关键词：政府信息公开 刑事执法 免予公开例外 法律实施
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2016）06-0005-11
公安机关既履行行政管理职能，也履行刑事执法职能，两种职能有很大差别。山在政府信息公开领域，围绕这种差别的立法与执法实践演变，一波三折，值得深入研究。这样的个案剖析，不但对于正在进行的《政府信息公开条例》（以下简称为《条例》）修改有现实意义，对于更好推进法律实施也有很强的借鉴意义。
一、误读的演变过程
按照《条例》规定，除明确规定不予公开的几类例外，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。根据《条例》第2条，“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，均要公开。条例并未对行政机关承担的不同职能进行区分，所有履行职责信息都要公开。从条文规定解读，公安机关履行刑事执法职能所形成的信息当然也要公开。
回顾条例的制定过程，问题会更容易理解。当年，条例的具体草拟部门是国务院信息化工作办公室。2002年12月27日由时任国务院信息化工作办公室主任曾培炎签发并报国务院的《中华人民共和国政府信息公开条例（草案）》第25条共有七类不予公开的例外，其中第（六）项是“与刑事执法有关，公开后会影响犯罪侦查、公诉、审判与执行刑罚，或者影响被告人公平受审判权利的信息”。也就是说，公安机关刑事执法信息原则上应该公开，只有具备例外规定的情形才免予公开。该草案经征求相关部门意见后由国务院信息办修改为2004年10月版草案并提交国务院法制办。直到2006年2月国务院法制办讨论稿仍然包括第（六）项“妨碍对违法犯罪活动的查处或影响公正审判的信息”。从立法意图与过程来看，行政机关刑事执法信息原则上应该公开的立法思路一直没有变化，虽然最后通过的文本只有第14条国家秘密、商业秘密、个人隐私三类例外加上第8条“三安全一稳定”兜底条款。
《条例》2008年5月1日实施后，涉及公安机关刑事执法信息是否应该公开的最著名案例当属清华大学学生朱令急性铊中毒信息公开行政复议案。
朱令急性铊中毒案是当时社会影响很广的一起刑事案件。2008年5月12日，朱明新（朱令之母）向北京市公安局申公开朱令案“立案侦查、侦破过程和结果”。5月30日，北京市公安局作出《政府信息不予公开告知书》，答复不予公开，理由是“法律、法规及相关规定不予公开的其他情形”。7月9日，朱明新向北京市人民政府提出行政复议申请，要求撤销被申请人作出的不予公开告知书。北京市公安局在行政复议答复书中称，申请人要求公开的信息内容，是公安机关在行使刑事执法权过程中制作的刑事侦查卷宗，属材料，不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息公开范围。
本案之所以轰动一时，不仅因为案件的社会影响大，还因为在复议过程中，复议机关依法中止案件审理，就相关法律适用问题向国务院法制办进行书面请示，国务院法制办相关部门将研究结论告知复议机关后才恢复案件审理。同时，本案采用案审会形式，由非常任委员（学者）与常任委员共同审理，各位委员一致认为《条例》并未豁免公安机关刑事执法信息公开义务。2009年3月16日，北京市政府撤销北京市公安局《政府信息不予公开告知书》，等于否定北京市公安局提出的刑事执法职能抗辩理由。
从道理上说，公安机关刑事执法信息公开，条例规定明确，立法意图与过程清晰，行政复议典型案例已经给出答案，司法解释等权威文件均没有相反规定，故事至此应该告一段落，但是，后面的演变过程却有些出人意料。
通过实证分析发现，司法实践中绝大多数判例均认为，公安机关一方面是国家的治安行政机关，承担着国家的治安保卫任务，同时，公安机关又承担着打击刑事犯罪的刑事执法任务，是国家司法机关的重要组成部分。公安机关在履行法定职责过程中涉及到的执法信息有依刑事诉讼法授权形成的信息和依公安行政管理法律法规形成的信息。公安机关依照刑事诉讼法履行刑事执法职能形成的信息不属于《条例》第2条规定的政府信息。除极个别判例中公安机关的这种主张被法院否定以外，在绝大部分判例中法院都支持公安机关的立场。
采用刑事执法职能标准，一个重要的条件是确定刑事执法职能的起始时间。实践中，不同案例一直有不同的判断标准。在《条例》实施当月发生的“XX诉上海市XX公安局政府信息公开案”中，法院认为，“公安机关对涉嫌犯罪的材料进行审查并作出立案与否的决定是其在刑事诉讼活动中履行司法侦查机关的职责，在此过程中所产生的如立案或不予立案的处理情况等相关信息，不属于政府信息的范畴”。但是，在“白文平诉漯河市公安局郾城区分局信息公开案”中，二审法院的裁定结论正好相反：“立案属于刑事诉讼程序的第一阶段，只有正式立案后，刑事诉讼的程序才正式启动。立案之前的初步调查并非《刑事诉讼法》明确授权的行为，应属于人民法院行政诉讼可予审查的行政行为”。在“陈国民诉如皋市公安局信息公开案”中，法院认为，“从控告开始，被告如皋市公安局即依刑事诉讼法的授权行使刑事司法职权，进行相关的调查，以查明是否存在犯罪事实，查获犯罪嫌疑人，证实罪与非罪，为检察机关提起公诉和人民法院审判打好基础”。四但是，在“王荣诉如皋市公安局政府信息公开案”中，该法院认为刑事执法程序应该从刑事案件正式立案侦查以后才开始。由此可见，在刑事执法程序的起点上，不同案件的判断标准存在一定的差别，这应该是信息公开行政诉讼采用刑事执法职能标准引起的一个新问题。
然而，知情权制度与行政诉讼受案范围制度是两个层面完全不同的制度，前者是根本政治制度的必然要求和有机组成部分，后者只是一项诉讼制度。用后者去定义前者的适用范围，不但混淆两个不同的制度，造成制度错位，还会削足适履，导致知情权的范围被大大限缩，降低其制度意义。其实，对于公安机关刑事执法信息公开而言，法院审查的并不是刑事执法行为的合法性（行政诉讼不可能审查刑事执法行为），只是判断刑事执法信息公开是否符合法定条件，是否应该公开。在刑事执法领域引入信息公开制度，既不会影响、干扰刑事执法程序与刑事司法制度，也不会影响行政诉讼受案范围划分。相反，将公安机关刑事执法信息排除在《条例》适用范围之外，会使这部分信息回到《条例》制定之前的状态，公安机关愿意公开就公开，愿意公开多少就公开多少，不愿意公开就不公开，并且缺乏法律救济途径保障。条例全面建立知情权制度，恰恰就是要解决这些问题。同时，用行政诉讼受案范围界定知情权范围，必须借助具体行政行为分析框架与司法技术。然而，正如有法官敏锐地意识到的，“政府信息公开是政府公共服务语境下的事实行为”。用一套具体行政行为理论去分析、框定事实行为，还会造成制度的二次错位。
另外，根据《宪法》，我国实行人民代表大会制度，一府两院对人大负责，受人大监督。公安部是国务院组成部门，是国务院主管全国公安工作的职能部门。《宪法》第89条第（八）项规定国务院领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作，第107条规定县级以上地方各级人民政府依法管理本行政^域内的经济、教育、文化、民政、公安、监察、计划生育等行政工作。不论公安机关承担什么职能，它的机关性质是由《宪法》确定的，不会改变。同样，人民法院并不因为也承担一定的行政后勤、裁判执行等职能而成为行政机关。在公私法边界模糊、职能越来越交叉的时代，行政机关承担诸如行政立法、行政执法、刑事执法、行政协议、公共服务、资产管理、居间裁决、仲裁调解、行政指导等多种职能已经是常见现象，不能因为职能的多样化影响行政机关的性质，更不能将知情权的边界定位在具体行政行为范畴之内。在我国，不仅公安机关承担刑事执法职能，司法行政机关、国家安全机关、海关管理机关等也承担一定的刑事执法职能，但我们不能因此否定这些机关作为行政机关的基本定性，更不能将它们都排除在《条例》适用范围之外。
放到比较法视角下，答案就更为简单。《行政诉讼法》修改之前，我国行政诉讼受案范围深受大陆法系国家行政行为理论影响。但是，在政府信息公开领域，大陆法系国家与其他国家一样，都不存在根据行政行为性质来界定政府信息公开范围的做法。对于行政机关履行刑事执法职能（非行政行为）形成的政府信息，不但均在信息公开法的适用范围之内，并且原则上均需公开，除非有法定的豁免公开理由。比如，法国1978年《行政文件获取法》、德国2005年《联邦政府信息获取法》均规定，对于正在进行的行政或者刑事执法信息，只有公开后会对执法活动产生有害影响的才豁免公开。我们对国外制度的了解与借鉴，明显存在片面化现象。
三、为什么会被误读
必须承认，《条例》会被误读，首先是因为《条例》对于免予公开的例外规定不够周延，本身无法满足现实需要。如前所述，各国信息公开法普遍将执法信息作为一项单独例外加以列举，使其能够在满足法定条件的情况下免予公开。这样做的依据在于，执法权与执法信息本身有其特殊性，既不能不公开（如国家秘密、商业秘密、个人隐私），又不能全部一下子苦讼开，必须单独设i十一类例外。
执法权是国家专属权力，是法律强制力的集中体现，既攸关执法对象的生命、自由与财产，也直接关系公共利益。执法过程不仅涉及执法部门内部多部门、多层次合作，还需要不时与当事人、举报人、控告人、利害关系人、其他执法部门、律师、媒体、社会等互动与沟通，以体现执法过程的民主性、公开性与公信力。执法不但要结果公正，也要过程公开，让大家看到公正的实现。执法信息如果不公开，别说执法过程缺乏公正性、权威性，就是正常的执法活动也无法进行。另一方面，执法信息可能涉及当事人、利害关系人的商业秘密、个人隐私，也可能涉及国家秘密或者执法部门不能公开的技术侦查手段、程序；在执法过程终结之前，相关信息提前片面泄露，还可能会对犯罪嫌疑人、执法对象、利害关系人等造成不良影响，对裁判者与执法者形成无形压力，形成未审先定的舆论审判局面，不利于维护执法的公正性与公信力。因此，执法信息的公开，需要考虑案件涉及的不同因素，选择最恰当的时间点，在个案中逐个确定，实现不同价值之间的平衡。在各国信息公开法中，体现为执法信息的单独例外规定。执法信息原则上需要公开，但对符合法定条件的执法信息不予公开，如果发生争议，由司法机关进行最终判断。这样的制度设计，既能满足执法需要，又能贯彻执法公开与公众知情参与等基本原则。
《条例》草案原先有七类例外，包括刑事执法例外。然而，最后通过的文本仅剩下国家秘密、商业秘密、个人隐私三类例外，以及一个兜底的“三安全一稳定”条款。这种过于简化的例外处理方式，使执法实践中刑事执法例外的合理需要无法在《条例》中找到出口，只能最后冲出一条立法者始料未及的解决之道，被全部排除在《条例》适用范围之外，这是《条例》被误读的客观原因。
当然，在例外规定方面，《条例》遗漏的不仅只有刑事执法信息，还包括内部管理信息与过程性信息。但是，《条例》实施之后，内部管理信息与过程性信息分别在司法解释、国办指导文件中得到承认，相当于形成事实上的两类法定例外情形。只有刑事执法信息在缺乏任何权威文件、司法解释明确规定的情况下，被整体排除在《条例》适用范围之外。这就需要进一步分析《条例》被误读的主观原因及其演进路径。
在国家层面制定并实施《条例》之前，国内推行政府信息公开制度最为成功的当属上海。上海于2004年5月1日开始实施《上海市政府信息公开规定》，同时进行政府信息公开数据统计与年报工作。为推动政府信息公开，上海市领导高度重视，设立政府信息公开联席会议制度，由市政府办公厅、市发展改革委、市监察委、市财政局、市信息委、市政府法制办、市政府新闻办、市国家保密局、市档案局和市行政学院组成，负责研究、协调政府信息公开过程中的重要问题，办公室设在市信息委，由市信息委具体负责组织、指导、推动。从一开始，上海市政府信息公开就体现出起步早、标准严、体制顺、力度大等特点。在很长一段时间，上海市政府信息公开行政诉讼/行政复议案件的数量比全国其他各地方案件数量的总和还要多（见表1，北京市行政诉讼案件数量包括中央部委作为被告的行政诉讼案件，与其他地方不具备直接可比性）。上海积累的经验，为国务院制定《条例》提供了宝贵的经验，也为其他地方实施《条例》提供了有益的示范。
最后，导致信息不对称，增加识别与适用难度。行政机关各种职能交织、融合，你中有我、我中有你，本来就密不可分，还会随外在条件改变而不断相互转化。根据职能划分确定是否适用《条例》，必然因为信息不对称增加外部主体识别与适用难度，等于将决定权完全交给行政机关。某案件最开始是行政案件，后来作为刑事案件立案，再后来因为证据不足撤销刑事案件转为行政案件，这样的情况并不少见，实际情况比这种假设要复杂得多。如果按照职能划分决定是否适用《条例》，就会有时应该适用，有时又不能适用，不断反复，势必有损《条例》权威，无法取信于民。至于刑事诉讼制度，主要任务是保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究。将公安机关刑事执法信息排除在《条例》适用范围之外，归人刑事诉讼程序，更不可能完成信息公开制度才能完成的任务。
五、出路与思考
一个并不太复杂的问题，几经演变，就使实施结果与立法文本产生巨大距离，发人深省。类似现象，在其他立法领域其实也不少见。因此，有必要通过个案分析，吸取经验教训，尽量减少发生同样的问题。
误读与被误读，首先是因为《条例》文本出现比较明显的失误，草案中原有的刑事执法例外规定被删除，并引发后续连锁反应。目前，
《条例》正在修改，应该对例外规定部分进行全面充实，弥补相关立法漏洞。对于行政机关的执法信息例外（既包括刑事执法，也包括行政执法），《条例》应该单独作为一项予以确立，并明确原则上应该公开，符合《条例》规定条件的可以免予公开。从各国立法经验与执法实践看，这些条件主要应该包括两个方面，可以有一定的弹性，一是公开后会影响执法程序的正常进行，二是公开后会严重影响被执法对象或者第三人的合法权利。当然，执法信息如果符合其他例外l件，如国家秘密、商业秘密、个人隐私、内部管理信息等，也可以根据其他例外免于公开。通过这些制度的有效配合，包括公安机关刑事执法在内的各种执法信息公开，不会遇到不可克服的障碍，不必有太多的抵触与畏难情绪。关键是执法部门要转变观念，跟上中央全面推进政务公开要求，通过执法公开提升执法能力与执法公信力。同时，立法部门应该更加重视科学立法，通过各种方式，尽快提高立法工作专业化、科学化水平，适应全面推进依法治国的新形势。
当然，由于规则不完备问题不可能一劳永逸地解决，加之我国目前法治发展阶段与各种现实状况，立法也好，执法也好，体系建设肯定很难一步到位，总会面临各种不协调、不配套、不同步现象。行政执法与司法机关对于规则完备性的要求因此不能寄予过高期望，要学会在立法与法治体系不太完备的情况下，尤其在信息公开这样的新领域，通过执法与司法活动，创造性地发展法律，填补立法漏洞，推进制度协调。这是个案分析更值得反思的地方，其意义要远远超出《条例》修改与实施本身。
关键词：档案行政执法;典型案例;行政处理;评析
在档案行政执法实践中，已有的档案行政执法典型案例，对以后的档案行政执法实践起着不可忽视的引导和示范作用。但是，一些案例对档案违法行为的处理结果存在明显的问题和不足，令人遗憾，有必要给予评析和纠正，以防其起到不当的引导和示范作用。
1 丢失国家所有档案案例
案例描述：2002年11月，临沭县在档案行政执法检查时，发现两个镇政府档案室存在档案丢失现象，其中一个镇发现缺少33卷（包括组织人事方面的档案19卷），后来从组织委员处找到8卷，尚缺25卷，缺少的案卷中永久卷17卷，长期卷8卷;另一镇发现合并到本镇的一原撤销乡镇档案缺少11卷，均为1992年至2000年的长期卷。县档案局对此高度重视，反复研究制订了查处方案。先行下达时限一个月的《责令改正通知书》;在无改正结果的情况下，按照有关法律程序，成立了由档案行政执法员组成的调查小组进行立案调查，制定了《临沭县档案局立案报告表》，于2002年12月展开调查，调查过程中形成《陈述笔录》、《调查询问笔录》和《案情调查终结报告》，并认真填制了《违法行为处理意见审批表》。经局长办公会多次研究，最后决定对两镇下达《行政处罚事先告知书》，并收到告知书回执;告知期内，两镇并无陈述和申辩，县档案局于2003年5月19日制发《行政处罚决定书》送达两镇，在事实清楚、证据确凿、程序完备的情况下，分别对两个镇政府作出罚款2000元的行政处罚决定;在规定期限内，这两个镇将罚款如数上缴财政罚款专户。日前已形成《结案报告表》予以结案。[1]
存在问题：行政处理不当、自由裁量偏失。
处理结果评析：本案存在的第一个问题是行政处理不当。档案行政处罚必须坚持处罚法定原则，必须严格依据档案法律法规的规定进行，它是档案行政执法合法性原则在档案行政处罚中的具体体现。《档案行政处罚程序暂行规定》（以下简称“暂行规定”）第三条第一项规定：档案行政处罚以《行政处罚法》、《档案法》、《档案法实施办法》等法律法规为依据。对于丢失国家所有档案（以下简称“丢失档案”）的违法行为，《档案法》第二十四条规定：由县级以上人民政府档案管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。在利用档案馆的档案中，有丢失档案的违法行为时，由县级以上人民政府档案管理部门给予警告，可以并处罚款。也就是说，按照《档案法》的规定，对于丢失档案的违法行为，行政处理的第一选项应是追究当事人的行政责任，视情节给予不同的行政处分。第二选项才是行政处罚，视情节给予警告，可以并处罚款。而且这种行政处罚还是有条件的，即在利用档案馆的档案时发生丢失档案违法行为的，给予警告可以并处罚款。由此可以看出，按照《档案法》的规定，对于丢失档案的违法行为，除在利用档案馆的档案发生丢失档案违法行为时可以进行行政处罚外，其他丢失档案的违法行为均应根据不同情节给予相应的行政处分。那么，作为临沭县所在地的《山东省档案管理条例》（1996年版，以下简称《条例》）对丢失档案是如何规定的呢？《条例》第三十七条第一款规定：丢失档案的，由县级以上档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条第二款规定：有第三十七条规定的丢失档案违法行为的，由县级以上档案行政管理部门给予警告，对单位可以并处二千元以上、二万元以下罚款，对个人可以并处二百元以上、五百元以下罚款;造成损失的，责令赔偿损失。从《条例》第三十七条的规定来看，对于丢失档案违法行为的行政处理，其第三十七条第一款的规定与《档案法》第二十四条第一款的规定是一致的。不同的是其第二款去除了《档案法》第二十四条第二款“在利用档案馆的档案中”的限制，将行政处罚的范围扩大到了所有丢失国家所有档案的违法行为，并明确了行政处罚的数额。按照《条例》规定，对丢失档案违法行为的行政处理，第一选择仍是给予行政处分，第二选择才是给予行政处罚。即便是给予行政处罚，首选是给予警告，可以并处罚款。也就是说，在给予警告行政处罚时，可以并处罚款，也可以不并处罚款，罚款只是选择项，而不是必选项。通过以上《档案法》、《条例》对丢失档案违法行为行政处理有关规定的分析，可以得出这样的结论：对于丢失档案的违法行为，行政处理的第一选项应是视情节给予行政处分，第二选项应是行政处罚。在选择行政处罚时，只有给予警告，可以并处罚款的选项。也就是说，行政罚款只是给予警告的附属性选项，只能与警告行政处罚同时出现。《档案法》、《条例》并没有单独给予行政罚款的行政处罚规定。至此，可以说，临沭县档案局对两乡镇单独处以2000元罚款的行政处罚，显然缺乏法律依据，行政处理明显失当。虽然《暂行规定》规定，档案行政处罚的种类有警告、罚款、没收非法所得三种，并可以单独使用，但是，本案所依据的《档案法》、《条例》等实体法中没有单独使用行政罚款的法条规定，所以不适用于本案。至于档案实体法法条与程序法法条之间的不协调，只能通过修改相关实体法的法条来解决，而不能在档案行政执法实践中突破实体法的法条规定，使档案行政处罚失去处罚依据。就本案来说，正确的行政处理应该是：在调查核实的基础上，首先建议临沭县监察机关给予两乡镇相关的直接责任人员行政处分，然后给予两乡镇行政警告并处2000元的行政处罚。
本案存在的第二个问题是自由裁量偏失。《暂行规定》规定：档案行政处罚要坚持事实清楚、处罚适当的原则。处罚适当原则实际上是涉及档案行政自由裁量权的问题。档案行政自由裁量权是档案行政管理机关在法律事实要件确定的情况下，在法律规定的裁量范围内合理地选择法律结果的权力。在档案行政处罚案件中，档案行政管理机关会大量地行使自由裁量权，如果行使不当，不仅会侵犯行政相对人的合法权益，自身也可能因行政处罚显失公正或者不当而导致不必要的行政诉讼。按照处罚适当原则要求，在档案行政处罚中，对违法程度较重的违法行为给予较重的行政处罚，对于违法程度较轻的违法行为给予较轻的行政处罚。不能重过轻罚，也不能轻过重罚。本案中临沭县档案局自由裁量是否偏失，取决于两个问题：一是两个乡镇丢失档案的性质是否一样。二是对两乡镇行政处罚的幅度是否恰当。就第一个问题而言，两个乡镇丢失档案的行为都违反了《档案法》第二十四条第一款第一项、《条例》第三十七条第一款第一项和第二款的规定，临沭县档案局适用上述法律法规对两乡镇丢失档案的行为定性是正确的。第二个问题，对两乡镇行政处罚的幅度是否恰当，这主要看适用法律和两个乡镇丢失档案违法行为情节的轻重上。本案中，一个镇丢失档案25卷，其中永久卷17卷，长期卷8卷。另一个镇丢失档案长期11卷。临沭县档案局对两个乡镇都按《条例》第三十七条第二款的规定给予了2000元罚款的最低行政处罚。问题是这样的行政处罚是否适当？从《条例》第三十七条第二款“对单位可以并处二千元以上、二万元以下罚款”的规定来看，对违法单位处以2000元罚款的行政处罚，是对违法单位行政罚款的最低下线。从两个乡镇丢失档案的数量来看，都应该是较重以上的丢失档案行为。由此可以看出，临沭县档案局对法律法规的适用存在两个偏失：一是两个乡镇都是较重以上的丢失档案行为，适用对违法单位罚款标准的下线进行行政处罚，显然是重过轻罚。二是两个乡镇丢失档案的数量、价值不一样。一个镇是丢失档案永久17卷、长期卷8卷，应该是严重或者特别严重的违法行为;一个镇丢失档案长期11卷，相对于另一个镇来说，其违法行为明显较轻。在对两个乡镇进行行政处罚时，应当有所区别，而临沭县档案局都以2000元罚款的行政处罚进行处理，显然是处罚失当，不足以彰显档案行政处罚适当的原则。
2 出卖国有档案案例
案例描述：西部山区某县肉联厂，原是该县较大的国有企业，共有职工近二百人，年产值上千万元。2006年10月，该厂正式改制为股份制民营企业。在改制期间，县档案局接到反映，说该厂档案有可能已丢失。档案局随即派人到该厂进行现场查看，发现该厂档案柜内文书及会计档案数百卷已全部不知去向，于是立即展开调查，后调查到原是负责看守该厂的留守人员张××（原在该厂食堂）当废纸全给卖到造纸厂处理了。因本案档案数目较大，经请示县政府同意，对原该厂及改制工作相关人员以及当事人张××分别作了相应的行政处分和经济处罚。[2]
存在问题：违法行为定性不准、行政处理不当。
处理结果评析：本案中的第一个问题是档案违法行为定性不准。本案例取自《西部山区县几起档案丢失案例引发的思考》一文，是以丢失档案案例的形式出现的。从案件的行政处理结果看，也是按照丢失档案来处理的。那么，案件中违法行为的性质真是丢失档案的性质吗？不是。笔者认为这是一起典型的因工作失误造成档案损失和擅自出卖国家所有档案的综合性档案违法案例。第一，从起因上看，负责该企业改制的相关工作人员没有按《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》（以下简称“暂行办法”）的规定，对某肉联厂的档案进行有效的处置，使其处于无人监管的状态，以致最后导致被人擅自出卖，负有因工作失误造成档案损失的责任。第二，从案件反映的实质上看，留守人员张××将档案出售是档案违法行为的实质。档案丢失是指档案去向不明。本案调查初期以档案去向不明展开调查无可厚非，但在调查终结时发现档案是由留守人员张××将档案出售给造纸厂时，档案的去向已经明了。也就是说，档案丢失只是假象，某肉联厂的档案并没有丢失，而是留守人员张××擅自将档案出售，违反了《档案法》第十七条“禁止出卖属于国家所有的档案”的规定。第三，从留守人员张××的主观意图上看，某肉联厂的档案放在档案室的档案柜里，有明显的档案案卷特征，其与一般的废纸是有明显区别的。留守人员张××作为看厂留守人员，其职责就是看护企业的财产不受损失，在明知企业档案是企业财产的情况下，仍将其出售，存在着明显的主观故意。第四，从留守人员张××的行为结果上看，其出售档案给造纸厂，致使其损毁灭失，已经造成了国有档案实质性损失的客观结果。综合上述分析可以看出，本案例中存在着两种不同性质的违法行为，一是负责某肉联厂改制的相关工作人员违反《暂行办法》规定，没有有效地处置某肉联厂的档案，致使其最终被擅自出卖，负有因工作失误造成档案损失的责任。二是留守人员张××违反了《档案法》第十七条禁止出卖属于国家所有的档案的规定，擅自出卖档案，负有擅自出卖国家所有档案的责任。
本案例中的第二个问题是行政处理不当。从本案作者介绍的行政处理结果来看，对原该厂及改制工作相关人员以及当事人张××分别作了相应的行政处分和经济处罚。这个看似合理的行政处理结果其实也存在着不当。第一，对原该厂及改制工作相关人员分别给予相应的行政处分和经济处罚是不对的。案例中没有提及给予相应行政处分和经济处罚的依据，笔者不好揣测，但通过上述的分析可以看出，原该厂及改制工作相关人员的违法行为，与《档案法》第二十四条规定的八种行为和《档案法实施办法》第二十七条规定的六种行为都不相符，无法作为行政处分和行政处罚的依据。而原该厂及改制工作相关人员的违法行为符合《暂行办法》第二十五条第一项规定的行为，即违反本办法造成损失或严重后果的行为。而且，这也是国家档案局专门用于调节国有企业资产与产权变动档案处置关系的部门规章，是特别法。所以，按照特别法优于一般法的原则，应以《暂行办法》的规定来作为本案行政处理的依据。按照《暂行办法》第二十五条的规定：违反本办法造成损失或严重后果的，由县级以上有关主管部门视情节轻重，给予负有直接责任者及领导行政处分。案例中，经请示县政府同意，对原该厂及改制工作相关人员给予相应的行政处分是正确的，但对原该厂及改制工作相关人员给予相应的经济处罚则于法无据，是违反法律法规规定的错误行为。第二，对留守人员张××的行政处理是以行代刑、以罚代刑。在我国档案法律法规中，擅自出卖或者转让国有档案是严重的档案违法行为。《刑法》第三百二十九条第二款规定：违反档案法的规定，擅自出卖、转让国家所有的档案，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役。《档案法》第二十四条规定：违反本法第十六条、十七条规定擅自出卖或者转让档案的，给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任;企业或者个人有上述行为的，给予警告，可以并处罚款;有违法所得的，没收非法所得。从案例描述中可知，留守人员张××出售的“档案数目较大”，符合《刑法》、《档案法》规定的情节严重情形，应当追究留守人员张××的刑事责任。而案例中只对留守人员张××给予行政处分和经济处罚，明显背离了法律法规的规定，是一种以行代刑、以罚代刑的息事宁人行为。针对案例中留守人员张××出售“档案数目较大”的违法行为，正确的行政处理方式有两种：第一是在调查核实的基础上，按照《档案法》第二十四条第一款、第三款规定，首先，是给予留守人员张××行政警告并处罚款的行政处罚，没收非法所得;其次，是按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院310号令）第三条规定，将案件按照程序移送当地公安机关处理;最后，是根据法院判决结果决定给予留守人员张××行政处分的处理。第二是在案件调查核实过程中，发现留守人员张××出售的国有档案数目较大，涉嫌犯罪时，首先，是立即按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条规定，将案件移送当地公安机关侦查处理;其次，是配合公安机关、法院进行案件侦查、审判工作，及时掌握案件进度和最终结果;最后，是根据案件审判结果，给予留守人员张××相应的行政处分、行政处罚等行政处理。
通过对上述两起典型案例处理结果的评析可以看到，档案行政执法效果如何，关键在于对违法行为的行政处理。要做到行政处理于法有据，定性准确，处理适当，档案行政执法人员就要不断地加强对档案专业和相关公共法律法规的学习，真正地熟悉法律法规。只有真正地掌握和熟悉法律法规，才能把法律法规准确地运用到行政执法实践中去，不断地提高档案行政执法技巧和行政处理决断能力，防止对档案违法案件行政处理失当现象的发生。
参考文献：
[1]临沭档.山东临沭县查处两起档案违法案件〔J〕.山东档案，2003（6）：42.
*药监分局紧紧围绕市药监局的工作安排，以学习贯彻《行政许可法》为契机，以创建“机关规范化建设”为主要载体，认真学习贯彻“三个代表”重要思想，牢固树立和落实以人为本的科学发展观，扎实稳步推进依法行政，紧紧抓住行政执法责任体系建设这一中心环节，把贯彻落实“三个代表”重要思想和加强行政执法责任制建设紧密结合起来，构筑起执法责任、执法监督、执法考核三个体系，为进一步加强和提高依法行政的能力，使药监队伍更加成熟和坚强，切实不辱使命、不负重托，保证人民用药安全放心，现将分局行政执法工作总结如下。
一、加强领导，明确权责，构筑药品监管执法责任体系。制订了行政执法责任制，明确了药监分局局长对辖区药监执法工作负总责，药监分局副局长对分局行政执法具体负责，各业务股（室）对行政执法业务工作负责，一级抓一级，层层抓落实，建立一岗一责任，哪一岗出错追究哪一岗的行政执法责任，为全分局行政执法工作的开展理清了思路，明确了职责，形成了从局长到每一岗位相互负责的行政执法责任体系，确保行政执法有序、高效运行。
二、创新手段，健全制度，构筑药监行政执法内外监督体系。明确了行政执法过错责任追究制，促进监管人员依法办事、规范执法；建立行政处罚案件合议制度，定期对分局所有行政处罚案件从事实、证据、程序、法律适用等各方面进行检查，适时召开案件合议会和评审会，推广经验，改进不足，要求案件审查人员对执法人员和管理相对人高度负责的精神，本着“以事实为依据、以法律为准绳”严格对执法案件的调查、审理、处罚等程序进行把关，确保执法案件的内部审查落实到位，扎扎实实地提高办案水平、增强办案能力；要求执法办案人员在案件合议或做出行政处罚时，对照“十看”(一看执法主体是否合法；二看受罚主体是否确切；三看违法事实是否清楚；四看证据材料是否齐全；五看案件定性是否准确；六看适用法律是否正确；七看自由裁量是否适当；八看执法程序是否违法；九看有无超越职权；十看文书格式要素)进行内部审核，实行“立、查、审、罚”交叉分离和执法办案过错追究制，使每起案件均做到事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确；通过公开举报投诉电话，聘请行政执法行风监督员，发放行风评议监督卡、召开药品协管员座谈会等多种途径，增强行政执法的透明度，改善机关作风；主动邀请县人大代表、政协委员对辖区药监工作进行检查、指导，促进分局行政执法工作的有序开展。
三、从案件卷宗入手，查找办案问题。采取执法人员自查、互查和案件质量会审相结合的方法，重点检查案件卷宗包含内容是否完整、是否在规定时限内立案、证据是否充分有效、执法程序是否合法、案件定性是否正确、是否履行告知义务、是否按规定进行案件讨论合议等方面的内容。
四、严格要求，注重实效构筑药监行政执法奖罚分明的考核体系。更多经典尽在药监分局对一年来所办的一般案件23起，利用业务学习时间进行内部交叉会审，从而使执法办案人员学会从法律角度来分析执法办案过程中遇到的问题，强化了法制意识和证据意识。制订了***药监分局干部考核制度和行政执法责任制考核办法，实施年中初查、年底综合考核，突出重点，注重实效的考核制度。将行政执法责任完成情况的考核作为干部年终考核的重要内容之一，对于年终考核结果优秀的，予以表彰，对于不合格的，按有关规定取消评优资格，并责令整改。通过检查考核，进一步促进了行政执法责任制工作的全面落实和深入开展。
五、严格程序，提高效能牢固树立“重程序、重证据”的观念。及时纠正为办案而办案、重查处轻管理的执法倾向，案件查办与整改成效并重，严格按照《行政处罚程序暂行规定》和《行政执法过错责任追究制》开展工作，建立执法成效回访制度，定期对药品、医疗器械等各类已办结案件进行随机抽查，检查案件办结与整改措施是否同时到位，在行政执法过程中始终使行政执法人员明确认识到办案程序就是案件的生命，证据是办案关键，不断提高办案执法水平；并要求行政执法人员在办案过程中始终要有诉讼意识，在案件质量上严格要求，精益求精，力求无错案的发生，并及时对所办案件的办案程序、办案依据、办案结果等及时进行公示，使每一个执法案件都经得起行政复议和行政诉讼。
六、开展案例分析活动，努力提高执法人员的办案水平。更多经典尽在药监分局对近年来典型案例和《中国医药报》刊登的案例进行搜集整理，并不断分析其办案程序和技巧，通过对典型案例分析讨论，提高了执法办案能力。
【关键词】 政府审计； 审计目标定位； 审计整改
中图分类号：F239.1 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）07-0098-05
一、引言
刘家义审计长于2008年提出了国家审计“免疫系统论”，他认为国家审计作为国家治理结构中的一个环节，其作用是保障国家经济社会的健康运行，而这一“免疫”作用正是国家治理制度的必然安排。同时，他指出目前的中国特色社会主义环境需要政府审计在审计目标定位上立足批判性，坚持建设性。批判性目标定位下，政府审计要充分发挥揭露问题和错误的功能；建设性目标定位下，政府审计不仅要揭露问题，更需要对问题进行深层次的原因分析，并提出相关建议，保障经济社会的健康运行。
在我国目前政府审计制度下，政府审计机关分为审计署、特派员办事处、派驻审计局和地方审计机关四类。由于审计机关地位的差别，其独立性也有所不同。此外，在我国行政型审计模式和双重领导体制下，地方政府对地方审计机关的干预力度大大增加，且地方政府干预对地方审计机关的审计处理执行效率存在负面影响（杨婧、田小溪，2013）。
本文以地方审计机关和特派员办事处为两大研究主体，根据这两类审计主体审计整改情况的统计数据，分别从批判性、建设性两大目标进行统计分析，发现地方审计机关在审计处理执行效率的金额指标上反而高于特派员办事处，在另外两方面的指标上，两者无显著性差异。本文认为，产生这种状况的原因是地方审计机关对地方政府的审计妥协、委托人缺位以及审计整改联动机制实施存在问题。
二、理论分析与研究假设
根据《国家审计准则》，政府审计整改可以分为两个部分：审计处理处罚决定执行；审计建议落实。前者是指政府审计机关发现并揭露问题与错误，强制要求被审计单位进行执行，发挥批判；后者是审计机关针对被审计单位在体制、制度层面所存在的问题提出的改进建议，发挥建设。目前我国政府审计的目标定位是立足批判性，坚持建设性。无疑，这一目标定位与我国现阶段的政府审计环境是一致的。而在这一目标定位的指导下，我国政府审计模式是问题导向审计模式，其作用是发现问题、纠正问题并解决问题，主要发挥的是批判。然而，批判只能作为政府审计的基础功能，政府审计更应该在充分发挥揭露功能的基础上，发挥抵御功能，促进体制、机制和制度的优化，使经济社会运行效率和质量有所提高，并最终推动经济社会全面协调可持续发展。因而，建设是目前政府审计急需发挥的功能。但政府审计在多大程度上发挥了建设呢？是否不同地位的审计机关在这两种功能发挥程度上也有所差异呢？
我国政府审计机关的地位是：在本级政府行政首长的领导下，隶属于政府行政系列，是政府行政的一个职能部门；实行双重领导的管理体制，既隶属于政府又监督政府，因而我国审计体制是双重领导的行政型体制。审计的灵魂是独立性，丧失独立性或独立性不强的情况下进行的审计，其效果差、质量低。审计的独立性体现在审计机关经费独立、人员独立、工作独立和判断独立四个方面，而现行审计体制下，地方审计机关在以上几方面基本都要受制于地方政府，同时审计发挥作用的程度取决于地方政府领导者素质以及对审计的重视程度，因而地方审计机关在一些重大审计事项上难以保持审计的独立性，无法逾越地方政府自我保护的屏障，普遍存在“审计难、处理更难、落实难上加难”等现象。而特派员办事处，基本独立于被审计单位，独立性较强，因而不容易出现“以权压审”的现象，受政府干预程度大大降低。
综上所述，相对于特派员办事处，地方审计机关独立性较差，受地方政府干预较大。借鉴以往学者的研究成果可知：地方政府干预是审计处理不能得到执行的显著影响因素（郑石桥、许莉，2011）。因而，本文提出如下假设：特派员办事处的审计整改效率要高于地方审计机关。
三、研究设计
（一）变量设计
1.审计机关地位。本文研究对象为：特派员办事处以及地方审计机关，分别用A、B表示。
2.审计整改情况。政府审计整改包括两个部分：审计处理处罚决定执行情况和审计建议落实情况。前者发挥批判，包括应上缴财政金额中已执行比例、应减少财政拨款或补贴中已执行比例、应归还原渠道资金中已执行比例、应调账处理金额中已执行比例、应自行纠正金额中已执行比例、移送司法机关案件中已立案比例、移送纪检监察部门的已处理比例；后者发挥建设，包括建议有关部门处理事项中已落实比例和提交工作报告和信息中被采用比例。各个指标的计算方法如表1所示。
（二）样本选择和数据收集
本文的样本是2003年至2007年特派员办事处和地方审计机关的审计统计数据。由于2006年的数据采用的统计方法与其他年份不一致，故本文未对该年度数据进行统计分析。上述数据均来源于审计署官方网站的“统计数据”栏目。
四、统计分析
根据上述变量设计和样本的选取，本文运用单因素方差分析中的最小显著差数检验法（LSD）进行分析，分析特派员办事处和地方审计机关在政府审计整改效率（审计处理执行效率、审计建议落实）方面是否存在显著差异。其中审计处理执行效率分金额指标和非金额指标进行分析。
（一）审计处理执行效率的金额指标分析
特派员办事处与地方审计机关审计处理执行效率的金额指标的描述性统计结果如表2所示。表中数据显示，在上述五个具体指标上，地方审计机关的均值以及标准差等指标均比特派员办事处的效果好，表明其审计处理执行效率均可能高于特派员办事处。
五、结论与启示
我国目前的政府审计目标定位是立足批判性、坚持建设性，这一目标定位是基于当前的政府审计环境提出的，也是与目前我国审计发展水平相符的。同时，审计体制一直是学者们关注的重要问题，审计体制是否会影响政府审计的整改情况，是否会影响审计目标的达成，这都是大家所关注的问题。
本文在理论分析的基础上，认为在我国双重领导的行政型审计体制下，特派员办事处独立性和地位要高于地方审计机关。曾有学者研究得出政府干预程度与审计处理执行效率存在反向关系这一结论，因而本文预期特派员办事处的政府审计整改情况要高于地方审计机关。但是在对政府审计整改数据进行统计分析后发现地方审计机关在审计处理执行效率的金额指标上要高于特派员办事处，在其他两方面的指标上，两者却无显著性差异。此统计结果与本文的理论预期相悖。
通过对这一现象的具体剖析，本文认为造成这一现象的主要原因是地方审计机关对地方政府的审计妥协、委托人缺位以及审计整改联动机制实施存在问题。
在审计处理执行效率的金额指标上，地位高的特派员办事处反而低于地方审计机关。这一现象的形成其实也是地方政府干预的结果。地方政府在审计处理前就已经对审计机关进行施压，地方审计机关由于独立性差，并且受同级地方政府的领导，因而往往会屈从压力，在审计处理前就作出一定妥协，而真正公示的审计问题则是地方政府愿意整改和配合的问题。相反，特派员办事处不受地方政府的直接领导，很少作出妥协，但是地方政府对有些问题也并不整改或很少整改，反映到最后的统计结果上，就是特派员办事处的审计处理执行效率反而低于地方审计机关。
关于审计处理执行效率的非金额指标，特派员办事处与地方审计机关两者并无显著差异的原因在于两者都面临审计整改联动机制无法充分运作的问题。审计整改联动机制是指纪检、监察、财政、税务、工商等相关部门依法协助审计机关履行审计监督职责的工作机制。这一机制的充分运作离不开相关部门与审计机关的密切配合。但实际操作中，审计整改联动机制却无法充分发挥作用。比如，其中的移送司法机关案件中已立案比例这一指标。审计机关将其认为有涉嫌犯罪的被审计单位及有关人员移送司法机关，司法机关这时应对案件进行形式审查，案情基本清楚，嫌疑人有犯罪嫌疑就可以立案，立案这一过程不需要对案件进行实质审查。审计机关在审计过程中将发现的问题与其相关人员联系起来，并将其移送司法机关，这基本符合立案条件，但实践中，总体立案比例的均值仅为36.87%。可见，审计整改联动机制运作不充分是导致这一指标出现此现象的根本原因。
政府审计整改主要由审计处理处罚决定执行和审计建议落实两部分组成。审计处理处罚决定是强制性的，即若被审计单位不执行审计处理处罚决定，审计机关可以采取强制手段。审计建议不具有强制性，被审计单位可以选择性地落实。首先，地方政府对审计处理处罚决定执行效率本就不高，而面对具有可选择性的审计建议，其落实效率将比审计处理处罚决定执行率更低。其次，审计建议分为两种类型，一是微观审计建议，这类建议一般是针对审计对象的业务营运及管理所存在的问题提出的建议；二是宏观审计建议，一般是针对宏观管理中存在的体制或机制性问题提出的建议。在面对这两类审计建议时，由于微观审计建议更为具体，且针对的是本部门的业务活动，因而在实施过程中更具操作性。同样，宏观审计建议针对普遍存在的制度性问题，制度层面通常具有涉及范围广、整改难度大的特点，因而这类审计建议落实难度大。
政府审计机关无论是在批判性或是建设性目标的指导下，其作用都是保障国家经济社会的健康运行。作为国家经济社会运行的免疫系统，政府审计目前并没有发挥出其应有的作用和功能。主要原因还是在双重领导的行政型审计体制下，审计机关处处受到政府其他部门的制约，且政府其他部门未承担其应有的责任。审计作为经济问责信息的保障机制，主要应发挥信息保障作用，而在审计决定实施机制中发挥主要作用的应该是各级委托人。委托人的不作为使得审计整改联动机制无法充分发挥作用，也使得审计建议的落实率维持在低位。如果各级委托人始终保持这种做法，且审计机关的执行手段和权力无法得到扩展，那么政府审计整改也无法获得成效，审计机关也只能发挥揭露问题这一批判，而建设性目标将无法实现。
【参考文献】
[1] 郑石桥，尹平.审计机关地位、审计妥协与审计处理执行效率[J].审计研究，2010（6）：53-58.
[2] 郑石桥，许莉.政府干预对审计处理执行效率影响研究[J].江西财经大学学报，2011（1）：19-23.
1消防行政执法中存在的乱象问题
随着《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)、《中华人民共和国行政许可法》等相关法律的法规的制定及实施，消防行政执法行为得到了进一步规范，但是有些消防行政执法部门仍存在执法不规范、使用法律条文和相应的技术规范不准确等问题，使行政执法中出现了过度执法、机械执法、随之执法、选择性执法等乱象问题。接下来笔者就以上四个乱象问题进行主要讨论。
1．1过度执法问题过度是指超过制度、规定。过度执法涵义有两种:①执法过程中本着“认真”执行法律的态度而采取的过于积极、甚至掺杂了暴力等因素的执法行为;②指执法人员在执法过程中给予处罚对象的处罚超过了消防有关法律法规的规定。(1)过度执法的案例．2010年7月23日，河北枣强县组织公安消防等部门，对全县网吧逐一进行检查，并行政拘留了10名在网吧内吸烟的人员。(2)案例分析．对此案例，社会各界议论纷纷，看法不一。笔者认为这是由于执法者过于追求执法效果，对法律的解读存在一定的误区所致。这种行为使得执法部门的公信力大大降低、执法目的遭受质疑，同时使得社会恐慌不利于团结群众。
1．2机械执法问题机械执法是指过于“死板”的按照既有条文、规定做出处罚等决定，处方式的进行执法的行为，该行为的特点是为了执法而执法，为了处罚而处罚，并不能站在真正的从本质上解决问题的高度来执法，违背了立法的初衷。机械执法是一种错误的执法思想，因其打着罪刑法定的幌子，具有一定的欺骗性，危害极大［2］。法律法规以及法院的判决书确实赋予了执法者执法活动的合法性，但执法机关忽略掉了大众对机械执法的感受。如从大众公正的角度去看问题，那么执法活动就在合法性之外获得了正当性。相反，即使执法活动具有合法性也未必能得到大众的尊重。因此，执法活动的效力也就丧失了大半。机械执法的主要原因体现在执法者缺乏要从根本上解决问题的使命感和责任感，缺乏执法者执法目的的正确认识。(1)机械执法的案例。有些企业为了减少消防设施的投入，宁可冒着一旦发生火灾造成严重后果的风险，选择安装不合格产品并交纳少量的罚金。而消防执法部门也按照规定进行处罚，然而却没有根除危险的存在。不少国内重大火灾时候调查都显示存在的火灾隐患曾经被执法部门指出甚至处罚，但是隐患最终还是导致了严重的后果。(2)案例分析。由于执法人员死扣条文、按部就班。正是由于执行消防法律法规的规定比较死板，有些企业为了省下大量的购置消防设备的资金，而缴纳少量的罚款。此现象这对和谐社会造成很大的威胁。一旦发生火灾不只是财力的损失，同时易导致人员的伤亡，甚至带来更严重的社会后果。
1．3随意执法问题随意执法，笔者认为是指在执法过程中夹杂了过多的个人主观因素在里面，在罚与不罚，轻罚与重罚之间全由个人感情决定，缺乏准确、有力的法律依据的执法行为。随意执法主要体现为滥用行政处罚自由裁量权。合理的行使行政处罚自由裁量权对提高行政效率，有效打击消防违法行为，保护行政相对人的合法权益有着非常重大的现实意义和法律意义，但是法律规定过于原则，自由裁量空间偏大，就会导致执法的随意性［3］。造成随意执法的原因主要是:执法者法律意识淡薄，知法犯法;现象滋生;缺乏有力的监督体制。随意执法的案例。(1)2009年7月，深圳市苏荷酒吧因消防检查不合格被罗湖消防大队处以临时查封一个月的行政处罚。后苏荷酒吧负责人找到罗湖消防大队副大队长吴裕光，提出希望尽快解封。吴裕光利用职务便利，与柴利干帮助苏荷酒吧提前20多天获得解除消防查封。(2)某市消防大队，对该市某一商场进行防火检查中，发现商场楼梯处随意的堆放很多物品，并且消防栓及灭火器被商铺挡住。因其老板和消防大队大队长是旧识，检查人员对其睁一只眼闭一只眼，临走时仅仅口头给予了警告处分。(3)案例分析。案例一，由于吴裕光与柴利干两人收受贿赂，因此，苏荷酒吧解除查封，这体现在执法人员的随意执法。因此，其二人在2011年因其受贿判有期徒刑2年，受到了相应的惩罚。案例二，在消防执法过程中，监督检查人员对很明显的违法违规行“视而不见”，明明应该给予严重的处罚，最终执法者却按照较低的标准给予口头警告。根据《消防法》第五十八条与第六十条规定，以上两个案例的相似之处在于违反者均没有收到相应的处罚。这体现了消防执法人员的执法随意性，有法不依、执法不严、违法不究、放任自流等现象，此现象对建设和谐的消防环境是不利的。如果苏荷酒吧或者商场因违反了消防法而引起火灾，那么这对受害者来说无疑是一种间接的谋杀，所以我们必须摒除此现象的滋生。
1．4选择性执法问题选择性执法，是法制实践中客观存在的一种现象，笔者认为其涵义有两种:①执法人员对不同的处罚对象，刻意采用区别对待、有为执法公正的;②国家根据情势变化，试图获得灵活性和实践性，而执法上做出的调整。因第二项为褒义所以文章中没有给出具体分析。
(1)选择性执法的案例。2009年8月29日，56岁的农民赵老汉在重庆朝天门的金海洋批发市场内一楼梯口吸烟，被消防执法人员逮住现行，遭行政拘留5天，成为该市公共场所内吸烟被拘留第一人。警方称意在“震慑吸烟者”。警方还介绍，以前执法人员发现在危险场所吸烟的，一般予以警告或罚款，警示效果并不理想。为确保国庆消防安全，公安部于8月20日重申严格执行“六个一律”，其中就包括“在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟，一律拘留5日”的规定。
(2)案例分析。《消防法》第63条规定:“违反规定使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火的，情节严重可处五日以下拘留。”从《消防法》规定分析，老汉被拘留5天是处罚规定的上限。从人身财产安全角度讲，对公共场所中的吸烟者处以重罚，我赞同这样的严格执法。然而，当“公共场所内吸烟被拘留第一人”头衔“送”给了一位农村老汉，这样的问题值得我们去深思。笔者认为这是一种“杀鸡儆猴”式的执法。法律面前人人平等，不管谁违反了法律规定都必须严惩。但是，为什么偏偏选中了赵老汉呢?这无疑是一种选择性执法的表现。我们的执法人员在进行选择性执法的时候，应该事先考虑到这种做法是否有利于养成民众对法律的尊重。若想真正的营造一个安全和谐的消防环境，只有持之以恒地以罚助教，以教避罚，相辅相成，标本兼治，才能使得老百姓头脑中建立在易燃易爆场所及公共场所吸烟就是违法，并让老百姓意识到有犯必罚的法制观念。这是一个需要消防执法单位长期努力的工作。
2消防执法中存在乱象问题的原因
2．1“法治”意识差“法治”是一种社会意识，属于法律文化中的观念层面，与“人治”相应的治理社会的理论、原则、理念和方法。“法治”是强调社会治理规则的普遍性、稳定性和权威性。在“法治”的今天仍然存在人治的传统思想，例如，权利行政、人情行政、身份行政等，而且“以权压法、以言代法、越权执法、以罚代法、行政执法权力商品化”等现象也时有发生。主要是消防执法人员没有科学的认识和准确的把握“法治”的含义。
2．2执法动机不正确现在执法者的目的不纯，其执法的目的是为了处罚，为单位创收入。甚至为了增加罚款量，存在火灾隐患的单位进行二次罚款或者分次处罚的现象。某些单位与消防部门关系处理不当，或者消防内部人员与个体单位具有个人恩怨，有些监督员或者消防部门的领导借执行任务对其进行打击报复，因此对其进行严重的处罚。还有些执法人员为了收取高额的费用而对较小的营业场所(例如小餐馆、小型液化气门市部等)列入较高的监督范围之内。
2．3执法者素质较低在消防执法过程中，某些消防执法人员对消防行政处罚中的概念理解不清。例如:《消防法》第二十四条规定:“消防产品必须符合国家标准;没有国家标准的，必须符合行业标准。禁止生产、销售或者使用不合格的消防产品以及国家明令淘汰的消防产品。依法实行强制性产品认证的消防产品，由具有法定资质的认证机构按照国家标准、行业标准的强制性要求认证合格后，方可生产、销售、使用等。这说明消防部门只能对违法生产的消防产品进行管理没收，而对其他的物品不具备没收的权利。而有些地方的消防部门在办理相关案件的时，还没收了处罚者的其他私有物品，例如:电视机、洗衣机等。
2．4程序不符合规定就行政程序而言，被广大公众认可的包括公正和效率两个方面。然而有些消防行政执法者在执行处罚时程序不符合合法行政的要求。目前较为突出的现象有:罚款随意性较大;当场处罚和一般处发不准确;不下发《告知听证权利通知书》;不下发《告知权利通知书》;《告知权利通知书》、《告知听证权利通知书》与《行政处罚决定书》同时下发等现象。此五种现象是皆是程序上一些不合法的现象，但是很容易引起复议，一旦引起复议，败诉的将是消防执法部门。因此，消防部门在行政执法过程中，一定要注意程序合法，只有这样才能保证执法的合法、公正。
2．5自由裁量权范围较大在当前法学界，现被大多学者接受的观点认为行政自由裁量权是指法律、行政法规、地方性法规和规章对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定，或虽有明确规定，但留有一定自由行使职权的幅度，由行政主体依照立法目的和公正合理的原则，结合具体情形自行判断并做出处理的权力，是行政主体的一种自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。《消防法》第六章法律责任中诸多处罚条款均没有具体的处罚规定。例如，《消防法》第六十六条规定:“电器产品、燃气用具的安装、使用及其线路、管路的设计、敷设、维护保养、检测不符合消防技术标准和管理规定的，责令限期改正;逾期不改正的，责令停止使用，可以并处一千元以上五千元以下罚款。”其中执法者对处罚对象的罚款在一千元到五千元之间，罚多罚少全凭执法者来决定。以上说明法律赋予消防执法人员的自由裁量权范围较大，易导致执法随意性，影响执法公正。
2．6行政执法监督存在问题在消防行政执法的过程中，执法者的责任制落实不够，特别是对执法的过错责任追究制度，有些消防机构根本没有执行。内部监督不力，考核、评比与德、勤、绩联动机制不完善;执法人员违法违纪行为，在处理时失之于软，失之于宽，没有起到规范、惩戒和教育的作用。因此形成了消防行政执法的内部监督制约力度不足，甚至形同虚设。
3解决消防执法中存在乱象问题的措施
3．1建立有力的执法监督机制为加强我国消防执法监督机制，首先我们必须对现有的消防监督机制进行改革，推进消防工作社会化;其次必须进一步加强消防法制建设，树立消防执法的权威，执法中必须按照“公开、统一、透明”的原则。
3．2完善法律法规，正确行使自由裁量权正确行使自由裁量权则必须要遵守合法性原则、合理性原则以及处罚与教育相结合原则。因此要尽量减少消防行政处罚自由裁量权的空间，正确处理好消防法律条文中的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”。同时，要结合各地实际情况，与时俱进地抓紧制定、修订贯彻《消防法》的部门规章和地方法规，进一步细化消防行政处罚中的自由裁量权的“弹性”空间，这是防止消防行政处罚中自由裁量权滥用的根本途径。
一、大力推进执法规范化建设。
局在自治区公安厅的统一部署下高度重视执法规范化建设工作，全国公安厅局长会议以后。成立了市公安局执法规范化建设领导小组，负责执法规范化建设工作的规划、组织、督导等工作。同时在法制科设立办公室具体负责全市公安机关执法规范化建设的指导协调、情况掌握、综合分析等工作，并制定了关于大力加强公安机关执法规范化建设实施方案》
大力推进执法规范化建设，全市法制部门依照《关于大力加强公安机关执法规范化建设实施方案》要求。进一步完善执法制度，强化执法监督，案件操持、审核、审议等环节中，对承办人、审核人、审批人及其他参与研究人员提出的不同意见，如实记录，作为落实责任追究的直接依据。今年是全国公安机关执法规范化建设的头一年，局以深入贯彻落实科学发展观为指导，以全面提高公安机关的执法能力和执法公信力为目标，切实把执法规范化建设放在各项工作的首位。各县市区局（分局）均成立了执法规范化建设工作领导小组，如公安分局还出台了公安分局加强执法规范化建设实施意见》并要求各执法单位根据实际，制订本单位的实施方案。
二、建立健全执法制度。
不时创新执法制度建设机制，全市法制部门积极推动公安执法制度建设。规范执法规范，严密办案流程，切实解决执法不规范的问题，积极协助基层办案单位发现、总结、提炼、完善具有普遍意义的做法和制度，确立用制度规范行为、靠制度指导执法办案的有效机制。
促进执法质量的提高。如公安分局实施兼职法制员制度、庭审旁听制度。一是推行《公安分局规范执法质量规定》规定明确了办案民警、办案单位及领导、审核案件的法制民警之间的责任，各基层法制部门通过抓好执法制度的建设与落实。规范了执法监督的顺序。该规定推行以来，民警普遍感到有压力，以往执法中不够负责任，办案拖拉，收工不出力等问题基本得到解决。二是推行执法质量“通行证”制。规定民警评先、评优、晋职、提拔必需通过执法质量考评领导小组的资格审查认定，取得“良好”以上执法质量成果。使每名民警、每起案件都在执法工作的监督制约之下，保证了案件的处置公开、公平、公正。
各级法制部门对有关法律法规提出修改意见。年市局法制科分别对《县级公安机关执法考评细则》征求意见稿、公安部《涉案财物管理意见》市人民政府的行政诉讼实施规则意见》和《公安机关执法大纲》进行修改并提出了建设性意见。
规范和约束民警执法行为。为规范对交通无证驾驶和醉酒驾驶的处分，各级法制部门制定执法制度和执法规范。市局法制科组织三个分局法制室民警与交警部门进行座谈研讨，出台了无证及醉酒驾驶机动车适用行政拘留调查处理规范》交警支队法制科制定了涉法事项法律审核审批制度》等五个制度，同时还编写出版了现场执勤执法指导手册》等3本书。分局针对刑事案件的情况制定了公安分局取保侯审案件操作规范》港南分局围绕着接处警、立破案、案件审核、服务、监督等工作，制定、修改了一批办案制度和操作规范。桂平市局制定了行政复议工作制度》等8个制度。
各法制部门每月选择典型案件，各级法制部门建立“以案析理、以案释法”活动制度。市局法制科在全市公安机关法制部门组织开展“以案析理、以案释法”活动。进行评析。通过定期点评案例，以案析理，剖析执法问题，反思执法教训，以及疑难分析案例评析，供基层民警学习借鉴，以案例作为活教材，充分发挥教育警示作用，真正把理性、平和、文明、规范执法的理念根植于警心，贯穿到每一项执法工作、每一个执法环节中。
三、完善执法质量考评机制。进一步提高全市公安机关执法质量。
进一步强化日常考评工作，为更好的促进执法质量的提高。市局要求各县市局（分局）制定执法质量考评方案，并随机确定接受考评的办案部门，随机抽取案卷，由办案部门送案到法制科或直接到办案部门进行考评，改变了以往由法制部门送案考评的做法，日常考评效果计入年度考评成果，实现考评工作的日常化、动态化和实时化，每次考评均发通报，指出存在问题，根据考评发现的突出问题，督促有关部门进行整改，通过日常考评，有效推进我市公安执法规范化建设。各县市局（分局）法制部门也按照市局的要求积极开展日常执法质量考评，分局、港南分局、覃塘分局、桂平市公安局、平南县公安局等单位多次组织对行政案件、刑事案件进行日常考评、季度考评、年中考评，及时发现执法中存在突出问题，查找原因，研究分析并制定相应的整改措施，及时纠正执法过程中存在违法现象。
四、充分发挥法制职能。
一是加强案件审核工作。着重从事实、证据、定性、量罚和顺序等几个方面进行审核，切实提高办案水平和案件质量。为配合办案单位及时执法保证案件在法定时限内办结，法制部门实行全天候备勤值班制度，为办案单位审核案件提供法律指导，开具法律文书。年全市共刑拘2702人；逮捕1803人；作出行政处罚、行政强制措施等共7490人次。审核中，法制部门发现的问题，积极向办案单位提出并进行跟踪整改。如分局实行法制员分片审核，包干到人，落实责任，对审核中发现经常存在问题，包干单位进行点评、纠正，有效的堵塞了执法上的漏洞，提高民警的执法水平，有效地促进了执法问题的整改与纠正。
二是加大监督案件料理力度。做好事前监督的同时。主动上门了解证据收集情况，要求办案单位及时呈捕、移诉，对取保候审案件进行了全面的检查，及时跟踪处置。
三是日常工作中。依时参与局长接访日、阳光热线的接访工作，协助部门料理案件等。全年市局法制科共办理、监督案件15起。
四是强化行政复议、行政诉讼和国家赔偿工作。料理行政复议案件中。严格依法办案，既坚决维护公安机关的执法权威，又依法维护当事人的合法权益。年全市公安法制部门共料理行政复议案件7件，办结7件，办结率为100%其中复议维持原决定5起，占已办结案件总数的71.4％；申请人撤回申请2起，占28.6％。年全市公安法制部门共料理行政诉讼案件1起，当事人已撤诉；国家赔偿案件1起，已做出不予赔偿决定。
五是加强公检法联系。各县市局（分局）法制部门加强了和检察院、法院等部门的联系，对执法突出问题和执法存在疑难复杂问题进行探讨解决。对公安机关操持的重特大案件或者有重大影响的案件实行三长联审制和民警旁听庭审制。
六是发挥法律专业优势。为办案单位做好指导。年，法制部门围绕维护稳定、打击涉恶涉枪犯罪、打盗抢抓逃犯等公安中心工作和专项行动，加强相关法律政策研究，及时提出有针对性的法律适用性指导意见，为基层执法提供法律依据。法制部门遇重大、疑难案件主动提前介入指导办案，加大对刑事案件审核力度，保证正确及时、从重从快打击违法犯罪活动。法制民警在日常工作中耐心接受办案民警的业务咨询，解答执法过程中遇到各种法律、政策问题，参与重大、疑难案件的讨论，尤其为金融、土地等新型经济犯罪、涉恶涉毒犯罪、网络犯罪等案件定性、取证、法律适用提供意见和建议。法制部门还为相关部门提供法律援助，审核局民事合同5份。
深入基层公安机关和执法单位，七是深入开展调研工作。全市法制部门结合执法实际。开展执法调研并撰写专题调研演讲，为领导决策提供顾问。
五、加强法制信息化建设。
局在全市公安机关全面推行警务综合平台和警务信息录入工作，根据区厅部署。全市法制部门到各自联系的派出所进行警务信息录入工作指导。
六、加大教育培训力度。
（一）年全市公安机关集中民警培训28期。结业人数达778人次。5月上旬，市局法制科在训练学校举办全市公安机关专职、兼职法制员培训班，6月中旬，交警支队也举办全市交警系统法制员业务培训班。分局还以民警夜校的形式，对全体民警进行有针对性的学习培训，这一点，得到区厅法制部门的肯定。港南分局共集中培训2期，培训民警290人次。覃塘分局举办为期四天的全警公安信息化和计算机应用技能培训班。桂平市局分三期组织了全体民警共549人次进行培训。
（二）开展执法讲座。解答执法问题123个；收集、整理、剖析正面典型案（事）例22件，反面典型案（事）例15件，组织民警学习、讨论15次2103人。市局法制科先后到训练学校、分局、交警支队及森林公安分局，举办《加强执法规范化建设专题讲座》6月12日，市局举办了执法平安与党风廉政》学习讲座，纪委孔书记通报了全市、全区近年来所发生的一系列涉黑案件、监管场所及执法办案非正常死亡案件，对案件进行剖析，汲取教训，规范执法行为，增强自我维护意识。港南分局开展4期有针对性的执法知识宣讲、7次讲座，解答执法问题51个，得到广大一线民警的好评。其他局、分局也开展案例分析活动，组织民警观看警示教育片，剖析了涉案民警违法犯罪的原因，思想根源，使民警受到深刻的教育。
七、全面加强法制队伍建设。
以“问政于民、问需于民、问计于民”等多种形式的走访活动为载体，年全市法制部门以科学发展观为指导。集中开展“公安民警大走访”爱民实践活动，通过集中化解社会矛盾纠纷、整治社会治安热点问题，协助企业、群众解决生产生活困难，研究推出公安工作改革发展的新举措和整顿公安队伍存在突出问题。
全市法制部门认真开展学习实践社会科学发展观和“一教育三整顿”活动，根据上级安排。通过认真学习，深入查摆，切实整改，把科学发展观贯彻落实到公安法制工作发展的各个方面，着力转变不适应不符合公安法制工作科学发展的思想观念，着力解决影响和制约公安法制工作科学发展的突出问题党员民警党性党风党纪方面群众反映强烈的突出问题，进一步增强全体法制民警贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，进一步促进全市法制工作又好又快发展。
八、存在问题：
（一）法制部门民警整体素质有待提高；
（二）警力、经费、装备等问题始终制约着法制工作的进一步发展；法制信息化水平还有待加强；
（三）执法监督机制有待进一步健全。推诿扯皮、不作为等执法顽疾仍然存在
（四）法制信息化水平和警综信息系统的学习、推广、应用水平有待提高；
（五）各地法制部门工作开展不平衡。
九、年公安法制工作计划：
加大执法指导检查监督力度，年法制部门将紧紧围绕如何提高全市公安机关执法质量的主题。严格实施执法质量考评，加强警综信息系统的学习、推广和应用，实现全市公安法制工作有新突破。
（一）深入开展执法规范化建设。要组织专门力量。全面推进执法规范化建设。通过创新执法理念、推进执法信息化建设、改进执法方式、完善执法规范、加强执法管理，实现执法思想进一步端正、执法信息化水平进一步提升、执法主体进一步规范、执法制度进一步健全、执法行为进一步规范、执法监督进一步有效，确保严格、公正、文明、理性执法。
（二）深化执法质量考评工作。不时完善执法质量考评制度。对日常考评的结果纳入年度考评效果中，通过强化日常考评、动态考评和实时考评，实现执法质量工作的动态化、经常化；全面建立执法档案，把执法考评结果纳入对执法单位及其领导和民警个人绩效考核，并将考核结果与领导和民警的政治荣誉、经济利益、职务升降挂钩，从而把执法单位的工作导向到重视执法质量上来。年力争实现区厅在全区推行的网上考评。
（三）完善基层所队执法示范单位培养机制。开展基层所队执法示范单位的培养、评选工作。营造你追我赶、争先创优的良好氛围，带动提升全市公安机关整体的执法水平和执法质量。
（四）进一步推进法制信息化建设。依照区厅的要求。要充分利用信息化这一有效手段，积极推行执法办案的网上流程管理、网上审批、网上监督和网上考评，把信息化手段渗透到执法办案的各个环节，利用法制信息网站加强网上执法指导和服务，提高执法效率，节约执法本钱。
[关键词] 林业行政执法 问题 对策建议
[中图分类号] DF463 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）08-0120-02
集安市位于吉林省东南部，地处长白山麓、中朝边境、鸭绿江畔，是一个典型的以林为主的山区县份。全市幅员面积331917公顷，其中林业用地面积285873公顷，占总面积的86.1%；有林地面积262254公顷，占林业用地面积的91.7%。活立木总蓄积量2235万立方米，森林覆被率79%。作为集安市人民政府专门负责林业工作的职能部门，集安市林业局既承担着培育、经营森林资源的责任，又要履行保护森林资源、依法查处各类涉林违法案件的职能。目前全系统1185名职工中，具有行政执法资格的共210人，是一支人员队伍比较庞大、工作范围比较广泛、涉案数量比较集中、社会影响比较敏感的行政执法机构。
一、林业行政执法工作的基本情况
全市林业行政执法机构及其行政执法人员严格执行《森林法》、《森林法实施条例》、《野生动物保护法》等涉林法律法规和规章，严厉查处滥砍乱伐林木、滥垦乱占林地、滥采乱挖苗木、滥捕乱猎野生动物等违法行为。执法过程中，能严格履行林业行政处罚程序规定，既严格执法，又文明执法，不断规范行政执法行为。同时严格执行卷宗管理制度，一案一卷，规范制作，逐级审批，妥善保管，为日后调阅查询提供了可靠依据。据统计，自2012年以来，全市林业行政执法机构共查处林业行政案件5010起，结案率达到98%以上，罚款金额2446.3万元，全部按照《行政处罚法》规定的方式和期限缴存，案卷全部在规定的时限内完成审批。所有查办的案件中没有出现行政复议和行政诉讼败诉现象。
二、林业行政执法工作存在的主要问题
虽然我局在加强林业行政执法方面采取了一系列行之有效的工作措施，也取得了一定的成绩，但如果上细分析、仔细衡量，就不难看出在许多方面还存在一定的问题和不足。主要表现在：
1.违法行政问题依然存在。一是行政执法主体混乱。特别是基层林业站，由于受编制限制，大部分人的身份为临时聘用人员，不具备行政执法的主体资格，但出于工作需要，又必须参与行政执法活动，虽然其行政执法权挂靠的是站内少数几名具有主体资格的人员，但具体行政执法过程都是由这些临时聘用人员实施的，造成了事实上的违法行政。二是行政执法“利益化”。目前，多数基层林业执法队伍经费的主要来源是罚款和收费，而且罚的越多，收的越多，返还的也就越多，使行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，属于典型的“罚款养人”，造成执法行为与执法目的严重背离。执法就是罚款，执法就是收费已经成为个别执法人员的工作“准则”。三是执法程序“随意化”。有的在行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的程序颠倒，先罚款后定性；有的该适用一般程序的，却运用了简单程序，该适用简易程序的，却使用了一般程序。四是部分基层执法人员素质偏低。从文化素质看，基层执法人员受过高等教育的还不足10%，大多数为高中、职校，甚至是初中文化程度。从法律素质看，大多数执法人员没有接受过法律专业教育培训，缺乏行政执法所必备的法律素质，对相关的法律法规掌握的不透彻，运用的不熟练，凭个人意志行事，随意执法、滥施处罚的现象屡见不鲜。从道德素质看，个别基层单位行政执法人员原属社会无业人员，通过某种机会混进了执法队伍行列，这些人在执法中“霸气”十足，“匪气”十足，违法执法、野蛮执法现象时有发生。
2.行政执法的基础工作不实。从案卷自查情况看，大部分案卷的询问笔录过于简单，内容不全面、不具体，语言表达不规范、不准确，逻辑关系不强。有的案卷证据单一，偏重于以对被处罚人的调查材料作为定案的主要依据，缺少旁证。有的卷内材料标注的时间前后矛盾，或者多本卷宗材料制作的时间都相同，明显属于事后突击完成。制图不规范、定位不准确、计算结果有误差、罚没物品变价处理的程序不到位等问题十分普遍。
3.行政执法监督力度不够。一是行政执法监督缺位。集中开展行政监督检查活动的次数偏少、范围偏小，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局，造成依法行政工作水平的不平衡。二是行政执法监督滞后。认为监督就是查错纠偏，忽视了事前和事中监督这两个重要环节，偏重于事后监督，导致违法行政行为得不到及时有效的预防和控制。三是政执法监督缺威。由于受各种因素的影响，对于违法行政行为，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为基本都得到了纠正，但违法执法者却很少受相应的惩处，不能从根本上解决问题。
三、对策和建议
为进一步解决上述问题和不足，切实规范林业行政执法行为，笔者提出以下几方面对策和建议：
一是强化管理，优化执法队伍。健全行政执法人员主体资格制度，对拟上岗行政执法的人员进行相关法律知识的培训和考试，经考试合格的才能授予其行政执法资格、上岗行政执法。进一步整顿行政执法队伍，严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责，对此前被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，坚决调离行政执法岗位。健全纪律约束机制，加强行政执法人员思想建设、作风建设，确保严格执法、公正执法、文明执法。
二是加强学习，提升执法能力。组织执法人员深入学习《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》、《森林法》、《森林法实施条例》、《森林法管理条例》等林业法律法规，学习行政处罚案件的调查取证、询问技巧、法律文书制作等专业技能。加强林业执法队伍建设，提升林业执法人员的业务素质，提高执法人员的执法能力，建立健全林业行政执法责任机制，更好地促进依法治林。
三是加强管理，严格依法行政。加强内部管理，严厉打击内部违法违规行为，切实解决林业执法中有法不依、执法不严的问题，对那些徇私枉法、失职渎职、以罚代法的违法违纪行为予以严肃处理。
四是定期评议，规范案卷管理。定期组织人员抽样选择已办结案件，对案件认定的违法事实、调查的证据、适用的依据、办案的程序、做出的决定、执行的结果、卷宗的整理等，进行评议分析，认真查找出问题与不足之处，相关责任人进行分析总结，其他执法人员认真听取意见，进一步提高执法人员的业务能力，共同提高案卷的整体质量。规范文书制作，加大案卷归档管理工作力度，设立专人管理案卷档案。
作者简介：严厚福（1982―），男，江西玉山县人，讲师，法学博士，研究方向：环境法。
摘要：环境行政处罚执行难的一个重要根源在于司法保障不力。由于我国环保部门基本上不享有强制执行权，一旦相对人拒绝履行环境行政处罚，环保部门只能申请法院强制执行。由此，法院的态度直接决定了环境行政处罚的执行率。由于种种原因，法院不愿意积极配合环保部门强制执行。要改变这种情况，必须在制度上对环境行政处罚的强制执行权作出新的安排。
关键词：环境行政处罚；强制执行权；环保部门;法院
中图分类号：D922.112.4
文献标识码：A
文章编号：1671-0169(2011)06-0025-06
一、引言
大多数民众和学者都将环境行政处罚执行难的根源归结于立法上的缺陷及环保部门在执法时所受到的内部和外部制约。这种观点当然是正确的。然而，很少有学者关注另一个与环境行政处罚执行难有直接联系的因素――司法因素。根据现行环境法律的规定，在绝大多数情况下，环保部门作出处罚决定之后，如果相对人拒不执行，环保部门需要申请法院强制执行。但是，认为只要环保部门一申请强制执行，法院就会全力配合，却是不现实的。事实上，法院对于强制执行环保部门的处罚决定以及其他决定往往不甚热情①。而如果法院不配合，环保部门的处罚决定很可能就会变成一纸空文。本文通过对几个省市环保执法的实证数据分析，探寻环境行政处罚执行难与司法保障不力之间的联系，并分析司法保障不力背后的因素。
二、环境行政处罚执行难的实证分析
在环保部门的工作报告和新闻媒体的报道中，经常可以听到关于“环境处罚执行难”的感叹。那么，环保部门的处罚决定执行率到底如何呢？下文的数据或许可以说明一些问题。需要指出的是，由于政府信息公开在我国尚处于起步阶段，各地环保部门在处罚信息公开方面做得更是远远不够，只有很少的环保部门公布了一些零星的数据，因此笔者只能用这些非常有限的、不同年份的数据进行分析。这样的分析难免会“以偏概全”，但环境处罚执行难是全国普遍的现象，因此，少数几个地方的数据，多少也能反映出其他地方的概况，尽管可能不那么精确。
首先看江西省的数据。2005年，江西省环保厅了《关于2005年度依法行政考评情况的通报》（赣环法字[2006]3号），指出“行政处罚执行到位率低。……据统计，全省各级环保部门对环境违法行为的罚款处罚，执行到位率②不到50%，对非罚款的行政处罚的执行率则更低”。
根据江西省环保厅的2006年设区市以上环保局本级行政执法情况统计数据[1]，2006年全年江西省环境行政处罚执行到位率比2005年有了显著提升：2006年全年案件执行到位率为82.50%，处罚金额执行到位率为60.70%③。根据江西省环保厅的2009年1―9月行政处罚统计数据[2]，全省累计处罚案件数为1 374件，执行到位案件数为1 019件，案件执行到位率为74.16%；全省累计处罚金额为5 261.3万元，执行到位处罚金额为2 888.8万元，处罚金额执行到位率为54.91%。两项指标均低于2006年全年的水平。但是，鉴于2006年全年的两项指标要显著高于2006年1―6月的数据，因此，本文预测：2009年江西省环境行政处罚的案件执行到位率和处罚金额执行到位率大致与2006年持平或略高。
中国地质大学学报(社会科学版)2011年11月
第11卷第6期严厚福：环境行政处罚执行难中的司法因素：基于实证的分析
再看青岛市的数据。“为破解环境行政处罚执行难的问题，青岛市开创性地开展了提高环境行政处罚执行率活动，有效地促进了全市的环境行政执法工作。据初步统计，2007年全市共下达环境行政处罚2 518起，其中罚款1 960起，罚款额1 478.01万元，履行行政处罚案件2 112起，履行罚款案件1 549起1 036万元，案件的履行率为83.88%，罚款案件的履行率79.03%，收回罚款1 036.32万元；与2006年相比罚款额提高了29.57%。”[3](P3)
再看重庆市的数据。2007年以来，重庆市由于率先在环境行政处罚中引入“按日计罚”制度④，使得重庆市的环保执法一跃进入全国先进水平。根据重庆市环保局公布的数据，2009年1月到7月，重庆市环保局共作出360项行政处罚[4]。2009年1月到7月，拒不执行已生效环境行政处罚企业共有107家[5]。由此可知1―7月的案件执行到位率为70.28%。2009年8月到10月，重庆市环保局共作出50项行政处罚[6]，加上1―7月的数据，1―10月份重庆市环保局一共作出了410项行政处罚。2009年1月到10月，拒不执行已生效环境行政处罚企业共有104家[7]。由此可知1―10月的案件执行到位率为74.63%。2010年1月到5月，重庆市环保局共作出261项行政处罚[8]。2010年1月到5月，拒不执行已生效环境行政处罚企业共39家[9]。由此可知案件执行到位率为85.06%。
从字面上判断，重庆市环保局公布的“拒不执行已生效环境行政处罚企业”，应当是指没有申请法院强制执行之前拒不履行已生效环境行政处罚的企业。在申请法院强制执行之后，案件执行到位率肯定会有所提高。但在环保执法被公认为属于全国先进水平的重庆，2009年仍有25%、2010年仍有15%的企业拒不履行，说明环保执法确实还有很大的提高空间。
青岛、江西、重庆分别位于我国的东、中、西部，这三个地方的环境执法状况，大致可以代表近年来中国环境执法的整体水平。从公布的数据来看，三地近年来的案件执行到位率差距不大：青岛市2007年案件执行到位率为83.88%，江西省2006年案件执行到位率为82.5%（2009年应该也差不多）；重庆市2009年1―10月案件执行到位率大于74.3%，2010年1―5月案件执行到位率大于85.06%。但青岛市和江西省的处罚金额执行到位率差距较为明显：青岛市2007年处罚金额执行到位率为70.1%（罚款额1 478.01万元，收回罚款1 036.32万元），江西省2006年处罚金额执行到位率为60.7%，青岛市高于江西省将近10个百分点。重庆市环保局没有公布处罚金额执行到位的情况。
《全国环境统计公报》（2007年）显示：全国环境违法案件查处立案129 911件，结案99 820件。由此可见全国平均案件执行到位率为76.84%。遗憾的是，《全国环境统计公报》并没有公布处罚金额执行到位率，但从青岛和江西的处罚金额执行到位率至少低于案件执行到位率13个百分点来看，全国处罚金额执行到位率估计在64%以下。本来我国环境法律规定的处罚额就已经很低了，如此低的执行到位率进一步降低了违法者的违法成本。
环保部门作出处罚决定后，如果相对人拒不履行，只能申请法院强制执行，因此，如此低的处罚金额执行到位率，必然与法院有某种关联。
从理论上分析，环保部门作出的处罚决定最终没能执行到位的原因可能有以下几种情形：（1）法院审查之后认为环保部门的处罚决定违法，因此裁定不予执行；（2）法院裁定环保部门的处罚决定合法，也去执行了，但被执行人无力履行；（3）法院裁定环保部门的处罚决定合法，但没去执行；（4）法院没有对环保部门的处罚决定是否合法进行审查，一直拖着，更别提去执行了。当然，还有一种可能，那就是（5）相对人拒不履行处罚决定，环保部门也没有申请法院强制执行，最后不了了之。
前两种情况显然不能归咎于法院；第三、四种情况显然是法院不作为。而对于法院的不作为，环保部门并没有可靠的救济途径。在第五种情况下，看起来似乎与法院无关，但实际上可能有关。本文将在后文分析。
由于缺乏充分的数据，本文无从得知每一种原因各自占多少比例。但从日常接触到的各种资料以及调研得到的情况来看，环保部门处罚决定违法⑤、被执行人无力履行⑥、环保部门不申请法院强制执行都不是主要原因⑦，法院对环保部门申请强制执行的不配合才是主要原因。
某些场合下，法院并不是不执行，而是经历了一拖再拖之后才去执行。但法谚有云：“迟来的正义为非正义。”本来，当环保部门“可以”依照法律规定申请法院强制执行时已经过去60天了⑧，法院审查处罚决定书还要一段时间（30天之内）。如果审查完了之后再拖一段时间才去执行，很可能已经于事无补了。而污染在此期间很可能一直在持续，对环境和人身的损害也一直在持续。事实上，对于环保执法来说，即便法院在法律规定的时间内去执行了，也可能太晚了。因为环保执法的时效性很强，过后再去执行往往没有任何意义。
早在2000年，最高人民法院就了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，其中第5条规定：“……非诉执行案件应当在立案之日起三个月内执结；有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长三个月，还需延长的，层报高级人民法院备案。”但在执行实践中，至少在环保执法领域，“三个月”的期限显然没有得到很好的遵守。
三、法院怠于强制执行环境行政处罚案件的原因分析
法院“执行难”，多少年来都是一个老大难问题。但学界习惯于从被执行对象以及法院所受到的外部制约的角度去分析“执行难”的原因，而较少探讨法院本身怠于执行的问题。恰恰在环境行政处罚的强制执行领域，法院本身的不作为成为“执行难”的主要原因。那么，法院为什么对环保部门申请强制执行不甚热情呢？
首先，环境行政处罚的执行费太低，甚至没有执行费，以致法院缺乏执行动力。无论是最高人民法院1989年6月29日通过、1999年6月19日修改的《人民法院诉讼收费办法》，还是国务院2006年12月8日通过、2007年4月1日起施行的《诉讼费用交纳办法》，均规定申请执行的费用与执行金额挂钩⑨。不幸的是，环境行政处罚的“执行金额”往往很低，以至于无法让法院提起兴趣。
我国环境法律规定的处罚额本身就偏低，雪上加霜的是，许多地方性环境保护法规、规章还对基层环保部门的罚款权限进行了严格的限制，县、区级环保部门只能处以1万元以下的罚款⑩。由于县、区级环保部门承担了绝大部分的行政处罚职责，这种处罚权限的设置大大限制了对环境违法行为惩罚的力度。这种规定的直接后果是导致即使基层环保部门发现了某些违法行为应当处以较重的罚款，但为了避免管辖权限上的纠纷，很可能选择较低额度、符合自身罚款权限的罚款数额。
据我们调研了解到的情况，目前环境行政处罚的平均金额大部分（超过80%）在两万元以下。相比之下，由于民事案件、经济案件标的额经常是几十万、上百万甚至上千万元，因此法院执行一起民事、经济案件所获得的执行费用往往是执行一起环境行政处罚的10倍以上，而法院所付出的执行成本很可能是类似的。即便执行民事或经济案件的成本稍高，但总收益相对来说仍然要高于执行环境行政处罚案件。
在这种情况下，法院当然要把稀缺的执行资源投入到产出更大的民事、经济案件中。沈阳市沈河区环保局一位工作人员就曾指出：“以沈河区法院为例，一年勉强可以应付沈阳市环保局200起行政处罚案件的执行，但将这些案件全部执行所收取的费用还不及一起经济类案件所收取的费用多。因此法院对于执行环保部门的行政处罚十分缺乏动力。”
其次，环境行政处罚案件数量较多，而法院的执行力量有限。笔者在调研中了解到：环境行政处罚案件是所有行政机关需要法院协助执行的案件中比例最高的案件，如果法院将所有环保部门的处罚都执行了，则法院可能不但没有精力执行其他类型的行政案件，甚至连执行民事案件的精力都没有了。
再次，执行环境行政处罚案件的难度较大。很多环境违法企业都是地方政府“重点保护”的企业，法院在执行环境行政处罚时，除了要面对地方保护主义之外，也常常担心环保部门会把矛盾转嫁到法院身上，导致法院与被处罚企业的激烈冲突，甚至进一步酿成。本来这种案件的执行费就不多，甚至没有，法院当然不愿意在这个问题上多费功夫。更重要的是，行政处罚最终是要上缴国库的，相当于是一种“公共物品”，由于某种程度的“公地悲剧”，即便法院不去执行，环保部门也不至于会像那些胜诉的私人当事人一样天天催着法院去执行，这就给法院的逃避提供了便利。
最后但可能最重要的是考核机制的问题。笔者在沈阳市环保局调研时了解到：在沈阳市的法官考核体系中，诉讼强制执行是一个考核指标，而类似环保行政处罚的非诉执行不是考核指标，因此法官没有积极执行的动力。“考核指标”在当下中国是至关重要的，就像西方国家的选票一样。如果非诉强制执行的状况是法官重要的考核指标之一，法官也会有很大的积极性。
上述问题不是短期就能够解决的，因此在很长一段时间内，环保部门还得面对法院不配合的问题。而一旦法院不执行环保部门作出的处罚决定（以及其他决定），环保部门投入大量时间、人力、物力和财力所获得的执法努力就付之东流。环保部门没有申请法院强制执行，原因很可能是：在多次博弈之后，环保部门意识到，反正申请法院强制执行，法院也不执行，环保部门还要倒贴一笔执行费。作为理性人，环保部门的策略必然是不再申请法院强制执行，而是寄希望于相对人的自愿履行。如果污染者和环保部门都知道法院强制执行的可能性不大，相互之间就可能进行某种程度的“讨价还价”。这绝不只是“理论上的可能性”。从上文所列举的数据就可以清晰地反映这一点。无论是青岛市还是江西省，总体来看，处罚金额执行到位率都大大低于案件执行到位率，两者分别相差13和20个百分点。由于每个案件的处罚数额不同，如果案件数量不多，处罚金额执行到位率高于或者低于案件执行到位率的情况都可能发生。但如果案件较多，并且各个企业的守法概率或者被执行的概率一致的话，从理论上来说，处罚金额执行率与案件执行到位率应当基本持平。但现实中，处罚金额执行到位率大大低于案件执行到位率只可能有两种解释：要么是处罚金额更高（也就是违法情节更加严重）的污染者没有履行，要么就是，有些（甚至所有）被执行人最后被执行的数额低于处罚决定书中确定的数额。在现实中，这两种情况都可能发生。
由于缺乏充分的数据，笔者无从判断到底哪种情况出现得更多，但从现有的数据看，后一种情况的可能性更大一些。要检验这个结论其实很简单，只要看看那些案件执行到位率为100%的地区，处罚金额执行率是多少就知道了。从理论上来说，案件执行到位率为100%的地区，处罚金额执行到位率也应当是100%，处罚金额执行到位率低于或者高于100%都是不正常的。而江西省鹰潭市2006年8月、10月、11月的案件执行到位率均为100%，但处罚金额执行到位率均为75%左右[10]。那剩下的25%显然是被讨价还价掉了。
当然，前一种可能性必然是存在的。对于这些更为严重的环境违法行为，在环保部门已经作出处罚并且已经申请法院强制执行的情形下，由于法院的原因最终未能实际执行，无论是对于环境保护还是对于环境法律的权威，都是更加沉重的打击。
四、可能的出路
近年来，为了解决环境领域“违法成本低”的问题，很多学者都提出应当在修改法律时提高处罚额度。这种观点当然是正确的，因为我国环保法律中规定的罚款额度确实太低。但同时这种观点也存在很大的误区。提高处罚额度必须建立在处罚能够获得执行的前提之上，否则100万元的处罚和1 000万元的处罚都是零。
申请法院强制执行的本意是为了保障行政行为的合法性，保障相对人的合法权益，出发点是好的。但也必须看到这种制度设计的弊端。首先，是没有太大的必要。“在我国现行的司法执行模式中，行政强制执行有一个前提，即相对人既不复议，也不提讼。如果对这种没有任何疑义的行政处理决定再进行司法审查，这首先浪费了司法资源。再深层次分析，对已经设置的行政复议和行政诉讼这两种法律制度也是浪费，人们谁还有兴趣去提起行政复议和行政诉讼？毕竟在强制执行前还有法院审查这一关。有鉴于此，在已有行政复议和行政诉讼这两个法律制度外，没有必要再交法院审查。”[11](P41)其次，是可能导致不可欲的后果，尤其是对于一些需要即时强制执行的环境违法行为，经过漫长的诉讼、复议期限之后再由法院执行已经没有任何意义。而在环保部门作出处罚决定到法院强制执行期间，环境违法行为可能一直在持续，损害一直在扩大，但任何人都对此无能为力。最后，也会加重法院负担，使得法院根本就无力或不愿帮环保部门执行。
为了保证环境行政处罚得以迅速执行，同时不至于牺牲对相对人的保护，可以有两种完善的途径。一是继续现有的制度，通过某些措施增强法院的执行能力，并刺激法院积极协助环保部门强制执行。例如，增加法院执行部门的人员编制，考虑将非诉执行率作为法官或法院考核的重要指标之一等等。目前，有一些地方通过建立审判与执行权合一的“环保法庭”的方式来加强环境行政处罚的执行，这种做法确实有利于环境行政处罚执行率的提高，但由于这种“环保法庭”仅在少数地区存在，并且仍然受制于法院有限的执行能力，它们到底能够在多大程度上解决全国普遍存在的问题还待继续观察。
另一个途径是考虑修改法律，授予环保部门某些强制执行权。如果说以前不给予环保部门强制执行权，是担心环保部门有强制执行权可能会“阻碍”经济发展的话，那么，在建设“生态文明”已经成为执政党的政治意志的今天，这个理由早就不成立了。尤其是，现在中国所面临的环境形势，完全靠法院强制执行将无法支撑，即使法院全心全意配合环保部门，也可能因为资源有限心有余而力不足。
授予环保部门完全的强制执行权显然不大可行，也无必要。任何部门都有的倾向，环保部门也不例外。本文认为，为了保障环境行政处罚的执行率，震慑违法者，可以考虑授予环保部门对于以下事项的强制执行权：第一，必须立即执行，否则就可能导致严重污染事故，或者导致证据灭失，或者过后再执行就失去意义的某些违法行为；第二，某个数额（例如两万元）以下的罚款。其他的事项仍然申请法院强制执行。这样既能减轻法院的负担，基本上保障环保部门执法的及时性、有效性，同时也没有显著降低对相对人的司法保护。当然，在作出这样的制度安排之后，仍然需要解决本文提到的一些问题，否则，对于那些由法院强制执行的案件，仍然可能存在执行难的问题。
五、结语
本文的目的，一方面当然是试图揭示司法因素对环保执法的影响，另一方面，更重要的是，本文希望能够引起学界对于影响环保执法的因素的全方位关注。本文无意于指责法院，或者指责任何人。任何主体都有追逐利益最大化的倾向，这并不必然是个错误。关键的问题在于，我们如何构建一个合理的制度，保障各个主体在促进自身利益最大化的同时也能促进公共利益的实现。在中国的环境形势越来越严峻的今天，全面地分析现实中制约环保执法的各种因素及其背后的原因，无疑具有重要的理论和实践意义，本文仅仅是一个最初步的研究。
参考文献：
［1］ 江西省环保厅.江西省设区市以上环保局本级行政执法工作情况每月通报( 2006年12月)[EB/OL].jxepb.省略/bszn/zfgs/2006/12.htm,2008-03-14.
[2] 江西省环保厅.江西省环境行政处罚工作简报2009年第二期[EB/OL].jxepb.省略/News.shtml?p5=7993,2011-03-14.
[3] 李恒远,常纪文.2007年中国环境法治综述[A].中国环境法治（2007年卷）[C].北京: 法律出版社,2008.
[4] 重庆市环保局.重庆市环保局2009年环境行政处罚决定（截止2009.7）[EB/OL].cepb.省略/hjjc/hbxzcfxzfy/28527.htm,2010-09-12.
[5] 重庆市环保局.重庆市环保局2009年拒不执行已生效环境行政处罚企业名单（截止2009.7）[EB/OL].cepb.省略/hjjc/jbzxysxhjxzcfqymd/28525.htm,2010-09-12.
[6] 重庆市环保局.重庆市环保局环境行政处罚公示（2009年8月―11月）[EB/OL].cepb.省略/hjjc/hbxzcfxzfy/30228.htm.
[7] 重庆市环保局.重庆市环保局拒不执行已生效环境行政处罚企业名单（2009年1月―10月）[EB/OL].cepb.省略/hjjc/jbzxysxhjxzcfqymd/30220.htm,2010-09-12.
[8] 重庆市环保局.重庆市环保局环境行政处罚公示（2010年1月―5月）[EB/OL].cepb.省略/hjjc/hbxzcfxzfy/33646.htm,2010-09-12.
[9] 重庆市环保局.重庆市环保局拒不执行已生效环境行政处罚企业名单（2010年1月―5月）[EB/OL].cepb.省略/hjjc/jbzxysxhjxzcfqymd/33870.htm,2010-09-12.
[10]江西省环保厅.江西省设区市以上环保局本级行政执法工作情况每月通报( 2006年8月、10月、11月)[EB/OL].jxepb.省略/bszn/zfgs/2006/08.htm,jxepb.省略/bszn/zfgs/2006/10.htm,jxepb.省略/bszn/zfgs/2006/11.htm,2008-03-14.
[11]高伟凯.中国行政强制执行体制的模式选择与构建[J].南京大学学报,2002,(1 ).
注释：
① 一个典型的例子是：因为浙江省乐清市人民法院不予执行市环保局申请强制执行的非诉行政案件，环境行政处罚文书成为“白条”，无奈之下，乐清市环保局向乐清市人大提交了“关于要求协调环境非诉行政案件强制执行的报告”。参见侯兆晓:《何时不再陷入执行尴尬？》载《中国环境报》2008年11月13日第3版。
② 必须说明的是：所有执行的案件中，既包括法院强制执行的案件，又包括当事人自动履行的案件。
③ 这个数据比2006年1―6月的数据有较大的提高。据江西省环境保护局《关于2006年1―6月全省环境执法行政处罚情况的通报》（赣环法字[2006]13号，2006年7月21日）公布的数据，2006年1―6月，全省11个市平均案件执行到位率只有56.1%，处罚金额执行到位率仅有23.2%。
④ 2007 年9 月1 日起施行的《重庆市环境保护条例》第111 条规定：“……违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可按本条例规定的罚款额度按日累加处罚。”
⑤ 根据2001―2008各年度的《全国环境统计公报》，在这八年中，当年结案的环境行政诉讼案件数从未超过当年实施的环境行政处罚案件数的1%，当年受理的环境行政复议案件数从未超过当年实施的环境行政处罚案件数的0.6%。这就意味着，98%以上的环境行政处罚的合法性没有受到质疑。
⑥ 由于环境行政处罚的数额一般较低，相对人无力履行的可能性也就较低。很多情况下，被处罚的企业有能力履行但就是不履行。这很可能是法院不配合环保部门的结果。参见下文的分析。
⑦ 从一般情理上判断，在法院能够积极配合环保部门强制执行的情形下，环保部门主动选择不申请法院强制执行的概率相当小。
⑧ “如果当事人自接到环保部门的行政处罚通知之日起，超过十五天未，超过六十日未申请复议，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的环保部门即可申请人民法院强制执行。”全国人大常委会法制工作委员会《关于环保部门就环境行政处罚决定申请人民法院强制执行的期限有关问题的答复》，法工委复字[2001]17号，2001年6月25日。
⑨《诉讼费用交纳办法》并未明确规定行政机关申请法院强制执行需要交纳执行费。但实践中，很多法院仍然依据《诉讼费用交纳办法》第14条收取执行费。本文无意于评论法院的做法是否符合法律规定，只是想指出：即便法院可以收取申请执行的费用，其也缺乏执行环境行政处罚的动力。如果法院不能收取申请执行的费用，就更没有动力了。
⑩ 例如《辽宁省环境保护条例》第54条，《陕西省实施〈中华人民共和国环境保护法〉办法》第43条。
根据前述青岛市环保局的数据，2007年罚款案件总数为1 960件，处罚金额总数为1 478.01万元，平均每个案件罚款数额为0.75万元。实际执行案件总数为1 549件，实际执行处罚金额为1 036.32万元，平均每个案件实际执行罚款数额为0.67万元。
一个原因是现实中环境违法行为较多，环保部门相应作出的行政处罚案件也较多；另一个原因是有些行政部门自身就有强制执行权，无需申请法院来强制执行。
当然，也许法官考核指标全国各地不一样。因为有些地方的法院显然要比其他地方更加积极地对待环保部门的申请强制执行。这里面有环保部门与法院协调较好的因素，但更重要的因素可能是法院内部本身的考核机制问题。
环保部门和排污企业“协商收（排污）费”是环保执法中的普遍现象。尽管协商收费不符合法律规定，但仍有其合理的一方面。因为缺乏有效的监测手段，有时候环保部门根本不知道排污企业到底排放了多少污染物，因此很难精确计算到底要收多少排污费。在这种情况下，“协商收费”几乎是一个必然的选择。但行政处罚与排污收费不一样，行政处罚决定书一旦作出，处罚数额就是确定的，根本就不应当存在讨价还价的空间。
例如，假设环保部门对五个企业作出了处罚，对其中的四个罚款10万元，对其中的一个罚款100万元。如果被罚100万元的企业履行了，其他四个被罚10万元的都没有履行，那么，案件执行到位率只有20％，但处罚金额执行到位率为71.43％（100万元/140万元）。相反，如果四个被罚10万元的都履行了，而被罚100万元的企业没有履行，那么案件执行到位率是80％，但处罚金额执行到位率为28.57％（40万元/140万元）。
On the Judicial Factors Affecting the Environmental Administrative
Penalty Enforcement:An Empirical Analysis
YAN Hou-fu
(Law School,Beijing Normal University,Beijing 100875,China)
