关键词：市民社会理论；社会治理模式；城镇化
一、引言
十八届三中全会强调“创新社会治理体制”的战略表明社会治理领域变革已成为中国社会改革的关键点之一。当前，中国正处于新型城镇化加速推进时期，社会形态加快转变，社会风险逐渐累积，社会治理难度日益增大。此时，基于马克思主义的公民社会理论，把握经济社会发展的时代特征，顺应政府深化改革的趋势，紧抓和谐社会建设的根本，研究社会治理模式的创新有重要的理论和现实双重意蕴。
二、马克思主义的市民社会理论
马克思主义的市民社会理论由无产阶级革命导师马克思率先提出，后经意大利共产党领导人安东尼奥・葛兰西和德国思想家尤尔根・哈贝马斯等学者发展而来。
马克思的市民社会观源于黑格尔的国家社会关系理论，它建立在资本主义条件下的市民社会与政治社会相分离基础上。马克思从“二分法”的视角出发，将社会分为市民社会和政治社会。他认为市民社会是一切私人的利益关系、生产关系、经济结构、私人物质交换形式及其交换过程中产生的各种组织的总和。政治社会则是以市民社会为基础的，是市民社会的具体体现，市民社会的组织形态决定着政治社会的组织和运动形式。用马克思自己的话语来说：“市民社会包括各个人在生产力发展的一定阶段上的一切物质交往。它包括该阶段的整个商业生活和社会生活，因此它超出了国家和民族的范围，尽管另一方面它对外仍必须作为民族起作用，对内仍必须组成为国家。……真正的市民社会只是随同资产阶级发展起来的；但是市民社会这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础。”[1]这从根本上说明了马克思与黑格尔关于国家绝对控制市民社会论点最大的不同之处是市民社会决定政治社会，即“有一定的市民社会，就会有不过是市民社会正式表现的相应的政治国家。” [2]
葛兰西继承和发展了马克思的市民社会观点。在葛兰西那里，市民社会依然是政治社会的基础，从意识形态的角度看，市民社会是一个潜在历史行动的领域，但它不属于结构，而是属于社会的上层建筑。[3]与马克思最大的不同是，葛兰西更加重视知识分子在社会中的作用，使得市民社会具有了文化意义。由此，他认为：“国家=市民社会+政治社会”，[4]而不是马克思关于国家是经济基础与上层建筑总和的论断。国家或政治社会则是由那些行使统治权的一系列公共机构（如政府、法庭和军队等）构成。
哈贝马斯的市民社会理论深受马克思和葛兰西市民社会观点的影响，整体来看，哈贝马斯市民社会理论的形成经历了“二分”阶段向“三分”阶段的过渡。在二分阶段，哈贝马斯认为整个社会结构依然由政治社会和市民社会构成。市民社会是社会结构中与公共权力相分离，独立于政治国家的私人自治领域部分。从经济和文化两个角度来看，这一私人自治领域又可分为两个部分：“一是以资本主义私人占有制为基础的经济领域，包括劳动市场、资本市场和商品市场及其控制机制；二是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的公共领域，它主要意指社会文化生活领域。”[5]在三分阶段，哈贝马斯眼里的市民社会仅仅只有文化含义了，“它不再包括控制劳动市场、资本市场和商品市场的经济领域。……‘市民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的。这样的组织包括交汇、文化团体和学会，还包括了独立的传媒、运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会，此外还包括职业团体、政治党派、工会和其它组织等。”[6]可见，“哈贝马斯更加侧重于市民社会的组织和文化意义，进一步明确地将当代社会主义社会应该划分为政治社会、经济社会和市民社会三个系统。”[7]
从马克思到葛兰西，再到哈贝马斯，马克思主义的市民社会理论正随着政治经济社会生态环境的变化，而不断发展，逐渐成熟。这一治理理论对中国在经济社会转型和社会形态多元化的阶段背景下，创新中国特色社会主义的治理模式有着重要的启示。
三、中国社会治理的发展趋势：“三位一体”模式
社会治理改革理应是与经济社会转型同步的。自改革开放以来，中国的市民社会不断生长，多质态的现象愈发明显，中国党中央领导人审时度势，坚持马克思主义的市民社会理论指导，并借鉴西方社会相关治理理论，沿着“从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主”的方向，不断展开社会领域的治理变革，已取得了诸如“参与式治理”等一系列的成效。强化了中心-边缘的治理模式，使政府作为社会治理唯一主体的现象更加隐蔽。同时，马克思主义的市民社会理论表明社会系统是由政治、经济和市民三大子系统构成的，新的社会治理模式应该体现政治、经济和市民平等主体性的结合。因而，在中国社会多质态化、多元治理主体并存的现实背景以及服务型政府的建设背景下，“政府主导、公众参与”的治理模式应当被政治社会、经济社会和市民社会“三位一体”的社会治理模式所替代。“三位一体”的社会治理模式是由政府、微观企业、非政府组织等多个治理主体，以构建和谐社会为基本目标，以平等地沟通、协商、信任为基本原则，针对各类别的社会事务共同合作开展多层次网络治理活动的一种模式。“三位一体”的社会治理模式具有明显的多元性、多层性和区域性等特征。
四、中国“三位一体”社会治理模式的政策选择
随着改革开放的不断深入，城镇化、工业化、信息化和全球化进程的快速推进，中国的社会形态正悄然变迁，社会生长凸显多质态特征，传统的党政一体化治理模式不在适应多元化的社会质态，社会风险逐渐加大。中国将改革之手伸向社会治理领域，着力厘清政府、企业与社会的边界，积极创建具有中国特色社会主义的“三位一体”合作式社会治理模式已成必然趋势。本研究认为，有以下五条政策路径可供参选。
一是，深入推动政府职能转变。在“三位一体”社会治理模式中，政府的主要职能是引导、规范、监督和支持，这就要求变革政府传统的管制方式，积极转变政府职能，向“小政府、强政府”迈进。为此，一要积极贯彻构建服务型政府的理念，促进各级政府工作人员树立牢固的服务观念；二要大力推行简政放权式行政改革，敢于将原本属于社会的权力予以让渡，把政府从繁重的行政事务中解放出来，提高服务质量和服务效率；三要在让渡权力和缩短行政层级的同时，政府须通过良好的法制管理社会秩序，尤其是涉及民生的公共领域。
二是，不断提升社会自治能力。政治领域和社会领域之间的平衡要求社会在政府放权的同时，也要不断生长壮大，强化社会自我治理的能力。因而，我们首当其冲的是要理顺政府与社会之间的关系，为社会组织的发展创造良好的外部环境；其次是要加大对非政府、非盈利组织的财政支持力度，缓解社会组织的资金压力，同时应鼓励社会组织自筹资金，实现政府与社会协同提高社会组织的生命力；再次是要重视社会工作专业人才的培养，不断提高社会组织运营社会事务的能力和效率；最后是鼓励同性质或同类别的社会组织进行联合，构建“枢纽型社会组织”，对分散的社会组织进行规范、支持、管理和引导，提高社会组织的治理能力和服务水平。
三是，合理利用企业家精神。中国改革开放三十多年的实践表明，企业家精神对经济社会发展的作用是不可忽视的。在当今经济社会转型的关键时期，进一步开发利用企业家精神是有必要的。故此，一要大力培育企业的社会责任感，推动企业家精神由“生产性”向“社会性”转变；二要依托税收优惠、财政支持等政策，引导企业承接政府、社会组织的外包服务；三要鼓励企业进入教育、医疗卫生、环境保护与污染治理等公共领域，缓解政府和社会组织的资金和人员压力；四要加大对获取公共资源行为的监管和惩罚力度，避免企业为获得公共资源而诱发的寻租现象。
四是，健全层级社会治理体系。中国的政治领域和社会领域的层级性突出，形成健全的层级治理体系是适应经济社会发展的必然结果。所以，中央党委政府要把握“全国一盘棋”的格局，应对重大经济社会发展问题，强化战略布局和政策指导；中层省（市）党委政府要依据中央党委政府的精神，做好辖区内的统筹规划；区（县）党委政府要具体落实上级党委政府的要求和指示，主抓城市社会治理和经济发展问题；乡（镇、街）的基层党政组织要着力推动基层自治组织的发展，完善基层社会自治体系，进一步深化基层社会的民主自治。
五是，建立完善的社会治理机制。由“国家-社会”关系的角度来看，“三位一体”社会治理模式本质上呈现了“强政府-强社会”的关系。在治理的逻辑框架下，要实现这一关系，需要设计出合理的社会治理机制予以支撑。一要重视政府的监督和规制职能，杜绝政府责任外包现象，逐步建立多部门合作的综合监管机制；二要重视跨行政区域的社会治理问题，发挥政府的引导职能，以财政、税收、政策、法令等工具为依托，推动区域间的合作应对跨区域的公共问题，逐步建立区域联动的社会治理机制；三要理性面对社会问题复杂化和治理主体多元化等政治生态环境变化问题，借助完善的沟通协商机制平台重塑政府角色。（作者单位：湖南警察学院）
参考文献：
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[7]俞可平.中国公民社会研究的若干问题[J].中共中央党校学报，2007（6）：14-22.
第一，该书是一本把“公共领域”从市民社会理论话语中独立出来进行政治哲学研究的学术专著。
现代公共领域是伴随着市民社会、市场经济以及民主政治的产生和发展而逐渐形成并壮大起来的。西方思想界对这一问题的关注可以追溯到洛克、卢梭、孟德斯鸠等人，但他们都是仅仅探讨了这部分社会空间的某些部分，而没有把它作为一个独立问题进行综合研究。最早从哲学上关注这一问题的是康德，他在对启蒙问题的思考过程中探讨了公共性问题，但并没有明确地提出“公共领域”概念。阿伦特最早明确提出了“公共领域”，但她仅是在复兴古典共和主义意义上对“公共领域”进行了政治学的研究。哈贝马斯是系统研究公共领域问题的第一人，但他的研究或者局限于某个层面、某个领域，或者局限于市民社会的话语之内，而没有把它作为一个独立的理论话语进行研究。可以说，学术界的相关研究成果基本上都是在市民社会的话语中探讨公共领域问题的，公共领域只是依附于“市民社会”的一个子概念、子问题，没有形成自己独立的学术论域和理论话语。这不仅影响了对公共领域问题的深入研究，同时也减损了它的学术价值，致使对这一问题的探讨总是停留在不同学科各取所需的简单应用层面，而缺乏通约性的哲学定位。《公共领域论》一书的作者运用马克思主义的立场、观点和方法，从公共领域的古典传统、近现代生成、现论发展、理论特征、运行机制、民主功能以及中国意义等方面进行了系统的梳理和研究。该书对公共领域进行了社会史的考察，对公共领域理论进行了学术史的梳理，对公共领域进行了机制分析，对公共领域概念行了政治哲学界定，同时还在东西方不同社会文化背景下研究了公共领域及其理论的民主功能和时代价值。这种研究形成了一个比较完整的公共领域理论体系，其全面性和系统性在学术界处于领先地位，是目前国内学术界一项具有开拓性的理论成果。
第二，该书对公共领域问题进行了社会史与观念史的系统梳理和研究。作者探讨了公共领域的古典传统、中世纪演变和近现代历史生成，全面分析了公共领域的不同历史形态及其形成机制，并在此基础上研究了现代公共领域的社会基础。作者认为，公共领域虽然是一个现代话题，但其历史源头却在古希腊罗马社会。古希腊罗马社会的公共空间构成了古典公共领域的实体性形态，城邦制度及公民行为构成了古典公共领域的社会性形态，以理性为基本内容的城邦精神构成了古典公共领域的观念性形态，这三者的有机统一形成了公共领域的古典传统。中世纪的西欧社会，没有形成像古代希腊罗马社会那样的古典公共领域，也不存在像后来以市场经济、市民社会和民主政治为社会基础的现代资产阶级公共领域；但中世纪的封建庄园制度、政教二元结构和多元文明形态的社会特征却孕育了一种具有展示性特征的公共领域，并成为古典公共领域与现代公共领域的联结桥梁。现代公共领域是市场经济和民主政治的产物，它与古典公共领域和中世纪公共领域既有着历史继承关系，又有着原则的不同，它是一个从市民社会中产生、处于国家和社会之间并对二者进行调节的社会文化交往领域，按照哈贝马斯的说法就是“资产阶级公共领域”。这种公共领域孕育于西欧中世纪后期，并伴随着资本主义生产方式和现代民主政治的发展，经历了一个自身的形成、发展和演变过程。可以说，市场经济是公共领域及其观念生成的经济基础，市民社会是公共领域的社会组织基础，而现代民主政治则是公共领域及其观念生成与发展的政治前提。该书对公共领域这种专门史的研究，大大拓展了公共领域理论的学科范围，深化了其理论内容。
第三，该书对公共领域概念进行了描述性意蕴、分析性意蕴和价值性意蕴的探讨，确定了一个能够自圆其说并具有哲学通约性的“公共领域”定义。作者认为，“公共领域指的是在市场经济和现代民主政治条件下，依托市民社会又独立于政治国家、介于国家权力和市民社会之间并联结沟通二者的社会中间地带；是由享有独立人格和自由平等权利的私人组成并向所有社会公众自由开放，通过对话商谈、公众舆论、社会压力的形式对国家权力和其他社会势力进行监约，并能够推进国家与社会实现良性互动的民间自治领域；它是以参与者、沟通媒介和（达成）社会共识为内在结构，以能够形成公共伦理和公共理性的公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间为外在形式的社会交往和文化批判领域”［1］。
这表明，公共领域是介于国家政治权力领域与市民社会私人领域之间并独立于政治国家又依托于现代市民社会的社会文化交往领域。它既不同于国家政治权力领域，也不同于经济交往领域，同时也与市民社会不同，而是有其特定本质的社会存在和理念形态。它占据的是一个在政治国家和市民社会之间的理论空间。这种政治哲学的界定，祛除了繁多的“领域壁垒”和复杂的历史演变对公共领域概念的遮蔽而还其以普适性的本质，因而具有突出的学术价值。
第四，该书提供了一种关于马克思主义公共领域理论的解释范式，并通过公共领域理论与马克思主义政治哲学的关联性研究，不仅拓宽了公共领域理论的研究空间，而且深化了马克思主义哲学的理论探讨。国内学术界大多是在西方社会话语下研究公共领域问题的，对公共领域话语的中国适应性研究不够，对从马克思主义经典文本出发研究这一问题也很欠缺。该书没有回避这一问题，而是从当今中国社会的现实出发，把公共领域问题的理论研究与时下中国的社会主义建设实际结合起来，探讨了公共领域理论对于当代中国的重要理论价值和实践意义。
[关键词]和谐社会；公共领域；社会功能
[中图分类号]D66 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）06 ― 0020 ― 02
新时期我国构建和谐社会进程中，传统的全能型政府管理已不再适应形势的发展，市场作为经济团体――目的是追逐利益最大化――也不能成为构建和谐社会的主体。公共领域这个以往只是西方社会中的理论话语，作为解决当今社会发展问题的“第三领域”在实践中起着不可或缺的“跨文化”作用，更因为其在和谐社会中的重要地位，也日益成为非常值得深入研究的一个重要问题。
一、公共领域的理论界定
作为一个当代社会政治理论研究的前沿问题，公共领域在国内相关的政治理论研究方面，尤其是在马克思主义理论视域中进行深入探讨尤为不足，至于从政治哲学维度上探讨公共领域理论与社会主义和谐社会构建之间关系的相关研究则更是较少涉足，现有理论成果也缺乏深度和广度。鉴于此，杨仁忠教授的《公共领域理论与和谐社会构建》（社会科学文献出版社2013年版）基于深化公共领域问题理论研究的需要，对该问题进行了深入系统的研究，弥补了学术界的这一缺憾，更好地适应了推进社会主义和谐社会建设理论研究的时代要求。
该书作者通过运用历史唯物主义理论从市场经济的基础动力、市场社会的型塑机制、市民社会的社会资源基础以及民主政治的系统结构等方面，详细全面地论述了适应现代公共领域生存发展的社会机制，在对公共领域概念进行描述性意蕴、分析性意蕴、价值性意蕴分析的基础上，运用规范性与经验性相结合的研究方法，对公共领域进行政治哲学的界定，赋以“公共领域” 普适性的概念，转变成为一个跨学科和理论领域的普适性的范畴。
由此得出，公共领域就是指“在市场经济和现代民主政治条件下，依托市民社会又独立于政治国家、介于国家政治权力和市民社会之间并联结沟通两者的社会中间地带；是由享有独立人格和自由平等权利的私人组成并向所有社会公众自由开放，通过对话商谈、公众舆论、社会压力的形式对国家政治权力和其他社会势力进行监督和制约，并能够推进国家与社会实现良性互动的民间自治领域；它是以参与者、沟通媒介和（达成）社会共识为内在结构，以能够形成公共空间为外在形式的社会文化交往领域。”〔1〕公共领域概念作为一个复合性范畴，既体现了社会公共利益为其内容、公众自由平等参与为其形式，又体现出了分析性和价值性的并存，它占据了介于政治国家和市民社会之间的一个独立的理论空间。
二、公共领域与和谐社会之间具有高度的共通性
从作者对公共领域的理论界定可以看出，公共领域在社会管理中的作用主要体现在，通过自身的力量，以平等对话、协商、讨价还价的方式，对社会不同利益主体之间的利益纠纷和争端进行解决和协调，在博弈中促使各方都能最大程度地获取利益目标和即定的价值指向，而不是通过激发矛盾对立使各种矛盾主体两败俱伤，公共领域在处理社会矛盾时所追求的是共存、依赖，而绝非是对立的一方或多方彻底消失。事实上，一旦对方消解之后，本身也将失去存在的条件。
在政治哲学的视阈下研究社会主义和谐社会，就是从整体性的、哲学的视角紧紧围绕最基本的内涵和侧重点来探讨社会主义和谐社会问题，就是对和谐社会进行政治的和哲学的交叉研究。〔2〕以此看来，民主、法治、自由、公平、正义、权利、国家、社会、个人作为政治哲学的核心问题，自然而然地成为政治哲学视角研究社会主义和谐社会问题的基本内容，“公共性”正是该内容的目标指向。
对于和谐社会自身发展而言，作为我国当代社会政治发展的理想蓝图和美好愿景，其所追求的理想状态是由具有道德权利和法定权利的单个公民所构成的能够体现以人为本和社会公正的政治理念，对良好的社会秩序和政治秩序的不懈追求，力争使社会成员都能过一种良善、幸福生活的社会和政治共同体，其中各种因素和力量的和谐共存是该共同体得以存在的前提和保证。从和谐社会的本质来说是“以现代‘公民社会’的理想组织模式和文化价值的理想为其目标追求、以‘公共性’为价值理念的和谐善治的社会”。〔3〕由此可见，“和谐社会”的目标追求是现代“公民社会”的理想组织模式和文化价值理想，把“公共性”作为其价值理念和应有之义，以民众“公共精神”的培养、公共责任意识、公共人格、公共情怀的养成和培养为最终落脚点。
因此，从某种意义上来讲，公共性社会“为中国民众提供了一个宽广的生活界面，公共性、合作与关爱构成了当代中国民众参与构建和谐社会的基本维度”〔4〕。这与当今和谐社会的追求是殊途同归，既承认了冲突与矛盾的存在，又孕育着宽容和妥协的道德理性，是当代中国人对社会、人、自然之间关系的新的理性重构与全新的主体性认知，具有开放与差异、共存共生的包容、多元的时代特征。
三、公共领域的社会功能对构建和谐社会的独特作用
在当前极具中国特色的政治共同体内，民族、地域、观念、利益主体之间不可避免地存在着矛盾和冲突。正是基于对社会发展深入而全面的研究，《公共领域理论与和谐社会构建》创造性地指出了公共领域在构建和谐社会中所承载的部分整合社会矛盾和冲突的责任和义务，亦即其在化解和调处当前我国的经济、政治、社会思想文化各领域矛盾过程中的独特作用。
（一）公共领域营造了良好的民主政治氛围
社会主义和谐社会的基本特征是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序及人与自然和谐相处，作为其最根本的特征的民主法制，又决定、制约和影响着其它方面。“没有民主，就不可能有社会主义，就没有社会主义的现代化。……社会主义愈发展，民主也愈发展。”〔5〕成熟、健全的公共领域的主要政治功能是能有效地推进中国特色社会主义和谐社会的建设，这恰恰也是和谐社会建设的要求所在。
公共领域理论基于西方社会自由民主和共和民主而产生，但又是对两种民主所存在的政治冷漠和极权主义暴政等问题的解决，因而高于西方社会所普遍认可的两种民主形式。“蓬勃发展的公共领域是现代民主的基本条件。”〔6〕对于当前我国正在构建的社会主义和谐社会而言，公共领域理论以崭新的视角和高度，基于我国社会政治发展状况，为我国社会发展提供了政治和谐的民主文化和民主政治基础。公共领域营造了一个独特的、符合我国发展要求的社会文化交往领域，在该领域，肯定个人独立自由，追求公共性、捍卫社会正义和保护私人权利。公共领域代表着一种以公共利益为内容、以公众自由平等参与为形式、以理性商谈和理性批判为目的的社会交往空间。〔7〕公共领域以其独有的运行机制有效地解决了中国政治权威的合法性问题，实现社会团结和社会整合。同时，它促进了我国和谐社会的民主监督机制建设。公共领域因其社会地位独特，不但能够为社会大众提供商谈公共利益的平台，而且还能够以此来形成特定的公众舆论，为社会公众构筑了一个“观点的自由市场”。公共领域通过一定途径，把“交往权力”有效地转换为行政权力，使社会公众成功摆脱了各种权威束缚，能够自主表达自己的意愿，有力地促进了社会政治问题的快速解决。
（二）公共领域有效地对和谐社会的矛盾进行调处和化解
和谐社会也像其它社会形态一样，在经济、政治、思想文化领域中存在着特有的矛盾和问题。尤其是随着我国改革的不断深入，我国进入“黄金发展期”和“矛盾凸显期”相交织的关键时期，社会矛盾和冲突空前复杂和激烈，但随着我国公共领域的迅速壮大和其作用的发挥，这些问题也都将迎刃而解。
一方面，公共领域能够有效地调处和解决经济领域的矛盾。公共领域通过限制国家权力、培育市场主体、规制市场逻辑、直接参与市场而促进市场经济健康发展。公共领域“把‘自在’的市民发展成为‘自为’的市民”，〔8〕公民完全以自由人的身份来处理普遍的公共利益问题，既不代表私人也不代表国家权力机关，谋求的是社会公共利益，因而能够站在更高的视角对个人权利进行保护，实现对矛盾冲突的调解和解决；公共领域通过动用非强制性的社会力量，诸如社团组织、社会运动、独立的个人以及传媒组织等，并通过社会舆论和公共性活动等机制对国家权力的行使施加压力，对利益集团的自利行为予以干预，不使其过度扩张或者当其侵犯个人权利时能够挺身而出与之抗衡，实现对个人权利的有效保护，从而起到缓和、调解和解决经济领域矛盾冲突的作用，为实现社会稳定和社会和谐做出贡献。
另一方面，公共领域公共领域能够有效地调处和解决社会思想文化领域的矛盾。随着我国社会多元化趋势的不断发展，伴之而生的利益主体多元化、利益关系多样化和利益诉求复杂化引发了诸多社会矛盾，也对我国的社会管理提出了新要求。公共领域通过参与社会管理，促使管理理念的更新和中间力量的壮大，发挥“小政府、大社会”中“大社会”的作用，为公众提供通畅的利益表达渠道和恰当便捷的利益表达方式，最终实现利益表达，有效弥补正式制度下社会管理的不足，〔9〕逐步推动形成党委领导，政府负责，依靠公共领域机制的新的社会管理模式。同时，作为界于政府和社会中间的体制外力量，公共领域通过其信息预警功能将社会矛盾信息在政府与社会之间通畅地进行传递，实现上情下达和下情上达，能够尽早发现矛盾和冲突的端倪，关键时候还能起到一个缓冲带的作用，对社会矛盾进行减压、平衡，以争取更多的时间来提出应对措施，从而化解矛盾，维护社会稳定，实现社会和谐的作用。
“和谐社会”业已成为我国社会公共生活最为热门的主题词，对“和谐社会”的关注和为之付出的实践将成为中国特色社会主义事业发展进程中一个重要的里程碑。杨仁忠教授撰著的《公共领域理论与和谐社会构建》一书具有较高的理论价值和强烈的现实意义，但玉无完玉，比如其对“中国公共领域的培育与建构”等问题的研究还略显不足，值得我们进一步进行深思与研究，在理论实践中为中国特色社会主义和谐社会的构建贡献微薄之力。
〔参 考 文 献〕
〔1〕〔2〕〔3〕〔7〕杨仁忠.公共领域理论与和谐社会构建〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2013：01-138-139-185.
〔4〕袁祖社.“公共性”信念的养成：“和谐社会”的实践哲学基础及其人文价值追求〔J〕.陕西师范大学学报，2006，（03）.
〔5〕邓小平文选（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，1994：168.
〔6〕〔加拿大〕查尔斯・泰勒.公民与国家之间的距离〔G〕//.汪晖，陈燕谷，编.文化与公共性〔M〕.上海：三联书店，2005：207.
关键词：区域治理；伙伴关系；网络体系
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1004－0544(2012)06－0109－04
基金项目：国家社会科学基金青年项目(10CJL049)；教育部人文社会科学研究青年基金项目(09YJC630169)。
作者简介：马海龙(1978－)，男，山西隰县人，理学博士，天津行政学院经济学教研部副教授。
一、区域治理的源起
英语中的“治理”(govemanee)可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵。传统意义上，“governance”与“government”、“governing”的含义区别并不大。但是，自20世纪80年代以来，伴随着经济全球化和后现代哲学的提出，“governance”的内涵发生了巨大的变化。当代“治理”概念及治理理论被作为一种阐释现代社会、政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系。“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效”。治理是为了解决政府失灵和市场失效而提出的“第三条道路”。
关于治理有多种定义，其中全球治理委员会(Commission on Global Governance)的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的和个人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
对于治理，有许多不同的定义，但是多元化、多中心、网络化，各种力量的参与，协商与谈判等思想是各种治理定义的共同特征。区域治理中的治理不能被缩减为某种国家体制，或者政治制度，它不是简单的政府管理体制的延伸，更不能简化为良好的区域公共管理技术。它包含法律、权利、政治、体制、行政的概念，甚至在内涵和外延方面走得更远。治理的定义应当更广泛：这是一种社会调节的艺术，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范社会的各种活动，以保证社会的生存、团结和发展，以及社会与生态的平衡，最大限度的增进公共利益。
基于以上分析，笔者认为区域治理是在基于一定的经济、政治、社会、文化和自然等因素而紧密联系在一起的地理空间内，依托政府、非政府组织以及社会公众等各种组织化的网络体系，对区域公共事务进行的协调和自主治理的过程。
区域治理是一个复杂的综合体系，它包括社会生活的方方面面，本文从区域政治、区域市场和区域社会三个角度来构建区域治理体系。
二、区域政治体系
1.网络式关系。在传统的政府管理时期，政府间的关系主要是纵向的垂直关系。而且，这种纵向关系是以行政区边界为界限的，是一种封闭和独立的运行体系。然而21世纪是全球化和信息化的时代，能否快速的获取、传递和交流信息并做出正确的决策，是全面提高政府竞争力的关键。在经济全球化和信息化的背景下，政府之间并非是单独、孤立的主体，而是一个在政治、经济、文化、社会等方面相互依赖、相互联系的有机整体。随着区域化的发展，单独依靠自身的力量已经难以有效解决区域公共事务，尤其是涉及跨越行政边界的公共问题。因此，改革政府间纵向的关系，重塑新的政府间合作网络关系，是顺应信息化时展要求的区域政治策略。在京津冀区域内，各方、各级政府必须树立相互依赖和开放的理念，不仅要继续保持和关注与上级或中央政府固有的传统行政关系，接受上级的指导，更重要的是，要与无行政隶属关系的相邻政府建立全方位的新型横向关系，加强沟通与交流，信息共享，建立新型政府网络关系。
而且，新型政府间网络关系最重要的是交流和互动。例如，在京津冀区域，京津冀两市一省要建立高层政府之间的制度化互访与沟通，这为全方位开展区域内部各级政府的互动提供支持，有利于增强区域凝聚力和整体意识；其次，除了省级高层的互动外，地级政府、县级政府也应加强交流与沟通，互通有无，协商解决区域公共事务，主动参与到区域的发展建设之中；此外，上述两方面是“块”上的政府之间的互动，条线部门——职能部门之间进行业务交流和合作，为区域公共事务的解决提供必要的支持。
2.合作伙伴关系。“伙伴关系”缘起于城市治理，特别是指城市政府与私营部门间在公共服务提供上的合作伙伴关系。目前，伙伴关系一词已经被运用到政府间关系的具体工作方式中，成为政府间关系模式变迁的趋向之一。
合作伙伴关系包含两个层面，第一是政府与非政府组织之间形成的伙伴关系，也称为公私伙伴关系。所谓公私伙伴关系(public-private partnerships，简称PPPs)，它是指这样一种生产和提供公共服务的制度安排，即公共部门和私人实体通过共同行使权力，共同承担责任，联合投入资源，共同承担风险，共同分享利益的方式，生产和提供公共的产品和公共的服务。在过去的20多年中，全世界各国的政府都面临着越来越大的变革的压力。社会的变革、科技的发展、财政的赤字和压力、公民对政府的怀疑和信任的赤字等等。都表明传统的层级控制的官僚治理形态不能适应不断变化的、复杂的现代社会的要求。在此背景下，全世界各国都在重新思考政府，重新思考政府的作用和角色，重组政府的机构，重新调整政府作用的方式，即重塑政府。在重塑政府的过程中，越来越多的人认为：政府的角色应该重新的界定和调整，即政府应该从公共产品和公共服务的直接提供者和生产者，转化为公共产品和公共服务的购买者和管制者。也就是说。政府应该依赖非传统的服务供给机制(non conventional dehverymechanisms)来提供和传输公共服务；人们并且认为，私营部门和第三部门所存在的强有力的诱因机制，能够使公共服务的提供更为有效率、有更高的质量，而且更具回应性。在这样的背景下，通过公私部门共享治理权力、公私部门的相互协力，也就是通过建立公私部门的伙伴关系。改善公共服务的传输，便成为各国政府改革的一个重要的策略。
第二是不同地域的政府之间，在政府、非政府领域形成多渠道、多层次的横向多边合作与伙伴关系，实现区域资源的整合与共享，解决共同面临的重大区域公共问题，形成一种长期的区域化决策与管理体制，可以称之为政府间伙伴关系。政府间伙伴关系在具体政策网络中的实践，也会增加政府间依赖，促进相互学习，共同实现管理目标。政府间伙伴型合作的灵活方式，打破了行业的界限，更有利于联合起来集中资源，缩小地方间发展的差距。从发达国家的经验来看，政府间伙伴关系，依然具有一定的权力等级特征。政府间伙伴关系的运行与政府体制的运行是双轨的，并且伙伴制是不会取代政府的行政等级划分的。在伙伴关系中，原有的权威不但不会被削弱。而且中央权威的力量事实上会被强化。因为，伙伴关系仅仅是政府间处理共同面临的问题的具体工作方式，它并不会影响甚至打破原有的政府间纵向等级辖制结构。
三、区域市场体系
区域市场体系的终极目标是建立区域性统一市场，实现商品和要素在区域内的自由流动，建立健全现代市场运行机制。因此，作为市场主体的企业和市场体系就成为建立区域市场体系的关键。
(一)区域企业网络体系
企业网络体系是根据专业化分工和协作而建立起来的既相互独立又相互关联的组织群体，是一种新型的企业空间组织形式，是组织企业简直链和供应链的一种新方式。因此，企业网络的形成与发展将能推动区域内经济合作的发展与深化。从国内外的经验来看，产业集群的发展是区域经济竞争力的重要保证。因此，京津冀区域企业网络体系的构建，首先要致力于产业集群的发育和发展，通过产业集群的发展，促进产业链条的发展，推动产业结构的优化和升级，促使企业网络体系的建设，形成“多中心、产业集群式”的基本模式。北京主要以高新技术产业和知识性产业为依托向其他地区辐射的产业集群：天津以轻工业产品和电子产品为基础形成向其他地区辐射的产业集群；河北省则可以根据自身的情况，以农副产品、初级工业产品、重工业产品为基础形成其产业集群中心。
其次，优化企业所有制结构，推进企业治理结构改革，促进企业跨区域扩张是建立企业网络体系的重要保障。企业改革是我国社会主义市场经济体制改革的中心环节，改革开放以来，围绕企业改革进行了卓有成效的探索，国有企业的改革、现代企业制度的建立等方面都取得了重大的成果，企业作为市场主体的地位已经初步确立。但是，在京津冀地区，由于种种原因，国有企业所占比例过高，企业的政府烙印仍然很深，企业行为在很大程度上仍然带有政府的痕迹，政府对企业行为的干涉十分明显。国有企业存在“大企业不大，小企业不小、不少行业规模不经济”等问题，这种特点决定了国有企业难以进行大规模的跨区域扩张。因此，可以在政府的推动下，通过重组、兼并、企业联盟、收购等方式，组建跨行政区的各种企业及企业集团，以此来突破资源、人才自由流动的壁垒。此外，非国有经济是我国经济发展的重要力量。在珠三角和长三角地区已经成为经济发展的主要力量，因此，必须鼓励非国有经济的发展，通过各种政策措施，依托市场机制的引导，积极推动非国有经济的发展和壮大。
(二)区域市场网络体系
1.商品和要素市场体系。首先，健全区域统一开放市场。一是要以规范政府行为为核心，进一步打破行政性垄断和地区封锁。行政性垄断和地区封锁造成了对市场的人为分割。影响了社会经济资源的配置效率。要在明确界定政府在市场准入方面权限的基础上，推进市场准入监管体系改革，提高市场准入程序的公开化和准入透明度；加快制定反垄断法等保护和促进公平竞争的法律制度，废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定；进一步放宽对行政性垄断行业的准入限制，保障各类经济主体获得平等的市场准入机会。二是要推行现代流通方式，促进商品和服务的高效流转。要进一步加快我国流通产业的现代化进程，加大对社会化、现代型的流通基础设施建设投资，通过产业政策和制度创新，促进流通企业信息化改造，加快现代流通专业人才的培养，为流通方式的变革与创新提供良好的物质基础、交易平台及制度、技术和人才保障。
其次，着力推进要素市场建设。一是继续发展和规范土地市场，改进和完善政府管理土地市场的方式，进一步发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。要完善土地管理法律法规，改革征地制度；进一步转变政府职能，使政府管理土地市场的职能切实转变到强化建设用地总量和结构调控上来：通过完善土地税制和土地二级市场的管理，建立资源占用的约束机制；综合运用经济、法律手段，切实保护农民土地财产权。二是逐步建立城乡统一的劳动力市场。要逐步消除各种阻碍劳动力合理流动的不合理制度，建立健全失业、养老、工伤、医疗等社会保障体系，建立多样化的劳动就业和专业技能培训等社会服务体系，建立健全劳动保护法规和争议调解机制等。三是积极发展技术市场。要加强技术市场基础设施建设，规范技术交易行为，加快我国技术市场的统一开放和国际化。另外，还要积极发展资本市场，规范发展产权交易市场和各类市场中介组织等。
2.市场运行机制。主要是完善价格形成机制。完善商品和要素价格形成机制，重点是要加强和改进宏观调控，逐步缩小政府定价商品的范围，优化政府定价商品的价格形成机制，进一步提高要素价格的市场化程度，解决当前要素价格扭曲的问题。要积极稳妥推进资源价格改革，完善水、电力、煤炭、石油、天然气、土地等资源性产品价格形成机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制。完善土地价格形成机制。扩大市场形成土地价格的范围。实行有利于资源节约、环境保护的价格政策，为经济增长方式转变创造有利的价格体制条件。
四、区域社会体系
(一)区域社会信用体系
1.完善区域征信法规保障体系。完备的法律法规和国家标准体系，是信用行业健康发展的保障。要按照信息共享。公平竞争，有利于公共服务和监管，维护国家信息安全的要求，制定有关法律法规。要坚持规范与发展并重的原则，促进信用服务行业健康发展。要严格区分公共信息和企业、个人的信用信息，妥善处理好信息公开与依法保护个人隐私、商业秘密和国家信息安全的关系，切实保护当事人合法权益。要加快信用服务行业区域标准化建设。形成完整、科学的信用标准体系。
现代区域诚信体系的建立是多方面合力的结果。而政府诚信是最为关键的。没有政府的诚信。构建区域社会诚信体系只能是空谈。因而，现代区域诚信体系的建设应努力打造诚信政府。同时，透明高效的监管体制是信用行业健康发展的重要保障。为加强统筹协调，应由社会保障、劳动、民政等有关部门建立区域联席会议制度，指导推进有关工作。按照统一领导、综合监管的原则，根据具体业务范围和各部门的职责分工，分别指定有关部门具体负责日常监管，落实监管责任，促进社会信用体系和信用服务市场健康发展。
2.推进行业信用建设，培育信用服务市场。社会信用体系建设涉及经济社会生活的各个方面。商品的生产、交换、分配和消费是社会信用关系发展的基础。社会信用体系的发展要与生产力发展水平和市场化程度相适应。
行业信用建设是社会信用体系建设的重要组成部分。对于促进企业和个人自律，形成有效的市场约束，具有重要作用。大力推进中小企业信用制度建设和价格信用建设，发挥商会、协会的作用，促进行业信用建设和行业守信自律。有关部门要根据职责分工和实际工作需要，抓紧研究建立市场主体信用记录，实行内部信用分类管理，健全负面信息披露制度和守信激励制度，提高公共服务和市场监管水平。同时要大力促进区域信用服务市场的形成，一方面要确保信用体系提供的信用信息公平公证，能够为有需求的单位和个人提高重要的参考。同时，只有信用有需求，信用服务市场才能得以发展和壮大，因此要积极探索信用市场发展的模式和方式，培育信用服务市场，使之成为区域治理体系中重要的一环。
3.加快信贷征信体系建设，建立金融业统一征信平台。金融是现代经济的核心。金融业特别是银行业是社会信用信息的主要提供者和使用者。要以信贷征信体系建设为切入点，进一步健全证券业、保险业及外汇管理的信用管理系统，加强金融部门的协调和合作，逐步建立金融业统一征信平台，促进金融业信用信息整合和共享，稳步推进我国金融业信用体系建设。各地区、各部门要积极支持信贷征信体系的建设和发展，充分利用其信用信息资源，加强信用建设和管理。信贷征信机构要依法采集企业和个人信息，依法向政府部门、金融监管机构、金融机构、企业和个人提供方便、快捷、高效的征信服务。
(二)区域非政府组织体系
面对复杂的经济社会发展态势，党中央国务院适时提出科学发展观和建设社会主义和谐社会的原则和目标，“十二五”规划中明确提出了要推进政府和市场中介分开的要求。从政府与企业分开，到政府与市场中介分开，是中国的社会治理模式由一元化到二元化过渡到三元化的战略步骤，也是我国由传统社会向现代社会跃进的必然选择。政党和政府对非政府组织发展的推动和影响，始终伴随着经济社会的发展，不是附属品和赘生物，而是不可或缺的组成部分。NGO、NPO组织独立的运作，与政府和企业的合作，作为三大支柱，撑起了社会分工、沟通协调及公民普遍参与的天空。
1.营造有利于非政府组织发展的社会环境。非政府组织尤其是行业协会的发展，需要民主协商的政治氛围，需要市场经济体系的进一步完善和以自由、平等、权力、参与为特征的文化氛围。进一步转变政府职能，逐步建设行业重大问题民主磋商制度，积极推进“小政府，大社会”以及政府社会治理活动“有所为，有所不为”理念的实践，提高公民和行业从业者的参与以及公益精神、意识和水平，为非政府组织行业协会取得社会和行业信任，获得发挥作用的社会资源创造良好条件。
2.完善非政府组织的法律制度体系，健全管理、监督、评价等相关制度。一是应该尽快完善国家层面有关非政府组织的法律和法规并相互衔接，主管部门根据行业协会现阶段的实际情况，逐步制定和国家法律法规形成配套的管理规章，通过不同层次的法律法规体系，用法律形式明确非政府组织行业协会的性质、宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利、义务。建立有关非政府组织行业协会的组织管理，财务及收支管理、评价与监督等方面的法律法规，完善有关税收、人事、就业、福利保障等方面的政策支撑体系，实现依法规范和引导，使非政府组织行业协会及其运作法律化、制度化、规范化，使其日常工作真正有法可依，有章可循。
二是要改革完善非政府组织的管理体系。减少非政府组织对政府的依赖和对其他经济单位的挂靠，按照“政社分开”、“企社分开”的原则，管住大的，放开小的，管住违法的。放开合法的，给非政府组织自主自律更大的发展空间。建立监督评估机制、奖惩考核机制、竞争激励机制等非政府组织运作机制，提高非政府组织运作效率和质量，增强其独立性，提高其影响力。
3.完善非政府组织内部治理机构、组织体系、规章制度等，提高非政府组织自我治理能力。一是改革和完善非政府组织内部管理体制，建立决策和执行相互衔接又相对分离的精简高效机制，减少虚耗，提高效率；建立健全规章制度，使组织活动有章可循；建立健全民主决策机构和制度，克服行政化、官僚化倾向；完善财务监督制度，收支规范，按章公开。通过非政府组织的自身建设，形成自我管理、自我约束、自我发展的内部运行机制，增加积累，吸引人才，提高社会公信度。
二是加大政府支持力度，非政府组织的健康发展和能力提高，需要政府在资金、人力资源方面的支持。经费方面政府可在采购、项目扶持等方面支持，同时支持其组织开展合法服务和经营，实现资金来源多样化；人力资源方面政府可通过逐步改革和完善有关人事管理、社会保障制度，对非政府组织从业人员尤其是骨干专职人员从制度上解决其困扰。此外，还可通过培训，提高从业人员职业素质和能力。
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关键词：公共领域；大众的崛起；结构转型
中图分类号：D033.3
文献标识码：A
文章编号：1004-0544(2012)07-0157-04
资产阶级公共领域在自由资本主义时期达到发展的巅峰，并为自由主义法治国家的统治提供了强有力的政治合法性基础。但随着经济社会的不断发展，西欧资产阶级已经由旧政权的革命者逐渐转变为新国家政权的控制者，由革命的阶级逐渐转变为统治的阶级。曾经为资产阶级革命发挥了重要作用的资产阶级公共领域在新的历史条件下已失去了革命时代的作用及地位，因此，公共领域的衰落是不可避免的；另一方面，由于公共领域在资产阶级革命过程中有着重要作用，能够为国家统治提供合法性基础及其在现实政治经济生活中仍旧发挥着重要作用，因此，公共领域的转型是不可避免的。在这个过程中，资产阶级的分化、大众力量的崛起、消费文化的发展、国家力量的入侵、传媒的飞速发展等种种因素加剧了资产阶级公共领域的衰落及转型。
一、概念界定
哈贝马斯的公共领域(public sphere)是一个特定的历史范畴，指“资产阶级公共领域”，它最先是在17、18世纪的英格兰和法国出现的，随后与现代民族国家一起传遍19世纪的欧洲和美国。在此基础上哈贝马斯对它进行了丰富与发展“公共领域首先是我们社会生活中的一个领域。它原则上向所有人开放。在这个领域中作为私人的人们来到一起，他们在理性辩论的基础上就普遍利益问题达成共识，从而对国家活动进行民主的控制。”因此，可以理解为公共领域是介于国家与社会之间的向所有人开放的公共空间，它的主要功能是通过公开的讨论与批判而形成公众舆论，从而强化国家活动必须面对公众的民主色彩，从这个意义上讲，也可将公共领域视为批判的空间。
在哈贝马斯看来理想的公共领域就是“市民阶级的公共领域”或自由主义模式的公共领域。这种公共领域的社会基础是西方所谓的“市民社会”(civil society)，其直接的动力就是资本主义的市场经济。资产阶级公共领域模式的前提是：公共领域和私人领域的严格分离，其中，公共领域由汇聚成公众的私人所构成，他们将社会需求传达给国家，而本身就是私人领域的一部分。当公共领域和私人领域发生重叠时，资产阶级公共领域的模式就不再适用了。
中国社会科学院社会学研究所景天魁研究员于1998年7月2日致函德国著名社会思想家哈贝马斯，向他请教五个问题。哈贝马斯于8月16日回函逐一作了简要回答，包括公共领域的基本特征：是在阅读日报或周刊、月刊评论的私人当中。形成一个松散但开放和弹性的交往网络。通过私人社团和常常是学术协会、阅读小组(Lesegesells chaften)、共济会、宗教社团这种机构的核心，他们自发聚集在一起。剧院、博物馆、音乐厅，以及咖啡馆、茶室、沙龙等等对娱乐和对话提供了一种公共空间。这些早期的公共领域逐渐沿着社会的维度延伸，并且在话题方面也越来越无所不包：聚焦点由艺术和文艺转到了政治。这种联系和交往网络最终成了处在市场经济和行政国家“之间”或“之外”、但与两者“相关”的某种市民社会的基本要素。一方面，在这些系统中，每一种都满足特定而且有互补性的生产和分配功能，同时在另一方面对决策进行集体性约束。
二、公共领域衰落的表现
在晚期自由资本主义社会，资产阶级公共领域的衰落是多方面因素导致的，如资产阶级的分化、大众力量的崛起、消费文化的发展、国家力量的入侵及传统信息交流方式的式微等。
1 资产阶级的分化
资产阶级自身的分化从根本上决定了资产阶级公共领域的衰落是不可避免的。随着资产阶级革命的胜利及资产阶级在国家政治、社会生活中统治地位的确立，资产阶级的组成部分发生了很大变化，换句话说，当资产阶级由革命的政党变为执政的政党之后，其队伍的组成部分发生了变化，在有新力量加入的同时也有旧势力的退出。资产阶级的分化意味着资产阶级作为一个革命的阶级失去了其革命的性质及历史意义，这对于公共领域的衰落是致命的。
哈贝马斯认为理想的公共领域就是“市民阶级的公共领域”，而事实上的市民社会在不断的分化。黑格尔有关市民社会概念含义的现代转换说明了市民社会自资产阶级革命成功后的这种变化，他认为时代观念对市民社会的要求不亚于资产阶级革命所导致的结果，此外，他还对市民社会内容和性质进行了详细论说，在这一点上，马克思与其是认同的，而这些是市民社会关注重心和组成部分发生变化的重要原因之一。另一个原因是非政治化社会的产生及发展。革命已成为过去，而政治不再是社会关注的唯一重心。经济活动不断渗透到社会生活中来，正如邓正来所认为的“国家中产生了非政治化的社会，将关注重心转向了经济活动。正是在欧洲社会的这一过程中，其‘政治的’与‘市民的’状态第一次分离了。”
【关键词】区域调控法 转型综改区 治理能力现代化 科学调整
【中图分类号】D922.299 【文献标识码】A
在党的十八届三中全会上，历史性地提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的全新理念，对于新的历史时期我们认识社会政治经济发展规律意义重大。因此，如何科学调整在现代化治理包括区域经济在内的国民经济的协调发展，是当前经济法理论研究的重大前沿课题。本文从山西转型综改试验区建设中治理能力现代化入手，尝试论述区域调控法律制度如何对国家治理能力现代化进行科学调整。
山西转型综改区建设中的区域经济调控问题
关于山西转型综改区建设问题。在全面深化改革的背景下，山西作为改革发展相对滞后的省份，要想走好资源型地区转型跨越发展新路，最便捷和可行的切入点和突破口就是转型综改试验区建设。转型综改建设成为包括山西在内的资源型地区省份的首要问题，也被地方政府列为重要的工作内容之一。
关于区域经济调控问题。地方政府为改善国家范围内经济的空间结构所制定的公共干预的准则及协调区域经济发展的公共干预行为，它的作用对象介乎于宏观调控和微观规制之间，属于区域经济调控的基本范畴。换句话说，区域经济调控成为宏观经济调控间接作用和影响到微观经济领域的关键环节，可以有效推动国民经济发展规划的落实和国家整体经济社会发展目标的实现。①尤其对于解决由于历史原因产生的地区倾斜政策所带来的东西部经济发展不平衡等重要问题，区域经济调控更能最大程度发挥市场配置资源作用，逐步缩小地区发展差距。因此，科学界定和规范宏观调控法和区域经济调控法的界限和区域经济调控的职责范围，更显重要。②一般来说，区域经济调控主要表现为科学引导地区经济协调发展、合理促进区域经济布局合理化以及逐步缩小地区发展差距等。因此，正确处理好宏观经济调控和区域经济调控的关系，有利于解决区域经济发展不均衡等现实问题。从表现形式上来看，区域经济调控主体在国家规划和产业政策指导下，主要采用包括规划与产业政策、财税和金融等间接调控的方式，解决区域经济发展问题，特别是对一些地区的产业结构转型和经济社会发展，能够起到积极的调整和促进作用。③
关于山西转型综改区建设与区域经济调控的关系。区域经济调控理论为转型综改建设提供了理论支持和指导，转型综改也为区域经济调控实践开辟了新的领域和思路。连接两者的纽带就是资源型地区转型发展的客观实际。山西省作为区域经济调控的主体，面对能源和资源大省的基本实际，要实现结构战略性调整，实现向经济大省乃至经济强省的快速推进，实践证明，盲目照搬外省乃至国外的先进经验并不可取。马凯在十二届全国人大二次会议山西代表团审议报告时提出，山西省要按照国家总体决策部署，认真落实经济转型综合配套改革试验总体方案，一方面，坚持“以煤为基”，通过产业结构调整，重点发展更加安全、清洁和高效的煤炭产业链;另一方面，坚持产业多元化发展，充分发挥市场的基础性作用，不断提升接续替代产业和服务业的比重，促进非煤产业的快速发展，优化煤炭资源的合理利用和产业经济整体均衡发展。要实现这些转型综改建设目标，就要求地方政府必须要在宏观调控法的指导下，认真调查研究山西地区的发展实际，科学运用区域经济调控权，推动区域经济治理能力的现代化。
我国区域调控法的宗旨与国家治理能力现代化
区域调控法是经济法的重要组成部分，是市场经济条件下社会经济协调发展的重要保障，也是依法治国方略在区域经济发展中的具体体现和运用。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，需要通过国家治理能力的现代化，才能把坚持党的领导、发扬社会主义民主和严格依法办事真正统一起来，使法律实现宗旨和价值。
区域调控法的宗旨。区域调控法，也叫区域经济调控法，区域经济法④，是国内经济法的分支部门法。区域调控法的宗旨就是区域调控法要实现的价值和目标，一般来说，就是要规范和保障区域经济调控行为，预防和克服市场失灵，实现区域经济总量的均衡和结构的优化，实现区域经济范围内物价平稳、就业充分和收支平衡，进而促进国民经济的有序运行和持续增长，协调和解决整体利益、集体利益和个体利益之间的矛盾，实现区域经济和社会的良性互动和协调发展。
国家治理能力现代化的科学内涵。国家能力是国家权力的一种，包含国家社会关系与特定的政治制度因素。⑤而国家治理能力与专制能力完全不同，后者中国家利益与社会公共利益以及个人利益相分离，国家治理行为与可持续发展无法保持竞合。因此，国家治理能力的强弱与国家和社会彼此间的契合程度相关，两者的契合度越高、越广、越深，则国家治理能力就越强。同理，国家治理能力的现代化就是为共同增进社会公共利益和国家利益而采取的国家治理行为的民主法制化和科学化的过程。根据政治学理论，国家机关要形成和追求特定的政策和目标，必须要由社会及公私各部门之间的合作来达成，换言之，国家治理能力要实现现代化不能像以往一样独立于社会或整体的制度环境，而要与社会整体制度相互契合和沟通。这一点，已经被实践所证明。从这个意义上来说，国家治理能力的现代化，其科学内涵主要包括以下四点：
首先，国家治理能力现代化的目标是增进公共利益和维护公共秩序。其中，经济社会发展作为公共利益和公共秩序的核心价值和内容，也是国家治理能力最直接和最重要的体现。换言之，国家治理能力现代化的核心目标就是要通过治理行为的民主法制化和科学化，推动和实现经济社会可持续发展。
其次，衡量国家治理能力现代化的主要标准有民主化、法制化、文明化和科学化。其中，标准的核心是制度改革和创新，在依法治国的基本治国方略下，法律制度尤其是经济法律制度的改革创新，尤显重要。而法律治理能力的高低，应当取决于法律制度的科学决策、有效执行与制度运作能力等因素。
再次，推进国家治理体系和治理能力现代化，是第五个“现代化”战略目标，是马克思主义国家理论与中国国情相结合的又一次重大创新，是社会主义现代化在国家治理方面的重要体现。实现国家治理能力现代化，是一个系统工程，更需要通过经济市场化、社会法治化、国家政治生活民主化、权力运行制约和监督科学化等途径，运用多种手段和渠道来实现。
最后，从调整和维护区域经济持续发展的角度来说，区域经济调控法是实现国家治理能力现代化的重要依据和标准，国家治理能力的不断提升也是区域经济法宗旨得以实现的有力支撑。在对区域经济进行现代化治理的过程中，要严格按照区域经济调控法律制度来运行，这也是依法治国方略在区域经济领域的要求和体现。
区域调控法对山西转型综改区治理能力现代化的科学调整
在我国，无论是宏观调控，还是区域经济调控，归根结底，政府经济治理能力是启动和制动经济改革和发展的决定性力量。所以，区域经济调控有关问题是经济学和法学共同研究的重点课题，只是两者的研究重点不同。经济法学意义上的区域经济调控是市场经济条件下国家以整体利益为目的而进行的政府经济行为和市场规制过程中所产生的发生法律效力的行为，即政府作为经济法主体而进行的旨在设立、变更、终止经济法律关系的行为。区域经济调控法科学调整转型综改建设，具体而言是指在科学发展观的指引下，在尊重市场本位的前提下，合理划分经济管理职能，运用法律制度规范政府综合运用区域规划、产业、财税、金融等经济政策，以及计划指导和必要的行政手段，对本地区的市场进行区域调控和微观上的规制，从而把区位优势、产业改革和经济长期发展目标有机衔接，表现为一种带有预见性和规范性的事先调节，并且对一些市场失灵行为给予事后规制和利益弥补。
实践证明，转型综改区通过实行治理能力的现代化，对提升区位优势和推进产业改革，以及统筹经济增长和生态平衡等，产生了积极的作用。但是，仍然存在一些不科学、不规范的作法，需要区域产业规划、区域财税调控和区域金融调控等法律制度对转型综改建设中的政府经济行为给予科学调整。
区域规划与产业政策法律制度的调整。第一，转变投资模式，深化投资体制改革。打破高度集中的计划体制下投资管理模式，确立包括企业在内的投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。通过切实转变政府管理职能，确立企业投资主体地位，规范投资行为。
第二，完善法人治理结构，深化国有企业改革。建立健全国有资产管理和监督体制，有序推进国有企业股权多元化。同时，完善法人治理结构，按照现代企业制度的要求组建权力、决策和监督等机构，并形成相互之间的制衡机制⑥，改革国企管理人员和职工收入分配、福利待遇等制度。
第三，以能源持续发展观为指导，推进资源配置市场化改革。从煤炭资源市场化配置入手，科学规划煤炭行业发展，积极保护矿区生产作业安全，规范煤炭等能源安全生产。⑦建立自然资源资产化管理试点制度，以动力煤为试点，引入期货交易机制，深化资源性产品价格改革。
区域财税调控法律制度的调整。第一，加大政策支持，形成科学规范的预算管理制度。加大对转型综改区的政策扶持力度，以政府财政税收政策支持经济转型。重新调整煤炭资源城市的市级财政，完善自我积累机制。完善地方税收制度，扩大财政收入，加大财政投入，利用专项基金和开发投资基金等多种形式，从财力上确保转型综改建设取得成效。⑧
第二，规范政府融资平台，建立健全政府性债务管理制度和风险预警机制。地方政府应当运用区域财税调控法律，积极整合和建立现行融资平台及其绩效评估体系，根据市场需求，建立切实、有效的资产重组和后续管理机制。同时，规范地方政府投资经营有限责任，健全政府性债务管理制度，运用风险隔离带，免除地方政府的后顾之忧⑨。同时，构建融资主体约束机制以及责任倒追机制，完善债务偿还机制，防范融资过程中的潜在风险。
第三，尽快制定煤炭清费立税规范性文件，健全资源税构成要素制度改革。按照清费立税的规范要求，全面清理和取消涉煤不合理收费项目，推进煤炭资源税改革。由于资源税属于间接税，容易产生税负转嫁问题⑩，因此资源税从价计征改革过程中，必须密切关注可能出现、增加的资源税负通过产业链向区域经济其他部门传递，进而对区域经济产生负面影响。
第四，继续推进“营改增”。以扶持现代服务业发展为目标，扩大地方财政流程比例，加大增值税、资源税和资源补偿费的返还比例，推进“营改增”，降低转型发展地区税收负担。进一步完善区域财税调控制度，通过精简增值税税率档次、进项抵扣项目的调整，充分考虑地区和行业间差异性，避免新税制带来的行业税负不公，注重“点面”结合，稳步推进，促进与国际税制管理的接轨。
区域金融调控法律制度的调整。第一，科学规范和创新银企对接模式，加大直接融资比重。要及时出台金融法规和政策，支持资源型城市发展接续产业、循环经济产业、旅游业、信贷产品创新、实体经济发展等信贷政策指导意见，加大区域金融调控法律制度引导，科学规范银行和企业多种模式对接，扩大融资总量，重点支持转型建设项目。
第二，健全区域金融调控组织体系，形成多层次、多元化的金融服务格局。支持具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，广泛吸收民间资本投入，鼓励和引导村镇银行和小额贷款公司等金融组织支持转型产业发展。
第三，加强和提高区域金融服务力度，发展全方位服务转型综改建设的普惠金融体系。发挥区域金融调控法律的综合评估导向职能，加大对涉农贷款和新兴企业贷款支持力度，重点培育和支持新的支柱产业和经济增长点，优化金融机构，合理配置信贷资源，促进转型综改区新兴产业加快发展。
第四，优化金融环境，防范化解金融风险。各金融机构要密切关切转型综改过程中潜在的各类风险，利用各种科研手段加强市场分析研究和信息监控，准确把握传统和新兴产业经济运行发展趋势和影响因素，在资产风险分类、准备计提、损失核销等方面做好金融风险的防范工作，为转型综改建设打造一个良好的金融环境。
综上，区域调控法对山西转型综改区建设的科学调整，就是要规范利用区域经济调控法的多种调控手段，促进山西省摆脱资源依赖，利用区位优势、传统产业优势、人才优势、市场优势等，通过产业转型实现产业多元化，通过多种途径发展非资源制造业、高新技术产业、现代服务业等，确保重要领域和关键环节的改革成果。从法学和经济学层面分析和研究如何形成系统完备、科学规范、运行有效的转型综改治理体系，将解决资源型地区经济社会转型和发展的重大现实问题，有利于促进转型综改建设中治理能力更加现代化，并对其他资源型地区的转型发展提供借鉴作用。
（作者单位：长治学院法律与经济学系）
【注释】
①董玉明：“区域经济法律调整的二元结构解析”，《山西大学学报》，2004年第3期。
②董玉明，段浩：“论宏观调控法对区域经济发展的科学调整”，《山西大学学报》（哲学社会科学版），2005年第3期。
③段浩：“区域经济调控权研究”，《长治学院学报》，2011年第1期。
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⑥⑦杨紫@：《经济法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2010年，第136～137页，第540～541页。
⑧刘志明，张鹏F：“煤炭资源型城市可持续发展的思考”，《山西财经大学学报》，2009年第2期。
⑨周辉：“地方政府融资平台：现状、风险与防范”，《中国乡镇企业会计》，2014年第2期。
⑩黄燕芬，辛洪波，丁力：“资源税从价计征改革对资源开采业的经济影响研究”，《经济与管理》，2013年第6期。
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关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“101”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
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公民社会理念(idea of civil society) 是在西方社会中孕生并发育起来的，它长期为西方学术界所重视，在马、恩著作中也经常被使用。"公民社会"于近一、二十年间的复兴与拓深，几近形成一股可以被称之为全球性的"公民社会思潮"。当然，复兴者所要复兴的并非是同一的"公民社会"，他们或援引西塞罗的区别于部落和乡村的城市文明共同体的观点，或诉诸洛克的社会先于国家而国家受制于其对社会的承诺的观点，或采用将洛克和孟德斯鸩的观点融入其思想的黑格尔的观点，或引证马克思将黑格尔观点头足倒置而形成的基础（公民社会）决定上层建筑（含国家和意识形态）的观点等等。近年来，公民社会理念也引起了国内政治学界的浓厚兴趣，一些学者相应地提出了"社会主义公民社会"的概念，（1）用以解说转型时期的中国社会的进程。（2）本文旨在理清公民社会理念演进的脉络与在时下复兴的原因，探讨公民社会与市场经济、民主政治、渐进性改革之间相应的关系，以利于学者们进一步的研究。
关键词
公民社会
市场经济
民主政治 渐进性改革
一、公民社会理念的由来
公民社会理念孕生并演进于西方社会，它在不同的时代，以不同的理性结构出现在社会理论中，既刻着时代进步的痕迹，又印有个人理性建构的倾向。
拉丁文Civilis Societas的含义在公元1世纪便由西塞罗提了出来，表示一种区别于部落和乡村的城市文明共同体。（3）古希腊的城邦大概可算作Civilis Societas，这个概念似乎表达了一种"文明之邦"的感觉。14世纪以后，欧洲人开始越来越多地使用Civilis Societas以表示从封建体制外生长出来的商业城市文明，这继承了西塞罗的含义。紧接着，洛克第一次将公民社会做为逻辑推演中的一个分析概念来使用。他的公民社会等同于其政治哲学中从自然状态经过订立契约而形成的政治社会，这是人类发展逻辑中的一个阶段，即有政治的阶段。（4）洛克虽然已意识到社会中的政治领域与非政治领域的区，但在他的观念中，二者同属于公民社会。孟德斯鸩以及承继了孟氏的托克维尔设立了分立自治及相互制衡，以建立有利于公民社会的机制。既指社会由政治社会予以界定，但作为政治社会的强大的君主制受制于法治，而法治则需按分权原则独立的"中间机构"来加以捍卫。（5）
黑格尔是西方社会历史上将政治国家与公民社会进行明确区分的理论先驱。他把洛克和孟德斯鸩的观点融入自己的思想，认为体现个殊性的公民社会独立于国家，但在伦理上并不自足，从而需要代表普遍利益的国家对其加以救济。在他那里，公民社会的道德地位比较低，代表的是私人特殊利益，"是各个成员作为独立的单个人的联合"。（6）而国家则代表了普遍利益，是绝对精神在地上的完美体现，公民社会是从属于国家的，也只有从属于国家，才能保证其健康发展，不致陷入道德沦丧和社会混乱，因而，黑格尔运用公民社会这个概念，目的是要抬高国家的地位。
马克思的公民社会概念更多的是吸收了黑格尔的用法，用以指称私人利益关系领域，"包括各个个人在生产力发展的一定阶段上的一切物质交往"，（7）"始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织"。（8）马克思摒弃了对公民社会做伦理上的评价，而只对公民社会与国家的关系做客观的分析。他将黑格尔的"绝对精神――国家――公民社会"的分析模式倒了过来，形成"物质生产――公民社会――国家"的分析模式，不是通过国家而是通过公民社会去解说国家，从而建立起历史唯物主义体系。马克思除了把公民社会作为与政治国家相对应的私人活动领域这么一个分析概念来使用外，还将其视作一个历史的概念，用以指称"人类社会的一个特定发展时期，这个时期的本质特征是阶级利益的存在"。（9）
出于对马克思主义过分强调经济因素的纠正，意大利马克思主义理论家葛兰西主张重新理解公民社会，他把公民社会重新界定为制定和传播意识形态特别是统治阶级意识形态的各种私人的民间的机构，包括教会、学校、新闻舆论机关、文化学术团体、工会、政党等。企图以此解释为什么客观上处境不利的成员仍主张维护资本主义制度，主张不仅应该推翻资产阶级的政治统治，而且要推翻资产阶级的文化统治。
哈贝马斯将公民社会理论大大推进了一步，认为公民社会是独立于国家的私人领域和公共领域。私人领域指以市场为核心的经济领域，公共领域指社会文化生活领域。哈贝马斯特别强调公共领域的价值，认为它正遭受商业化原则和技术政治的侵害，使得人们自主的公共生活越来越萎缩，人们变得孤独、冷漠。他主张重建非商业化、非政治化的公共领域，让人们在自主的交往中重新发现人的意义与价值。哈贝马斯的这种用法在西方产生了巨大的影响，两位美国学者柯郭和阿拉托则干脆将公民社会界定为介于经济与国家之间的一个社会领域，从而将经济领域排出了公民社会的范围。
综观西方学术界的"公民社会"概念的演变过程，我们可以发现三次大的分离：1。公民社会同野蛮社会的分离，以商业化、政治化的城市的出现为标志，完成于希腊罗马时代；2。公民社会同政治国家的分离，以代议制政治的形成为标志，完成于17世纪、18世纪；3。公民社会同经济社会的分离，当代西方社会正试图完成这一过程。从这个过程中不难体会到，人类在不断进行自我的否定，不断被异化又不断超越异化。
那么，驱动公民社会理念于当下复兴的原因是什么呢？从一个较为深久的角度来看，主要是19世纪与20世纪之交初显并于20世纪中叶炽劢的形形色色的"国家主义"，这在现实世界中表证为国家以不同的形式、从不同的向度对公民社会的渗透或侵吞。（10）为对此种猖獗的"国家主义"做出回应，人们开始诉诸公民社会理念，试图对国家与社会间极度的紧张关系做出检讨、批判和调整，以求透过对公民社会的重塑和捍卫来重构国宾与社会间应有的良性关系。然而，促使公民社会理念复兴运动的更为直接的导因，乃是东欧及前苏联等国家为摆脱集权式统治而进行社会转型的进程，实际上，所有西方的思潮都视东欧诸国及前苏联的"社会转型"为西方价值、理念和制度的胜利。公民社会理念凭着诸种摆脱集权式统治的运动以及种种"新社会运动"而得以复兴并在此基础上形成了"公民社会话语"以后，便在这一个向度上继续向前发展。
公民社会理念会引起中国学术界的重视，这得利于20年来的改革开放，使得高度政治化的社会旁边生长出一个相对独立的非政治领域，用现成的公民社会概念去解说这一变化是很顺理成章的事情。对照一下三次大分离，中国大致处于第二次分离阶段，因而不宜将当代西方公民社会的概念套用过来使用，还是继承马克思的用法较为合适，套用查尔斯-泰勒的话说，"并不是那个使用了数个世纪的、与政治社会具有相同含义的古老概念，而是体现在黑格尔哲学之中的一个比较性概念。此一意义上的公民社会与国家相对，并部分独立于国家。它包括了那些不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域。"（11）即将公民社会界定为非政治的私人关系领域，在当代中国，主要是市场经济领域建立在市场经济基础上的非政治的社会关系领域。这种界定有利于准确把握当代中国社会变迁的过程及意义。
二、市场经济：公民社会经济生活的适当模式
黑格尔公民社会与市场经济的关系给予了精当的界定，事实上，他视市场为公民社会决定的--如果不是唯一的--特征，市场经济是公民社会经济生活的一种模式。然而，公民社会的内涵比市场宽广得多。公民社会的标志是私人商业公司的自主以及私人社团与机构的自主。黑格尔视公民社会与市场具有相同外延的倾向以及马克思将精神与"物质条件"关系的倒置都助长了公民社会概念的变形。这导致了其他领域重要性的下降，使其他领域似乎成为市场的派生物或附属物。
实际上，市场经济领域是公民社会的重要组成部分，它的发展为公民社会准备了基本要素。
第一，市场经济造就了公民社会的主体。公民社会产生的一个重要标志就是大量的个人和组织摆脱了政治权力的束缚，成为非政治的生活主体，也就是公民社会主体。市场经在营造这些主体起了关键作用。
第二，市场经济拓展了公民社会的活动空间。在高度政治化的社会中，人们的社会生活直接是政治生活。市场经济的发展让人们冲破政治的囚笼，眼前展现出一片属于每个个人的自由飞翔的空间，政治权力所直接支配的生活则日益萎缩。
第三，市场经济塑造着公民社会的意识形态。公民社会意识形态最重要的两个特征是世俗化与人体化。世俗化是人越来越多地相信和依靠神秘的外在力量，世界越来越多地成为经验中的世界，也就是说，外在的世界对于人的神秘感越来越少。个体化是指个人不断挣破一个社会共同体所强加的各种外在规范，努力在生活中体现个人的意志的过程。市场交易的发展最快地实现着这一过程。
第四，市场经济营造着公民社会的自治机制。市场经济看似一盘散沙，不成体统。但其背后有其内在的调节机制，除了那只"看不见的手"之外，还有法律与道德这只看得见的手。除市场经济之外的公民社会另外一个领域是非政治的公共领域，表现为各种社会组织如家庭、学校、俱乐部、协会、教会等。市场经济的发展促进了这些组织的发展。同时这些组织反过来会对市场经济起一种校正作用，首先，这些组织能提供公民社会功利需要的智力资源和伦理资源，如学校所提供的科学技术，家庭和教会所提供的伦理信念。其次，这些组织还能提供非功利的人文精神资源，如友爱、正义、艺术等，唯有这些精神，才不致使人成为金钱的奴隶，不致使人变为贷币符号，从而使公民社会的发展不会偏离人的正常发展的轨道。再次，这些组织还可协调市场经济发展中的一些矛盾和冲突，如劳资矛盾、待业矛盾等，当这些矛盾不能通过市场解决，也无必要通过市场解决时，工会、行业协会等组织所进行的民间谈判和协商就显得非常必要。当然，这些组织的过度发展也会影响经济效率，美国学者奥尔森证明了这一点。（12）如何把握这个度，也许要诉诸政治智慧。
三、公民社会：现代民主政治运作的社会基础
现代民主政治是随着公民社会的发展而发展而来的，而且只有建立在成熟的公民社会的基础上才能取得成功。马克思认为，代议民主制只有在公民社会与政治国家真正分离时才能产生和存在。公民社会中实际不平等与政治国家中形式上平等可并行不悖，"正如基督徒在天国一律平等，而在人世不平等一样，人民的单个成员在他们的政治世界的天国才是平等的，而在人世的存在中，他们的社会生活却不平等"。（13）美国学者摩尔则强调社会成熟程度对民主政治的影响。他在＜＜民主与专制的社会起源＞＞一书中对比了资产阶级革命前公民社会的发展的情况，认为英国的公民社会比法国的公民社会发展成熟，传统的贵族和农民在商业化过程中消失殆尽，而法国的传统贵族和农民在革命前仍大量存在，所以法国的民主政治发展付出了比英国更为沉重的代价。（14）在后发现代化国家中，亚洲某些新兴国家和地区的成功经验也提供了某种参照，它们一般先致力于市场经济发展，培育坚固的公民社会基础，然后顺理成章地推进政治发展，虽然其过程也不尽人意，但没付出太大的代价。苏联、东欧的代价颇大，部分的原因是在政治变革之前尽管有一定的公民社会的基础，但还不那么成熟。
在中国这样的一个有着悠久的专制传统的国度里。要想实现民主，培育成熟的公民社会就显得更为重要。
首先，公民社会能消解民主的政治压力。在高度政治化的社会中，几乎所有的领域都是政治领域，事无巨细，均是政治问题，均诉诸政治解决，政治系统承受着巨大的压力。在各种情况下，就不可能不搞集权，不可能不搞专制，如果推选民主政治，政治系统有可能在一片吵闹声中甚至炮声中陷于崩溃。公民社会的发展使大量的以前属于政治的事务转化为私人的事务，大量的政治矛盾转化为私人矛盾，政治系统顿时觉得似乎了一个重担，可以超脱出来处理那些关系全局的大事，在这个基础上发展民主就要从容得多，风险小得多。转贴于
其次，公民社会孕育民主的政治文化。不同的政治文化孕育不同的政治制度，同一的政治制度在不同的政治文化中的动作效果也大不一样。美国政治学者阿尔蒙德、维巴、多伊奇等在寻多国政治的比较研究中论证了这一观点，中国的学者也很早意识到这个问题。梁启超在民初总结中国民主制度失败的原因时，反复说明中国政治进步的关键在于中国人的政治觉悟。（15）前面说过，市场经济产生了以世俗化、个体化为核心的民主政治文化，这些概念对于中国人来说，正从舶来的纯粹观念存在转化为个人经验中的存在，与自身的利益越来越紧密地结合在一起。
第三，公民社会构建民主的机制。利益分化是公民社会的重要特征，市场经济的发展促进了这种分化，开始形成诸多利益单元。当诸多分化的利益在公民社会内部难以实现时，便会寻求政治上的表达。利益表达的方式是多种多样的，如暴动、流行、信访、游说、找领导、走后门等等；利益表达的结构也五花八门，如武装团体、关系网、传播媒介、政党等。成熟和健康的公民社会会发展出非暴力的有序结构来进行利益表达，使各种利益要求有条不紊地进入政治系统，在公民社会与政治系统之间形成良性的互动关系。在高度政治化的政治社会里，唯一理想的利益表达方式就是毛泽东所说的"从群众中来，到群众中去"，"将群众的意见（分散的无系统的意见），又到群众中去，作宣传解释，化为群众的意见"。（16）公民社会的发展给这种方式的操作带来了困难，因为群众的意见爆炸性地增长，领导的精力和智力均有限，难以把那么多的无系统的意见有效地收集起来，并转化为系统的意见。有效的方法是公民社会发展出一些结构，将分散的、无系统的群众意见进行初始综合，使领导们（还有代表们）面对的是已初步集中的意见，然后再进一步综合，形成决策，然后输出到公民社会，公民社会作出反应后形成新的群众意见。与毛泽东群众路线比起来，这个流程奠定了必要的环节，并将群众由被动变为主动，从而适应了公民社会发展的需要，为广泛的政治运作形式奠定了基础。
四、公民社会与渐进式改革
相对于经济改革来说，政治改革的渐进之路要复杂得多，思路是相通的。当前中国政治学界大体会接受"在市场经济基础上推进政治改革"这一思路。但二者之间必须插入一个中介――公民社会。只有通过这个中介，渐进式政治改革才有可能。
不管什么模式析政治变革，期间都有一个突变期。有的突变期发生在公民社会已发展的基础上，如英美的政治；有的发生在市民 社会欠发展的基础上，如法德的政治革命；有的发生在公民社会未发展的基础上，如一些第三世界国家的政治革命。相对说来，突变期处在公民社会已发展的基础上较为渐进一些，温和一些。中国的政治变革过程不能简单地与上述模式相比附，因为中国已经有了一次社会主义政治革命，现在的任务是在发展公民社会的基础上进一步推进政治。这一过程比前述任一模式都要温和得多，渐进得多。就公民社会与政治系统的关系来看，此过程会经过三个阶段。
自十一届三中全会至邓小平南行谈话期间可算作第一阶段。这段时期，靠政治发动推进各项改革，公民社会刚刚发育，人们的政治神经仍高度敏感，一经刺激，政治激情便大量涌发。这种激情在一定程度上是某种革命情绪在革命后社会中的回照，同时也反映了高度政治社会在消解时是极度脆弱的。这段时期的任务是确定一个稳定的改革方向，为公民社会的发育提供必要的政治条件，也就是解除各种政治束缚，或者叫作"政治松绑"。如何在这松绑时避免政治塌崩，是这段时期面临的最大的问题。
自邓小平南行谈话确定了市场导向的经济改革之后，标志着中国由政治高热期进入政治的相对淡漠。这段时期也许要持续到下个世纪初叶，如果要进一步划分，大体可分为经济狂热期、经济理性期和社会理性期。经济狂热期表现出原始积累时期的疯狂，不管一切地赚钱。工人、农民、干部、知识分子的界限已变得模糊，似乎大家都是生意人。经济狂热中发展着的公民社会蕴藏着一些不安全因素，如通货膨胀、贫富分化、法律失效、道德衰败等等。如果政治调控有力，经受信了经浊狂热的考验，诸多不安全因素得到一 定的遏制，中国就会转入经济理性期即产权基本明确、市场规则有效运行、消费投资心理比较稳定、经济波动比较正常等。经济的理性化是整个社会理性化的基础。在理性的经济运作中，人们形成了健康的心态和健康的行为方式。这种心理和行为也会复制到公民社会其他领域，从而进入社会理性期。这个时期的主要表现是个体权利得到尊重，道德和法律有效运行，平等协商成为交往纽带，非政治性社团很快发展等。政治淡漠期仅仅意味着公民社会对政治的不热情，并不意味着政治的无为。相反，在这个阶段，政治应大有可为，政治淡漠减轻了社会对政治系统的压力，政治系统的决策可以迅速地做出，因而，政治系统应该利用这个难得的机会，尽快出台一系列必要的改革措施，推动公民社会的发展，并减轻未来政治变革的压力。
在这个阶段，公民社会自身的发展已较为成熟、利益结构的分化和重整已趋于稳定、和平理性的政治文化已基本形成，公民社会的政治参与意识变浓，不断寻找机会进入政治过程，进行利益表达，影响政治决策。公民社会的政治参与的最重要的变化是由过去的个人政治参与（如找领导调动工作）或非正式团体的政治参与（如联保上书要求改善都是待遇）为主要特征变为以正式团体的政治参与（如人体户协会代表在民意机构发表意见或直接与行政部门谈判）为主要特征，政治系统所面临的最大是如何使这些正式团体通过佥渠道有效地参与政治过程。成功的关键在于实现政治权威与公民社会诸力量的妥协，形成具体变革的，一个必要的前提就是创新制度以加快政治信息的沟通和扩展政治协商与对话。
以上分析只是指出了中国渐进式政治变革的一种可能，而且是理想的可能，同时也期望中国在走这条路时有更高的自觉。
引文注释
1．俞可平：《社会主义公民社会：一个新的研究课题》，载《天津社会科学》1993年第4期，第45－46页；陈泽环：《社会主义市民伦理和公民伦理》，载《江西社会科学》1994年3月，第51－54页；戚珩：《关于公民社会若干问题的思考》，载《天津社会科学》1993年第5期，第59－63页
2．"过渡时期"指是从传统社会主义转到高度富裕、高度民主、高度文明的社会主义的社会主义的过程
3．《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第125页
4．洛克：《政府论》（下）叶启芳，瞿菊农译，商务印书馆1993年版，第174页
5．邓正来 〈英〉J-C-亚历山大：《国家与公民社会--一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，1999年3月，导论
6．黑格尔：《法哲学》，范扬，张企泰译，商务印书馆，1997年版，第1章
7、8。《马克思恩格斯全集》第3卷，第40、41页
9．俞可平：《马克思的公民社会理论及其历史地位》，载《中国社会科学》1993年第4期，第60页
10．（美）奥尔森：《国家兴衰探源》，吕应中等译，商务印书馆1993年版，第1章
11．邓正来："公民社会与国家--学理上的分野与两种架构"，原载《中国社会科学季刊》，1993年总第3期
12．查尔斯。泰勒："公民社会的模式"，原载Public Culture ，1991年第3期，第95-118页
13．《马克思恩格斯全集》第1卷，第334页
14．巴林顿－摩尔：《民主和专制的社会起源》，拓夫等译，华夏出版社1987年版，参看第二章的第一节和小结部分
