［关键词］社会保障，法治，社会正义，法制化
一、法治国家内涵的发展与社会权的法律保障
法治是现代国家所普遍推崇的一种社会政治目标。法治相对干人治，早在两千多年前就被提出。古希腊柏拉图主张实行“贤人政治”，实行人治。亚里士多德则认为“法治应当优干一人之脑，法治是治理国家之根本。法治国家的概念，则是到了18世纪末19世纪初才被人们所提出。从那时起到现在，法治国家的内涵，适应了社会经济生活的变迁，不断地丰富和发展。
19世纪中期，德国学者Stahl认为，法治国是依法律的方法，正确规定井确保国家作用的方向与界限，以及市民自由生活的领域。所以，法治国不仅是现代的特征，并且是国家发展的原动力。[1]在这一理论中，法治国并非国家的目的和内容，而是实现国家目的的方法和手段，因而被称为“形式法治国”的理论。形式法治国的作用，在干确保国家作用的合法性。然而，这一法治国的理念，在20世纪上半叶的德国，却被以希特勒为首的德国国家社会党所操纵，成为其肆意践踏民主与人权的工具。干是，实质法治国和社会法治国的理念应运而生，从而赋予法治国思想新的生命。实质法治国理念最重要的特征就是对公民基本人权的切实保障，要求国家权力的行使，要受到某种最高法原则以及法价值的拘束。社会法治国的理念，是伴随着。“社会国家”理念的形成而出现的。社会国家是指国家放弃对个人自由不干预或放任的原则，为某种积极目的而行动，进而形成社会经济秩序并为管理主体的国家。社会国家的目的有二：一为实现社会正义，即扶助弱者、抑制强者，对社会不平等做某种程度的调节，使每一公民能获得某一相当水准的经济和文化生活能力；二是致力干公共福利，即为社会公众谋取最大物质的乃至精神的利益。因此，社会法治国最核心的理念就是国家权力对干公民生存权及享受健康文化生活的积极保护义务。
社会法治国之下的实质法治国，是以矫正以往形式法治国过干形式性，忽略人权实质保障之弊端，致力干国民福扯以求社会国家的实现为目标的。社会法治国要求在立法、行政等方面发挥国家对干国民的积极义务。在立法上，要求“立法者的功能，是创造井维持符合干人类尊严之法律。这一尊严，不仅要求法律承认私法上及政治上的权力，而且要求国家机关提供必要且足以发挥其职能的社会、经济、教育、文化各方面之设施。”[2]
我国经过多年的社会主义实践，提出了依法治国，实现法治国家的目标，赋予了法治国家新的内涵。党的十五大报告明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家＂的治国方略。1999年宪法修正案中明确将”中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家“规定在宪法第5条中，以国家根本大法的形式将建设社会主义法治国家的目标固定下来。社会主义法治国家，要求在‘一切权力属干人民”的前提下，立法真正体现广大人民的意志，行政在法律的规范和监督下进行，司法实现公正和独立，从而使人民的权利和利益得到最充分的法律保护。
法治国家内涵的发展历程昭示了现代法治的核心精神：对基本人权的尊重与保障。而对基本人权的尊重与保障必然要落实到对公民生存权、社会权的保障之上。
法治国家的至高法典是宪法，宪法中所体现出的精神和原则也是一国法治精神之所在。现代法治国家的宪法首先确立的是公民的自由权。自由权是一种与“夜警国家”①和自由国家的国家观相对应的基本人权。要求国家对所有市民社会社会生活的自律性领域，不加侵扰和干涉。而社会权则是与福利国家、积极国家的国家观相对应的一种基本人权。自由权是在公民自由的范围内要求的国家不作为的权利，而社会权则主要是在社会上对经济的弱者进行保护和帮助时要求的国家作为的权利。自由权和社会权共同构成了现代法治国家所保障的两大基本人权尸］现代法治国家对公民的基本人权保障有尊重、保护、促成与给付的义务。尊重和保护的义务体现在法治国家所赋予的公民的自由权之上。但构筑起全部自由权基础的财产权和契约自由对不拥有财产的人来说，无异干没有任何实际意义的画饼充饥般的存在。即使对有产者来说，自由权导致的也有可能是贫富差距的进一步扩大。因此，仅仅靠一种抽象的法律上的自由权体系，己经不能保证公民在社会生活中应有的尊严，还需要国家进一步发挥其促成与给付的职责与义务。作为对此的一种补充，旨在具体地保障个人现实生活的社会权则成为法治国家公民权利的另一大支柱，成为对自由权的补充。保障个人在自由经济市场的安全固然是国家的职责，但现代社会更重要的是国家应对个人或家庭在进入自由竟争的市场前不平等地位加以改善，还必须努力调和因不同的权利分配、财富不均、教育高低所产生的矛盾。因此，在一定意义上，通过法治所确立的社会保障制度就构成了对财产权和契约自由的有效补充，它们相互衔接，共同组成一个完整的社会财产的法秩序。为了确保自由权体系能够存在下去井且能够有效地发挥其自身的作用，社会权就成了对自由权的一种补充，承载着保证一种有效的法治秩序的职责。
现代法治理念以保证公民基本人权为核心，而在现代社会中，一定的财产是人们生存、发展以及参与社会活动的基础，在现代社会中，无财产即无人格。因此，保障每个公民都能够拥有可以维持最低限度生活所必需的财产就成为公民的最基本人权。宪法作为法治国家的至高法典应该对此做出纲领性规定。我国宪法第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。＂第45条规定：。‘中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的倩况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”宪法对公民基本权利保障的这些纲领性规定，使得公民的作为一种政治宣示性的社会基本权利得以纳入法制的轨道，转化为一种社会权。然而，仅仅停留在这种纲领性的规定之上而没有一系列部门法的具体落实，公民的这种权利仍然会是形同虚设。因此，社会保障法就是规定国家应给予公民如何的积极给付的一系列实体性规定，其基本做法是以一种再分配的交换形式，结合政府部分贡任，以实物、现金转移的供给或者提供各项福利服务，以确保公民基本生活的需求。
二、法治国家的正义观与社会保障的正义基础
自有法律以来，就产生了对法律的种种阐释。其中公平正义的观念是始终与法律联系在一起的。“ins”这个拉丁词，据称就是源昏“iustum”（正义），而不是源良“iussum”（命令）。亚里士多德说过：“法治应包含两层意思，己成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[4]时至今日，这一关干法治的论述仍然构成现代法治国家的核心观念，一部“制定得良好的法律＂本质上也应该是一部合乎公平正义观念的法律。
古罗马法学家乌尔比安对正义的表述是：“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。＂西塞罗曾将正义描述为。使每个人获得其应得的东西的人类精神意向”。[5]给予每个人应得的东西的意愿乃是正义概念的一个重要的和普遍有效的组成部分。然而仅有这种意愿本身并不足以使正义在社会中得到实施。托马斯邓可奎那进一步发展了正义的含义，明确指出除某种精神倾向之外，正义还应该含有一种行为方式，而这种行为方式，就是通过法律的控制。在《通过法律的社会控制》一书中，庞德写道：“我们每一个人都有多重的意念和愿望，而且大家都希望满足之。人口数量极大，地球却只有一个。每一个人的愿望总是与其邻人的愿望相互仲突或相互重叠。因此，人们不妨以为，就产生了一项艰巨的社会工程任务。这是一种创造生存必需资料、满足共同生活在一个政治组织社会中的人们的各种意念和愿望的方法。即使它无法满足人们对它的一切期望，至少也尽可能地达到这个目的。我们所说的法律之目的是公平，其含义正在干此。……我们得出了这样的概念，即最大限度地满足人类的愿望和意念。在社会控制中，在法律中，我们所应做的，即对哲学愿望、意念、需要进行尽可能的调和和调节……＂[6]因此，一种制度和一部法律，只有能使每个人获得其应得的东西，它才是正义的。对干法治国家而言，必须承担起达到正义的使命，换言之，正义是法治国家的应有之义。
正义可以分为形式正义和实质正义。形式正义要求“同样的倩况应该同样地被对待”，是以一种最低的道德规则平等地对待每一个人，但这种规则的被执行，不能保证必然产生正义的结果。而实质正义则将社会中利益或者负担分配通过各种社会制度达成，井要求针对各种特殊倩况予以权衡考量，由干是有关社会资源的分配，所以也称之为。‘分配正义＂或。’社会正勿。社会国家以分配的正义或社会的正义为基础。社会正义谋求经济、健康卫生、文化等方面的正义，以打破抽象的平等而创造出具体的平等。
在形式正义的法律中，法律面前人人平等，法律面前的人的身份、地位、经济状况、劳动能力、健康倩况如何是丝毫不被考虑在内的，“人”由一个活生生的社会中的人成为一个被剥离掉各种社会存在和社会角色的抽象的人。因而，这种不考虑。人＂的社会存在的形式正义对减少社会不平等起不到任何作用，“实际上，与法律如何规定毫无关紊的补会她仿永近县不平等的法律对入的一视同仁，在权力、智慧、个人幸福等实际上的不平等状况下，只能使不平等变得大经地义，甚至加深这种不平等。”[7]一种形式上的正义可以被用未维持现状，但也只是当社会成员之间的关系在理论上达到最大限度的合理状态时，才有可能。当社会需要的不仅仅是形式的正义，还需要实质的正义时，回应社会的这一需要，社会保障应运而生。社会保障以分配的正义为基础，通过对形式平等的矫正，使社会达到实质的公平正义。
社会保障的推行，将社会资源与财富作适当再分配，以满足需求，特别是满足在社会上居干劣势地位者的需求。社会资源应该以什么样的方式再分配？分配给谁？根据什么来分配？分配如何达到公平的结果？这些问题都是通过社会保障的一系列制度安排和设计来解决的。通过社会保障制度的再分配，达到了这样一些效果：第一，垂直式再分配效果。就社会保障资金来源而论，高所得者的负担应该比低所得者重，而社会保障的给付是对低所得者更有利，因此，再分配会造成高所得者对低所得者的所得转移，使低所得者获得社会的照顾，达到再分配的效果。第二，水平式分配效果。医疗保险给付是健康者对伤病者的所得转移；养老和退休金保险是年轻人对老年人的所得转移；失业保险给付是就业者对失业者的所得转移。社会保障中的社会保险制度，在同一所得阶层间发挥所得转移效果。第三，时间的再分配效果。社会保障还基干世代互助的精神，由工作的一代对退休的一代、尚未工作的一代，进行时间性所得再分配。[8]毫无疑问，这些效果的达成，可以在经济收入和财产权上调和不平等现象，达到社会正义的目的。可见，当惟有通过社会保障方能达到法治所要求的实质正义时，社会保障必然成为法治国家的内在需求。
三、社会保障法制化的必要性分析
法治国家的目标，需要通过各种具体法律制度的运作来实现。现代意义的法制，就是指在一个政治国家中，把国家的事物制度化、法律化，严格依法办事的一种原则。在法制的原则下，要求国家立法机关制定较为完备的法律，做到有法可依有法必依、违法必究。因此，法律制度是法治理想实现的重要基础。
法作为社会关系的调节器，是确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序的工具[9].法作为一种社会现象，固然有其内在的价值和规律，但在现代社会，它更多的是作为社会秩序的调节器。法对社会关系的调节作用，是法存在并发展的重要价值。如果将权力和权利视为一种社会资源，法律则是一种特殊的资源配置机制。一切法律规范都是关干权利义务的规范，相应地，一切法律关系都可以用权利义务的模式未加以表述，法律在一定意义上就是对干权利义务的一种确定性分配。社会保障也是一种资源配置手段，它是为了矫正形式平等的缺陷，保障公民基本社会生活而对社会资源的一种再分配。将社会保障纳入法制化轨道，通过法律实施社会保障的各项政策和措施，就是将对社会资源的再分配以权利义务的形式确定下未，这样可以更加稳定、公平和有效地达到社会资源的再分配效果。
首先，由干法律对权利义务的资源配置作用，只有通过法制化，才能使社会保障主体的权利、义务和职贡明晰化。没有成为国家法律之前的社会保障，只能是国家的一种政策和措施。对干仅停留在国家政策和措施层面而未上升到法律层面的社会保障而言，公民所享受的保障不是权利，国家对公民的给付也不是义务，充其量是政府的一种福利和慈善。如果对公民的保障不是基干公民的权利，国家也就没有对公民给付的义务，那么对干公民未说，在未得到保障之时，也就缺乏向国家要求的正当根据。如果公民缺乏对国家的这种请求，社会保障对公民就不能起到真正的保障作用。而将社会保障以法律的形式确定下来，以法律上权利的形式赋予公民社会保障权，以法律上义务的形式规定国家和社会对干公民保障的职贡和义务，公民就享有了在国家不作为或不适当作为时对国家的一种请求权，这种请求权的根据未源干社会保障法的规定。此时的社会保障就成为公民的法定权利而不再是政府的施舍或慈善。也惟有成为公民的法定权利，社会保障才能起到真正的保障作用。只有通过法律的形式赋予公民社会保障权，才可以防止国家权力的滥用，防止国家权力对公民权利的任意变更和侵害。在社会保障制度中，其主体是广泛而确定的，需要立法将各主体的权利义务和责任确定下来。作为现代国家来说，是社会保障的贡任主体。从维护社会正义出发，保护弱势群体的利益是现代国家的责任，国家有贡任向社会弱者乃至全体社会成员提供有保障的和安全的生活，社会保障是达到此目的的必要手段。因此，国家必须出面来举办社会保障，井拿出财政收入的相当部分未支持社会保障的运作，这是现代国家的一个基本职责，也是国家的法定义务。同样，国家也可以从社会保障制度的实施获得一个稳定的社会秩序，减少因贫困和社会动荡所产生的社会成本。作为雇主未说，也是社会保障的责任。法律明确规定了雇主负有为其雇员缴费的义务，否则要负相应的法律贡任。从另一个角度看，雇主通过为雇员缴费，实际上是将一部分本应由雇主承担的劳动风险转移给社会了，这也使得雇主因此而受益。而作为社会普通民众来说，既是社会保障的责任主体，更是社会保障的直接受益人。在一些社会保险项目中，通常劳动者也是缴费的义务主体，但缴费后可以直接获得利益，如在在职期间缴纳养老保险费，退休后可以领取养老金。缴纳医疗保险费后，患病时可以获得医疗补助，缴纳失业保险费后，失业时可以获得失业救济金等。
其次，法律的稳定性和连续性可以使社会保障主体的权利义务获得一种确定性。法治国家的原则之一是要使法律获得普遍性的服从，为达此目的，法治国家的法律必须具有一种稳定性和连续性的品格，不能朝令夕改。通过立法，将社会保障的各项制度以法律的形式确立下未，这些制度也就具有了可以连续实施的生命力。与此同时，透过这些稳定的、不会轻易被变更和取消的社会保障法律制度，社会保障主体对干自已的权利义务就有了一个明确的预期。这种明确的预期会有效地减少社会保障各项制度在实施过程中的纠纷和摩擦，使制度在社会中的运转更加自如。例如劳动者是缴费的义务主体，当劳动者对缴费后可享受利益有了明确的预期以后，劳动者对干自已现在的义务会有一个更正确的价值判断，建立在这个价值判断上的义务会得到更好的履行，从而使权利义务，环环相扣，进入良性循环的状态之中。
再次，基干法律的正义价值，可以使社会保障的各项制度更为公平合理。正义是法律的价值，法律的目的之一就是追求公平正义。在现代国家法治精神之下，一项法律的制定过程，往往就是对某一个制度理性思考的结果，它要求对一项制度从设计到具体措施的实施，都有经过严密的考量，要顾及社会各个阶层的利益，使通过法律反映出来的一项制度能够真正蕴含社会所公认的准则与价值。“法律目的的权威性和法律秩序的整合性来自更有效率的法律制度的设计。”[10]因此，只有通过法制化，通过法律所追求的正义与公平，才能使社会保障制度更趋干完善与合理。
最后，只有通过法制化，才能使社会保障制度有效地运作。法律最基本的特征就是强制性，法律制定后，需要通过国家的强制力保证其有效地实施。当社会保障体系被确定下来后，就需要借助法律的强制性未保证其有效地运作。社会保障的运作是一个巨大的社会工程，包括缴费体系的运作、支付体系的运作和基金安全的运作。对干依法负有缴费义务的主体，必须严格依照法律规定缴纳各项社会保险费，不得拒交或欠交澈会保障经办机构必须按法定标准及时地将各项社会保障费发放到受益者手里，不得延误或任意地减少；对社会保险基金的运作，主要是要求对社会保险基金在安全的前提下进行投资和管理，任何单位和个人不得挪用，这要求必须通过法律的监控和规定严格的法律责任来实现。社会保障基金是一笔庞大的资金，这笔资金的运作是否得当，直接影响到社会保障制度是否能够正常运行。因此，只有在法制的环境下，才能使社会保障有效她运行。
①夜警国家政府的任务只限于：（1）保护国土不受邻国侵略；（2）在国内维持正义应定秩序，保障私人财产不受他人侵占；（3）举办私人所不能的公共事业。
[参考文献]
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【关键词】依法治国；中国特色社会主义制度；应有之义
党的十八届四中全会专题讨论了全面推进依法治国的若干问题，这是继十和十八届三中全会以来的又一次重大盛会，将对我国乃至世界产生深远的影响。会上指出：依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。
全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。
中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障。依法治国是中国特色社会主义制度的题中应有之义。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南。全面推进依法治国只有在中国特色社会主义制度这个大框架进行，贯彻中国特色社会主义法治理论，才会不被错误思想所左右，不受制于人，才能保证方向不偏离、规定不走样。
一、中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础
中国特色社会主义制度是中国特色社会主义理论的集中体现，是中国特色社会主义道路的重要保障和表现形式，也是中国社会制度的特点和优势所在。中国特色社会主义制度是遵循党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度。他是在党带领人民长期奋斗的积累中总结和形成的，他符合我国的基本国情，得到全国人民的广泛认同和支持。要全面实施依法治国必须在中国特色社会主义制度的基础之上，从立法，司法和执法的方方面面来完善中国特色社会主义法治体系。中国特色社会主义制度有人民代表大会制度的根本政治制度的保障，可以使司法在此基础之上顺利推进，人民代表大会是我国的权力机关和立法机关，人民法院及人民检察院等是我国的司法机关，而人民法院及检察院又对人民代表大会负责。中国特色社会主义法治体系是一个盘大的系统工程，我们要充分认识他的复杂性，长期性和艰巨性，也要有完善的基本社会制度及政治制度的保障，而中国特色社会主义根本政治制度及基本政治制度是中国特色社会主义法治体系的制度基础，在全国各族人民及各行各业的代表共同商议下立法并监督司法，在中国共产党领导的多党合作制度和政治协商制度的保障下可以使司法的程序、实施过程和结果都最大程度的得到保障，在民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度的基础上可以有效地克服地区差异，最大限度的体现具体问题具体分析，特殊矛盾和一般矛盾的统一。
中国特色社会主义法治体系的建设、发展和完善需在实践性的、开放性的和科学合理的制度作为基础之上才可能实施，而中国特色社会主义制度是在实践的发展和检验之中建构起来的制度，它具有科学合理的开放性和实践性，是马克思主义中国化的最新成果的重要组成部分。中国特色社会主义制度，是立足中国国情和实际，适应全面深化改革和推进国家治理体系现代化需要，集中体现中国人民意志和社会主义属性的要素、结构、功能、过程内在协调统一的有机综合体。之所以要以中国特色社会主义制度为基础来全面推进依法治国和建立中国特色社会主义法治体系，是因为中国特色社会主义法治本身就是一个要素众多、结构复杂、功能综合、规模庞大的系统工程，各系统要素相互联系、相互作用、相互促进，当其协调一致时可以发挥最大功能。中国特色社会主义制度的优势就是能够最大程度的统筹各方面的要素，集中力量办大事，使各方面相互协调，相互扶助。
二、中国特色社会主义制度是全面推进依法治国的根本制度保障
全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力。全面推进依法治国，需要完备的社会制度来保障和支撑，中国特色社会主义制度，就是人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。中国特色社会主义道路是实现途径，中国特色社会主义理论体系是行动指南，中国特色社会主义制度是根本保障，三者统一于中国特色社会主义伟大实践，这是党领导人民在建设社会主义长期实践中形成的最鲜明特色。
人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法尊法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。在社会主义国家，由于无产阶级政党团结、领导的劳动人民是一个不可分割的整体，拥有共同的、整体的、一致的根本利益，因此原则上必须只能有一个无产阶级政党来代表人民的根本利益。这就是社会主义国家为什么实行共产党领导而不能搞多党竞争的缘由。我国宪法作为根本大法，反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，反映了在历史和人民选择中形成的党的领导地位，体现了人民当家作主，保证了社会主义国家政权性质。我们说的依法治国，是指党领导人民，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。在社会主义法治中，党的领导、人民当家作主和依法治国本质上是一致的，都是为了维护和实现广大人民群众的共同意志和根本利益。社会主义法治的根本要求，就是在党的领导下制定并实施宪法和法律，把人民民主制度化、法律化，把人民意志经过法律转变为国家意志和主张，从而维护人民群众的合法权益，实现人民当家作主的根本权利。宪法和法律，是中国共产党高高举起的旗帜。
三、依法治国是中国特色社会主义制度的题中应有之意
中国特色社会主义制度是中国特色社会主义的主体，在党的十报告中指出中国特色社会主义制度同中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系一样，是党和人民九十多年奋斗、创造、积累的根本成就，必须倍加珍惜、始终坚持、不断发展。
中国特色社会主义制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分和主要指标。国家治理体系和治理能力的现代化最主要的就是社会制度的现代化。中国特色社会主义制度是我国特有的，在党的带领下全国各族人民共同实践奋斗的经验总结，依法治国是我国的基本方略，十报告中指出“要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。”在一个拥有十三亿人口的发展中大国，要国家的富强、民主、文明、和谐和生态文明建设，最终实现中国华民族的伟大复兴。只有而且必须实施依法治国的道路才能实现，而中国特色社会主义的价值目标都蕴含了这些。社会主义核心价值观 “民主”“法治”“公平”“正义” 都内在包含了实施依法治国的明确意义。总而言之，依法治国是中国特色社会主义制度的题中应有之意。
中国特色社会主义制度是在中国共产党的领导下建立起来并不断改革完善和发展的社会制度，依法治国的核心也是在坚持党的领导下实施的，依法治国必须坚持党的领导，党的领导才能保证人民当家作主，人民当家作主才能顺利实施依法治国，因为依法治国的主体是广大人民。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一与中国特色社会主义制度的出发点和最终目标是一致的，价值取向也是一致的。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业。要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。
中国特色社会主义制度作为中国共产党和中国人民的伟大创造，与当今世界其他制度体系相比较，具有保证人民当家作主、协调国家机关高效运转、凝聚各族人民力量的政治优势。近年来，我们战胜种种特大自然灾害、保护人民生命财产；成功应对国际金融危机，一枝独秀……这些都充分展示了中国特色社会主义制度的生命力和优越性。紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。要使依法治国基本方略的全面落实，建成法治政府，提高司法公信力，切实尊重和保障人权，必须在中国特色社会主义制度的框架之内才能实现。
参考文献
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关键词：城乡结合部；治理；社会协同；保障机制
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1001—5981（2012）05—0068—04
一、引言
城乡结合部不仅是城乡二元结构矛盾的焦点，而且处于城乡各自的边缘地带，社会管理的非中心区，因而成为其它各种矛盾的交汇区，成了加强和创新社会管理的死角和难点。这对维护社会稳定、构建社会主义和谐社会提出了严峻挑战。加拿大著名学者麦基通过对亚洲许多国家的实证研究，发现亚洲国家城乡之间的关系日益密切，出现了趋向于城乡融合的地域组织结构，他用Desakota来诠释这一地域组织结构，即我们所谓的“城乡结合部”。事实上，我国长期实行城乡二元管理体制，忽视了城乡结合部作为“桥梁”或“第三区”的重要作用，欠缺有效的规划和管理，不利于城乡结合部经济社会的发展，需要社会组织共同协作，优化对城乡结合部的治理。德国著名物理学家赫尔曼·哈肯的《协同论》认为，组成社会环境的各个元素存在相互影响又协调一致的关系，通过协同会使社会环境从混沌变为有序。从社会发展的视角来看，“社会协同就是在社会分工的基础上，通过社会组织的共同工作，实现社会系统的有序和持续发展”。党的十七大提出，必须在党的领导下加强社会协同，促使城乡结合部治理由政府单一治理主体向社会多元治理主体转变。保障机制是为多元社会主体协同提供物质条件和精神条件不可或缺的机制，没有科学、合理的保障机制，多元社会主体就难以协同。然而，理论界和国内外学术界很少关注城乡结合部治理中社会协同保障机制的研究。本文通过对湖南省湘潭市城乡结合部的调查研究，提出从人财物、技术、信息、组织、制度五个方面来完善城乡结合部治理中社会协同的保障机制。
二、湘潭市城乡结合部治理中社会协同保障机制的现状与问题
2011年暑假期间，课题组成员到湘乡市、韶山市和湘潭县的城乡结合部进行为期10天的实地调研；2011年国庆期间，课题组成员再次到岳塘区和雨湖区的城乡结合部进行为期6天的实地调研；2012年元旦期间，课题组成员又一次到九华示范区、天易示范区和昭山示范区等城乡结合部的3个重点示范区进行为期3天的实地调研。在对城乡结合部的三次调研中，调研组灵活运用了问卷调查、深入观察、访问座谈等实地研究法，对其城乡结合部治理中社会协同的基本情况有了比较深入的了解。在对湘潭市城乡结合部的三次实地调研中，课题组共发放调查问卷4600份（5个下辖县、市、区各800份，三个示范区各200份），经过梳理整合，共得到完整有效的问卷4231份（湘潭县723份，湘乡市719份，韶山市742份，岳塘区736份，雨湖区753份，九华示范区193份，天易示范区184份，昭山示范区181份）；开展座谈会8次，总用时约17个小时，参加者包括党政干部、企业代表、一般群众、社会组织成员、课题组成员等；访问160人次，有效访问91人次，重点针对城乡结合部的普通群众。调研结束后，课题组多次开会讨论和总结，并花费大量时间来梳理和整合调研中获取的资料和信息，并运用SPSS统计软件对获取数据进行单变量的描述统计分析。
（一）湘潭市概况
湘潭市别称“莲城”，位于湘江下游，地处湖南省的中部偏东地区，下辖湘潭县、岳塘区、雨湖区、湘乡市和韶山市，总面积约5015平方公里，人口约289万。湘潭市是湖南省重要的工业城市，城市化率达51.3％，是加快长株潭一体化进程，推进长株潭城市群联动发展的中心城市之一。湘潭经济的主导产业是工业，工业产业比重约为58.9％，是带动湘潭市经济发展的“火车头”。2011年湘潭市的地区生产总值为1120亿元，比去年增长14.2％，财政总收入达到100.8亿元，城镇人均可支配收入20600元，农村居民人均纯收入9400元。近年来，湘潭市加快对城乡结合部的规划和管理，优化治理格局，强化社会协同，城乡结合部治理成效显著，环境保护、节能减耗、城乡低保、医疗卫生等方面取得了很大的进步，城市化进程明显加快。但是，在城乡结合部的治理过程中也存在着一些问题，在社会治安、环境卫生、土地流转、人口管理、公共设施、产业发展等方面存在着很多亟待解决的问题。
（二）湘潭市城乡结合部治理中社会协同保障机制取得的主要成就
在对湘潭市城乡结合部的调查中发现，其社会协同治理的格局已经形成，且取得了良好的效果，省委、省政府以及地方党委和政府在对湘潭市城乡结合部治理中社会协同的保障方面也做了很多努力。首先，加强和完善了制度建设。湘潭市积极响应国家的政策号召，出台了《湘潭市鼓励外来投资的若干规定》、《湘潭市引进外来资金奖励办法》等政策，来保障各类社会组织参与城乡建设和管理。城乡结合部各示范区和新城区也实施了一些办法，如九华示范区实施了《规范人园企业建设工程项目报建综合收费》和《关于支持入园企业上市融资加快发展的办法》等规定；万楼新城区《湘潭市城市基础设施和储备土地前期开发等项目投资回报试行办法》、《关于加快引进战略投资者发展壮大区域经济的意见》等办法。另外，各地还出台一些激励政策，如连续奖励、政策优惠、代办服务、精神表彰等，来激励各类社会组织共同参与城乡结合部治理。其次，加强和完善了组织领导与物质保障。湘潭市在城乡结合部开设新城区，组建区委和区政府领导班子，完善组织领导，并且各城区还设立了工作协调领导小组，小组成员由区内各单位和部门的负责人组成，负责区内规划、建设和治理的协调保障工作，积极引导和保障各类社会组织以各种有效形式参与新城区的协同治理。湘潭市委、市政府以及地方党委和政府还加大对城乡结合部的人力、财力和物力投入，改善城乡结合部的治理环境，优化各类社会组织的参与环境，维持良好的社会协同治理格局。最后，加强和完善了技术手段与信息保障。随着经济技术的发展进步，一些新技术被应用到了城乡结合部的治理当中，政府开始采用一定的市场技术手段，如项目融资技术、资源共享技术等，使社会协同治理具备了一定的技术可行性。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》，城乡结合部不断推动政务信息公开，将各地的招标信息、建设规划以及管理办法等公开化，形成完善的社会协同治理信息化平台，接受社会的监督，保障公众的参与。推动信息的共享，优化城乡结合部的社会协同治理格局。
（三）湘潭市城乡结合部治理中社会协同保障机制面临的主要问题
虽然社会协同治理的保障机制成效显著，社会协同治理格局基本形成，但也存在着一些亟待解决的问题。
1 城乡结合部治理中社会协同保障机制缺乏长效性
社会协同治理本身就是一个利益整合的过程，很多社会协同组织是以盈利为最终目的，他们的协同方式和手段在很大程度上是以索取回报为前提的，他们更希望以短期的投资换来巨额的利润。因此，只有充分满足他们的需求，保证他们的利益获得，才能充分建立政府与各类社会组织之间的信任关系，才能保障社会协同治理的长效运行。然而，城乡结合部的经济基础相对较弱，投融资的环境不是很好，政府的财政投入也不是非常及时和充足。而且，在城乡结合部治理中，政府的投入往往是应急式的，导致社会协同保障机制缺乏长效性，一些协同主体的利益得不到充分满足。
2 城乡结合部治理中社会协同保障机制缺乏能动性
目前，湘潭市城乡结合部治理中社会协同的保障机制出现了动力不足、运行乏力的问题，保障机制的运行呈现出被动的局面，往往是“缺了什么才补什么”，甚至有时还不够及时、不够充分；而不是因为社会协同治理的保障措施非常完善，从而吸引各类社会组织积极参与城乡结合部的协同治理。据调查，湘潭市城乡结合部地区普遍存在因为政府财政投入不足、政策措施不严谨等各种原因，而衍生出征地拆迁、人员流转以及环境卫生等方面的问题，造成矛盾激化，形成治理难题，影响社会协同。正是这些客观问题的存在，致使城乡结合部治理中社会协同保障机制缺乏能动性，影响了社会协同治理格局的稳定。
3 城乡结合部治理中社会协同保障机制缺乏衔接性
在对湘潭市城乡结合部的调查研究中发现，近年来大约有30％的治理措施和政策因为没有相应的资金和项目支撑而实施困难，约有25％的项目因为缺少资金和政策保障而暂停或下马。事实上，只有各类保障措施的协调衔接，才能达到更好的保障效果，才会更有利于城乡结合部的社会协同治理。在湘潭市城乡结合部治理中，一些优惠政策和治理措施出台的同时，没有相应的技术创新和信息资源共享，没有较好的人力、财力和物力资源保障。由于这些保障措施衔接性差，社会协同治理的效果还没有很好地彰显出来。
三、影响城乡结合部治理中社会协同保障机制的因素分析
在对湘潭市城乡结合部的调查中，课题组从人、财、物、技术、信息、组织、制度等方面，通过问卷法、观察法与访问法，研究了人们对城乡结合部治理中社会协同保障机制的满意程度（如表1所示），并对影响城乡结合部治理中社会协同保障机制的诸因素进行了深入分析。
从表1中不难看出，人们对城乡结合部治理中社会协同保障机制的满意程度并不理想，而人、财、物、技术、信息、组织、制度等保障的不到位，就是影响湘潭市城乡结合部治理中社会协同保障机制的主要因素。
（一）人力、财力、物力因素
我国在加快城市建设和发展的同时，也在积极推进社会主义新农村建设，党和政府把大量的人力、财力、物力投入到城市和农村经济社会的发展中，为城乡经济社会发展提供了大力保障，城乡居民生活水平不断提高。近年来，城镇化发展速度不断加快，城乡结合部的治理成了党和国家以及社会各界普遍关注的问题，更多的社会组织和个人开始协助政府一同参与城乡结合部的治理。可是，城乡结合部的人才资源匮乏、经济基础薄弱、基础设施匮乏，本身“家底”很薄，党和政府的各项支持又有限，社会筹融资的难度又很大，不利于调动社会各界积极地参与城乡结合部的协同治理。
（二）技术因素
随着市场经济的发展，一些市场管理规则和市场技术手段在不断的改革和创新，政府在城乡结合部的协同治理中显然反应不够快，不能很好地适应不断变化和发展的社会化、市场化的合作方式。政府提供公共物品和公共服务的方式往往具有非竞争性和非排他性，这与市场的竞争性和排他性是格格不入的。随着经济技术的发展，政府应该不断适应社会化和市场化的需求，运用一些新的技术手段，吸纳各类社会组织和个人来参与城乡结合部治理。但是，在很多城乡结合部的治理中，一些筹融资技术和经营权转让技术等没有充分体现出来，往往是政府垄断物品供给格局，堵塞公共服务市场，使城乡结合部的治理陷入困境。
（三）信息因素
信息保障是良好沟通的前提，是促进信息资源共享、提高社会协同水平的基础。湘潭市及其下辖的各县、市、区的政府门户网站体系建设不完善，缺乏对城乡结合部治理信息的公布，不能及时准确地公开政务信息。在对湘潭市城乡结合部几个新城区和示范区的调查中发现，大都缺乏对投资政策以及财务数据等信息的公开，一些招标内容和投资信息缺乏透明性，无法达到政府与其他协同主体之间信息资源的充分共享，不能使信息资源更好的服务于项目建设。另外，在城乡结合部的治理中，还缺乏对政策信息反馈情况以及相关治理意见的收集和整理，信息沟通渠道不够畅通，影响社会协同主体之间的互相交流，容易造成城乡结合部治理的盲目性，不利于社会协同治理格局的发展。
（四）组织因素
城乡结合部可以说是社会变迁的各种利益矛盾聚集带，而这种变迁“更多的是由政府强制推动的被动城市化的结果”，所以，仅仅依靠原有的政府组织形式很难保证各种利益主体的“和平共处”。城乡结合部作为区别于城市和农村的“第三区”，由于城市和农村都在维持自己的管理范围，势必会造成交接地带无人管理或相互推诿的管理盲点的存在。另外，城乡结合部也算是“亦城亦农”，这势必会造成交接地带管理重叠和资源浪费的矛盾存在。没有专门适用于城乡结合部的党政组织管理模式，很容易出现城乡结合部治理上的漏洞。没有完善的组织保障，社会协同治理的大好格局就难以持续下去。
（五）制度因素
“如果没有相应的法律和制度鼓励政府的改革创新，许多大胆的改革创新举措就会因没有制度保障而无法推出。”缺少制度保障和法律关怀，就很难鼓励或者约束各类社会组织的行为，社会协同就会变为一纸空谈。在城乡结合部的治理中，很多地方并没有通过制度形式赋予各类社会组织足够的权力，造成治理过程彼此不平等、互相不信任的情况，政府在不信任的情况下与各类社会组织进行协作，必然会影响各类社会组织参与城乡结合部治理的积极性，甚至会出现矛盾冲突。另外，没有完善的监督制度来对各类社会组织加以规范，导致它们在管理上的松懈和行为上的不规范等，而这些问题都会直接影响甚至破坏社会协同治理的根基。
四、改善城乡结合部治理中社会协同保障机制的对策建议
（一）加强城乡结合部治理中社会协同的人力、财力、物力保障
首先，加强城乡结合部社会协同治理的人力保障。政府可采用聘用或选任的方式，从基层党政机关、高校、企事业单位以及社会精英中选拔优秀人才，强大和优化社会协同治理团队，并且充分利用城乡结合部的人力资源优势，完善人力保障机制。其次，加强城乡结合部社会协同治理的财力保障。政府要想尽一切办法来筹集资金，在加大财政转移支付力度的同时，还要加大招商引资的力度，吸引有能力、有实力的大中型企业参与城乡结合部的治理，同时向社会筹集闲散资金，建立多元化的投入机制，吸纳民间游资、外商投资和社会集资等到城乡结合部的治理中来。最后，加强城乡结合部社会协同治理的物力保障。主要是加强对城乡结合部的基础设施建设，如电力、道路、交通等设施的运营、维护与管理，还要加大对超市、商场以及医院等公共服务场所的修建和管理。
（二）提高城乡结合部治理中社会协同的技术保障
随着市场经济的发展，政府部门和企业的联系越来越密切，政府开始采用一些新的市场技术手段来达成政企合作。在与公民社会组织的合作中，授权委托与合作购买等技术手段也吸引了很多民间组织的积极参与。城乡结合部的治理涉及到多方利益的权衡问题，政府需要不断适应社会化和市场化发展的需求，不断改变和创新社会协同的技术手段。另外，在城乡结合部治理中，粗放型的治理方式显然不行，需要充分应用网络信息技术、数字分析技术等现代化的科学技术手段，来推进城乡结合部的协同治理，为城乡结合部的项目开发以及工程建设等提供技术支持，提高城乡结合部治理的科学化水平。
（三）建立城乡结合部治理中社会协同的信息保障
一方面，完善信息的机制，构建信息资源和共享平台，政府要把招商引资和区域规划等信息及时、准确地公布出来，相关投资政策、投资环境、投资成本以及投资的具体细节等都要真实可靠的公开，这样其他协同主体就会及时掌握和运用有用信息，以更好地服务于城乡结合部治理。另一方面，还要注重对政策信息反馈情况的收集，把各类社会组织以及个人对于城乡结合部治理的意见和建议进行梳理整合，从中筛选出有利于城乡结合部治理的有效信息，便于城乡结合部治理中社会协同格局的稳固发展。
（四）加强城乡结合部治理中社会协同的组织保障
首先，加强城乡结合部地区基层党组织建设，扩大党组织的覆盖面，完善各类社会组织内部的党支部建设，并形成各党支部领导下的各类社会组织协同治理的格局。其次，打破城乡二元治理结构之下的城乡交叉管理体制，建议根据城市化的发展进程，划定城乡结合部具体区域，并在此区域设立专门的行政组织机构，或由城乡结合部乡镇兼管，这样可以避免造成管理缺位或重叠的现象。最后，要在党的领导下，加快形成党与各参与主体之间互信互动的协同治理网络，还要不断完善政府的社会管理、经济调节和市场监管等职能，形成党委领导和政府负责之下的社会协同治理格局。真正调动各参与主体的积极性，保障各参与主体能够各尽所能、和谐相处。
1.项目名称：强化政府公共服务职能
责任单位：党政办、各村（社区）
配合单位：中心初中、民政办、人保所、建管所、卫生所等部门
项目内容：深化行政管理体制改革，建立现代服务型基层人民政府。加大政府公共服务投入，大力发展社会事业，改革公共服务方式，优化公共资源配置，注重向农村倾斜，建立符合镇情、覆盖农村、持续发展的基本公共服务体系。加强便民服务中心、村居公共服务中心和企业公共服务中心建设。
项目保障：完善机构建设，强化管理考评。
项目要求：着力构建覆盖全面、及时有效、群众满意的服务平台。
2.项目名称：推进社会保险和社会救助机制建设
责任单位：民政办、人保所、各村（社区）
配合单位：司法所、财管所、建管所、卫生所等
项目内容：不断巩固农民基本医疗保险、农村新型合作医疗、农民最低生活保障、新型农村社会养老保险、被征地农民基本生活保障全覆盖成果。建立与农民可支配收入直接挂钩、与政府财政收入增长同步的保障资金投入增长机制。
项目保障：镇财政加大投入力度。
项目要求：全面建立以最低生活保障、五保供养、医疗救助、临时救助、住房救助、司法救助为基本内容的救助体系，加大对农村弱势群体的救助帮扶。
3.项目名称：推进医药卫生所体制改革
责任单位：卫生所、各村（社区）
配合单位：财管所、人保所等
项目内容：推动基本公共卫生所服务均等化，健全人人享有的医疗卫生所服务体系，不断提高医疗保障水平。加强公共卫生所体系建设，建立疾病预防控制联防联控机制，完善重大疾病预防体系，提高公共卫生所事件应急处置能力。
项目保障：镇财政加大投入力度。
项目要求：确保每个社区群众都能享受大病补助、合作医疗服务，确保重大传染性、流行性疾病有效预防控制。确保镇区办好一所合格的医院，确保各个社区都有一所示范化卫生室。
二、创新发展社会矛盾纠纷大调解体系
4.项目名称：加强大调解体系建设
责任单位：综治办、司法所、调处中心，各村（社区）
配合单位：机关各相关部门
项目内容：
（1）加强镇村两级大调解领导体制建设。镇调处中心主任由党政分管领导担任，配备1－2名专职副主任；村（社区）调解主任由村主要领导担任，配备1名专职副主任。
（2）成立村级调处工作站，实行机构专设、人员专职。
（3）相关职能部门明确专门人员与中心对接，实行联动联调，推进镇行政调解工作机制建设。
（4）镇调处中心、村（社区）调处工作站和公调对接站队伍，按“3个2”的要求落实专职调解员。
（5）在实际工作中，真正发挥镇调处中心的骨干作用和村（社区）调委会的基础作用。
（6）镇调处中心、村（社区）调处工作站有专门调处场所，办公设施配备到位。
项目保障：出台相关文件，按要求配强配齐人员，硬件保障按南通要求到位。
项目要求：2014年4月全部达到要求。
5.项目名称：深化大调解专业调处机制建设
责任单位：农经站、综治办、中心初中、派出所、民政办、司法所（调处中心）、人保所、卫生所、环保、工会等
配合单位：镇相关部门
项目内容：
（1）深化“公调对接”、“检调对接”、“诉调对接”、“援调对接”、“访调对接”、“消调对接”六大对接调处机制。
（2）从整合内部资源入手，强化对接专门机构和人员建设，实行管理规范化、工作信息化、人员专职化，实现体制管理新突破。
（3）依托相关职能部门，全面建立完善医患、劳资、环保、拆迁、交通事故、物价、教育、婚姻、土地流转等涉及民生类矛盾纠纷的专业化调处机制（包括办事机构、办公场所和相关制度），及时有效化解行业性矛盾纠纷。
（4）在矛盾纠纷多发领域不断拓展专业化调处机制建设，做到哪个行业矛盾纠纷突出，专业调解组织就建到哪里。重点加强镇道路交通事故损害赔偿纠纷调处中心建设，探索建立保险介入调解、提前支付、委托评残、结果确认等调处工作新机制。
项目保障：结合实际，制定完善深化对接调处机制实施办法和深化专业调处实施办法，以及相关工作规范。
项目要求：2014年，运用“公调对接”机制调处纠纷占110接处警民事纠纷类40%以上，通过“检调对接”、“诉调对接”、“援调对接”促成和解结案率、民商事案件调撤率、调处矛盾纠纷的成功率达到市要求标准。全镇民生类矛盾纠纷的调解成功率达90%以上。
6.项目名称：全面实施大调解工作信息化管理
责任单位：司法所（调处中心）
配合单位：综治办、各村（社区）
项目内容：镇、村大调解工作探索建立网上运作机制，重点突出矛盾纠纷源头预防、排查零报告、纠纷调处、责任追究等重点工作环节，定期分析矛盾纠纷走势，提出阶段性工作意见和建议。
项目保障：严格落实综治办转发的《南通大调解网站维护管理工作规范》、《全市大调解信息化管理系统使用规定及《市社会矛盾纠纷排查“零报告”和责任追究实施办法》等文件。
项目要求：2014年6月底前，实现矛盾纠纷信息网上传输、纠纷移送网上流转、调解文书网上生成、调处结果网上反馈、调解档案网上保存、调解过程网上监督等信息化管理新机制，调解服务一键通全面覆盖到村（社区）。探索建立网络QQ调处及QQ视频调处工作机制。
三、创新发展现代防控体系
7.项目名称：构筑覆盖全镇的现代化治安防控体系
责任单位：综治办、派出所、财管所、各村（社区）
配合单位：机关各部门
项目内容：
（1）以现代信息化为引领，在充分整合现有技防资源的基础上，按照“高点规划、高质建设、高效运用、高标管理”原则，构建“防范技术融合应用、防控时空无缝衔接、防控目标全网追踪、防控区域全面覆盖”的现代信息化技防镇。
（2）加强镇巡防中队建设，全面整合专业巡防和义务巡防力量等资源，形成两级专职巡防新体系。对镇技防监控中心人员定位、制度建设、监控值守形成规范管理。
（3）加强治安志愿者队伍和群防群治队伍建设，探索实践群防群治新模式。
项目保障：制定出台全镇技防工作规划，将现代技防建设列入财政预算，加大投入力度，力争2014年全面完成技防建设全覆盖，并纳入社会治安综合治理和长安建设目标考核，全面落实南通市综治委《关于进一步加强巡防工作的意见》，建立完善巡防队员考核奖惩机制。
项目要求：2014年，确保镇财政用于技防监控建设的投入达50万元以上，全镇25个村新增探头至少100只，通过技防设施现场抓获和提供线索破案量占破案总数的40%以上。确保巡防力量不少于50名，群防群治队伍常量达到辖区人口1%以上，建成一定规模的治安防范、应急反应、社会救助等不同类别的志愿者服务体系。
四、创新发展特殊人群管理服务体系
8.项目名称：创新建立特殊人群管理服务工作机制
责任单位：司法所、各村（社区）
配合单位：610办、派出所、民政办、人保所等
项目内容：
（1）按照“党政主导、政法综治牵头、职能部门参与、实体化运作”的原则，建立以社区服刑人员、刑释解教人员、涉毒涉邪人员、社会闲散青少年、易肇事肇祸的精神病人、社会弱势群体、重点人员为重点服务对象的，融帮助教育、管理控制、劳动就业、法律服务、社会救助、心里矫治“六位一体”的特殊人群管理服务中心。
（2）强化镇级安置帮教基地建设，加强对社区服刑人员帮扶、教育、心理矫治和转化工作，同时对其实行24小时管理服务。
（3）加强镇社工中心规范化建设，提升特殊人群管理水平。
（4）扎实推进防范处理“回归社会工程”，全面启动“三年教育转化整体战”。
项目保障：按照南通市关于《县级特殊人群管理服务中心、市刑释解教人员安置帮教过渡安置基地、镇（区、园）社工中心规范化建设标准》落实到位。
项目要求：2014年，全镇刑释解教人员安置率达96%，衔接管控率达100%，无重新犯罪、又犯罪。
五、创新发展外来人口服务管理体系
9.项目名称：加强外来人员服务管理组织网络机构建设
责任单位：综治办、派出所、村（社区）
配合单位：机关相关部门
项目内容：
（1）整合部门资源，建立集信息采集、劳动就业、子女入学、法律服务、社会救助、矛盾化解等职能于一体的外来人口服务管理办公室，配备一定数量的专职工作人员。
（2）在派出所建立外来人员管理服务工作站和外来人员犯罪管控中心，设立专门办公场所，并配备必要的工作人员。建立外来人口流入地、流出地双向管理协作机制。
（3）不断完善外来人口信息化采集和管理机制。进一步细化信息采集管理方式，建立健全部门协作、社会单位信息交换、信息核查反馈工作机制，提高信息采集的完整率和准确率。
项目保障：将外来人口服务管理改革纳入经济社会发展“十二五”规划。落实管理工作经费。
项目要求：2014年3月底前，按照要求全部配备到位，硬件建设达到标准。确保外来人口在就业、居住、就医、子女就学等方面享有与本地居民同等待遇，营造公平均等的发展环境。
六、创新发展新型社区管理服务体系
10.项目名称：“诚信江安、和谐邻里”主题教育
责任单位：综治办、派出所、司法所、广电站、文化站，各村（社区）
配合单位：相关部门
项目内容：
以“净化社会空气、打造一流民风”为目标，全面提升江安镇经济建设软环境。
项目保障：制定出台《江安镇“诚信江安、和谐邻里”主题教育活动实施方案》。
项目要求：全面提高江安镇干部、群众参与活动的积极性、主动性，使活动真正让江安镇社会风气得到净化，人民群众的法治理念得到提升，促进江安经济社会又快又好发展。
七、创新发展基层基础建设管理体系
11.项目名称：强化基层政法综治工作综合平台建设
责任单位：综治办、各村（社区）
配合单位：610办、派出所、司法所（调处中心）办、维稳办等
项目内容：
（1）大力度推进镇政法综治工作中心示范级创建活动，办公场所不少于300平方米，专职政法副书记直接负责、主持全面工作，综治办专职工作人员达到3人以上，专职调解员达4人以上，落实执行联动机制。村（社区）建立标准化综治警务室，面积不少于40平方米，人员、制度、经费落实到位。
（2）全面实施矛盾纠纷联调、社会治安联防、重点工作联动、突出问题联治、平安法治联创、社会管理联管等“六联”工作机制。
项目保障：按照要求严格实施考评，列入综治工作考核重要内容。
项目要求：2014年3月底，村综治警务室标准化建设到位，2014年9月底，镇政法综治工作中心示范级建设到位。
八、创新发展政法综治队伍管理服务体系
12.项目名称：加强政法队伍建设
责任单位：综治办、610办、派出所、司法所（调处中心）、维稳办
配合单位：纪委、组织、人保所
项目内容：大力开展“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题教育实践活动，在市委政法委领导下开展“大练兵、大轮岗、大督察、大监督”活动，制定实施方案。
项目保障：健全和完善政法队伍建设制度体系。
项目要求：确保全年政法干警无违法违纪和错案责任追究现象，人民群众对政法队伍满意率居全市前列。
13.项目名称：政法综治新型专业队伍和群防群治队伍建设
责任单位：综治办、派出所、司法所（调处中心）、各村（社区）
配合单位：人保所、财管所等
项目内容：
1、培育壮大专职调解、专职社工（心理矫治）、专职保安、专职监控、专职巡防、专职外口协管等专业队伍；群防群治队伍保持不少于100人。
2、全面建立江安镇“综治长安服务队”，在人员、制度、经费保障、考核上规范运行管理。
项目保障：制定完善专业队伍招录、培训、管理、使用、评价和奖励等实施办法。
项目要求：科学设置岗位标准，严格考核管理，提升工作效能，推动江安镇综治长安建设，促进社会和谐，让人民群众安居乐业。
九、创新发展组织领导体系
14.项目名称：建立完善维稳考评奖惩机制
责任单位：纪委、组织、综治办、依治办、人保所
项目内容：进一步完善领导干部德、能、勤、绩、廉、法、安“七位一体”考评体系，用足用好综治法治考核奖惩手段。
项目保障：制定完善《江安镇社会管理创新（综治长安建设）考评表彰活动实施办法》。
项目要求：将社会治安综合治理、长安建设和社会管理创新列入党政机关重要议事日程，使全镇党政机关、企事业单位和个人参与长安创建和社会管理创新的积极性、主动性和创造性得到较大提高。
15.项目名称：建立完善社会稳定风险评估机制
责任单位：综治办、维稳办，各村（社区）
配合单位：中心初中、派出所、人保所、国土所、建管所、卫生所、环保、安监、办、法制工作室等
项目内容：完善社会稳定风险评估机制，重大政策制定、重大项目审批、重大工程立项、重大举措出台前进行社会稳定风险评估。
项目保障：加强维稳办机构建设，配齐人员，建立社会稳定风险评估规范化标准体系和考评办法。
项目要求：按照《社会稳定风险评估工作意见》要求，做到应评尽评。重大政策制定、重大项目审批、重大工程立项、重大举措评估率达100%。
16.项目名称：建立完善重大决策听证对话机制
责任单位：法制工作室、司法所、各村（社区）
配合单位：派出所、维稳办、办
项目内容：完善重大决策听证对话机制，对涉及民生利益的重大决策、重大项目进行听证对话。
项目保障：严格执行《市听证程序规定》。
项目要求：重大决策、重大项目举行听证对话率达100%。
十、创新发展社会管理新的手段体系
17.项目名称：建立社会管理法治保障机制
责任单位：依治办、司法所、法制工作室
配合单位：相关部门
项目内容：
1、“公民法治驿站”在全覆盖的基础上，实行标准化运作。
2、全面打造“法治文化一条街”。
3、深化依法行政，推动公正司法，深入开展法制宣传，大力弘扬法治文化，努力形成依法决策、依法管理、依法办事、依法维权的浓厚法治氛围，大力推进社会建设和社会管理的法制化建设。
项目保障：出台实施意见，扎实开展法治创建活动。
项目要求：基本建成法治理念深入、规章制度健全、权力行使规范、公民权益保障、社会和谐稳定、人民安居乐业的法治乡镇，形成社会管理法制化保障体系。
18.项目名称：建立社会管理舆论宣传机制
责任单位：宣传、文化站，广电站
配合单位：综治办
项目内容：强化社会管理舆论宣传，宣传党的路线、方针和政策，了解社情民意，理顺社会情绪。通过新闻宣传、社会宣传、对外宣传、文艺宣传等形式，营造浓厚的社会氛围。通过政策宣传、典型宣传、成果宣传等形成社会管理齐抓共管、共建共享的社会基础。
[关键词]协商民主；依法治国；中国特色社会主义
[中图分类号]D601 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）12-0026-06
全面依法治国法治战略思想丰富和发展了中国特色社会主义协商民主的内涵，同时又在法治道路、法治理论、法治体系和法治环境四个维度上为我国协商民主的发展提供了基础和保障作用。法治秩序、党的领导、人民主体地位和平等自由协商是中国特色社会主义协商民主的基本内涵。法治既是中国特色社会主义协商民主的内在要求，又是大力推进协商民主的外部环境和保障条件。这是因为，以会议协商为直接表现形式的协商民主，并非每一次协商都是既成的现实而只是可能。要使协商行为变成现实的民主，变成一种民主习惯，就必须制度化。形成民主制度的前提是人人遵守这种制度，这就既需要人的法治自觉更需要依靠强制力的保障。法治就是这种强制性的力量，是协商民主制度重要的保障条件。
在全面依法治国的四个法治维度当中，法治道路是法治建设和发展的路径选择，它体现的是往哪走的问题；法治理论是法治建设和发展的理论指导，也就是指导法治实践活动的理念问题；法治体系是法治建设和发展的联系形式，是法治自身内部各要素以及法治与其他方面的关系问题；法治环境是法治建设和发展的社会条件和社会影响。这四者，法治道路是根本，法治理论是灵魂，法治体系是要求，法治环境是条件。在推进协商民主发展中，法治道路对协商民主的作用体现在，它决定了协商民主需不需要法治的问题，关系到协商民主自身建设和发展的目标设定和建设路径。协商民主的法治道路就是建设法治的协商民主，就是协商民主的法治化问题。法治理论对协商民主的作用体现在通过什么样的法治理论来建设协商民主，用什么样的法治思想来推动协商民主走法治道路。没有法治思想、法治理论的指引，就不可能确立法治道路，走了之后也未必能坚持下来，甚至还有可能走上歧路。法治体系对协商民主的作用是体系化的保障协商民主体系，协商民主程序、机制、制度、体制、体系是多层多维复杂的，哪一层级的作用没有很好发挥都会影响整个协商民主的效果，因此全面依法治国的法治体系就是满足协商民主体系建设的诉求。法治环境对协商民主的作用是为协商民主建设提供各方面法治的要素和条件，创造法治的环境和氛围，使协商民主文化与法治文化相交融，促进协商民主健康发展。
一、在中国特色社会主义法治道路基础上发展协商民主
中国特色社会主义法治道路是建设法治中国的根本道路，中国民主制度的法治化建设必须走这条法治道路。全面依法治国既为协商民主的制度化、体系化建设提供了明确的法治保证，也为协商民主指出了法治建设路径。
1.法治道路是协商民主发展的根本道路
全面依法治国为我国协商民主的发展确立了中国特色社会主义法治道路，这条法治道路就是让人民群众通过规范化、制度化并由法治保障的协商民主程序，实现平等、公正、有序的协商议事，共同协商讨论关乎人民群众自身权益的事务，以此彰显人民群众在社会经济发展中的主体地位。道路决定命运，道路就是方向，如果道路的选择不符合实际，不符合人民的期待，就会缘木求鱼、南辕北辙，注定走向失败。我国协商民主的法治道路，必然要与我国法治建设和发展的道路相一致，这就是中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路，反映了我国法治建设的成就，是对法治建设经验的总结。选择这条法治道路，是缘于中国近代法治曲折发展的教训：资产阶级改良派的法治建设的失败，资产阶级革命派法治成果被窃取，军事独裁背离人民的法治进程，促使中国人民最终选择中国共产党领导的社会主义法治道路。这也是缘于社会主义建设时期对法治建设的探索所取得的有益经验和“”使法治遭到严重破坏的沉痛教训。同时也是缘于建设社会主义市场经济体制的客观需要，缘于对西方国家优秀法治成果的批判借鉴的实际需要。中国特色社会主义法治道路能够确保协商民主沿着正确的法治道路进行建设。
法治道路对协商民主的具体作用体现为：一方面，使协商民主实际运行能够在法治的轨道上有法可依。作为民主的一种实现形式，协商民主是平衡社会利益的一种民主方式，这种方式必须与法治相结合，走法治道路才能维系持久。法治的平等性、长期性、共同性和强制性特征，可以使人们公正、有序、合理、自觉地处理社会关系，解决社会矛盾，可以避免陷入每一件事都要临时定约解决的困境，因此，法治是协商民主处理各种矛盾的蓝本。全面依法治国所确立的这一法治道路为协商民主规划好法治的方向航道，使协商民主的发展更稳健、更具有生命力。另一方面，使协商民主适应民主政治的现代化要求。一个国家的现代化有各种指标，在民主政治领域，民主的制度化与法治化就是民主现代化的客观要求。这是因为，民主的过程只有通过法律确定下来，得到法治的保障，民主制度才能够稳定持续，才能使民主的功能充分地发挥出来。走法治道路就是通向现代化的客观要求和标准，全面依法治国就是通过法治的标准来规范协商民主的发展，使协商民主依法而建，符合现代化要求。
2.中国特色社会主义法治道路奠定了中协商民主的法治基础
法治道路之所以是协商民主的根本道路，是由两个方面因素决定的：一是顺应法治文明发展的历史趋势。法治是社会进步的优秀成果，是人类自我治理选择的最佳方式之一，在一定程度超越了人治与权治的局限，使人类社会能更公正、更有序地治理自身。法治文明是历史发展的结果。不同历史阶段的法治发展水平受生产力发展水平、政治制度传统、思想文化传统和人口地理环境等因素的制约，呈现出不同地域特色和历史文化特征。人类社会历史发展的总的趋势是由低水平、小规模、简单化、分散化向高水平、大规模、复杂化和聚集化方向演进，因此人类的治理方式也随之不断发展变化，朝着更人性、更理性、更科学、更体系化趋势转变。以自然经济为基础的社会，人治是主导的社会治理方式；以商品经济为基础的社会，契约的影响占主要地位；以市场经济为基础的社会，法治是最重要的社会治理方式。虽然不同历史类型的社会占主导地位的治理方式不同，但法治思想和法律法规却一直伴随着人类历史的发展。因此，走法治道路，建设法治社会是人类的一贯追求。二是由改革的客观要求决定的。现阶段，我国的改革进入到攻坚克难的关键阶段，改革面临前所未有的矛盾与挑战，既要克服根深蒂固的旧矛盾又要克服不断出现的新矛盾，社会变化起伏波澜，利益诉求之强烈，思想交锋之迅猛，对民主制度带来极大考验。协商民主制度建设任务之艰巨复杂可想而知。因此，只有“以法治思维化解矛盾淤积”[1]，以法治为强有力的后盾才能有效维护民主制度的稳定。作为政治体制改革的重要内容，只有在法治的保证下，协商民主才能更好地完善自身建设进而推动政治体制改革的发展。
确保法治道路对协商民主的法治基础和保障作用，必须确保协商民主走正确的法治道路。这就是坚持中国特色社会主义的法治道路的发展要求，即按照法治道路的规定性来规范协商民主的建设。中国特色社会主义法治道路的核心要义在于，坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，坚持中国特色社会主义法治理论，从而确保法治道路对协商民主基础和保障作用的根本要求。首先，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”[2]，也是当代中国最鲜明的政治特色。离开政治的法治是无以为继的，在社会主义法治建设中，党的领导始终是推动依法治国全面展开、有序进行的重要保障。我国协商民主的法治建设也要坚持党的领导，并贯彻到协商民主建设的全过程，为协商民主建设提供根本保证。其次，“中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础”[2]。中国特色社会主义制度是法律法规、法治思想进而法治制度产生的社会制度平台，规定了法治制度的运行空间。我国协商民主走法治道路必须在中国特色社会主义制度下进行，这是协商民主法治建设的制度框架与制度依托。最后，“中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法制体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南。”[2]坚持以中国特色社会主义法治理论为指导建设协商民主，决不能沿袭西方自然法基础上的资产阶级法治理论，要使协商民主法治化遵循历史唯物主义的基本规律，维护人民主体地位，确保协商民主体系建设更科学、更有效、更符合法律规范。
二、在中国特色社会主义法治理论指引下发展协商民主
全面依法治国明确提出了法治建设的总目标，为此必须贯彻法治理论的指导。中国特色社会主义法治理论的提出，为我国协商民主的法治建设提供了有力的理论指导和坚实的思想基础。我国协商民主建设必须在中国特色社会主义法治理论的指引下向前推进。
1.法治理论是协商民主法治践的理论基础
法治理论对协商民主发展的作用是，为协商民主的法治实践活动确立正确的目标、设定法治的价值理念和提出法治的方法选择。协商民主的建设是法治化的建设，是法治实践的重要组成部分，因此离不开相应的法治理论的指导。法治理论一方面产生于法治实践，反映法治实践的需要，是对法治实践经验的总结与概括。另一方面法治理论也为法治实践提供理论指导，推动法治实践的发展。中国特色社会主义法治理论，是马克思主义法治思想与当代中国实际相结合的理论成果，是继承法治思想的基础上，根据改革开放以来经济、政治、文化、社会和生态等各领域法治实践和法治经验的理论总结。因此，中国特色社会主义法治理论既是建设法治中国的理论基础，也是构建社会主义协商民主体系的法治理论指导。
法治理论对协商民主法治实践具有不可或缺的重要作用。一是法治理论为协商民主法治实践提供价值评判依据。法治是对利益关系的规定与调节，法治理念的产生是基于普遍认可的价值理念。当新的利益关系所形成的价值理念与原有的价值理念产生不协调甚至冲突时，就需要进行价值评判，需要普遍认可的价值标准。这就需要法治理论提供评判依据。因为，法治理论总结了历史上有关法治价值的认识，能够为实践中的价值问题提供解答，同时也推动法治价值理论的完善。因此，一定的法治理论能够为协商民主的法治化建设、为协商民主过程所涉及到的价值判断问题提供法治价值评判依据。二是法治理论为协商民主法治实践提供方法论指导。协商民主法治实践面对的是一系列复杂的社会问题与矛盾，涉及到多种多样的人民群众的权利和利益关系。因此，在处理各种问题时必须采用合理的、科学的、民主的、法治的方法。法治理论也是法治方法论的集中体现，是法治经验方法的总结，能够为协商民主制度的制定者和参与者提供法治方法的指导。三是法治理论为协商民主法治实践创新提供理论支撑。相对于法治理论，法治实践总是处于能动的状态，特别是当原有的法治理论不能满足新的法治实践需求时，法治实践的创新就会被提出来，并需要法治理论为法治实践的创新提供认识上的逻辑起点和历史材料依据，以此推动法治实践的创新发展。
2.协商民主以中国特色社会主义法治理论为指导
协商民主以中国特色社会主义法治理论作为重要理论指导，是因为该理论是建立在唯物主义历史观基础上的，不同于西方资产阶级唯心主义历史观。马克思主义认为，对法的认识不能从法的抽象形式、法的理念来理解，也不能单纯从法的理论演变来理解，而是要从法背后的动因，也就是法的形成条件，即“根源于物质生活条件”[3]p591来理解。法是相对于经济基础的法律上层建筑，法的内容反映的是经济关系的内容。马克思在对资产阶级的法律进行批判时就已经指出，法律是阶级意志的体现，阶级意志本质上就是生产关系的意志，“这种意志的内容是由你们这个阶级的物质生活条件来决定的。”[3]p48可以看出，法是有阶级性的，社会主义阶段的法也是有阶级性的。我国现在的法治是广大人民群众意志的反映，是维护社会主义制度所确定的生产关系。西方资本主义的法治思想建立在唯心史观基础上。资本主义法治思想开始于启蒙运动时期，在封建专制制度，巩固资本主义制度以及由此体现的价值理念上起到了重要的历史作用，对人类法治文明的发展做出了重要贡献。其主要的理论渊源是从古希腊城邦时代的自然法思想中演变而来的自然法理论。自然法是从抽象的“理性”出发来看待法和人的权利，认为“支配宇宙和人的理性就是自然法”，[4]它是推动事物发展的根本动力和准则。资本主义的法治思想名义上是全社会的、每个人都能得到法治的保障，实际情况是只有少数资本家才充分享有法治的保障，因为法治就是为了维护他们的经济地位，大多数人则无法真正享有法治保障的权利。
坚持法治理论对协商民主发展的理论指导作用，必须巩固和坚持正确的理论指导，这就是必须坚持中国特色社会主义法治理论。只有坚持正确的思想理论同时又不断创新，才能使法治理论更好地指导协商民主的法治的民主实践。必须始终坚持马克思主义法治思想的指导，不断发掘马克思主义法治思想的真理性，大力宣传马克思主义法治思想的科学性和价值性，并在实践中结合每一个具体的法治实践活动，不断丰富新内容、创造新形式，使之注入新内涵。协商民主法治实践的发展就要在中国特色社会主义法治理论基本原则指导下，确立走中国特色社会主义法治道路的根本思想。就协商民主的各个环节、民主协商的程序、机制、制度等进行法治的设计与规划，反映经济社会发展需要，使协商民主每一制度的建设都能体现法治精神，都能有利于实现人民群众的民利。
三、在中国特色社会主义法治体系规范下发展协商民主
协商民主体系是协商民主各种制度之间的有机联系，建设社会主义协商民主体系是我国民主政治发展的重要方向。党的十八届四中全会关于构建社会主义法治体系的战略决策和战略部署为协商民主的广泛多层次制度化发展奠定了坚实的基础，回应了协商民主体系化建设的实践诉求。
1.法治体系规范了协商民主体系的构建
法治体系对协商民主的作用，就是体系化地保障协商民主体系的建设，使法治体系与协商民主体系相互联系，彼此嵌入到各自的体系中，连接成民主法治的一个整体。协商民主体系的每一个环节、机构、程序、制度的设定，都要有法治的确认、监督与实施，而法治体系的要素、结构、功能和过程的展开，都需要经过协商民主体系的认可与评判。中国特色社会主义法治体系是反映当下国情，满足国家治理体系现代化而构建的法治体系。该体系分别由法律、实施、监督、保障和党内法规五个方面共同构成，且每一个方面又是相对独立的子系统，每一个体系都在各自的范围内对协商民主建设起到重要的支撑作用。
法治体系对协商民主建设发挥重要的作用。一是完备的法律规范体系为推进协商民主体系的构建提供基本遵循。法律体系是法治体系的前提，中国特色社会主义法治体系建立在法律体系基础上。完备的法律体系为协商民主的制度化发展提供了法律依据，能够促进完备的协商民主体系的建立，同时科学的法律体系能够为协商民主体系的构建提供科学的指导。二是高效的法治实施体系能够促进协商民主体系效能的构建。高效的法治实施体系能够使社会利益关系、人民群众的权益问题及时带入到协商民主制度内进行商量讨论，通过法治规定的协商民主机制，保障各参与主体的权利，通过协商民主程序做出决策，达成协商结果，并有效实施。三是严密的法治监督体系能够保障协商民主的全部协商过程受到有效的监督，在协商程序是否符合法律规范、协商结果是否具有合法性、是否侵犯了协商主体权益等方面，得到有效监督，使协商民主体系朝着更公正、更健康的方向发展。四是有力的法治保障体系为协商民主体系的建设提供坚实的保障，协商民主体系是涉及多个领域的复杂的系统工程，如果没有强有力的、配套的法治保障体系为支撑，协商民主体系就很难建立起来，建立起来也很难持久下去。五是完善的党内法规体系为协商民主得到强有力的政治领导和组织保证提供支撑和基础。协商民主体系的构建是在党的领导下进行的，党的先进性纯洁性以及党的领导的坚强有力是建构协商民主体系的根本保证。现代政治生活由政党主导已经成为普遍现象，政党作为相对独立的组织，必须有完善的法规规范自身的行为，这样才能焕发出党的活力，对领导和推进协商民主体系建设发挥重要作用。
2.中国特色社会主义法治体系支撑了协商民主的建设诉求
协商民主之所以需要法治体系的支撑，是因为协商民主是体现民主原则的制度形式，民主原则是在处理政治、经济、社会等事务中体现出来的。各种事物之间的相互联系具有不同层次、不同地位、不同范围的特征，它们之间的相互联系和相互结合组成为一个有机整体，这就在客观上要求在处理事务时必须既体现民主原则，又把握好整体性，协调好各种要素，发挥民主的制度化、体系化作用。协商民主体系是一个复杂的、包含大至国家社会、小至单位个人的社会民主系统工程。如此宏大的体系建设没有法治体系的支撑是难以实现的。协商民主体系与法治体系不是相互独立、自洽的封闭系统，而是相互融合、联系紧密、相互发挥作用的体系。当前协商民主发展的主要目标是，更好地发挥作为实现人民当家作主、反映人民意愿诉求、解决人民利益矛盾的民主制度形式，建成完善的协商民主制度体系。这一目标的实现，没有法治体系的保驾护航是难以完成的。
确保法治体系对协商民主体系的作用得到充分发挥，必须使法治体系与协商民主体系紧密联系起来，使法治体系的各个部分能够参与到协商民主体系每一个维度和层面的保障上来。一是在协商民主过程这一维度，需要构建一系列的体制机制，如协商民主的程序规范机制、危机预警机制、群众参与机制、意见采纳机制、决策落实机制、意见反馈机制、监督评价机制等，使协商民主过程有机统一，使协商民主体系处于动态的运行过程，各种协商机制的构建则要纳入法治体系，得到法治体系的配合与协调。二是在协商民主参与主体这一维度，各派、人大、政府、人民政协、人民团体和涉及到相关权益的群众等，都是协商民主的参与者，参与主体的权利与义务的规定、权力范围与责任的划定等，同样需要法治体系的确认。三是在协商民主组织结构这一维度，从中央到地方以至于到基层单位等，在诸如协商民主体系的地位、权力的配置、组织结构的功能、职责范围等方面，以及各自内部的不同职能部门的构建、彼此的关系等，同样离不开法治体系，需要得到相应的规范与保障。
四、在中国特色社会主义法治环境下发展协商民主
法治环境是协商民主发展的外在条件，是全面依法治国所要塑造的法治的社会环境。同样，这一社会环境也是一种法治条件，是社会其他方面可以借以利用的法治资源。全面依法治国对协商民主的基础和保障作用就直接体现在这一法治环境中，它提供了各种法治的要素和资源。
1.全面依法治国为协商民主提供了法律法规保障
法律是规范和调节经济利益的产物，是社会利益关系的调节器。从现代社会法律的形成过程看，法律产生于民主认同。协商民主制度既是法律法规产生的制度形式，也是法律法规所要规范的目标。只有得到法律规范的民主制度，才能得到社会的认可，通过协商民主程序做出的决策才具有权威性。法律法规能为协商民主程序的机制，如群众参与机制、矛盾协调机制、意见采纳机制、决策落机制、监督评价机制等的设置提供法律依据；能够使协商民主程序、制度的制定得到法律的确认，使之成为法律化的制度程序，确保协商民主在法律的范围内，在制度的框架中有序开展；协商民主过程中涉及到的人民群众的权益，必然与相应的法律法规以及相关政策有关，因此法律政策的公开与共享，能使协商民主参与主体用法治思维、法治方式、法治路径解决问题。
2.全面依法治国为协商民主提供法治队伍保障
协商民主制度的法治建设需要具有法治素养的参与主体来构建。法治的建立是人的一种实践创造活动，因此离不开具有法律知识背景的专门队伍。法治队伍的专业化，能够确保协商民主程序和制度的规范化、科学化、法治化。专门的法治队伍能够运用法治思维开展工作，能够对协商民主的程序是否符合法律规范进行监督，确保协商民主过程依法进行；能够对协商主体提供相应的法律服务与援助，确保协商主体的权利得到维护；能够对协商过程所涉及的法规、规章进行法理评判，对协商全过程进行全记录；能够对通过协商民主做出的决策执行情况进行督察，确保协商民主制度的高效运行。
3.全面依法治国为协商民主提供法治氛围保障
协商民主制度化建设不是孤立的，而是在一定的社会环境中进行的。社会环境和社会发展的状况决定着协商民主制度建设的水平。因此，协商民主的法治建设需要良好的法治社会氛围的保障，通过塑造法治的社会氛围来促成协商民主制度内在的法治化构建。“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”，[2]要让人民能够真正信仰法律，就必须使法律能够充分保障人民的权益。一个对法律和法治充满信仰的社会，其协商民主制度必然处于较高的水平。因此，建设法治的社会氛围就是为协商民主制度的建设创造条件。人民群众是法治氛围建设的主体。要让人民群众懂得法律是维护自身权益的重要工具，“只要是合理合法的诉求，通过法律程序就能得到合理合法的结果”。[5]同时，还要加强宣传教育，使人民群众养成守法用法的行为习惯，成为一种信仰和光荣，在全社会形成社会主义法治文化氛围和法治社会氛围，为协商民主的法治化建设奠定坚实的文化基础和社会基础。
4.全面依法治国为协商民主提供法治认知保障
协商民主的法治建设是以协商主体法治意识和法律知识为前提的。由于人民群众在受教育水平、文化背景、法律知识掌握水平等方面参差不齐，致使法治意识和法律知识匮乏的协商参与者，在民主协商中处于相对不利的地位，从而影响协商民主的质量以及协商制度的公正性。因此，必须提供相应的法律和法治知识的保障，为协商民主参与主体提供相应的法律咨询服务，把法律服务体系纳入到协商民主体系的建设中。全面依法治国就是通过不断完善的法律救助制度，确保人民群众在协商民主过程中得到法律帮助，弥补法治认知的不足，更好地参与协商民主，更好地维护人民群众在民主协商中的权利。
参考文献：
[1]用法治为全面深化改革护航――四论深入学习贯彻十八届四中全会精神[N].辽宁日报，2014-10-28.
[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.
[3]马克思恩格斯文集（第二卷）[M].北京：人民出版社，2009.
一、全面有效实施宪法是坚持中国特色社会主义政治发展道路的必然要求
人类在漫长的政治发展过程中，创造了许多具有共性的文明成果，比如民主、法治、人权保障、限制公权力等，但与各国历史和现实相结合，形成了不同的政治发展道路。考察西方各国即不难发现，其政治制度与国家和民族传统、文化、社会结构等有着复杂而深刻的联系。这些联系在法律体系上形成了大陆法系和英美法系的分野，在政治体系上形成了君主立宪制、议会内阁制、总统制等制度差异。由于中国与西方各国在民族传统、具体国情等方面具有明显区别，因此中国的政治发展无疑应走出一条与西方各国不同的道路。这条道路，即是中国特色社会主义政治发展道路，是积极吸收借鉴人类优秀文明成果与立足中国具体实际的有机结合。
而中国特色社会主义政治发展道路的普遍性和特殊性在我国现行宪法中都得到了集中体现。首先，在政治发展道路的普遍性上，我国宪法明确肯定了人类政治文明的优秀成果，并将之作为我国政治发展的基本原则。其中包括：人民（宪法第2条）、民主（第3条）、法治（第5条）、人权保障（第33条）等等。我国现行宪法对上述原则的确认，也是我国宪法和我国政治发展道路对人类政治文明发展普遍规律的确认。其次，在政治发展道路的特殊性上，我国宪法充分体现了中国特色社会主义政治的基本特征。比如，宪法规定的人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度、爱国统一战线、社会主义法制原则、民主集中制原则等等，都是中国特色社会主义政治的具体体现。
由此可见，我国宪法对中国特色社会主义政治发展道路的确认表明，我国的政治发展，一方面应充分吸收人类政治文明的优秀成果，另一方面则必须立足中国国情，走出一条符合中国实际的价值实现和政治发展之路。而无论是照搬西方模式，还是拒绝借鉴人类政治文明成果，都是非理性的、错误的。因此，党的十报告指出，“充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。”正因为我国宪法以根本法的形式将此予以制度化、法律化，因此，全面有效实施宪法是坚持中国特色社会主义政治发展道路的必然要求。
二、全面有效实施宪法是发展中国特色社会主义政治主体内容的必然要求
依法治国，建设社会主义法治国家，不仅是我国人民的治国方略，而且是中国特色社会主义政治发展的主体内容。因为在现代国家政治生活中，所有的问题都围绕着治国理政而展开，法治作为治国理政的基本方式，必然构成现代国家政治生活的主体内容。因此，为全面落实这一治国方略，发展中国特色社会主义政治的主体内容，就必须全面有效地实施宪法。
首先，全面有效实施宪法是依法治国的首要内容。概而言之，依法治国就是依照宪法和法律治理国家，因而尽管依法治国的依据既包括宪法，也包括其他法律，但由于宪法是国家根本法，具有最高法律效力，因而宪法实施是依法治国的首要要求，依法治国首先是依宪治国。而以下两点决定了全面有效实施宪法，对于推进依法治国方略的意义尤为突出：第一，依法治国的方针是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。虽然我国社会主义法律体系已经形成，但居于法律体系最根本地位的宪法的实施却不尽如人意，而依法治国方略的全面推进，必然首先要求宪法在政治实践中发挥其最高法律的作用。第二，我国宪法不仅确认了依法治国方略的宪法地位，而且为实施依法治国方略提供了原则、理念与规范上的依据与支持。因此，依法治国方略的实施，也是宪法原则的实现，依法治国的持续深入，必然要求宪法实施的全面推进。
其次，全面有效实施宪法是依法治国的核心环节。在当代中国，依法治国承担着建构法治秩序的重任。它包含两个相互关联的层次：其一，使国家法律成为公民的活动准则，得到公民的普遍遵从；其二，治国的主体――中国共产党领导的中国人民，必须在法律设定的范围内活动。然而，要使法律成为公民内心中的信仰，使法律的权威得到根本保障，法律本身就必须体现宪法的基本理念。这至少包括如下三点要求：第一，中国共产党和中国人民必须遵循宪法的基本原则，必须在宪法设定的框架内亦即宪法的权威下活动，受宪法的规范和约束。第二，法律的制定必须符合宪法的基本理念，如法律制定过程必须体现民主性；法律必须符合人权保障的宗旨；法律的制定必须符合权力制约原则等。第三，依法治国是依据良法治国，而法律是不是良法则需要根据宪法予以判断。因此，依法治国方略内蕴着宪法的基本要求，依法治国方略的深入开展和完整呈现，必须以宪法的全面有效实施为前提。
再次，全面有效实施宪法是依法治国的根本保障。由于依法治国是我国宪法的一项基本原则，因而宪法的全面有效实施，也是依法治国基本方略得以实现的根本保障。第一，依法治国必须直面公权力的制约问题。如前所述，人民是依法治国的主体，但现实政治中，代表人民行使权力的国家机关及其工作人员违背人民意愿的现象却屡有发生，因而依法治国的关键问题，在于制约国家机关及其工作人员的权力。而这需要宪法中的权力制约、司法独立、民主监督、违宪审查等制度设计加以保障。第二，依法治国必须以保障公民权利为宗旨。法治优于人治的基本特征即是通过法律限制个人的专断意志，从而服务于法律保障人权的根本宗旨。但法律、法规本身也可能存在侵犯人权的现象。这就要求建立完善的宪法实施制度，依据宪法的精神、原则和规定，对法律法规的合宪性进行审查。正如同志在“讲话”中指出，“只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”也就是说,只有通过宪法实施保障人权，依法治国才能得以顺利推进。第三，依法治国必须正确处理中国共产党与法的关系问题。依法治国是中国共产党领导人民选择的治国方略，但在党的领导与依法治国之间一直存在着一定的张力。这种张力无法通过一般的法律予以消解。只有从宪法高度重新审视和不断改进党的执政方式，使党的意志与法的意志切实融合，依法治国才会在党的领导下真正实现。
总之，依法治国基本方略的落实，社会主义法治国家的建成等中国特色社会主义政治主体内容的发展，都要求必须全面有效实施宪法。
三、全面有效实施宪法是落实中国特色社会主义政治核心思想的必然要求
我国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，在我国政治生活中居于主体地位。因此，保障公民依法行使各项权利和自由，确保人民的主体地位，是中国特色社会主义政治的核心思想。而全面有效实施宪法，则是保障人民主体地位和公民基本权利和自由，从而落实中国特色社会主义政治核心思想的必然要求。
一方面，我国宪法对人民的主体地位和公民的基本权利作出了十分明确而详尽的规定。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，这就在法律上确立了人民原则；规定了人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家和社会事务，管理经济和文化事业；宪法确立了“国家尊重和保障人权”的宪法原则，并列举了公民广泛的基本权利。根据宪法的这些规定，只有全面而有效地实施宪法，人民的主体地位和公民的基本权利才能得到保障。正因为如此，所以同志在“讲话”中指出，“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。”
另一方面，人民主体地位和公民基本权利的保障也需要一系列宪法制度的支持。尽管我国宪法对人民主体地位和公民基本权利的规定较为完善，然而，徒法不足以自行，法律的实现需要特定的制度加以保障。相对于宪法的明文规定而言，现实生活中公民基本权利的保障现状并不能令人满意。公民基本权利受到国家机关侵害的情况时有发生，这就要求必须从制度上切实保障人民的主体地位和公民的基本权利。诸如以保障公民政治权利为基本手段，切实保障人民在国家政治生活和社会生活中的主体地位；建立和完善违宪审查制度，彻底而全面地解决法律、法规、规章侵害公民基本权利的问题；加强司法机关的独立性，保障行政诉讼的公正性，以诉讼形式对公民权利进行有效救济；等等。
宪法是公民权利的保障书，宪法的全面实施则是公民权利得以实现的有效途径。因此同志在“讲话”中指出，“我们要通过不懈努力，在全社会牢固树立宪法和法律的权威，让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律，使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器。”因此全面有效实施宪法，是人民主体地位和公民基本权利的根本保障。
四、全面有效实施宪法是当前解决中国特色社会主义政治发展关键问题的必然要求
随着改革的纵深发展，一种更为深入的体制性改革已成为一项迫切任务。可以说，积极稳妥地推进政治体制改革，大力发展社会主义政治文明，已成为时代的强烈呼声。而改进党的领导方式和执政方式则是其中的重中之重。然而，正如同志2004年在“首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会”上指出的，依法执政是党治国理政的一个基本方式，“依法执政首先要依宪执政”。同志在“讲话”中进一步指出，“依法执政，关键是依宪执政。”因此，全面有效实施宪法，是改进党的领导方式和执政方式，从而解决当前中国特色社会主义政治发展关键问题的必然要求。
首先，就世界范围来看，当今各国政治一般都表现为政党政治。虽然各国宪法对政党政治或有规定，或没有规定，但在政党政治的精义即是宪法对政治生活予以规范，各政党的行为须依循宪法设定的轨道，执政党必须通过国家机构实现其政治主张，而没有任何超越宪法和法律的特权等方面则是一致的。在我国，中国共产党是宪法规定的执政党，然而，中国共产党同样必须接受宪法的约束，必须在宪法和法律范围内活动。只有全面有效实施宪法，我们党的执政行为才具有坚实的法律基础。
其次，全面有效实施宪法，是实现党的领导方式和执政方式法治化的基本途径。改革开放前，党领导和执政的基本手段是依政策执政；改革开放后，尽管依法治国、依法执政、依法行政的理念日渐深入人心，但在政治现实中，仍有一部分党员干部习惯于按政策办事。这种领导方式和执政方式虽然效率较高，但却有着严重的负面效应，例如：容易导致个人专断；易为腐败和提供空间；影响党和政府的外部形象；等等。由于法治要求任何权力均须依法行使，政党的权力也不例外，否则其权力会因缺乏合法性基础而引发政治危机。因此，中国共产党将依政策执政转变为依法执政，无疑是执政方式的重大变革。而依法执政，首先是依宪执政，亦即依据宪法理清执政党与国家政权之间的关系，实现在国家机关内进行领导、而非领导国家机关，通过国家机关执政、而非绕过国家机关执政。同时，在执政过程中，必须努力贯彻宪法的精神、理念与原则，严格遵守宪法的各项规定。也就是说，通过全面有效实施宪法，实现党的领导方式和执政方式的法治化。
再次，全面有效实施宪法，也是我们党自我完善的基本方式之一。加强党的建设，一个重要的方面即是加强组织建设和制度建设。党要实现科学执政和民主执政，就必须加强党内民主、党内法治等若干制度建设。这些党建工作的深入开展，一方面应以宪法的基本精神为指导，另一方面也应切实保障党员的基本权利，提高全体党员、尤其是党内领导干部的宪法意识和法律意识。因此，全面有效实施宪法，将宪法的精神落实于党内建设的方方面面，也是我们党自我完善的基本方式之一。
由上可见，党的领导方式和执政方式的改进，不仅是一个政治问题，而且是一个法律问题。将原本依照政治原则、政策进行领导和执政的方式，转化为依照宪法法律原则、宪法法律规范进行领导和执政的方式，是转变党的领导方式和执政方式的根本手段。
*基金项目：本文系四川省社科重点研究基地“地方社会治理发展报告”阶段性成果。
作者：姜晓萍，四川大学公共管理学院院长、教授、博导；四川省社科重点研究基地“社会发展与社会风险控制”研究中心主任 成都 610065
[摘 要]解析社会治理体制创新与国家治理体系的内在逻辑，明确社会治理体制创新在国家治理现代化中的功能定位具有重要现实意义。本文提炼了国家治理视阈下社会治理体制的价值目标，诊断出目前我国社会治理中存在“维稳”诉求大于“维权”诉求，导致社会治理的价值理性迷失；党政包揽替代多元协同，导致社会治理新格局难以形成；风险控制重于社会建设，导致社会治理的路径依赖本末倒置；“即兴式”举措多于制度规范，导致社会治理体制的法治保障不足等误区。从完善社会政策体系、构建公民权利保障体系、优化基本公共服务体系、强化社会组织培育体系、建立社会行为规范体系、创新社区治理体系、巩固公共安全体系、健全社会风险预警与应对机制八个方面提出推进社会治理体系和治理能力现代化的实施策略。
[关键词]国家治理；社会治理；现代化
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0024-05
党的十八届三中全会决定把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，提出了“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求，这就要求我们深刻领会创新社会治理体制在推进国家治理体系和治理能力现代化中的功能定位，坚守新时期创新社会治理体制的价值目标，诊断目前创新社会治理体制面临的现实困境，探寻创新社会治理体制的战略的实施策略。
一、明确社会治理体制创新在推进国家治理现代化中的功能定位
指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。[1]这表明国家治理体系在形式上体现为一系列规范体制机制的国家制度，内容涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党建六个方面，重点在于政治体制、行政体制、经济体制、社会体制、文化体制的完善，实质是运用公共权力调整社会关系，协调社会利益，化解社会矛盾、维护社会秩序，实现政治、经济、社会协调发展。国家治理能力，就是运用上述国家制度管理社会各方面事务的水平和绩效，因为“治理能力反映的是国家治理行为的水平和质量，是对国家治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量”。[2]国家治理的现代化，既包括国家制度体系的现代化也包括制度执行能力的现代化，国家制度体系的现代化能够保障制度文明的先进性，坚定制度自信；制度执行能力的现代化能够保障制度文明的有效性，坚定道路自信。“二者是同一政治过程中相辅相成的两个方面，有了良好的国家治理体系，才能提高国家的治理能力；反之，只有提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。”[3]
社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。十八届三中全会决定中把社会治理体制创新概括为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面，具有很强的战略指导性和问题针对性，为我们深刻理解社会治理体制创新在国家治理现代化中的功能定位提供了导航作用。
首先，诊断社会问题是推进国家治理现代化的前提。指出：“相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方”。[4]这些不足和亟待改进的地方，究其根源，部分在于我们在国家治理制度设计和制度执行中缺乏对现实社会问题的准确研判，尤其缺乏根据公共需求构建国家治理体系的问题意识。我国目前正处于传统计划经济向现代市场经济的转型，集权管制型政体向分权开放型政体转型，传统农业社会向现代工业社会的转型这一特殊时期，在加快推进经济发展方式转轨、社会发展方式转变、政府治理模式转型的进程中，必然面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，社会公平问题凸显，社会矛盾加剧、社会冲突高发等现实难题，能否正确处理经济发展与社会公平，工业化、城市化与环境保护，基本民生建设与公共安全，公共需求增长与公共服务供给不足，公共权力膨胀与公民权利萎缩等社会问题，既是构建国家治理体系的基础，也是提升国家治理能力的前提。
其次，加强社会建设是推进国家治理现代化的基础。党的十报告把社会治理创新的表述修改为“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，十八届三中全会决定又提出“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，高度强调社会建设在社会治理体制创新中的基础作用，从而改变了原有的以社会控制和社会稳定为主要诉求的社会管理体制。社会建设，既包括发展社会事业，即收入分配制度、就业与社会保障、公共教育、公共卫生、公共文化、公共安全等基本公共服务，也包括社会组织的培育、社会行为规范和社会责任的培育和养成。这些既是社会治理的核心内容，也是国家治理现代化的基础。
再次，促进社会协同是国家治理现代化的核心。从国家管理到国家治理，最大的区别就在于治理主体由单中心向多中心转变，治理手段由刚性管制向柔转变，治理空间由平面化向网络化转变，治理目的由工具化向价值化转变。其基本特征：一是实现国家权力向社会的回归。公共权力运作流程不再总是单一的和自上而下的，而是互动式、多向度的。政府由凌驾于市民社会之上的管制者，又重新回到市民社会之中成为服务者。二是主体趋于多元化。政府必须与各种社会组织一起形成协作网络，在共同分担社会责任的基础上形成多元协同治理机制，共享公共资源，参与公共治理，并使各方共同受益。故“全球治理委员会”认为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取行动的持续的过程。”[5]三是以合作与协商为治理方式。要实现社会治理，必须建立一个以相互依存为基础的、以协作为特征的、纵横协调的、多元统一的现代化社会治理结构。促进立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等广泛多层制度化发展。由此可以看出，国家治理现代化的核心就是要实现政府与市场、政府与社会的协同共治，在加快经济转型中使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在社会体制创新中构建党的领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的治理格局。
二、坚守社会治理体制创新的价值目标
社会治理体制既包括社会治理过程中的治理主体、治理范围、治理方式、治理绩效，也包括社会治理体制的本质内涵、价值诉求和基本原则，理应是兼顾工具理性与价值理性的制度系统。十八届三中全会决定不仅对创新社会治理体制的主要任务作了具体部署，也让我们领悟到在推进国家治理现代化进程中创新社会治理体制的核心价值诉求。
民主法治。民主是社会主义国家基本政治制度的根本内容，法治是实现民主治理的根本保障。“缺乏民主的法治，容易走向集权与专制，而没有法治的民主，则容易走向混乱和无序”。[6]在国家治理和社会治理中必须坚持人民主体地位和发展社会主义民主政治，十报告提出了构建党的领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的社会治理格局。十八届三中全会决定也把“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”作为实现国家治理和社会治理现代化的重要任务。主张树立公民权利本位、政府义务本位的治理理念，一切以维护人民的利益为根本，变“为民做主”为“让民做主”最终走向“由民自主”，依法维护公民的社会福利权，依法保障公民参与社会事务的权利，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
公平正义。社会治理也是社会资源的调整和配置过程，必然面临各种利益集团的不同利益诉求，只有构建公平正义的社会利益分配机制和公共资源共享机制，才能有效协调各种社会关系，化解社会矛盾，让发展的成果更多更公平地惠及全体人民，保障普通公民平等参与现代化过程，构建起点公平、机会公平、结果公平的社会治理体制
包容活力。社会治理的目的绝非通过社会管控抑制人的创新性和创造力，限制人的自由选择和发展，恰恰是要通过制度设计激发社会活力，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”。[7]尤其是在当前社会阶层分化、社会关系复杂、利益诉求多元的条件下，社会治理既要确保公共利益的最大化，坚守社会主主义核心价值体系，确保主流道德价值不受侵害，也要鼓励社会包容，尊重诉求差异、理解多样化和个性化需求。“特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态”。[8]
安定有序。社会治理的宗旨是确保人民安居乐业、社会安定有序。但社会的稳定并不是完全没有社会矛盾和社会冲突，而是能在共同遵循社会秩序的前提下将社会冲突控制在有限范围内，社会矛盾在既有的矛盾纠纷解决机制下可以获得较快解决。这首先需要社会具备积极的公共精神，“公共精神是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学”。[9]其次需要政府依法行政、公民依法办事，共同遵守社会行为规范，维护社会秩序。再次需要建立健全社会信用体系，降低社会交易费用，形成诚信友爱、合作治理的良好社会文化环境。
三、诊断社会治理体制创新面临的现实误区
美国公共治理专家理德・C ・博克斯认为：“如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的社会治理结构的复兴实验过程。”[10]这表明人类进入21世纪以来，创新的重心已由追求政府管理的高绩效转向社会治理结构的变革，公共治理中的政府权力本位开始转向公民权利本位。我国从2004年党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年，党的十七大报告进一步明确了社会管理创新的基本内容。2011年中共中央国务院颁发了《关于加强社会创新管理的意见》，对社会管理创新的指导思想、基本原则、重点领域和重点任务等作了战略部署。各级地方政府积极响应中央号召开展地方社会管理创新实践，在构建社会管理新格局、社会组织培育规范、社会稳定风险评估、基层社区协同治理等领域进行了有益的探索，取得了显著的成效，但仍然存在一些认识上的误区和行动上的偏差，如果不能及时纠错，必将制约社会管理向社会治理的转变。
一是“维稳”诉求大于“维权”诉求，导致社会治理体制创新的价值理性迷失。社会治理体制创新的实质是以实现和维护群众权利为目标，通过赋予和实现群众表达利益的权利、维护利益的权利、实现利益的权利，推动个人发展和社会有序和谐发展。但目前一些地方政府把“维稳”作为社会治理体制创新的核心价值诉求，过度强调政府在“维稳”中的社会风险控制责任，推行“社会稳定一票否决制”，驱使各级官员把社会治理中的主要精力和资源都用于群体性冲突事件的管、控、防，对群众的各种维权行为高度敏感，严防死守，甚至出现以剥夺或限制公民权为代价维稳的现象，其结果反而是促使“民怨”演变为“民愤”，群众的抗争由意识转向行动，越维稳越不稳。
二是党政包揽替代多元参与，导致社会治理的协同格局难以形成。随着社会治理由单一中心向多中心的转变，社会治理的主体不仅是党和政府，还要依托各类社会力量的协同和公民参与。然而，理论上的共识在现实推进中遇到了“全能政府”惯性的障碍，目前一些地方政府仍然习惯于对社会组织和社会成员采取自上而下任务下达与政治动员的刚性工作方式，对社会事务大包大揽，忽略了各种社会组织和公众在社会治理中的主体地位和主力作用，甚至把社会治理片面理解为“对社会的管制”或“管理社会组织”，主张对社会组织的防控要横向到边纵向到底，将社会组织和社会成员视为社会治理的对象而不是合作的伙伴，漠视社会公众对社会治理体制创新的公共需求，习惯“爱你没商量”式的“为民作主”。其结果不仅会导致多元主体协同的社会治理新格局难以形成，同时也会因缺乏社会协同和公民参与而影响社会认同，演变成党政内部的卡拉OK自娱自乐，缺乏社会治理体制创新的社会基础。
三是风险控制重于民生建设，导致社会治理体制创新的路径依赖本末倒置。如果把社会风险控制的功能视为“灭火”的话，那么从保障和改善民生入手，完善社会建设，提升社会福利水平，增强群众的安全感和幸福感就是让老百姓“不上火”。很显然，“不上火”是本，属于积极的社会治理，“灭火”是“末”，属于消极的社会治理。但目前一些地方政府还是把社会治理的主要精力放在社会冲突与纠纷化解，流动人口和特殊人群管理，非公有制经济组织、社会组织管理，公共安全与社会秩序管理，信息网络安全管理等方面，仍然没有突破社会治安综合治理的狭隘范畴。其实，诱发社会风险的深层次原因是社会建设严重滞后和公共服务供给不足引发的收入分配结构不合理、贫富分化严重、社会不公平感等社会“负能量”。因此，只有把民生建设作为社会治理体制创新的基本，通过完善公共服务体系构筑保障国民生存和发展的基线，形成全体国民共建共享的利益分享机制，才有可能从源头上化解社会矛盾，促进社会和谐。
四是“即兴式”举措多于制度规范，导致社会治理体制的法治保障不足。目前全国各地的社会治理创新探索“即兴式”举措多，亮点不少，但由于多数属于“碎片化”的局部试验，缺乏从战略的高度进行系统制度设计，往往出现“人走政亡”，后劲不足，可持续性不够的情况。
法治是衡量社会治理体系和治理能力现代化的重要标准之一。社会关系的调整与社会利益的表达，都必须严格遵循法定依据、法定职权和法定程序。然而在“维稳就是讲政治”和“稳定压倒一切”的高压态势下，一方面部分社会组织和社会成员的依法维权的意识不强，当出现权利受损和利益表达受挫时，不是寻求制度化的行政救济或司法救济实现维权，而是通过违法上访、聚众闹事等非理性方式扩大社会影响，倒逼政府满足其要求。其结果不仅不能解决矛盾，反而会导致矛盾激化、秩序受损，出现纠纷解决中的社会失范。另一方面部分执法人员和干部运行法治思维和法治方式化解社会矛盾，应对社会冲突的能力不够。在协调社会关系、分配社会资源、化解社会矛盾时存在有法不依、有法难依、执法不严、违法不究的现象，甚至出现“以言代法、以权压法、徇私枉法”等严重违法行为，导致公民的合法权利受到侵害，社会不公平感和相对被剥夺感加剧，衍生出社会泄愤和社会抗争等“负能量”，加剧社会矛盾和社会风险。
四、推进社会治理体系和治理能力现代化
社会治理体制创新的关键，是构建新型社会治理体系，促进社会治理能力的现代化。实际上，所有创新活动都有赖于制度创新的积淀和持续激励，并以制度化的方式持续发挥着自己的作用。要避免我国社会治理创新的“运动式宿命”，保障可持续性，也取决于社会治理的制度激励与保障。
一是要完善社会政策体系。社会政策是公共权力机关在社会领域所颁布和施行的一系列法令、政策规章和规定，旨在保障社会成员的基本权利，协调社会群体之间的利益关系，解决社会问题，促进社会的安全和高效运行。社会政策是推进社会治理现代化的基本法治保障，也是影响社会质量的制度基础。首先，要建立社会政策的公共需求调查机制，重大社会政策出台前应开展广泛的公共需求调查、社会听证、专家决策咨询，让社会政策的利益相关者有充分表达利益诉求的机会，以确保社会政策的民主性和科学性。其次，要建立社会政策的信息公开与沟通机制，防止社会政策的突然实施对利益相关方带来的负面冲击，通过政策的解读和沟通争取民众的理解和支持，提升社会政策的公信力。再次，要建立社会政策的绩效评估机制，对社会政策的实施绩效进行评估，以便及时对政策实施中的问题进行修正，提升社会政策的针对性和有效性。
二是要构建公民权利保障体系。公民的权利保障体系主要是指实现公民权利的法定程序保障和权利受到侵害时的救济制度。公民的法定权利如果缺乏实现权利的正义程序和权利受损时的救济程序，就很难使应然权利变成实然权利。首先，要建立公民权利实现的程序保障制度，如在城市房屋拆迁、农村土地流转、企业改制、环境污染、工资标准、移民安置等涉及公民切实利益的领域，要明确公民究竟有哪些权利，实现这些权利的程序是什么。政府在执法中必须尊重这些权利，严格按程序执法，尤其要防止政府以公共利益的名义滥用自由裁量权，牺牲或侵害公民的合法权利。其次，要畅通公民的维权渠道，健全权利救济机制。通过出台行政程序法、修改行政诉讼法，严格执行国家赔偿法等，加强对行政执法的司法监督，畅通公民维权的司法救济渠道，引导和鼓励公民更多地选择法律维权。同时也要加快改革制度和行政复议制度，提升行政救济执法质量。再次，要提升公民的合法维权能力，变公民“无序化”的维权为“合法化”的维权。
三是要优化基本公共服务体系。基本公共服务体系是指以满足社会成员基本生存与发展需求为目标，向社会成员提供就业、社会保障、基础教育、公共卫生、公共文化、环境安全等基本公共品的一系列制度安排。旨在根据公共需求优化配置公共资源，最大限度地解决民生问题，化解社会矛盾、促进社会公平。享有基本公共服务，是公民权中社会权利的实现。首先，要提升基本公共服务体系的法治化水平，加快就业、社会保障、公共财政等方面的专项立法，规范政府公共服务供给过程，控制公共服务领域的自由裁量权，防止权力寻租。其次，创新基本公共服务供给方式，构建多元主体协同供给机制。打破公共服务领域的政府垄断，适度引进市场化和社会化的运作方式，逐步形成政府主导，多元主体协同互动的公共服务治理格局。再次，要大力推进城乡基本公共服务制度的有机衔接，实现基本公共服务均衡化。其四，加快公共财政体制改革，构建基本公共服务均等化的财政保障机制。其五，落实“基本公共服务国家标准”，建立质量控制与绩效评估体系。
四是要加强社会组织培育和监管。社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方面发挥着积极作用，是构建社会治理新格局的重要力量。首先要优化社会组织发展的制度环境。针对目前社会组织“双重负责制”导致入门难的问题，探索建立“备案登记、法人登记、公益法人登记”的三级登记注册制度，实施分类管理。其次构建社会组织的联动监管机制。政府负责探索对社会组织的审批与监管互动机制，制定社会组织评估办法和标准，委托专业机构进行独立评估。要引导社会力量参与对社会组织的监督责任，尝试引入社会组织的财务审计制度，建立社会组织的社会责任报告制度（ISO26000：社会责任国际标准，） 逐步建立起一个行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监督管理体系。再次要创新社会组织发展的激励机制。制定激励社会资本支持社会组织发展的财税政策，建立社会组织发展基金，鼓励企业等加大对社会组织的资金支持。健全政府购买社会组织公共服务机制，使民间组织在帮助政府提供公共服务的过程中获得发展平台。建设社会组织孵化平台，增加社会组织的社会影响力。
五是要建立社会行为规范体系。社会行为规范是人类为了社会共同生活的需要而形成的一系列社会活动的准则，以调整人们各个方面的社会行为，维护一定的社会秩序。首先要提升政府依法行政水平，严防自由裁量权滥用对公民权的侵害。其次要培养公民的社会责任意识，弘扬崇尚法律、依法办事的法治精神，倡导积极向上、理性平和的社会心态，构建以社会主义核心价值观为引领、社会公平正义为核心、道德规范和诚信体系为基础、公民权利保障为重点的社会行为规范体系。
六是创新社区治理体系。社区作为社会治理的单元细胞，是社会治理现代化的基层综合服务管理平台。尤其是随着新型工业化、城镇化、农业现代化、信息化的推进，构建新型社区治理模式已成为刻不容缓的现实需求。首先要以社区公共需求为基本导向，创新社区公共服务，基本形成群众诉求表达――群众利益保障――群众权利实现――群众需要满足的良性循环，实现基层社会治理由行政工作向社会工作的转变，推进社区认同走向社会认同。其次要构建社区协同治理机制，保障在党的领导下，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，通过多元主体的参与协同，共同缔造，开发社会潜力、激发居民动力、形成社区活力。再次要创新社区网格化治理机制。推动社区网格化由风险防控的单一功能走向多功能、立体化、联动式的社区综合服务载体，实现机构整合、人员整合、信息整合、流程整合，拓展了社区服务的内容，延伸了社区治理覆盖面，提升了社区治理的绩效。
七是巩固公共安全体系。公共安全体系指维护社会公众安全生产、生活的一系制度安排。主要包括食品安全、工程安全、交通安全和社会治安等。随着我国经济快速增长后基本温饱问题的解决和工业化城镇化的加速，公民的公共安全需求已日益增长，已成为排名靠前的公共服务需求之一。首先要改革公共安全监管体制。提升食品药品安全监管机构的统一性和权威性，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，形成全过程追踪的食品药品安全监管制度。其次要深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。再次要健全灾害管理体制。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。
八是健全社会风险预警和应对体系。社会风险预警与应对体系是指防范和应对社会风险的一系列制度安排。转型期也是社会矛盾激化，社会冲突加剧、社会风险高发期。首先要构建多样化的社会矛盾化解调处机制，健全行政复议制度，改革制度，构建人民调解、行政调解、司法调解协同发力的“大调解”系统，加强源头治理。其次要健全社会风险的预警与评估机制。在总结地方重大政策和重点项目社会稳定风险评估的基础上，科学运用风险管理的工具和方法，采用数据挖掘技术和试验仿真技术等，研发中国社会风险评估指标体系，构建符合国情的社会风险评估体系，提升社会风险的识别能力和预警能力。再次，建立网络舆情和社会心态监测系统，把握舆情和社会心态演变机理，及时化解社会焦虑，变负能量为正能量。逐步形成关口前移，源头治理、预防为主、防控结合无缝隙社会风险预警和应对体系。
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Social Governance System Innovation in the Process of National Governance Modernization
Jiang Xiaoping
[Abstract]It has practical significance to analyze the internal logic between social governance system innovation and national governance and to clarify the functions of social governance system innovation in the process of national governance modernization. This article has generalized the value goals of social governance from the perspective of national governance， and has diagnosed many problems. For example， maintaining stability appeal is stronger than maintain legal rights appeal， which causes the value reasoning loss； party and government take care of everything and there lacks multiple cooperation， which causes the difficulty of social governance new situation； there is more risk control than social construction， which puts the cart before the horse in terms of social governance； some measures are like campaigns and there lacks legal guarantees， which influences the legality of social governance. This article has proposed the implementation strategies from eight aspects including perfecting social policy system， constructing citizen rights guarantee system， optimizing basic public service system， improving social organization incubation， setting up social behavior norm system， innovating community governance system and strengthening public security system.
论文关键词 自治法 权益 保障
我国的民族区域自治是宪法明文规定用以解决国内民族问题和保障各少数民族合法权益的基本政策和基本政治制度之一。我国的民族区域自治法是具体实施民族区域自治制度的基本法律，它对依法保证民族自治地方行使自治权和充分保障少数民族的合法权益提供了具体的法律保障。当今国际国内对少数民族或者少数人权益的保障，已经成为一个受普遍关注的理论与现实问题。
一、民族区域自治与少数民族权益的界定
考察西方语境的“自治”一词来源于希腊语，意为“自己的”意思，也指管理自己私人事务的法定资格。若在汉语语境中考察，“自治”一词最早出自《三国志·魏志·毛玠传》，当毛玠负责“人事权”而专挑清廉者举荐，在一定程度上改变了官场上的奢华之风，因此太祖对此十分满意，叹曰:“用人如此，使天下人自治，吾复何为哉!”。可见在这里的“自治”也含有自己治理自己的本义。另外，还有学者认为“自治”一词最早出自《史记·孝文本纪》，“有司皆曰:‘民不能自治，故为法以禁之”，但意思相近。一般而言，“自治”方式多种多样，“民族自治”只是众多表现形式的一种。在通常的论述中将“民族自治”等同于“民族区域自治”，其实这两者之间存在很大差别。单从时间上看，“民族区域自治”出现还只是近百年的时间，相反就“民族自治”的思想与实践在我国历史上却早就存在。
我国的民族区域自治是指在国家的统一领导下，各个少数民族聚居的地方实行实现区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族区域自治的前提是国家的集中与统一，各自治机关是在国家统一领导下的地方政权，其基础是集中在一定的聚居区域。各少数民族建立自治机关从而行使自治权，它的实质或核心价值是要保障少数民族当家作主与管理本民族本地方内部事务的权利和利益（即权益，见下论述）。我国的民族区域自治具有的多维理解属性。一是政治理念属性，早期我党的一种政治理念或主张，中国共产党成立初期就多次提出“民族自决权”。二是法律文本的属性，主要指民族区域自治的确定为法制化的进程，1984年5月31日全国人大六届二次会议顺利通过《民族区域自治法》，标志着我国第一部民族区域自治法律诞生。三是社会主义民主与政治文明形态的属性，在现实面前，我国的民族区域自治制度本质已经能体现了社会主义民主的本质特点。
少数民族权益有时又称作相应的权利、利益与人权等。少数民族同样是享有人权的主体之一。权利一般又称为法律权利，是对法律关系主体能够在权能与享受利益行为方面获得许可和保障，少数民族的权利包括民族政治权利、经济权利与文化权利等。而利益产生并发展于需要，一般而言，权利与利益总是紧密相联，少数民族权利和少数民族利益都是我国民族关系的核心问题，如果二者联合在一起使用表示的权益，就指的是权利与利益的总称。少数民族权益实际上客观地包含着少数民族权利与少数民族利益的一致性。
二、民族区域自治法关于少数民族权益的规定
我国目前广义的民族区域自治法，一般由三个部分组成。第一部分属于主体部分，包括宪法与民族区域自治法以及有关少数民族区域自治的各种法规。第二部分是法规和行政规章规范主要是为了具体实施民族区域自治法，但目前我国以国务院制定的行政法规、命令与决定和各部委的规章作为实施民族工作的法律问题还略为不够，应该尽快出台民族区域自治法的具体实施细则。第三部分是各少数民族自治地方自行制定的自治条例、单行条例、变通规定以及补充规定等等。我国各民族绝大多数自治地方基本都制定了自治条例，而且制定落实了大量的单行条例，另外还根据各自治地方的特殊实际，分类制定了一大批针对婚姻法与草原法等法律适当变通与补充规定。
我国的民族区域自治法体系中有关少数民族权益保障的规定涉及面较宽。总所周知，我国实行并推行少数民族区域自治制度的根本宗旨是要“保障少数民族的合法权益”，作为扮演实施这一制度的基本法律的重要角色，民族区域自治法肯定会理所当然地要针对尊重与保障少数民族的诸多合法权益做出相应的规定与保障措施。少数民族自治地方的自治权是民族区域自治的重要核心内容，同时也是我国少数民族权益保障的重要方面。我国法律实务中的“自治机关的自治权”，主要是指少数民族自治地方的人民代表大会与人民政府，依据和根据本民族与本地区的实际情况和特点，相当独立自主地管理本民族和本地区的内部事务的权力。自治机关行使自治权，一方面是我国根据统一和自治的原则应该赋予少数民族自治地方的民族权利，另一方面也是自治民族根据平等自治的原则应该享有的民族权利。就其实质，自治权并不意味着恩赐，也并不意味着特权，而只是一种平等的权利和民主的权利。追本溯源，少数民族的自治权是一种群体权利，表现在不仅是法律赋予自治民族的权利，还同时表现为赋予自治地方其他民族的相应的合法权益。在实践中，有关自治权的构成与主要内容和使用范围等方面，存在着多种不同的划分方式。目前认为，少数民族自治地方的自治机关拥有着自治权可以概括为:立法权、培养干部权、变通执行权、语言文字权、公安权、经济权、外贸权、财政权、文化教育权与交流权等10个方面。
三、民族区域自治法对少数民族权益的保障
我国民族区域自治法规定下的少数民族权益的类型和内容。少数民族权益的类型是多种多样的，可以从不同的角度来对少数民族权益进行分类划分。如根据民族权益存在的空间范围来分类，可以具体划分为国际民族权益与国内民族权益、全国性民族权益与地区性民族权益等；如根据少数民族权益的享受主体，可以具体将少数民族权益划分为少数民族集体权益与少数民族个人权益、自治少数民族权益与非自治民族权益、聚居民族权益和散居民族权益、农业少数民族权益与畜牧少数民族权益等。我国少数民族权益保障的基本内容，我国少数民族权益涉及的内容方方面面，一般而言，可划分为少数民族政治方面的权益，诸如：保障法律上的少数民族平等，少数民族人人平等，实现少数民族的独立自主等；少数民族经济方面的权益，诸如：自主发展少数民族地区经济和享有国家帮助自身发展的权利等；少数民族文化方面的权益，诸如：发展各少数民族自己具有各自民族形式与特点的文化事业等；少数民族狭义的社会方面的权益，诸如：发展少数民族的文化教育、医疗卫生与体育美育等众多的社会事业等。
我国少数民族权益保障的运行机制。新中国的少数民族权益的保障，同样需要通过系列的机制来实施和有效地运行，目前主要有以下几个方面的机制。一是法律保障的机制。经几十年的发展，我国己逐步形成保障少数民族权益的法律与行政法规和规章制度组成的保障体系。少数民族权益的法律保障体系具体的内容涉及少数民族具体的政治、经济、文化、教育、医疗卫生、体育与社会保障等多项少数民族权益的赋予与保障。二是司法保障的机制。司法保障在实际中具体表现在法律的具体运行与操作的整个过程和机制等方面，它具有保障少数民族合法权益的强制功能。在我国宪法文本的第134条与刑事诉讼法文本的第9条规定:“各民族公民都有运用本民族语言文字进行诉讼的权利。”从宪法派生并在各程序法中都有明确的规定各少数民族公民具有运用本民族语言文字进行诉讼的司法权利。三是政策保障的机制。我国的系列少数民族政策，是为了调整民族关系与处理少数民族问题而采取的多种措施与规定的系列总和。少数民族的政策机制是最直接与最具体地保障少数民族权益的运作机制。四是行政保障的机制。我国通过采取多种多样的行政举措与行政手段来保障少数民族拥有的权益。我国通过少数民族的识别工作，来进一步明确进行少数民族权益保障的民族共同体的主体主人翁的地位，从而为各项民族政策的施行自然创造了必要的基础条件;我国通过采取大力发展少数民族地区的经济文化配套管用的行政举措，从而促使各少数民族在经济社会发展上获得了实实在在的巨大实惠等。
四、实施民族区域自治法与保障少数民族权益的关键
第一，少数民族自身因素是关键之一。直接或间接地影响少数民族权益保障的自身因素，在实践中表现为自治民族群体的素质、意识、思想观念与民族生活方式等，这确实是少数民族权益保障的内存动力与思想依据。少数民族自治机关的发展状况，一般包括自治机关的机构设置是否规范和科学，自治机关相关人员的年龄与知识等结构是否合理，自治机关的工作人员在素质能力方面是否符合自治地方经济社会发展的客观要求，并且自治机关是否能够高效合理地运行等等方面。通常意义上烦人少数民族权益，主要通过少数民族自治机关的有效运行来实现和实施的，因此，少数民族自治机关的状况，特别是自治少数民族的素质、意识与思想观念以及生活方式都能够对少民族权益的保障产生重要影响。
第二，少数民族所处的自然因素是关键之二。每个少数民族的民族自治地方都是处在特定的自然环境空间，因此必然要受到当地自然环境与自然条件的影响与制约。比如处在不同交通状况与不同自然环境条件的民族自治地方的少数民族权益保障的相关事宜，其所面临的权益问题肯定有很大的差异，少数民族的愿望与诉求肯定都是存在很大程度的不一样。
第三，少数民族周围的社会因素是关键之三。一般而言的社会因素主要是指社会小的环境，具体包括少数民族自治地方的经济发展状况与民族关系状况以及舆论信息环境等。假如某个少数民族地区的经济发展程度很好，则意味着财政状况较优，也就相应地对这一地区的少数民族权益保障的实质性的支撑当然就很大。
第四，少数民族周遭的法制因素是关键之四。各地区的少数民族权益保障的相配套的法律是否完备，少数民族地区的司法活动中能否有效地运用有关权益的法律保障条款，必然直接影响到当地少数民族权益保障的实现程度。
