关键词：农资市场；长效监管；对策
中图分类号：[S-9] 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-05-0010-1
近几年来，随着新农村建设的逐渐深入，农资市场也跟着日益开放和活跃，这在方便农民的同时，一些纠纷和投诉现象也不断发生，对农资市场的发展形势是很不利的。
1 现在农资市场状况和监管难点分析
1.1 当前农资市场的经营点过小而且过于分散
农资市场的大部分都分散在各个乡村，经营点的规模普遍很小，大多数都是以家庭式经营为主。存在着工商所的工商人员数量少、任务量重等问题，使农资市场的监管难度和成本都大大升高。
1.2 农资市场的经营主体过乱
随着我国经济技术的不断进步，农资市场日益放开，以往的传统格局被取代，一部分的企业和个体经营者加入农资市场，这些经营者一方面给农民带来了方便，另一方面也产生了不少的问题。首先是承包经营，有一些个人本来没有经营的权力，却靠着承包的名头，在缴了一些承包费用之后，以农技服务站或是供销社的名头建立一些连锁店用以经营农资，名义上是集体企业，实际上却是个人经营。其次是经营范围超标，因为农资销售有一定的季节性，某些日用品店为达到利益，在未经允许的情况下，也经常贩卖一些农药、化肥等相关农资产品。还有一部分是无证经营，有一些经营者是在没有营业执照的基础上进行农资经营，其流动性大、隐蔽性强、产品的质量和售后服务都没有基本保证，这对于农资市场产生了极大的不利。
1.3 一些经营者和消费者的素质低下
在很多农村，青壮年劳动力大多在外打工，一些中老年人留在农村从事农业生产的工作，这些人中绝大多数文化素质低下，甚至是文盲和半文盲。经营者的文化素质低就造成了部分监管制度很难施行，并且缺少对应的农资技术知识，不能及时给农民提供出有助的售后服务。消费者文化素质低，甚至看不懂产品的用法用途，对自身利益可能会造成很大的损失。
1.4 一些相应部门的监管水平不足
农资监管工作的涉及面较广，农资市场相对应的主管部门有农业、质检、工商等，各个部门的工作者业务素质不同，对农资市场的监管执法手段也不同，仅仅会从产品的厂址和名称、有效保质期限、广告信息等方面进行监督检查，这对于农资产品的质量和监管体系很难形成较高的防范措施。
1.5 部分农资产品的自身问题多
近几年来，在工商部门的大力护农政策下，假冒伪劣产品有所减少，但是虚假夸大广告宣传、侵权等问题仍旧较多。
1.6 针对农资消费的维权难度大
对于农资纠纷事件，要由技术人员进行现场勘查，清楚产品生产的全面过程，如果是产品的质量存在问题，要送到上级机构进行检测，周期过长。一些农民的法律意识和自我保护意识相对薄弱，在购买一些农资产品过程中，不知道检查产品合格证，不懂索要凭证和保留发票，在纠纷事件发生时，也不知道要保留样品，对于处理和索赔上产生了一时难以解决的局面，对于农业生产造成影响，农民对于一些损失不大的行为自愿放弃投诉。
2 加强农资市场长效监管的相应对策
监管农资市场的目的在于保护农民的合法利益不被侵害，使农民都可以对农资产品买的放心、用的舒心。对于上述的一些问题，针对怎样加强农资市场的监管工作给出解决的对策。
2.1 加强宣传、创造良好氛围
对运用广播、电视媒体的方法加大宣传，加强农民在购买农资产品时对产品的识别知识和使用常识，以此来提高农民的自我防范意识。还要通过媒体手段大力加强对打假工作的宣传，让一些不法经营者及早认识到问题的严重性和应该承担的后果，也会使农民的法律意识得到提升。
2.2 成立农资经营者责任制
对农资产品经营者的类型进行严格把关，对新申请的经营单位做到严格审查，坚决杜绝无照经营和超范围经营的现象。对已有的农资经营单位要定时做好规范工作，遇到不法的经营者给予清理整顿，彻底全面的保障农民利益。
2.3 建立制度和章程，抓好对农资市场的责任落实
对供销社等部门建立起专门针对农资市场的管理机构，派遣专人负责平时工作，成立经营者准入把关、产品质量咨询、农资产品退换和赔偿等相应机构。工商部门应对这些机构给予积极的指导，使农资市场监管工作成为人人有责的工作，对农民利益起到维护作用。
2.4 培养示范典型，做到以点带面。
针对农资产品经营的现状，可以对部分经营突出的经营点开设监管示范工作，示范点必须具备完善的经营管理条目，通过培养示范点，对其他经营者进行全面推广，以达到逐步统一、共同进步的作用。
2.5 创建不法信息预警纰漏制度
在一些农资市场相应部门中开设举报电话，农民在购买、使用农资产品的过程中遇到问题可以及时的向相应部门进行咨询和投诉，使农资产品的经营模式变得更加透明公开化，对于一些严重侵害消费者利益的行为能够及时有效的给予帮助和处罚。
3 总结
农资市场的相应管理部门怎样才能发挥作用，对现在存在的问题进行整顿和规范，加强农资市场的长效监管措施，全面的保障农民的利益，是近几年工商部门一直在思考与分析的问题，也是工商部门对监管措施进行创新，提高其在社会中形象的重要研究课题。本文针对现有的现象提出几点分析和解决方案，争取达到共同进步的作用。
参考文献
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[2] 栖岩.乍暖还寒话农资[J].大众标准化,2006,(04).
关键词 浅析；种子；质量；问题；处理措施
中图分类号 D922 文献标识码 A 文章编号 1673-9671-(2012)101-0183-01
近年来，由于农资市场经营主体模糊，进货渠道复杂，农资产品标签混乱，假冒伪劣农资产品坑农、害农现象屡见不鲜。在我县的农资市场也存在不少种子质量问题，归纳起来有以下几点。
1 种子质量问题突出，掺假使假严重
调查显示，种子质量问题突出，种子中掺假使假、纯度不够情况较多。个别不法种子经营商为获取最大利润，经营假冒品种或未审先推销售，给农民增收和农业生产安全带来隐患。一是以低价的普通品种包装成高价品种出售，以获取最大利润；二是以未经审定的品种包装成已审定的品种，避开品种审定关上市销售，以逃避法律处罚；三是直接销售未经审定的品种。
2 种子生产销售中夸大宣传现象普遍
种子生产者和经营者为了扩大销售，往往采用夸大宣传的手法，尤其对于没有经过引种试验的品种，大多数靠口头承诺，也有的在包装说明中直接对增产效果作夸大宣传，误导农民购买。如我县某农民从集市上购买了未做引种试验的油菜种子，结果由于土壤、气候条件不适，导致油菜出芽率仅15%-30%。
3 少数经营者违规零卖种子，农民使用后隐患多
调查发现，当前仍然存在打着方便农民的幌子，拆开包装零卖种子的现象。从表面来看，拆包装销售种子对农民有利，农民可以要多少买多少，方便快捷。其实，使用拆开包装后的种子存在诸多隐患：一是为经营者掺杂使假提供了方便，种子的品质得不到保障；二是农民买回无包装的散装种，如同买到了无厂名、厂址、无合格证的“三无”商品，一旦出现种子质量问题，难以主张权利；三是种子的简要性能、主要栽培措施、使用条件等说明通常印刷在包装物上，农民买回无包装的散装种后，对栽培方法、管理措施等一无所知，种植好坏和收成好坏只好靠经验、凭运气。
4 农民的知情权在种子销售中未受到重视
农民购买种子时，生产者、经营者有如实告知的义务，应客观介绍种子的名称、产地、供货商、检验报告，引试种的基本情况，适用自然条件，尤其要如实介绍栽培注意事项和种子的不良性。然而，当前部分生产者、经营者，并未重视农民的知情权。如我县某农民反映，他们购买了某玉米种子，由于供应商宣传解释和售后服务不到位，致使农户避寒不及时，操作不当，造成播种后的玉米种发芽率偏低。
为规范农资市场，保障农业生产健康发展。笔者认为主要应从以下方面入手。
4.1 加强法律宣传，增强法律意识
乡村两级要加强对农民群众法律法规学习宣传和思想道德教育，通过各种形式进一步加大对法律法规的宣传普及力度，不断提高各级干部和广大农户对法律法规的认知，使广大农民群众知法、懂法、守法，牢固树立法律意识、合同意识和风险意识，严格用法律法规来规范和约束自己的行为。加强农资生产经营者的法律法规知识的培训，职业道德、农业法律法规作为岗前培训的必修课，让从业人员掌握与本职工作相关的道德规范，培养经营者的敬业精神。通过一系列的宣传，使我县广大人民群众更深层次地认识了解法律法规在农业生产经营和使用中的重要性和必要性，营造了一个良好的市场氛围。
4.2 积极培育诚信服务市场
目前我县信用市场发展迟缓，供与求两个方面都存在问题。因此，我们下大力气培育诚信服务市场，努力扩大信用产品的需求和供给。一是通过加强行政许可监督检查，对辖区内农资生产经营主体进行全面清查，统计农资生产经营单位基本情况，掌握经营单位分布情况；二是通过签定《诚信农资生产经营目标责任书》，明确三方权责。三是分户建档，推行诚信档案管理。档案登记内容包括种子生产经营单位包括自身和所经营种子的种子生产经营许可证、营业执照、主要农作物审定证书等复印件；对举报或检查有不诚信的均记录在案，多次被举报或检查不符合要求的列入黑名单，作为重点查处对象，切实用制度规范经营者经营行为，推行不合格农资经销商退出市场制度。四是建立健全检查登记制度。对农资生产经营单位的检查实行登记在案管理，由被检单位签字认可；五是引导农资经营户建立健全农资商品质量追溯制度。
4.3 加强对农资和农产品质量抽检
农资经营在全县范围内千差万别，良莠不齐。为了严肃法纪，真查实管，我们坚持治源治本，标本兼治的原则。建立健全农资和农产品生产环节和流通环节的质量监测制度和执法抽查制度，制定并组织实施质量年度抽检计划，特别是对群众反映较多和问题突出的区域、经营单位作为重点检测对象。一是委托农业检验检测站对进入本县的农业生产资料进行产品质量检验，严把农资质量关；二是对全县农资经营门市和摊位进行排查，严防死堵，不留死角，确保经营渠道关口；三是严格清查市场调入关口，从源头上卡住假冒伪劣农资的流入。通过明查暗访、随机抽样调查等形式，查明摸清各种农资的进货渠道，建立长期监控机制，切实加大源头整治力度。
4.4 加大监管力度，严厉打击违法违规经营的农资市场主体
种子执法管理部门要严格依法办事，加大对种子市场的执法与管理力度。一是对未审先推、未鉴先售及经营假劣种子等违法违规经营行为给予严厉查处；二是结合农时供种特点，以玉米、小麦、油菜、蔬菜和西甜瓜等种子为重点，对种子质量指标加强检测；三是实施告知制度，结合开展种子市场专项整治行动和案件查处结果，以《种子市场执法检查通报》形式对全区种子经营企业进行宣传告知，对有严重违法违规经营行为的企业、商店予以通报；四是加强对种子市场最新动态的监管，定期、不定期向社会公布，出现问题做到早发现、早解决、早控制，防范于未然。
参考文献
[1]牛力武.牡丹江市蔬菜种子质量存在的问题及解决措施[J].农业科技通讯,2007.
关键词 农村土地承包经营权；确权登记；问题；对策；安徽五河
中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）08-0293-01
为了加快现代农业发展步伐，进一步稳定和完善农村土地承包关系，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，根据2015年中央一号文件指示精神和安徽省委省政府的统一部署，五河县全面启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作。在进行土地确权工作过程中，依法依规处理各种矛盾和问题，严格按照安徽省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案制定的17个步骤有序推进，程序合法、操作规范，扎实稳妥地完成了农村土地承包经营权确权登记颁证任务，基本实现了颁证到户、档案进馆和数据入库的要求，并通过省专家组检查验收。土地确权登记颁证工作涉及面广、政策性强、工作量大、情况复杂，现结合笔者2年的工作体会，对农村土地承包经营权确权登记颁证中所存在的问题、原因及遇到的困难，提出建议和对策[1-2]。
1 五河县农村土地承包经营权登记现状
五河县地处皖东北淮河中下游，耕地总面积8.77万hm2，人口66.7万人，本次农村土地承包经营权确权登记工作涉及14个乡镇、196个行政村、2 308个村民小组。应确权农户数12.636 1万户，完成确权颁证农户数12.566 2万户，占任务量99.45%；应确权面积8.38万hm2，完成确权测绘面积7.92万hm2，占任务目标的94.44%；完成确权农户档案入馆12.566 2万份，占任务目标的100%。
2 土地经营权确权登记中存在的主要问题
主要包括农户家庭成员减少较多、剩下较少的问题；土地存在矛盾纠纷的问题；农户私自开荒土地的问题；农民迁入小城镇居住，但户口仍在农村的问题；承包地被农民建房的问题；进行调查摸底时，部分农户的家庭成员户籍信息资料不齐、承包地佐证材料缺失的问题；现场指界有误，导致个别r户经营权证书有多地块或少地块现象的问题；个别村组把集体土地颁发的承包经营权证交给村组干部保管的问题；部分农户对颁发下去的经营权证书上土地面积不认可的问题；农户承包地被国家征收的问题[3-4]。
3 问题产生的原因分析
3.1 客观原因
一是1993年土地二轮承包到目前跨度时间较长，村组集体经济组织干部和农户家庭成员都发生了很大变化，致使不少二轮土地承包期间产生的档案资料保管不善，丢失、毁坏严重。二是受当时客观条件所限，丈量也不精准，导致农户手中合同书和经营权证书与实际承包地面积不符。三是目前农村全家常年外出务工农户较多，在前期进行土地承包调查摸底时，农户信息资料和地块调查提供不全不准。
3.2 主观原因
一是由于少数基层干部认识不到位、文化水平不高，对土地确权相关法律、法规、政策学习理解不够，在工作中遇到问题时，不能妥善处理，大多是凭借其主观意志进行解决；甚至有的村组干部代替农户签字确认土地确权相关信息资料，导致农户土地承包合同书、经营权证书颁发下去之后，农户不予认可。二是农户自身原因，部分农民维权意识不强，不注重具有法律效力的合同，私自流转土地，擅自改变承包地的农业用途，不履行土地承包合同中约定的权利和义务，因而产生了各式各样的问题和矛盾纠纷。
4 解决对策
为了解决上述原因引起的二轮土地承包确权问题，笔者认为要着重抓好以下几方面工作。
4.1 加强领导，明确责任
成立相关部门组成的政策法规组、技术测绘组，为土地确权工作提供支持和服务；乡镇领导班子成员分片包干到村驻点开展工作；村成立由村组干部、老党员和村民代表组成的确权工作组；成立由村民组长、当年参加过土地二轮承包的人员组成的现场指界组。
4.2 加强宣传，做好培训
加大对乡镇村组干部进行土地确权法律法规相关政策培训的力度，提升基层干部的依法执政能力和执政水平。通过各种宣传途径讲解土地确权工作的重要性，充分调动广大农民积极主动配合开展土地确权工作。
4.3 保持稳定，依法规范
在确权工作中，必须保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置。以已经签订的土地承包合同和颁发的土地承包经营权书为基础，按实际测量面积确权登记颁证。如果存在的差异较大，需广泛听取群众的意见和建议，形成会议决议通过。
5 发展建议
农户家庭成员减少较多的问题，可根据土地二轮承包承包合同30年不变约定，承包期内增人不增地，减人不减地，按原合同面积予以确权。如果地块承包中存在争议与纠纷，比如地块、面积、边界及承包经营权等问题，则需要确权登记小组进行实地测量，并依据实际情况进行合理规划。如果无法协调，需经由仲裁、诉讼等法定程序依法解决，直到（下转第296页）
（上接第293页）
纠纷解决才能进行确权登记；如果是权属争议的，需出示国土部门出具的佐证材料，再给予确权。农户私自开荒的土地，属村集体所有，农民暂时可以使用，但不能确权给农户。农户迁入小城镇居住，但户口仍在农村的，依法给予确权登记颁证。承包地被农民用于建房的，已改变了承包地农业用途，不能作为承包地确权，经审批可作为宅基地确权。调查摸底时，部分农户的家庭成员户籍信息资料不齐、承包地佐证材料缺失的，要尽量完善资料，确保承包地确权档案资料完整。现场指界有误，导致个别农户有多地块或少地块的，指界小组应在农户的配合下重新复核，纠正错误。个别村组把集体土地颁发的承包经营权证交给村组干部保管的，经营权证应申请作废处置，集体土地确权由国土部门负责。个别农户对颁发的经营权证土地面积不认可的，如果因为承包地面积不正确，可向村民委员会申请复核、公示，在农户满意确认后再重新颁证。农户承包地被国家征收的，已享受过国家经济补偿，不再予以确权登记颁证。
6 结语
农村土地承包经营权确权登记颁证对于发展现代农业、实现土地规模化经营和促进农村经济发展具有至关重要的作用。笔者结合多年的农村经济管理工作经验和参与农村土地经营权确权工作的一些亲身体会，提出发展建议，希望能够为其他地区开展农村土地承包经营权确权登记工作提供借鉴和帮助。
7 参考文献
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经济责任审计是以企业资产、负债、所有者权益和重大经济事项为重点，围绕着企业盈利能力、营运能力、偿债能力和发展能力以及企业领导者个人的行为能力开展审计，具体职能有以下几方面：一是经济监督职能，就是对企业领导人员经济责任的监督。二是经济鉴证职能，是通过对被审计单位的会计资料和其他经济资料进行鉴别和验证，来确定其在任期间企业的财务状况和经营效果及反映经济活动情况资料是否真实、合法、合规。三是经济评价职能，是对企业领导人员所在单位的会计信息和经济资料进行检查，并依一定的准则对所查明的事实进行归纳、分析，肯定成绩，提出问题，分清责任，实事求是，客观公正评价。
二、农场经济责任审计遵循主要原则
农场的经济责任审计是一项特殊而复杂的工作，要做好这项工作，一是要遵循实事求是的原则，即对所审计的事项要严肃认真，审深审细审透，存在的问题一定要弄清原因和结果，并与离任者随时交换清楚。在审计中不隐瞒、不夸大、不回避、不遗漏。把事情全部经过审计清楚并做好审计记录和取证，做到准确无误。二是要遵循客观公正反映事实的原则，审计中必须既要考虑到国家法律法规的规定，又要考虑到农场的实际情况；既要维护国家利益，又要兼顾农场和单位的实际情况，这就有必要将所查出的事实和问题进行比较分析，以判断其是非曲直，然后再正确地予以反应。三是要遵循民主平等评价的原则，审计人员要本着大公无私、不偏袒，又对农场和个人高度负责的态度，充分考虑到各种因素和各种因果关系，深入职工群众中多听多看多了解后再做出综合性评价，使综合性评价充分显示民主性。
三、农场经济责任审计方法
应灵活采用相应的审计方法进行审计，本人觉得农场的经济责任审计首先应以就地审计为主，结合审计调查进行审计。因农场领导人员在任期内经营活动跨越时间长，经济活动广泛复杂，报表资料多，所以要进行就地审计，同时还要充分利用审计调查的方法，将审计与审计调查有机结合起来进行。在具体实施过程中，除了遵照审计程序运用好常规审计的方法外，还可采用民主测评法、相关指标评价法、抽样调查法进行经济责任审计。其次，要与有关部门密切配合搞好审计，这是因为农场经济责任审计涉及被审计者在任期间单位在总体上的财务收支管理，资产经营管理、重大经济事项和遵守财经纪律等情况，关系到个人的荣誉、升迁，审计过程复杂，因此要与农场的组织、人事、纪检等有关部门取得联系，共同搞好农场经济责任审计。
四、农场经济责任审计的主要内容
农场的经济责任审计是集资产负债所有者权益审计、财务收支审计以及经济效益审计于一体的一种特殊性的审计，旨在理清家底、划清经济责任，对单位领导人员做出公正合理的评价。要做好农场的经济责任审计，我们应从以下几个方面内容进行审计：第一，资产、负债及所有者权益情况的审计。这是对农场单位领导者业绩的全面反映，也是搞好农场经济责任审计的关键点。重点可放在固定资产的保值增值、货币资金及存货的管理、债务往来的真实性和合理性、所有者权益及营业利润的真实性。但对农场资产方面的审计，在审计前必须要求被审计单位进行资产清查。一是要对货币资金管理情况进行核对，查看单位是否为了多头借贷或收支方便，在银行多头开户，时间一长，往往形成不能与银行对清的账项甚至出现一些违法违纪的问题。二是存货账实情况进行核对，看有些单位人为不转或少转存货成本，历年不盘点库存，盈、亏不处理。三是往来账款的核对，有些单位往来款项，其账龄超过时效期的占相当比例，往往有许多账项存在着问题。四是经营成果核对，有些单位核算不实，存在着较大的潜亏和潜盈因素，在其年度会计决算报告中所反映的经营成果往往不真实，利润多怕交税，报亏损怕影响到领导人员个人的荣誉和单位的地位等原因而在当期隐瞒下来，待经济责任审计时这些长期遗留下来的问题就形成了单位的潜亏因素。第二，任期内各项经济指标情况的审计。这是对农场领导者在任期内综合管理能力的反映。通过对农场各项经济指标实现情况的真实性、合法性和绩效性审计，看其执行国家法规、政策的水平，经营和决策的能力。同时，通过对农场各项经济指标对比分析，找出农场在经营发展中的成效和不足之处，从中挖掘出农场领导者任期内的经济责任，这是客观评价领导者经济责任的一个重要依据。第三，重大经济决策情况审计。是指农场领导人员在其任职期间所作出的对农场当前乃至今后的发展有着极其重要和深远影响的经济决策。包括农场对外投资、经济担保、出借资金、大额采购合同、重大的收购、兼并等经济决策。重点是揭露农场领导人员任期内在做出重大经济决策过程中存在的问题和可能造成的重大损失。因此，在审计中要通过查阅有关资料和账簿、民主征求意见等找出重大经济决策线索，并检查其合规性、民主性、科学性、效益性和决策风险情况，找出是否存在影响企业发展的隐患，以正确界定农场领导者的直接责任和间接责任。第四，遵守国家财经法纪的情况审计。这是农场领导人员在经营决策中遵纪守法、经营有道的反映。通过对其遵守财经纪律、贯彻国家各项宏观调控措施的情况的审计，可以看出其政策水平、经营管理能力和市场经济大潮中驾驭复杂事务的本领。
五、农场经济责任审计的建议
【关键词】 茶业农地 资源配置 农地流转 农地规模化
我国农村现行的家庭承包责任制和现代农业的发展存在着多方面的矛盾冲突，逐渐成为我国农地资源进一步优化配置的制度。茶产业是江苏省丘陵地区主导产业之一，近几年来茶园面积在农地减少的情况下持续稳定在31千公顷左右的规模，每年茶叶产量也稳定在1.5万t左右的水平。江苏茶业农地资源配置在农地逐渐减少的趋势下，由于比较利益的优势在农业内部进行调整。
一、江苏茶业农地资源配置利用的现状和存在的问题
1、农地面积减少和茶园面积持续稳定增长并存。一方面，非农化趋势与农争地，造成农地的减少，人地矛盾加剧。江苏茶业主产区的丘陵地区地处长三角经济发达带，“三化”（工业化、城市化和农业现代化）大量挤占农地，使耕地面积逐年减少。江苏省耕地面积2000年为5008.39千公顷，2005年为4780.37千公顷，2009年末为4688.06千公顷，逐年减少（数据来自江苏统计年鉴）。土地是不可再生资源，是农业生产不可替代的生产要素，也是其他产业发展需求逐步增加的资源。在土地供求市场上，由于其供求关系的变化使得其矛盾愈来愈突出，土地的存量是既定的，即土地供给的弹性系数为零，但由于非农化趋势增加了对土地的需求，如图1所示，S为农地的供给曲线，D为农地的需求曲线，在江苏“三化”进程中，农地非农化趋势明显，市场对农地的需求逐渐增加，农地的需求曲线由D上升到D1，土地价格由P0上升到P1，非农化的土地效益增加了P0P1E1E0，这对工业化水平高的江苏省无论是地方政府、村集体还是农户都是有益的，因此，三方面的积极性都很高，但必然结果是农业的土地面积在逐步缩小，给农业可持续发展带来严重的问题。另一方面，在市场经济条件下，农村家庭承包经营制度使得农户能按照市场机制来从事生产经营，由于农民拥有土地经营权，其经营选择是由比较利益决定的，特别是在丘陵地区，相对于粮食等其他农业生产，茶业经营效益预期高，投资机会成本低，而且能带来巨大的生态效益，农民发展茶业的积极性就高，从而土地资源配置在农业内部自行进行调整，土地、资金、劳动力资源配置自动流进茶产业，使得在总体农地面积减少的情况下，茶业面积保持稳定，并且有缓慢增长，2005年江苏茶园面积为24.56千公顷，2008年增加为30.08千公顷，2009年增加为31.36千公顷。
2、茶业农地资源配置稳定性差、土地产出率低。在市场机制的导向下，农地资源配置流进流出，很不稳定，造成土地的产出率较低。农户受比较效益的影响进行农地资源配置，农作物效益高（包括政府补贴），农地的配置和利用就转向农作物，市场上茶产品的价格高，茶业的效益好，农户就集中农地进行茶业生产经营，增加了农地资源配置和使用成本。在江苏传统的茶业产区，60%以上的茶园是20世纪70年展的，由于品种混杂加上茶园基础设施差，效益较低，而园林绿化苗木市场价格高，于是很多茶园出现毁茶树种绿化树种的现象。而随着茶树新品种的出现，以及市场上高档茶叶价格的不断上涨，使得农地资源配置在农业内部又进行了调整，茶产业用地增加。近年随着生态休闲农业的发展，一方面以茶园作为基础发展起来的休闲农庄，茶业用地让渡给其他服务设施用地，规模化的茶业用地被零碎多元化配置；另一方面，茶树作为生态休闲农业的载体，在大部分生态休闲农庄种植，使得茶园面积又被扩大。这样反反复复的调整农地资源的利用方式必然影响资源的可持续利用，因此，农地资源的配置既要考虑市场机制导向作用，又要考虑生态化利用的有机结合，在专门化生产的基础上充分考虑农地的适宜性（生态适宜性和经济合理性），在保证农地利用结构相对稳定的前提下，依照市场行情来进行中长期的调整，而不是频繁的调整，否则就会降低土地的生态效用。
3、茶业农地资源配置规模化需求得不到满足。茶业农地需要规模化，必须进行规范化流转，而我国农地流转市场发育不完善，土地流转不规范，制约了茶业农地资源的有效配置。目前，农地流转市场存在信息匮乏及失真等市场失灵问题，首先是农地市场培育严重滞后，土地市场信息储存量很少，且传递渠道狭窄单一，使农地交易双方很难从市场上获取充分的信息。其次，农地流转供求双方存在信息不对称情况，对于农地流转的供给者来说，急于流转出农地是因为外出打工，无人经营农地，多为“甩包袱”行为，而非出于获取流转收益的考虑，因而疏于对市场周密的调查研究，不了解市场农地交易信息，对农地市场流转价格多为被动的接受，处于劣势。而农地需求方是生产的需要而必须取得农地，他们精于收集市场上各种农地流转信息，因而相对于供给方而言，他们掌握充足的信息，能够在众多的农地流转信息中选择对自身最为合适的交易谈判条件，最终促成农地交易行为的成功，因此，交易双方信息不对称使需求方处于优势，供给方处于劣势。再者，市场信息失真，价格机制失灵。目前，在江苏省，农地交易市场主要是农地承包经营权流转市场以及非农建设用地使用权流转市场。
4、国家、集体和农户三大农地资源配置主体协调性不强。首先，作为宏观主体的国家，固于行政性配置农地的手段，阻碍农地资源配置的市场化进程。在现行的农地制度框架下，国家用行政手段控制着农地所有权的流转。农地产权虽然属于农村集体和农户，但其无权直接参与农地所有权的交易。尤其是在农地非农化速率明显加快的工业化时期，农地非农化进程基本上时由各级政府及其人来全面掌控的，这必然带来农地流转效益分配不公、农地不合理流动，农地商品价值得不到体现等一系列问题。这种行政性配置农地的模式侵害了农地产权主体（即承包经营农户）的“交易权”，使得农户缺乏农地使用的安全感，必然造成农地资源配置的非合理化。其次，作为农地资源配置核心主体的农户，理所应当根据市场导向进行农地流转，实现其农地流转收益，但现行的农地制度是农村土地集体所有、农户使用的“共有私用”制度，农户处置农地的权能有限，受国家（村集体）及其人的干预和限制很多，阻碍了市场性农地资源配置的实现，造成资源配置的低效。
5、茶业农地资源配置效益低，出现茶农地“半抛荒”现象。茶业农地资源不合理配置使得农地经济效益徘徊低迷，在江苏，许多茶园存在着“半抛荒”现象。韩冰华（2005）将农地抛荒划分为三大类型：一是经济性抛荒，是土地经营者基于农地经营比较利益低下而采取的一种消极用地行为；二是生态性抛荒，是土地经营者为了保持土地肥力而主动采取的一种休耕行为；三是外力性抛荒，是在自然灾害或社会突变因子的影响下农户被迫弃耕的行为。我们分析的在江苏许多茶产区农地抛荒现象是经济性抛荒中的半抛荒现象，即任凭茶树自然生成，不投入资金和劳动力，不进行管理，等茶叶生产加工季节雇佣劳动力进行粗放式的经营活动，其收入只是辅助收入。农户纯收入由农业纯收入和非农纯收入构成，农户纯收入的高低取决于劳动力要素的报酬率，当劳动力要素可以在农业和非农产业自由流动，而非农产业的要素边际报酬率高于农业边际报酬率时，劳动力就不断地从农业流向非农产业，随着江苏“三化”进程的加快，目前非农产业的要素边际报酬率要远远高于农业内部，所以大量的农村劳动力流向非农产业，放弃农业生产经营活动，出现茶农地抛荒现象在所难免。
二、茶业农地资源配置存在问题归因分析
农村经济制度改革，实现了家庭承包经营的农地制度，使得生产者和土地紧密结合，大大提高了农业生产率，但随着农村社会经济的发展，这种以农户家庭经营为主的农业经营体制的缺陷越来越明显，日益成为茶业农地资源合理配置和有效使用以及茶茶业可持续发展的障碍。
1、农地产权不清晰是阻碍农地资源市场配置的根本性因素。现行的农地制度对产权界定模糊，农村土地的集体所有使得产权主体虚拟化了，集体概念不清造成集体和成员之间的权能不清。由于是集体所有制，作为经营主体的农户拥有长期的经营承包权，但没有终极所有权。我国农村这种特有的产权性质，使农地既有公共物品的属性（集体所有），又具有私人物品的属性（农户具有长期的经营承包权），经济学上称之为“准公共物品”。“准公共物品”，存在市场失灵现象，即农地的“准公共物品”属性必然影响农地市场化配置资源机制的有效形成，从而造成农地资源配置的低效率。农地资源市场配置要解决两个最基本的问题，一是农地资源配置的主体是承包经营户，二是农地资源市场配置的基础是价格。正是由于农地产权不清晰，使农地资源市场配置这两个最基本的问题模糊化了，国家、集体和农户对农地的权属模糊，承包经营户的农地资源配置主体地位被限制，丧失了土地自由流转的自主决策权，而且土地的市场价格背离其价值，造成农地资源市场配置的低效率。笔者认为市场机制是解决农地资源优化配置的根本，而要实现其目标必需使农地产权清晰，即农地财产的私人化。
2、农地的生产功能和保障功能的双重性是影响农地资源市场配置的重要原因。目前我国农村的社会保障体系还很不健全，因此，农地，不仅仅是农民的生产资料，也是农民的保障性财产，对于农民来说，当他们失去其他收入来源时（对大多数农民而言这是必然的），农地能发挥维持其生存的保障功能。在江苏经济较发达的茶业产区，农民要么进入非农产业，要么外出打工（收入比农业生产高出很多），只留下弱势劳动力在家耕作农地，有的甚至抛荒，但就是不愿流转，因为在现行的体制下，农民以为迟早还要回到农村依赖农地经营生存，一旦土地流转出去，就失去了生活保障。因此，不把保障功能从农地中剥离出去，就会影响农地资源市场配置。笔者认为，农地和其他的生产要素一样，应该在农业生产中发挥其生产功能，农民的保障问题是政府的职能，政府应该建立独立的农村社会保障体系，不能把保障功能附加在土地上。只有这样，农地资源配置才能发挥市场的基础作用，实现农地资源的优化配置，提高农地的生产率。
3、国家、集体和农户的利益冲突大大降低了农地资源市场配置的效率。在农地资源配置中，国家、集体和农户三大主体从理论上说，目标是一致的，利益也是一致的，但事实上有“代表利益”的存在使得三大主体的利益必然发生冲突，政府的部门是国家的“代表利益”；村集体组织和干部是集体的“代表利益”，在农地资源配置中，这些“代表利益”往往通过挤压农户的利益来保证自身的利益。作为农地资源配置的微观主体，农户希望享有完全的农地资源配置的自，但目前我国的农地二级市场即农地承包经营权的转让市场是非完全竞争市场，农地转让有严格的限制。国家在农地资源配置中具有强权，仍然用计划手段配置农地资源，由于“代表利益”的存在，因此行政手段往往演变为权力寻租，在农地资源配置中，国家计划手段的使用可以改变市场上农地的供求关系，加大土地供求的缺口，保证高的土地市场价格，使得市场机制的作用难以发挥。从法律上讲，农村经济集体组织是不具有土地市场出让、转让主体的资格，农村集体土地进入市场，必须由政府征收征用转为国有。但事实上，农村集体出让转让土地的隐形交易一直存在，如村集体有偿出让土地、出租土地、集体土地使用权作为资本招商合办企业、集体土地入股开办公司或开发房地产等。一方面由于“代表利益”的存在，村集体在土地出让、入股的过程中会挤压农户利益，也会有灰色交易行为的存在，社会监督成本也较高。另一方面，会造成农地非农化速率过快。农地资源配置的效率大大降低。
三、茶业土地规模化的必然需求
1、现行的农村土地家庭承包经营制度制约了农地资源的高效配置。我国现行的农地制度分配是按照农村人口（或劳动力）平均分配的，农户土地经营面积小，土地的分割及碎化现象十分普遍。相关资料表明，目前我国平均每户农民分到的土地仅有8.74亩，且被分割成9.5块，平均每块0.89亩。这种农地平均化分配方式，尽管满足了相对公平的目标，但同时却失去了其效率性。第一，现行的农村土地家庭承包经营使农业生产以单户单干为主，生产经营规模小，农业的专业化、产业化进程受阻，土地市场发育不完善使土地流转不畅，集中使用困难，农业机械化等现代化经营难以全面推进，整体上影响我国农地的经营产出水平。第二，农户经营效益低，农民增收增效困难。第三，农业比较效益低，弃农现象普遍，农地资源配置低效益循环。
2、完善土地流转制度，促进茶业土地规模化经营。规模化是发展现代农业的突破口，只有规范和促进土地承包经营权的流转，促进生产要素的合理流动，集中规模经营土地，才能真正推动农业产业化发展。第一，规模化经营适应了生产力的发展。我国的家庭联产承包责任制在特定的生产力发展阶段确实适应了生产力的发展，使得中国农业上了一个台阶。但在生产力发展的今天，这种家庭承包式的土地经营模式已经制约了农业的发展。市场经济强调效率和效益优先，一家一户分散的小规模经营模式在组织、管理、科技、资源运用等方面同社会化大生产不适应，使农业生产投入大、产出小，效益低下。因此，在当前这种社会化大生产的条件下，规模化经营无疑比低效率的家庭联产承包责任制更能适应生产力的发展。第二，规模化经营可以实现资源的优化配置，降低农产品的成本。规模化使得土地集中于生产能人和企业经营，使得一部分农村劳动力可以从土地上解放出来，从事收入较高的二、三产业。我国的农业耕地只有18亿亩左右，平均每个劳动力只能耕种4.5亩左右的土地，劳动效率非常低下，使得大部分农民只能围着仅有的几亩土地来转，而不能从事其他行业。土地规模化经营把土地承包给那些想种田而且善于种田的人，使得其他的人可以从事其他的行业，比如去从事农产品的加工工作，或者去发展一些乡村服务业等，从而更好地进行新农村建设。
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关键词：农村信用社；改革；政策；建议
中图分类号：F830.341 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）19-0058-02
一、引言
中国的农村信用社是经中国人民银行批准设立，有社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，它的本质特征是：由社员入股组成，实行民主管理，主要为社员提供信用服务，合作制是农村信用社的基本制度，以农为本，为农服务是农村信用社的办社宗旨。
改革开放三十多年来，农村信用社的发展大致分为三个发展阶段。第一阶段（1979—1996），农村信用社初步形成，主要开展存贷业务。第二阶段（1996—2003），自1996年与农业银行“脱钩”以来，农村信用社逐步走上自主经营、自负盈亏、自我发展的道路，各项业务得到了快速发展，经济实力不断增强，经济效益不断提高，明确农村金融改革的目标和思路，增强服务三农功能。第三个阶段（2003年至今），继续深化农村金融体制改革，扩大改革试点范围。2003年，在国务院深化农村信用社改革试点方案的通知（国发[2003]15号）中提到，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。
从以上三个阶段不难看出，农村信用社是计划体制的产物，市场经济规律对其运行和发展过程中的一些反市场行为的校正，客观上暴露出农村信用社存在亟待解决的问题，必然需要进行改革。
二、农村信用社的现状
1.农村信用社的现状及体制改革的着力点。（1）领导管理体制问题。依靠农村信用社自身或县（市）联社的民主管理去解决农村信用社的自律、自控问题是不现实的，也无法避免存在了几十年积淀的风险。因此，为农村信用社建立一个健全、有力的领导管理体制就显得尤为重要。（2）农村信用社的潜在风险问题。从全国农村信用社范围看，不良资产占比高，亏损严重是全国农村信用社的普遍性问题，有的已经到了难以为继的地步。不对这些历史上形成的风险进行恰当处置，选择一个妥善的解决办法，农村信用社体制改革将很难取得成功。（3）农村信用社的经营目标问题。农村信用社的经营目标近几年来都没有一个统一的、明确的表述，搞合作制规范时强调主要为入股社员服务；作为政策工具又要求为农业、农民和农村经济服务；作为具有法人资格的金融企业，又必须努力完成上级行业管理组织的各项经营指标。农村信用社是作为经营存贷款等业务的金融机构，首先应考虑其安全性、流动性和盈利性的统一，确保自身经营的健康、稳定发展。（4）产权问题。产权关系是农村信用社改革的核心和基础。实践已经证明，农村信用社的产权不明晰，就不可能完善法人治理结构，农村信用社其他体制改革也不可能取得实质性成效。长期以来，农村信用社的产权表面上是明确的，由社员入股组成，但在实际操作中却很模糊。一是所有权不清晰;二是出资者并不承担风险;三是农村信用社作为法人，主要是服从县联社的行业指令，没有真正的财产经营权。
2.当前农村信用社的经营环境。（1）日益激烈的竞争环境。按照农村金融体制改革的要求，农村信用社的经营取向应当定位在服务三农上。然而，就现实情况看，农村乡镇一级，除信用社外，还有邮政储蓄、农行营业机构和农村合作基金会等，经济发达的乡镇还有中国银行、工商银行和建设银行的办事处，对信用社形成一种合围趋势，多头制约、僧多粥少的局面难以打破。（2）脆弱的信贷环境。农村信用社的信贷对象主要是乡镇企业、个体私营企业和农户等，这些对象具有资金贫乏、经营分散、设备落后等特点。从总体情况看，农村信用社一般都是乡镇企业的最大债权人，再加上目前的信贷机制对乡镇企业的约束力极为脆弱，潜在风险最终不可避免地要通过乡镇企业转嫁到农村信用社头上，导致信用社不良资产居高不下。（3）基础薄弱的管理环境。农村信用社各项管理基础目前仍然较为脆弱，主要表现在：一是结算渠道狭窄，服务手段、服务品种单一；二是基础设施落后。市场经济的发展，给信用社的办公场所、网点装潢、形象设计等都提出了更高的要求，可是信用社设施简陋，似不在少数；三是电子化进程缓慢。与其他金融机构比，信用社的电子化程度相对较低，给组织资金、汇兑结算带来了麻烦；四是队伍的素质低。从总体上看，农村信用合作队伍的素质偏低，社际之间不平衡性较大。
3.当前农村信用社面临的主要问题。（1）队伍素质差。农村信用社普遍存在人员本地化、年龄老化、知识层次低、综合素质差、近亲繁殖严重等现象。干部素质低，严重影响了农村信用社的可持续发展，导致农村信用社管理落后，内控软化，对人、财、物管理缺乏有力约束，会计核算随意性大，信贷管理不落实，规章制度形同虚设，违章违纪现象经常发生，经济案件居高不下。（2）历史包袱沉重。农村信用社历史包袱包括四部分：农行和信用社脱钩时从农行划过来的不良贷款；国家实施保值储蓄期间本应由国家财政负担的保值储蓄的利息贴补支出；合并农村合作基金会时带进来的呆账；信用社自身经营不善所造成的不良贷款，许多农村信用社的不良贷款率较高。（3）经营空间严重受挤，生存基础被削弱。一是城乡资金倒流现象严重。由于同业竞争相当激烈，造成农村信用社经营空间严重受挤，农村资金的大量流出，严重削弱了农村信用社的生存发展。二是农村信用社信誉受损。近年来，由于城市信用社大面积出现的支付危机，给农村信用社带来很大的冲击，不少社会团体和公众对农村信用社的支付能力产生疑虑，使农村信用社失去了一定的市场份额。（4）成本核算观念淡薄，服务功能残缺。一是网点设置不合理，经营上低效运作，市场敏感性差，阻碍了业务发展。二是技术装备滞后，服务功能单一，在同业竞争中处于劣势地位。（5）内控管理存在的主要问题。1）对内部控制认识上的误区致使强化管理力度不够。内部控制是农村信用社经营管理活动自我协调和自我制约的一种机制。但是，各基层社对内部控制的认识存在以下误区：一是混淆了内部控制与规章制度的概念，把内部控制等同于内部稽核。认为只要加大稽核检查力度，就是完善内控机制，就可以防范化解金融风险。二是错误地理解加强内控管理与发展业务、提高效益的关系，把加强内部与发展业务，提高效益对立起来。认识上的误区致使一些基层信用社在强化内控管理上出现了注重抓规章制度建设，忽视内控组织体系建设；注重抓审计稽核等间接的、事后的查处性控制，忽视抓内部会计控制、内部管理控制等直接的、事前的预防性控制；忽视风险防范，放松内部控制等种种偏差行为，致使强化内部控制管理的力度削弱，职能作用发挥不畅。2）内控组织体系不尽严密直接影响和削弱了内控机制的功效。存在的主要问题有：一是重视对具体业务流程的制约控制，忽视对决策行为的监督约束。二是作为控制的主体和被控制对象在信用社内部控制中的作用未得到积极发挥。三是作为内控重要手段之一的计算机在农村信用社虽已广泛应用，但存在着网络化程度低、兼容性差、应用程序杂等问题。3）内控制度建设的不完善和滞后性导致内控管理滞后于业务发展。内控制度是渗透存在于各种管理制度中的一种制度，要求必须具备完整性、系统性、超前性和有效性的特点。但现行内控制度，一是不健全、不完善。二是制度建设明显滞后，与业务发展不协调。农村信用社的内控制度没有随业务发展逐步完善，也没有体现“及时性”的原则。如对新设立的金融机构或新开办的业务种类，往往是先开办，再建制，而不是树立“内控优先”的思想，形成新的经营风险，直接影响到新业务的发展。（6）现行联社和基层农村信用社二级法人体制存在的弊端。1）现行模式使基层农村信用社“四自”方针难于体现。a.独立核算的职能难于体现。现行基层农村信用社无论是工作规划、经营策略、发展目标，还是业绩考核、财务核算等都由联社包办，基层农村信用社根本就没有企业法人应有的权利。b.基层农村信用社法人代表对人、财、物的管理无权无责，联社说了算。具体表现在：在用人上，缺少宽松的用人环境；在财和物管理上，管理、使用与购置使用脱节。c.信贷权限管理在联社，基层农村信用社没有独立的“自主”权，风险难控制。d.机构分布松散，管理被动，经济案件时有发生，社会形象受损。2）现行模式造成更大的人力和财力资源的浪费。由于农村信用社点多、面广、线长，管理费用高，加上员工整体素质较低，而基层法人代表又是从“矮子里面挑高佬”出来的，从而造成了经营管理的无能，业务乏力，有的只是靠“关系”吃“金饭碗”，加上农村信用社由于长期受农行代管，很多制度和管理办法没有一个规范和标准的准则进行经营和管理，没有根据本地区的实际开展经营管理。
三、小结
通过农村信用社目前的现状及存在的主要问题的分析可知，有些是属于改革进程中出现的问题，有些是农村信用社发展进程中出现的问题，这些问题的解决，必须需要深化农村金融改革。
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一、问题的提出
农地融资是指农民以自己所掌握的资源土地权利向金融机构进行借贷以解决资金问题。中国最早开始农地融资探索的地区有重庆、宁夏和福建，到目前为止全国大多数省都展开了农地融资试点，虽然如此，但与此相关的制度安排却并不完善。从现有文献来看，国内学术界对于农地融资制度的研究主要集中于以下三个方面：一是从立法层面探析中国农村土地承包经营权是否可以进行融资。王利明认为立法肯定农地抵押能适应农村经济发展需要，发挥农地的经济价值以便融资，满足农民资金需求。但梁慧星却认为现有农村土地法律制度尚不完善，如果允许农地进行抵押融资，农民可能面临失去土地的巨大风险。二是从法理层面探讨农村土地经营权抵押的可能性和可行性。杨立新认为农村土地经营权是用益物权，只要扩大用益物权的权限就可以将农地经营权进行抵押收益。孟国勤认为土地经营权是财产利用权，可以充分利用与财产归属权地位相当的土地经营权进行融资。三是从金融制度层面对农地融资进行探讨。李延敏认为应该由政府推动建立专门的农地融资金融机构，对业务资金来源进行规范。丁振京认为可以通过设立土地银行对农地进行抵押融资，邓大才等则认为可以采用证券化的方式进行农地融资。总的说来，国内学术界对于农地融资制度的研究仍显不足，尤其是缺乏国内外农地融资制度的比较分析。基于此，笔者拟对农地融资制度成熟的德、美、日三国进行比较分析，剖析其不同的做法及其利弊，并结合中国农地融资实践，探索符合中国国情的农地融资制度。
二、中国农地融资初步实践及其问题
目前阻碍中国农业发展的主要原因之一就是资金短缺，而农村地区金融产品少、金融服务方式单一、金融服务质量和效率又难以适应农村经济社会发展和农民多元化的金融服务需求，农民迫切希望能利用自身的唯一资源——农地来获得资金支持。但中国立法对农村土地承包经营权抵押原则上持否定态度，只允许经发包方同意的“四荒”地的土地使用权和通过招标、拍卖、公开协商等方式承包并经依法登记取得土地承包权证或林权等证书的农村土地承包经营权可以抵押。可以抵押的农村土地承包经营权范围过小，加之目前中国现行农地制度在权利流转方面的规定过于僵化，为农民的融资、资源的合理配置和农地利用效率的提高设置了重重障碍，阻碍了农村经济的发展。
2008年10月，中国人民银行和银监会联合下发了《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，并选择山东、宁夏等9个省（区）部分县（市）作为试点，联手共同推进农村金融产品和服务方式创新工作，农地承包经营权抵押贷款属于农村金融产品创新试点类别之一。2009年3月，中国人民银行和银监会提出“有条件的地方可试行土地经营权抵押贷款”，此后，试点在全国逐步推开，多个省份进行了种种尝试。例如，湖南省在2009年省委省政府的1号文件中明确规定“完善农村土地承包经营权权能，在长沙、株洲、湘潭三市开展农村土地承包经营权抵押试点。”而福建、浙江、辽宁、江西、河南、重庆等地也有类似的文件出台。2010年7月， 中国人民银行、银监会、证监会、保监会联合了《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，对农村土地流转融资进行了肯定。2011年农业部、财政部、国土资源部、中农办、国务院法制办、国家档案局等六部门组织开展农村土地承包经营权登记试点工作，确定50个县（市、区）为全国农村土地承包经营权登记试点地区，农地融资迅速推进。至今，全国出现了多种农地融资模式：
（1）土地信用合作社（亦称土地银行）。土地信用合作社出现得比较早的是宁夏平罗县，它把存贷机制引入农地经营，以促进农地流转和规模经营。具体做法就是在一定的地域范围内成立土地信用合作社，农民将自己不耕种的农地存入土地信用合作社，土地信用合作社给予其一定的利息即土地存入费；需要扩大经营的农户支付一定的费用从土地信用合作社中贷出土地。土地信用合作社也可以将自己目前拥有的土地与其他的企业合作经营或者是转包。土地信用合作社制度缓解了农村目前土地抛荒与规模化经营之间的矛盾，有利于农村经济的发展，但是无法根本解决农民对生产资金的需求。
（2）土地金融公司。土地金融公司是国家开发银行在重庆进行的试点。2005年，国家开发银行重庆市分行在重庆实践银行、政府、社会中介和企业“四位一体”的信贷新模式，即由各区县政府组织专管机构、担保机构以及经办行等机构搭建融资平台，农民利用其承包经营权入股成立土地公司，向开发银行进行贷款。贷款的担保方是政府组建的农业担保公司，土地公司以其股权向农业担保公司进行反担保。这种抵押贷款方式的好处是既能绕开目前的法律困境，又能为农民筹措到生产资金。但这种方式也存在明显的缺陷：一是运作繁杂，二是由政府出面组建的农业担保公司进行担保，政府就存在金融风险，而政府作为行政机构是不宜介入市场行为的。
（3）土地承包经营权抵押贷款。目前，全国大部分省都存在土地承包经营权抵押贷款试点地区，但在实践探索中，各地的做法又有一些区别，主要有以下三种做法：一是土地抵押协会制度。2010年，宁夏回族自治区同心县农村信用联社在河西镇农民自发搞起的“土地抵押”的基础上，尝试开展了以“农户土地协会”为纽带的“土地承包经营权抵押贷款”业务。农民在村队的领导下自主联合成立农地抵押协会，协会会员多户互相担保，一户向银行进行借贷，由互相担保的多户进行担保，贷款人若未能及时还贷，则由协会担保人进行还贷，而贷款人则将其土地承包经营权抵押给协会和代为还款的担保人。这种制度是对农村土地承包经营权用益的突破，赋予了土地承包经营权可抵押的效力，农民获得了资金，而且在无法还款的情形下，银行并不直接处理农地，而是由协会成员来还款并处理贷款人的土地经营权，这样就不会改变农地的用途。二是土地协会结合第三人担保制度。在目前的实践中，采用这种方式的有黑龙江大庆等地。其具体运作方式就是成立土地协会，会员之间联保，增加第三方担保，第三方在贷款人向银行进行贷款时用自身的土地承包经营权向银行进行抵押，作为第二保证。贷款金额不超过所抵押的土地承包经营权价值的80%，由县一级农业管理部门对土地承包经营权的抵押进行登记，银行对抵押物的价值进行评估。因为存在第二保证，这种抵押制度相对单纯的土地抵押协会制度而言，银行风险更为减少。三是个人直接借贷制度。目前采用此种制度的地区较多，如湖北、湖南、福建等省都有地方采用这种制度。具体做法是：农户个人直接向银行（多为农村信用合作社和邮政储蓄银行）进行贷款申请，在证明其土地权属、土地承包经营权不存在权利瑕疵后，由政府主管农村事务的行政机构进行登记备案；再对土地承包经营权的价值进行评估，银行在进行审核后，如果条件符合则发放贷款，如果农民在规定期限不能偿还贷款，则土地承包经营权归银行所有。这种制度在贷款过程中，手续较为简便，效率较高，农民也比较欢迎这种制度。但是这种融资制度存在一些问题，包括土地承包经营权抵押缺乏法律依据；当农民无法偿还贷款后，土地承包经营权归银行所有，农民面临失地危险；土地承包经营权归银行所有后也会面临土地用途改变的问题。
以上分析表明，中国现有农地融资实践虽然能较好地解决一些现实需求，但也暴露出几个主要问题：一是法律缺失。目前中国并没有从法律上承认农地融资抵押。作为一个法治国家，要保持制度的连续性和稳定性就必须从立法上规范农地融资，而不能仅以部门或地方政府的红头文件进行规定。二是制度不完善。目前对农村土地经营权的价值认定和土地经营权抵押登记都缺乏权威部门来规范操作，尤其是实践中各地对于价值认定标准不统一。实践中存在的农地融资运作模式，如土地银行模式、银行抵押贷款模式等，都属于各地的一种探索，因此一些具体的规章制度（比如抵押权人的资金来源、抵押人的还款方式）都不健全。三是缺乏监管。农地融资实践中实施农地经营权抵押的机构不统一，缺乏农地经营权抵押监管，这就可能造成抵押人无法还款时带来其他的风险。
三、德、美、日农地融资制度及其经验
（一）农地融资制度确立背景
德国农地融资的相关制度诞生于18世纪，其目的是为了抑制日益严重的农村高利贷对农民的压迫；进入19世纪，适应的需要，德国农地融资制度不断发展，农民可通过农地融资获得资金以进行土地平整和配套设施的修建。农地融资帮助农民在必要时满足基本的生存需要和获得农业生产所需的资金，使得农村经济得到进一步提升。德国现行有关农地融资的法律制度是《德意志农业地产银行法》，此法律于1949年制定，2003年进行修订。
美国有关农地融资的制度最早出现在19世纪。当时为了开发西部地区，政府采取无偿赠送土地等形式吸引国民拓荒进行农业生产，家庭农场成为主要的生产单位。由于家庭农场普遍资金不足，农地融资制度应运而生。发展到20世纪，经济危机周期呈现，农业生产受到很大的打击，长期得不到恢复，于是政府牵头对农村经济进行扶持，相继制定了《联邦农业贷款法》、《农业信用法》、《联邦农业抵押公司法》等，通过设立土地银行来解决农业生产的资金难题。
日本的农地融资制度建立于二战后。当时农业生产资金匮乏，政府将原有的不系统的有关法律和制度进一步整理健全，以解决农业发展中最为关键的资金问题。日本现行有关农地融资的法律制度是《农业协同组合法》、《农林中央金库法》等，虽然不是专门的农地融资法律制度，但是里面的内容对农地融资的主要方面做出了较为详尽的规定。
比较这些国家农地融资法律制定的背景不难发现，其共同点就是为了解决农民农业生产发展中的资金难题。
（二）农地融资模式
德国、美国、日本三个国家的农地融资虽然都是通过抵押或类似的方式来解决资金难题，但是各国的具体操作制度还是有所区别的。
德国农地融资采取的是土地信用合作社加土地银行模式。这是一种典型的自下而上建立起的融资制度。有地农民自发组建土地信用合作社通过农地抵押解决资金问题，土地信用合作社发展到一定数量和规模的时候出现土地银行。土地银行经历了一个从民间到政府主导的过程，其主要作用仍然是为农民的发展获取资金。土地银行发行抵押债券融资，手段有了很大的突破。这样既能为农村基础设施的建设和农业机械化的变革带来较为充足的资金，又能为金融流通领域带来新的投资渠道。抵押权人制作债券进行发行能较为迅速地获取资金，债券购买者可以因此获得潜在的利益。
美国农地融资采取的是政府土地管理局加联邦土地银行模式。这是一种典型的自上而下建立的融资制度。政府出面建立农业信用管理局，设立专门的部门管理土地银行。因此，土地银行的资金主要来源于政府资金。相当于土地银行暂时“购买了”农民手上的土地，再将其转化为债券进行发行，以从资本市场收回资金。显而易见，政府在农地融资制度的建立中起到了很重要的作用。
日本农地融资采取的是农协带领下的农业信用合作社加中央农林金库模式。日本农协是一个介于民间和官方之间的农民组织，其业务内容非常广泛，综合来说就是解决农民在生产生活中遇到的各种性质的困难和问题，其中突出解决的重点问题就是农村农民资金紧张的问题。基层信用合作社、信用联社和中央农林金库都属于日本农协。农业信用合作社是由农民自发组织，共同解决自己困难的民间金融组织。从信用合作社到信用合作联社再到最高级的中央农林金库，三者之间存在资金往来，一步一步地将融资的规模和渠道拓宽，中央农林金库具有储蓄贷款和发行债券的功能，属于半官方的金融组织。
（三）农地融资中当事人的权利义务
德国涉及农地融资的法律法规主要包括《德意志农业地产抵押银行法》以及《德国民法典》和《德国担保法》。它们对融资制度中的当事主体即农民、信用合作社、土地银行之间的权利义务有较为详细的规定。农地融资最早的最重要的目的就是农民抵押土地获得资金。在融资过程中，农民作为抵押人，土地信用合作社和土地银行是抵押权人，向农民发放贷款获得抵押权。农民作为抵押人遵循的义务是将土地所有权证交付给合作社或者银行，先要保证所有权证的真实性以及不存在重复抵押的情况，然后填写贷款申请书，写明贷款的金额年限和还款方式以及利息，并向合作社缴纳一定的费用作为入会费或者是手续费，通过合作社银行贷款审核以后才能获得资金。这里实际上包含一个抵押权的登记公示过程，农民将土地作为抵押物，根据德国法律农民不得再任意转让土地，如有需要必须得到抵押权人的同意，合作社和银行成为抵押权人，获得相应的权利。在此，德国农地融资法律制度中的特色凸显出来——抵押权可以流通，甚至可以独立于债权，抵押权人为了收回资金获取不断的资金来源，可以将抵押权作为证券进行流通买卖。美国涉及农地融资制度的法律法规主要包括《联邦农业贷款法》、《紧急农业抵押贷款法》、《农业信用法》、《农业抵押公司法》。美国农地融资的主要手段同样是农地抵押，比较有特色的就是土地登记制度和地籍管理制度。Erik Stubkjaer认为：“抵押贷款的安全性取决于是否有一个良好的土地登记和地籍管理制度”。政府部门对农地进行登记造册，其登记内容包括面积，用途、所有权。当农地所有权要进行抵押融资时必须进行抵押登记，这样可以保证抵押物农地上不存在他人的抵押权，保证抵押权实现的安全性。另外与抵押权最终实现相关的重要制度就是对农地价值的评估。评估是由第三方专业机构来作出的，使得抵押物价值的确定科学、公正合理，这样抵押人和抵押权人对抵押权的价值就不会存在争议，使抵押融资这一制度能良性发展并很好地运作下去。在抵押权人发放贷款后，抵押权也可以制作成抵押债券进行发行，与德国的土地债券不同的是，抵押债券的性质为债权、其流通领域更广，投资的潜力更大，但投资的风险也相应增加。
日本涉及农村土地融资的法律制度主要包括《农业协同组合法》、《农林中央金库法》、《临时利率调整法》。在农地融资方面，政府起到了很大的主导作用。作为抵押权人的银行有专门的农林金库，也有非专业的商业银行。抵押过程中的资金来源不是直接从市场上募集，而是大部分由政府财政进行资助，因此，日本政府对抵押融资实施双重监管，既包括政府金融部门的监管，又包括中央政府和地方政府农林部门的监管，可以说，在农地抵押融资中，日本的监管制度是最为复杂和严格的，正是这样的监管法律制度使得抵押权人和抵押人的利益能很好地得到保障。
比较德国、美国、日本的农地融资法律制度可知，它们采用的主要方式都是抵押，但在具体做法上又有各自的特点，都是结合本国的具体情况而形成的，以有利于本国农业的发展。
四、加快中国农地融资制度建设的建议
（一）完善土地承包经营权抵押的法律制度
农民在生产中遇到资金瓶颈，现行的小额担保贷款并不能很好地解决。农民能够进行融资的重要工具就是农地承包经营权。目前来看，各地农民对农地承包经营权抵押融资的需求是很强烈的。如果立法部门一直不能出台符合实际的法律法规，而对目前各地开展的各种试点和探索保持沉默，这将会不利于中国经济安全稳定地发展。借鉴德国、美国的做法，结合实践，笔者认为应对目前有关农地承包经营权方面的法律进行修改，比如在《物权法》、《担保法》、《土地承包法》中明确规定农地承包经营权可以进行抵押，并针对农地承包经营权抵押融资建立专门的法律法规，比如《土地承包经营权抵押法》、《农地抵押监管法》，出台一系列的配套法律法规可以使得这一融资方式更安全更具有活力。
（二）建立健全农地承包经营权抵押登记制度
农村土地承包经营权如果要能够进行抵押融资，那么首要的就是产权明晰，要有完善的土地管理制度和抵押登记制度。美国、德国等对农地有严格的登记管理制度，这样既能保障农民的权利，又可以防止滥用农地融资。农村土地归集体所有，应该对每一农户拥有的农地使用权进行详细描述登记，使得使用权行使的对象明确。
（三）构建科学的农地承包经营权价值评估制度
对抵押物进行合理科学的评估，对其价值进行确定，是关系到抵押贷款数额的关键。德国在将农地抵押权制作成证券进行流通时非常重视对农地本身价值进行评估。一般由专门的评估机构进行评估，如评估存在不实，评估机构需承担民事责任进行赔偿。参照发达国家的做法，中国应建立专门的农地承包经营权价值评估制度，并且农地承包经营权的评估应该由专业的第三方机构来进行，如专门的农业管理部门或者是社会中介结构，而不是由抵押人或者抵押权人来确定，这样才能保证抵押物价值的稳定性，保证抵押权最后实现。
（四）规范农地承包经营权融资运作规程
农地融资制度需要对运作过程和运作细节进行科学细致的设计。农地融资中抵押权人的借贷资金来源渠道可以多样化，可以先由政府出资借贷一部分作为启动资金，其他的资金可以通过农民自由集资、农村信用合作社资金或集合社会资金来解决。为了防止农民失地，可以规定其只能抵押一部分农地承包经营权或者规定最高抵押贷款的限额。农民还款方式应采取多种形式，如可以考虑分期还款。这些具体的运作措施要符合中国的具体情况，而不能照搬国外的某些做法。比如将抵押权制作成债券进行流通融资就不符合中国目前的状况，但随着金融市场的成熟，中国也可以逐步发行债券进行融资。
（五）建立农地融资金融监管制度
为了维护农地融资金融机构的安全性、稳定性，防范金融风险，政府有关部门应该对其进行监管。可以借鉴日本的做法，设立双重监管，一方面由专门的金融监管部门来监管银行的农地融资业务，另一方面由农业管理部门来监管农地融资过程中有关农地承包经营权抵押中抵押登记、价值评估、回购等方面的事项，以保证此项融资制度能够良性发展。
（六）完善农地融资的配套制度
关键词：土地流转；法律思考；土地承包经营权
中国是一个农业大国，农业是国民经济的基础。农业、农村和农民“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。而与“三农”问题联系最密切的则是土地，它是农业最基本的生产要素，是农村最基本的自然资源，是农民最基本的生活保证。然而我国可利用的土地资源并不丰富，只占世界7%的耕地要养活世界20%以上的人口。如何充分高效地利用有限的土地资源，是保证国民经济可持续发展的战略问题，是“三农”问题的核心所在。
党的十一届三中全会以来，通过实行土地联产承包制，我国农村经济得到了飞跃发展，解决了10亿人口的粮食问题，取得了举世瞩目的成绩。但是随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。土地联产承包责任制在其实行过程中，一些深层次的矛盾也日益暴露出来。随着我国社会主义市场经济体制的建立和健全，对农业生产要素尤其是土地资源，实行市场配置以及规模经营的需求越来越迫切。此外，中美农业合作协议的签定以及中国加入WTO的日益临近，使得农业产业结构调整势在必行。因此，建立农村集体土地承包经营权流转制度，促进土地资源市场化配置，发展适度规模经营已经成为农业和农村发展急需解决的重大问题。
一、农村集体土地承包经营权流转的现状
我国农用土地的流转开始于1985年（国家在政策上允许有偿转包土地），至今已有15年
历史。由于全国各地经济发展状况同，且没有统一的法律与政策规定，流转形式多种多样，主要有以下三种：
（一）自由流转
它是在农户家庭间出现的自愿的流转现象，一些农户将家庭的生产经营转向从事第二、三产业或家庭重要劳动力外出打工抓收入，便把承包地的经营权转包或者转让给别人。转包和转让的对象多是亲朋好友或本地的种田能手。他们一般不讲究从承包地上再获得多少收入和粮食，只求自己的承包地不抛荒。这种形式通常由村干部、村组织作为见证人和协调人。
（二）租赁倒包
这种形式出现于90年代中后期。农村中富裕后有头脑的农民和城市中下岗人员及单位不景气人员将投资转向农村发展。他们向乡、村集体租赁土地、荒山经营权，有规模地成片连地开发土地、荒山资源，从事各项开发项目。经营方式主要有两种，一是租赁后雇请劳工生产，自己管理，自己经营。二是把租赁得到经营权后的耕地又倒包给本地的农民按指定的开发项目生产，自己给农民提供生产所需资金、技术和派住技术人员指导农民生产，农民生产出产品后按原订合同价格进行收购、销售。
（三）股份合作制
在一些经济发达、市场化程度较高的地方，出现了一些企业集团作为投资主体，兴办规模化的农业区，农户以土地承包权入股，按股分红。这种形式不再拘泥于承包权的简单转让、农户一次性获得资金，而是通常由政府引导，按照现代经营方式将土地承包经营权折股与其他生产要素结合，农民以股东身份与其他投资者共享收益、共担风险，以实现区域化和专业化生产。
二、农村集体土地承包经营权流转存在的问题
（一）土地流转无法可依
由于农村家庭联产承包责任制并不是由法学家设计出来的一个制度，在它的长期发展中较少考虑法律因素。首先，我国现行法律体系中缺乏对土地承包经营和流转的中央立法，土地承包和流转过程中立法的滞后无法适应日新月异的发展和社会现实的需要，土地纠纷繁多，侵权行为时有出现，处理这些问题时司法机关及有关行政部门常常感到无法可依。其次，由于立法权的多元化、立法技术不统一、利益多元化和对立法审查的无力，使法律体系完整性受到破坏，一些基本权利受到限制，一些基本制度得不到保障，法律秩序混乱。再者，目前我国现有的相关法律如《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》中的诸多规定过于笼统，有关内容和程序不够具体明确，缺乏具体操作性，许多地方出现了有法难依的现象。
（二）农民土地承包权没有法律保障
农村集体土地承包经营权流转主要以行政方式推动。尽管国家在1984年已明确规定农村土地承包15年不变，1995年又规定土地承包权再延长30年，但各地在土地流转过程中违背了这个基本政策，有的地方以调整产业结构、规模化经营、集中连片开发为由，不尊重农民的意愿，随意中止刚刚签发的承包合同，收回农民的承包耕地，伤害了农民稳定土地使用权的心理，农民的土地权益没有从根本上得到保障。
（三）过多的行政干预造成土地资源浪费
目前，“土地流D”的控制权主要集中在乡村基层干部手中，一些乡村为了“政绩”，将流转土地的大部分用于非农项目，由于缺乏科学论证，或企业经营不善，导致项目搁置，土地抛荒，造成严重的资源浪费。
（四）流转后的农田改变用途
有些通过流转得到土地的农户，为达到短期内实现最大效益的目的，往往改变土地原来的用途，用于办厂、烧砖、烧瓦等，对土地进行掠夺式经营，土地用途改变后很难恢复原貌。
（五）由于缺乏市场监督机制，一部分土地被反复流转，农民的权益无法得到保障
因流转程序不规范，手续不完备，土地流转合同权利义务不明确，土地纠纷时常发生，有的地方土地纠纷案件已经上升为当地主要的民事刑事事件，影响了社会稳定。
（六）土地流转还没有充分体现市场经济规律
目前尚未形成脱离行政干预的启动土地使用权流转的市场中介和金融动力，土地抵押尚未展开，作为控制和调节土地流转的杠杆―地租和地价还未显现出来，无法发挥市场经济这个“看不见的手”的作用。
三、农村集体土地承包经营权流转的法律思考
