关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“101”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
[参考文献]
[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.
[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.
[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.
[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.
[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.
[6]MauriceSchiff＆L.AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社,2005.
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。
二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。#p#
(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“101”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
[参考文献]
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关键词:公共领域;市民社会;理论范式;宪政民主
伴随着市民社会理论研究的热潮的兴起,学术界陆续展开了对公共领域问题的探讨,并取得了一定的理论成就。但是,由于人们大多是在市民社会的话语系统内而不是自觉地把“公共领域”从中离析出来作为一个独立的理论范式予以研究,既影响了对它的纵深探讨和通约性把握,也遮蔽了它的学术价值,这就导致对它的研究总是停留在不同学科各取所需的简单应用层面,而缺乏学术通约性的把握和旗帜鲜明的理沦定位。正是基于这种学术背景,本文尝试把公共领域从市民社会话语中离析出来作为一个独立的理论范式予以学理建构性的专题探讨,试图形成一个属于公共领域本身的理论话语系统,并据此探讨其政治哲学意义。
一、公共领域理论话语的提出
公共领域的历史源头虽然可以追溯到古希腊的城邦公共生活,但作为一个现论话语则是肇始于以洛克为代表的近代自由主义和以卢梭为代表的近代共和主义的理论分歧。以洛克为代表的近代自由主义理论强调的是对个人自由和权利的维护,欠缺的是对公共利益、公共美德、政治认同和价值共识的追求。它在宪政实践上的建制化容易导致政治合法性危机。而以卢梭为代表的近代共和主义理论试图以建立共识为前提来解决这一问题。它强调对公共利益和公共善的追求,认为公意代表了全体公民的普遍的、最高的公共利益,它既是政治权威的合法性来源,也是社会整合和道德认同的基础:但卢梭的公意说缺乏对个人自由和权利的制度化维护,无法在现实社会中独立地建制化,因而导致的结果可能是以公意取代私意、以极权取代民主、以道德认同取代利益认同、以“心灵共识”取代“辩论共识”。所以,它并没有真正解决现代多元社会的公共认同问题。
那么,应该怎样解决这一理论分歧呢?
从理论上看,这一问题的核心是公共性问题。学术界对它的理论解决经历了一个逐渐明确化的过程。可以说,它开始于康德对启蒙的反思,中间经过阿伦特的发展,再通过哈贝马斯和罗尔斯而渐趋成熟。
康德对公共性的追问源自他对启蒙问题的思考。他认为,启蒙是脱离自己所加之于自己的不成熟状态。就个人而言,启蒙是一种自我反思的主体性原则;就全人类而言,启蒙是一种通过人类理性而迈向绝对公正秩序的客观趋势。因此,“无论是哪种情况,启蒙都必须以公共性为中介”。因为,人类摆脱不成熟状态而达至启蒙的唯一途径是理性的公共使用,即“一个写作和出版的问题。康德解释说,按照我的理解,理性的公共使用就是任何人作为一个学者(celehner)在整个阅读世界的公众面前对理性的运用’。这就是‘公共的’这个词的最真实的意义’”。这是一个与各种阅读群体、舞台、信件的出版交流等联系在一起的领域。在这个领域里,人们的言论是公开和自由的。所谓公开就是学者公开说话、公开传授真理,所谓自由就是自由思想、自由表达、自由批判。在康德看来,“公共的”世界是一个在广泛的市民阶层中形成的具有批判意识的公众的世界。“各色人等混杂组成的群体”相互讨论、争辩和批判,享有使用自己理性的自由权利,同时也是“理性的公共运用”。这意味着权力不是无限的,公共权力的行使必须遵循先验公意原则。只有具有广泛民意基础的政治权力才是合法的。这是由人类自由地运用理性的天然本性所决定的,也是人类自由地进行意愿表达和自由决定自己行动的天赋权利。这样,与卢梭的公意产生过程只有公民的喝彩而无公众的公开批判与辩论相比,康德强调的是学者的言论自由和公开批判,通过公共性过程产生的共识是辩论的共识。这就为“公共性”的发展开拓了一个自由辩论与公开批判的新空间。但是,康德的这种建立在人类公开运用理性的天赋权利基础上的先验公意,也并没有真正解决政治权力的合法性问题。而通过公共领域理论来解决就有了说服力。
阿伦特是最早明确提出“公共领域”并对之进行思考的哲学家。在阿伦特的视野里,近代以来的政治哲学所确立的市民社会或国家与社会的二元相分理论范式已经不足以解释20世纪的政治现象,因此,要想说明和解决20世纪复杂的政治问题就必须建构新的理论范式。为此,她对人类的活动及其相对应的社会领域作了三分,提出一个“劳动—工作—行动”以及与之相对应的“私人领域一社会领域一公共领域”的三分理论框架,以取代以国家与社会二分为基础的市民社会理论范式,并据此建立起来了公共领域的理论话语系统。她认为,劳动(私人领域)是人消耗体力、与自然打交道的过程;工作(社会领域)是人利用工具制造耐用品的活动,是一个由目的或手段所决定的无意义世界;唯独行动则是人们既不受必然性的约束也不受功利考虑的制约而进行直接交往的真正自律的人类活动。这种作为行动的活动的范围,就是公共领域。其特征在于:它是一个排除了任何仅仅维持生命或服务于谋生目的,而以公开自由的身份从事政治活动的空间。在公共领域里,独立个体就公共事务发表意见,然后汇总选出代表,进入更高一级的协商讨论中去,最终达成多元共识,形成公共意志,并以此为基础决定一般的公共规则和特殊的公共决策。这样,在公开的、“持续”的“行动”中社会的多元共识得以形成并随之持续发展,从而为权力的合法性提供“持续性’’的政治热情和共识基础,这就为解决西方社会宪政危机确立了一条新路。
康德对“公共性”的追寻和阿伦特对“公共领域”的共和主义解读,为哈贝马斯在更宽阔的理论视野上建构公共领域的话语系统提供了厚实的理论平台。事实上,以康德的启蒙理性(自由观)和阿伦特的共和主义(政治自由观)为理论基础建立的“公共性”理念,不仅成了哈贝马斯公共领域概念的核心理念并使之彻底概念化和理论化,而且还成了贯穿哈贝马斯思想发展的一条潜在主线。从早期的《公共领域的结构转型》对公共领域理论的系统论述,到中期的“语言学”转向对“交互主体性”的讨论,再到晚期的程序主义民主对当代全球政治的关怀,无不体现了哈贝马斯对康德“理性的公共运用”和阿伦特积极的“公开政治行动”的遵从和发展。并且,在公共领域功能的拓展、公共领域概念的确定以及公共领域理论的建构上,哈贝马斯都超越了前两人。从某种意义上可以说,正是有了哈贝马斯才有了公共领域的理论话语。尽管哈贝马斯在出版了《公共领域的结构转型》完成了对公共领域理论的创造性研究之后,因“另有理论关怀”而没有继续就这一理论本身进行深入研究,但公共领域问题始终像一个影子一样或明或暗地不离他的左右。无怪乎哈贝马斯会在1989年为《公共领域的结构转型》第一个英译本问世而举行的“哈贝马斯与公共领域”主题研讨会上,首次公开声明该书是他思想体系的“入口”,舍此别无其他进路。所以说在哈贝马斯这里,“公共领域”已经从市民社会的话语中独立了出来并发展为一种新的理论范式。这表明,“公共领域”已经发展成为一种独立的话语系统获得了自己的理论域,如果继续把它放在市民社会的概念下势必会遮蔽它的理论价值和实践意义。
二、公共领域理论的学术特征
“公共领域”本身具有独立于“市民社会”或“政治国家”的理论规定性,它有着自己相对独立的思想品质和理论内容。从学术特征来看,公共领域“是在国家和社会间的张力场中发展起来的”,是随着国家与社会的相互渗透而发展起来的中介场域,它本身就是国家与市民社会之间的一个张力场,占据着一个不同于“政治国家”和“市民社会”的理论空间。
首先,“公共领域”是一个具有独特内涵和外延的社会科学范畴,它具有自己独立的理论规定性。所谓公共领域,“指的就是在市场经济和现代民主政治条件下,依托市民社会又独立于政治国家、介于公共权力和市民社会之间并联结沟通二者的社会中间地带;是由享有独立人格和自由平等权利的私人组成并向所有社会公众自由开放,通过对话商谈、公众舆论、社会压力的形式对公共权力和其它社会势力进行监约,并能够推进国家与社会实现互动的民间自治领域;它是以参与者、沟通媒介和(达成)社会共识为内在结构,以能够形成公共伦理和公共理性的公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间为外在形式的社会交往和文化批判领域”。这表明,公共领域概念的提出蕴涵了一种价值追求,而这种价值追求是由一组理念提供的,而这些理念的形成和存在则又是依托一定的现实形式作为载体的。也就是说,由公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间所构成的社会交往和文化批判领域是公共领域观念描述的现实对象,也是蕴涵公共领域理念及其价值性意蕴的现实寓所;这是一个向所有公民自由开放、由交往和对话组成并介于市民社会(私人领域)与公共权力领域之间的社会性存在。而理念层面的公共领域则被用来指称这些感性现象的抽象性本质,是一个蕴涵和表征公共伦理、公共理性的精神系统。它是对以实体形式存在的公共领域的一种理论描述。它与公共领域的实体性形态相契合构成了一个内涵和外延统一的完整概念并孕育了公共领域概念的价值性意蕴。可以说,公共领域概念代表着一种以公共利益为内容、以公众自由平等参与为形式、以理性商谈和理性批判为目的的社会交往空间。它是一个具有实体性、分析性和价值性存在的复合性范畴,它占据的是一个在政治国家和市民社会之间的理论空间。
[关键词]城乡关系；社会整体；城市化；统筹发展；新农村建设
[中图分类号]C912 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2007)02-0023-05
城乡关系问题是人类社会发展史上长期存在的一个重大问题。而当社会发展步入现代化的历史进程之中时，这一问题会进一步凸现出来，要求我们认真研究和解决。应该看到，有关城乡关系问题的讨论近年来已经引起广泛的关注，并取得了很多有价值的成果：但从总体上说，这些讨论主要还停留在某些具体学科的层面，局限于社会的某些具体领域。要把这方面的讨论进一步引向深入，还必须从社会哲学的高度，着眼于社会的整体结构和社会发展的整体进程，对城乡关系做出整体性的研究和审视。
一、社会与社会发展：城乡关系的整体规定
对于社会这一概念，不同的学科有不同的理解。而从社会哲学的意义上说，所谓社会并不仅仅是指经济、政治、文化等领域之外的社会生活领域，而是指包括经济、政治、文化等各个领域在内的整个社会结构体系。这样一个社会结构体系不是各种事物杂乱无章的偶然堆积，而是一个有着内在的有机联系的复杂系统，其中各个组成部分之间相互联结、相互制约，由此形成一个统一的整体。与此相应，社会哲学上所说的社会发展，也不仅仅是指社会的某个具体领域的发展，而是指整个社会结构体系的发展；并且这种社会发展不是各个构成领域各自发展的互不相干的具体过程的简单汇集，而是它们之间按照其固有的内在联系相互影响、相互作用而形成的有机统一的整体进程。因此，当我们考察社会和社会发展进程时，一定要注意从整体上把握社会结构体系、把握社会发展进程，而现实实践中的许多问题，也都应该置于这种整体视野之中去认识。目前有关城乡关系的研究和探讨，便是如此。
在已有的讨论中，人们首先侧重于从经济领域着眼去考察城乡关系问题。这自然是有着相当的合理性的，因为经济领域在整个社会结构体系中处于基础地位，在城乡关系中无疑也具有基础的意义。从历史上看，城乡分离本身就是社会生产力发展到一定程度的结果，是随着农业、手工业以及商业的分工而产生的。在长期的发展中，城乡关系出现了很多变化，但直到今天，二者之间的最根本的区分仍是经济结构的不同：农村以第一产业为主，而城市则是以第二、三产业为主。正是基于经济结构的这种区分，城市和农村在生产方式和生活方式上都形成了这样或那样的差别。如果说在工业化之前的农业社会中，城乡之间的差别还主要是同一个发展阶段上的差别。那么随着工业化的展开和农业社会向工业社会的过渡，这种差别就进一步扩大为两个不同的发展阶段的差别：现代工业在城市中迅速兴起，使城市较快地迈进到新的发展阶段；而农村却在很长时期内依然延续着传统农业，从而这样或那样地继续滞留在旧的发展阶段上。美国经济学家阿瑟・刘易斯正是基于对这种现象的考察，提出了“二元经济结构”的概念：而这种“二元经济结构”也正是当前我国城乡关系中存在的一个实质性问题。
经济领域的考察对于城乡关系的研究来说固然重要，但与此同时我们又必须看到，所谓城乡关系并不仅仅体现在经济领域，而且还体现在政治、文化等其他社会领域，还需要从社会结构体系的整体高度去把握。无论城市还是农村，都是经济、政治、文化等领域有机联系的统一体，经济领域存在的差别，必然会影响到政治、文化等其他领域，使这些领域也产生相应的差别。并且由于各个领域之间的相互作用，这些差别会在实际过程中呈现出种种错综交织的情况。在传统社会中，由于城市和农村的经济领域大体上处于同一个发展阶段，政治领域和文化领域中也存在着明显的同构性：但即使在这种情况下，这些领域中的差别也同样是这样或那样地存在着的。一般说来，由于农业是传统社会生产力的主干，社会的经济重心在农村，因而农村在政治上和文化上也往往比城市占有更多的优势，结果是农村统治城市。这一点在西欧中世纪的庄园领主制下表现得非常明显。中国古代虽然表面上不同于西欧，集权体制的统治中心设在城市，似乎是城市统治农村。但实际上国家在政治上、文化上的主要支撑力依然是在农村。当然，城市由于具有特殊的经济结构，在政治上和文化上也会逐渐发展起自己的特殊优势。从历史上看，正是西欧那些在封建领地的夹缝里生长起来的工商业城市酝酿产生了新的变革因素，最终将整个社会的发展推进到一个新的时代。而这里需要特别注意的是，进入新的工业时代之后，城乡之间的差别不仅在经济领域，而且在政治、文化等各个领域也都一起被扩大了。不仅出现了二元经济结构，而且社会的政治结构和文化结构也都在很大程度上被二元化了，整个社会结构体系都成为一种二元结构。这种状况，可以称为“二元社会结构”。也就是说，城市不仅在经济领域里进入了工业经济的发展阶段，并且在政治、文化等各个领域里也都会相应地形成现代工业社会的技术特征：而农村不仅在经济领域滞留在传统的农业经济阶段上，并且在政治、文化等各个领域也相应地保留着传统农业社会的技术特征。我国现阶段的城乡关系正是如此，我们所看到的不仅是二元经济结构，而且是整体性的二元社会结构。
从归属上说，城市和农村无疑同属于一个统一的社会结构体系；但另一方面，二者又有着相对的独立性。它们各自形成了具有明显差别的经济、政治和文化特征，这些不同领域的特征并不是孤立的和偶然的，而是有着自己的内在逻辑和有机联系。从这个意义上说，城市和农村实际上形成了同一个社会结构体系内部的两个相对独立而又相互联结的子系统，每一个子系统的结构都具有相应的完整性。而我们所要考察的城乡关系，正是这两个相对独立和完整的子系统之间的关系。
二、社会现代化与城市化：城乡关系的整体演变
当社会发展进入到一个特殊的阶段，即从传统社会向现代社会转型、实现社会现代化的历史时期，城乡关系的演变也开始出现一种全新的趋向。人们使用“城市化”这一概念来概括这种趋向，并将城市化理解为社会现代化的一个重要特征。
然而需要指出的是，通常对于城市化的理解，往往过于褊狭，只是将其局限于城乡关系的某些具体方面。例如，一种流行的观点把城市化理解为农村人
口向城市的“转移”或“集中”，农村人口越来越少，城市人口越来越多。与此相应，城市人口在总人口中所占的比重，也就被看做是衡量城市化水平的主要指标。对此，讨论中已有一些论者提出了不同看法，并试图对城市化的内涵进行拓展。如有的论者提出“城市化的主体有两个：人口和产业(资本)”，“城市化表现为人口和产业的同时流动”；有的论者认为城市化(城镇化)的内涵应从“人口比重不断提高”、“产业结构转变”、“居民消费水平不断提高”、“城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播”、“人的整体素质不断提高”等不同方面去把握；还有的论者主张“融合多学科的知识，从更广泛的角度去剖析城市化的外在表象下掩盖的内在动因”，认为“综合地看，城市化是社会生产力的变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程”。这些不同角度的探讨。对于全面认识城市化进程无疑具有积极的意义；但仅有这些仍然是不够的。
如前所述，所谓城市和农村属于同一个社会结构体系内部的两个相对独立的子系统，每一个子系统的结构都具有相应的完整性，都应该从社会结构体系的整体高度，从经济、政治、文化等基本领域的统一去把握。同样，我们在研究城市化问题的时候，也不能仅仅看到城市和农村这两个子系统之间关系的某一个或某一些具体方面，而应该着眼于这两个子系统的完整结构。从整体的高度去认识它们之间关系的变化。从这个意义上说，所谓城市化应该是社会结构体系中城市和农村这两个子系统在社会现代化进程中的升级、分化和重新组合的过程，它不仅表现为大量的农村人口向城市转移或集中，也不仅表现为经济领域中产业结构、生产方式以及生活方式等等的变化，而且还表现为政治、文化等其他领域的变化；它是在城市和农村同时发生的包括经济、政治、文化等各个基本领域在内的整个社会结构体系的变化，是城乡关系的整体演变。
要理解城市化的这种整体规定，先要理解作为它的形成背景的社会现代化的整体进程。所谓社会现代化本身就不仅仅是一个经济发展问题，而是涉及整个社会，是传统社会向现代社会的整体转化，是一种完整的社会转型。从本来的含义上说，所谓传统社会主要是指农业社会，而所谓现代社会主要是指工业社会；从传统社会转化为现代社会，亦即社会现代化，也就是从农业社会转化为工业社会。当然，在现阶段的实践中，工业社会的前锋又在向新的信息社会过渡，所以我们可以借助于讨论中提出的“两次现代化”的观点，将农业社会向工业社会的转化理解为第一次现代化，而将工业社会进一步走向信息社会理解为第二次现代化。但无论是农业社会、工业社会还是信息社会，都不仅仅是着眼于社会的某个特殊领域，而是具有整体的规定性。从历史唯物主义的社会形态理论来看，这些概念应该属于技术社会形态的范畴，即在不同的技术基础上形成的、具有不同技术特征的社会类型：这些技术特征不仅体现在经济领域，而且体现在政治、文化等其他各个领域，需要从社会整体上加以把握。相应地，所谓社会现代化作为这种技术社会形态意义上的社会转型，既包括经济现代化，也包括政治现代化和文化现代化，需要从社会发展的整体进程去把握。
社会现代化是一种整体进程，而城市化就是这一整体进程的直接体现。从历史上看，城市化的发生首先是与第一次现代化即农业社会向工业社会的转化相联系的。农业社会的技术基础是以传统农业为主干的生产力体系，与之相应的技术特征包括生产关系层面上的自给自足的自然经济形式、政治领域中集权的或专制的政体形式以及文化领域中愚昧和迷信的普遍存在等等；而工业社会的技术基础则是以现代工业为主干的生产力体系，与之相应的技术特征包括生产关系层面上的市场经济形式、政治领域中的民主政体形式以及文化领域中科学的发展和科学精神的生长等等。从农业社会向工业社会的转化，便是要以现代工业为主干的生产力体系取代以传统农业为主干的生产力体系，并在此基础上完成社会各个领域的技术特征的转换；于是工业化、市场化、民主化、科学化等等便构成经济现代化、政治现代化和文化现代化在这一阶段的主要内容。而这些内容的展开，势必要对传统社会中原有的城乡结构形成冲击：首先是城市本身发生变革，现代工业发展起来，工业社会的各种技术特征随之形成；继而带动农村的变革，以现代工业改造传统农业，曾在农村长期存在的那些农业社会的技术特征也会逐步被改变。而与这个过程相伴随的，必然是城市的不断扩张和农村的不断缩减，其中包括许多农村以这样或那样的方式逐渐转化为城市。而剩余的部分也不再是传统意义上的农村，其技术基础和各领域的技术特征已越来越与城市趋同，从而转变为工业社会的一部分。所谓城市化的历史进程，便是所有这些变革过程的统一和总汇。当然。在这个历史进程中，城乡关系中的各种变化是逐步发生的，当城市已进入新的工业社会的时候，许多农村仍会在一定时期中继续停留在农业社会阶段，这样便出现了前面提到过的二元社会结构。但总的趋势是要朝着工业社会的方向转化的，而促进农村的社会现代化，消除城乡二元结构，正是城市化进程的题中应有之义。
社会现代化是一个不断前进的过程，继第一次现代化之后，还有第二次现代化，即从工业社会向信息社会的转化；而城市化过程也将随着第二次现代化的到来继续推进。信息社会的技术基础将是以知识经济为主干的新的生产力体系，因此第二次现代化的任务首先便是促使工业社会的生产力体系向这种新的生产力体系转化，亦即信息化。在此基础上，社会的经济、政治、文化等各个领域也将形成新的技术特征，虽然这些特征尚未完全显露出来，但讨论中也已进行了一些初步的探索。例如A・托夫勒认为，随着网络时代的到来，“市场化行将告终”；而按照J・奈斯比特的看法，一种“共同参与民主制”将取代“代议民主制”。可以预期，第二次现代化背景下的城乡关系也将在信息化的基础上融入各种新的内容，信息社会的新的技术特征将渗透在城市和农村的各个领域，使城市化的水平得到新的提升。
三、城市发展与农村发展：城乡关系的整体协调
了解了城乡关系在社会结构体系中的整体规定，以及它在社会现代化和城市化进程中的整体演变，我们便可以由此出发，进一步探讨如何从整体的高度协调好城乡关系，将城市发展与农村发展真正合理地统筹起来，推动城市化以及整个社会现代化进程的顺利展开。这也正是中国现阶段所面对的实践问题，因而具有直接的现实意义。
应该说，无论城市发展还是农村发展，多年来已有比较深厚的研究积累。而自从中共十六届三中全会明确提出统筹城乡发展的要求之后，这方面的研究进一步深入展开。综合起来说，涉及以下几个方面。一是考察了世界各国在现代化进程中处理城乡关系的不同情况和做法，总结了世界历史范围内的经验和教训：有些论者还侧重从城市化进程的角度，
具体考察了同步城市化、过度城市化、滞后城市化和逆城市化等不同的模式或类型。二是回顾和反思了建国以来我国在处理城乡关系方面的具体实践，总结了我们自己的历史经验和教训：特别是针对我国城乡二元结构长期存在、城市化进程明显滞后、城乡差距不断扩大的严峻现实，突出强调了统筹城乡发展的必要性和紧迫性。三是探讨了统筹城乡发展的具体方式和途径，包括如何进一步加快城市发展，发挥城市对乡村的辐射和带动作用；如何更加重视农村发展，加大各项支持力度，切实解决好“三农”问题；如何将城市发展与农村发展有机地结合起来。积极稳妥地推进城市化的进程，逐步缩小城乡差距。实现城乡一体化等等。此后，中共十六届五中全会进而提出了建设社会主义新农村的目标和任务，围绕这一主题又进行了许多新的讨论，形成了更为具体的研究热点。
但是，仔细分析一下已有的研究和讨论，可以看出其中所存在的一个缺憾和不足，即在许多论者那里仍主要是从经济领域着眼去谈论统筹城乡发展问题，即便涉及社会发展，也主要是某些狭义的社会事业的发展；而建设社会主义新农村的问题也往往这样被看待。无疑地，我们要统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设，当然首先要从经济领域入手，并相应推进各种社会事业的发展。如讨论中所提出的，要贯彻“多予少取放活”的方针，切实增加对农业和农村的投入；要发展农业科技，转变农业增长方式，努力建设现代农业；要加强农村的基础设施建设，构建新型农业支撑体系；要稳定和完善农村基本经营体制，发展新型经济合作组织，推进农业产业化和市场化；要努力增加农民收入，改善农村居住条件，建立农村社会保障体系；要改革户籍制度，保障进城务工人员的权益，促进城乡劳动力的合理流动：如此等等。所有这些要求和主张，无疑都是十分必要的：但同时又应指出，仅仅着眼于这些问题，还是很不够的。这便涉及上面所强调的整体性认识：既然城市和农村作为社会结构体系的两个子系统而具有各自的整体规定，而二者在社会现代化和城市化进程中的演变同样具有整体要求，那么我们在统筹城乡发展时，就必须强调城乡关系的整体协调。这就不仅要着眼于经济领域，而且要着眼于政治、文化等其他各个领域：不仅要着眼于某些狭义的社会事业的发展，而且要着眼于包括经济、政治、文化等各个领域在内的整个社会结构体系的发展。社会主义新农村建设作为统筹城乡发展的重要举措，也同样是如此。中共十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的目标和任务，本身就包括“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”等各个方面，这正是体现了一种整体性要求，因而也必须从整体的高度去把握，而不能片面地加以理解。
从现阶段的情况来看，我国农村不仅在经济领域，而且在政治、文化等领域都存在着不少问题，需要我们切实采取措施加以解决。例如，如何进一步推进农村民主政治建设，健全和完善以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等为基本内容的村民自治制度，克服实际过程中存在的各种偏差：如何进一步搞好农村的精神文明建设，发展农村文化教育事业，提高农民的科学文化素质，扫除各种愚昧和迷信现象，并逐步克服长期存在的小农意识的狭隘局限。政治领域和文化领域中这些问题的解决，与经济领域中各种问题的解决一样，都是社会主义新农村建设的基本要求：而进一步说，只有在解决经济领域中各种问题的同时，一并解决好政治、文化等领域中所存在的这些问题，才能从整体上推进农村的社会现代化进程和城市化进程，消除城乡之间的二元社会结构，从各个方面缩小城乡差距。在以往的实践中，一些农村正是由于政治、文化等领域的问题没有解决好，反过来影响了经济领域中各种问题的解决：还有的则是经济领域借助于某些特殊的条件较快地发展起来了，但政治、文化等领域的发展没有跟上，结果出现了种种扭曲和畸变现象，仍然无法摆脱整体上的落后地位。因此，在统筹城乡发展的过程中，一定要把政治、文化等领域的发展与经济领域的发展结合起来；而在所有这些领域里，城市都应起到积极的带动作用，支持农村解决好相关问题。
只看会议名称和主题，很容易让人认为是政府相关部门发起的，或者是行业大机构发起的会议；不过，这两个会议的发起方，分别是拜客广州和流溪生态中心，两个广州本土的社会组织。和我以前参加过的环保相关会议不同，这两个会议都是非常跨界的会议，都不仅限于某一个环保议题。
“自行车生态大会”在琶洲展馆举行，有15名来自不同国家和城市的嘉宾，会议完全开放，接纳了众多的来自国内外不同城市的听众，显得高大上和国际化，议题是平衡而宽广的，适用于各种城市的绿色出行议题。会议不仅仅只是讨论自行车出行，而且涉及到更多方面的城市规划、城市路权、街道安全等城市治理问题。
而“流溪河协同治理研讨会”则在中山大学学人馆举行，定向邀请嘉宾，与会者有关注流溪河保护的环保组织、有与流溪河息息相关的流域居民、有研究河流治理与发展的专家学者、有埋头苦干的污染治理技术人员。研讨会主办方还努力邀请了多个正在实践流溪河治理的职能部门，可惜最终还是没有正式的代表参与。虽然参与方不太全面，但会议已经初具流域内联席会议之形，兼有学术研究的风格，议题是纵向的区域性的，仅限于流溪河流域。研讨会不再是追问流溪河的水质和环境，而是探索如何发挥社会各界的力量，让流溪河流域的利益相关方各自提出观点，共同商讨协同治理流溪河的理念、策略和方法，探讨如何去理顺和处理好流域内的社会治理问题。
【论文关键词】城市区域 空间管治 模式 研究进展
在经济快速发展和城市化快速推进时期，中国的城市区域迅速生成，并且成为与居民生活息息相关的空间载体。但是，由于中国的政治特别是行政体制改革并没有跟上经济和城市发展的步伐，导致城市区域内的地方政府之间的冲突、矛盾也更加尖锐。因此，在中国实行城市区域空间管治，从区域的角度协调和解决经济发展与城市进程中的种种社会经济问题，已经成为中国未来体制改革必然要面对的问题。目前，国内外学者对城市区域空间管治的研究主要集中在对其管治模式的探索，针对个别城市区域提出了管治模式的构想，尚未形成一个完整的理论体系。
一、国外城市区域空间管治模式的研究进展
国外城市区域空间管治模式的研究起步较早，始于2O世纪6O年代，先后从区域发展规划和行政管理的角度提出了多种城市区域空间管治模式。并且，将一些经典模式应用于城市区域的空间管治实践。张京祥对西方国家城镇群体地区普遍实行的管治模式进行了比较研究，并将城镇群体区域／城市管治概括为如下几种模式：
1．松散、单一组织的管治模式。如在纽约大都市区展现的是一种松散而无统一行政主体，以专门问题性的协调组织运行为主的管理模式。
2．统一组织的管治模式：华盛顿大都市区的区域合作比美国多数大都市区更进一步，形成了统一正规的组织——华盛顿大都市委员会(MWCOG)，虽然它也是一个没有执法权力，由县、市政府组成的自愿组织，但由于其较好地解决了区域问题并为成员带来了实际的利益，因而是一种相对稳定的联合形式。
3．完全单层制管治模式：如杰克逊维尔市与其所在的杜维尔县合并形成了单层的大都市政府，合并不只是地域上的统一，也产生了长期的规模经济，从而降低了政府运行的成本。
4．双层制管治模式：如迈阿密1957年与戴德县形成了双层制的大都市政府，县(区域)内非城市地区的所有服务均由大都市政府(上层)提供；城市公民接受他们所在市(下层)和大都市(上层)的双重服务，即上层政府承担了少量的区域范围服务，资金来自于整个大都市区范围的相关税收及那些非自治市地区的特别税，而下层政府承担了更具体的公共服务工作。
由于这种管治模式与大多数西方国家的行政管理体制及经济运行体制较为吻合，因而成为西方城镇群体地区普遍采用的一种协调组织模式。国外城市区域空间管治模式的研究大多是从单个案例分析中得出结论，即通过对城市区域的行政管理和区域发展规划的研究制定空间管治模式。由于各个城市区域的行政管理和区域发展规划之间存在着差别，所以这样的模式具有一定的局限性，不能广泛应用。而且，在研究方法上以定性描述为主，对城市区域空间管治模式的形成机制缺乏深入研究。
二、国内城市区域空间管治模式的研究
20世纪90年代后期“空间管治”理念引入中国，国内学者主要从城市地理学、区域经济学和公共管理学等学科探索中国城市区域空间管治的模式。根据洪世键、张京祥的归纳，国内都市区域管治模式的研究主要是三个视角：一是以南京大学的顾朝林和张京祥为代表，主要从城市规划和西方“管治”理论的角度研究城市和区域管治问题：二是以华东师范大学的刘君德和宁越敏为代表，重点从“行政经济学”和大都市区空间组织的视角研究都市区域的行政体制改革和空间组织形式问题；三是以中国人民大学的毛寿龙和孙柏瑛为代表，从行政管理，特别是公共经济学的角度研究多中心管治结构和政府间关系问题。基于这些视角来分析中国城市区域发展过程中出现的问题和空间管治的必要性，提出相应的管治模式。现有文献对城市区域空间管治模式的研究主要集中在都市圈空间管治和城市群空间管治这两个方面。
1．都市圈空间管治模式的研究
中国学者针对近年来都市圈建设的实际，以案例为基础开展都市圈空间管治模式的研究。第一，以双层结构为主导的管治模式。张京祥等认为，在我国都市地区可以构建由两级双层管理模式组合而成的管理系统：都市圈双层管理体制和大都市圈双层制管理体制。吴未在对南京都市圈的管治研究中，提出构建双层政府管理模式，其特点是上下级政府之间形成合理的分工，划分区域性和地方社会服务职能，形成区域城市化的地域发展格局新体系。谢丁、张旺等以长株潭城市区域为案例，提出一个区域政府与地方政府并存的双层结构模式，即构建一个具有较高权威性的区域联合政府，并在水平管治体系上进行拓展，使长株潭城市群的管治体系呈网络化发展。第二，以网络型为主导的管治模式。陈闵齐认为苏锡常都市圈应形成区域和城镇管治协调的网络型管治模式；吴玉琴提出构建珠江三角洲城市区域多中心协调的网络型管治模式，并进行了实证研究。第三，探索建立城市群政府、都市联盟等模式。
此外，洪世键、张京祥从管治的调控机制出发，将大都市区管治分为三种不同的模式：集权的大都市政府模式、分权的市场竞争模式和网络化的合作模式。而这三种模式又与三种不同的大都市区管治理论流派相对应：传统区域主义以建立正式集权的大都市政府为政策目标；“公共选择”学派主张以市场机制来解决大都市问题；新区域主义主张以网络化区域合作结构来对大都市区进行管治。
2．城市群空间管治模式的研究
综合近几年学者对城市群管治的研究，认为我国城市群管治的模式及政策表现为如下：一是建立城市群政府，在我国的城市群区域，为了保证区域联系对社会经济发展的推动作用，拟建立城市群政府，其目标是使城市群区域的机构系统与城市的经济和社会发展相一致，城市群政府能够利用城市群区域密切的社会经济联系、大的功能地域和巨大的人口以及发达的产业群提供的规模经济，更好地配置利用资源，促进区域的发展；二是建立城市群规划局，我国的城市群区域城市间的功能联系极为密切，但受行政区划的分隔也极为严重，随着社会主义市场经济的进一步完善，城市群区域必然出现多中心的都市区，借鉴双城的经验，拟考虑建立城市群规划局，其直接受中央政府的领导，有关重大的决策要呈报给中央政府，批准后方能执行；三是设立城市群市长联系会议制度，对于跨省的城市群，其管理组织形式与联系比较紧密的都市圈不同，表现为主要以松散型的组织为主，即应成立由城市群中各城市的市长组成的联席会议制度，加强城市群城市间的沟通、互访与协作；四是发挥非政府组织的作用，应积极发挥社会中介组织和企业等非政府组织的作用，建立以政府协调合作机制为主导的包括企业和社会中介组织等多层次参与的区域发展协商与协调机制；五是实施资源开发和生态环境保护联合行动，对于跨省区的城市群而言，由于自然生态区和行政区之间的内在非耦合性，使得城市群区域内的资源开发、生态环境保护矛盾突出，因而城市群中资源的合理开发和生态环境的保护是城市群管治的主要内容之一，在城市群资源开发和生态环境保护方面除了制定统一的资源开发、利用规划，制定统一的污染物排放、环境治理标准，实施严格的监督和检查外，必要时还必须采取跨区域的联合行动，共同监督和检查各城市污染治理的状况、存在的问题以及需要进一步协调解决的问题，从而推进区域生态环境的保护，促进城市群资源的合理开发和利用。
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。 转贴于
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
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[关键词]城市治理 社会分化 公共需求多样化
〔中图分类号〕C912.81 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2007）07-0063-06
一、城市治理的概念
1. 治理。治理一词在政治与行政管理范畴由来已久，治理的概念在西方区域（包括城市）公共事务管理中的频繁使用始于20世纪80年代。有学者预言它将与区域可持续发展理念一样产生深远影响。[1] 目前人们对“治理（governance）”一词有多种定义。1992年“全球治理委员会”(commission on global governance)将治理定义为政府或公共行政管理的同义词，以“争取使用政治权威控制和经营社会及资源以争取社会和经济的发展”，并强调：（1）法制精神（2）公共机构公正地管理和使用开支（3）政府领导向人民负责（4）建立在信息技术基础上的政治与行政公开。[2] （P33） 该委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理概念作了进一步阐释：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。[3] （P4-5） 美国学者罗森奥（J.N.Rosenau）等主编的《没有政府的治理》（Governance Without Government）一书特别强调：治理实施过程中需要公众参与。[4]（P107） 治理理论的权威学者威格里・斯托克（Gerry Stoker）对目前流行的治理概念作了一番梳理后，提出了如下五个要点：[5] 其一，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者，它对传统的政府权威提出挑战，它认为政府并不是惟一权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个共同层面上的权力中心。其二，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，它们正在承担着原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门和私人部门之间的责任和界限便日趋模糊。其三，治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。所谓权力依赖，是指致力于集体行动的组织必须依靠其他组织，为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标。其四，治理意味着参与者最终形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政责任。其五，治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。
在我国，不同的学者群体对治理（governance）一词也有多种理解和译法。曾有人将governance译为“管治”，但另一些学者认为“管治”在字面上仍给人以“政府主体”的感觉，易使人对其本质涵义产生误解，因而将其译为“治理”更合适；有的学者根据其功能和特质将其译为“协治”。无论采用什么译法，予以什么名称，关键是我们要把握其本质的涵义。有学者提出：“治理”(governance)在城市公共管理中出现了两种最典型的误读，一是将治理读解为是政府的一种管理方式，二是将治理读成了是对公众参与的强调。治理与这两方面都有关系，但却不是仅指其中的任何一个，也不是这两者的简单加和。治理概念的提出，是为了寻找一种不同于传统的政府治理的做法。从这个意义上讲，“治理从开头起便区别于传统的政府统治概念”。[6] 按照此观点，治理是国家（政府）与非政府社会两个层面的契合。在行政管理学中，治理模式包含以下基本内容：（1）社会公共管理的责任由政府组织与非政府组织、公民自组织等共同承担，重构政府与公民社会或民间社会的关系。（2） 重新认识市场在资源配置中的核心地位与作用，重理政府组织与市场组织间的关系。（3） 从政府完全理性假设到政府有限理性假设，并用以解释政府改革必然性的行为主义依据。[7]
俞可平认为，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；意味着涉及集体行为的组织必须依靠其他组织；意味着参与者最终将形成一个自主的网络；意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。[8] （P110-113） 笔者认为，治理与协调有联系又有区别。协调着眼于对涉及多方的矛盾冲突的解决，一旦冲突得以解决，协调行动就可划上句号。治理的重要手段之一是多方协调，但这种协调过程通常是没有句号的；此外它还着眼于建立在协调之上的行政（公共）管理，甚至可以包括执法管理活动。在西方，城市密集地区的城市治理还通过建立常设的专门机构来统一行使职权，有时，它还可以根据特殊需要，向参与治理机构的各市地方议会提出创设新的地方法规的建议。
2. 城市治理。在明确了治理的概念后，我们就容易明白城市治理的涵义：是将治理运用于城市公共事务管理的过程。当今城市及城市密集区域，政治民主化是适应市场经济体制下城市发展动力多元化、城市社会群体分化、社会信息化与科技的迅速发展的基本选择；更多地依靠法律而不是依靠权力来调动各部门、各基层和微观单位的积极性与活力，成为城市控制与管理的发展趋势。“在现代城市中，对公共事务的最佳管理和控制已不再是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的，这就涉及中央、地方、非政府组织、个人等多层次的权利和利益协调――这种由各级政府、机构、社会组织、个人管理城市共同事务的诸多方式的总和就是城市治理”。[9] 构建一个既公平、公开，又具竞争力的治理系统，对保障城市的可持续发展具有特别重要的意义。城市治理注重的是过程，即地方当局协同私人的利益集团力求实现集体目标的过程，并由政治、经济和社会价值体系去共同塑造。城市治理是政府与市民社会、公共部门与私营机构的互动过程。“地方政府是城市治理的主角之一，理解地方政府的组织能力是理解城市治理的关键。城市治理的内容不仅包括垂直调控的各权力部门的行政约束，也包括水平制衡的各相关部门、企业、组织、社团的建设性协作。它的内容本身就具有系统性和层次性”。[10]
在现有城市治理的诸多范式中：城市治理的主体包括城市的国家机构、城市政府、私营部门和市民社会；城市治理强调“过程”，强调决策建立在许多不同层面的复杂关系之上；城市治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，除了政府机关外，还需要公众社会的参与和各种利益集团及组织的介入，共同协商以促进政府与社会的互动。这样，在现代城市公共管理中，城市治理通常能获得公众对政府政策的理解和支持，更容易实现政策的预定目标。
二、城市治理的理论背景
龙献忠概括了一般意义的治理理论的产生背景：[11]（1）全球公共问题的出现，需要全球治理。（2） 由于市场失灵和政府失灵的出现，使得人们在解决社会各种问题时开始寻找“第三条道路”或“中间道路”，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场或国家政府协调的失败”。[12]（3）第三部门的兴起使管理主体多元化，为“治理”提供了行动基础。由于政府失灵和市场失灵，传统上的“市场――政府”二分模式已不能满足公共事务管理的需要，就迫切需要另外一种力量来参与管理，这就为政府和市场之外的社会各种非政府组织或非营利组织的大量涌现提供了发展空间。这些第三部门力量壮大后，它们或是独自承担社会的某些管理职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些管理职能。因此，“由第三部门的民间组织独自行使或他们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理”。[3] （P328）（4）信息技术的发展促进了治理的推行。
笔者认为，除了上述背景外，城市治理的理论背景还具有其自身的要点。
1. 城市社会高度分化。一份分析当今社会发展变化趋势的综述报告指出“随着经济改革的深化，社会分化也愈演愈烈。现阶段中国社会利益关系不可谓不严峻。那么，当代中国社会结构变迁是否如某些西方工业化社会结构变迁过程一样具有一种社会修复机制，或是某些独特的协调机制在协调社会各阶层的利益关系？这一问题成为2003 年社会分层研究的焦点之一。在城市社会中出现了类似‘后现代’的个体化、个人主义的生活方式，使得社会意识形态‘碎片化’”，[13] 这些概念的变化，揭示了一个最基本的事实，就是在过去10多年的时间里，我们社会的分化是越来越细化了。有人将这种趋势称之为社会的碎片化。李强认为“社会阶层、社会群体利益分化和多元化更为明显了，其基本的趋势是从过去的巨型、整体群体，分化为多元利益群体。而社会利益的碎片化有助于减小社会震动、实现社会稳定。”[14] 另有学者强调指出，现阶段我国城市的社会分化，“表面上看是分配制度问题，其背后却是不同群体为自己争得利益，即有一个权力分配的问题。从根本上讲，不同地位的社会群体缺乏利益表达的合法性机制，特别是那些弱势群体的社会权利被排斥于社会利益分配的权利表达制度之外。因此，建立一套公正、合法的利益表达机制是当务之急 。”[13]
可见，城市社会的碎片化，对现代城市公共事务管理（包括公共资源分配）从传统管理模式向城市治理模式转变提出了需求。
2. 城市多样性的不同群体对于许多公共性事务的态度和许多公共性需求各不相同。对此，尹继佐作了较好的概括：“不同集群的社会聚合体因其在城市分工中起的作用大小不同，因此其经济地位和社会地位也不同，对自己居住的城市也存在不同的期待。西方研究城市问题的专家们经过调查，就世界城市中不同利益群体对城市的期待进行了分梳。一般来说，社会的低收入群体比较关心城市是否存在着改善境遇的机会，城市的物价、子女受教育的机会等；城市中产阶级则比较关心城市的生活质量是否优越、税收是不是较低、对教育事业发展的有利因素是否充分；城市中的非永久居住者，包括因工作关系在城市中作长期或短期停留的商人和专业人士，则更关心城市是否是事业发展的场所、政治生活是否稳定、是否能化少量的钱享受更高质量的生活。……总之，不同的人，要求的（公共）事务很不一样。”[15] （P27）（参见表1）
3. 城市经济基础与其上层建筑之间的特定联系。政治经济学关于经济基础与上层建筑关系的经典结论为我们认识城市经济基础与其上层建筑之间的关系奠定了基本分析框架：（1）法国著名学者布罗代尔（Fernand Braude）认为：“城市是发达的原因和起源”，归根结底在于商品和商人的特性，“商品是天生的平等派”，商品孕育了自由和所有权观念。但在政治国家高度发达的领域，身份代替了平等，权力垄断一切，个人所有权是君主和政治权力的附庸，不存在独立的个人所有权。（2） 城市市场经济的充分、健康发展要求有这样一个社会空间；在这个社会空间中人们不受专断权力的随意裁制，以（与政治国家）平等的身份和资格谋求着自己的私利，人们自主地管理着私人事务，并且对自己的行为负责，不依附于政治权力。从实际进程看，市民社会真正以独立于政治国家之外的姿态出现在人类历史舞台上是市场经济的发展使然。反观之，“独立于政治国家之外的市民社会的建立是市场经济充分发展的必然要求和重要条件”。[16] （3） 对城市中的国家与社会同构状态的反思，这种状态造成整个经济生活的过度政治化特征。它的直接的后果，就是作为社会生活基础的企业或个人都成为国家计划的执行者，缺乏自主性和独立性；社会生活单一、缺乏活力，社会不能有效地对国家权力进行监督。而市民社会理论揭示：国家强制性干预的无限扩大意味着市民社会的枯竭，公民的自由权利和义务最终会被剥夺殆尽。……这似乎验证了恩格斯关于国家“自行消亡”的观点――当政治国家成为整个社会的代表时，它就使自己成为多余的了。[17]
4. 国家主导下城市政治与公共管理多元化的倡导。市民社会的表述如同政治社会、经济社会一样，代表的是整体性社会中的一个功能领域，它强调社会的自组织性，提倡自由、平等、分权精神，是现代社会发展到一定阶段的必然趋势。[18] 这就要求多元、协调、互补、互动的城市公共管理体系的构建。市民社会理论揭示：现代市民社会的显著特征――“社会自主性”发展的直接结果,其重要表现就是国家行政权力不再是社会惟一的支配力量，其部分权力分配给了相关的社会组织，从而形成了众多利益群体、社会组织与政府机关并存，社会权力与国家权力互补的多元化社会控制的局面。
5. 城市公共政策制定与公共物品供给模式改革的新要求。政府职能的运行过程，是一个制定政策、执行政策的过程，而公共政策具有明显的利益分配功能。陈庆云教授认为公共政策的本质是“第一，公共政策是对全社会的利益分配……；第二是基于多种利益关系上的有选择的利益分配……；第三，是通过综合各种利益矛盾后的利益分配……；第四，是要在实践中得到兑现的分配……。”[19] （P2-9） 在我国城市社会群体高度分化背景下，不同的利益集团、不同的利益群体，对城市的公共服务、社会福利的偏好不尽相同；面临和亟需解决的基本问题等等往往不尽相同。而城市政府提供公共服务、解决各种公共问题中时，为了追求“低投入、高产出”的决策目标，对许多错综复杂的、涉及到各种市民群体和不同利益集团的公共服务、社会福利等问题，采用的主要决策与实施模式是“一刀切”的行政模式。这样，确实可以达到降低政府制定、实施政策的成本的目标，但这也往往会强化公共服务、社会福利供给的非均衡特性和非公平特性。从均衡性角度看，政府不可能十分清楚社会群体甲、乙、丙面临何种具体困难，最需要得到什么公共服务供给、解决何种公共问题，而这些，只有甲、乙、丙自己才是最清楚的。类似这样的问题，城市治理是其解决的基本途径之一。
三、中国城市治理的实践
中国的城市发展有三个独特的平台：社会主义市场经济体系；5000年的中国文化传统；长期而有力的城市行政等级体系。[9] 中国的城市治理在实践上具有以下特点：
1. 治理的实施在发展时序和空间上有别于农村。由于我国过去的计划经济体制、二元社会经济结构等原因，与西方市民社会的起源不同，中国的市民社会并非起源于城市。我国农村的治理伴随着农村基层民主的开展已先于城市而行。此外，笔者认为，城市治理与农村治理的地理空间和行为空间均有不同：城市政治、经济、社会、文化等活动的进行集中于一个高密度的（地理）空间，在这个空间中，某些原本在农村中属于私人活动的范围（行为空间），变成了具有很强公共特性的活动，即农村的许多“私域”在城市变成了“公域”；而且，在城市，如果“公域”得不到加强，城市的社会、经济活动将处于较大的混乱之中。
2. 城市治理的政治体制背景。西方国家的城市是自治单位或具有较大自治权力的地方实体（参见图一）；中国的城市是纳入国家统一政治――行政体系之中的某一级政区，中国城市治理的体制背景可以描述为：（1）中国的市民社会还处在刚刚发育阶段；（2）整个国家的城市政权体系仍处于改革中；（3）城市管理体制的改革仍在进行之中；（4）“大政府、小社会”的国家管理格局仍是基本行政框架；（5）维护“私域”的法规仍处于完善的过程中。这些因素决定了中国的城市治理目前还只能处在试探性的“摸石头过河”阶段。黄光宇、张继刚指出我国城市治理方面存在的问题有：（1）行政体系内事务分工、责权界限划分不清；（2）行政体系在区域管理上缺乏对应机构和协调机制；（3）行政体系的市场适应性与应变能力较差；（4）水平层面的问题：缺乏公众参与机制，缺乏对行政的司法、社会的公开监督。[10]
3. 城市治理的实际操作模式。目前我国的城市治理中，不同城市之间在协调、对话方面存在着较大阻隔（参见图二）。在我国沿海地区，业已出现的一定程度的城市治理，其表现形式主要与西方城市治理中的“支持增长模式”较接近。[20] 比如许多地（县）级政府对于基层地方的招商引资赋予充分的灵活权限，这些做法使一些地方的基层在招商引资方面取得了很大的成绩，地方经济得到快速发展。但由此而出现的遍地工业化现象，引出了新的发人深省的问题（如工业布局分散化；土地浪费；环境污染；集聚效益低；工业化对第三产业带动系数低；基础设施投入大，效能低；缺乏城市化所需的社会资本；基层政府管理混乱，规范性差等等）。这些问题的本质，是在实施城市治理的过程中没有分清“公域”（区域土地利用规划、城市土地利用规划、公共环境、公共基础设施、公共财政管理等等）与“私域”（经济发展、集体权利等等）的界限。结果，使“公域”与“私域”混淆；“公域”向“私域”妥协；“私域”侵犯了某些“公域”。另一方面，政府对某些“私域”又没有充分放开，层层审批压抑了“私域”空间中的灵活、创新源泉。在广州市白云区，在过去的发展中，为了照顾各基层镇、村的利益，在全区建设了十二个工业开发区，结果各开发区规模小，行政管理和政策不到位，业务管理水平低，吸引外来资本的成绩很不理想，土地浪费严重。并且由于工业区小而分散化，环境污染问题得不到有效治理。另外，2000年12月制定的广州市总体规划，拟将广州市城市建成区控制在白云区华南大道以南，华南大道以北区域是广州市的生态控制区和生态保护区。但直到笔者调查的2004年10月，在华南大道以北区域大、小工程建设正在“遍地开花”，一些局部区域生态环境在加速恶化。这是广州的城市规划管理、城市生态、环境管理（公域）与个别机构利益（乡镇、村，私域）相混淆，私域侵犯了公域、公域中某些权力被弱化的结果。
4. 今后中国城市治理的发展路径。笔者通过实证调查发现，广州市白云区的个案具有一定的代表性。广州市白云区新的城市治理工作，首先要分清“公域”“私域”，并要加强“公域”的政府管理，做好在全区范围内的集中式开发区规划与建设，制定有关的环境保护规则，并由政府出面，协调好各镇、村的利益关系，建立起“一区集中开发，各镇村皆受益”的共同富裕机制。其次，在“私域”，则要注重放开搞活，充分激发各利益主体的创新和发展欲望。由此，笔者进一步总结概括，现阶段中国城市治理的主要路径是：强化“公域”，还权“私域”，激励创新（参见图三）。
党的“十六大”报告中提出“扩大公民有序的政治参与”， 其新意之处在于“扩大”和“有序”二词，表明了中国共产党在政治体制改革方面主张“公域”与“私域”的合理划分，对“私域”的深度、广度和效率给予了新的和高度的重视。这为我国城市治理的顺利发展奠定了良好的政治基础。
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