发布时间：2023-08-04 17:18:46
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的社会治理政策样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
【关键词】政治社会化 《形势与政策课》 关系 启示
大学阶段是青年学习政治文化、完善政治人格的重要时期。世界各国普遍重视本国国民特别是大学生的思想政治教育。我国高校《形势与政策课》主要承担对大学生进行形势与政策的教育、进而完成思想政治教育的任务。近年来，由于国际国内环境的复杂性，国内高校在社会转型变革的客观环境中，传统的思想政治教育理论和工作理念、工作方法遇到了挑战，西方国家通过各种途径影响着我国公民特别是大学生的政治认同。面对这样的挑战，高校应当借鉴西方政治社会化理论及实践提升《形势与政策课》的有效性。
大学生政治社会化的内涵
“政治社会化”的概念源于美国，西方学者对政治社会化的定义主要从“过程”的角度去把握，认为政治社会化是公民学习获得的，对政治世界形成一定认识的过程，是将其政治标准和政治信仰从一代传给下一代的方式。我国学者借鉴西方学者的研究，提出了比较公认的政治社会化的内涵，只是说法略有差异。比较有代表性的如李元书、杨海龙认为：“政治社会化是社会个体在社会政治互动中接受政治文化教化、学习政治知识、掌握政治技能、内化政治规范、形成政治态度、完善政治人格的辩证过程。”①
大学生政治社会化属于政治社会化的范畴，同时具有一定的特殊性，刘世丽和马莹华的定义具有代表性，他们认为，“大学生政治社会化是个体逐渐接受现存政治制度所肯定的政治信念和规范，形成特定的政治态度和政治行为，并积极参与社会政治活动的过程。”②这种具有代表性的观点也是从“过程”的角度去把握其内涵，而另一种观点则从“结果”的角度作定义，比较有代表性的是张雪梅的论述，她认为，“大学生政治社会化就是指大学生学习并内化政治主导文化，逐步成为具有稳固的政治认知、政治情感、政治态度、政治价值观、政治信念等一系列反应和倾向的政治人。”③这两种观点，是目前学术界比较主流的观点，看似重点不一，却都强调大学生与社会的双向共同互动的过程，即大学生认识政治、形成政治人格与社会对大学生进行政治塑造两个方向运动过程的辩证统一。
借鉴西方和我国学者的代表观点，笔者认为大学生政治社会化就是大学生按照社会的政治规范要求，内化为自身的言行规范，逐步成为合格的“政治人”的过程。在这一过程中，大学生作为个体与社会这个整体进行双向互动：一方面，社会将政治信仰和政治标准教化给每一个大学生个体；另一方面，大学生个体能动地接受政治舆论、形成独立的政治信仰并以实践的方式反作用于社会这个整体。就是在这样的双向互通过程中，完成大学生政治社会化这一过程，实现整体与个体的辩证统一。
大学生政治社会化与高校《形势与政策课》的关系
两者的联系。首先是对象相同，都是在校大学生。在校大学生生理年龄已经成年，然而他们中的绝大多数还处在世界观、人生观和价值观尚未完全成熟的关键时期，求知欲最为旺盛，可塑性也最强。这些特点为大学生政治社会化提供了施展的空间，也为《形势与政策课》取得实效提供了可能。
其次是性质相同，都具有阶级性。两者始终贯穿着统治阶级的意志并维护统治阶级的利益，都通过特定的方式和渠道将统治阶级的意识形态传播给大学生个体，教育和引导他们成为符合统治阶级要求的、合格的“政治人”。
最后是目的相同，都具有培养社会主义事业接班人和建设者这一目的。将大学生通过一定的政治思想加以教化，教育和引导其掌握必要的政治知识和政治技能，从而具备一定的政治参与能力，最终认同本国的政治制度和政治文化，自觉成为统治阶级的接班人和建设者。
两者的区别。一是范围不同。《形势与政策课》是思想政治理论课组成部分，而思想政治理论课又从属于思想政治教育这一范畴，思想政治教育的空间范围主要在学校，辅之以校外的社会实践活动。在大学生政治社会化这一过程里，其范围涵盖了整个社会，即除了学校这一主要场所外，社会也是对大学生政治社会化关键期作用的环节。
二是方式不同。《形势与政策课》主要以课堂教学和实践教学相结合的方式开展，一般采取知识点传授、社会实践、参观考察、主题演讲、主题辩论等手段进行，延伸到整个学校的文化环境。而大学生政治社会化所采取的方式更为广泛，除了上述方式、手段外，还有诸如面向全社会成员的大众传媒、国际互联网，甚至手机短信、公益广告等其他方式。
三是目标不同。开设《形势与政策课》，是教会运用大学生观点来分析问题，以大学生的全面发展为最终目标。而大学生政治社会化的目标，主要是通过间接的、隐性的方式来改变大学生的政治态度及行为。在这一点上，《形势与政策课》的目标更为高远。
两者的辩证统一。两者有着相同的对象、性质和目的，在社会主义国家都是为无产阶级服务的，都统一于培养社会主义事业的接班人和建设者。而正由于两者在实现方式上的不同，才为《形势与政策课》的课程建设提供了有价值的借鉴。认识到两者的辩证统一关系，有利于我们理解两者既有相同之处，又有区别：在理论研究时，应当将他们作为辩证统一的整体加以研究，这样才能从整体上去把握；而在实际运用中，应当借鉴政治社会化的理论及实践成果为我们的思想政治教育工作、特别是为提升《形势与政策课》实效，做到为我所用，服务于培养合格建设者和可靠接班人这个大局，服务于大学生成长成才的现实需要。
西方政治社会化理论及实践的几点启示
我国大学生政治社会化的目的在于，把社会主义政治规范内化为大学生的政治信念，使大学生具有较高的政治觉悟、政治情感及政治行为习惯，从而推进大学生从“社会人”向“政治人”的转化。在此背景下，研究政治社会化对于高校《形势与政策课》的借鉴意义，发挥思想政治教育这一传统优势，具有时代意义。
充实教学内容。教育部在每学期开学前出台本学期《形势与政策教育教学要点》，对全国高校的授课内容作指导性规定。各高校根据这个《要点》制定本高校的教学内容、安排教学计划，这就为借鉴政治社会化理论、最大程度地充实《形势与政策课》的教学内容提供了可能。就西方学者研究的政治社会化主题而言，涵盖了政治社会化个体的微观研究、宏观系统的研究、政治社会化介体的研究、公民教育的研究、女性政治社会化的研究等等。单就政治社会化的内容来说，还包括用政治学的理论培养人的政治认同、政治意识和政治经验，以公民教育的内容进行爱国主义教育、法制教育和素质教育，这些内容都可以充实到《形势与政策课》的教学内容当中，取其所长、为我所用。
改进教学方法。当前，或者由于高校职能部门甚至主要领导主观因素的影响，或者出于高校硬件设备、教学资源的限制，大多数高校至今仍采取以课堂教学为主的教学模式，在教学方法上仍限于传统的“灌输法”甚至能引起学生反感的“填鸭式”教学，这对这门课程的实效性提升大为不利。应当对传统意义上的“教师在讲台上讲，学生在课桌上听”进行升级改造，采取诸如主题演讲、课堂辩论、座谈交流的方式，让学生们参与进来，充分发表自己的看法、阐明自己的观点，老师则可以在此基础上作点评。可以按照专题授课的方式，确定好每个专题的重点内容，对涉及到的知识点以延伸阅读的形式进行拓展，力求将知识点讲实在、讲透彻，并在潜移默化中完成思想政治教育的任务。
拓宽教学途径。学校教育是政治社会化的重要途径，而在信息化时代，大众传媒在政治社会化中的作用就越发显得重要起来。要想提升高校《形势与政策课》的实效性，除了巩固学校教育这一传统途径外，家庭和社会的力量也不能忽视。应当摒弃《形势与政策课》实践教学“另起炉灶”的做法，即把它游离于日常的思想政治教育，只是采取参观、考察、访谈等简单的“游览式”教学模式，不仅起不到应有的效果，还会浪费人力物力，甚至催发学生的逆反情绪。一方面，可以通过“中秋节”、“春节”、“清明节”等中国传统节日开展还能爱国爱家教育，另一方面还要组织学生走出校园、走上社会，以社会实践、参观考察等方式融入到国家经济社会发展的洪流之中，还可以邀请社会各方人士走进校园、走近学生，以演讲、座谈的形式开展各种互动，全方位拓宽这门课程的教学途径。
【作者单位分别为南京工业大学党委宣传部，南京工业大学城建学院；本文系南京工业大学党建与思想政治教育研究会重点课题“基于大学生政治社会化促进形势与政策教育教学创新升级”研究成果，项目编号：SZZD2012011】
【注释】
①李元书，杨海龙：“论政治社会化的一般过程”，《政治学研究》，1997年第2期。
②刘世丽，马莹华：“当代中国青年政治社会化效果分析”，《青年研究》，2001年第11期。
论文关键词：职业性别歧视 社会学理论 社会政策建设
论文摘要：职业性别歧视是一个世界性的难题，经济学、社会学和文化人类学都做了深入研究。职业性别歧视不仅是经济现象，更是社会问题，社会学理论以独特的视角解释了这一现象，且具有较强的解释力。同时，作为一种社会现象，社会政策当仁不让地担负起其消除职业性别歧视的职责。
劳动力市场同样受“供需关系”的掌控，但现行中国显然是劳动力的买方市场，雇主的价值、偏好将导致不同的市场结果。学者赵耀对雇主雇佣行为调查表明，劳动力市场上的歧视是存在的，一些雇主坚持不选择女性，认为女性不能兼顾家庭和事业，生育和照顾家庭会影响工作和加大支出成本，75.6%的调查者“同意”或“很同意”这种观点。还有部分对雇主对女性未来发展的适应性、工作内容和岗位变动的应变性表示担忧。
我国劳动力市场上职业性别歧视现象主要体现在三方面，即女性人口就业率较低、下岗失业比重大和职业报酬差距大。虽然每年的调查结果有所变动，总体状况没有明显改善。经济学、社会学和文化人类学都非常深入地研究了职业性别歧视，社会学以独特的视角弥补了经济学纯理性考量的缺陷，且非常有解释力。
一、社会学理论的解释
1.女性劳动就业中的角色期待。大多数学者认为，在社会化过程中对社会性别意识的强化以及对男女两性在家庭和社会中不同角色的期望是女性在劳动力市场上处于劣势的主要原因之一，不仅影响到女性是否参与劳动力市场的决策，而且决定了女性进入劳动力市场后的职业选择，也会影响雇主的招聘行为。
2.个人偏见理论。该理论是由贝尔克（Becker）创立，是在“身心不悦”的基础上建立的，用贝尔克的话说就是，“如果某个人具有歧视的偏好”，那么他就乐于以某一群体替代另一群体并为此支付某种费用。他认为，这种偏见来自雇主、雇员、顾客三个方面。（1）雇主歧视。假设一些雇主对一部分人具有主观的偏爱或对另一部分人具有嫌恶情绪，而与其技能无关。如一部分男性雇主对女性雇员抱有偏见，即使女性与男性有相同的劳动生产率，他们也只愿雇佣男性，除非女性雇员和男性雇员之间的工资差别大到足以抵消对女性的偏见的程度，才会雇佣女性。（2）雇员歧视。这与工作职位的竞争、工作中的磨擦、人们对民族、种族、性别、年龄、健康等的认识的不同有关。例如，大多数白人对有色人种持有偏见，有些男性雇员不愿接受女上司的领导，或者有些人不愿跟老年人、残疾人一起工作，即使他们能够胜任。（3）顾客歧视。顾客有时对被服务的对象也会有偏见。如外科医生、机械工程师、司机顾客喜欢男性提供的服务;护士、导游、空中小姐，顾客喜欢女性提供的服务。
3.互动理论。斯坦福大学的理姬薇 （ceciliaL.Ridgeway）教授于1997年在解释两性职业和报酬不平等的问题时提出这一理论，她认为，人们生活在互动的交往中，在求职、应聘、面试时都会有直接和间接的互动。基于性别的显著差异，互动过程形成了男性和女性不同的地位信心。在男性优于女性，更胜任工作的观念影响下，造成具有与男性同等能力的女性对自我的期望不同。同时，男性利用占据权威位置的机会，故意忽视或消除对他们不利的因素以维护他们的利益，使得女性很难改变这种状况。评价职业报酬时，人们通常较少选择异性参照群体，更多的采用与同等任职资历的、同样性别的人相比较的方法。这种通行参照群体的选择，导致社会网络的同性化和职业性别隔离。
4.激进女权主义的自行就业观点。激进女权主义从强调私生活领域的问题出发，认为女性在社会劳动中处于不平等的地位，主要根源在于她们在性和生育方面受男性控制，不能自主。因此他们提供的战略便是使女性与男性分离，鼓励女性去创建自己的产业，如商店、银行、企业、饭店、医院、书店等，以做到自行就业，免受社会就业市场的性别歧视。 转贴于
二、消除职业性别歧视的社会政策建设
1.公共政策的大力支持。一些发达国家为促进女性就业实行积极的劳动力市场政策值得借鉴，包括职业教育和培训政策、失业保险政策、职业介绍和指导政策、公共就业工程等政策。美国（“一揽子职业中心”）、法国设立专门机构开展针对性的培训和就业指导。很多发达国家积极介入女性就业，财政拨款补贴公立职业介绍所，为妇女就业和企业用人提供免费服务；大力兴办公共工程，为妇女提供就业岗位；鼓励女性自主创业，制订了明确的支持政策，这方面美国和欧盟都走在前列，取得显著成效。
2.进一步完善社会保障制度。第一，我国社会需要制订《反就业歧视法》，依靠法律的强制来保证女性获得与男性平等的就业机会，实现同工同酬；当前，不少中小私营企业违反劳动合同法，不缴纳包括生育保险在内的五项保险的行为，严重损害女性劳动者，法律要制定细则予以纠正。第二，女性承担着生育和照顾家庭两大社会责任，女工生育保险应尽快转变为社会统筹，实现企业的成本向社会转移，由社会来承担妇女生育哺乳费用以及生育保险金。第三，应该健全和完善女性的最低生活保障制度，为长期失业和下岗的女性提供最低生活保障，并且各级社会保障部门应该学习发达国家经验，积极帮助她们寻找就业机会，开展再就业服务，把保障和服务结合起来。第四，扩大社会保障的覆盖面，对象应包括各种类型的女性从业人员，使养老保险、失业保险、生育保险和失业保险能够惠及所有女性，提高三条保障线的救助水平和力度，使失业女性的贫困状态能够得到缓解直至消除。
参考文献
[1]赵耀.中国劳动力市场雇佣歧视研究[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2007：77.
[2]苏艳明，曾春媛.我国劳动力市场性别歧视现状及原因分析[J].当代经济，2006，（3上）.
关键词：利益集团；公共政策；行为模式；房地产
1房地产利益集团政府的双方关系
在西方,利益集团又称利益团体、压力团体、院外活动集团等,关于利益集团的研究渗透于西方政治学、经济学、社会学等多门学科,是一个综合性的范畴。在我国，最近几年对于利益集团的研究发展迅速。戴维•杜鲁门在《政府过程》中指出,利益集团是任何建立在享有一个或更多共同看法基础上,并且向社会其他集团或组织提出某种要求的组织。利益集团是自愿性的组织,由具有共同利益的人，为了寻求某种目标而结合在一起。大多数利益集团只代表一部分人的利益,甚至仅代表一小部分人的利益。
改革开放以来，中国形成了一些强大的既得利益集团，将国家的政策推向更有利于个人，而不是国家利益的方向。利益集团参与政治的结果就有可能导致强势群体控制公共政策,进而损害公共利益。其中，房地产行业逐渐成为中国最强大的游说团体，影响着公共政策的制定。
目前,我国房地产市场存在着一系列问题:房地产市场总体上处于供给的结构性过剩和高房价收入比以及消费预期导致的居民有效需求不足的状态;商品房的高空置率和居民住房不足的矛盾;土地资源的低效率使用等等。
随着房价逐步由一个经济问题演变成一个政治问题，政府开始了针对房地产市场的强有力的宏观调控。然而,实际效果却不如人意,甚至出现“愈调愈高”的现象。其中的原因是多方面的,但房地产宏观调控政策的针对性和可操作性不强是主要原因。在房地产市场上政府、开发商和消费者三个行为主体中,对房地产价格产生最大影响的两个主体是政府和房地产开发商,政府和房地产开发商双方利益集团都会为了自身的利益在政策制定过程中不断博弈，这也是在我国经济转型阶段房地产市场的一个重要特点。
2房地产利益集团与政府之间的博弈行为模式
假设待开发的土地是闲置的空地。在博弈的第一个阶段,政府判断是否拍卖土地的开发权,若不拍卖,则其收益为零。影响政府选择的因素很多,比如土地的面积、地理位置、周围环境,城区规划等。如果决定拍卖土地使用权,政府要作前期规划,设计拍卖规则,并对参加竞拍的开发商进行审查,包括公司的财务状况、资信水平、工程质量等。拍卖过程中,各开发商凭借对该土地带来的预期经济收益的判断和成本的比较,分轮叫出能接受的价格,直至能接受的最高价格,最终由出价最高的开发商得到使用权。
在博弈的第二个阶段,房地产开发商在取得规划行政管理部门核发的《建设用地规划许可证》以后,向相关行政管理部门办理商品房屋建设预备项目计划备案手续。之后,房地产开发商方可向建设行政管理部门办理施工许可手续。在开发建设中,房地产开发商应当在规划、土地、建设行政管理部门规定的期限内，办理房地产开发项目的各项审批手续,并按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限，进行房地产项目开发建设。在这一阶段,政府则监督开发商是否有违规违法建设。
博弈的第三个阶段,由建设行政主管部门综合验收。对综合验收合格的项目核发综合验收合格证,同意交付使用;综合验收不合格的,建设行政主管部门应当提出整改意见。
在这种行为模式中，土地交易可能存在暗箱操作，导致腐败现象的产生。在标价最高者中标的拍卖方式下,隐含着一些对卖方不利的危险因素,若竞标人之间形成某种形式上的串通,会使土地的价格大大降低,从而导致最终国有资产的流失。解决这个问题,可以预先设置一个底价,若最高竞价达不到这个价格,则不能成交,同时要求投标人支付一定的投标费用,促使投标人积极争取中标。当然也不能迷信公开招标或拍卖形式下所形成的土地价格就是市场价格,因为开发商对未来市场的乐观预测、开发商之间的博弈和非理以及伴随着开发商的道德风险等,都有可能使其可接受的交易价格偏离市场的轨道。因此，还需要公共政策制定者加强对房地产业的宏观调控。
3公共政策制定者加强对房地产业宏观调控的建议
（1）地方政府不断规范自身行为，加强宏观调控力度。由于拍卖土地的收入由地方政府支配，导致一些地方政府热衷于“以地生财”,只想通过地价的开高,从而获得更多的收入。面对上涨过快的房价,一些地方政府并没有从国家调控政策中找办法、想对策,相反却“空置”政策,大搞招商引资工程、新城市建设工程和拆迁改造工程,继续通过大拆大建来刺激房地产,增加经营城市的筹码,调控似乎不在他们考虑之列。因此,要想使调控不放空,地方政府就应该摆正自己的位置。作为人民政府,首先要完成肩负的解决“居者有其屋”的问题、维护市场秩序的基本任务。国家进行房地产市场宏观调控,除加大监督检查外,问责措施也要跟上;同时，对宏观调控取得实际成效的地方，政府要给予通报表扬,纳入政绩考核。宏观调控措施能不能从文件变为现实,关键就看各级政府落实的决心和力度。
（2）加强政府监督。虽然市场经济中开发商可以自主定价,但根据有关法律法规规定,企业自主定价需要以成本为基础,低于成本的低价倾销和大大高于成本的暴利,都是法律法规不允许的。房地产不同于普通商品，它总价高,意味着开发商能够轻易获取巨额利润。在实际操作中,一些开发商善用“虚拟成本”、“虚假需求”、“预期价值”、“设计概念”等来为其高房价自圆其说,如黄金地段、国外理念、绿色家园、环保装修、教育地产等等,通过炒作概念不断放大价格信号,最终的销售价格大大偏离真实成本,而这正是开发商获取暴利的玄机。面对这块虚增的高额利润,目前缺乏有效的约束与监控,而这恰恰应是下一步房市宏观调控的着力点之一。
（3）完善公共政策，加大对开发商违背政策的惩罚。在国内的很多城市,开发商未取得预售证而擅自售房、一房多售、不按期开盘等违规操作之所以屡禁不止,一方面是由于规则有待进一步明晰,执法力度有待加强;另一方面则在于规则本身的“疲软“,如对于开发商的违规行为,有关部门的处理结果仅仅是罚款,但少数的罚款和高额的利润比起来是那么的微不足道。如果违规者需要付出的成本很低而收益却很大,则由于存在巨大的潜在利润而使得规则本身的威严无以维系;反之,若违反规则的代价大到足以威慑意图违规者,则不需过分强调,也可起到规范与震慑作用。
参考文献
［1］李恩平.超大城市房地产发展的歧路［N］.中国经济时报,2005-05-16.
［2］张维迎.博弈论与信息经济学［M］.上海:上海人民出版社,1996.
关键词 聘用护理员 思想 问题 决策
中图分类号：R179 文献标识码：A
随着中国老龄化进程的不断加快，选择入住社会福利院养老的老人日益增多。社会福利院作为服务性事业单位，其编制数有限，为更好的提高养老服务品质，福利院只能通过聘用部分护理员来满足入住老人的需求。所以福利院聘用护理员队伍也是职工队伍中必不可少的一部分，要服务好老人，必须以思想政治工作为先导，思想政治教育的好坏直接影响到福利院老人的切身利益，是福利院工作的重中之重。
一、社会福利院聘用护理员思想政治问题分析
思想政治工作就是以人为对象，解决人的思想、观点、政治立场问题，提高人们思想觉悟的工作。护理员工作就是对不同护理等级的老年人日常生活进行照料，但目前由于实际工作情况出现以下问题：
从思想政治工作本身存在的问题看：没有处理好护理工作与思想政治工作的关系，抓护理质量比较积极，抓思想政治工作相对较弱，导致护理工作与基础工作、护理员素质提升不同步。其原因：思想认识上存在误区。社会福利院认为思想政治工作是虚的，是软任务，提高护理质量，提升服务水平是实的，是硬任务，忽视了思想政治教育，对相关思想政治培训和时政新闻漠不关心或者敷衍了事，这严重阻碍了护理员整体思想政治工作的开展。
从护理员思想动态中反映的共性问题分析看：当前影响护理员思想稳定的主要因素：一是收入水平低。近几年，在福利事业的改革进程中，增加了专业技术岗位的设置，使各类专业技术人员在薪资体系和岗位晋升上得到了保障，而忽视了聘用工作待遇和相关机制的建立，工作积极性不高，工作消极应付，缺乏对社会福利院的归属感，影响了护理员思想的稳定。二是工作任务重。随着养老事业的不断推进，服务对象的家属都希望老人在社会福利院里能得到好的照顾和护理，对护理员工作提出更高的要求，护理个案化、服务亲情化、操作规范化，加之社会福利院运营成本有限，有的护理员一人兼多岗，部分业务岗位人员除要认真完成本职岗位工作以外，还要兼顾其他工作，从而造成工作忙于应付，质量有所下降，造成这部分护理员的工作压力和精神压力较大。三是护理员的心理压力大，情绪化较严重。入住福利院的老人中卧床和老年痴呆老人所占比例较大，护理员要照顾好他们的日常生活，并要求护理员做到打不还手，骂不还口。被认为是“伺候人”的工作，其他行业人员投来异样的眼光，加之由于痴呆老人的特殊性，有的护理员甚至不公平待遇，对员工造成很大的工作压力和心理压力，工作中容易出现情绪波动。这种思想虽不是主流，但具有一定的代表性。
二、聘用护理员思想政治问题的对策
（一）加强聘用护理员学习，提高自身技术水平。
聘用护理员整体年龄层次偏大，加强对理论知识的学习尤为重要，可以通过青年职工带动护理员学习的形式，采用看报、看新闻、读书等通熟易懂的方式了解时政，学习党的思想方针、政策以及党的十大会议精神，用知识武装头脑，与时俱进，才能确保政治上的坚定和思想道德上的纯洁性，只有学好科学理论，不断更新思维方法和工作思路，才能做好老年人的服务工作。其次，加强专业知识学习，鼓励聘用护理员参加全国养老护理员职业技能考试，既能对护理员职业道德以及相关法律法规有所了解，还能规范实际操作流程，掌握护理技能，让他们学以致用，更好的为老人服务，提升服务质量，同时提高自身的专业水平。
（二）建立健全机制，稳定聘用护理员队伍。
1、建立领导机制，结合思想政治工作的新形势，为使想想政治工作常态化、制度化、规范化，成立专门思想政治工作领导小组，有专门的分管领导负责护理员的思想政治工作，做到抓思想政治工作的力量不消弱，抓思想政治工作的劲头不放松，抓思想政治工作的领导不空缺，把思想政治工作与业务工作放在同等的位置，齐抓齐管。
2、健全考评考核等相关机制，将护理员工作根据福利院相关规章制度，对护理员岗位工作进行量化、细化，对于日常护理工作勤抓勤考核，并可以建立一些激励机制，例如，工龄增长机制，在护理员工资中增加工龄补贴，即对于工作时间超过1年的人员每年递增工龄补贴；多带多拿机制，即在保证护理质量的同时，鼓励护理员服务于更多的老人，给予额外的工作补贴；专业技术岗位设置机制，即对于取得不同级别的护理员给予不同的岗位工资等等多方面鼓励护理员，促使他们主观上去改变自己不足的地方，充实自己，以此来稳定护理员队伍。
（三）丰富护理员生活，做好正确引导。
1、成立心理咨询室，注重心理健康教育。聘用护理员长期在福利院面对老弱病残的人员，有的老人甚至是老年痴呆，除了会遇到不顺心的事情外，有的护理员可能会被老年痴呆老人无故打伤，他们会感到压抑，受到情绪困扰，成立心理咨询室，请专业人员帮助他们理顺情绪，疏导他们的情绪，积极引导他们向积极的方面去看问题，不仅能增进护理员的心理健康水平，而且还能提高护理员的心理素质。
2、开展娱乐活动，丰富护理员的文化生活。比如护理员联欢会、运动会等，让他们再活动中放松自己，同时也在活动中充分表现他们的聪明才智，形成一批活动的积极分子，也是帮助他们解压的一种方式。
3、定期开展评优评先活动，为客观、公正、合理的评价护理员人员的德、才表现和工作实绩，用制度来激励，督促护理员认真履行自身的工作职责，定期表彰一批爱岗敬业、开拓进取的先进典型，建设一支高素质的护理人员队伍，进一步提高社会福利院的精神文明和职业道德建设水平。
(一) 政策网络治理的兴起
上世纪七十年代以来, 欧美各国面临的治理困境日渐加重, 层出不穷的经济问题和社会问题让政府的治理出现了失灵的现象, 政府开始意识到单纯依赖官僚制无法解决这些牵扯方面众多的复杂社会问题。西方国家开始渐渐尝试, 试图让社会分担政府的治理工作, 体现在国家层面的决策不再是政府一言堂, 即出现了分权化的趋势, 社会去中心化开始初现端倪。政策网络治理也是从那时开始萌生的。
(二) 政策网络治理的基本概念
政策网络的起源于铁三角模型。所谓铁三角是行政机关、立法机关和有关利益方三者组成一个执政联盟, 负责指定各种公共政策。但是社会在不断发展, 社会情况变得日益复杂, 任何一个社会问题都牵扯众多的利益相关方, 这就给公共政策的制定带来了诸多困难, 此外, 民众意识的觉醒也给官僚机制的运行提出了很大舆论压力, 政府越来越难以单独完成一个公共政策的整个制定过程, 政府必须与利益相关者合作来整合社会资源才能推动政策发展。铁三角模型在日益复杂的社会显示面前作用有限, 后来在此基础上诞生了政策网络。
现代公共政策牵扯众多的利益相关方, 制定过程也离不开各方的参与, 否则即便政策推出也难以执行, 政策制定的各方参与者共同构成了一个网络。政策网络还代表着一种利益关系, 网络中的各参与者都代表着各自的利益, 在网络中的目的就是维护自己的利益。政策网络治理模式不是立体式的顶层到底层的治理模式, 也不是完全的扁平化治理模式, 而是以政府为居中协调模式下的各方共同协商推动问题治理的模式。
(三) 政策网络治理的要素
1. 治理主体
传统的社会治理主体是政府, 其他社会组织、私营机构、广大公民都是政府占绝对支配地位之下的合作资源。但是在政策网络治理理论中, 治理主体并不只有政府, 其他社会组织、私营机构等也属于主体的一部分, 政策制定要由这些主体共同参与。但是, 不同于多中心治理理论, 政策网络理论中政府的地位依然占核心地位, 政策的推动离不开政府的主导, 其核心在于政府能否与其他主体通力合作。
2. 治理结构
政策网络中, 各个治理主体围绕某个议题, 通过对话协商等方式共同推动问题的治理, 出台相应的公共政策来解决问题。在这个治理过程中, 各个主体之间形成一个横纵交织的组织网络, 网络的节点就是各个主体。主体之间对资源的占有不是各自独占, 而是共存共享, 彼此之间互相通力合作共同形成一个组织结构。
3. 治理机制
政策网络的治理机制是一个群策群力的集体行为, 这其中有一套治理的机制, 分别是政治互信、协商探讨以及学习机制。政治互信是政策网络能发挥作用的前提条件, 众多治理主体必须要具有高度的政治互信才能够一同协作。政策网络是由多元化的主体共同构成的, 因此一个公共政策的诞生到执行都必须有一个有效的协商探讨机制才能完成。各主体在公共政策制定执行过程中要处于动态的学习过程, 不断通过学习来加强自身的业务能力, 有助于政策水平的不断提升。
二、从科层治理模式到政策网络治理模式
原有的官僚制政府整理体系在复杂社会问题治理方面力不从心, 从而出现了政策网络治理。随着社会经济的发展, 多元化趋势越发明显, 出现了大量的社会组织、企业组织, 同时公民意识不断觉醒, 政府不再是单一的决策中心, 逐渐开始与社会协作。如今的政府的行政已经与社会形成了垂直、扁平相互交织的治理网络, 政府与社会已经从开始广泛合作, 新的公私协同的治理模式开始替代原有的官僚制治理。
原有的官僚制组织模式面对当前复杂多变的社会治理形势, 出现平行分离以及权力分化的趋势, 政府与社会组织之间的统治关系变成了一种介于正式与非正式之间的互动关系网络, 与之而来的是政府的行政职责从单方面的统治变成了在网络中与多方的互动。这种组织关系是政策网络治理的基本出发点, 也就是多方共同形成网络共同治理。
三、政策网络治理的优势和不足
(一) 政策网络治理的优点
政策网络治理为当前日益复杂的社会问题提供了一种新的解决思路, 代表着新的治理理论。众多治理主体形成一个稳定的关系网络, 政府与社会机构、公民个人在这个框架内广泛合作, 推动政策的落地以及问题的解决。这种治理模式可以弥补传统治理模式所面临的失效问题。
在政策网络中, 政府居中协调各方凝聚共识, 推动问题的解决。政策形成到落地的过程不是一蹴而就, 而是需要政府进行宏观控制, 这个责任也只有政府能够承担得起。政府协调、激励多方参与者一同推动问题的解决, 既能有助于社会治理, 也有助于让人民群众更加满意。
(二) 政策网络治理存在的问题
首先, 政策网络是一种治理模式, 不同治理主体之间必须要有共识才有政策推动的可能。各治理主体代表着不同的利益群体, 要想通过正式的行政程序规划出台一个公共政策谈何容易, 这背后可见的与无形的阻碍太大, 虽然政府在其中占主要地位, 但是政策网络牵扯的相关方太多, 并不是说政策网络就一定能解决政府的治理痛处。
其次, 由于政策网络是众多治理主体组成的一个非正式非官方的组织, 缺少必要的权威监督, 极有可能出现权力滥用以及争权或者互相推诿的情况。政策网络公共治理的前提条件是各治理主体之间共享社会资源、共享权力、各自承担责任, 但是具体执行起来可能出现政府机关与社会组织之间权责交织难以分清的情况, 就会给政府执政合法性带来冲击。
最后, 由于各个治理主体之间要共享权力, 却不可避免的会造成权力分化, 但是又会导致国家空洞化, 这是不可调和的矛盾[8]。政策网络治理会一定程度上削弱政府权力, 也会降低政府承担的责任, 如何在权责之间做好平衡是一个棘手的问题。
四、提高政策网络治理水平的主要策略
政策网络中的各个治理主体在政策制定过程中互相协商, 各主体之间没有明确的上下级关系, 缺少一个占支配地位的领导主体对其他主体进行规范, 那么解决社会问题时可能会效率低下, 甚至可能出现治理失灵。为了最大程度的发挥政策网络的优势, 促进有关各方的合作、消弭各方间隙, 下面将给出几点意见:
(一) 加强治理参与的广泛度
政策网络要政府与社会组织共同参与, 要想治理日益复杂的社会情况, 就必须要让更多的主体参与到治理过程中来, 让各方带着各自的智慧与专业技术为问题解决提供建议。政府的角色也极为关键, 在制定政策应该广泛采纳更多主体的意见, 促进主体在网络中的参与。
(二) 促进深入交流
各治理主体在政策制定过程中要保持深入的交流, 通过交流来减少分歧、强化共识, 公共政策的制定需要各个主体之间互相交流提供更多可供抉择的信息。交流是政策网络运行过程中非常关键的, 交流的方式可以会议的形式, 多方联席会议是交流的绝佳途径。除此之外, 在需要时也要利用各种通信技术保持主体之间信息的畅通。
(三) 强化政治互信
各治理主体之间能够互相协作的前提是政治互信, 在信任的基础上才能开展交流协作。政策的出台、后续的执行, 都需要各主体的互相信任, 如果没有信任将使得政策网络的运行举步维艰。各主体之间需要了解信任, 相互合作起来才更有效率。
(四) 消弭间隙加强共识
各治理主体代表着不同的利益群体, 在公共政策的过程中容易发生利益冲突, 因此为了避免因利益冲突而导致网络失效, 政府作为政策网络的主要主体, 要根据具体情况尽可能的消弭冲突, 寻找各主体之间的利益共同点, 促进有关各方以协商对话解决问题。
(五) 优化组织架构
政策网络中各主体都会对政策产生影响, 如何组织这些主体不仅事关政策的制定, 也决定了政策网络的社会治理效果。在这方面, 政府要承担起主要责任, 优化网络的组织架构, 建立一个以效率为导向的网状网络, 力求构建一个最优的网络, 在制定政策时既准确又及时地解决问题, 提升人民群众的满意度。
(六) 建立恰当的激励机制
政策网络并不是一个官方的正式组织, 对各个主体不具备法律规定的强制约束力, 因此为了调动各个主体的积极性, 保持网络稳定性, 就必须要建立一个合适的激励机制。激励的方式有多种, 可以对广大公民进行宣传教育、对主体进行一些奖惩机制等。通过激励来最大程度的发挥政策网络的执行效率。
五、总结
政策网络理论为后现代的社会问题治理提供了一个全新的思路, 在社会问题越来越复杂的今天, 愈发能体现其优势。这虽然是一种新的治理模式, 在具体社会实践上还不足够成熟, 但是在当前传统官僚制治理难以应对社会问题的情况下, 政策网络治理依然具有很强的现实意义。作为一种应对政府失效问题的治理方案, 政策网络治理理论对我国政府体制机制改革具有一定的参考意义, 因此, 为了推动公共治理水平的进步, 应该进一步研究政策网络的理论和实践问题。
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【关键词】高等教育;治理体系;现代化建设;改革思路;策略探讨
在未来很长一段时间内，现代化都将是我国高等教育事业改革与发展的主要方向之一。高等教育现代化建设是一项复杂的系统化工程，除了涉及到教育理念、人才培养目标、教学管理过程等方面的现代化，还包括体制改革、办学能力的现代化，而教育治理体系的建设则对高等教育的现代化发展起到关键性的支持和引导作用。因此，高校领导层应高度重视教育治理现代化体系的建设工作，确定明确的改革思路并积极采取相应的措施，全面促进我国高等教育事业朝着现代化的发展方向蓬勃发展。
一、高等教育治理体系的基本概念和要求
所谓的教育治理体系是指由国家教育部门制定并大力推行的一种教育制度，在高等教育现代化发展进程不断加快的今天，唯有不断完善当前的政策制度和教育治理体系，才能充分保障高等教育事业健康可持续的发展。总的来说，高等教育现代化发展对教育治理体系建设提出的要求主要如下:第一，全面完整性。高等教育事业并非孤立发展的，而是一项复杂的系统化工程。因此，要想促进高等教育改革的稳定发展，仅仅靠制定一些政策制度是远远不够的，还应对整个治理体系和制度系统进行全面完整的规划，既要有总管全面的长期文件，也要有针对教育事业具体发展方向的专门文件。第二，重点突出性。高等教育管理内容繁杂，涉及面极广，因此，国家有关部门应以突出重难点为基本逻辑来开展教育治理现代化体系的建设工作。就目前而言，高等教育现代化发展中亟需解决的重点问题主要包括政策文件的规格、效力以及传承三个方面，在合理范围内，有关部门应力求制定并更高规格的政策文件以引起社会各界的高度重视，促进相关资源的优化整合工作。第三，具有鲜明的方向和特色。我国高等教育治理现代化体系的建设工作一定程度上借鉴了国外先进的发展经验，同时也应具有本国特色，能够反映出我国高等教育的基本实情。高校应以社会主义为最终方向办学，培养出符合社会经济发展实际需求的高素质人才。第四，开放创新性。要想促进高等教育的深化改革，不断优化当前的教育制度是必然。随着时间的发展，任何一项政策决定都会失去其原有的效应，因此，有关部门应以开放性的思想对这些政策文件进行及时的修改与创新，确保高等教育现代化建设的总目标得以顺利实现。
二、高等教育治理现代化体系建设的基本思路
现阶段，从宏观角度来看，高等教育治理现代化体系的建设工作可以从以下几点出发来确定基本的工作思路:第一，从法律层面赋予高校一定的自，详细列入具体的权利清单，同时还要明确界定政府等相关职能部门的权限;第二，加强有关资源分配的立法与监督管理，将高校各个职能部门进行有效归拢，改善因不同部门资源配置方式不同、手段随意等引发的混乱现象;第三，将法律法规中已明确规定的自深入贯彻落实到各项教学管理工作当中，使其充分发挥应有的法律效应，而不仅仅是一种象征性的政策文件;第四，促进政府角色的转变，使其由管制型逐渐向服务型过渡，建立并健全信息公开系统，为高校教育现代化发展提供更为便捷的服务。需要注意的是，实行权利下放的最终目的并不代表让高校拥有绝对的自，而是为了充分激发其面向市场和面向社会的办学活力，同时使其更加明白自身的职责所在。此外，要想实现高等教育治理现代化体系的建设，仅仅依靠宏观的制度安排或政府部门是远远不够的，高校自身还应从自身出发，结合教学管理的实际情况和人才培养目标，制订一系列更为成熟的内部教育治理体系以确保高等教育现代化的科学全面发展。
三、加强高等教育治理现代化体系建设的具体策略
教育治理现代化体系的建设主要集中体现在政策制度的建设方面，要想切实推进我国教育治理体系现代化进程的发展，有必要根据我国高等教育发展特点设立与之相适应的政策制度，建立具有中国特色的教育治理现代化体系，具体可以采取以下几点策略:
(一)将教育政策转化为实际行动力
教育部门在设计好教育政策制度后，关键步骤在于将其落实到教育管理的实际工作当中，使其彻底转化为执行力。高校可以适当地开展宣传学习活动，帮助广大师生更好地理解政策文件精神，夯实教育思想基础，进而确保教育政策制度的全面落实。要想加强高等教育治理现代化体系的建设，一方面要加强下级执行机构对教育政策文件的宣讲能力，认真学习的讲话精神，理清各级各层面的政策安排与整体教育政策制度之间的关系，避免出现断章取义、一知半解、生搬硬套的现象，充分考虑每一项政策环节之间的内在联系，做好衔接工作，在立足于长期政策的基础上落实每一项阶段性政策。需要注意的是，在执行过程中既不能以偏概全，也不能以整体发展取代局部发展，既不能因为过于灵活而破坏教育政策制度的原则性，也不能用原则去束缚实际执行方案。另一方面，政府部门应采取积极措施支持和引导教育政策文件的贯彻落实，防止基层机构只是简单地传达文件通过，以会议的方式来执行相关要求。对于部分基层单位急功近利、持消极观望态度的现象，有关部门应及时予以相应的督促和指导，不断强化他们的责任意识，使其全身心地投入到高等教育治理现代化体系的建设工作当中，狠抓落实政策文件要求。
(二)将社会资源转化为教育治理现代化的正能量
要想推动中国高等教育治理体系现代化进程的发展，必须拥有足够宽阔的视野和灵活的工作思路。前面也曾提过，教育并非是一项独立发展的事业，它涉及到全社会人民的利益，因此，教育治理现代化体系的建设工作需要社会外界的共同参与。推进教育治理体系的现代化实际上就是要与国家治理体系的建设工作相适应，教育部门应根据高等教育自身发展的客观规律和社会经济发展对教育现代化提出的实际需求，以构建学校、政府、社会之间的新型关系为核心任务，以政府角色和职能转变为重要突破口，逐步建立起一个系统化的，能够科学规范运行的教育治理体系，最终形成政府宏观监控，学校享有一定的自主办学权利，社会各界广泛参与并支持的教育治理新格局，充分调动中央和地方政府的积极性，最大程度地将社会资源转化为教育治理现代化体系建设的正能量，进而有效激发各个高校的办学活力，使其能够更好地履行培养高素质人才的社会职责。对于地方政府而言，当务之急是加快自身角色和职能的转变，由以往的管理型政府向服务型政府过渡转变，适当下放权力，不断创新自身的工作方式，积极引导并全力支持高等教育治理体系的现代化建设工作。
(三)构建高水平的良性互动政策环境
高等教育事业的现代化发展离不开教育治理体系的现代化，而高等教育治理现代化体系的建设则与良好的政策环境密切相关，只有提升了外界教育政策的环境水平，教育治理体系才会充分发挥出应用的作用，彰显教育政策的价值。加强教育治理体系建设的过程实际上也是对其可行性进行实践检验。教育治理现代化体系中对于高等教育现代化发展有利的一些政策因素将会在新一轮建设工作中再次得到强化，而正向作用不明显的因素则会被弱化甚至消除，通过这种方式不断加强教育治理现代化体系建设，最大程度地促进高等教育的现代化发展。构建高水平的政策环境，一方面需要各级政府简政放权，履行自身权力掌控范围的职责，对于高等教育治理体系的建设工作实施宏观管理，做到不越位、不缺位;另一方面，学校也应以办学主体为基本出发点，明确各职能部门间的权利责任，不断加强自身的教学管理工作，充分行使自主办学的权利，努力提高学校的办学水平。除此之外，社会外界也应积极参与到教育治理现代化体系的建设工作当中，例如评价学校的教学质量、监督政府教育决策、检验教学成果等等，实现管、办、评教育权责的落实到位，最终构建起一个高水平的良性互动政策环境，共同推动高等教育治理体系的现代化建设。
【参考文献】
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2017年7月，国务院印发《新一代人工智能发展规划》，不仅对人工智能的发展做出了战略性部署，还确立了“三步走”的政策目标，力争到2030年将我国建设成为世界主要的人工智能创新中心。[1]值得注意的是，此次规划不仅仅只是技术或产业发展规划，还同时包括了社会建设、制度重构、全球治理等方方面面的内容。之所以如此，是由于人工智能技术本身具有通用性和基础性。换句话说，为助推人工智能时代的崛起，我们面对的任务不是实现某一个专业领域或产业领域内的颠覆性技术突破，而是大力推动源于技术发展而引发的综合性变革。
也正因为如此，人工智能发展进程中所面临的挑战才不仅仅局限于技术或产业领域，而更多体现在经济、社会、政治领域的公共政策选择上。首先，普遍建立在科层制基础上的公共事务治理结构，是否能够适应技术发展和应用过程中所大规模激发的不确定性和不可预知性?再者，长久以来围绕人类行为的规制制度，是否同样能够适应以数据、算法为主体的应用环境?最后，如何构建新的治理体系和治理工具来应对伴随人工智能发展而兴起的新的经济、社会、政治问题?
应对上述挑战并不完全取决于技术发展或商业创新本身，而更多依赖于我们的公共政策选择。本文试图在分析人工智能发展逻辑及其所引发的风险挑战的基础上，对人工智能时代的公共政策选择做出分析，并讨论未来改革的可能路径，这也就构成了人工智能治理的三个基本问题。具体而言，人工智能本身成为治理对象，其发展与应用构成了治理挑战，而在此基础上如何做出公共政策选择便是未来治理变革的方向。
全文共分为四个部分：第一部分将探讨人工智能的概念及特征，并进而对其发展逻辑进行阐述。作为一项颠覆性技术创新，其本身的技术门槛对决策者而言构成了挑战，梳理并捋清人工智能的本质内涵因而成为制定相关公共政策的前提;第二部分将着重分析人工智能时代崛起所带来的治理挑战，主要包括三个方面，即传统科层治理结构应对人工智能新的生产模式的滞后性、建基于行为因果关系之上的传统治理逻辑应对人工智能新主体的不适用性，以及人工智能发展所引发的新议题的治理空白;面对上述挑战，各国都出台了相关政策，本文第三部分对此进行了综述性对比分析，并指出了其进步意义所在。需要指出的是，尽管各国的政策目标都试图追求人工智能发展与监管的二维平衡，但由于缺乏对人工智能内涵及其发展逻辑的完整认识，当前的公共政策选择有失综合性;本文第四部分将提出新的治理思路以及公共政策选择的其他可能路径，以推动围绕人工智能治理的相关公共政策议题的深入讨论。
一、人工智能的概念及技术发展逻辑：算法与数据
伴随着人工智能技术的快速发展，尤其是其近年来在棋类对弈、自动驾驶、人脸识别等领域的广泛应用，围绕人工智能所可能引发的社会变革产生了激烈争论。在一方面，以霍金[2]、马斯克[3]、比尔-盖茨[4]、赫拉利[5]为代表的诸多人士呼吁加强监管，警惕“人工智能成为人类文明史的终结”;在另一方面，包括奥巴马[6]在内的政治家、学者又认为应该放松监管，充分释放人工智能的技术潜力以造福社会。未来发展的不确定性固然是引发当前争论的重要原因之一，但围绕“人工智能”概念内涵理解的不同，以及对其发展逻辑认识的不清晰，可能也同样严重地加剧了人们的分歧。正因为此，廓清人工智能的概念内涵和发展逻辑不仅是回应争论的需要，也是进一步提出公共政策建议的前提。
就相关研究领域而言，人们对于“人工智能”这一概念的定义并未形成普遍共识。计算机领域的先驱阿兰-图灵曾在《计算机器与智能》一文中提出，重要的不是机器模仿人类思维过程的能力，而是机器重复人类思维外在表现行为的能力。[7]正是由此理解出发，著名的“图灵测试”方案被提出。但如同斯坦福大学计算机系教授约翰·麦卡锡所指出的，“图灵测试”仅仅只是“人工智能”概念的一部分，不模仿人类但同时也能完成相关行为的机器同样应被视为“智能”的。[8]事实上，约翰·麦卡锡正是现代人工智能概念的提出者。在他看来，“智能”关乎完成某种目标的行为“机制”，而机器既可以通过模仿人来实现行为机制，也可以自由地使用任何办法来创造行为机制。[9]由此，我们便得到了人工智能领域另一个非常重要的概念——“机器学习”。
人工智能研究的目标是使机器达到人类级别的智能能力，而其中最重要的便是学习能力。[10]因此，尽管“机器学习”是“人工智能”的子域，但很多时候我们都将这两个概念等同起来。[11]就实现过程而言，机器学习是指利用某些算法指导计算机利用已知数据得出适当模型，并利用此模型对新的情境给出判断，从而完成行为机制的过程。此处需要强调一下机器学习算法与传统算法的差异。算法本质上就是一系列指令，告诉计算机该做什么。对于传统算法而言，其往往事无巨细地规定好了机器在既定条件下的既定动作;机器学习算法却是通过对已有数据的“学习”，使机器能够在与历史数据不同的新情境下做出判断。以机器人行走的实现为例，传统算法下，程序员要仔细规定好机器人在既定环境下每一个动作的实现流程;而机器学习算法下，程序员要做的则是使计算机分析并模拟人类的行走动作，以使其即使在完全陌生的环境中也能实现行走。
由此，我们可以对“人工智能”设定一个“工作定义”以方便进一步的讨论：人工智能是建立在现代算法基础上，以历史数据为支撑，而形成的具有感知、推理、学习、决策等思维活动并能够按照一定目标完成相应行为的计算系统。这一概念尽管可能仍不完善，但它突出了人工智能技术发展和应用的两大基石——算法与数据，有助于讨论人工智能的治理问题。
首先，算法即是规则，它不仅确立了机器所试图实现的目标，同时也指出了实现目标的路径与方法。就人工智能当前的技术发展史而言，算法主要可被划分为五个类别：符号学派、联接学派、进化学派、类推学派和贝叶斯学派。[12]每个学派都遵循不同的逻辑、以不同的理念实现了人工智能(也即“机器学习”)的过程。举例而言，“符号学派”将所有的信息处理简化为对符号的操纵，由此学习过程被简化(抽象)为基于数据和假设的规则归纳过程。在数据(即历史事实)和已有知识(即预先设定的条件)的基础上，符号学派通过“提出假设-数据验证-进一步提出新假设-归纳新规则”的过程来训练机器的学习能力，并由此实现在新环境下的决策判断。
从对“符号学派”的描述中可以发现，机器学习模型成功的关键不仅是算法，还有数据。数据的缺失和预设条件的不合理将直接影响机器学习的输出(就符号学派而言，即决策规则的归纳)。最明显体现这一问题的例子便是罗素的“归纳主义者火鸡”问题：火鸡在观察10天(数据集不完整)之后得出结论(代表预设条件不合理，超过10个确认数据即接受规则)，主人会在每天早上9点给它喂食;但接下来是平安夜的早餐，主人没有喂它而是宰了它。
所有算法类型尽管理念不同，但模型成功的关键都聚焦于“算法”和“数据”。事实上，如果跳出具体学派的思维束缚，每种机器学习算法都可被概括为“表示方法、评估、优化”这三个部分。[13]尽管机器可以不断的自我优化以提升学习能力，且原则上可以学习任何东西，但评估的方法和原则(算法)以及用以评估的数据(数据)都是人为决定的——而这也正是人工智能治理的关键所在。算法与数据不仅是人工智能发展逻辑的基石，其同样是治理的对象和关键。
总而言之，围绕“人工智能是否会取代人类”的争论事实上并无太大意义，更重要的反而是在廓清人工智能的内涵并理解其发展逻辑之后，回答“治理什么”和“如何治理”的问题。就此而言，明确治理对象为算法和数据无疑是重要的一步。但接下来的重要问题仍然在于，人工智能时代的崛起所带来的治理挑战究竟是什么?当前的制度设计是否能够对其做出有效应对?如果答案是否定的，我们又该如何重构治理体系以迎接人工智能时代的崛起?本文余下部分将对此做进一步的阐述。
二、人工智能时代崛起的治理挑战
不同于其他颠覆性技术，人工智能的发展并不局限于某一特定产业，而是能够支撑所有产业变革的通用型技术。也正因为此，其具有广泛的社会溢出效应，在政治、经济、社会等各个领域都会带来深刻变革，并将同时引发治理方面的挑战。具体而言，挑战主要体现在以下三个方面。
首先，治理结构的僵化性，即传统的科层制治理结构可能难以应对人工智能快速发展而形成的开放性和不确定性。之所以需要对人工智能加以监管，原因在于其可能成为公共危险的源头，例如当自动驾驶技术普及之后，一旦出现问题，便可能导致大规模的连续性伤害。但不同机、大型水坝、原子核科技等二十世纪的公共危险源，人工智能的发展具有极强的开放性，任何一个程序员或公司都可以毫无门槛的进行人工智能程序的开发与应用。这一方面是由于互联网时代的到来，使得基于代码的生产门槛被大大降低[14];另一方面，这也是人工智能本身发展规律的需要。正如前文所提到，唯有大规模的数据输入才可能得到较好的机器学习结果，因此将人工智能的平台(也即算法)以开源形式公开出来，以使更多的人在不同场景之下加以利用并由此吸收更多、更完备的数据以完善算法本身，就成为了大多数人工智能公司的必然选择。与此同时，人工智能生产模式的开放性也必然带来发展的不确定性，在缺乏有效约束或引导的情况下，人工智能的发展很可能走向歧途。面对这一新形势，传统的、基于科层制的治理结构显然难以做出有效应对。一方面，政府试图全范围覆盖的事前监管已经成为不可能，开放的人工智能生产网络使得监管机构几乎找不到监管对象;另一方面，由上至下的权威结构既不能传递给生产者，信息不对称问题的加剧还可能导致监管行为走向反面。调整治理结构与治理逻辑，并形成适应具有开放性、不确定性特征的人工智能生产模式，是当前面临的治理挑战之一。
再者，治理方法的滞后性，即长久以来建立在人类行为因果关系基础上的法律规制体系，可能难以适用于以算法、数据为主体的应用环境。人工智能的价值并不在于模仿人类行为，而是其具备自主的学习和决策能力;正因为如此，人工智能技术才不能简单地理解为其创造者(即人)意志的表达。程序员给出的只是学习规则，但真正做出决策的是基于大规模数据训练后的算法本身，而这一结果与程序员的意志并无直接因果关联。事实上也正由于这个特点，AlphaGo才可能连续击败围棋冠军，而其设计者却并非围棋顶尖大师。也正是在这个意义上，我们才回到了福柯所言的“技术的主体性”概念。在他看来，“技术并不仅仅是工具，或者不仅仅是达到目的的手段;相反，其是政治行动者，手段与目的密不可分”。[15]就此而言，长久以来通过探究行为与后果之因果关系来规范人的行为的法律规制体系，便可能遭遇窘境：如果将人工智能所造成的侵权行为归咎于其设计者，无疑不具有说服力;但如果要归咎于人工智能本身，我们又该如何问责一个机器呢?由此，如何应对以算法、数据为核心的技术主体所带来的公共责任分配问题，是当前面临的第二个治理挑战。
最后，治理范围的狭隘性，即对于受人工智能发展冲击而引发的新的社会议题，需要构建新的治理体系和发展新的治理工具。人工智能发展所引发的治理挑战不仅仅体现在现有体系的不适应上，同时还有新议题所面临的治理空白问题。具体而言，这又主要包括以下议题：算法是否能够享有言论自由的宪法保护，数据的权属关系究竟如何界定，如何缓解人工智能所可能加剧的不平等现象，以及如何平衡人工智能的发展与失业问题。在人工智能时代之前，上述问题并不存在，或者说并不突出;但伴随着人工智能的快速发展和应用普及，它们的重要性便日渐显著。以最为人所关注的失业问题为例，就技术可能性来说，人工智能和机器人的广泛应用代替人工劳动，已是一个不可否定的事实了。无论是新闻记者，还是股市分析员，甚至是法律工作者，其都有可能为机器所取代。在一个“充分自动化(Full Automation)”的世界中，如何重新认识劳动与福利保障的关系、重构劳动和福利保障制度，便成为最迫切需要解决的治理挑战之一。[16]
上述三方面共同构成了人工智能时代崛起所带来的治理挑战。面对这些挑战，各国也做出了相应的公共政策选择。本文第三部分将对各国人工智能的治理政策进行对比性分析。在此基础上，第四部分将提出本文的政策建议。
三、各国人工智能治理政策及监管路径综述
人工智能时代的崛起作为一种普遍现象，其所引发的治理挑战是各国面临的共同问题，各国也陆续出台了相关公共政策以试图推动并规范人工智能的快速发展。
美国于2016年同时颁布了《国家人工智能研究与发展战略规划》和《为人工智能的未来做好准备》两个国家级政策框架，前者侧重从技术角度指出美国人工智能战略的目的、愿景和重点方向，而后者则更多从治理角度探讨政府在促进创新、保障公共安全方面所应扮演的角色和作用。就具体的监管政策而言，《为人工智能的未来做好准备》提出了一般性的应对方法，强调基于风险评估和成本-收益考量的原则以决定是否对人工智能技术的研发与应用施以监管负担。[17]日本同样于2016年出台了《第五期(2016～2020年度)科学技术基本计划》，提出了“超智能社会5.0”的概念，强调通过推动数据标准化、建设社会服务平台、协调发展多领域智能系统等各方面工作促进人工智能的发展和应用。[18]
尽管美国和日本的政策着力点不同，但其共有的特点是对人工智能的发展及其所引发的挑战持普遍的包容与开放态度。就当前的政策框架而言，美日两国的政策目标更倾斜于推动技术创新、保持其国家竞争力的优势地位;当涉及对人工智能所可能引发的公共问题施以监管时，其政策选择也更倾向于遵循“无需批准式(permissionless)”的监管逻辑，即强调除非有充分案例证明其危害性，新技术和新商业模式默认为都是被允许的。[19]至于人工智能的发展对个人数据隐私、社会公共安全的潜在威胁，尽管两国的政策框架都有所涉及，却并非其政策重心——相比之下，英国、法国则采取了不同的政策路径。
英国政府2016年了《人工智能：未来决策制定的机遇与影响》，对人工智能的变革性影响以及如何利用人工智能做出了阐述与规划，尤其关注到了人工智能发展所带来的法律和伦理风险。在该报告中，英国政府强调了机器学习与个人数据相结合而对个人自由及隐私等基本权利所带来的影响，明确了对使用人工智能所制定出的决策采用问责的概念和机制，并同时在算法透明度、算法一致性、风险分配等具体政策方面做出了规定。[20]与英国类似，法国在2017年的《人工智能战略》中延续了其在2006年通过的《信息社会法案》的立法精神，同样强调加强对新技术的“共同调控”，以在享有技术发展所带来的福利改进的同时，充分保护个人权利和公共利益。[21]与美日相比，英法的公共政策更偏向于“审慎监管(precautionary)”的政策逻辑，即强调新技术或新的商业模式只有在开发者证明其无害的前提下才被允许使用。[22]
在本文看来，无论是“无需批准式监管”还是“审慎监管”，在应对人工智能时代崛起所带来的治理挑战方面都有其可取之处：前者侧重于推动创新，而后者则因重视安全而更显稳健。但需要指出的是，这两种监管路径的不足却也十分明显。正如前文第二部分所指出，一方面，快速迭代的技术发展与商业模式创新必将引发新的社会议题，无论是算法是否受到言论自由的权利保护还是普遍失业对社会形成的挑战，它们都在客观上要求公共政策做出应对，而非片面的“无需批准式监管”能够处理。更重要的是，“无需批准式监管”的潜在假设是事后监管的有效性;然而，在事实上，正如2010年5月6日美国道琼斯工业指数“瞬间崩盘”事件所揭示的，即使单个电子交易程序合规运行，当各个系统行为聚合在一起时反而却造成了更大的危机。[23]在此种情形下，依赖于合规性判断的“事后监管”基本上难以有效实施。另一方面，人工智能本身的自主性和主体性使得建立在人类行为因果关系基础上的“审慎监管”逻辑存在天然缺陷：既然人类无法预知人工智能系统可能的行为或决策，开发者又如何证明人工智能系统的无害性?
正如本文所反复强调的，人工智能与其他革命性技术的不同之处，正是在于其所带来的社会冲击的综合性和基础性。人工智能并非单个领域、单个产业的技术突破，而是对于社会运行状态的根本性变革;人工智能时代的崛起也并非一夜之功，而是建立在计算机革命、互联网革命直至数字革命基础上的“奇点”变革。因此，面对人工智能时代崛起所带来的治理挑战，我们同样应该制定综合性的公共政策框架，而非仅仅沿袭传统治理逻辑，例如只是针对具体议题在“创新”与“安全”这个二元维度下进行艰难选择。本文在第四部分从承认技术的主体性、重构社会治理制度、推进人工智能全球治理这三方面提出了政策建议，并希望以此推动更深入地围绕人工智能时代公共政策选择的研究与讨论。
四、人工智能时代的公共政策选择
《新一代人工智能发展规划》明确提出了到2030年我国人工智能发展的“三步走”目标，而在每一个阶段，人工智能法律法规、伦理规范和政策体系的逐步建立与完善都是必不可少的重要内容。面对人工智能时代崛起的治理挑战，究竟应该如何重构治理体系、创新治理机制、发展治理工具，是摆在决策者面前的重要难题。本文基于对人工智能基本概念和发展逻辑的梳理分析，结合各国已有政策的对比分析，提出以下三方面的改革思路，以为人工智能时代的公共选择提供参考。
第一，人工智能发展的基石是算法与数据，建立并完善围绕算法和数据的治理体系与治理机制，是人工智能时代公共政策选择的首要命题，也是应对治理挑战、赋予算法和数据以主体性的必然要求。(1)就算法治理而言，涉及的核心议题是算法的制定权及相应的监督程序问题。算法作为人工智能时代的主要规则，究竟谁有权并通过何种程序来加以制定，谁来对其进行监督且又如何监督?长久以来公众针对社交媒体脸书(Facebook)的质疑正体现了这一问题的重要性：公众如何相信脸书向用户自动推荐的新闻内容不会掺杂特殊利益的取向?[24]当越来越多的人依赖定制化的新闻推送时，人工智能甚至会影响到总统选举。也正因为此，包括透明要求、开源要求在内的诸多治理原则，应当被纳入到算法治理相关议题的考虑之中。(2)就数据治理而言，伴随着人工智能越来越多地依赖于大规模数据的收集与利用，个人隐私的保护、数据价值的分配、数据安全等相关议题也必将成为公共政策的焦点。如何平衡不同价值需求、规范数据的分享与应用，也同样成为人工智能时代公共政策选择的另一重要抓手。
第二，创新社会治理制度，进一步完善社会保障体系，在最大程度上缓解人工智能发展所可能带来的不确定性冲击。与历史上的技术革命类似，人工智能的发展同样会导致利益的分化与重构，而如何保证技术革命成本的承受者得到最大限度的弥补并使所有人都享有技术发展的“获得感”，不仅是社会发展公平、正义的必然要求，也是促进技术革命更快完成的催化剂。就此而言，在人工智能相关公共政策的考量中，我们不仅应该关注产业和经济政策，同时也应该关注社会政策，因为只有后者的完善才能够控制工人或企业家所承担的风险，并帮助他们判断是否支持或抵制变革的发生。就具体的政策设计来说，为缓解人工智能所可能带来的失业潮，基本收入制度的普遍建立可能应该被提上讨论议程了。“基本收入”是指政治共同体(如国家)向所有成员不加任何限制条件地支付一定数额的收入，以满足其基本生活的需求。尽管存在“养懒汉”的质疑，但有研究者已指出，自18世纪就开始构想的基本收入制度很有可能反过来促进就业。[25]芬兰政府已经于2017年初开始了相关实验，美国的一些州、瑞士也做出了一定探索。在人工智能时代尚未完全展现其“狰容”之前，创新社会治理机制、完善社会保障体系，可能是平衡技术创新与社会风险的最佳路径。
第三，构建人工智能全球治理机制，以多种形式促进人工智能重大国际共性问题的解决，共同应对开放性人工智能生产模式的全球性挑战。人工智能的发展具有开放性和不确定性的特征，生产门槛的降低使得人工智能技术研发的跨国流动性很强，相关标准的制定、开放平台的搭建、共享合作框架的形成，无不要求构建相应的全球治理机制。另一方面，跨境数据流动在广度和深度上的快速发展成为了人工智能技术进步的直接推动力，但各国数据规制制度的巨大差异在制约跨境数据流动进一步发展的同时，也将影响人工智能时代的全面到来。[26]故此，创新全球治理机制，在承认各国制度差异的前提下寻找合作共享的可能性，便成为人工智能时代公共政策选择的重要考量之一。就具体的机制设计而言，可以在人工智能全球治理机制的构建中引入多利益相关模式;另一方面，为防止巨头垄断的形成，充分发挥主权国家作用的多边主义模式同样不可忽视。作为影响深远的基础性技术变革，互联网全球治理机制的经验和教训值得人工智能发展所借鉴。
上述三方面从整体上对人工智能时代的公共政策框架做出了阐述。与传统政策局限于“创新”与“安全”之间做出二维选择不同，本文以更综合的视角提出了未来公共政策选择的可能路径。就其内在联系来讲，建立并完善围绕算法和数据的治理体系是起点，其将重构人工智能时代的规则与制度;创新社会治理机制并完善社会保障体系是底线，其将缓解人工智能所带来的影响与波动;构建全球治理机制则成为了制度性的基础设施，推动各国在此之上共同走向人工智能时代的“人类命运共同体”。
五、结语
在经历了60余年的发展之后，人工智能终于在互联网、大数据、机器学习等诸多技术取得突破的基础上实现了腾飞。在未来的人类生活中，人工智能也必将扮演越来越重要的角色。对于这样的图景，我们自不必惊慌，但却也不可掉以轻心。对于人工智能的治理，找到正确的方向并采取合理的措施，正是当下所应该重视的政策议题。而本文的主旨也正在于此：打破长久以来人们对于人工智能的“笼统”式担忧，指出人工智能技术发展的技术逻辑及其所引发的治理挑战，并在此基础上提出相应的政策选择。人工智能治理的这三个基本问题，是重构治理体系、创新治理机制、发展治理工具所必须思考的前提。伴随着我国国家层面战略规划的出台，我国人工智能的发展也必将跃上新台阶。在此背景下，深入探讨人工智能治理的相关公共政策议题，对于助推一个人工智能时代的崛起而言，既有其必要性，也有其迫切性。（来源：中国行政管理 文/贾开 蒋余浩 编选：中国电子商务研究中心）
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公立医院治理是关于政府作为所有者和监管者与公立医院管理者之间的职责、权利和义务的制度化安排。广义的公立医院治理涉及三个层次:第一层次是宏观治理，即公立医院运行的宏观外部制度环境;第二层次是中观治理，即公立医院组织自身的权力架构及制衡;第三层次是微观治理，即公立医院的内部管理。［1］狭义的公立医院治理仅指第二层次的中观治理，它是连接公立医院管理体制和内部运行机制的承上启下的重要环节。本文重点讨论第二层次的中观治理。从世界范围看，公立医院治理改革一般采取自主化和法人化两种形式。自主化指公立医院仍然保持国家所有，政府对公立医院不同程度地下放经营管理权，医院拥有部分剩余索取权。因而自主化改革基本限于扩大管理自的改革。法人化指公立医院最终所有权仍保留在公共部门，医院成为具有法人组织结构的独立法人实体，并拥有更大的剩余索取权。法人化改革把医院转变为直接面对市场压力的半官方法人机构。［2］
1为什么要进行公立医院治理改革
世界上大多数国家的公立医院都是向国民提供基本医疗服务的重要载体，是国家医疗卫生安全网的重要组成部分，是各国公共部门的重要组成部分。公立医院为国民提供了大量的基本医疗服务，同时也消耗了大量的公共开支，包括政府的基本建设投入和社会医疗保险资金对医疗服务的支付。医院费用支出也是卫生费用支出的最大组成部分。因而，世界各国的政府和公众都必然关心公立医院的服务效率、服务质量、医疗安全和经济运行情况。公立医院在这些方面存在的诸多问题，使人们感到有必要改革公立医院治理，试图通过改革政府与公立医院之间的治理关系，理清公立医院的所有者、监管者、管理者之间的责权利关系，使之对公立医院的运行产生有效的激励和约束。因此，公立医院改革的核心其实是改革公立医院的治理。
2我国公立医院治理改革面临的主要挑战
2．1对改革方向的认识不统一和操作路径不清晰
缓解“看病难，看病贵”是一个体现卫生改革效果的目标。公立医院回归公益性是其作为政府公共服务载体在组织功能上的改革目标。而公立医院作为基本医疗服务的实体组织的改革目标是要改革成为既是相对独立的，又不同于国有企业的公益事业法人实体。这是社会主义市场经济体制对社会管理体制和事业单位改革的要求。坚持和发展社会主义市场经济一百年不动摇是党和国家已确定的基本路线，围绕这一大政策方针，国家的经济体制、财政体制、社会管理体制和政治体制都需要做出改革创新。因此，在市场经济环境下，在一个人口大国，公立医院如何坚持公益性是需要认真加以解决的。公立医院坚持公益性，不等于就要简单地实行收支两条线，不等于就要国家全部包下来，不等于就要回归计划体制。因为这样就会与国家的宏观经济和社会发展环境不相适应，与人民群众的巨大服务需求不相适应，是走不通的。改革开放以来，在建立社会主义市场经济体制的大趋势下，公立医院实行了所有权和经营权分离的扩大经营管理自的改革，其改革方向与国家经济社会改革和发展的方向是一致的，因而带来了公立医院的大发展，满足了人民群众的多层次医疗服务需求。这一改革过程中存在的问题是，对公立医院放权的同时，对其公益性责任缺乏明确具体的约定，更没有相应的财政补助经费保障，对公立医院基本建设经费的保障也严重不足，公立医院管理者权责不对称，在相当长的一个时期内大多数国民的社会医疗保障缺失，人民群众的基本医疗服务可及性被严重削弱。如何解决这些问题，需要统一认识，明确操作路径，以便政府各部门在相关政策的制定和落实上形成合力。［3］
2．2改革的动力不足
建国以来伴随计划经济体制的建立，我国建立了单一公有制体制，在卫生领域构建了庞大的公立医院体系，公立医院先天集中了医学精英和优质的医疗资源，改革后发展起来的民营医疗机构就其质量和数量，对公立医院远不足以构成市场竞争压力。因而，公立医院与国有企业不同，并不存在生存危机。此为改革动力不足之一。30年的公立医院放权改革，虽然有一些应当放给医院管理者的权利没有放下去，如人事管理权;但是，也存在某些权利放权过度的问题，如投资决策权。在这种情况下，各方都不希望既有利益格局被打破。而公立医院治理改革不论是规范自主化改革还是推进法人化改革，都会对不合理的权责关系做出调整，在很多方面表现为收权，即属于所有者的权利要收归出资人代表。但是，属于管理者的权利要下放给管理者，而由于体制的束缚可能很难放下去。而且，规范公立医院治理的改革会带来加强出资人监管和社会的公共问责，这让公立医院管理者会感到干预太多。尤其在补偿机制改革不到位的情况下，公立医院正常的运行就会受到影响。此为改革动力不足之二。
2．3存在公共治理与公司治理的认识误区
20世纪90年代以来，一些地方政府在财力紧张的背景下，沿着80年代以来形成的所有权和经营权分离的改革思路，进一步借鉴国有企业改革的政企分开和产权多元化、混合所有制的改革经验，试图引入民营资本和社会力量，通过对公立医院改制实现多渠道筹资举办医疗机构，以减轻地方政府的财政负担。这种情况下的公立医院治理改革往往采取两种形式:一是将公立医院产权部分转让给国有企业或其他公立医院，即国有资本参股的形式;二是将公立医院产权部分转让给民营企业，并由地方政府控股的形式。这两种形式按照党的十五大以来的改革理论和政策，都属于公有制的实现形式。第一种情况仍然属于公有制，不过产权主体多元化了。第二种情况属于混合所有制，但是由于政府控股，使公有产权通过控股可以支配更多的资源，因而仍然属于公有制范畴。问题是这两种股份制改革都违背了公立医院的非营利性的经营性质，并以公司治理代替了公共治理。但是，国家虽然有明确的政策规定政府不举办营利性医疗机构，从政策上禁止了公立医院的股份制形式改革，却没有制定操作性政策，从正面明确公立医院应当怎样进行公私合作。因而，在考虑公立医院治理改革时，地方政府为了解决筹资问题，往往进入股份制改革的误区。
2．4公共治理的社会参与发展薄弱
公立医院不同于国有企业，虽然二者都是国有部门，但是公立医院的经营性质是不以营利为目的。对公立医院的放权和委托责任以及激励约束机制将不同于国有企业。因此，公共治理就决定了公立医院董事会(理事会)的权利不是来源于股权。在发达国家往往是由地方卫生行政部门董事会(理事会)成员的条件，通过媒体向社会公开招聘董事会(理事会)成员，董事会(理事会)成员为公益目的进入董事会(理事会)，董事会(理事会)成员不是股权的代表，而是民意和社会群体的代表。因而，董事会(理事会)不仅表达国有出资人的意志，还是一种表达民意、实现社会参与和公众参与公共治理的形式，它实行公共协商决策机制，而不是公司治理，即对重大问题不是依据股权大小进行表决的机制。董事会(理事会)就医院发展的重大问题对地方行政长官负责，并接受其问责。董事会(理事会)对医院院长的经营管理进行问责，并有权聘任和解聘院长。上述公共治理的实施，在发达国家产生于民主政治的基础上，民众可以通过多种形式广泛参与公共部门的治理和社会治理，而且社会大众对公共事务治理的参与意识强，社会参与的历史长、范围广，基础深厚。而在我国政治体制改革千呼万唤迟迟难以推进的情况下，社会参与公共治理的基础薄弱，卫生部门率先推进公立医院治理改革，即便作为事业单位改革的试点也是存在一定风险的。
2．5管办分开和政事分开的操作思路尚未厘清
管办分开的含义应是政府作为所有者举办公立医院的出资人职能和医疗服务的行业监管职能分开。政事分开的含义应是政府作为所有者的出资人职能与医院管理者的经营管理职能分开。对此，国务院办公厅的《2011年公立医院改革试点工作安排》做了清晰而详尽的阐述。［4］管办分开有利于集中政府对公立医院的所有者职能，以形成对公立医院管理者的统一问责。而法人治理条件下的政事分开，公立医院通过医院理事会履行出资人责任，有利于决策更贴近需求，提高公立医院对居民需求的反应性;同时，通过理事会的治理有利于政府规避公众对公立医院不满意时的“公共危机”，有政策调整和解决问题的回旋余地。管办分开和政事分开都是要政府放权，明确所有者职能和出资人责任。这里面的区分是，如果由公立医院管理机构承担出资人责任，与卫生部门的监管职能分离，实行管办分开，则管理机构与医院之间只能是自主化管理的分权关系。如果确立公立医院的独立法人地位，医院董事会(理事会)承担出资人责任，则同时操作了管办分开和政事分开，就不存在政府职能的管办分开问题。这两种做法在我国目前情况下各有利弊。管理机构的法人化比较结合我国现实国情，有现成的组织资源可以转化，易于尽快加强所有者职能，治理一些混乱的情况，但是，对公立医院收权比较多，对今后进一步改革放权，形成社会参与公共治理的格局，使之增强对居民需求的反应性，则易于形成障碍。如果由医院董事会(理事会)承担出资人责任，则与落实公立医院独立法人地位的医改政策精神相一致，但是这对社会的公共治理能力要求比较高，这是在民主政治的基础上产生的公民参与公共治理的方式，在我国真正落实公共部门的法人治理还需要较长时间的学习和实践活动，甚至需要在操作过程中进行广泛的基本知识的学习与培训。
2．6公立医院治理改革的外部环境不配套
公立医院改革的实质是改革政府对公立医院的治理，是公共部门改革的一个组成部分，其本质是改革政府职能。在我国，公共部门基本是由事业单位组成，事业单位有很多制度规定是统一的，形成了事业单位体制。因此公立医院作为实体组织的改革，需要事业单位改革的总体原则和制度准则来规范。如果缺乏规范各类事业单位行为的法律法规，包括医疗机构法和公立医院条例等，公立医院改革将难以推进，就如同国有企业改革如果没有《公司法》的出台将难以推进一样。而且，事业单位更多是具有社会服务功能的组织，人力资源是其最重要的资源，在人事制度上如果没有相对统一的改革政策，公立医院先行改革将困难重重。此外，通过价格改革形成合理的医疗服务价格体系，不仅有利于解决以药养医，合理体现医务人员技术劳务价值的问题，而且有利于形成正确的价格信号来引导卫生人力资源配置。如果医疗服务价格体系不改革，继续扭曲下去，将抵消公立医院一系列改革措施的效果。同时，必要的财政经费保障不可或缺。对公立医院的公益性责任必须落实财政经费保障，对基础设施的建设和更新也要有相应的财政投入机制予以必要的保障，这是规范公立医院行为、调动公立医院改革积极性的重要措施。同样，社会医疗保障筹资水平尤其是新农合筹资水平的提高，以及三大社会医疗保险支付方式的改革是公立医院补偿机制改革的重要保证，也是医疗行为监管的重要制度措施。上述都是公立医院治理改革需要配套的外部环境改革措施，如果这些改革不能与公立医院治理改革配套推进，并且协调一致，形成正向激励，外部环境改革的滞后将构成公立医院改革的巨大挑战，并将抵消公立医院自身改革的效果。公立医院治理改革面临的以上六大挑战，表明我国的公立医院治理改革还停留在粗线条的改革方向和改革原则上，尚未以落实公立医院独立法人地位的组织变革为目标，形成清晰的政策框架、改革政策措施以及相应的制度安排。
3推进公立医院治理改革的解决思路
3．1明确公立医院组织变革的最终目标公立医院组织变革的最终目标是实现公立医院公益事业法人治理。要以建立公立医院公益事业法人治理为核心推进公立医院改革。在这一目标下构建公立医院治理改革的制度框架，围绕这一目标和制度框架制定改革的一系列相关政策，制定保障公立医院公益性的相关政策措施。
3．2大力推进相关配套改革公立医院治理改革需要外部的制度环境相配套，否则，其治理机制不可能理顺。在政治体制改革尚未推进的背景下，目前可以操作推进医疗服务价格体系改革、社会医疗保险制度改革和财政卫生投入机制改革。这是在经济体制改革阶段尚未完成的工作，现在必须补上才能保证基本医疗服务体系的正常运行。(1)调整医疗服务价格体系，提高医疗技术劳务的收费标准。纠正价格信号扭曲的状况，以促进卫生资源的合理配置。(2)考虑结合加强县级医院综合改革，提高新农合筹资水平，推进社会医疗保险支付方式改革。推进县域内三大社会医疗保险制度整合，打破部门隶属，建立县域社会医疗保险基金，统一筹资，统一支付。为进一步将三大社会医疗保险在市(地)范围内整合奠定基础。(3)在加强财政经费保障的同时转变财政投入机制。公立医院的财政投入与项目预算管理及其问责相结合，明确公立医院的公共卫生任务等公益性责任，并确立相应的财政经费保障，实施公共卫生任务及专项投入的绩效考核和问责。
