"公共安全"应包括以下几方面含义:①公共安全的目的和性质主要是为公众提供服务。②强调执行公共安全管理活动的主体主要是政府公共部门或公共服务机构、而不是私人机构。③强调公共部门所负的社会责任和义务。④强调公众的参与性。公共安全的整个活动过程和广大公众的利益有密切联系,这种参与主要表现在公众对政府安全决策的影响。⑤强调了安全活动的公开性。公开性一方面说明政府部门官员的安全工作要高透明度,让公众知晓,另一方面说明要让新闻媒介和公众了解主要的安全管理工作,并随时接受检查、调查和监督。⑥运用管理的、政治的、法律的、军事的理论和手段对整个社会及其各个部分进行安全管理和提供安全服务。
在现代社会,公共安全已经不仅是传统意义上的安全和公共安全秩序,公共安全是国家安全的重要组成部分,是经济和社会发展的重要条件,是政府加强社会管理和公共服务的重要内容,是人民安居乐业和建设和谐社会的基本保证。"公共安全"内涵涉及政治安全,如政治制度、国家统一、民族分裂、宗教问题等。
2 社区公共安全的内涵
社区作为城市社会生活的基本单元,其公共安全、公共秩序问题必须引起高度重视。在当前全球化背景下,社区面临更多的不确定性因素。因此,应大力加强社区公共安全建设,采取有效措施,促进社区生活、工作环境和质量的提高,努力建设安全社区。本质上,安全社区即社区的公共安全。"这应该是一个更高层面、更大范畴的概念,它不仅包括传统意义上的治安,即社区刑事案件的预防、社区劳教劳改释放人员的矫正、社区不良青少年和吸毒人员的教育、社区外来人口管理、社区消防安全事务,还应当包括新形势下的一些安全问题,主要是市容环卫和环境保护方面的安全、公共安全、信息网络安全、发生紧急事件和危机时的社会各方面的安全,包括重大突发性自然灾害、重大突发性工业事故、重大突发性社会骚乱、重大突发性政治危机乃至战争威胁及战争状态。这就要求我们更加有效地配置现有资源,以便更好地应对不断增多的公共安全事务。
3 社区公共安全管理的重要性
社区公共安全管理是中国20世纪90年代初期提出的。提出这个概念的目的,旨在以社区发展为切入点,全方位加强社区建设,增强城镇基层组织的凝聚力和战斗力。
"社区公共安全管理"是对社区工作的总体概括,是指在党和政府的领导下,依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,将社区建设成为管理有序、服务完善、生活便利、卫生整洁、环境优美、治安良好、人际关系和谐的现代化的新型社区。它也是社区资源和仕区力量的整合过程。
社区公共安全管理的一个有效途径,就是依靠杜区力量促进社区公共安全管理,依靠社区力量促进城市管理。"人民城市人民建,人民城市人民管",搞好城市管理,除去要有健全的法律、法规,要有管理水平较高的专业管理队伍,要有必要的完善的硬件设施外,还必须依靠社区力量,调动社会各方面的积极性,参与城市的建设和管理。
4 社区公共安全体系的建立和健全
4.1建立完善的社区公共安全制度体系
4.1.1制定社区安全防范公约。社区安全防范公约是杜区内各种力量围绕社区安全问题进行共同讨论、共同拟订、共同遵守的关于参与社区公共安全管理各项工作的章程。公约明确社区内各种力量在社区安全工作中的义务,包括出入、出资参与社区安全工作,定期及时缴纳治安费,加强自家安全防范工作,勇敢地与危害社区安全的行为作斗争等。
4.1.2 实行安全岗位责任制。安全岗位责任制是规定社区不同岗位上的人员对本岗位上的安全工作应承担的责任和应享受的权利的一种制度。它要求每一个人员,在自己的职责范围内,对安全防范切实负起责任,并且把它与个人的政治荣誉、经济利益挂起钩来,在安全防卫方面也做到责任权利的统一。安全岗位责任制是一个社区安全与否的关键,是社区安全防范工作制度的核心。各社区应根据自己的实际情况,制定出各个岗位的制度,并认真执行,使之真正成为促进社区安全的重要措施和手段。
4.2建立健全社区公共安全的管理机制
4.2.1组织领导机制。根据世界卫生组织的安全社区标准,各社区应成立相应的组织,分别承担相应的职责。例如,火灾防救组、疾病防救组、刑事案件防范组、现场搜救组、现场救护组、事故防范组、后勤保障组、减灾救灾组等。
4.2.2危机处理机制。建立危机处理预案,根据情况及时灵活处理。
4.2.3 信息支持机制。建立信息动态管理系统,随时掌握社区信息,及时把各类安全隐患消灭处理。
4.2.4绩效管理机制。对社区安全管理人员,要调动他们的工作主动性与积极性,并根据他们的德、能、勤、绩综合表现评定他们的工作水平与能力,对优秀的要予以奖励,对造成重大安全事故的要使其承担相应的行政责任与法律责任。
4.2.5监督监管机制。对涉及社区公共安全的危险源加强责任监管,从制度上约束和减少危险发生,建立人防、物防、技防相结合的社区安全防范机制和防控网络。
4.3建设社区公共安全的文化体系
4.3.1社区公共安全文化的形态方面。安全文化包括安全观念文化、安全行为文化、安全管理文化和安全物态文化。安全观念文化是安全文化的精神层,安全行为文化和安全管理文化是安全文化的制度层,安全物态文化是安全文化的物质层。
4.3.2 社区公共安全文化的对象方面,即具体的个人,是对某一特定的对象加以衡量。对于不同的对象,所要求的安全文化内涵、层次、水平是不同的,其具体的知识体系需要通过安全教育的培训建立。
4.3.3 社区公共安全文化的领域方面,即地区、行业、
一、承包内容范围的困境：治安防范承包VS治安管理承包
治安承包在中国推行了近十年，涉及的区域范围由农村逐渐扩展到了城市，但由于各地的实际情况有所差异，使得其模式、/为您整理内容和具体操作也有所不同。从实践来看，在承包内容上，治安承包可以分为两种不同的类型：一是治安防范承包；二是治安管理承包。实行治安防范承包的省市比较多，如自1999年以来，泰安市委、市政府以“治安防范职业化承包责任制”形式解决了城乡不少治安问题。此后，治安承包的内容逐步扩大到一部分治安管理权，如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制，将治安巡逻以及村内的私房出租管理、暂住人口登记等管理权一并承包。各地的治安承包行为对于承包的范围没有一个规范的统一规定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行为的类型与幅度不统一。
(一)治安防范承包
治安防范是社会治安群防群治的方式之一，也是全体公民的一项责任和义务。这一责任和义务，既可以要求全体公民在没有经济利益的前提下为社会公共治安安全尽义务，也可以将其与经济利益挂钩，承包于人。从这个意义上来说，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动；在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍，又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来，治安巡逻虽属公权力的内容，但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项(又称为治安巡防)，为一般管理权范畴，对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此，对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发：一是治安巡逻；二是治安巡逻之外的治安防范内容；对后者进行承包是没有任何争议的；对于前者中的治安巡防(即群众性治安巡逻)进行承包并没有牵扯到警察权的市场化，也不违法。因此，在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措，其存在也才具有真正的合法性。
(二)治安管理承包
治安管理是公安机关的行政职能，是指公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限，涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说，治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动，是具有执法性质的公权。根据法治原则，任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权，这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑。但笔者认为：首先，法律本身就具有滞后性的特点，现行的法律虽没有给予治安管理承包以合法的地位，但这并不能说明治安管理承包从本质上就是错误的；其次，法治原则的依法行政并不仅仅是指恪守现行的法律、法规的现成文本规定，还应包括这些法律所体现的立法精神与法律原则。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力，但不属于国家强制管理权，是具有业务性的管理权。将其承包并没有改变公权力的性质，只是对该权力进行必要的社会授权调整，并没有造成“公法向私法的逃遁”。执法权依然掌握在公安机关手中，治安承包人只是通过行使这一部分非强制性的管理权来作为维护社会治安的辅助力量和补充，以便更充分地发挥行政权的灵活性优势以及广泛的社会资源参与热情，进而实现公共管理的多元共治。
二、承包协议性质的困境：民事合同VS行政合同
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对于公共治安承包的协议性质，理论界并没有作很明确的界定。大部分学者将公共治安承包协议笼统定义为行政合同，殊不知根据承包内容的不同，其协议的性质也应作不同的诠释。
(一)民事合同
从上面看来，治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外，其他的都属于私权领域。而对于治安巡防以外的治安防范内容承包合同应看作民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。不含治安巡防内容的治安防范承包协议是双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的一种合同；内容属于私法领域的内容，不涉及公权力，主要包括双方的民事权利、义务和奖惩；发包方与承包方都属于平等主体；合同也是基于双方合意而签订的；因此，此类合同当属民事合同。
(二)行政合同
行政合同又称为行政契约，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方当事人是行政主体——公安机关、公安派出所等；从合同内容来看，承包人和发包方的权利、义务都围绕着“公权力”(如登记出租房、外来人口登记、治安巡防等)而存在，而这些权利和义务具有行政属性，要受行政法原则的约束，不能随意免除和放弃；签订该种合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标；合同是以双方意思表示一致为前提；合同中行政主体享有行政优益权，主要表现为签订合同的选择权，如宁波泗门镇治安承包的承包人三分之一是党员，一半是退伍军人。这就是派出所运用签订合同选择权，通过招标的形式，选择特定签约对象的结果。这充分说明治安管理承包合同与治安巡防承包合同在本质上属于(准)行政合同。
三、承包签约主体的困境：公安机关VS民间主体
在公共治安承包的实践操作中，公安局、公安派出所、村民委员会、物业公司等均可在不同的条件下作为对外签订主体。至于在何种条件下和何种合同中，谁能作为发包方，成为对外签订主体却没有统一的标准和要求。如浙江嘉兴的嘉善县出现了由警署将治安防范承包给民警个人，再由民警挑选保安人员进行防范的模式。治安防范承包分为治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其内容性质不同，导致对外签订主体必有差异。因此，随意地确定发包方可能会引发合法性质疑。
(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的签订主体困境。这类合同的内容属于私法领域的内容(如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权等)，合同性质属于民事合同，其发包方既可以是村民委员会、物业公司、社区等民间组织，也可以是公安行政机关及其派出所机构。因此，此类合同的签订主体一般不存在多少争议。
(二)治安管理承包合同与治安巡防承包合同的签订主体困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主体委托另一行政主体或其他组织及个人，以委托人的名义代行其职权或者其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。但《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款明确规定，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此，当承包方为个人的时候，这类承包是否属于行政委托关系呢?《国家赔偿法》第7条第4款明确提出，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。此款已将个人行使公权力纳入可能情形之一，承认个人也能作为行政主体。笔者赞同陈新民教授的学术观点，即行政任务的委托可以依法律或其他法规，甚至经由行政合同来委托及授予执行权限。由此看来，治安管理承包与治安巡防承包实质上属于一种行政委托关系。另外，又由于此类合同属于行政合同，签订主体的一方必须为行政主体，因此，公安局以发包方的身份出现，直接参与此类承包合同的签订没有任何异议。但是，问题在于公安派出所是否也能以自己的名义成为发包方?在行政委托关系中，委托方必须是行政主体，非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。根据行政法学的行政主体理论，公安派出所作为公安局的派出机构，只要有法律法规的授权，或者权力机关对其作了某种专门行政授权，且当其行使这种职权时，公安派出所就可以成为行政主体。根据《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《租赁房屋治安管理规定》等，公安派出所享有法律、法规设定的关于暂住人口管理、出租房屋管理等方面的行政职权，因此，公安派出所可以凭行政主体身份对外签订治安管理承包合同和治安巡防承包合同。
以上对公共治安承包合同的对外签订主体进行了标准定性，但笔者认为，不含治安巡防内容的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与，而是由公安机关以外的民间组织或个人与承包方自行签订，公安机关只是在受邀请的情况下，以承包合同的居间者面目出现，负责业务指导和监督合同履行，这样有助于减少众人对该合同性质的误解，体现该类承包合同的民事性及主体地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的签订则必须由公安机关直接以发包方的身份，直接参与合同的签订，以保证行政合同订立的合法性与合同履行的公正性。
四、承包合同当事人角色定位的困境：发包方VS承包方
(一)公安机关(发包方)的角色定位困境
公共治安承包是应公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾而应运而生的，是一种公共治安的多元主体提供方式。虽然这一新尝试以契约的方式提高了公共物品供给的效率，但同时也引发了公安机关的角色定位问题。
有人认为在公共治安承包中，公安机关是在向社会转嫁和转移自己的法定义务，与市场经济要求政府当好“守夜人”、管理好公共事务的趋势是相悖的。治安承包是满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的，是公安机关提供必要的、基本的安全服务以外的一种补充形式。当前，行政权力正逐渐向服务行政、给付行政转变，从某种角度上来看，治安防范和治安管理也可以被认为是一种给付公共产品的服务行政。法律并不禁止公安机关根据民法规定通过与特定公民、法人签订治安承包合同的方式来履行职责。但不管是治安防范承包，还是治安管理承包，公安机关都不得以治安承包合同存在为由而拒绝履行治安管理职责或为治安管理失职进行辩解。如果实行承包后，公安机关将不再向这些地区提供安全防范和管理服务，这就有可能在公共治安承包者的承包失败以后，使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益遭到更大损害的风险。《人民警察法》第6条规定，维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为是公安机关和人民警察的职责。因此，公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”，而应当是给这块承包区域加上双保险，确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。
当承包人履行合同侵犯了其他公民或组织的权利而使社会治安出现了问题时，公安机关是否仍须按公法承担相应责任也成为了角色定位的困境问题。公共治安承包的合同分两种：一种是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一种是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者属于行政委托关系。根据《国家赔偿法》第7条的规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时，若侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。这就说明在后一种承包合同中，公安机关仍须按公法承担责任，因为《国家赔偿法》等法律对公安机关的约束不可能因为公安机关自身与特定公民、法人之间签订的一纸合同而被解除。但前一种合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)属于民事合同，这类合同中的公安机关勿须按公法承担责任。当其作为此类合同的发包方时，负有履行合同的附随义务，若因其附随义务的缺失而导致承包人侵犯了其他公民的权利时，公安机关应承担民事责任；当其只作为此类承包合同的居间者出现时，公安机关只承担监督者的责任。
(二)治安承包方的角色定位困境
至于治安承包方同样也存在着相应的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表谁工作，应对谁负责，这是一个困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安机关与承包方之间是一种行政委托关系，此时，承包方是代表公安机关来工作，并对其负责；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安机关是否作为合同的对外签订主体，承包主作为民事主体不存在代表谁工作，但他却应对合同另一方，即“发包方”负责。其次，如果这些承包人在履行合同时出现了伤亡现象，由谁来承担责任以及是否算公伤也值得斟酌。笔者认为，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出现的伤亡可以算工伤，而不能算公伤。公伤是指在国家法律范围内，国家机关事业单位工作人员因执行公务造成的伤害。根据《工伤保险条例》第14条的规定：职工有下列情形之一的应当认定为工伤，即在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。此时责任应由公安机关来承担。而在民事合同性质的治安承包合同中，承包人出现的伤亡不能算作工伤，责任应由自己承担。第三，承包方在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查或检查，但《中华人民共和国警察法》规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。也就是说，盘查属于警察刑事权的一部分，承包方无权行使。《中华人民共和国宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身体。《立法法》第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。如果随意盘查过往车辆及人员，显然是侵害了被管理者的合法权益，有悖于《宪法》在内诸多法律的规定。因此，如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。第四，承包方进行巡防的场所没有进行明确界定。若其将巡防的场所扩大至公路时，则牵涉到上路执法权的执法主体资格问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路安全管理工作。由此看出，上路执法权只属于极少数的特定行政执法机关，民间组织或个人都不具有。而深圳市福田区首批160名民防队员于2003年3月25日开始上路巡逻。这种巡逻主体和巡逻行为是否合法，不禁引人深思。
五、承包经费来源的困境：财政资金VS社会资金
对公共治安进行承包，其初衷之一就是为了解决政府财政拮据的问题。根据笔者对公共治安承包具体实践事例的总结和概括，其经费来源共有以下四种形式：1．村民或居民自己出钱；2．完全由财政部门划拨；3．完全由企业出资；4．由居民或村民出一部分，由财政部门出一部分；5．由居民或村民出一部分，由企业出一部分。虽然各地采取多种方法来提供承包经费，但主要目的却是相同的，即“治安承包，百姓掏腰包”，也就是所谓的“羊毛出在羊身上”，这就相当于把政府的财政紧张转嫁给了公民，让公民来承担这一部分差额。所以，一直有人质疑治安承包经费来源的不妥，即既然公民已经通过交税方式为政府提供的公共治安这种公共产品付了费，如果再另外交费，就交了双份费用。治安承包这一模式沿袭了新公共管理的“顾客导向”，将“公民”看作了顾客，采取了“使用者付费”的方式，忽视了“公民”模式的权利诉求，加重了“顾客”模式的利润色彩，导致经济上的贫穷者和政治上的贫弱者得到更低劣的服务，甚至得不到服务。此外，治安承包还有一个“谁主管，谁负责，谁出钱，谁受益和花钱保平安”的理念，即是说如果在某个区域中，有些居民没有出钱，而有些居民出了钱，那么没出钱的居民是不是就不能享受到治安承包服务或者享受的程度不一样?再或者外地的人到了这个区域，是不是也要交钱才能完全保障自己的安全?这就有悖于公共服务分享的无差别性及安全平等性，有一种变相歧视的嫌疑。所有这些问题引起了众多学者对公共治安承包公平性的拷问。同时，根据《立法法》第8条第6款的规定，对非国有财产的征收只能制定法律。实践中，公共治安承包十分混乱的经费来源形式导致有些经费来源并非是村民或居民自愿缴纳，而是带有强制、半强制的性质，有些甚至违法。因此，笔者认为，对于治安管理承包合同和治安巡防承包合同，其经费只能由财政拨款，不能凭借“谁受益，谁出资”的规则向公众收取；对于不含治安巡防的治安防范承包合同，其经费来源应依发包方不同而定：一是若公安机关为对外签订主体，则由公安机关承担主要经费，村民或居民承担小部分经费；二是若发包方为公安机关以外的组织或个人，则可按其区域性进行划分，由受益者自筹经费，政府根据需要和可能只适当地提供补贴，而纯商业区域的治安承包可完全由店铺自筹经费；在一般的居民小区(非富人小区)，则由居民自筹经费，政府只针对特殊情况的困难群体(如贫困户、残疾人等)进行补贴。
主题词：境外公共安全管理措施
中图分类号：C29 文献标识码：A 文章编号：
目前，国内施工企业实施“走出去”的国际化发展战略，大力开拓海外业务，从亚洲到非洲，从拉美到欧洲足迹遍布世界各地。然而，纷繁复杂的国际关系， 联系不断的种族矛盾，国际恐怖势力发展给境外施工企业的公共安全带来了极大的挑战，建筑施工企业需要认真评估各国公共安全风险，定时风险报告，采取有效措施，积极应对，保障企业员工的安全，促进境外业务的健康发展。
一、完善公共安全管理制度，规范管理程序。
管理制度和管理程序是境外公共安全管理和有效运行的基础和保证，在制度建设方面，需要成立境外公共安全领导小组、境外公共安全管理办法实施、境外事件应急预案等管理规程和制度，夯实了公共安全管理的基础工作。为了保证境外项目公共安全管理工作的规范化运行，结合各国的公共安全的形势，针对不同施工项目的风险情况，各境外项目部应制定和细化了《项目境外公共安全管理办法实施细则》、《项目境外公共安全管理办法工作程序》、《项目境外突发事件应急预案》、《项目境外项目HSE管理办法》等规章制度，明确项目各部门在公共安全管理上的职责，规范了了境外公共安全方面包括营地管理、车辆管理、人员管理、出国培训等日常规章制度，为防范公共安全风险奠定良好地基础。
二、开展公共安全风险评估，提高防范措施的针对性
公共安全风险管理重在防范，重在把公共安全管理由“事后应对”向“事前预防”转变，根据境外项目的特点，认真开展公共安全动态风险评估与控制，及时上报分析报告，制定公共安全风险控制措施，对一些可能出现的突发事件应对措施进行了分析研究，努力做到“防患于未然”。如针对境外项目易发的群体罢工事件和交通意外事故，认真分析原因，随时注意事态变化，要防患于未然，以保证能够妥善应对，得当处置。
根据项目所在国家风险等级，境外项目按照实际进行了动态安全评估，各企业总部的《境外公共安全风险状况评估报告》的指导下，对项目所在地存在的政治、社会、环境、文化、利益冲突、公共安全卫生和自然灾害等方面的风险进行了识别、分析和判断，制定了具有明确针对性的对策，书面编制了风险评估报告。以便准确掌握相关地区及周边环境的公共安全形势和风险等级，增强全员的安全防范意识。
同时，针对所在国家地区较为突出的公共安全风险，采取了专项防范措施。例如针对中东和北非的政治形势的动荡，结合有关文件的要求，企业要切实做好中东、北非项目执行公共安全管理和应急处置，进一步加强境外工程公共安全管理工作。 一是高度关注所在国的安全局势变化，保持项目部与公司海外事业部、安全环保处等相关业务部门的联系，建立当前特定时期的应急领导小组，落实专人负责，保持全天候通讯通畅，指导并督促各项安全防范措施，做到防范于未然。二是项目部针对目前的形式，细化更新突发事件应急预案，落实各项应急处置措施，密切做好与业主及总包商的沟通，借助当地业主的安全防范网络，建立联动体系；加强与所在国中国使领馆的联络，接受公司总部境外代表处的指导，适时组织应急措施的演练。三是加强营地安全防范，减少人员外出。严肃请销假制度，对于项目执行地区的外出必须由项目主管领导签字；避免前往敏感、人多地区，涉及离开项目执行地的出差要进行备案；营地内要备足生活必须品，交通车辆保持状况良好；注重与当地雇员、社区和民众公共关系的处理，及时发现和化解各种矛盾。四是涉及近期派往现场工作或返回国内休假的人员，要严格按照外事和公共安全教育中要求的程序和注意事项做好个人防范工作，严禁在上述敏感地区中途转机。五是项目部密切保持与集团公司境外代表处的联系，执行每日报告制度，每日由组织机构中主管公共安全的落实部门主管部门报送。六是境外项目配备了海事卫星电话，以确保在紧急情况下的沟通和联络。通过采取以上防范措施，有效地应对了当时严峻、复杂的公共安全的形势，牢牢把握住了公共安全管理的局面。
三、强化培训、教育与检查，提高风险防范的意识与能力。
做好外派人员的出国教育与培训是保证队伍稳定、预防境外公共安全风险的有效途径之一。各企业要高度重视境外公共安全培训和教育工作。积极组织境外机构负责人、公共安全管理机构人员以及境外安全管理人员参加总部开办的境外公共安全管理培训；针对工程项目的实际情况，组织相关管理人员编制策划了境外公共安全培训内容，要求派境外人员出境前必须经过相应的外事教育。按照“不培训、不派出、不派任务”的原则，确保派驻境外机构工作人员培训率100%，考试不合格的人员严禁出境；现场培训率100%，考试不合格的人员坚决不派任务。在出国前培训中，将工作地的人文环境、自然环境、工作环境、工作岗位、工作条件、福利待遇、沟通机制和纠纷处理程序等都如实告知出国人员，让他们事先对新的环境有所了解，心理上有所准备，提高他们的心理承受能力。在境外现场，对于新进人员，项目部全员进行入场教育，不仅讲安全，还要讲公共安全管理的内容，使境外人员了解并严格遵守当地政府的法律法规，如劳动法、劳务许可、签证办理等，了解并尊重当地宗教、文化、风俗习惯，和谐当地社区、雇员关系，学会识别各类风险，保持警惕，发现任何危险征兆立即报告，熟悉应急预案内容和应急处理流程。对于每一位外派人员，无论是国内还是境外，均要求受训人员对培训情况签字确认，公司、项目部根据培训情况，建立了全面的培训记录档案(包括培训时间、地点、内容、考核成绩等)。
四、建立突发事件应急机制，不断提高应急处置能力。
为了有效地应对境外公共安全突发事件，强化境外公共安全管理，各企业要建全和完善了应急指挥系统，在项目上设置了项目应急组织机构，明确各部门的应急职责，编制相应的应急预案，加强应急预案的培训、定时开展应急演练，评估应急演练效果。加大项目的公共安全、HSE硬件设施的投入，强化公共安全管理，。
1、积极开展境外人身意外保险的投保工作，在国内为员工投保了境外人身意外伤害保险基础上，根据沙特政府、阿联酋政府和EPC总承包商的要求在沙特和阿联酋投保了相关保险，保险范围覆盖了雇佣的境外员工。
2、在应急物资、交通设备、通信设备、现场医疗设施和脚手架等周转材料方面的投入，从本质上保障了安全，提高了突发事件的应对能力。如在项目营地建立了卫生所，在项目现场建立急救站，制订医疗健康管理工作的相关制度和程序，建立员工健康档案，配备了适量的医生、适当的药品、医疗室和救护车。
3、由项目部将所有人员的护照集中保管，在日常的证件流转过程中，严格办理交接手续，确保证件安全。
关键词： 公有公共设施；管理人； 社会公众； 安全保障义务
中图分类号：DF521
文献标识码：A
在我国，公有公共设施一般是指由行政机关或其特许的公务法人基于公众共同利益的需要，为增进人民福祉，设置或管理供公众使用各类有体物或附属于该物的相关设施，包括公路、桥梁、港阜码头、堤防、下水道、公有垃圾场、公有屠宰场、公有行道树等［1］。政府一旦向社会公众提供这些公有公共设施，政府及其设置的管理人（以下统称“管理人”）就有义务保障社会公众使用的安全，因公有公共设施造成损害，政府及管理人就必须承担相应的赔偿义务。那么，公有公共设施管理人的安全保障义务来源有哪些，内容是什么，界限划在什么地方比较合理。本文试就这些问题进行论述，以引起人们对这一问题的重视。
一、管理人安全保障义务的理论基础
所谓安全保障义务就是对特定人的人身、财产负有照顾、保护义务的人应当为一定行为或不为一定行为，以避免侵害他人权益。管理人的安全保障义务是指对公有公共设施负有管理职责的人，如果该设施具有损害他人的危险，即负有防止他人遭受该设施损害的义务。这里的损害危险主要指公有公共设施在维护、修缮、保管、巡查等方面存在瑕疵，在目前的技术水平条件下缺乏通常应具有的安全性，致使使用者的人身和财产受到损害的危险。和经营者的安全保障义务的基础不同，社会公众对管理人信赖的基础不是合同而是一种信赖关系。我们知道，现代社会推行“依法行政”，其重要方面就是政府要保障社会公众的信赖利益，打造诚信政府的形象，实现政府和社会公众之间的利益平衡。这就要求：
（一）政府行为具有正当性，值得社会公众信赖。自20世纪以来，人们普遍认为，政府与社会公众之间的关系在行政上是一种服务与合作的关系，在观念上是一种相互信任的关系。为了管理社会、服务社会，政府无偿向社会提供各种公有公共设施，其提供服务的行为被推定为具有正当性。社会公众基于对政府的信赖，相信其提供的公有公共设施不会存在基本的安全瑕疵；而实际上由于各种各样的原因，公有公共设施总会存在这样或那样的缺陷，其中有些缺陷是无法避免的，而有些缺陷在现有条件下是完全可以避免或者可以控制到最低程度的，对这部分缺陷造成的损害，政府无疑成了这些危险源的制造者。尽管政府在提供公有公共设施方面毫无过失可言，也不存在道德上的非难性，但是为了保障社会公众的安全和信赖利益，政府有责任去排除或控制这些危险源，让社会公众放心使用。
（二）保障公众安全，实现利益平衡。从利益关系上说，政府对社会公众利益的集合是无偿的，因而对公共利益的维护和分配也应该是无偿的，也就是说，社会公众已经无偿地分担了公共负担，接受政府的公共服务也应当是无偿的，除非特定的社会公众分享了比其他社会公众更多的公共利益。如果要求社会公众在享受政府提供公有公共设施“免费午餐”的同时，自己去解决由此而带来的危险，无疑会使得他们在使用这些公有公共设施时变得小心谨慎，畏首畏尾；而一旦造成损害还要其自行承担，社会公众在使用这些公共公共设施时就不是无偿的，而是以承担某种风险甚至损失为代价。这样，政府和社会公众之间的利益平衡就被破坏，本应由政府承担的责任就不合理地转嫁到社会公众的身上。再者说，在避免公有公共设施造成损害方面，由于政府及其设置的管理人离危险源近，控制危险的发生更容易，投入的成本较特定的社会公众低。所以，为了维护社会公众的信赖利益，政府也应当承担安全保障义务。
二、管理人安全保障义务的来源
经营者安全保障义务的来源多种多样，包括法定义务、合同义务和附随义务，而管理人与社会公众之间不存在合同关系，提供设施并加强管理是政府及其管理人的一项行政服务职能，所以合同义务和附随义务并不是管理人安全保障义务的来源。尽管有人认为政府修建收费公路等，管理人和社会公众因收费而使得两者之间有了合同关系，据此推断出合同也是管理人的义务来源之一［1］17，但对此说法笔者不敢苟同。因为随着公路管理体制的改革，收费公路都是由各自的公路公司负责经营，其收费不仅是为了收回修路的成本，而且更带有明显的营利性质，公路公司的安全保障义务属于经营者的安全保障义务范畴。笔者认为管理人未尽安全保障义务是基于国家法律规定以及依诚实信用和保障人权等原则而产生的。具体而言，管理人安全保障义务的来源主要有：
（一）保护他人安全的法律规定是管理人安全保障义务的主要来源
在现代社会，国家为保障社会公众免受公有公共设施带来损害，专门出台了相关法律，直接课以行政机关或相关的事业单位保障社会公众安全的义务，这些规定就成了管理人安全保障义务的主要来源。例如，我国《公路法》、《水法》、《风景名胜区保护条例》等对管理人的安全保障义务都作出了明确规定。我国《公路法》规定，公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态，依法对有关公路的法律、法规执行情况进行监督检查。《公路养护技术规范》规定，各种路面应定期清扫，及时清除杂物，以保持路面和环境的清洁。我国《河道管理条例》规定：“各级人民政府河道主管机关以及河道监理人员，必须按照国家法律、法规，加强河道管理，执行供水计划和防洪调度命令，维护水工程和人民生命财产安全。” “河道的整治与建设，应当服从流域综合规划，符合国家规定的防洪标准、通航标准和其他有关技术要求，维护堤防安全，保持河势稳定和行洪、航运通畅。”《风景名胜区条例》规定：“风景名胜区管理机构应当建立健全安全保障制度，加强安全管理，保障游览安全，并督促风景名胜区的经营单位接受有关部门依据法律、法规进行的监督检查。禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。”
（二）社会活动安全注意义务是管理人义务的补充来源
尽管法律对管理人安全保障义务作了相应的规定，但是法律不可能将所有公有公共设施的安全保障义务都规定出来。对于这些未法定化的危险，往往是通过社会活动安全注意义务来调整。社会活动安全注意义务是指“在自己有责任的领域内，从事或持续特定危险的，负有义务根据情况采取必要的、具体期待可能性的防范措施，保护第三人免于危险”［2］。这一理论基础肇始于德国的一般安全注意义务理论。其核心是旨在“从事交易或者社会活动，肇致形成或者持续特定危险源的，应当采取必要安全措施，以保护他人免受损害”。它是安全保障义务中除去已经类型化的义务来源之外的部分，范围非常广，是安全保障义务中最具活力的来源。根据王泽鉴先生的理论，笔者认为公有公共设施管理人的社会活动安全保障义务也有三种情形［3］：一是因自己的行为发生一定结果的危险而负有防范的义务，如市政管理部门修建下水道设施、挖掘水沟，应加盖或设置必要的警示标牌；二是维持某种交通的需要，如公路养护部门在维修公路时应在一定的范围内设置必要的警戒线，并作合理的提示，在改建公路桥梁时应设置临时的通行公路；三是因从事一定职业而承担防范危险的义务。如风景名胜区管理机构应保证旅游高峰期间游人不能过分拥挤，以免发生安全事故。
三、管理人安全保障义务的内容
（一）提供的公有公共设施设备必须符合必要的安全保障标准，这是管理人安全保障的基本内容。管理人所提供的建筑物、配套服务设施、设备应当安全可靠，有国家强制标准的应当符合强制标准的要求，没有国家强制标准的，应当符合行业标准或者达到该类设施所具备的最低安全标准。这就要求：
1．所提供的设施设备必须经验收合格。公有公共设施在投入社会活动使用前必须经过建筑行政主管部门验收合格，并允许投入使用。正在兴建或者尚未正式投入使用的公有公共设施，其所造成的危害不能称之为违反安全保障义务。
2．所提供的设施设备必须符合安全管理要求。在安全管理方面，现行法律法规一般要求公有公共设施的设计人管理人在设计使用过程中配备必要的安全设备，并保证该设施设备一直处于良好的状态。
（二）已经使用的公有公共设施，其管理人应合理控制危险源。这是管理人安全保障义务另一主要内容。根据克雷斯蒂安•冯•巴尔的理论［4］，危险控制义务可分为两类：一类就是那些得以使潜在的受害人对危险自己负责的义务，管理人的这类义务主要是警告或者告知义务，而具体的安全防范义务经提示后则由社会公众自己承担。这主要是因为对这类危险管理人无法采用积极的防范措施予以避免，而交由社会公众自己去采取措施，避免的效果可能更好些。所以，虽然警告是最弱的安全措施，但简单、经济，在一定情况下能够达到很好的效果；另一类就是以直接排除危险源为目的的义务。这类义务主要是由于公有公共设施本身存在的明显的不安全因素，仅通过警告告知等方式仍不足以防止危险的发生，在此情况下管理人还应该采取积极措施，直接排除危险源。如公路桥梁可以通过竖立障碍栅栏保障人行通道的安全，高速公路通过设立上跨桥的方式保障公路两边行人横穿马路的安全。究竟管理人应该采取何种措施排除危险，一般认为，如果管理人本应直接采取措施排除危险而没有去排除，或者管理人为了降低成本，仅仅发出一些警告和指示，甚至连警告和指示都没有发出，那么管理人没有履行合理地控制危险源的义务，存在有过失或者重大过失。[注：如部队仅在尚未清理完毕的演习场出入口贴出“有危险，村民不得进入”的告示是不足够的。具体案例可参阅杨立新主编《类型侵权行为法研究》。（杨立新.类型侵权行为法研究［M］.北京：人民法院出版社，2006:686.)]。如何认定管理人合理控制危险源，笔者认为应参照以下标准：
1．控制危险源的预防成本与可能造成损害之间的比例。在确定本应采取某一具体预防措施而没有采取是否违反了安全保障义务时，需要比较所影响的负担和收益的分配。 一般来说，如果行为人期待利益超过他行为的预期成本，那么他所承担的行为风险就是合理的;如果损害非常大，但是预防的成本很低，而预防产生的有效性却很高，那么就要求采取预防措施。如果管理人为增加预防措施而增加了相应的成本，而该成本又通过其他从事该活动的行为人进行分散，而它导致的损害却集中于一些不幸的受害者身上时，那么管理人就可能被认为是没有合理控制危险源。反之，如果管理人增加的成本进行了适当的分散，而且受害人的损害机率和程度也得到一定程度的分散，管理人即可被认为对危险源进行了合理控制。
2．危险源的性质及其防止危险的成本。一般来说，预防危险的程度应当同某一特殊危险可能造成损害的大小和可能性相适应，但在危险发生的机率非常之小，以至于危险可能被描述为“仅仅是一种可能性”而不是“合理可预见的”情况下，对于该种危险源就根本不要求进行预防，因为这种预防的投入和危险的发生根本不成比例。
（三）防范制止侵权行为。作为公有公共设施的管理人，由于具有了解认识其管理的物的能力，并且也能认识到如何防范和制止因该管理而导致侵权行为发生的能力。因此，管理人有义务在侵权事件发生之前，制定相应的预警机制和应对突发事故的预案。在侵权事件发生后应采取相应措施将损害降低到最低程度。这一义务具体包括：
1．防范制止来自外界、第三方的侵害。管理人的职责是保护公有公共设施的安全，至于外界或第三方在公有公共设施场所内直接侵害他人利益的，管理人应在其可预见的范围内承担防范和制止的义务，但是如果超出可预见的范围，要求管理人防范和制止来自外界、第三方的侵害，则就对管理人要求过高。如公路上每一定距离的路段就应配备相应的养护车辆和养护人员，定期对公路进行巡逻，及时修复被损坏的公路路面，防止因路面被毁而使行人或驾驶人员受到损害，这是管理人防范外界或第三方侵害应尽的义务。
2．排除安全隐患。管理人对于有违安全的特定人应当进行劝阻，必要时通知公安部门采取必要的强制措施，如劝阻深水区域游泳的人离开深水区域，禁止报废车辆上路行驶等。
3．对于正在发生或者已经发生的危险，管理人应当积极施救或者配合相关部门及人员进行施救，以避免损害的进一步发生或减少损失。如水库大坝管理人员对落水的人应积极施救，拨打急救电话120或报警电话110等。
（四）对特殊群体承担的特殊安全保障义务。最高人民法院在《关于人身损害的司法解释》中规定了经营者对儿童安全保障的特别义务。但实际上，在公有公共设施的使用上特殊群体并不仅限于儿童，色盲、盲人以及其他有生理缺陷的残疾人等也经常是公有公共设施的使用人。因此在建设公有公共设施时，这些群体的安全也是应该予以考虑的。公有公共设施不应存在对特殊群体有特殊的危险，尽管这些危险作为正常人可能并不存在，但由于特殊群体的生理原因，无法识别和控制这些危险，作为管理人有义务控制或减少这些危险。比如城市主干道的人行道上设置盲道，这不仅是政府人性化管理的表现，也是政府市政部门应承担的安全保障义务。
四、管理人安全保障义务的界限
尽管管理人在一定情况下必须承担安全保障义务，但其承担义务也是有一定界限的。那种不论是天灾还是人祸，只要损害的发生是在公有公共设施场所范围内，就认为管理人违反安全保障义务，就要承担损害赔偿责任的观点，实际上是不合理扩大了管理人的安全保障义务的范围，加重了管理人的负担。司法实践中就出现过夏威夷椰子树不长椰子的法律笑话和长江、黄河是否也要加盖的疑问［5］。近几年来因道路交通事故而状告公路部门的案件日益增多，其中有些案件状告公路部门是毫无根据的［6］。因此，必须界定管理人安全保障义务的界限，那么界限划在那里比较合理呢？笔者认为，判断管理人安全保障义务有以下三个标准：
（一）管理人是否尽了合理注意义务。只要管理人尽了合理注意义务，即使发生了损害也无需担责。那么如何认定管理人尽了合理注意义务呢？笔者认为主要是管理人对损害能否预见，也就是管理人的义务仅及于那些处于可预见的危险范围之内，管理人只有在可以合理察觉危险的情况下才承担安全保障义务。如市政管理部门在下水道窨井被偷盗好几天却没有派人修复，就说明市政管理部门对受害人的损害已经有了合理预见而没有采取相应措施，那么市政部门就应对此造成的损害负责。被誉为“中国公路第一案”的判决就认为公路部门对损害有合理预见而未采取措施应承担责任［7］。如果是公路养护部门刚巡视完路面不到半个小时，就有不明第三人将油料泼洒到路面上，管理部门没有接到任何报告，致使事故发生，那么对这类事故的发生管理人是无法预见的，也就无需承担责任［8］。
（二）管理人和受害人之间是否存在近因关系，即受害人的损失与管理人的安全保障义务是否具有关联性。2004年7月，北京圆明园女游客遇害一案，法院认为圆明园管理处为了保障游客的人身、财产安全，按照国家有关部门规定颁发了旅游管理规定，并制订了符合有关规定的安全保障措施，也就是说，圆明园管理处采取了与其活动相适应的保障措施。在安全警示方面，要求公园管理处对景区内是否发生刑事案件进行预见并制止，显然超出了公园管理处的职责范围。因此，法院认定公园管理处履行了安全保障义务，对游客的损害不承担责任［9］。这个判例说明提供规范完备的设施、稳定良好的景区秩序是景区管理者的安全保障义务，要求景区杜绝发生刑事案件则超出了其义务范围，因为刑事案件的发生与公园管理处的安全保障义务没有近因关系。类似的还有因台风吹倒路树，损坏路边汽车，或因水灾使道路排水孔盖脱落，致路人行经掉落罹难，或因地震使桥梁水泥脱落损及汽车，这些事件的发生都与管理人的管理职责没有关联，管理人不应承担赔偿责任，只承担道义上的救济责任。
（三）在现有的技术条件下能否避免危险的发生。公有公共设施造成的危险多种多样，有的在现有技术条件下能够避免，而此时管理人却没有采取措施去避免该损害的发生，对此可以认定管理人没有尽到合理的注意义务；而对于有些危险在现有技术条件下根本无法避免，即便管理人尽到了合理的注意义务也无济于事，对此就不能认为管理人没有尽到合理的注意义务。如长江、黄河整条河流的安全保障措施就无法彻底解决。
总之，针对公有公共设施给社会公众造成的损害，一方面人们既要区别管理人与经营者的安全保障义务有所不同，保护社会公众人身财产不受侵犯，另一方面又要给管理人安全保障义务划一合理界限，防止随意扩大其义务范围而产生的不公平。
参考文献：
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［6］ 公路侵权责任不能任意扩大化［EB/OL］. (2006-05-25)［2006-11-08］. 省略/zyw/n301/ca271290.htm.
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关键词：公安机关 治安秩序 警察
维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为，是国家赋予公安机关的人民警察的重要的治安行政职责，是国家机器民主职能的体现。
一、维护社会治安秩序的职责
治安稳定的外部表现形式为稳定、安宁、有规则、协调的状态。社会治安问题就是打破社会治安秩序的现象，表现为治安不稳定，由违法犯罪，造成国家和社会大量的经济损失、人身伤亡以及正常的社会秩序的破坏。而且那些来自政治的、经济的、思想的、群众生活的多种危害社会稳定的因素，其危害性也通过社会治安秩序问题表现出来。因此，需要人民警察按国家意志维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为。
二、维护社会治安秩序职责的具体内容
1、依法实施治安行政管理
根据《人民警察法》第6条第的12项具体规定，行管理职责包括：公共秩序、公共安全、户政、国籍、入出境、边防、集会游行示威活动、特种行业、道路交通、消防监督、计算机信息系统的安全保护、枪支弹药、危险物品、安全警卫等管理工作。
2、严厉打击危害治安行政管理的违法行为
打击一切危害治安行政管理的违法行为，是维护社会治安秩序的重要手段，警察机关及警察人员通过严厉惩处违反警察行政法律法规的违法人员，保护国家、集体利益和公民的合法利益不受侵犯，有效地维护社会秩序和公共安全。
三、维护公共场所的治安秩序
1、维护公共场所管理的职责
警察机关管理公共场所的基本职责要求是：依法查处公共场所内各种违法犯罪案件、治安事件和治安灾害事故，督促指导公共场所搞好治安防范，保障场所内国家、集体和公民的财产安全和人身安全，保障公共场所的治安秩序。具体要求是：严格依法审批发证或对其变更、注销进行备案登记；指导场所及其负责人制定安全管理制度，落实安全保卫责任制；协助、督促场所维护自身秩序，预防影响秩序的行为和事件的发生，监督、检查危险物品的保管、使用和运输的安全，查禁场所内的违禁物品；对场所内有违法犯罪嫌疑人的人进行依法审查；对在场所发生的突发性事件和灾害事故进行现场处置；协助有关部门查缉罪犯、堵截逃犯，侦破一般刑事案件；查处治安案件、治安事件和治安灾害事故等。
2、公共娱乐场所的条件和范围
公共娱乐场所的条件和范围：根据国务院颁布的《娱乐场所管理条例》的规定，娱乐场所是指“向公众开放的、消费者自娱自乐的营业性歌舞、游艺等场所”。纳入公安机关治安管理的娱乐场所，是经工商行政管理部门登记的，向公众开放的营业性场所。娱乐业的经营主体，是必须经过工商行政管理部门登记和注册的单位或者公民。
公共娱乐场所管理范围包括：演出、放映场所，如影剧院、录像厅、礼堂等；歌舞娱乐场所，如舞厅、卡拉OK厅等，以及具有娱乐功能的夜总会、音乐茶座和餐饮场所；游艺、游乐场所，如电子游戏厅、台球室等；专业性健身、休闲场所，如保龄球馆、汗冰场、桑拿浴室等。
四、维护交通安全和交通秩序，处理交通事故的职责
1、道路交通安全管理的职能部门
《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。县级以上人民政府交通、建设管理部门依据个自职责，负责有关的道路交通工作。”
2、道路交通安全法适用范围和原则
道路交通安全管理的原则是：道路交通安全工作，应遵循依法管理、方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通。”《中华人民共和国道路交通安全法》规定：“中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应遵守本法。”
3、道路交通安全管理工作的职责
（1）纠正交通违法，处罚交通违章。
（2）保护当事人的合法权益。依法处理交通事故，保护当事人的合法权益，教育和惩处道路交通事故的责任者。
五、组织、实施消防工作，实行消防监督的职责
1、消防监督管理行政执法主体和原则
消防监督管理是公安消防机构依据《中华人民共和国消防法》及其他消防法规对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规情况进行监督检查，对违反消防法律、法规的行为，责令改正，并依法实施处罚的一种行政执法行为。消防监督管理行政执法主体是指依法有权对本行政区域内的消防工作实施监督管理的组织。
2、消防监督管理行的内容
（1）对火灾的预防进行有效的监督管理。
（2）灭火救援。灭火救援主要包括以下内容：受理火警。 3、火灾扑救交通优先权和火灾事故调查
（1）火灾扑救交通优先权
《中华人民共和国消防法》第35条规定：“消防车、消防艇前往执行火灾扑救任务或者执行其它灾害、事故的抢险救援任务时，不受行驶速度、行驶路线、行驶方向和指挥信号的限制，其他车辆，船舶以及行人必须让行，不得穿插、超越。交通管理指挥人员应当保证消防车、消防艇迅速通行。”
（2）火灾事故调查
《中华人民共和国消防法》第39条规定：“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任，对于特大火灾事故，国务院或者省级人民政府认为必要时，可以组织调查，火灾扑灭后，起火单位应当按照公安消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供火灾事实的情况。”
（3）消防管理和监督的执法要求
关键词：社会治安；防控体系；公共安全；综合治理；市场化防控
中图分类号：C913.8 文献标识码：A 文章编号：1003－1502(2008)01－0073－05
我国目前正处于全面发展的战略机遇期，维护社会的公共安全，不仅是重要的社会需求。更是重大的政治责任。党的十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的治国理政目标，而促进社会和谐，必须以公共安全为必要的前提。因此，深入研究建设治安防控体系的理论与实践，具有极其重要的现实意义。
一、构建社会治安防控体系是新世纪社会公共安全的必然选择
我们这里所说的社会公共安全限定于维护治安稳定的狭义范围，是指严密防控违法犯罪，有效应对并解决各种社会治安问题。而要实现这样的目标，构建并完善行政管理与公众参与相结合、社会化与市场化相结合、整合各种社会防控资源的治安防控体系，可谓治本之策，也是必然选择。
(一)经济体制与社会结构的转型推进公共安全体制的转型
从新中国建立到“”前的一段时期里，党和政府沿袭了革命战争年代的经验，建立了权力高度集中，同行政化、政治化高度耦合，封闭型与大一统式的公共安全体制；其特点是同计划经济体制和行政层级型的社会结构相适应，主要依靠政策和行政手段来保证其运行，同时淡化法律Ⅲ。这一时期的公共安全体制属于单纯的国家行政体制，政府将公共安全的所有事务均纳入行政管理中，保障公共安全的工作也主要依靠公安政法机关以及各级保卫部门等来完成。这种体制由于能够适应当时的经济体制与社会结构，从而得以发挥其职能与效率，基本上实现了社会由乱到治、人民安居乐业的稳定局面。
伴随着改革开放，社会生活已由原来的封闭半封闭状态转变为对内对外的开放状态，传统的公共安全体制受到了严重冲击。在新旧体制交替的过程中。必然会产生治安防控的盲区与漏洞，从而为违法犯罪提供了机会和条件，犯罪率居高不下，也正是防控功能缺位或减损的集中反映。可见，传统的公共安全体制显然已经难以为继；因为传统体制所依托的高度统一且封闭的经济体制和社会结构已经发生变化。在计划经济体制下，所有制结构是同质和单一的，并且必须纳入国家行政管理序列；利益主体的行为过程也比较单纯，劳动者被牢牢束缚在经济组织内。而发展市场经济以来，城乡经济实体和市场利益主体呈现为多元化格局，劳动者也得以在市场中自由流动，致使以往行政层级型的治安防控职能严重缺失。另一方面，公众在经济生活多样化的同时，也对公共安全产生了多样化、个性化的需求，必然要求提供多样化、个性化的服务。总之，经济体制与社会结构的转型呼唤着公共安全体制的创新，推动着治安防控体系的建设。
(二)社会治安综合治理方针体现为公共安全的体制创新
20世纪80年代初，我国出现了严重刑事犯罪急剧增长的态势。面对犯罪的恶性膨胀，公安机关强调通过“严打”来遏制犯罪激增的势头。而实践证明，“严打”是特殊时期维护公共安全的特殊手段，其边际威慑效应也会呈曲线型递减，因而只能治标、不能治本；在“严打”中形成的集中打击、统一行动的执法也是一种被动型警务模式。通过对现阶段犯罪问题的深入研究与实践经验的总结，国家的政法决策层清醒地认识到：犯罪原因具有长期性、复杂性与综合性，必然要求对犯罪进行综合治理。因而公共安全开始寻求体制上的创新，逐渐产生了社会治安综合治理的思想，并发展为治安工作的总方针，为公共安全体制的转型提供了划时代的创新思路。
社会治安综合治理具有最大的广泛性、开放性，其难点在于落实；而落实的关键在于建立起治安防控体系，并使之有效运行，形成良性循环的工作机制，从而将综合治理的制度、规划等“激活”，推动其落实。可见，治安防控体系是在贯彻综合治理方针的过程中产生并为之服务的。体系的构建是在总结以往治安工作经验的基础上，运用现代管理科学来设计治安防控网络和警务模式，具有鲜明的指导性与操作性。
(三)维护公共安全必须强调社会治安综合治理系统的防控功能
社会治安综合治理的原则之一是“打防并举，标本兼治，重在治本”，这一原则要求将打击和防控有机地结合、协调起来；既要严厉惩处严重的刑事犯罪分子，更要注重减少犯罪赖以滋生的土壤和条件，从根本上控制和减少社会致罪因素。强调“重在治本”，即注重从“病因”、“源头”入手治理犯罪，因此应强调系统的防控功能，尤其是事前的防控。西方有关学者早已在注重防控上形成了共识，以美国学者纽曼的著作《防卫空间》为代表而开创的环境犯罪学，经过不断发展，对治安防控的实践产生了较大的影响。这一理论认为，无法判断茫茫人海中谁存有犯罪企图，并且即便知晓谁萌生了犯罪动机，而在其付诸实施之前也不能限制其行动。那么，则应当从犯罪的目标与条件上去限制犯罪，设置犯罪的障碍，制造犯罪“得不偿失”的条件，使其想犯罪却无法实现，或者即便一时得逞，也难以得到非法利益以及难于逃脱法律的制裁，从而提高犯罪的成本。已然萌发歹念的主体则可能因为犯罪的难度与风险过大，机会与风险成本过高，而不得不放弃犯罪的企图，由此则大幅度减少罪案的发生。
因此，治安防控主体特别是公安机关，必须正确处理“打击”与“防控”的关系，扭转忽视防控的倾向。因为这是公安实践中极易产生的一种倾向，即防控说起来很重要，然而由于成绩不突出，且难以量化，常被视为“软任务”，而没有真正投入精力来抓。因此，必须强调将治安防控业务摆在重要的优先的位置，制定工作规范，纳入绩效考核，切实抓出成效。而构建治安防控体系使得注重治安防控的理念具有实际操作性与绩效检验性，显得尤为重要和迫切。
(四)发展社区警务成为公共安全体制创新的支撑点
社会主义市场经济体制使我国的社会结构发生改变。相当比例的公众由过去的单位所属过渡到社区所属。由“单位人”转变为“社会人”。各种“社会人”活跃在社区里，社区成为公众聚居的生活共同体；以往通过企事业单位实施的管理措施，必须变换方式转移至社区。因此，发展社区警务成为公共安全体制创新的支撑点，成为治安防控体系的基础。
所谓社区警务，是指警方与社区公众建立良好的合作关系与互动机制，共同开发社区治安资源，强化自治互助，形成主动反应型警务模式。发展社区警务是公安工作与时俱进，并同国际接轨的实践。应当看 到，欧美国家的社区警务，一是产生于“快速反应、刚性打击”为主要标志的第三次警务革命之后，有其物质基础条件与训练水平；二是欧美国家的社区明显具有民主自治的文化氛围，公众积极响应、参与公共安全治理。尽管在这两方面我国尚有欠缺，但我们可以充分发挥社会主义制度的政治优势，发扬公安群众路线的优良传统，实施具有中国特色的社区警务战略。
发展社区警务，必须转变观念，将公共行政管理转变为公众参与的公共安全治理。社会主义政治文明建设，呼唤着包括治安防控在内的新型公共治理模式；“公共治理”较之“公共管理”，是理念的提升，是公众参与度和广泛性的拓展。社区公众及其组织既有对公共安全的迫切需求。也蕴涵着维护公共安全的巨大能量和参与积极性。社区警务应当整合、释放这种能量和积极性，警民共同构建治安防控网络。
(五)引进市场化防控机制，实现公共安全治理与服务的有机结合
在市场经济条件下构建治安防控体系，应当引入市场化的运行与竞争机制，实现公共安全治理与服务的有机结合。因为防控工作如果沿用过去那种政府包揽、行政命令等手段，往往行不通。必须走市场化运行、企业化管理、社会化服务、产业化发展之路；只有遵循市场规律的治安防控才具有生命力。市场经济规律这只看不见的手，深层次地引导并且决定着人们行为的方向和力度；这在公共安全治理中也不例外。构建治安防控体系是一项长期任务，必须强调社会力量的重要作用，以市场规则来调节治安防控的供求与资源配置，使其具有公众广泛参与的稳固动力，成为自我最佳调节与配置的不竭的动力源。建立以市场为依托、产业为载体、安全服务为核心的防控网络，至少能够预期发挥如下作用：
(1)有利于满足公众对公共安全的多样化需求。以市场机制调节治安防控的供求关系，实行“取之于民、用之于民”和“谁出资、谁受益”的原则，能满足公众“花钱买平安”的愿望，达到“双赢”的目的。
(2)有利于缓解国家防控投入有限，特别是警力不足的压力。走市场化调节之路，能够整合并引领民营防控资源。依据防控需求来拓宽其职能。使之成为社区警务的补充，体现了“警力有限、民力无穷”的理念。既可为国家节省大量的人力物力，又能促进公共行政职能由直接管理转向间接管理。
(3)有利于提高民间闲置资本与人力的利用率。经济结构的调整必然导致闲散人员增多，增加了社会的不稳定因素。通过市场化调节与疏导，将这些闲置资本与人力吸纳到防控企业中，既可增加防控力量。又能优化社会结构，促进体制转型。
二、社会治安防控体系概述
随着科学发展观和建设社会主义和谐社会目标的确立，如何推进治安防控体系建设，维护新世纪的社会公共安全，成为摆在公安机关乃至综合治理工作面前的重大课题。
(一)社会治安防控体系的内涵
社会治安防控体系的内涵可界定为：公安机关在党委、政府的统一领导下，运用社会控制理论和系统工程方法，合理配置警力并且整合社会防控资源，以社区警务为基础，以巡逻防控为主要勤务，以刑侦防控为重点环节，以群防群治为依托，以技术防控为支持，形成统一指挥、信息共享、反应灵活、协调有序的“打防管控一体化”的工作系统和运行机制。
构建治安防控体系，是在总结长期治安工作实践经验的基础上提出的。既然“严打”不是动态治安的根本对策，而静态防控模式又已经不合时宜，建设治安防控体系则理应成为维护新世纪社会公共安全的必然选择，成为贯彻社会治安综合治理方针的逻辑性创新。鉴于此，中共中央、国务院于2001年9月发出《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》，重申“打防结合、预防为主”的方针，明确提出了建立和完善治安防控体系的任务。2003年11月中共中央作出了《关于进一步加强和改进公安工作的决定》，指出要大力加强治安防范和管理，积极发动和组织群众参与社会治安工作，推进社会治安防控体系建设，增强社会治安防控能力。应当说，构建社会治安防控体系是党中央总结长期的治安防控经验，针对严峻复杂的治安形势，对公安工作乃至社会治安综合治理工作所作出的新的部署。
(二)社会治安防控体系的基本特征
社会治安防控体系是对以往的治安整治模式的扬弃，只有把握其基本特征，才能提高构建这一体系的主动性与自觉性。
1、长期性。改革开放以来，我国以往垂直贯通的行政层级序列逐渐被横向发展的社会亚系统所排挤，社会出现价值多元化的趋向。这必然打破计划经济体制下旧有的平衡，经历大幅度的调整和相对无序的阶段，再达到市场经济体制下的新的平衡。经济体制与社会结构转型在时间上的延续性，决定了比较严峻的治安情势会长期存在。建立并完善治安防控体系决不是“权宜之计”，而是一项长期任务。另一方面，构建治安防控体系也不会毕其功于一役，而应当依时而变，即根据社会生活的变迁、违法犯罪的规律、治安热点的转换等而有所调整与充实，使治安防控体系更趋完善而高效。
2、整体性。治安防控体系是由多元化的防控途径、主体、目标等构成的统一整体。“在防控体系中，防控主体不是各种防控力量机械地简单迭加，而是公安机关各警种之间，公安机关与群防群治力量以及社会公众之间，按照一定关系和一定规则有机地结合起来，构成相互联系、相互制约的有机整体，是公安机关内部警力资源和社会治安资源的整合与重组。”治安防空体系的目标在于将防控资源组合成集约、协同、灵活、高效的系统，强调“整体大于部分之和”的系统优势，以提高整体防控功能。实现这一目标，有赖于正确划分层次并且不断优化系统，达到职责和权利的平衡与统一，以体现整体效益。
3、协同性。治安防控体系充分发挥“打防管控一体化”的协同优势，实现防控结构与效益的最佳化。治安防控的复杂性决定了防控主体及其职能的多样性，各警种以及社会防控资源理应保持相对的独立性与自主性；否则，就丧失了主动性与创造性。但决不是各自为战、政出多门；否则。就失去了协同优势。协同性最直接的体现是快捷、高效的信息和指挥调度机制，要求防控系统贯彻信息驾驭型防控的思想，注重科技防控网络建设，广泛收集、分析治安信息，建立检测体系和应急预案，及时调整决策与部署，形成协同配合、信息灵敏、指挥有力、处置得当的快速反应机制。
4、开放性。治安防控体系强调开放性，是由于其本身具有极强的社会性，应最大限度地取得社会防控资源的支持与配合。改革开放以来，由于商品经济大潮的冲击、犯罪严重化带来的压力等，公安群众路线有所削弱，导致基础工作薄弱、重打轻防轻建、打防管控脱节等现象。构建治安防控体系并且强调其开放性，为发挥公安群众路线的传统优势，加强基层基础工作提供了有效载体。是发掘社会防控资源，促进公共安全事业可持续发展的契机。
5、规范性。制定规范进行引领和约束，系统才有其稳定性，才能形成治安防控的长效机制。系统的各项规范一经确定，必须保持其权威性、严肃性，不能朝令夕改、随意变动。规范性的外在形式是一整套严密规制、耦合联动的规章制度；当然，系统的规范性也是相对的，当治安形势出现变化，而原有体系的结构、规范已经不能适应形势的发展，系统则应根据需要而调整。但无论是继续完善，还是自我更新，均必须是系统权威性的变更，是规范性的一种提升，而不是对规范性的减损。
三、社会治安防控体系建设的目标
社会治安防控体系建设关系国家政治安定和社会公共安全。应当瞄准体系建设的目标，完成下述五个方面的转变：
(一)由静态防控转变为动态防控
改革开放之前，我国通过高度集中的组织化管理，实现了对静态社会的严密控制，违法犯罪既没有社会空间，也没有个人空间。随着市场经济的发展和人财物的广泛流动，违法犯罪不仅数量激增，而且犯罪方法、手段等不断翻新。流窜作案增多，再延续以往的静态防控模式显然是难以适应了。构建治安防控体系，要求由静态防控转变为动态防控，由单纯的人员防控转变为全方位的整体防控。防控主体上，公安各警种要改革现有体制，克服机关化倾向，要警力下沉、充实基层、立足实战；同时指导社会防控力量的建设，实现市场化、企业化经营。防控模式上，实行警务联勤、治安联管、信息联通，形成动态防控合力，共同对违法犯罪作出动态反应。
(二)由阶段性防控转变为规范性防控
建国以后，国家通过一次次的群众运动来激发社会的活力，公安机关主导的治安防控工作也围绕这些运动而开展。改革开放以来，传统的防控能力受到极大的冲击，公安机关为遏制违法犯罪的膨胀之势，一次次地开展“严打”以及专项整治行动，形成了对运动的依赖性。这种阶段性防控模式弊端明显，耗费了大量的人力物力，治安状况却末见根本性好转；而反映在人为设计的执法风格上，也难免是“一阵风”，治安防控时紧时松、时急时缓，搞“花架子”。不法分子也学会“听风声、看风头”，犯罪率时起时伏，治安防控陷入“打不胜打、防不胜防”的怪圈。此种防控模式确实应当改变，因而提出了“打防管控一体化”的思路，探索规范性的整体防控。防控职能与规范确定后，管理规制、责任细化、失职究责，力求防控体系规范化、常态化地运行起来。
(三)由粗放型防控转变为集约型防控
传统的治安防控往往以集中警力投入、组织专项整治的方式展开，这种“大轰大嗡”的运动式、单纯打击型的工作模式，比较看重声势，而不注重实效，更不考虑效益，属于粗放型的防控。公安警力以及社会防控资源也是有限的，尤其是以警员体力、警用装备、科技手段等综合形成的“警力”，不会是取之不尽、用之不竭的。因而包括严打整治在内的治安防控，必须讲求实效。必须考虑投入产出比。构建治安防控体系是落实科学发展观的实践，旨在科学地整合、运用防控资源，避免由于重复布警、滥用警力而导致的警力不足；避免由于多头指挥、推诿扯皮而导致的效率低下。力求通过防控资源的最佳配置，而实现其充分的开发利用，走集约化防控之路。这就要求加大科技防控建设的投入，以技防网拓展监测，引导合理处警，警情主导警务。使有限的警力用得其所。
(四)由封闭式防控转变为开放式防控
过去长期实行的计划经济体制。将人口流动限制在一定范围内，人们很少跨地区流动，一切均在掌控之中，治安防控是封闭式的。在市场经济的背景下，公安机关必须改变以往对人员和社会组织的封闭管理方式，而实行开放的治安防控，以保证人财物流动的安全有序。在防控目的上，必须为发展社会主义市场经济服务，决不能为了维护治安而限制市场、阻滞流通，那就减损了治安防控的社会价值。在防控主体上，除发挥公安机关的职能作用，还应当动员全社会的防控力量积极参与，特别是遵循市场经济条件下的公共安全多样化需求和价值规律，按照“市场化、专业化、企业化”的思路，完善专业辅警、民营保安等的管理体制，以提供有偿的形式获得工资、福利保障，积累后劲并创出品牌，稳步实现治安防控的产业化规模效益。在防控方式上，鼓励运用多种信息资源和防控力量，以联勤联防的形式达到防控效能的最大发挥。
公共安全是人们正常的生活和生产秩序状态，公共安全管理是对这种秩序状态的维护与保持，对打乱该秩序状态的各类事件的应对，以及对事件后果的消除、对秩序状态的恢复的全过程。在新西兰被称为“民防”(CivilDefense)或“民防紧急事态管理”(CivilDefenseManagement)，在美国和澳大利亚，公共安全管理被称为“紧急事态管理”(EmergencyManagement)。美国将紧急事态管理的活动、政策和项目分为4个功能区：减除、准备、应对和恢复，这就是紧急事态管理的生命周期理论或四个阶段理论。澳大利亚也用四个阶段将紧急事态管理分为预防／减除、准备、应对和恢复，简称为“PPRR”。从具体内容上讲，与美国的概念没有什么区别。因此西方国家又把四个阶段简称为“PPRR”或“MPRR”。虽然称谓与我国的“公共安全管理”不同，但内涵相同，只是管理机构的组织和名称有所区别。
二、中国公共安全现状分析
20世纪下半叶以来，世界上天灾人祸频发，大众传媒、电子信息使之仿佛就发生在每个人身边。中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，如2003年的波及全球的风险事件SARS，各地区煤矿安全事件的屡屡发生，2008年以来自然灾害，食品问题频频出现，使得人们不得不重视并且正视公共安全管理问题。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：(1)自然灾害；(2)事故灾难;(3)公共卫生;(4)社会安全。按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为4级：I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ш级(较大)和Ⅳ级(一般)。
三、中国公共安全管理体制存在的问题
虽然中国在公共安全管理领域已经建立了一套比较有特色的管理体制，但这种体制是以分领域、分部门的分散管理为特点的，政府尚未建立统一的专业职能部门对突发公共事件实行专业化管理，而是沿用“条块”方式将突发公共事件管理交由相应的职能部门承担。
1.公共安全管理主体缺失。目前，中国还没有建立“权威、统一”的应急中心，不同部门管理不同的灾害，涉及灾害管理的部门多达十几个，这些“应急中心”无论在管理主体上、执行主体上还是服务内容上，彼此独立，互不隶属，自成一体。部分职能部门之间于是相互推脱、互不配合，在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中，往往因为配合不默契或相互推脱而失效。
2.管理体系不够健全。由于中国政府综合风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，条块分割严重，管理技术也相对落后。在危机应对方面，横向上是分散管理，按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理；纵向上是集中管理，由中央集中统一指挥应急工作，地方予以配合。遇重大危机事件，一般是由中央政府或部门行政领导做决策，组成临时机构(即灾害应对工作组)，缺乏专门机构和完善的应对体系。
3.法律体系不完善而且进程缓慢。近些年来，虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规，但面对紧急状态，中国仍没有建立一整套减灾法规体系，防灾救灾相关法律体系的不完善，造成中国公共安全管理中责任不明确，特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面还没有相应的法律法规；而且已有的法律法规基本上是单一灾种法规，无法实现综合的防灾减灾，综合协调部门没有明确的法律地位。
4.职能部门和监管之间缺乏良好的协调机制。政府信息系统缺乏，信息收集渠道过窄，信息不力，虽然各部门都建立了独立的灾害信息管理系统，但这些系统往往自成体系，难以实现灾害信息和减灾资源的充分共享和优化配置。媒体部门作用弱化，政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露不已。
5.综合危机防范技术薄弱,应急救援能力有限。目前中国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发，公共安全综合管理信息系统仍未完善，数据库建设较为落后，未能形成全面覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足。
6.宣传教育不够，公众危机意识不强，缺乏自救能力。要减少公共安全问题，除了政府与社会的重视，公众危机意识也急需提高。目前宣传教育工作主要包括两个方面：一方面是对广大群众的宣传教育；另一方面是对应急管理工作人员的教育培训。应急管理工作与其它工作不同，直接关系到人民的生命财产安全，对工作人员进行培训，提高各级应急管理人员的能力、水平对加强政府应急管理工作有着重要的意义，但现在这方面的教育基本处于空白状态。
四、中国区域综合公共安全管理体制模式改进对策
在公共安全管理方面，西方发达国家己经摸索出一系列有效的应对模式，比如“强总统、大协调”的美国模式，“大总统、大安全”的俄罗斯模式，“强内阁、大安全”的日本模式等。这些国家在应对公共安全时做法虽然不尽相同，但总的看来都有一些共同的成功经验，借鉴国外经验，同时针对中国公共安全管理体制中存在的问题，本文提出新的区域综合公共安全管理模式，以及改进中国公共安全管理体制的对策。
1.借鉴国外经验，健全政府公共安全管理组织机构。完备的组织机构是政府对公共安全突发事件进行管理的依托和组织保证，同时也是政府对公共安全突发事件进行预警、决策和沟通的前提。不少发达国家纷纷设置了专门领导、协调公共危机管理的机构，对危机处置的各项事情进行统一安排。本文提出政府公共安全管理组织机构。首先，在中央政府一级建立突发公共事件综合性常设机构。其次，在地方设立“人员代替部门”的组织模式，即指在不扩大政府现有编制的前提下，在政府综合性部门中指定专门人员行使突发公共事件管理部门的职能，可以解决因专门机构设置而带来的机构膨胀和费用增加等问题，同时也解决了地方政府缺少对突发公共事件进行专门管理的职能部门的现实。
2.建立中国区域综合公共安全管理新模式。在构建政府公共危机管理机制中，必须定位政府职能的界限，划清政府、社会和公众个人所承担的危机风险边界，建立政府与社会合作互助，共担风险，共度难关的新机制。这里的社会主要是指国家或政府之外的所有民间组织。本文根据国内外专家在公共安全管理方面经过不断的理论创新和几十年经验积累，以及中国公共安全管理的复杂性，提出中国区域综合公共安全管理模式(见图1)，这一模式以“预防为主，防抗救相结合”为方针，在科学减灾的指导下，使灾区政府、社会和公众在灾前备灾、灾中应急、灾后恢复与重建的减灾全过程中，形成一个有机的整体。
3.明确公共安全紧急事务管理流程。正如美国管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言:政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗，最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生。因此，现代政府危机管理的工作重心更倾向于灾前防范。本文提出公共安全紧急事务管理流程（见图2）：注重事前的预防；事后的处理和总结；构建发达的信息管理系统。
4.建立公共安全突发事件应急法制评价制度。在中国现有突发公共事件管理措施中，对于工作人员的职能履行效果评价往往是以突发公共事件责任追究办法为载体来进行。因此，建立科学合理的突发公共事件应急法制评价制度，从以救助为主的管理方式逐渐转化到以预防为主的公共安全管理模式，与此同时，对现有应急法律规范进行系统的清理。包括修改法律、进行法律解释、废止法律或某些条文等。建立健全公共危机管理信息公开制度、行政征用制度、行政隔离制度、行政指导制度，以及将“公平补偿”作为目标的行政补偿制度，包括行政主导型的或积极采用市场机制(例如保险方式)的各种救济制度等。
5.建设综合危机防范关键技术示范基地，提供人才保障。应针对中国经济和社会发展现状、城乡经济与社会发展的区域差异，配合行业生产与运行安全建设，开发满足主要行业的综合灾害危机防范所需关键技术，建成若干综合灾害危机防范关键技术示范基地，并形成促进这些典型关键技术推广应用的配套政策体系。为此应做好以下几方面的工作：应从总体上注重突发公共事件管理人员素质的全面提升；应出版一些相关的培训教材，建立各种分类的培训机构，对政府的应急部门和人员进行专业培训；加强“专家库”和“资源库”的建设。
6.提高学习能力，增强公众公共危机意识。首先要建立危机管理教育机制，要树立公众的公共危机意识、提高公共危机的处理能力，就必须进行教育机制的改善，对公众进行专门的危机管理教育。因此，有必要将危机管理教育纳入先进的教育体制之内，通过危机意识教育和案例教学，掌握一定自我保护的方法，通过学习，增强危机意识和危机应对的能力。其次是加强公众的危机意识学习。通过积极开展公共危机管理的科学研究和培训工作，建立高素质的公共危机管理人员队伍，为公众树立学习榜样。
五、结论
作为当前中国社会一个紧迫的研究课题，公共安全管理问题既是一个理论问题，也是一个实践性很强的问题，任何政府都不可能免于各种各样的突发事件。区域综合公共安全管理模式以“预防为主，防抗救相结合”为方针，在科学减灾的指导下，使灾区政府、社会和公众在灾前备灾、灾中应急、灾后恢复与重建的减灾全过程中，形成一个有机的整体，为此，仍需做大量的科学研究和广泛的实践，推动公共安全问题进入政府议程、促使重新评估其行为，改进政府管理缺失的作用。
参考文献:
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一、厦门市酒店式公寓现状
通过深入调研，近年来，厦门酒店式公寓主要呈现以下六个方面主要特点：
㈠发展速度快。2005年7月前，厦门市仅存在4家酒店式公寓，2006年3月迅速发展至近100家，今年4月达到373家。目前经营主体超过100家，有房间5000余间(套)，房产总价值约20亿元，从业人员lOOO余人。
(二)经营区域较为集中。主要分布在交通便利的车站、码头附近和商业繁华地带，主要在单身公寓等高层民用住宅里，但也有少数在商品房内，在房屋未出租的空档提供一日租或钟点房。
(三)经营范围广，经营方式灵活。大多数经营者向工商部门登记取得了《营业执照》，经营范围包括酒店管理、物业管理、房地产等。经营者既有专门酒店式服务管理公司，也有打“球”的物业中介单位，他们将分散于个人的公寓大量承租下来后，集中管理，为旅客及其他租住人提供短期住宿服务。
(四)同一公寓楼多家单位经营，客房交叉。如位于厦禾路268号的源通中心共有29个楼层676户，有7家酒店管理公司分别向业主租赁133间(户)公寓作为接待旅客住宿的场所。酒店式公寓的机构设置和管理模式与星级酒店相似，设有驻店经理、前厅部(总台)、客房部等。
(五)收费便宜，市场较好。经营单位主要是通过网上订房与相关单位签订协议，刊登、张贴、发放广告，以及住客推介、请人拉客等多种方式招徕旅客。客房装修及配置与二、三星级酒店相似。但收费更便宜，根据房间提供的设施及大小，每间每天收费100至200元，豪华间300元左右。据调查，入住率基本保持在70％以上。
(六)经营收费项目多样，手续合法。经营公司收费经物价局批准，并执行旅馆价格调节基金，向税务机关缴纳营业税，使用的发票有房屋出租专用发票，也有市地税局统一印制的。厦门市宾馆、旅馆业(住宿)专用发票或“厦门市服务业统一发慕”，收费项目填写“房费”。
二、设立酒店式公寓的建筑消防安全条件状况
厦门酒店式公寓大部分设在已通过消防验收合格的高层公寓楼。经营者将公寓楼的部分楼层的房间集中起来管理，运行一种“名为公寓，实为酒店”的管理模式。然而公寓楼功能变为旅馆后，建筑类别转变为公共建筑。按公众聚集场所进行严格要求，火灾危险性和相应的消防安全要求均大大提升，所以从严格意义来说，这些所谓的酒店式公寓并不具备作为对外经营场所消防安全条件。以建筑高度不超过100米的一类高层民用建筑为例，主要表现在几个方面：
㈠从消防设施上看，公共建筑比民用建筑要求严格得多。
1、消防疏散设施方面，酒店、宾馆作为公共建筑必须满足双向疏散或袋形走道的相关规定。其疏散宽度是按照人员数来核算的，且其疏散楼梯间的最小净宽为1.2米。而作为住宅使用的民用建筑疏散楼梯的最小净宽为1.1米。
2、在消防用水方面，一类高层普通旅馆室内消防用水量为40L／s，室外消防用水量30L／s火灾延续时间按3.00计，折算消防总用水量为540吨：一类高层普通住宅室内消防用水量为30L／s，室外消防用水量20L／s，火灾延续时间按2.00计，折算消防总用水量为252吨。
3、在消防电梯设置方面，作为住宅使用的高层建筑中，只有塔式住宅以及十二层及十二层以上的单元式住宅或通廊式住宅需要设置消防电梯，而一类公共建筑及超过32米的二类公共建筑则都应设置消防电梯。
4、在自动消防设施上看，酒店、宾馆的客房均要求设置火灾自动报警设施，自动喷水灭火系统及火灾应急照明装置，而届住建筑则只需在公共部位设置自动消防设施。
㈢从建筑内部装修上看，酒店、宾馆客房内所有装饰、装修材料均应符合《建筑内部装修设计防火规范》的规定，采用不燃材料或难燃材料，窗帘一类的丝、毛、麻、棉织品应经过阻燃处理。而作为纯住宅使用的公寓，对于住户自家的装修材料无相关的防火要求。
(三)从管理上看，酒店、旅馆客房作为防火重点部位，房内应配有禁止卧床吸烟的标志、应急疏散指示图、宾馆客人须知及宾馆、饭店内的消防安全指南，房内除了固有电器和允许旅客使用的电吹风、电动剃须刀等日常生活的小型电器外，禁止使用其他电器设备。服务员在整理房间时要仔细检查，对烟痰缸内未熄灭的烟蒂不得倒入垃圾袋：平时应不断巡逻查看。发现火灾隐患应及时采取措施。酒店、旅馆店必须落实消防安全责任制，建立健全各项消防安全管理制度，依法履行自身消防安全管理职责，定期组织防火检查，消除火灾隐患，加强员工消防教育培训，制定并经常演练灭火、疏散预案。
(四)从法律程序上看，作为对外经营的公共场所，酒店、旅馆在开业前除了取得相关的建筑审核验收文书外，还应申报开业前消防安全检查，在取得消防安全检查合格文书后，方能开业。
三、公酒店式公寓存在主要消防安全隐患
公寓楼作为民用住宅虽已经消防部门审核同意使用，但经营者未经建设规划部门批准，将民用住宅改为经营性质的酒店，改变了公寓楼的使用功能，有的还进行了二次装修，且未经消防部门验收，存在不少消防安全隐患。
(―)没有取得消防前置审批许可。很多酒店式公寓经营者借物业管理之名，行旅馆业经菌之实。厦门思明、湖里两区的118家酒店式公寓中，有103家酒店式公寓取得工商部门的“营业执照”审批，但其注册登记的经营范围是：房屋出租、物业管理、酒店管理或酒店管理咨询，未涉及旅馆、客房经营范围。根据相关法规，经营旅馆业在工商登记注册之前，必须实行前置审批，取得公安机关《特种行业许可证》和公安消防验收许可。但上述103家酒店式公寓因以房屋出租、物业管理等名义在工商登记注册，避开了旅馆业经营必需的前置审批，均未取得《特种行业许可证》和消防验收审批。
(二)消防设施无法满足现实需要。由于大部分酒店式公寓是按普通民房标准进行建造。作为整幢建筑物虽已经消防审核验收，但经营者往往擅自改变用途，二次装修后，消防设施不完善，疏散通道不畅通，不符合旅馆业的消防安全要求，存在诸多消防安全隐患。要是发生火灾事故，极易造成群死群伤和重大财产损失。
(三)消防管理责任不落实。由于酒店式公寓
以出租房屋之名，行旅馆业经营之实。如果公安机关按旅馆业来管理，他们大多又没有办理“特种行业许可证”和“消防安全许可证”。如果按照出租房屋来管理，而这些酒店式公寓又是以旅馆业的形式进行经营，提供酒店式的服务，客人大多是短期住宿，有的住一、二天，有的住几小时。酒店式公寓这种介于出租房屋和旅馆业之间的特点，导致目前管理主体不明确、管理责任不落实，加上业主从追求经济利益出发，千方百计躲避检查，失控漏管现象普遍存在。
四、规范酒店式公寓消防管理的对策
厦门市政府对规范酒店式公寓管理十分重视。2006年11月，市政府办公厅组织公安、消防、安监、旅游、工商、卫生、法制等部门及思明区政府组成课题调研组，对全市酒店式公寓的现状、管理情况开展调研，2007年6月，联合起草《厦门市酒店式公寓管理办法》，(简称《办法》)，以征求意见稿形式报市政府。《办注》明确提出酒店式公寓经营者必须按照开办社会旅馆的要求，依照有关法律、法规办理相关许可后方可营业，酒店式公寓比照旅馆业要求进行管理。笔者通过调研和参与《办法》的起草，对规范酒店式公寓消防管理提出如下对策。
(一)将酒店式公寓定义为旅馆业。“酒店式公寓”与“酒店式公寓”的区别在于，前者是居住建筑，而后者是旅馆建筑。公寓式酒店指按公寓式(单元式)分隔出租的酒店，应按旅馆建筑处理。各职能部门应视其为酒店、宾馆进行消防监督管理。
(二)制定相应消防技术标准。鉴于厦门市酒店式公寓的现状，笔者认为可按照“疏堵结台，划线管理”的方法，在确保场所基本消防安全的前提下，制定相应的“酒店式公寓消防技术标准”，对酒店式公寓进行分类管理，通过消防技术手段，帮助具备条件的酒店式公寓达到相应的消防安全条件：1、利用多层、高层已建公寓、住宅整幢改为酒店式公寓的，原则上按多层、高层公共建筑的要求进行改造：2、利用多层、高层已建建筑的部分公寓、住宅楼层改为酒店式公寓的，可在满足防火分隔、安全疏散要求以及防排烟要求的前提下，适当放宽对其他消防设施的要求。可设置简易喷淋系统和独立式火灾自动报警装置来满足消防安全要求。
(三)从源头上严格消防审核。应严格酒店式公寓的审批程序，鉴于居住建筑与公共建筑在消防安全要求上的种种不同及增设消防设施的难度。规划部门在审批建筑变更申报时，对与居住建筑中部分楼层变更为酒店、宾馆的申请应予慎重考虑。消防部门在受理二次装修时，必须以建设规划为前置条件，根据专项管理办法对不同类型的酒店式公寓改造进行消防设计审核。酒店式公寓业主应在改造工程完工后申报消防验收，合格后方能投入使用。50张床位以上的酒店式公寓还应向公安消防机构申报消防安全检查，取得《消防安全检查意见书》，管理人员应当参加公安消防部门组织的培训，取得消防安全岗位上岗证书，酒店式公寓应当建立消防安全责任制。配备必要的消防设施，设立消防安全警示标志，酒店式公寓方能正式对外营业。
