经办机构、基金投资运营机构在农村社会养老保障中的行为。
第六，完善争议解决机制及法律责任。农民的社会养老保障没有法律救济机构，随时都有被剥夺和侵害的可能。《农村社会养老保障法》作为专门保障农民权益的法律，应规定缴费农民与经办机构、与基金管理机构之间的行政纠纷、民事纠纷，通过行政复议或行政诉讼、民事诉讼或仲裁来解决;对在农村社会养老保障法律关系中的各参加主体的违法行为，根据情节轻重不同，分别追究行政责任、民事责任及刑事责任。
关键词：农村 法制建设 新农村 基础
1 制定和完善法律制度，强化法律保障是建设社会主义新农村的前提
有法可依是社会主义法制的前提。建设社会主义新农村必须依法进行，把保障农民利益的相关制度用法的形式确定下来，是依法推进社会主义新农村建设必然要求。尽管宪法和法律对公民的权利和利益作了许多规定，但是在具体的法律制度方面，尤其是涉及农民切身利益法律制度方面还需大力加强。我国农业法最近的一次修改是在2002年，但是2004年以来，中共中央、国务院关于支持农业、保护农业的政策的基本方针已经发生了变化，最近，温家宝总理又提出了“工业反哺农业、城市支持农村”要求，根据近三年的中央“一号文件”，我认为应该进一步完善我国农业立法。首先，要完善我国农业投资法律制度，明确确立各级人民政府在农业投资方面的责任权限，以及农业投资每一年占财政收入的比例、投资的预算、投资的程序和投资的监督问题。要按照世贸组织农业规则的有关规定，建立我国农业补贴方面的制度，依法支持农业生产。在世界上基本上每一个发达国家都有一些详尽的关于农业补贴方面的规定，wto的规则在这方面也有相应的规定，就我国来看，我们在近几年已经搞了三种农业补贴了，一种是关于种粮补贴，第二种是粮种补贴，第三种是购置农机具的补贴。但这些补贴仅仅体现在国家政策的层面上，为了防止政策在贯彻执行过程中的随意性，应该将其上升为法律层面，加紧制定我国对农业补贴方面的法律法规，明确界定国家农业补贴的范围、程序和标准，以及对农业补贴的监督等内容。比如说在2002年美国在农业安全和农村投资法中规定了三种补贴方式，一种是直接投入、直接支持；第二种是反周期农业补贴，主要是从价值方面的补贴；第三种是信贷方面的补贴制度。其次，农村基层组织建设，农民的生产经营、文化卫生、教育科技的建设都需要一个好的法制环境。比如在村庄规划、村庄建设方面，也应当有相关的法律规定。如陕西省人大在2005年11月通过了陕西省农村村庄规划建设条例，这在全国是第一家，今年3月该条例正式实施，这对新农村建设提供了依据。相信在条例实施后，对陕西的农村规划工作会有一个很好的推进。第三，要坚持依法建制、以制治村、健全完善村民自治章程和村规民约，把农村财务、土地承包、村办企业、计划生育、社会治安、宅基地划分等农村经济和社会各项事务全部纳入依法管理的轨道。
2 加强农村法制宣传教育，提高农民法律意识是依法推进新农村建设的基础
由于经济文化发展的不平衡性，广大农民甚至一些基层干部的法律知识匮乏、法律意识淡薄、法律觉悟偏低，农村存在着许多问题，一些地方的盗窃、抢劫、杀人、放火、伤害等刑事案件比较突出，不安定的因素仍然存在，由土地承包、园林承包、农民负担、村委会直选，以及婚恋、家庭、债务、宅基地纠纷等引发的人民内部矛盾时有发生，邪教、非法宗教活动也不容忽视，已经成为制约社会主义新农村建设稳步推进的瓶颈。加强法制宣传，提高农民法制意识已经成为我们面临的刻不容缓的重要任务。
党中央、国务院的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中，明确提出要“加强农村法制建设，深入开展农村普法教育，增强农民的法制观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性”。将农村普法教育作为推进社会主义新农村建设的重大措施加以提出，为深入开展农村普法教育工作指明了方向。首先要抓好村级干部的法制教育。通过举办村两委干部四化建设培训班等各种形式，有组织地开展学习教育活动，以有效增强村级干部队伍的法制意识，提高民主管理和依法办事的水平。其次，要着力营造广大群众学法、用法的浓厚氛围，按照与阶段性中心工作相结合，与专项工作相结合、与村民的生产生活需要相结合的原则，采取村民夜校、集体咨询、征订普法教材，开展法律知识竞赛，联户组织送法上门、电视、广播专栏以案说法等灵活形式，有计划、有重点、有目标地开展群众性法制宣传教育，使广大群众在学法中守法用法护法。第三，有针对性的加大农村普法工作力度，充分运用现代传媒、农村法制夜校，“148”法律服务专线、法制文艺等形式进行普法宣传使广大群众学会运用法律手段维护自己的合法权利。
3 加强法制建设，是化解各种矛盾，推动新农村建设的重要保障
如前述，农村存在的各种问题和矛盾，已经成为制约社会主义新农村建设的瓶颈之一。这些问题处理不好，会严重影响农村社会稳定，进而影响到我国社会主义新农村建设的大局。这些矛盾和问题的解决依赖于政策和法律，依赖于行政的手段和法律的手段，其中最根本的是法律手段。
村规民约是为广大农村村http://民所认可和接受并相互约束与监督的一种乡村治理方式。显而易见，村规民约既然成为农村的治理方式，肯定具有村民民主管理、农村基层组织自治、弥补法律缺失等功能，通过农村农民的自律和自我管理来建立和谐稳定的农村生产、生活秩序，有着法律法规力所不及的效用。另外，村规民约是约定成俗的农村基层自治实践经验的总结，具有典型的地域性和自觉性特征，对习惯以自己的行为方式来处理问题的村民，村规民约通俗易懂、简便易行、快捷而实在。但村规民约是在农村内部积累和形成的“乡土资源”，有着农村“小宪法”的称谓，随着民主法制建设与依法治村的推进，村规民约的有关条款难免存在着法理不通、野蛮粗暴、于法于理于德相悖的状况，从而导致一些优秀的带有浓厚乡土气息的传统文化很难起到引导和形成农村善良风俗的作用。特别在建设法治社会、促使法律意识普遍深入人心的今天，部分村规民约还以其属性和情理片面强调农村农民利益的保护，公然与法律法规相抵触，侵害村民的合法权益，致使村民上访甚至诉讼的案件不断发生，严重影响着农村的和谐、稳定与发展。因此，笔者试图结合村规民约的法理依据，对村规民约的合法性及矫正对策作一浅显的探讨。
一、村规民约的法理依据概述
村规民约是在农村农民内部自发形成的属于本乡本土共有的一种公共管理制度，它的制定与实施是村民根据有关法律法规和政策、结合本村实际共同议定的并要求全体村民共同遵守的农村行为准则，其内容涉及农村农民管理的方方面面，包括农村社会公德、家庭美德、村风民俗、邻里关系、人口生育、婚丧嫁娶、农村公共秩序及治安管理等各个方面，它主要依靠村民的内心信念、风俗习惯、邻里言论等来规范和调整村民自身的言行举止，从而维系着村规民约的有序运行。WwW.133229.coM作为一种“乡土资源”的农村“宪法”，村规民约与法律、道德共同起着调整村民关系、管理农村的作用。这种显见“作用”与“隐蔽”功能的发挥，在当今的法治社会，完全可视为是对“法不禁止即为合法”和“法无明文规定即为自由”的诠释，也是村规民约符合农村发展需求或合乎理性、得到法律认可的真正原由。正因为如此，早在农村经济体制改革初期，新修订的宪法就将村委会定性为农村基层自治组织，并授权村委会管理农村相关事务。
在1987年的《村委会组织法》中，正式规定了村委会群众自治、民主自治、依法自治的原则，并将“自治”的内容和“自治”的方式概括为“自我管理、自我教育、自我服务”以及“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。在此前提下，直接规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”，由此众多的农村根据自身实际情况不断制定了大量的村规民约，这在一定程度上表明农村管理的客观需要和依法治村的必然要求。为适应“农村自治”的要求，以《村委会组织法》为核心，相继又出台了《土地管理法》、《土地承包法》以及相关司法解释、条例等配套法律法规。但因农村管理的直接性与复杂性，出现了较多的法律空白，对农村出现的很多例外情形都由村规民约起决定作用，而村规民约的相关条款大多存在违法嫌疑，侵犯村民合法权益的现象屡禁不止。针对这种情况，最高人民法院2008年在《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》中指出：“在审理涉及村民自治决议的案件中，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，就应当尊重和维护村民自治决议的效力。村民自治决议违反法律、行政法规，侵害农民合法权益的，要依法予以撤销。”可见，村规民约应在法律法规缺失或空白的情况下作出的决议和决定不违反法律法规，才具有相应的规制效力。
村规民约经过坎坷运行十五年后，出现了部分地方的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项存在严重违反法律法规、侵害村民合法权益的情况，因此在2010年新修订的《村委会组织法》中规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”,并新增加了“村委会所在地的人民政府对村规民约制定和实施过程中应当给予村委会指导、支持和帮助但不得干预依法属于村民自治范围的事项”以及所在地人民政府对村规民约的实施采取“备案”、“监督”、“审查”、“责令改正”等相关条款，从而为村规民约制定和实施提供了法理依据。
二、村规民约的合法性剖析
村规民约作为农村治理的乡土模式，一直为农村和谐有序的发展发挥着法律所不可替代的作用。但随着改革开放、依法治村工作的层层推进，村规民约与法律法规的冲突逐渐显现出来，当村规民约涉及到某些村民的切身利益时，其合法性就受到严重质疑，村民当然地选择上访或者诉讼来维护自身的权益，村规民约的合法性就提到司法和行政审查上来。笔者从多年来村（居）委会民事诉讼的案件来看，村规民约违反法定的情形主要体现在：
一是村规民约制定和出台的主体存在瑕疵。根据《村委会组织法》第二十条规定的“村民会议可以制定和修改村民自治章程，村规民约”，说明村规民约制定的主体是村民会议，是否制定村规民约是选择性而不是强制性规定，之所以将其主体法定为“村民会议”，是由村规民约的本质属性决定的。其原因在于村规民约要求全体村民认可和遵守，而不是只要村、组成员贯彻一下就行。否则，村规民约不产生法律效力。但在部分农村中，村、组领导往往将制定村规民约当作“政治任务”来完成，把党员、村民代表、村组成员召集在一起商量后就算生效。更有甚者，有的村竟然以召开党员会和户长会代替村民会议制定村规民约。
二是村规民约制定的程序“走过场”。依据《村委会组织法》的规定，村民会议应当由本村18周岁以上的村民组成，决定的事项应经过半数以上村民通过或者2/3以上户的代表到会表决。但一些农村往往忽
转贴于 http://
视到会的村民人数和表决人数甚至不召开村民会议，为图“省事”直接由村、组拟定村规民约，最多在党员和户长会议上宣读后就生效http://，致使村规民约冠冕堂皇地成为一些村组干部违法乱纪的“挡箭牌”。另外，依据《村委会组织法》的规定，制定村规民约应报乡、镇人民政府备案，其目的是对一些村规民约中的违法条款能够得到及时纠正。同时，应结合本村居住分散、人员难以集中的情况，采取必要的公示方式，让大多数村民都了解村规民约的相关条款，以便及时听取村民不同的意见或建议。但在部分乡村中，村规民约制定的“备案”、“审查”、“公示”等制度形同虚设。村“两委”怕麻烦，政府工作人员怕多事，既使发现村规民约制定程序严重违反法律规定时，也是熟视无睹，导致村民的知情权、话语权、参与权直接受到侵害。
三是村规民约的内容严重违法。根据《村委会组织法》第二十条的规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项，不得与宪法、法律法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。国家授权村委会制定村规民约，是发挥村民自我管理、自我教育、自我服务和民主管理、民主监督的作用，以弥补立法不足、立法滞后、立法粗疏的状况，即村规民约应当或者只能在法律空白处作出既符合法律、又合乎理性的规定。但近年来出现了较多的村规民约条款侵害村民合法权益的现象，如“遇有纠纷未经村委会同意，不许上访上告，违者办学习班、罚款等”、“村民出现打架斗殴、违法生育、砍伐林木等情形时，一律给以罚款”、“外嫁或入赘他地不迁出户口，从次月起就不是我村村民，不得享受村民待遇”、“多女无子只准招一个女婿上门，否则不得享有集体经济利益分配权”、“外嫁离异返回我村生活，不论户口是否迁移，都不得享受村民待遇”。凡此种种规定，都直接或间接地侵害着部分村民的合法权益。
三、村规民约违法情形的矫正对策
导致村规民约违法的原因比较复杂，既有传统道德观念、风俗习惯、村民法律意识淡薄等的影响，也受法律法规缺失和审查监督缺位的制约，致使村规民约在维护和保证村民实现最基本、最普遍的民主过程中，成为法律法规实施的最大障碍。因此，多渠道、多方位、多措并举地对村规民约的违法性进行矫正，促使依法治村工作迈上健康发展的轨道，是依法治国的当务之急。
第一、强化农村基层干部和村民的法律知识学习、宣传，确保法律法规和政策在农村的贯彻实施。农村村组干部是农民自己选出并比较信赖的村民，他们对村情民意相对熟悉和了解，日常工作又处于“村民自治”的最前沿，因而村组干部的公正、法律知识、民主意识等素质的高低，在一定程度上左右着自治章程、村规民约以及村民会议决定事项的合法合理程度，但因其对法律法规知识了解和掌握相对较少，法律意识淡薄，要想将村规民约所涉及的内容都纳入法律规制中，却非一朝一日就能完成的事。因此，采取有效措施向村、组干部讲清楚村规民约条款或决定的事项“为什么违法、违反哪一部法、违法的后果是什么”等问题，以督促村组干部加强学习，引导村民自觉配合村组成员管理好本村事务，及时化解农村纠纷。
第二、建立健全村规民约合法性的审查监督机制，确保村规民约真正成为法律规制下管理农村的“小宪法”。根据《村委会组织法》及相关司法解释的规定，制定村规民约应报乡、镇人民政府备案，如果违反法律规定的由乡、镇人民政府责令改正；村民自治决议违反法律法规、侵害村民合法权益的，要依法予以撤销。但在实践中，由于“备案、审查、纠正”机制运行不畅、审查职责不清、纠正程序不明，致使部分违法的村规民约得以“出笼”。为避免村规民约制定上的随意性和内容上的违法性，村委会的上级有关部门可以派出专业人员以指导村民正确行使权利，并对“自治权”行使的过程实施监督，一旦发现村规民约、决定事项有违反法律法规和政策的情形时，给以及时的纠正。
第三、总结农村社会实践经验，创新农村立法，充分发挥村规民约在村民自治中的作用。《村委会组织法》是在广大农村实施“村民自治”的重要法律依据，从总体上已基本适应农村基层自治的需要，但因相关条款过于原则化，缺少必要的具体操作性。因此，应根据建设法治农村、走依法治村之路这一趋势，认真总结农村自治的实践经验，进一步完善《村委会组织法》，以明确村民自治的具体范围和乡、镇人民政府对村民自治的指导范围及其指导、监督的具体途径、法律效力等。同时，对法律授权村委会制定的村规民约，应规定如果出现借村民自治之名、侵害村民合法权益的现象时应承担的责任及相应的惩罚措施。
关键词：社会保障权 农村社会保障法 立法
社会保障法是指根据社会政策制定的，帮助公民克服生存风险、扶助弱势群体生活安全或促进大众福利的立法。《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定：农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度，以及建立新型农村合作医疗制度、实行对贫困农民的医疗救助的方针。确定了农村社会保障体系的建设基本价值取向。我国宪法已经确立了农村社会保障的法律地位，目前农村人口占我国总人口80%以上，但长期以来农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，有相当的社会保障的内容将整个农村人口排挤在体制以外。因此，完善农村社会保障的法律制度已经成为当务之急。
一、 完善我国农村社会保障法律制度的必要性
1.完善农村社会保障法律制度是现阶段农村社会保障发展水平的需要。现阶段我国农村社会保障发展水平偏低，使得加快农村社会保障法制建设成为必然要求：第一，我国农村社会保障水平明显低于城市。这是由于长期的历史原因，也是由于城乡之间在生产社会化程度、就业、社会分配、收入消费结构等方面存在明显的差别，因而城市和农村的社会保障不宜采取统一的模式，但城市和农村的社会保障同样都需要发展。第二，现行的农村社会养老保险是以个人交纳为主，集体补助不到位，国家在农村的政策扶持力度太小，使得在缺乏法律的强制性规定下，仅靠政策难以使社会保险在农村的覆盖面扩大。第三，农民觉得“保险无保障”，不能解决基本生存问题，缺乏参保积极性。例如：按民政部的《农村社会养老保险交费领取表》计算，每月交2元，交费10年后每月可领4.7元，15年后每月方可领取9.9元。
2.完善农村社会保障法律制度是新时期农民生产、生活保障的需要。在计划体制下的农村以集体保障为主体，家庭保障和国家救济为补充，随着农村市场改革深入，迫切需要建立一个适合我国国情的，根据立法享受的，由社会提供必要物质帮助的农村社会保障制度。首先，现阶段农村家庭保障逐渐瓦解；工业化与城市化使很多农民从第一产业转到第二、三产业，往往没时间照顾家庭；生育观念的转变使家庭规模逐渐缩小，传统的农村家庭保障功能弱化。其次，土地保障功能降低，农业的收益小，在遇到自然灾害和年老、疾病时无法保障基本生活。特别是对于被征地农民，除了土地补偿、安置费外，其就业、养老、医疗等社会保障也需要获得法律保障。再次，社区保障受经济发展水平限制。社区保障适用于集体经济实力比较雄厚的社区，其实施范围比较窄。虽然现阶段农村家庭保障、土地保障、社区保障在农村社会保障法律制度不健全的情况下仍然发挥主导的作用，但从长远规划来说社会保障是市场经济条件下农村可持续发展的必然要求，而健全的农村社会保障法律制度又为农村社会保障实施提供法律保证。
3.完善农村社会保障法律制度是实现社会保障权，维护人权的需要。社会保障权是公民的一项重要的人权。2004年3月14日，十届全国人大二次会议，把“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”以及“国家尊重和保障人权”写入了宪法。我国于1997年10月27日签署了《经济、社会、文化权利国际公约》，承认人人有权享受社会保障。要实现占中国绝大多数人口的农民的社会保障权必须尽快建立起完善的农村社会保障法律体系。
二、我国现行农村社会保障法律制度的不足
1.立法层次低，法律体系不健全。社会保障法是一个独立的法律部门，其效力仅低于宪法，由全国人民代表大会制定的《社会保障法》仍处于起草阶段。国务院及相关部委颁布的行政法规和部门规章大多以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现，农村社会保障的相关内容，主要散见于政策文件、部门规章、相关机关的通知、命令等等。如民政部出台的《县级农村社会养老保险方案》、《农村社会养老保险基本方案》、《关于进一步做好社会养老保险工作的意见》；劳动与社会保障部办公厅颁发的《2002年农村养老保险工作安排》等，立法层次偏低。各地分散的地方立法使社会保障制度难以统一，它带来的结果将是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。关于农村社会保障的立法在许多方面仍属空白。目前还没有一部基本法来规范农村社会保障法律制度，仅有1994年由国务院颁布，2007年3月由民政部等相关部门修订的《农村五保供养工作条例》一部较高层次的行政法规，其他方面均缺乏法律的规定。民法、刑法、劳动法等部门法中缺少相应的配合，现有的零散颁布的各种条例、规定、通知和规定，相互之间缺少必要的衔接，不能形成配套法律体系，使农村社会保障法律体系不健全。
2.现行社会保障法规、规章适用范围窄。从各种有关社会保障行政法规、规章的适用范围来看，其适用对象主要为城镇的各种企业。如1999年1月国务院259号令《社会保险费征缴暂行条例》，基本养老保险、失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。基本医疗保险征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。广大农村未被纳入社会保障的范围。
论文关键词 农村 基本公共服务 法治路径
“制度供给即是指制度的生产，是基于对制度需求的回应，为主体的行为提供某些准则或规则。当这种回应不能满足主体发展对制度的需求时，就会导致制度的供给不足，由此会导致制度出现真空或者低效运行。” 就我国农村基本公共服务的现状而言，基本公共服务法律制度的缺乏是农村基本公共服务发展落后的重要因素，因此，有必要对农村基本公共服务法律制度进行研究与完善。
一、农村基本公共服务发展相对落后
改革开放以来，我国农业发展屡创新高，农村发展进步迅速，农民生活水平有了质的飞跃。然而与城市相比，农村发展仍处于相对落后的状态，城乡基本公共服务发展极不平衡。
（一）农村基础设施建设相对落后
城市拥有完善的水、电、能源供应系统，和完善的道路交通系统。城市居民生产生活已经达到一个较高水平，基本实现了生产生活现代化。农村生产生活基础设施与城市相比相差甚远。截止2011年，农村发电量仅为1756.7亿千瓦/小时，不到全国发电量的4%，人工煤气、天然气等生活必须能源使用率极低，村际公交系统几乎没有，大多数农民出行都是自备交通工具。
（二）农村医疗卫生服务发展相对落后
近十年来，我国农村医疗卫生事业有了较大发展，但与城市医疗卫生服务相比，无论是在投入还是医疗机构、设备，人员构成又或者是医疗保障上都存在着一定的差距。
一是医疗卫生投资上的差距。近年来，我国医疗卫生开支大幅度增加，从2008年的14535万亿元增加到2012年的27846万亿元，增长将近1倍。但截至2012年，城市卫生经费总开支仍旧是农村卫生经费总开支的3.11倍，城市卫生人均经费开支也在农村人均卫生经费开支的2.81倍。
二是医疗卫生人力资源上的差距。目前，乡村医生和卫生人员仅占全国卫生人员的12%左右。在城市每千人口中，卫生人员为8.55人，其中执业（助理）医师为3.19人，注册护士为3.65人；而在农村每千人口中，卫生人员为3.41人，其中执业（助理）医师1.40人，注册护士为1.09人。这三项数值的城乡比值分别为2.50：1，2.28：1，3.34：1。
三是医疗卫生机构与设施城乡差距明显。2012年，我国医疗卫生机构床位为5724775张，城市每千人口所有的医疗卫生床位为6.88张，农村为3.11张。考虑到医院设立和乡村医疗机构设立成本的巨大差距，农村医疗卫生的落后是很明显的。
（三）农村义务教育发展相对落后
近年来，我国义务教育事业有了长足的进步与发展。但总体来说，农村义务教育全面落后于城市义务教育。与城市相比，农村义务教育经费仍旧存在不足的现象。 以2011年为例，城市普通初中教育经费为18，783，919万元，农村普通初中教育经费为22，879，621万元，但城市普通初中只有7437所，而农村普通初中则有15135所，是城市的2倍。同样的情况也发生在普通小学的经费预算上，农村普通小学平均教育经费可能不到城市的2/3。
经费不足造成农村中小学教师待遇偏低，全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的68.8%和69.2%。骨干教师、青年教师人才流失严重。在师资结构上，农村中小学中高级职务的教师较少。在部分省份，农村中高级职务教师比例甚至不到30%。在专业科目上，农村中小学普遍存在外语、音乐、计算机老师不足的情况，教师中坚力量严重不足。
（四）农村社会保障相对落后
我国的社会保障制度包括养老保险制度、医疗保险制度、最低生活保障制度，以及失业、工伤、生育保险制度。农村社会保障主要是在养老与医疗保障制度上落后于城市社会保障。
我国农村养老保险是以2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》为依据建立的新型农村社会养老保险体系。至2011年，城镇基本养老保险参加人数达2.8亿人，参保人员人均养老保险基金收入为5950.67元，而新农保参加人数为3.2亿人，参保人员人均养老保险基金收入为327.69元。在同期各项比值中，城市养老保险数据是农村养老保险数据的15- 21倍左右，考虑到城市参保人员只有农村参保人员的87%，城乡养老保险实际差别还要更大一些。
农村医疗保险也存在同样的问题。尽管农村新型合作医疗卫生保险基本实现了全国范围的覆盖，但与城镇医疗保险相比，仍旧存在着很大的差距，2011年，城镇基本医疗5.3亿人，总筹资5543.6亿元，是当年新农合总筹资的3.4倍，人均筹资1045.9元，是当年新农合人均筹资的4倍。
二、农村基本公共服务相对落后的法律制度因素
多数学者认为，农村基本公共服务相对落后的重要因素在于农村基本公共服务法律制度存在缺陷。而在二元体制下，城市和农村实际上分别依据不同的基本公共服务法律制度。与城市相比，农村基本公共服务法律制度供给严重不足。
（一）与“三农”有关的专项法律不多，效力层级低下
我国包括地方立法在内的各种法律文件早已超过10万件。然而，与在中央层次上，与三农领域有关的法律文件共计114件， 在我国立法体系中只占有很小的比例。多数法律文件以条例、意见、规定、办法为主，效力层级低下，部分法律文件在人民法院进行诉讼中并不是作为必须依据的规范，而仅仅作为裁判的“参照”（我国《行政诉讼法》第52、53条规定）。因而，大量“三农”问题其实没有刚性制度作为保障，在发生纠纷时，农民的权益很容易遭受侵犯。
（二）法律以城市为参照，许多规定与农村的实际情况不相符合
从法理上说，法律必须要能容纳当下社会的先进生产力，否则就会阻碍社会的进步与发展。美国大法官霍姆斯曾经说过：“法律的生命在于经验。”因此，法律的内容就是人们的生活，就是代表着先进生产力的人们的生活。在我国，城市生产生活毫无疑问是当代中国社会生活的主流。我国法律就是城市人的生活，与农村生活存在一定距离。因此，法律对于农村的规制是有缺陷的，存在着许多空白。例如，集体生活、集体所有制是农村生活中最重要的一个环节，集体物品与设施既是农村的财富，也是农村公共服务的依托。《物权法》第58-63条规定了农村集体所有制的基本运作模式，然而这5条很难涵盖农村集体所有制的全部内容。
（三）顶层设计缺乏，法律内容落后于农村社会实践
改革开放以来，城乡藩篱在逐渐打破，城市和农村的交流增多，农村人口大量涌入城市，农村出现空心化现象。我国现行立法体系仍旧以城乡二元分治为指导，对于农村流动人口尤其是农民工及其子女的社会保险、劳动与就业保障、医疗卫生、教育等尚未建立起统一规范制度，因而无法满足农村公共服务需求。从国家层面来看，由于制度落后于农村社会实践，农村公共服务出现无序发展的状态，跨地区公共服务难以衔接。
（四）农村基本公共服务供给制度缺乏配套制度
我国法律对于农民权利的保障是相当粗放的，一般仅仅规定公民（农民）具有享有（各项）公共服务的权利，但权利如何从纸面规定转化为实际享有权利，政府应当如何促进公共服务权利的实现，则少有规定，或者多用一些灵活度较高的《决定》、《意见》等加以规范。在实践层面上，造成诸如农民工子女的受教育权等诸多权利在实现过程中倍加艰难。
（五）农村基本公共服务法律体系混乱
均衡的法律体系应当在结构和功能上应当协调、融洽。“法律与法律之间、调整同类性质的社会关系的规范应当一致；同一个法律的前后规定也不能互相矛盾；法规、规章中的规范要同法律一致；行政法规之间也不得互相矛盾；地方性法规、规章之间不互相矛盾。” 但在现有条件下，我国农村公共服务法律体系是相当混乱的，没有专门的《公共服务法》，农民的各种权利散见于不同层级（通常是层级较低）的法律文件中，且立法技术上较为粗陋，一条多义的现象很多，法条中的漏洞较多，上下级法律文件、部门法律文件的规定时有冲突，农民的权利实际上难以保障。
三、农村基本公共服务建设的法治对策
发展农村基本公共服务必须实现农村基本公共服务建设的法治化，具体而言就是要打破城乡隔阂，完善农村基本公共服务制度框架，明确农村基本公共服务内容，规范农村基本公共服务程序。
（一）构建城乡一体的基本公共服务法律制度
建立城乡均衡的公共服务供给机制的核心在于权利必须明晰，为城乡居民享受均衡的基本公共服务提供制度依据和法律保障，也是消弭城乡基本公共服务供给失衡的关键。我国基本公共服务法律体系实际仍旧是以1958年《中华人民共和国户口登记条例》为基础建立的城乡二元式的法律体系。以1958户口登记条例为核心的户籍管理制度存在着两大弊端，一是城乡户口的二元化管理，二是迁徙不自由，这从根本上遏制了城乡之间的人口流动，加之我国基本公共服务待遇往往与户口挂钩，形成了基本公共服务二元供给体系。因此，我国应该制定《户籍法》消除城乡二元结构，打破城乡壁障，从源头上消灭基本公共服务城乡二元体系。
（二）完善农村基本公共服务法律制度的框架
我国基本公共服务的概念在2005年以后才逐步成形，2012《国家基本公共服务体系“十二五”规划》才可以说是明确了基本公共服务在国家社会发展中的核心地位。因此，我国农村基本公共服务法律框架还不明确，农村基本公共服务法律制度框架还需完善。更为重要的是，我国亟需制定《基本公共服务法》，用《基本公共服务法》来明确“公民权利-政府权力”的关系。《基本公共服务法》不应当是一部囊括全部基本公共服务内容的法律，这样的立法内容太过庞杂，不利于法律体系的梳理和整合，是不切实际的。因此，需要厘清《基本公共服务法》的内容，针对中央与地方基本公共服务职责不清，分工不明的情况，以法律的形式规范政府的工作重心、权限职能以及发展方向，明确政府在提供基本公共服务时所应当遵循的基本准则。这也就意味着《基本公共服务法》应当是政府的责任框架，而非人民权利的说明书。
首先，必须明确政府在基本公共服务供给上的责任，这不仅是对于社会主义政府合法性的回答，也是对于我国政府未来发展方向的回答，具体而言就是要构建服务型政府。政府必须从管制思维的框架中脱离出来，以公共事务为主，以基本公共服务为主，使用公共权力实现公共利益。这意味着我们必须将“服务型政府”作为一个明确的法律概念引入宪法和基本法律之中，明确政府在农村基本公共服务上的供给义务。
其次，需要明确界定农村基本公共服务的内容。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中已经指出，“基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。” 这是我国农村基本公共服务体系的基础，这就意味着，我国农村基本公共服务法律制度必须涵盖教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等几个方面，构成规定农民权利的社会法体系。
最后，应当从法律层面上确定基本公共服务全国范围内的最低供给标准。我国的基本公共服务并非没有最低标准，但一是不全，许多重要基本公共服务缺乏统一的标准，二是层级不高，最低标准的存在形式往往是国务院的补充性决定，在法律体系中处于低阶层。如养老保险的缴费基数和缴费比例在《社会保险法》中就没有体现，而是由《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》第6条加以规范。因此，有必要在相关基本法律之中明确提出全国统一的最低供给标准，防止出现地区差异和城乡差异。
（三）完善农村基本公共服务程序法律制度
基本公共服务程序就是政府提供基本公共服务的过程。在我国，基本公共服务的程序就是行政程序。构建《行政程序法》，完善监察制度和救济制度是我国农村基本公共服务的重要保障。
《行政程序法》必须要贯彻服务型政府理念，不能将其立法目的仅仅局限在如何限制政府权利上。这是因为程序的作用不仅在于限制权力，程序本身就代表着人们合作行为的信息沟通和基于程序的行为预测，更重要的是，程序应当是科学施政方法的总结，应当能提升政府提供基本公共服务的效率与质量。从这个角度出发，《行政程序法》应当贯彻程序法制、程序公平、程序民主与程序效率四大原则。《行政程序法》还应当根据行政行为种类的不同作出不同的规范。对那些严重影响公民基本权利的行政成为应当制定严格的运行程序。而对那些没有直接影响公民权利的基本公共服务行为，如资讯类、谈话类行为，则应当赋予行政部门足够的自由裁量权。
关键词：农村生态文明法规体系生态法治
2018年3月12日，中华人民共和国宪法第五次修正案，又将“生态文明”写入宪法。5月18日，在全国生态环境保护大会上指出“持续开展农村人居环境整治行动，打造美丽乡村”。这意味着改善农村生态环境、建设美好乡村有更高的要求，上升到制度层面。通过实行严格而健全的制度，为农村生态文明法治建设提供依据。
一、农村生态文明法规体系与生态法治内涵
1.生态文明法规体系之界定对于“法规体系”这个词，从目前的法学理论上看，还没有对其作出明确界定。因此，为理解法规体系之内涵，需寻找其相近词——法律体系。关于法律体系的理解，其中一个代表性的观点认为，法律体系是一个由一国现行法律规则、原则按照一定的逻辑顺序所组合形成的整体，其基本构建元素是法律部门，其原子是法律规则和原则。而对于法规体系这个词，更多的是用在描述党内法规方面。学者曾对党内法规体系具体内涵作出了明确的界定，是指构成党内法规的各个组成部分及其所呈现出的结构和样式，包括内部规范和外部规范，其内容涉及抽象性规范、党内规章制度和伦理文化三个方面。综上，无论是“法律体系”还是“党内法规体系”，表达的都是由一定的元素所构成的一个整体体系，所不同的是在具体构成要素方面。法律体系的构成要素是部门法，党内法规体系的构成要素是政党规范。因此，从这个意义上来理解法规体系，本文认为，法规体系，指的是法源意义上的，即指除法律（狭义上的）以外的就某专门领域而形成的一系列规范制度的整体，其构成要素是法规，包括地方性法规、地方政府规章、解释性文件和其他规范性文件等等。而生态文明法规体系，指的是关于环境生态和生态文明方面所形成的一系列的规范整体。
2.农村生态文明法规体系建设与农村生态法治之关系保障民众饮水卫生、饮食安全、居住环境安心，满足广大老百姓对生态环境的需求，是全面建设小康社会的内在要求，是一项人类的共同事业，需要法治为其保驾护航。在实现农村生态文明中，运用法治思维，通过建章立据，是农村生态文明法治建设的基础。随着农村经济的发展变化，农村生态环境破坏加剧，水污染、土壤污染严重，农村生态文明建设变得更加复杂。因此，实现美丽乡村建设，需要各种社会调整方式，运用经济、行政、法制等多种调整方式。但在所有的社会调整方式中，法规法制作为一种制度保障，具有相对的权威性、正当性、稳定性、规范性、程序性等优势而成为当前社会治理的主要方式。它将那些对农村生态文明建设有利的制度规范和有效的治理模式以法规的形式加以稳定下来，为农村生态文明建设提供和谐安稳的外部环境。但值得注意的是，要实现生态文明建设的法治保障功能，必须要有“生态良法”可依，也即所制定的生态法规必须符合科学、合理精神，从而为农村生态文明建设提供法治保障。
二、农村生态文明法规体系建设之问题
农村生态环境与农业发展和农民生产生活息息相关。随着近些年农村城市化的发展，对农村生态环境带来严重的负面影响。长期以来，在社会经济城乡二元结构治理模式下，更注重城市生态文明法治化建设，缺失于农村生态法治建设，与农村生产发展和生态环境保护的需求不相是适应。由于长期的农村生态文明法治化缺位，使得农村生态文明法规体系建设也存在一些问题。
1.农村生态文明法规体系丰富性不足农村生态文明建设涉及的领域多、范围广，生态保护的领域既包括大气、土壤、水体，也包括污染防治、野生动物保护和自然保护区等。但目前关于农村生态法规建设还不够充分，还未实现全覆盖，导致某些领域的生态环境保护还处于无法可依的状态，导致农村生态文明法治建设滞后。在我国当前的生态环境保护法律体系中，主要形成的是以《宪法》为支撑、以《中华人民共和国环保法》为核心的一系列单行法规的中国特色环境保护法体系。但涉及农村的生态环境保护的主要有：“对农业资源保护的有《基本农田保护条例》《土地管理法实施条例》《秸秆禁烧和综合利用办法》等；对农业环境保护部门的有《全国农业环境监测工作条例（试行）》《农业环境监测报告制度》《绿色食品产品管理暂行办法》《农药登记规定》《农药安全使用规定》等；关于农业环境标准的有《农田灌溉水质标准》《土壤环境质量标准》《农药安全使用标准》《保护农作物的大气污染物最高允许浓度》《地面水环境质量标准》《城镇垃圾农用控制标准》《农业粉煤灰中污染物控制标准》《农用污泥中污染物控制标准》等。”这些关于农村生态环境法规体系确实为农村生态文明建设发挥着重要的作用，但其问题也很明显：一是缺乏一部独立的综合性农村生态环境保护法律。我国自开展环保工作以来，始终重视生态环境保护，制定了一系列的环境保护法规体系，但保护的对象主要侧重于城市，农村生态环境保护法律体系并不健全。目前，“对我国农村生态环境的保护、利用和治理，其主要法治依据是分散在我国《森林法》《草原法》《水法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《农业法》等单行法律体系中，没有一部专门的系统针对农村生态环境保护的法律法规。”这些法律虽有体现农村生态环境方面，但大都是一些原则性规定，没有直接针对性的内容，操作性不强，难以满足当前农村社会快速发展的需要。二是农村专门领域立法的空白。在当前快速发展的农村社会，农村环境污染费不仅速度快，而且范围广。不但有农业生产造成的污染，也有城市工业转移过程中造成的污染。而由于长期以来中国的环境保护重城市而轻城市，导致农村生态环境保护立法存在诸多空白。如在农田灌溉、化肥农药的污染防治、农村饮用水安全、农产品安全等方面的立法较为薄弱；随着农村现代化的发展，在一些新的交叉领域，如农村循环经济、农业清洁生产等方面都缺乏有效的法律规范，制约农村生态文明建设。
2.农村生态文明法规体系协调性不足农村覆盖范围广，经济发展不均衡。同时，农村生态文明建设涉及的职能部门多，既有水利部门、林业部门、农业部门，也有城管部门和环境资源管理部门。涉及多部门的管理事项，如果在法规体系建设中不协调好，就会出现利益部门化，进而导致制度碎片化、职能重叠化矛盾，主要体现为：一是农村生态文明法规体系的“碎片化”现象严重。应当在同一条款或立法中进行整体性、协同性设计的法律制度，由于部门利益等原因被不同法律及条款切割，导致碎片化现象。比如农村的禽畜粪污处理、重金属污染、土壤污染、流域环境污染，这些涉及不同的职能管理部门，不在立法中予以整治，容易导致法规体系的碎片化，影响法的统一性和适用性。二是地方保护主义下的农村生态文明法规体系低效。由于关于农村生态文明法规体系的缺失，各地方在农村生态环境保护方面行使自主立法，内容混乱、条块分割，难以形成完整统一的制度体系。同时，各地方各级政府出台的规定具有任意性和不兼容性，衔接机制不够顺畅，缺乏配套机制，制约生态环境保护法效果的整体发挥。甚至有些地方为促进本地经济发展，解决人口就业问题，支持污染企业的发展，导致对农村生态环境破坏的加剧。
3.农村生态文明法规体系执行性不足生态文明是尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，农村生态文明建设不仅影响农村经济持续健康发展，也关系到农村社会的安全稳定，保护好农村生态环境就是发展农村生产力，构建农村和谐社会。良好的生态环境是最公平的公共产品，也是最普惠的民生福祉。因此，农村生态文明建设不是空喊口号，必须要落地实施。为更好地保障农村生态文明的建设，农村生态文明法规必须要具有操作性、针对性。但目前我国农村生态环境保护法规普遍存在执行力不足的现象，主要表现为：一是农村生态文明执行性法规的缺失。由于农村生态环境立法的滞后，没有专门的统一的针对农村生态环境治理的法规体系。因此，对农村生态文明法治建设适用的是《中华人民共和国环境保护法》体系，而这些对农村生态环境保护方面的规定大都是原则性的规范。如《水污染防治法》《农业法》《环境保护法》对农村污染的防治和保护都是原则性规范，内容简单，过于笼统，缺乏适用性。而且对于农村生态立法基本都是“确认性”规则，也即明确应保护的行为，确没有相应的违反后的惩罚措施，造成违法之后没有制裁后果，影响生态环境法的权威。二是聚焦农村生态法规正当程序和保障措施的法规范欠缺。在当前各地方的生态保护立法程序缺乏规范，特别是一些基层人民政府出台的文件没有经过严格程序，出台的任意性较强，不符合农村发展实际，执行难落实难。与此同时，由于立法机关在行政管理体制改革、人力资源配置和公共财政预算安排方面缺乏必要的权力，很多立法确立的法律制度缺少与之相符合的执行机构、人员配备和经费支持，其可操作性大打折扣。基层环境执法机构普遍存在建设不到位，执法主体力量不足，执法程序不规范等问题，导致农村生态文明建设效果差。
三、完善农村生态文明法规体系建设的对策
由于当前农村生态环境问题的复杂性和多样性，解决农村环境问题不可能一步到位，它需要运用法律、经济、技术等多种手段实现综合治理。本文针对上文提出的农村生态文明建设中法规体系建设中的不足，提出具体的构建农村生态文明法规体系建设的路径，从法律层面为农村生态文明建设提供制度保障和依据。
1.制定《农村生态文明促进法》作为农村生态文明保护综合法解决农村生态环境问题，完善农村生态文明法治建设，离不开“农村生态文明”基本法的出台。基本法是对生态文明的基本内容作出全面的规定，可以发挥统领和引领作用，消除各环境资源相关的法规范之间的不一致。在我国当前，以《环境保护法》为核心的环境保护法体系已形成，其中也有很多内容涉及农村环境保护的，但主要是一些分散的、原则性的规定，难以适用于解决当前农村环境恶化的问题。因此，制定一部统一的、独立的《农村生态文明促进法》，作为农村生态文明建设的基本法，为农村经济与环境协调发展提供依据，确保农村生态文明保护有法可依。在制定《农村生态文明促进法》时，应结合生态文明体制改革设想和新修改的宪法体现的生态文明精神，全面规定以下基本内容：一是界定农村生态文明的基本内涵、地位，明确农村生态文明建设的主体、内容、目标和标准等相关内容。二是根据农村生态文明建设的特点和问题，打破城乡二元结构体系，突出对农村生产、生活污染的内容，完善农村资源有偿使用、生态补偿、环境保护治理、生态文明绩效评价考核和责任追究制度以及相关的法律责任等内容。同时，鉴于农村环境问题的零散性特点，在《农村生态文明促进法》的指引下，各地方可根据自身生态文明建设的要求制定实施性法规和规章，从而共同构建一个统一协调的农村生态文明法规体系。
2.构建农村交叉领域生态文明保护单行法体系随着农业经济的发展，科学技术的运用，农村生态环境的保护面临一些新的问题，如涉及农村金融经济、农村科技等交叉领域的生态文明保护不足。目前我国的《环境保护法》体系主要注重于农村的资源保护和环境保护层面，对于一些交叉领域很少涉及。因此，构建农村交叉领域生态文明保护单行法体系是完善农村生态文明法规体系建设的一项重要内容。以农村经济发展为核心，加强农村循环经济法规体系建设，循环经济是一种生态经济，它是将清洁生产和废弃物的综合利用融为一体的发展模式，被专家称为化解农村“三农”问题的经济模式。国家“十一五”规划明确提出，大力发展循环经济，坚持节约开发并重，构建社会资源循环利用体系。因此，要解决农村环境问题，应建立农村循环经济发展法规体系，制定《农业循环经济促进法》《农业清洁生产促进法》《农业环境影响评价法》等，为农村经济发展和生态文明建提供法制保障。同时，在建设农村循环经济法规体系基础之上，完善农业污染治理、农业产品无公害化等单行法规体系建设。农业生产、生活污染涉及面广、分布较散，农村饮用水污染、土壤污染，需要有专门的单行法规定，能够有针对性的解决农村农业污染问题。
3.完善农村生态文明执行性法规法律的生命在于实施，生态文明执法涉及面广、关系复杂，有关职能部门权限不清，容易发生执法部门相互“争利”或“推诿”现象。而通过出台专门的、具体的农村生态文明执法实施准则和执法程序规范，可以加强农村生态文明的执法能力。制定专门的农村生态文明执行性法规，主要应包括以下几个方面内容：一是明确农村生态环境执法机构，建立从中央到地方垂直统一管理机构体系，不隶属于地方政府，专门负责农村环境监测、治理和统筹规划。同时，在执行性法规里配备相应的执法编制和队伍，特别要加强基层农村生态文明执法力量建设，及时、有效地解决农村相关生态环境问题。二是规范执法手段和执法程序，随着公民权利意识的增强，生态文明执法手段和程序必须严格依照法律规定进行，增强依法行政意识。三是规定生态文明的行政执法与刑事司法的有效衔接，进一步健全环境行政执法和刑事司法联动机制，进一步明确检察机关的监督职责，建立行政执法与刑事司法的衔接与案件的移送机制。四是落实农村生态文明执法的监督规范，将生态执法的事前、事中和事后监督有机地衔接，将生态文明的监督贯穿执法全过程。加强对基层政府的环境问题问责，实行执法责任追究制。
