【关键字】水污染；经验教训；治理措施
在实施第九个五年计划以来，我国在重点流域的水污染防治已经取得了初步成果，然而造成水污染的现状不是三年五载的结果，解决水污染问题需要一个长期缓慢的过程，同时由于我国长期追求经济利益而忽视了对环境的保护，坚持错误的“先污染，后治理”的策略，使得我国的水污染防治之路更加任道而重远。
1 重点流域水污染防治面临的主要问题
长期以来，我国重点流域水污染防治已经初步实现，但从时间和成效上看，水污染防治面临的形势依然相当严峻。
1.1 黄河、长江流域水环境问题亟待解决
目前，我国黄河、长江流域的水污染问题非常严重，由于人类的不合理利用和污染，黄河的水体水质基本上达到了V类，经济的快速发展也是以牺牲环境为代价，西部大开发也加重了对黄河流域水资源的污染。长江流域沿岸经济发展迅速，大部分地区已经实现城市化，增加了这些地区的污染物排放量，加重了对长江流域的污染。
1.2 城市生活污水逐年增加，污水处理设施建设严重滞后
我国人口数量的快速增加和越来越好的城市生活水平导致生活污水排放量也随之增长，而当前的城市污水处理厂已经不能满足日益增多的城市污水。同时由于我国落后的污水处理设施，不能满足城市化进程和工业建设，长期超负荷运行，远远不能满足实际需要。区域经济发展不适应于环境容量的影响。
1.3 经济政策不配套，污染治理资金严重短缺
目前我国的排污收费制度还不健全，收费项目不多，对超标的污水排放收费过低，尤其是一些大中型企业和事业单位，不能刺激其发挥污染防治的作用。长期以来，我国不断增加对水污染防治重点项目的资金投入，但是由于水污染防治是一项持续时间长，效益小的项目，导致后期污染治理资金严重短缺。
2 关于水污染防治的政策建议
通过对当前我国的所有水流域的情况进行调查和分析，发现我国目前的水环境所处的现状是：资源比较丰富，但是人口数量非常之多，造成人均所占有资源比较少。由于解决水环境污染相关的问题不是一件一朝一夕的事情，我们应该总结过去的经验教训，结合外国的一些成功案例，对具体问题要用认真负责的态度具体对待，以争取通过自己的努力早日解决我国水污染防治方面的所有问题。
2.1 在决策中控制新的水环境问题产生
根据当前我国的发展形势，在未来水利发展的道路上，不仅要时刻紧跟中国特色社会主义的发展步伐，还要更加注重可持续发展方向，这就要求国家的相关政府机构，在制定促进经济发展、改善人们生活水平的政策的同时，也要尽可能的避免在水利改革中产生的污染，并要对已产生或将产生的水污染问题，做出一系列准确、及时的解决方案。
2.2 资源的开发和利用要坚持开源节流并举的方法
笔者认为，在政府当局的有利政策之下，国家水利部门还必须采取一些具体的解决措施，这样我国的重点流域的水污染问题才会得到有效的解决。因此，水利局在面对中国水资源分布不均和水资源污染严重现象的时候，要采取多元化多渠道的方式来提高对水资源的利用率，例如：在社会生产和生活的时候，要尽可能的让人们采取喷灌滴灌等高科技水平灌溉技术；对耗水多的企业或工厂要实行限水政策；对城市居民生活用水实行梯级收费制度，以此来实现科学健康的用水模式，达到开源节流的同时进行。
2.3 制定完善环境经济政策
中国现今的环境保护政策虽然已经趋于完善，但在水利治理方面却存在着很大的漏洞。有些地区政府不顾环境好坏，一味的追求经济效益，地区生产总值，这样导致了水资源污染和浪费问题，因此，需要地方配合中央制定科学有效的水利政策，提高排放污水收费标准，争取实现“谁污染谁付费”的政策，通过增加和减少附加税促进企业的水污染防治，从根本上解决水污染水浪费问题。
2.4 运用科学技术解决水污染问题
依靠科学技术是实现真正的社会主义现代化建设的关键，合理科学治理水污染问题也必须依靠科学技术，所谓科技是第一生产力，相关的水利部门、开发部和科技部要率先引进水治理方面的人才，借鉴国外先进的技术设备，发明适合本国的水利设施。比如：实现水污染零排放机器，水污染进化纯净水技术和多倍利用水资源技术。
2.5 保护自然环境
政府大力号召人们保护环境，提高人们节约水资源意识，官民合作，共同监督国内工厂水资源利用水平，政府可以采取财政补贴的方式强制排放污水量大的企业更新水利用技术。
2.6 将区域经济发展与当地环境容量相互结合
科学事实告诉我们，一个区域的环境容量是有限的，如果超过了这个限额，就会超出环境的自我修复能力，最终，环境将会恶化，重点流域的水体也是如此，对此，笔者认为，人们在进行生产生活的时候，难免会给重点水域的水质造成影响，因此，在规划经济发展的同时，需要将当地的环境容量作为重要的因素进行考虑，从而使水域的保护更加切合实际，更加有效。
3 结语
总而言之，在当前水污染日益严重的形式下，解决水污染问题是我国的一项重大国策，只有给予水污染相关的问题足够的重视，各领域的群体才会团结起来，一致去解决，去改善。另外，笔者认为，对于治理水污染并非是一件一朝一夕能完成的事情，必须大家通过不懈的你努力，以持之以恒的态度走可持续的水污染的防治之路。
参考文献：
[1]刘蜂.关于我国重点流域水污染防治问题的思考[J].现代周刊，2010（8）.
[2]曾立东.浅谈关于我国重点流域水污染防治问题的思考[J].中国科技发展商报，2011（2）.
[3]陈春华，夏陈星.初探我国重点流域水污染防治问题的思考[J].水利水电特刊，2011（5）.
一、充分认识加强土壤污染防治的重要性和紧迫性
（一）土壤污染防治工作取得初步成效。高度重视土壤污染防治工作。各地区、各部门认真贯彻落实中央关于环境保护工作的决策和部署，不断加大工作力度，在开展土壤基础调查、完善相关制度规范、强化污染源监管、提升土壤污染防治科技支撑能力、组织污染土壤修复与综合治理试点示范等方面进行了积极探索和有益实践，取得了初步成效。
（二）土壤环境面临严峻形势。目前，我国土壤污染的总体形势不容乐观，部分地区土壤污染严重，在重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区和高风险区；土壤污染类型多样，呈现出新老污染物并存、无机有机复合污染的局面；土壤污染途径多，原因复杂，控制难度大；土壤环境监督管理体系不健全，土壤污染防治投入不足，全社会土壤污染防治的意识不强；由土壤污染引发的农产品质量安全问题和逐年增多，成为影响群众身体健康和社会稳定的重要因素。
（三）加强土壤污染防治意义重大。土壤是构成生态系统的基本环境要素，是人类赖以生存和发展的物质基础。加强土壤污染防治是深入贯彻落实科学发展观的重要举措，是构建国家生态安全体系的重要部分，是实现农产品质量安全的重要保障，是新时期环保工作的重要内容。各级环保部门要从全局和战略的高度，进一步增强紧迫感、责任感和使命感，把土壤污染防治工作摆上更加重要和突出的位置，统筹土壤污染防治工作，切实解决突出的土壤环境问题。
二、明确土壤污染防治的指导思想、基本原则和主要目标
（四）指导思想。以科学发展观为指导，以改善土壤环境质量、保障农产品质量安全和建设良好人居环境为总体目标，以农用土壤环境保护和污染场地环境保护监管为重点，建立健全土壤污染防治法律法规，落实土壤污染防治工作机构和人员，增强科技支撑能力，拓宽资金投入渠道，加大宣传教育力度，夯实工作基础，提升管理水平，切实解决关系群众切身利益的突出土壤环境问题，为全面建设小康社会提供环境保障。
（五）基本原则。
预防为主，防治结合。土壤污染治理难度大、成本高、周期长，因此，土壤污染防治工作必须坚持预防为主；要认真总结国内外土壤污染防治经验教训，综合运用法律、经济、技术和必要的行政措施，实行防治结合。
统筹规划，重点突破。土壤污染防治工作是一项复杂的系统工程，涉及法律法规、监管能力、科技支撑、资金投入和宣传教育等各个方面，要统筹规划，全面部署，分步实施。重点开展农用土壤和污染场地土壤的环境保护监督管理。
因地制宜，分类指导。结合各地实际，按照土壤环境现状和经济社会发展水平，采取不同的土壤污染防治对策和措施。农村地区要以基本农田、重要农产品产地特别是“菜篮子”基地为监管重点；城市地区要根据城镇建设和土地利用的有关规划，以规划调整为非工业用途的工业遗留遗弃污染场地土壤为监管重点。
政府主导，公众参与。土壤是经济社会发展不可或缺的重要公共资源，关系到农产品质量安全和群众健康。防治土壤污染是各级政府的责任。各级环保部门要在同级党委政府统一领导下，认真履行综合管理和监督执法职责，积极协调国土、规划、建设、农业和财政等部门，共同做好土壤污染防治工作。鼓励和引导社会力量参与、支持土壤污染防治。
（六）主要目标。
到20*年，全面完成土壤污染状况调查，基本摸清全国土壤环境质量状况；初步建立土壤环境监测网络；编制完成国家和地方土壤污染防治规划，初步构建土壤污染防治的政策法律法规等管理体系框架；编制完成土壤环境安全教育行动计划并开始实施，公众土壤污染防治意识有所提高。
到20*年，基本建立土壤污染防治监督管理体系，出台一批有关土壤污染防治的政策法律法规，土壤污染防治标准体系进一步完善；建立土壤污染事故应急预案，土壤环境监测网络进一步完善；土壤环境保护监管能力明显增强，公众土壤污染防治意识显著提高；土壤污染防治规划全面实施，土壤污染防治科学研究深入开展，污染土壤修复与综合治理示范项目取得明显成效。
三、突出土壤污染防治的重点领域
（七）农用土壤环境保护监督管理。以基本农田、重要农产品产地特别是“菜篮子”基地为监管重点，开展农用土壤环境监测、评估与安全性划分。加强影响土壤环境的重点污染源监管，严格控制主要粮食产地和蔬菜基地的污水灌溉，强化对农药、化肥及其废弃包装物，以及农膜使用的环境管理。对污染严重难以修复的耕地提出调整用途的意见，严格执行耕地保护制度。积极引导和推动生态农业、有机农业，规范有机食品发展，组织开展有机食品生产示范县建设，预防和控制农业生产活动对土壤环境的污染。
（八）污染场地土壤环境保护监督管理。结合重点区域土壤污染状况调查，对污染场地特别是城市工业遗留、遗弃污染场地土壤进行系统调查，掌握原厂址及其周边土壤和地下水污染物种类、污染范围和污染程度，建立污染场地土壤档案和信息管理系统。
建立污染土壤风险评估和污染土壤修复制度。对污染企业搬迁后的厂址和其他可能受到污染的土地进行开发利用的，环保部门应督促有关责任单位或个人开展污染土壤风险评估，明确修复和治理的责任主体和技术要求，监督污染场地土壤治理和修复，降低土地再利用特别是改为居住用地对人体健康影响的风险。
对遗留污染物造成的土壤及地下水污染等环境问题，由原生产经营单位负责治理并恢复土壤使用功能。加强对化工、电镀、油料存储等重点行业、企业的监督检查，发现土壤污染问题，要及时进行处理。区域性或集中式工业用地拟规划改变其用途的，所在地环保部门要督促有关单位对污染场地进行风险评估，并将风险评估的结论作为规划环评的重要依据。同时，要积极推动有关部门依法开展规划环境影响评价，并按规定程序组织审查规划环评文件；对未依法开展规划环评的区域，环保部门依法不得批准该区域内新建项目环境影响评价文件。
按照“谁污染、谁治理”的原则，被污染的土壤或者地下水，由造成污染的单位和个人负责修复和治理。
造成污染的单位因改制或者合并、分立而发生变更的，其所承担的修复和治理责任，依法由变更后承继其债权、债务的单位承担。变更前有关当事人另有约定的，从其约定；但是不得免除当事人的污染防治责任。
造成污染的单位已经终止，或者由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的，被污染的土壤或者地下水，由有关人民政府依法负责修复和治理；该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人负责修复和治理。有关当事人另有约定的，从其约定；但是不得免除当事人的污染防治责任。
四、强化土壤污染防治工作措施
（九）搞好全国土壤污染状况调查。各级环保部门要按照全国土壤污染状况调查工作的统一部署，加强沟通协调，有效整合资源，强化质量管理，落实配套资金，确保调查的进度和质量；在搞好调查成果集成的基础上，组织对调查成果的开发利用，服务于国家和地方经济社会发展。同时，要严格执行国家有关保密的规定，做好数据、文件、资料、报告的信息安全和保密工作，确保万无一失。
（十）建立健全土壤污染防治法律法规和标准体系。抓紧研究、制定有关土壤污染防治的法律法规和政策措施。加快制定污染场地土壤环境保护监督管理办法，并组织好实施。组织制修订有关土壤环境质量、污染土壤修复、污染场地判别、土壤环境监测方法等标准，不断完善土壤环境保护标准体系。鼓励地方因地制宜，积极探索制定切实可行的土壤污染防治地方性法规、标准和政策措施。
（十一）加强土壤环境监管能力建设。把土壤环境质量监测纳入先进的环境监测预警体系建设，制定土壤环境监测计划并组织落实。进一步加大投入，不断提高环境监测能力，逐步建立和完善国家、省、市三级土壤环境监测网络，定期公布全国和区域土壤环境质量状况。加强土壤环境保护队伍建设，加大培训力度，培养和引进一批专门人才。制定土壤污染事故应急处理处置预案。编制国家和省级土壤污染防治专项规划，并组织实施。国家和地方环境保护规划应包括土壤污染防治的内容，并提出具体的目标、任务和措施。
（十二）开展污染土壤修复与综合治理试点示范。根据土壤污染状况调查结果，组织有关部门和科研单位，筛选污染土壤修复实用技术，加强污染土壤修复技术集成，选择有代表性的污灌区农田和污染场地，开展污染土壤治理与修复试点。重点支持一批部级重点治理与修复示范工程，为在更大范围内修复土壤污染提供示范、积累经验。
（十三）建立土壤污染防治投入机制。地方要加大土壤污染防治投入，保证投入每年有所增长。中央集中的排污费等专项资金安排一定比例用于土壤污染防治，保证资金逐年增加并适当向中西部地区倾斜；地方也应在本级预算中安排一定资金用于土壤污染防治。我部将协调中央财政部门视情况对地方土壤污染防治给予资金补助。财政资金重点支持土壤环境监测、污染场地调查与评估、土壤污染防治科学研究和技术开发、污染土壤修复与综合治理示范工程建设。按照“谁投资、谁受益”的原则，引导和鼓励社会资金参与土壤污染防治。
【关键词】湘江流域 水污染防治
中图分类号：X14 文献标识码：A 文章编号：1003-8809（2010）12-0005-02
一、湘江流域概况
湘江是湖南的母亲河，是湖南人民赖以生存和发展的重要基础。它发源于广西壮族自治区灵川县海洋山西麓的海洋坪，自西向东北蜿蜒而下，斜贯湖南省境，从湘阴县芦林潭入洞庭湖。湘江干流在湖南省内全长670km，沿途接纳了大小支流2157条，集雨面积8.51万km2，多年平均入湖水量624亿m3，是洞庭湖水系中流域面积最大、产水最多的河流。湘江流域也是湖南省最发达的区域，流域面积占全省的40.3%，跨永州、郴州、衡阳、娄底、株洲、湘潭、长沙、岳阳8个地市，流域内城镇密集、人口众多、工业集中。2008年末，流域内人口4069万人、GDP5738.88亿元、工业增加值1995.7亿元，分别占全省的59.5%、75.2%、76.4%。
二、湘江流域水污染概述
随着经济建设日新月异的发展，湘江流域生态环境问题日渐凸显出来，集中体现在流域陆生生态环境破坏、水土流失严重、地质灾害频现、森林资源锐减；水生生态环境退化、生物多样性受到严重威胁、水生生物资源遭到不可逆性破坏；流域水体水质遭受有机物和微生物及重金属等的复合污染，其中汞、镉、氨氮、石油类、总氮以及粪大肠菌群在干支流沿线均超标，流域的总体水环境质量逐年下降。
湘江流域水环境质量现状。根据对湘江干流19个省控及国控断面2005～2008年水质监测数据的分析，湘江流域呈工业污染源、生活污染源和农业面源多重污染相结合的局面，流域主要污染物为氨氮、石油类、总氮以及粪大肠菌群，这些指标基本全线超标，超标较为严重的河段为株洲段和湘潭段，其中超标最为严重的为总氮和大肠杆菌，超标率几乎为100%；特征重金属污染物为砷、汞、镉等重金属污染物，主要超标河段为衡阳段、株洲段、湘潭段，超标较为严重的为砷和镉，超标率接近30%。锡矿山地区75个地下水井中，14个砷含量超标，最高超标倍数达153倍；地表水中涟溪河水系砷最大超标倍数达107倍。城市饮用水源特别是下游长株潭核心区饮水水源水质不能得到保证，对沿线城市居民的健康构成威胁，流域水环境质量亟待改善。
三、湘江流域环境污染原因分析
湘江流域水污染原因非常复杂，是主客观、多种因素交叉渗透、相互叠加影响的结果，具体来说有如下方面：
（1）产业结构与布局不合理，污水排放不达标。全省主要的工业行业如冶金、化工、建材、轻工、食品加工、机械等几乎都分布在该区域，尤其集中在郴州、株洲、衡阳、湘潭、长沙等城市，形成了郴州三十六湾、株洲清水塘、衡阳水口山、湘潭竹埠港、长沙坪塘等重要工矿区。产业结构偏重与布局不合理相互作用，使污染问题更加突出。
（2）城市污水和生活垃圾零处理排放。截止2008年底，流域内建成城市污水处理厂18座，处理能力为123.7万t/d，实际处理量67.97万t/d，流域内城镇生活污水平均处理率仅22.56%，大量未经处理的城市生活污水直接排入河流，成为湘江流域水污染的重要来源。城市垃圾无害化处理率仅39.3%，也是造成湘江流域水污染的主要原因之一。
（3）农业面源污染逐年递增。伴随着流域内农村经济的飞速发展，化肥、农药使用量也跟随逐年增加，农村养殖业规模和数量都有长足增长，然而畜禽养殖基本都选择近水场地，用排水方便，处理率极低，农业面源污染俨然成为不容忽视的重要污染源。
（4）环境监测和环保执法监管面临尴尬困境。我国的流域水污染防治的管理体制是以环境保护部门为主、多个部门共同参与的体制。政府方面的管理框架是横向与纵向交叉的矩阵模式，横向上是流域内同级政府部门；纵向上，分为中央、省和地方三级，实行上一级政府与部门的双重领导，构成流域水污染防治流域管理、部门管理、行政区域管理相结合的管理体制。具体到湘江流域，环境监测、预警滞后，应急处置迟缓，环保执法部门职责分工不明确，导致执法能力薄弱，缺乏上、下游之间的地方利益平衡机制，地方利益主体地位无法协调认定，扯皮现象时有发生，一江同治很难收到实效。
四、湘江流域水污染防治长效机制初探
地方政府作为地区利益的代表，也是流域污染治理的主要投入者，然而，在流域水污染治理中，地方政府面临的却是投入与受益分离、事权与财权不统一的尴尬.不可避免的是上下游之间的利益冲突，排污获利，治污受损，导致流域水污染成为痼疾，久治不愈。归根结底还是利益之争。
（1）创新湘江流域水污染防治管理体制。建立省对地市流域水污染治理的直接监管体制。 其一，对现有的流域水污染防治管理体制进行改革，建立独立的流域水污染防治专门机构，行政上隶属于中央环境保护部，由国家财政支持，成员由省及地市负责人担任，负责全流域水污染防治规划的制定、实施和监管，同时督促省政府对流域地市政府的有效监管；其二，在流域各地市建立其独立的分支机构，负责各地市的流域水污染防治规划的制定、实施和监管。这样从体制上根本解决了流域水污染管理信息缺失和高成本的问题。同时，从流域监管全局来说，对地市的监管力度的加强也有了制度上的保障。由原来的通过对地市环保部门的间接监管，变为由流域水污染防治机构对地市政府的直接监管。主要有以下方面：一是重大工、矿业污染源的达标排放和总量控制；二是城镇生活污水处理厂的达标排放及总量控制；三是流域内的水源保护区、生态保护区、跨界断面等点源和农业面源污染的直接监管。全面实现湘江流域水环境和水资源的统一管理,既达到平衡流域各方利益的目的,又使得区域管理落实到位，实现真正的一江同治。
（2）健全流域水污染防治的政策体系。全面统筹流域水污染治理资源配置，优化流域水污染防治的整体规划设计，努力提高政策的实际操作效果。贯彻落实总量控制政策，严把污染治理实际成效关。强化农业面源的研究与控制，科学规划规模化农业养殖业的布局，在水体自净化限度内配套排污环保设施建设，以期将农业面源污染的影响计入流域水体排污总量控制管理之中；厘清流域污染物总量控制、排污许可证、排污申报之间内在的逻辑关系，整合不同政策管理手段成有机体系，充分发挥合力效应，使得流域水污染防治政策实效最大化。
（3）建立湘江流域水污染治理的平衡补偿机制。湘江流域生态补偿机制是建设“两型社会”的一大构想。湘江流域水污染平衡补偿机制的建立须遵循可持续发展的要求,按照“谁污染、谁赔偿，谁受益、谁补偿”原则, 建立上、下游之间的利益补偿与平衡机制，明确不同利益主体保护或破坏生态环境行为产生的环境利益和经济利益间的分配关系。遏制“保护失利、污染获利”思想和行为继续蔓延。
（4）引入流域水污染防治独立第三方环境监督与政策评估机制。流域水污染防治，不管是政策的制定，还是具体的管理措施的落实，流域水污染防治政策评估至关重要。以环境审计为代表的独立第三方环境监督与政策评估机制，以期对流域水污染防治全程的即时审计监督，有效修正政策的落实和治理实效的目标化。虽然尚处于探索阶段，但其监督与约束的积极意义已经凸显出来，对于流域水污染防治实际效果跟踪反馈有着其他途径无可比拟的优势，其政策评估的目标、原则、主体、程序、方法以及结果的运用的明确性，形成对流域水污染防治政策评估的资金约束机制，从而成为有效的政策评估反馈机制。
湘江流域水污染问题的除了历史遗留因素外（如工业结构及布局），主要是流域上、下游地市间的利益冲突。换句话说，上游排污获利与下游承担污染造成损害和损失，在长期无法调整和理顺的情况下，引起流域水环境容量资源使用恶性竞争，资源被过度使用，产生了严重的流域水污染问题。所以，必须要构建湘江流域水污染防治长效机制，实现流域水污染的有效治理。必须尊重流域水污染治理的客观规律，调整经济结构与布局，转湘江流域经济发展模式和生活方式，实现湘江左、右两岸同治，流域上、下游同治，干流、支流同治，城市与农村同治，切实加快“资源节约型，环境友好型”的两型社会建设，实现社会经济又好又快发展。
参考文献：
1畜禽养殖业污染减排的进展情况
1.1政策逐步得到完善。近年来，随着国务院《畜禽养殖业污染物防治条例》、《水十条》、新环保法、新环评法、环保税法和国务院关于《畜禽农业资源污染综合治理与节能减排问责制度》等一系列法律法规的颁布与实施，浙江省政府也相应地制定了更为严格的地方条例与地方法规。为进一步减轻畜禽养殖业污染，改善温岭市生态环境质量，促进畜牧业转型升级，温岭市政府根据相关法律法规、浙江省、台州市相关文件精神，先后制定了《温岭市畜禽养殖禁养区、限养区划分方案》，《温岭市畜禽养殖场污染整治行动方案》等一系列指导方案。为加大畜禽养殖业治理力度，提高水环境质量，促进畜牧业转型升级提供了有力的指导依据。各级政府和环保部门，通过科学划分畜禽养殖禁养区、限养区及宜养区，结合农牧结合、生态循环的要求，合理调整、优化养殖业区域布局，对畜禽养殖业开展了大刀阔斧的治理整顿，促进畜牧业有序健康发展，实现经济、社会和环境效益的协调统一。1.2加强地方政府的管理。温岭市政府将畜禽养殖污染防治指标任务分解到各镇、街道进行考核，并实行问责制，做到任务具体，责任到位。各镇、街道按照属地管理的原则，在摸清底数的基础上，明确各畜禽养殖场的责任主体，排出整治时间表、落实监管责任人，签订协议、承诺书，建立档案，落实责任，确保各项整治工作落到实处。同时，环保、畜牧、发改和财政等部门之间加强“联动”和指标任务“考核”，促进畜禽养殖业的发展和农业源减排任务的完成。1.3提高业主环境意识，增强环保自觉性。随着畜禽规模养殖业主的不断增加，畜禽规模养殖业主保护环境的意识也在不断增强。他们已经懂得：污染问题是人类社会面临的主要环境问题，畜禽养殖污染更是不可小视。加大宣传力度，提高全社会的环保意识，强化舆论监督和社会监督力量，共同监督养殖场户自觉遵守环保要求，全面推进畜禽养殖业减排工作。平时利用送科技下乡、畜牧科技人员进场入户、技术讲座等活动，加强对养殖场户的宣传和指导，提高养殖场户环境保护、清洁生产、循环农业和“谁污染谁治理”的意识，增强了养殖业主保护环境的自觉性。1.4政策扶持、积极引导，加大污染物防治投入，提高减排成效。畜牧养殖业是微利行业，污染治理设施投资与运行费用较高，养殖业主单独治污资金匮乏，负担过重，致使养殖污染防治设施投入滞后于经济发展。近年来，温岭市政府通过政策扶持，对养殖企业在建污染防治工程建设项目内容如沼气工程、储液池、堆粪场、沼液输出管道、防渗膜等给予政府资金扶持，因此大大提高了污染减排成效，国家在核定污染减排量时对温岭市多个畜禽养殖业污染减排项目给予了认定。1.5推进资源化利用。加强农牧结合、生态养殖农业主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务，大力推广干清粪工艺、沼气化处理、有机肥加工与应用、养殖-沼气-种植等畜禽养殖污染防治实用技术和生态养殖模式。要求养殖企业与种植户特别是水稻、瓜果蔬菜、山林等专业合作社等签订粪污消纳协议，确保有足够的消纳土地来满足粪污的消纳。按照“市场化运作、政府适当补助”的原则，建立完善“三沼”服务队伍，根据服务养殖场（户）的存栏量、沼液沼渣的运输量、运行情况及本区域内养殖污染后续管理总体效果等进行年度考核，给予一定的运行、设备和维护经费补助。
2存在的主要问题
2.1政策不完善，减排推进受制约。农业污染防治不像工业源，有较为完善的配套防治政策及减排技术，其技术条件相对比较低。推进畜禽养殖业污染治理的相关政策也不完善，相应的环境管理也较为薄弱，缺少农业源减排配套实用的污染治理和资源化利用技术的研究和推广，制约了畜禽养殖业减排的推进。农业污染防治政策上的缺陷是我国农业污染防治工作必须解决的首要问题。2.2部分养殖业主环保意识不强。部分养殖场业主环保意识不强。部分养殖业主只注重规模扩张，片面追求经济效益，忽视了环保设施的配套，对周边环境造成了一定影响。2.3清粪方式落后。随着中国劳动力成本逐年上升及新一代劳动力观念转变，近年来我国大型规模化猪场开始改造并使用水泡粪、水冲粪等劳动力需求少的清粪方式，与环保部鼓励的干清粪工艺不符。我国《“十二五”污染物总量减排规划》中明确规定规模化养殖企业，必须采用干清粪工艺。因此，有效解决劳动成本节约与环境保护需求之间的矛盾成为污染减排源头控制首要解决的关键问题。2.4监管体系不健全、执法水平和能力有待提高。近年来，随着“五水共治”和水环境质量改善工作的推进，各级政府和部门从思想上加大了对规模化畜禽养殖业污染问题的重视力度，并不断加大了对畜禽养殖业污染防治的力度。但由于缺乏成熟配套的监管设施且能力有限，不像工业源有比较成熟的监控体系如在线监控及刷卡排污等，农业源监控设备等不宜安装，畜禽养殖业排放量及进一步去向难以监控，以及基层执法人员在农业源污染执法水平和能力有所欠缺，给监控、执法带来了较大的挑战。
3对今后实施畜禽养殖业污染减排工作的建议
总的来说，建立畜禽养殖循环经济发展模式，是推进畜禽养殖污染减排的必由之路。近年来，温岭市将规模化畜禽业污染减排作为农业源减排重点，取得了一定的进展。为更好地推进“五水共治”工作，促进温岭市水环境质量的改善，建议通过完善的法律法规政策、加大减排力度、扩大资源化利用范围、加大政策扶持与技术支持力度、严格执法与加强监管以建立畜禽养殖污染长效监管机制，以此有效地防治畜禽养殖业污染，确保农业源污染物减排得到实效。3.1完善相关法律法规和配套政策。在现有法律法规及配套政策的基础上，根据畜禽养殖业发展的现状，及其在环境保护过程中呈现出的新问题和新形势，完善畜禽养殖污染防治法律法规体系，对畜禽养殖做出相应切实可行的环保政策规定，以促进其健康、可持续地发展。3.2加大减排力度，扩大资源化利用范围并提高资源化利用水平。一是要继续加大减排力度，对已存在未完成减排任务的规模畜禽养殖场，要求企业积极投入资金，限期完成污染治理及资源化利用设施的建设与投运，确保真正做到粪污“零排放”。二是要扩大资源化利用范围，对没有达到规模的畜禽养殖场（微小型养殖场及散养户），采用以下两种处理方式：一种是要求企业限期治理，若在规定期限内治理任务未能完成或完成治理任务却不达标的，限期予以关停；另一种则是集中养殖管理，将微小型养殖场及散养户等非规模养殖场集中起来，合理规划，走养殖小区等集中管理之路，壮大养殖规模，由养殖户集中投入污染防治及资源化利用资金。促使所有养殖企业均能实现污染物治理及资源化利用。3.3加大政策扶持与减排技术支持力度。对完成治理与资源化利用并通过验收的畜禽养殖企业，要继续加大对沼气工程、储液池、堆粪场、沼液输出管道、防渗膜等污染防治及资源化利用设施的资金扶持，建立以“以奖促治”、“以奖代补”机制。在鼓励引导非规模化养殖专业户集中的同时，各级政府还要切实加大对畜禽养殖企业污染综合防治及资源化利用资金的投入。但是，仅仅依靠政府扶持政策和养殖企业的投资，远不能达到真正实现对所有养殖企业实现污染物治理及资源化利用。必须通过政府引导，利用市场化手段，实现畜禽粪便“资源化、商品化、减量化”，使粪污加工形成产业链条，才能让农业生态系统良性循环。要从根本上解决畜禽粪污污染问题，必须综合再利用，使畜禽粪污中的养分、能量充分利用，比如优化清粪和固液分离技术等。还要加大减排技术支持力度，通过加强农业源减排技术培训，总结畜禽养殖业资源化利用的典型案例并进行推广，加深畜禽企业对废弃物资源化利用的认同，推动畜禽养殖业减排工作。通过技术的推广和应用，实现畜禽粪便的资源化利用，拓展畜禽产业链。3.4加强宣传，促进养殖产业转型升级，大力提升规模化程度。要防与治结合，防止清养关停后的养殖场再反弹、再回潮，对保留下来的养殖场的污染物抓好达标治理；要堵与疏结合，对关停的养殖户按政策足额补助，帮助他们另找出路，引导和鼓励他们选择其他行业；要长与短结合，既抓好一段时间内的集中整治，又对保留下来的养殖场有长远打算、长效措施。大力提升规模化程度，要严把环保治理关。要充分发挥宣传引导的作用，大力宣传宣传畜禽养殖污染防治的相关法律法规、畜禽养殖水环境治理的举措、畜禽养殖废弃物资源化利用典型、现代生态循环农业发展成果，营造全社会共同参与、合力推进的畜禽养殖污染治理。3.5严格执法，加强监管，建立畜禽养殖污染长效监管机制。环保、畜牧、行政执法、国土等部门要根据各自职责，加强畜禽养殖执法巡查，强化联合执法，对违法畜禽养殖行为要坚决予以查处，对典型案件要及时曝光和公开处理；各镇（街道）要建立畜禽养殖污染防治长效管理机制，加强对禁养区内违法畜禽养殖行为的巡查，一经发现，立即清理。对畜禽规模养殖未按照规定处理畜禽养殖废弃物的，依法由环保部门责令限期改正；造成环境污染的，按《浙江省畜禽养殖污染防治条例》等法律法规规定进行及时处理。浙江省率先启动环境保护网格化监管改革试点，温岭市已开展乡镇成立“环保办”、划分基层网格与配备网格员的工作，需在明确部门职责的基础上，进一步完善管理措施，强化巡查机制。按照“属地管理”原则，各镇（街道）落实每个区片及每个村的监管责任人，建立网格化巡查监管机制，对畜禽养殖行为进行常态化巡查监管。
作者:赵敏 潘盛 单位:温岭市环境保护局
参考文献
[1]吴根义，宋李思莹，孙浩，等.“十二五”时期农业源污染物总量减排分析[J].环境保护，2015，43（21）：28-30.
[2]肖瑞杰，蒲敬海，舒拉.畜牧养殖中的环境污染现状与治理[J].畜牧与饲料科学，2015，36（12）：114-115.
关键词：环境规制；环境治理
人类进入工业时代以来，机械化、电气化、电子化的工具广泛开发和应用，激发了人类对自己认识能力的放大，忘却了自己的自然身份，对自然环境和资源进行了毫无节制的疯狂掠夺，大规模的生产和排放废弃物使得自然环境遭到了巨大破坏。直到环境问题危害人类生存时，人们才恍然明白自然才是我们赖以生存的家园。至此，环境的保护和治理开始真正被绝大多数人重视，直至上升为环境法律问题。20世纪70年代以来，中国政府不断建立健全环境规制，不断提高环境保护工作的地位，在环境规制建设与治理实践中逐步建立起了自己的实践经验和法律规范，在环境资源保护和环境污染防治上发挥了显著作用。
一、中国环境规制演变的三个阶段
第一阶段（20世纪70年代初至80年代末）。随着中国经济的不断发展，环境污染问题凸显。在这一时期，中国国务院颁布了一系列保护环境的政策，而且批准并组建专门的环境管理机构。
1972年，中国参加人类环境第一次会议后，制定了环境管理保护“32字方针”；1979年，《环境保护法（试行）》颁布，这是中国第一部有关环境保护的法律，使得环境保护有法可依，标志着环境规制体系的形成，为实现经济与环境均衡发展的目标提供强有力的法律保障；进入20世纪80年代，环境问题影响经济发展愈发明显，对环境的保护和改善任务艰巨而重大，在全国第二次环保大会上，通过了三大环保政策，并确定“环境保护”为中国的基本国策；1984年颁布实施的《关于环境保护工作的若干决定》，明确了有关环境保护、污染防治等重大问题的处置意见，同时也对用于环境污染防治的资金来源作出详细的说明；随后国务院制定了一系列环保专门法、自然资源法并了一系列的环境标准，环境规制不断细化和深化。
环境管理机构在这一阶段也取得较快发展。1971年成立环境保护办公室；1973年召开第一次全国环境保护会议后，中国开始创立国家环境管理机关，设立国务院环境保护领导小组，组建城乡建设环保部，内设环境保护局；1984年成立国家环保局。《环境保护法（试行）》对环保机关的职责做出了明确指示。这些都标志着我国的环境规制体系化的开端。
第二阶段（20世纪80年代末至20世纪90年代末）。随着市场经济的快速发展，粗放型、高能耗的生产状况给生态环境带来更为严峻的挑战，中国环境立法也随之进入了一个快速发展阶段。一方面要对原有的环境立法进行完善和修订，一方面急需颁布更多、更严格的环境保护法治法规来约束和防止企业生产对环境的破坏行为。
1989年，全国人大审议通过《保护法》以及《水污染防治法》；1991年，实施《超标污水排污费征收标准》；1992年，制定并实施了《征收工业燃煤SO2排污费试点方案》；1995年，出台《海河流域水污染防治条例》；1997年，实施《酸雨控制区和二氧化硫控制区划分方法》。截至1997年底，中国共运行有6部环境法律，9部资源环境法律，关于环境保护的行政法规多达28件；为了环境保护而实施的国家环保标准有300多项，行业标准29项。这些法律和环保标准为环境保护提供法律保障，深刻贯彻落实可持续发展战略，积极推动环境与经济的协调发展。
环境管理机构发展方面，1988年国家环保局独立运营，由国务院直属领导。国务院明确其职能以加强对环境的管理。全国各级政府部门均设立相应的环境管理部门；1993年设立全国人大环保委员会，自此，中国基本建成了环境监管机构和监管体系。
第三阶段（20世纪末至今）。随着中国改革开放的程度不断深化，面对环境出现的新问题，中国的环境保护立法领域进一步拓展，内容进一步深化，环境立法在很多领域都取得了进展。《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《可再生能源法》等法律法规的出台，对现运行的环境法律法规体系进行了有效修订和完善。
环境管理机构发展方面，1998年，组建国土资源部，主要负责规划保护自然资源的工作；2008年，组建环境保护部，参与更多国家发展规划决策，深入开展环境保护工作进程。地方环保部门也得到进一步加强，形成一个统一监管与分级分部门监管相结合的环境监管体系。总体来说，中国的环境保护已经由原来的“先污染后治理”的发展模式，逐渐步入防止污染与经济发展并举；从点源治理，逐渐向区域综合治理发展变化；从污染尾端进行治理，逐渐转向全过程防治污染。
现阶段中国已经形成以《环保法》为核心，以环保专门法、资源法、环保法规、地方性环保规范性法规为主要内容的环境保护法律规制体系。
二、中国环境规制实施的主要工具
（一）“命令——控制”规制工具
中国最早使用的工具就是“命令——控制”型工具。“命令——控制”型规制工具，是指政府部门通过制定环境保护的相关法律法规，并以行政命令的手段强制要求企业执行，如果企业违反相关法律或规定，就会有环保部门进行处罚，企业不能选择，只能遵从。例如“三同时”制度等。
“命令——控制”型工具的优点在于具有较强的针对性、约束性和高效性。但“命令——控制”型规制工具也有不足，如规制效率较低，规制成本较高，规制标准不易确定等。
（二）市场化规制工具
规制工具市场化，是指政府在市场经济运行中，通过利用市场机制调节企业的排污行为，不明确规定排污的标准。其最主要的特点是给予企业自主选择排污行为。
1.环境税
环境税是政府根据污染排放量征收税费，政府限定企业排污量。此时主动权在污染排放者。理性的企业选择是将污染减排的边际成本等于税费，如果企业的污染减排成本高于环境税，那么企业会选择排污，如果低于环境税，企业会选择减排，直至两者相等。
2.排污权交易
排污权交易是指政府制定污染总体排放水平，并将分成若干排污权，每个排污权代表一定量污染排放权利，在一定的市场制度下，允许企业内部之间可以出售交易多余的排污权，企业可以根据自身需要选择买进还是出售所拥有排污权，这样政府的污染控制行政行为就变成了市场行为。相比环境税，排污权交易是一种控制污染总量较为有效的手段。该手段优点在于成本较低，灵活，排污权交易的价格是由市场的运行自发调节的。政府只需根据环保目标制定一个总体排污水平，这样既可以实现环保目标，又可以降低资源的配置成本。但缺点是容易造成污染物排放过于集中某一区域，可能会导致严重环境问题，对环保目标的实现造成阻碍；另外由于信息的不对称，可能造成市场交易成本过高。
三、环境治理效果分析
目前，我国政府已经充分认识到解决环境问题的重要性，对环境管理的领域不断扩大和手段不断丰富，水平不断提高，努力形成经济与环境相容的均衡发展模式。
中国污染防治规划发生重大的变化。1972年从开始重点集中治理工业污染，80年代，通过调整产业结构，加快产业合理布局步伐，积极进行技术创新，综合防治环境污染；90年代后尤其是进入到21世纪，工业污染防治从污染尾端进行治理，点源治理转向流域区域治理，从单纯的污染防治，向产业结构调整与污染防治相结合。有力的促进预防和控制工业污染，取得了明显的环境影响果。
（一）大气污染治理
1980-2010年间，有效地控制了大气主要污染物的排放。中国二氧化硫排放总量从1980年1600万吨上升到2010年的2185万吨，年平均增长1.2%。但从单位GDP排放量来看，每万元经济产出排放二氧化硫的量从1980年的0.114吨降低到2010年的0.009吨，下降幅度达92.5%。SO2的排放主要来自工业。2010年有249个城市出现酸雨，其中54个城市酸雨发生频率在75%以上；160个城市酸雨发生频率高过25%以上（中国环境公报2010）。大气中含有SO2是产生酸雨的主要原因，以上数字表明虽然单位GDP排放量所付出的大气污染成本大幅降低，但大气污染的绝对数量却在增加，导致酸雨、雾霾等自然灾害频现。可以看出，中国经济发展方式依然比较粗放，环境管理及环保投入及治理效果还不能满足环境保护的基本要求。另外，产业结构调整进程缓慢，工业在产业结构中的比重过大，也是造成大气污染总量持续增长的主因。
（二）水污染治理
中国废水排放总量继续保持增长的态势，废水排放总量从1980年315. 3亿吨升至2010年617.2亿吨，废水排放总量增长95.7%，年平均增长3%；工业废水排放达标率从1980年的35.66%增长到2010年的95.3%；废水排放强度，也就是每万元经济产出的废水排放量，从1980年的224.6吨下降到2010年的24吨，降幅为89.3%，年均下降2.88%；化学需氧量排放量由1997年的1757万吨下降到2010年的1238万吨，下降幅度为29.5%；工业化学需氧量从1986年排放725.4万吨减少至到2010年的434.7万吨，降幅达40.4%。随着国家加大工业污染的治理控制力度，加快产业结构调整，循序渐进淘汰污染严重的企业，废水污染治理效果取得初步成效。
（三）烟尘治理
2010年全国烟尘排放总量为829.1万吨，比1980年减少了653.9万吨，下降近44%；全国每万元经济产出排放烟尘总量由1980年0.11吨降至2010年的0.003吨；工业粉尘排放总量由从1981年1442万吨降至2010年的448.7万吨，下降幅度达68.9%。综合利用固体废物的效率明显提高，从1980年的20%上升到2010年的67.1%；环境事故发生次数从1983年的2573次下到2010年的420次，下降幅度较为明显。综上所述，大部分污染物的排放量以及污染物的排放强度呈下降趋势，这些数据说明中国的环境规制效果取得成绩比较明显，间接证明环境规制实施的必要性。
四、政策建议
（一）在环境规制政策的制定管理等层次上，加强对环境与经济协调发展深入研究并做出综合决策。在产业结构调整以及规划产业布局时，环保部门应积极介入，提出相应的对策建议。
（二）完善保障法律制度。制订针对性更强更有效的环保法律法规，以法律为准绳，不断改善和扩充环境法规法律体系，提高环境执法力度，有效确保环境法规的贯彻执行。
（三）各级政府必须按照环境与经济和谐相容发展为基本出发点，遵循生态环境的规律，贯彻执行可持续发展战略。
（四）完善环境影响评价制度。保障环境保护有效贯彻，最主要方式就是在面临重大经济发展决策时，利用环境影响评价对其进行评价，包括对总体以及区域经济发展规划，重大技术政策等进行评价；加强研究和示范阶段的重大决策对环境的考虑。对公共政策和立法建议涉及公众的环境权力和利益，要充分听取公众和社会意见。重视公众参与评价重大建设项目对环境产生环境影响，防止项目建成后的环境问题。
（五）按照区域环境特点，设立区域环境治理基金，形成“政府、科研、企业”全方位、多层次的环境立法、技术研发、市场推广体系，带动区域经济与环境保护同步发展。
参考文献：
关键词：石化行业 环境政策 策略
Abstract： Through the research of environmental policies， the paper analyses the situation of environmental policy faced by petrochemical industry， points out that China petrochemical industry is experiencing the game of economic development and environmental protection in addition to the challenge of control on pollution. The best choice of petrochemical industry is pursuing progress with environmental technology. The suggestions of technology research strategies， such as strengthen the characteristic identification of industry pollutants Harmfulness， establish characteristic pollutant monitoring statistics， research and development of independent intellectual property rights of environmental equipment， strengthen technical reserves of environmental risk control， and development of cleaner production， were put forward.
Keywords：Petrochemical Industry； Environmental Policy； Strategy
随着环境形势日益严峻、公众环境意识空前高涨，环境保护成为全球热点问题，世界正经历着经济发展与环境保护的博弈，可持续发展思想逐步深入人心，各国环境政策不断调整变化。
1.国外环境政策趋势分析
发达国家的环境政策从“末端治理”、“全过程控制”、“综合治理”，发展到“污染预防”、“源头控制”、清洁生产和循环经济，可持续发展思想逐步建立；企业开始自觉守法，公众环境意识增强，减排温室气体成为新的环保法律。
1.1逐步建立可持续发展思想
美国第一部关于污染防治方面的法律是1899年的《河流与港口法》（亦称《垃圾法》），但当代美国环境法体系的真正形成应该是20世纪70年代，美国当代所有重要的环境法律几乎全部在这一时期出台。1969年，美国《国家环境政策法》出台，标志其环境政策和立法进入了一个新的阶段，从以治为主变为以防为主，从防治污染转变为保护整个生态环境。《国家环境政策法》的核心思想可以概括为可持续发展，与其相配套的是环境影响评价制度。通过环境影响评价程序，国家环境政策和目标被纳入行政机关的决策过程，成为在决策中同经济等其他因素相平衡的一个重要砝码[1]。
欧盟的环境政策也经历了从环境保护向环境一体化和可持续发展转变的过程。从欧共体成立到20世纪60年代末，欧盟的环境政策还一直被认为是成员国国内政策。70年代此来，随着经济的迅速发展和环境的不断恶化，保护和治理环境逐渐成为成员国政府并最终成为欧共体的一项重要政策内容。1997年欧盟签署了《阿姆斯特丹条约》，将可持续发展作为欧盟的根本目标，并逐步转化成2001年、2006年欧盟可持续发展战略的一套指导原则。欧盟环境政策主要有四大原则：预警原则、源头治理原则、污染者付费原则和一体化原则（各项政策中应考虑这些政策对环境的影响）。
1.2不断丰富环境保护内容
1965年美国通过《联邦水污染控制法修正案》，首次采用直接以水质标准为依据的水污染管理方法，制订了排放限值的制定原则。1977年，《清洁水法》正式颁布，此法是在《联邦水污染控制法修正案》的基础上调整和补充而成。1990年，美国修改《清洁大气法》，规定了国家环境空气质量标准、新污染源（常规污染物）的执行标准和有害空气污染物国家排放标准。1991年，美国环保局出台《固体废物处置场规范》，提出保护土壤和地下水的措施要求。
从美国污染物控制思路可以看出，环境污染治理的发展脉络是由地表水体，向大气，再向土壤和地下水，进而向气候变化和生物多样性发展，污染因子控制由常规污染物（如颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮）逐步细化到有毒有害物质（如重金属、有机化合物等）。
1.3依靠环保标准保障环境质量
分析发达国家炼油和石化废气、废水、废渣排放标准，虽然各国标准不同，但总体上相对我国先进。为了保障严格的环境标准得到落实，环境标准不是作为技术要求而是法规下发的[2]，这保证了标准的严肃性和合法性。其次，美国和欧盟的污染物排放标准分行业制定，排放标准与污染源特性密切挂钩，以确保标准的可行性。再次，美国的污染物排放标准不仅仅是技术数据的罗列，还规定了如何执行技术条款的要求，同时提出对应技术，如BPT、BAT、BCT、BADT等，就使得“末端治理”的控制节点前移，有利于污染预防和源头控制，也有利于工业企业实现达标排放。
1.4鼓励生态工业园区建设
生态工业园区具有大型化、基地化、一体化、集群化、园区化的特点，有助于优化配置资源，集中综合利用各个工厂的各种产品和中间产物，方便原料和产品的集中进出，减少水、电、汽、热、风等公用工程系统的投资和运行费用，可较大幅度减低能耗；同时，园区内“三废”可实现集中统一、高效、规模化、专业化处理，易于实现达标排放，也易于政府管理。目前，世界上已形成了美国墨西哥湾沿岸地区，日本东京湾地区，韩国蔚山、丽川、大山，新加坡裕廊岛，比利时安特卫普等一批世界级炼化一体化的工业区。
1.5积极探索绿色化学
鉴于传统化工工业向大气、水和土壤等排放了大量有毒、有害的物质，给环境造成危害，并威胁着人类的生存。1991年，美国化学会（ACS）提出“绿色化学”概念，美国环保署（EPA）随之将其定为中心口号。1995年美国宣布国家环境技术战略，提出废弃物和原材料削减目标。1996年美国设立总统绿色化学挑战奖。随后十年绿色化学成为化学化工界的重要研究方向，绿色化学技术得到蓬勃发展。绿色化学的核心就是要利用化学原理从源头消除污染，通过建立与资源、能源集约化相适应的化工技术体系，达到节约资源、能源、保护环境、提高效益等综合目的，为人们奉献绿色化工产品。
2.国内环境政策趋势分析
国内环境保护工作起步相对发达国家较晚，在政策、法规、标准体系的建设上很大程度的借鉴了发达国家的成功经验。随着我国经济的飞速发展，环境保护逐步成为政府和公众关注的重要内容，科学发展和可持续发展渐渐深入人心，污染治理的内容和手段不断丰富。
2.1逐步确立科学发展观
20世纪90年代以来，我国确立了可持续发展战略和科学发展观战略，环境政策逐步清晰，环境法律法规体系不断健全。1995年9月，总书记在中国共产党十四届五中全会的讲话中提出：“在现代化进程中，必须把实施可持续发展作为一项重大战略”。2003年，中国共产党第十七次全国代表大会上，“科学发展观”写入了，成为中国共产党的指导思想之一。中国共产党第十八次全国代表大会首次把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总布局，明确提出要大力推进生态文明、建设美丽中国。
2.2强化产业政策的环保因素
在国家战略的影响下，环境保护政策、法律、标准逐步完善。国家的产业和经济政策更多地纳入了环保因素，《国务院关于落实学科发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）、《促进产业结构调整暂行规定》（国发〔2005〕40号）、《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》（国发〔2006〕11号）、《关于加强煤化工项目建设管理促进产业健康发展的通知》（发改工业〔2006〕1350号）、《国务院转批发展改革委、能源办关于加快关停小火电机组若干意见的通知》（国发〔2007〕2号）、《关于严格禁止落后生产能力转移流动的通知》（改产业〔2007〕2792号）、《石化产业调整和振兴规划》（国发〔2009〕16号）、《关于中央企业履行社会责任的指导意见》（国资发研究〔2008〕1号）、《产业结构调整指导目录》（2011年本，2013年修订）等一系列产业政策的出台，标志着优惠政策持续向污染小、能耗物耗少的企业倾斜，国家对资源节约型、环境友好型企业的扶植力度不断加大。
2.3完善环境经济政策
国家力求改变过度依赖行政手段执行环境政策的现状，逐步将经济机制引入环境领域，环境经济政策日益完善。上市公司环保核查、绿色信贷、绿色保险、绿色贸易、综合利用补贴、生态补偿、排污权交易、环保税费改革等政策先后出台。虽然目前市场体系尚不健全，环境经济政策的配套法律、组织机构尚不完备，但各省市试点实施环境经济政策的积极性高涨。例如，2014年天津发改委公布，从7月1日起天津4种污染物（COD、氨氮、二氧化硫、氮氧化物）排污费将由现在的每公斤0.83元上调至7.82元，涨幅近10倍，逼迫污染企业升级改造，减低排放。又例如，党十提出生态红线政策，而红线的划定必然会牺牲一部分人或一部分地区的发展机会，因此，生态补偿机制的出台迫在眉睫。可以预期，利用经济手段实现环境政策的落实、提高国家环境保护水平是国家环保工作发展的必然趋势。
2.4常态化污染物总量制度
污染物总量控制制度逐步常态化。2006年，国务院批准同意实施环保总局和发改委《关于申请批准〈“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划〉的请示》，确定“十一五”期间全国主要污染物排放总量减少10%是《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的约束性指标，化学需氧量和二氧化硫的排放总量控制指标均不得突破。“十二五”期间，国家继续实施污染物总量控制制度，并将污染物种类从两类扩大为四类，新增氨氮和氮氧化物。由于污染物总量控制制度实施良好、效果显著，总量制度将逐步常态化。“十三五”期间，总量控制范围可能进一步扩大，存在将石化行业特征污染物（例如VOCs）纳入总量控制指标的可能性。
2.5采取联防联控措施
针对大气污染呈现出污染复合型和影响区域性的特点，我国已经开始采取联防联控措施，针对重点区域，统筹环境资源，严格落实责任，形成治污合力。2007年，我国以北京奥运会契机，开展了京津冀地区的大气污染联防联控工作，并取得了明显效果。
2010年5月11日，环境保护部等九部委共同制定了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，以解决区域性、复合型大气污染问题为目标，运用组织和制度资源打破行政区域的界限，共同规划和实施大气污染控制方案，塑造区域污染治理新模式。
2013年，国务院《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号），同时国家环保部《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》（环发〔2013〕104号），进一步明确大气污染综合治理的重点区域。近期出台的《火电厂大气污染物排放标准》（GB 13223-2011）、《锅炉大气污染物排放标准》（征求意见稿）都提出重点区域的概念，而2013 年2 月27 日，环境保护部《关于执行大气污染物特别排放限值的公告》，就重点区域明确规定为京津冀、长三角、珠三角等“三区十群”。
区域联防、区域共治的思想同样适用于河流、湖泊、地下水等水域环境的保护、治理，2013年国家环保部、国土资源部等四部委联合印发《华北平原地下水污染防治工作方案》（环发〔2013〕49号），将联防联控的污染防治思路落实在水体污染防控工作上。可以预见，重点区域的污染联防联控工作将成为国家污染控制的重要抓手，重点地区的污染物控制力度将空前加大，标准限值会飞跃性提高。
2.6关注环境风险防范
《国家环境保护“十二五”规划》提出要切实解决突出环境问题，要求加强土壤环境保护、推进地下水污染防控，开展污染场地、土壤污染治理与修复试点示范，在地下水污染突出区域进行修复试点。2011年，经国务院批复同意，国家环保部下发《全国地下水污染防治规划（2011-2020年）》（环发〔2011〕128号）。2013年，《华北平原地下水污染防治工作方案》印发。土壤、地下水的污染防治工作步伐进一步加快。
国内环境风险评估研究起步较晚。1989年3月原国家环保局设立了有毒化学品管理办公室，标志着我国环境风险评估和管理正式提上日程。2004年，《建设项目环境风险评估技术导则》（HJ/T 169―2004），将建设项目环境风险评价纳入环境影响评价管理范畴。2011年国家《国家环境保护“十二五”规划》，将“防风险”作为“十二五”时期环保工作三大重点任务之一。
2012年，环保部《企业环境风险等级评估方法（征求意见稿）》，建立了企业环境风险评估指标体系，并在此基础上，着手构建基于Web-GIS的企业环境风险评估与管理系统。
2013年，环保部通过《化学品环境风险防控“十二五”规划》，要求重点防控企业建立健全化学品环境风险防范制度措施，编制突发环境事件应急预案，建立应急救援队伍和物资储备，开展预案演练，组织评估后向当地环保部门备案。环境风险防范逐步成为国家着力解决的重点环境问题之一。
2.7提升行业标准要求
对于炼油和石油化工工业，污染物排放标准主要涉及《火电厂大气污染物排放标准》、《锅炉污染物排放标准》、《大气污染物综合排放标准》、《工业炉窑大气污染物排放标准》、《污水综合排放标准》、《恶臭污染物排放标准》等废气、废水国家排放标准，位于不同地区的企业可能相应地执行当地更为严格的地方环境标准。近年来，新《火电厂大气污染物排放标准》、《锅炉污染物排放标准》（征求意见稿）、《石油炼制工业污染物排放标准》（二次征求意见稿）、《石油化学工业污染物排放标准》（征求意见稿）先后出台，将全面取代现行标准要求（新火电厂大气污染物排放标准已经实施）。以上环保标准不仅增加了新的指标内容，而且规定了非常严苛的排放限值，特别是特殊排放限值要求，对石油化工生产企业的环保达标工作造成了较大的工作难度。例如：《石油炼制工业污染物排放标准》（二次征求意见稿）针对催化裂化催化剂再生烟气、重整催化剂再生烟气、酸性气回收装置、工艺加热炉等排污环节进行规定，依据排污特征确定排污种类和排污限值，标准的适用性得到了提升。此外，新标准的部分指标要求已经达到、甚至超过了发达国家的标准要求。
3.石化行业环保技术应对策略
世界经济发展与环境保护的博弈正在上演，国内外迅速发展的环境政策形势对石化行业的环保工作的影响显而易见，为把握环保工作主动局面、提升行业整体环保水平，石化行业应以技术带动进步，利用先进环保技术，积极应对环境政策形势的快速发展。
3.1强化特征污染物危害性识别研究
石化企业的特征污染物种类繁多，但各类污染物的燃爆性、腐蚀性和毒性的大小、种类、作用途径/剂量与效应的关系等基础信息依然未知，这使得整个行业环保工作陷入了被动局面，例如PX引发的、危险废物的巨额处置成本等问题，都是由于目前行业特征污染物的危害性和毒理性不清晰而导致的，开展特征污染物毒性识别的基础性研究需求较为迫切。
3.2加快建立特征污染物的监测/统计方法
以往环保工作的空白，或未予以重视的领域亟待弥补，例如挥发性有机物的排放、土壤与地下水污染、重金属污染物的排放等。探索新的方法、标准、监测手段，摸清家底，是进一步开展污染治理的基础。以挥发性有机物（VOCs）的监测、统计为例，VOCs作为石化行业的重要特征污染物，国外已建立了VOCs逸散排放的评估标准和方法。但由于我国石化装置的建设、维护水平与发达国家有一定差距，VOCs统计方法无法照搬国外标准，需要开展研究制定适合于国内石化行业的标准和规范，以准确确定排放量基础数据，进一步开展VOCs控制。
3.3开展自主知识产权环保装备研发
目前生产企业在环保投资和工程治理方面面临巨大压力，这其中有部分原因在于当前污染减排技术装备依赖进口。以燃煤机组烟气湿法脱硫装置为例，中小型规模的湿法脱硫装置的脱硫湿风机、搅拌器、高性能阀门、检测和采样的一次性元件等关键性设备，国内还没有制造技术，个别能国产化的产品，其质量、性能与国外产品相比有一定差距；600MW及以上机组配套的大型除雾器、脱硫喷嘴、烟气挡板、部分泵、阀等均依赖于外国技术。研发拥有自主知识产权的污染治理核心装备，对于降低污染治理成本，减轻企业压力意义重大。
3.4加强环境风险控制技术储备
环境风险控制技术储备存在明显需求。一方面，石油天然气开采由陆地逐步延伸至海洋，海上溢油风险加大；另一方面，我国石油化工生产基地多分布于沿江、沿河、沿海地区，存在较大的水体污染风险。石化行业无法规避环境风险控制工作，随着国家和公众对环境风险的关注增强，风险管理、评估，污染物迁移、扩散、转化研究，应急设施和应急物资研究应当成为环境技术储备的重要内容。
3.5积极发展清洁生产技术
总量持续减排、污染物排放限值提高和排污税费提高使传统的末端治理技术越来越疲于应对，成本的持续增加也不利用技术的广泛推广应用。对于炼油和石油化工工业，可持续发展的含义相对集中在清洁生产和资源综合利用上，围绕源头污染削减的清洁生产技术，将成为未来时期环境保护与污染治理的主旋律。
参考文献：
一、认真贯彻落实*领导同志的重要批示精神
党*、国务院高度重视*流域水污染防治工作。去年3月15日，*总书记作出重要批示，*流域污染治理任务繁重，刻不容缓，要进一步增强责任感、紧迫感，认真落实治理规划，加大治理力度，严格依法监管，务求取得明显成效。今年2月3日，*总书记再次作出重要批示，肯定治理工作有进展，明确还要加大力度，要扎扎实实地抓，持之以恒地抓，一抓到底，抓出成效。总理多次作出重要指示，要求充分认识*流域水污染防治的重要性，加大污染防治投入力度。副总理于3月27日批示，要求我们认真贯彻落实*总书记、总理的历次重要批示精神，要协调并组织实施*流域水污染防治“十一五”规划，加快治污进度，强化监督管理，务求取得明显成效。原国务院副总理曾培炎同志多次听取汇报，要求环保等有关部门要切实增强责任感和紧迫感，认真加以贯彻落实，要在加快治理流域现有污染源，消除隐患的同时，切实防止新产生的污染，做到防治结合，相关地方要加强领导、落实目标责任，进一步加大工作力度，做好流域污染治理规划的落实和实施工作，确保规划目标如期实现。
时隔不到一年，*总书记两次作出重要批示，充分体现了*流域污染防治工作的极端重要性，既提出了明确的要求，又为做好这项工作指明了方向。我们深切感受到使命光荣，责任重大。
——要深刻领会加强*流域水污染防治工作的战略意义。*总书记，*流域污染治理既关系本地区可持续发展，也会影响中俄关系。我们要深刻领会加强*流域污染治理，对于全流域的可持续发展和深化中俄战略协作伙伴关系的战略意义。*是东北人民的母亲河，也是东北地区经济社会发展的重要基础。振兴东北老工业基地是国家的一项重大战略部署。这一重大战略的推进与*污染防治成效息息相关，三省(区)政府必须把*污染防治作为全省(区)环境保护的龙头工程，紧紧抓住加快国有企业改革改组改造和产业技术升级换代的大好机遇，通过加强*流域污染防治，调整经济结构，转变老工业基地经济发展方式，在保护环境中求发展、促振兴。同时，*是一条国际河流，见证了中俄两国人民的真诚友谊。俄罗斯是中国的友好邻邦，中俄战略协作伙伴关系不断深化，两国在经济、能源、环保等领域合作前景广阔。近年来，*流域发生的一些环境污染事件，不仅对沿江群众生产生活造成了一定的影响，也引起了俄罗斯的密切关注。加强流域污染防治，不仅有利于增进中俄两国友谊，更是展示我负责任国家形象的重要举措。我们一定要增强责任感、紧迫感、使命感，以对国家、对民族、对子孙后代高度负责的精神，下大力气，切实把这件事关中华民族长远发展的大事抓紧、抓好，努力实现流域经济社会与环境协调发展。
——要深刻领会*流域污染治理任务繁重的严峻形势。当前，*流域环境与发展的矛盾十分突出，污染防治工作面临着前所未有的压力。20*年，*流域25个水质断面的监测结果表明，*流域干流水质为轻度污染，36.4％的断面为Ⅲ类水质，63.6％的断面为Ⅳ、Ⅴ类水质；支流为中度污染，8条支流7.1％的断面为Ⅱ类水质，57.1％的断面为Ⅳ类水质，劣Ⅴ类占35.8％。*河、*河、*河、*等支流为重度污染；*江为中度污染；嫩江、洮儿河为轻度污染；雅鲁河水质良好。*河的哈尔滨*河口内断面、*河的哈尔滨*河口内断面、*江的敦化甩湾子断面、*河的长春靠山南楼断面、*的长春杨家崴子大桥断面为劣Ⅴ类水质。在流域水质不容乐观，污染治理刻不容缓的同时，一方面流域地区产业结构调整进展缓慢，一些本应淘汰的落后产能仍未退出市场，污染排放居高不下；另一方面，今年政府换届后，各地加快发展的热情高涨，投资冲动强烈，控制新增污染的压力很大，污染治理任务十分艰巨。
——要深刻领会认真落实治理规划加大治理力度的迫切性。国务院批复的《*流域水污染防治规划(20*－2010年)》(以下简称《规划》)，是指导流域污染治理的纲领性文件。治污工程是实现《规划》目标的物质保障。两年前，在哈尔滨召开过一次《规划》论证会，我曾经讲过治污工程实施方面，要实行规划到省、任务到省、目标到省、资金到省、责任到省的“五到省”工作机制。这个机制必须坚定不移地贯穿于《规划》实施的全过程。最近，国务院领导同志同意*流域污染治理要先行一步，要求县县都要建设污水处理厂，为全国其他流域污染治理做出示范。*财政也将加大资金支持力度。各地要抓住这一难得机遇，充分考虑东北地区寒冷期长、施工期短的实际情况，统筹安排好各项治污工程的建设进度。各级环保部门要督促治污项目按时开工建设，加快施工进度，保证工程质量，确保正常运行，决不能让治污项目的建设一拖再拖，决不能让治污设施成为“豆腐渣”工程，决不能让建成的环保设施“晒太阳”，决不能让人民群众的血汗钱“打水漂”。
——要深刻领会严格依法监管的重大责任。严格环境执法是解决环境问题的最有效手段，但是监管不力也是环保工作中存在的突出问题。虽然有法规不全、体制不顺、机制不活、投入不足、能力不强等客观原因，但主观上“睁一只眼闭一只眼”造成的执法不严、违法不究问题依然严重。有些执法人员把人情看得比国法还大，甚至徇私枉法，沦为环境违法行为的保护伞。*总书记要求我们严格依法监管；总理要求环保部门制定的政策和执行的力度要像钢铁一样坚硬，而不是像豆腐一样软弱。这是党*、国务院对严格环境执法的政治要求和殷切期望。如果我们不能把现有的法律法规用好用足，让执法不严的状况继续下去，我们就会辜负党*、国务院的重托，必将失信于全国人民，必将成为环境保护事业发展的历史罪人。各级环保部门要振奋精神、义无反顾，最大限度地发挥现有法律法规赋予的环保执法权，严厉查处违法排污行为，进一步提高环境准入门槛，把那些高污染、高排放项目扼杀在摇篮之中；进一步加大落后产能淘汰力度，大幅度削减污染负荷。要想方设法为勇于执法、敢于执法、善于执法的同志撑腰，坚决追究那些、执法犯法人员的责任。同时，要加快环境法律法规的修改，从根本上解决“违法成本低、执法成本高”的问题。《水污染防治法》的修订出台，强化了地方政府的责任，加大了环境违法行为的惩治力度，为依法严格监管提供了法律保障。各级环保部门要掀起学习宣传贯彻执行《水污染防治法》的高潮。
——要深刻领会抓落实见成效的明确要求。*总书记要求我们要扎扎实实地抓，持之以恒地抓，一抓到底，抓出成效。每句话都有个“抓”字，这是总书记对*污染治理抓落实见成效的明确要求，我们一定要铭记在心。这“四抓”不仅是思想路线问题，也是工作方法问题。各地和各有关部门首先要提高认识，在目标任务上抓落实。要把思想统一到*总书记重要批示精神和《规划》的要求上来，切实把《规划》确定的目标任务分解落实到市、区、县政府，所有排污企业，重点治污工程和水质控制断面，思想上一心一意不动摇，工作上锲而不舍不放松，作风上真抓实干不争论。二要集中全力，在重点治污工程上抓落实。加快重点治污工程建设步伐，促进度、保质量、抓运行，确保建成一个运行一个，充分发挥工程减排效益。三要协调配合，在强化综合措施上抓落实。陆续出台价格、财政、税收、信贷、土地、证券、保险、外贸等环境经济政策“组合拳”，强化流域污染治理综合措施，并实行严格的目标责任追究制度。四要真抓实干，在转变作风上抓落实。完善各项管理制度，加大投入，进一步增强环保队伍素质和能力。在抓落实上看能力，在抓实干上看素质，在抓细节上看水平，努力完成《规划》确定的各项任务。
二、*流域水污染防治工作取得积极进展
在党*、国务院的正确领导下，*流域三省(区)党委和政府认真贯彻落实*关于*流域水污染防治工作的各项部署，国务院各有关部门协力推进，不断加大工作力度，治污工作取得了积极进展。
(一)创新流域治污思路，明确了让*休养生息的六项措施。20*年5月，经国务院批准，在*省召开了*流域水污染防治工作会议，提出了让*休养生息的六项政策措施；会后，经国务院批准，原环保总局联合发展改革委、财政部、建设部、水利部印发了《关于加强*流域水污染防治工作的通知》(环发〔20*〕156号)，进一步明确了让*休养生息的目标、任务和政策措施。这六项措施，是治水治污的经验，是实践的结晶，是科学的总结，一定要认真贯彻落实。
(二)加强组织领导，推动了规划项目顺利实施。《规划》实施以来，国务院有关部门和*流域三省(区)共同努力，认真落实减排责任，积极推进治理项目建设，污染防治工作取得一定进展。*、*两省政府加强组织领导，成立了由省长任组长、分管副省长为副组长的*流域水污染防治领导小组，多次召开专题会议研究落实“让*休养生息”的各项举措，协调解决《规划》实施中遇到的重大问题。截至今年2月底，《规划》中的222个项目，完成57项，占规划项目总数的25.7％；已开工73项，占32.9％；未动工92项，占41.4％，其中78项已经开展前期工作；实现投资36.65亿元，占规划总投资的27.4％。
(三)加强环境监管，促进了产业结构调整。*省依法关停了造纸企业93户，淘汰落后造纸产能12.4万吨；加大了对糠醛企业的环境监管，暂停了新建糠醛项目的审批。开展环保专项行动，依法对2*家企业实施了处罚，停产治理294家，关停137家，取缔46家，搬迁34家。重点督查的34家企业共投入治理资金3.26亿元。集中清理整治工业园区环境违法行为，责令8个工业园区、229户企业限期补办环评审批手续。同时，严肃查处环境违法违纪案件，*省环保局会同省监察厅对4家典型环境违法企业进行挂牌督办，对辽河垦区管理局环境违法违纪问题进行了立案查处。*省开展了*流域百日涉水企业专项行动，对石化、化工、焦化、冶炼、造纸、食品、酿造、制药等重点行业、县(区)涉水排污企业和新建项目进行了重点整治。加强了对电力、石化、化工等行业的环境监管，淘汰关闭企业116家，对134家企业实施了处罚，停产治理173家，限期治理352家，限期整改215家，清理纠正违反环保法律法规“土政策”13件。内蒙古自治区深入开展了环保专项行动，组成督查组，对兴安盟*水污染防治工作进行了督查，依法对11家企业提出了整改要求。
(四)集中整治饮用水源地，保障了群众饮水安全。三省(区)完成饮用水源保护区重新划分和调整。其中，*省对长春市石头口门水库、和龙市松月水库、抚松县大蒲春河以及大安市地下水等4个生活饮用水源保护区进行了区划调整；取缔饮用水源地一级保护区的全部排污口，停批、关闭二级保护区新扩建项目27项，整治排污企业22家，初步解决了新立城水库蓝藻污染问题；加强备用水源建设，重点实施了白城市引嫩入白、老龙口水利枢纽等四项重点供水工程；根据水源地分布情况及建设条件，规划7个重要城市拟建应急备用水源地工程。*省取缔关闭饮用水源地一级保护区排污口34个，停批、关闭新扩建项目9项，整治排污企业2家，清理装卸垃圾、油类等码头4个。内蒙古自治区取缔了一级饮用水源地内所有排污口，加大了河流源头植被保护力度，划定保护区，封育保护植被，防止水土流失。在污染严重的海拉尔河和雅鲁河上游两岸实施了天然林保护工程。呼伦贝尔市、兴安盟和通辽市制定了饮用水安全应急预案和水源地保护管理办法。
(五)加强能力建设，提高了应对突发环境事件水平。国家国控重点污染源自动监控项目和环境监察执法标准化建设项目下达三省(区)经费约1亿元，强化了环境执法能力建设。*省成立了*流域环境污染防治督查机构，增加省级环境执法编制10人，专门负责污染物总量减排核查及*流域水污染督查工作。哈尔滨市、佳木斯市实行了市以下县区环保部门垂直管理。内蒙古自治区环保局成立了东、西部两个督查中心，各增加编制10人。同时，我部东北环保督查中心进一步充实了应急调查工作的人员和装备，提高了应急预警防范水平，加大了对*水污染防治工作的督查力度。同时，进一步完善了环境突发事件应急预案，建立了相应的工作机制和制度。签署了《**两省*流域环境应急协调机制协议》，初步建立了两省环境应急协调联动机制。为提高企业应急处置能力，*省在大庆分别举行了*溢油应急演练和陆上石油天然气开采应急实战综合演练，全方位检验企业应对突发事件的装备水平和处置能力，引导企业建立了一批装备完善、技术精良、反应快速的污染事故处置队伍。
(六)落实治污责任制，污染减排取得了实际成效。三省(区)高度重视污染减排工作，分别制定了《20*年主要污染物总量减排计划》。各级政府层层签订《“十一五”主要污染物总量减排目标责任书》，进一步分解减排指标，并将总量削减目标作为党政领导班子政绩考核的主要内容，落实减排责任制。*省建立了企业减排台账，完善减排档案，由市级环保部门定期调度。*省起草了《污染物减排统计监测及考核实施细则》。内蒙古自治区针对不同行业污染物排放的特点，分类推进减排工程；加快城镇、工业园区和重点企业污水处理厂的建设；力促企业污水循环利用，提高中水回用率。目前，三省(区)正在开展国控、省控重点污染源在线监测装置的安装工作，加强了重点污染源的监督性监测。
在充分肯定*流域污染治理取得成绩的同时，我们也要清醒地看到还存在一些突出的问题。一是治污项目进展不平衡。一些地方对*流域治污工作仍然没有引起足够重视，还存在“等、靠、要、拖”的思想，配套资金没有落实到位，造成省市一级项目进展相对较快，县区一级项目推进缓慢。一些地方污水处理收费政策没有落实到位，工业治污项目进展较快，污水处理及再生利用项目和重点区域防治项目进展较慢。*、*两省规划的126个工业项目中，已建成53个项目，而96个污水处理及再生利用项目和重点区域污染防治项目仅建成4个。二是企业违法排污现象仍然比较严重。最近，东北环保督查中心对*、*两省*治污工作进行了督查，共对120个污染源进行了采样监测，有49家超标排放，超标率为40.8％，其中*省43.9％，*省34.2％，与去年同期检查相比超标率都下降了一半左右，虽然有了很大进步，但超标现象仍然比较严重。一些企业违法排污问题还相当突出。三是环境风险隐患较多。流域大部分县级环保部门执法能力不足，监测监管手段落后，资金短缺，专业人员匮乏，环境应急处置能力明显不足。三省(区)尚未建立化工、石油等高危企业环境隐患和风险数据库，一些企业环境应急体系不健全，应急处置设施不完善，突发性环境污染事故的隐患和风险依然存在。
三、坚决落实*休养生息各项政策措施
为贯彻落实*领导同志的重要批示精神，切实让*休养生息，我再提几点要求。
(一)各地区各部门要密切协作团结治污。*流域水污染防治的主要责任在三省(区)地方各级政府。要坚持地方各级党委和政府主要负责同志亲自抓、负总责的要求，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。要进一步加强对*流域水污染防治工作的组织领导，进一步明确工作目标、任务和措施，加强督促检查，落实市、县长责任制，把出入境断面水质情况作为领导干部政绩考核的重要指标，并实行严格的问责制和一票否决制。协调处理重点流域水污染防治工作中的重大事项和重大问题，是环境保护部际联席会议的一项重要职责。今后，我们要不定期地召开环境保护部际联席会议，向各成员单位通报环境保护工作情况，研究解决影响流域污染防治工作中的重大事项，重大问题报请国务院决定。这要作为一项制度定下来。各地区各部门要认真落实有关的协调意见，搞好综合协调，各司其职，知情出力，密切协作，团结治污。
(二)加大规划执行情况年度考核评估力度。我部将加强《规划》实施考核工作，在落实目标责任制上下大气力、真功夫。要将污染减排考核与《规划》实施情况考核挂钩，对规划任务、工程措施和跨界水质实行年度目标管理。三省(区)政府在认真落实好《规划》确定的目标、任务和工程措施的同时，可以着手开展中期评估，为制定下一个五年或十年规划提出意见和建议。评估中如果发现未列入“十一五”规划但对*水质影响较大的项目，各地可组织进行论证筛选，按程序上报我部，我部将商有关部门予以研究解决。
按照《规划》要求和三省(区)治污工作实际情况，我们确定了20*年度*流域水污染防治工作水质、总量和工程三项考核目标，其中水质目标要求在不断流和上游入境水质达到同期水质目标的情况下，*流域水质有所好转，内蒙古的12个和*的2个跨省界出境断面水质基本达到《规划》目标，*入*断面(汇入国际界河)水质基本达到《规划》目标；总量目标要求三省(区)COD年排放量在2005年的基础上均削减5％，内蒙古控制在4.4万吨，*控制在25.0万吨，*控制在45.1万吨；工程目标要求三省(区)规划项目建成投运率均不低于50％，省辖市城市污水处理率均不低于50％，内蒙古项目开工率不低于85％，*和*两省开工率100％。
三省(区)政府要把完成上述考核目标所必需的工作任务，层层分解落实到市、区、县政府，所有排污单位、重点治污工程和跨界水质断面，建立严格的目标责任制。今年，我们将在*省开展试点的基础上，拟定《*流域水污染防治“十一五”规划执行情况评估办法及指标解释》，我部将联合国务院有关部门组成评估领导小组，聘请有关专家组成专家评估组，重点从治污工程实施进展、水质变化情况、污染减排、综合治理、环境监管等方面，对《规划》执行年度情况进行评估。*省要在我部指导下，积极开展试点，及时解决试点中出现的问题，对评估办法进行修订完善，于2009年第一季度在全流域推广实施，按照考核目标的要求，对20*年度规划执行情况进行全面评估。考核评估结果报国务院。
(三)强化对*休养生息政策措施落实情况的督促检查。按照《关于定期开展*流域水污染防治工作监督检查的通知》(环办函〔20*〕620号)的要求，切实加强对*流域水污染防治监督检查，重点督促检查《关于加强*流域水污染防治工作的通知》的贯彻落实情况。东北环境保护督查中心要按照《*流域水污染防治工作调度办法》，对《规划》实施情况和*休养生息的六项政策措施落实情况进行日常督查督办和定期调度，每月向我部报告，督促各地方按时完成治污任务。同时，还要进一步加大环境违法问题的查处力度。对以前挂牌督办的环境违法行为，要开展后督察；对新发现的环境违法行为发现一起查处一起，决不手软，对违法事实清楚、情节严重的排污企业，国家将实行挂牌督办；对未按期完成污染治理任务的工业企业，一律实行停产治理；对未按期完成城市污水处理及再生利用项目的地区，一律实行“区域限批”。
(四)积极组织地方政府领导干部环境保护培训。为切实提高地方政府领导干部对*水污染防治工作的认识，落实领导责任制，我部将按照*组织部《关于印发〈20*年*组织部委托*和国家机关有关部委抽调地方党政领导干部参加专题研究班计划〉的通知》(组通字〔20*〕7号)的要求，做好对*流域各地党政领导干部的环保培训工作。计划于今年8月，在哈尔滨市举办“*流域水环境管理专题研究班”，培训对象为*流域县(市)政府分管环保工作的副县(市)长，培训内容包括*流域水污染防治“十一五”规划、国家水环境管理法律、法规、节能减排及重点流域水污染防治等。
(五)开展*流域水污染防治“753”专项行动。“7”就是强化7个重点城市污染防治工作。哈尔滨、*、长春、*江、齐齐哈尔、大庆和佳木斯7个城市年废水排放量超过1亿吨、COD排放量约占*流域排放总量的68％。以上述7个城市为重点，督促其率先落实《规划》任务。
“5”就是以*河、*河、*河、*和*江5条河流为重点，狠抓综合整治和环境监管。
1. 我国水环境问题及其影响因素
我国水环境面临着水体污染、水资源短缺和洪涝灾害等多方面压力。水体污染加剧了水资源短缺，水生态环境破坏促使洪涝灾害频发。据1999年《中国环境状况公报》显示，目前我国七大水系、主要湖泊、近岸海域及部分地区的地下水受到不同程度的污染。河流以有机污染为主，主要污染物是氨氮、生化需氧量、高锰酸盐指数和挥发酚等；湖泊以富营养化为特征，主要污染指标为总磷、总氮、化学需氧量和高猛酸盐指数等；近岸海域主要污染指标为无机氮、活性磷酸盐和重金属。这些因素构成了水环境问题影响范围广，危害严重，治理难度大等特征。我国水环境问题产生的原因是多方面的，但主要是人类主观因素的影响。长期以来，我国经济增长方式粗放，企业单纯追求经济效益，忽视环境效益和生态效益。工业发展中，水消耗量大、利用率低。不仅单位产值污水排放量大，而且万元产值用水量各省区间差距悬殊。1998年全国平均万元gdp用水683m3以上。其中，北京161m3，天津201m3，上海300m3。但是，黑龙江、内蒙古、江西、广西、贵州、青海、甘肃等省区大多在1000m3以上。宁夏、新疆为4000m3左右。北京1m3灌溉用水可以生产2kg粮食，而宁夏才生产不到1kg。同时，在传统的计划经济体制下，粗放型的经济增长方式，使企业生产经营缺乏节能降耗的动力。企业技术改造往往以扩大再生产为目的，生产工艺落后，更新换代速度慢。随着经济体制改革的不断深入，经济增长方式的日趋转变，以及科技水平的快速提高，水资源的合理开发和利用将逐步走上科学化管理轨道。但是，这种转变需要一个较长的历史过程。水环境问题严重的另一个重要原因，是国家政策导向的偏差。长期以来，国民经济和社会发展注重经济增长速度、主要产品产量、城镇居民收入增长等指标，没有把资源消耗和环境代价纳入经济核算体系。迄今为止，城市环境基础设施建设仍作为“非生产利事业”。城市污水处理、垃圾处理由政府包揽，使政府不堪重负，以至于拿不出钱搞环境基础设施建设，甚至建成污染处理设施也因经费来源问题没解决而难以正常运转。在计划经济体制下，一些经济发展政策有悖于环境保护。我国一度“遍地开花”的“十五”小企业，布局分散，规模不经济，生产工艺落后，造成了严重的环境污染和生态破坏。
区域经济发展和区域环境容量不相适应，也是造成水环境污染的重要原因。以往在确定地区产业发展方向、地区生产力布局时，往往忽视区域环境容量。我国主要江河出现的严重流域性水污染，在很大程度上与流域产业结构和布局不合理有直接关系。淮河流域四省自80.年代初开始，利用当地资源，大力发展高耗水的化工、造纸、制革、火电、食品等小型工业，污染物排放量超过了淮河的承载能力，使淮河流域水质急剧恶化；由于缺乏科学认证和科学管理，一些缺水地区盲目发展高耗水型工业，造成地下水位下降；一些资源丰富的地区发展单一的资源型产业，不发展与之相配套的加工业，产业结构雷同，形成严重的结构型污染。
自然因素的影响在一定程度上加重了水环境问题的恶化，增加了水污染防治的难度。近年来，由于气候变化引起全球温度、湿度、降水量的分布变化，使一些国家和地区的灾害频发。我国北方地区气候也明显变暖，华北地区冬季平均气温90年代比50年代上升2.1℃。气温上升，地表径流减少，蒸发量增大，发生旱灾的机会增多。1997年我国北方地区受厄尔尼诺现象的影响，降水量异常偏少，温度偏高，海河水资源量只有多年平均量的40%；黄河水资源量为多年平均量的61%。由于河道径流减少，水体自净能力下降，加剧了水环境恶化。1998年受厄尔尼诺现象影响，长江中下游、嫩江、松花江流域降水量偏多，导致特大洪水灾害的发生。
我国水资源地区分布不均，南多北少，相差悬殊，水资源分布与人口、经济和社会发展布局极不协调。北方黄河、淮河、海河、松辽河，以及内陆河5个流域，总人口占全国的47%左右，耕地面积占65%以上，gdp占全国的45%以上，而水资源却只占全国水资源总量的19%，人均占有量仅为南方地区的1/3。这些因素也是导致水环境问题突出的重要方面。
2. 重点流域水污染防治面临的主要问题
“九五”以来，我国重点流域水污染防治以淮河治理为先导，太湖、巢湖、滇池，以及海河、辽河相继开始。通过采取工业污染源的末端治理，以及在产业结构调整和压缩过剩生产力中，取缔、关闭、和淘汰生产工艺落后、设备陈旧、污染严重的企业等一系列措施，治理工作取得一定成效。部分水域已经接近实现第一阶段的污染防治目标。“九五”水污染防治作为我国历史上第一次大规模的流域水污染防治，积累了大量宝贵经验，对于开拓我国的环境与发展道路具有长远的战略意义。但是，从总体上看，重点流域的水污染防治工作进展还比较缓慢，取得的成果十分脆弱。在实践中暴露出来的一些问题充分说明，我国当前和今后一个时期流域水污染防治仍面临严重挑战。
2.1 黄河、长江流域水环境问题亟待解决
“九五”期间“三河三湖”的治理仅仅是拉开了我国水污染防治的序幕。在大规模治理“三河三湖”的同时，必须看到，黄河、长江的污染问题也到了非治理不可的程度了。黄河这个中华民族的摇篮，他养育了人类，也无数次地给人类带来灾难。如今，由于人类活动的作用力，使黄河的环境问题日趋严重。1999年，在黄河流域的__个重点监测断面上，v类和劣v类水体分别为70%和56.2%，黄河主要支流的污染更为严重，而且黄河的污染主要来自支流。目前，黄河水量少，自净能力弱，水环境处于危机之中。在西部大开发中，黄河流域的经济发展将进入较快增长时期。黄河的水污染必然使沿岸的水资源短缺“雪上加霜”。
长江上游沿岸地区经济社会的快速发展和城市化进程的加快，使这一地区的污染物排放量迅速增加，污染问题随之加重，特别是三峡库区及其上游的水质不断恶化。如果不采取有效措施，预计到20__年，长江上游重点地区废水排放量将以年均4.1%的速度增长；沿江城镇生活垃圾入江量，将由1995年的约200万t增加到20__年的467万t；三峡库区的水体自净能力将大幅度下降。20__年三峡库区建成蓄水后，库区将由一个流速快、流量大的河流变成一个流速缓、滞留时间长，回水面积大的人工湖。水体稀释自净能力下降，水污染必然加重。根据预测，三峡工程建成后，湖区上游岸边污染带主要污染物浓度将比建坝前增加2-10倍，将成为重污染区。
2.2 城市生活污水逐年增加，污水处理设施建设严重滞后
城市基础设施是工业建设的载体，制约着工业建设规模和发展速度。长期以来，我国城市建设不恰当地把基础设施建设的载体地位降低为工业的一般附属物地位，基础设施的发展与人口、资源、环
境和工业建设不协调，导致基础设施长期超负荷承载。特别是城市环境保护基础设施，仅仅在近几年才开始兴建。全国绝大多数城市的污水处理能力远远满足不了实际需要。 随着人口迅速增加和人民生活水平的日益提高，生活污水产生量大幅度增长。近年来，城市生活污水和工业废水排放量的比例已接近持平。但是，城市污水处理厂的建设远远不能适应经济社会发展的需要。一般情况下，城市污水处理厂的建设周期为3年。从目前的建设进度看，实现“九五”期间国家提出的全国50万人口的城市都要建设集中式污水处理装置的要求，还需要相当长的时间。以淮河为例，按规划，到20__年，淮河流域四省需要建设城市污水处理厂52座，总投资60.8亿元，形成污水处理能力352万l/d。到1999年6月建成的污水处理厂只有3座，污水处理能力仅为44万l/d。集中式污水处理设施建设缓慢的原因，除了资金短缺外，现行管理和运行机制的掣肘也使城市污水处理厂的建设和运营陷于困境。由于没有真正落实“污染者负担”的政策，地方财政因无力支付污水处理费用，常常使建成后的污水处理厂不能正常运行，环境保护投资不能有效发挥环境效益。
2.3 大量的面源污染问题尚未找到解决途径
目前，全国的工业污染已经开始得到有效控制。到20__年底，全国所有工业污染源都将实现达标排放。城市污水处理正在逐步加快步伐。但是，农村经济发展带来的农药、化肥、畜禽养殖污染量大面广，有一定治理难度。从50年代到90年代，我国农药施用量增加近100倍，成为世界上农药用量最大的国家。我国每年因农药中毒的人数占世界同类事故中毒人数的50%。而且由于农药的大量流失，造成严重的水体污染。全国化肥使用量也在成倍增加。1995年是1978年的4倍。目前，偏施化学氮肥，使氮、磷、钾比例失调现象比较严重。而且化肥的利用率只有30%左右，大量化肥流失，进入河流、海洋、湖泊，成为水体面源污染的主要来源。同时，由于大量化肥的使用，农村畜禽粪便的农业利用减少，畜禽业的集约化程度提高，加重了养殖业与种植业的脱节。畜禽粪便的还田率只有30%多，大部分未被利用。1998年全国畜禽粪便产生量是当年全国工业固体废物产生量的3.4倍。这些畜禽粪便大部分未经处理直接排入江河湖海。同时，作为农村经济的重要组成部分，乡镇企业的发展也一直是困扰农村环境的一大难题。据1991年和1997年两次全国乡镇工业污染源调查，乡镇工业二氧化硫、烟尘、化学耗氧量和固体废物排放量分别增长了22.6%、56.5%、246.6%和552%；在全国主要工业污染物排放总量有所控制的情况下，乡镇企业排污量却在增长，这将对水环境构成严重威胁。
2.4 经济政策不配套，污染治理资金严重短缺
在计划经济体制下，我国污染防治资金以国家预算内资金为主。随着市场经济体制的建立，完全依靠行政手段管理环境已经不能奏效。但是，由于市场经济条件下的环境经济政策体系尚未建立，多元化的环境保护投资体制难以形成。作为促进污染防治的重要经济手段排污收费制度，目前还很不完善。主要问题是，排污收费标准过低，不能发挥刺激污染防治的作用。超标排放污水收费作为排污收费的主体，其收费额不足污染处理设施运行成本的一半；污水排放收费最高不超过0.5元/l；排污收费项目不全，主要对象是大中型企业和部分事业单位，城市污水处理费仅在少数城市开征，而且收费标准较低，“污染者付费”的原则没有充分体现；排污费的转移支付机制尚未建立，流域内上下游之间缺乏利益补偿政策，水资源的开发利用与保护不协调，造成水资源的浪费。
“九五”期间我国环境保护投资有了大幅度提高，特别是国家采取积极的财政政策，在扩大内需中把环境保护作为重点投资领域，一些水污染防治重点项目得到国债资金的支持。但是，由于环境保护资金渠道狭窄，投资量小，污染治理资金短缺的问题仍然非常突出。按计划，“三河三湖”水污染防治约需资金1260亿元，但是目前已经落实的资金与需求相差甚远。1998年国家增发财政债券和银行贷款资金用于基础设施建设，分配给淮河流域10亿元财政债券资金用于城市污水处理厂建设。但是，这些资金仅为淮河城市污水处理厂总投资的16.5%，而且投资项目达34个之多。由于地方配套资金不足，开工的项目不少，却因缺乏资金施工建设进度缓慢，很多工程至今投资尚无着落。
3. 关于水污染防治的政策建议
我国是在经济技术相对落后的情况下实现经济快速发展的。人口基数大，人均资源少，环境污染和生态破坏的防治将是一项长期的战略任务。特别是水环境污染问题的解决不可能一蹴而就，需要经过一个艰苦的治理过程。因此，我们必须在认真总结“九五”期间水污染防治经验教训的基础上，借鉴世界一切成功的经验，结合我国的具体情况，不断加强政策创新、制度创新和技术创新，逐步走出一条具有中国特色的水污染防治道路。
3.1 在决策中控制新的水环境问题产生
国家和地方各级政府，在确定经济发展速度、制定国民经济和社会发展计划、资源开发计划、区域开发计划，以及制定经济技术政策，进行重大经济决策时，应当对实施这些决策可能产生的环境影响做出科学评价，评价的结论作为各级决策的依据。在决策中综合考虑环境、经济和社会因素，统筹兼顾，使发展对环境的影响降低到最小。建立科学的评价指标体系，设置专门的评价审议机构，并使这一制度法制化，逐步建立起依法决策的运行机制。
区域经济的发展要充分考虑水资源保护。限制缺水地区发展耗水型产业，调整缺水地区的产业结构，严格控制高耗水、高耗能和重污染的建设项目。近期应重点调整北方缺水地区的产业结构，防止水资源短缺问题进一步加剧。生态环境脆弱地区的经济发展应考虑为生态用水留有余地，防止因过度开发导致下游地区河湖萎缩、土地沙化、生态退化。在水源地区，引导和组织水源地生态经济体系建设，避免水源地区经济发展导致下游城市水源污染。
3.2 资源的开发和利用要坚持开源节流并举的方针
大力开展节水活动，采取有效措施，减少水消耗。有组织地推行节水、高效的农灌技术；完善科学的农业用水管理措施，尽快改变农业生产大量耗水的局面。制定单位产品用水定额和水重复利用率考核指标，建立工业用水考核制度；明确规定冷却水及工艺用水等工业废水必须循环
利用和再生利用；大力发展水的闭路循环使用，最大限度地减少废水排放量。 在开展节约用水，解决我国水资源短缺的同时，全面加强水污染防治，特别是重点流域的水污染防治。流域治理的重点在城市，城市工业废水和生活污水的治理，要走集中与分散治理相结合和废水资源化路子。因地制宜地建设污水处理设施，处理后的污水要用于工业冷却水、城市景观和园林绿地用水等。
3.3 建立和完善资源有偿使用制度和价格体系
国家有关部门应抓紧组织开展资源定价研究，有计划地对关系国计民生的重要资源和国家稀缺资源制定分类指导的价格政策，尽快改变“资源无价”，资源产品低价的不合理状况，使水资源价格体现资源价值、资源利用和污染防治费用。同时，积极推进水资源资产化管理进程，加强资源核算体系的研究，为逐步将水资源核算纳入国民经济核算体系创造条件。
3.4 完善环境经济政策
抓紧制定有利于环境保护的环境经济政策，进一步强化市场经济体制下的环境经济手段。尽快提高排污费标准，使之高于污染治理成本；制定水污染防治相关政策，建立资源更新的补偿机制；全面实现“污染者付费”的原则，在用水收费中，普遍增加污水处理费，作为城市污水处理厂运行费用；环境保护作为“市场失效”的领域，特别是环境科技研究与开发、环境保护基础设施建设等，国家应加强产业政策支持。同时，鼓励和推动环境保护基础设施建设和管理的企业化。
积极建立环境税收制度。扩大资源税的征收范围，对地下水等稀缺资源征收资源税；对新建污染项目征收固定资产投资方向调节税，控制结构型污染；对现行排污费与费改税进行利弊分析，探索征收污染附加税；对从事城市污水处理的企业实行零税率；对生产再生资源和利用再生资源生产的产品，应给予税收减免的优惠。
3.5 大力推行清洁生产
工业部门要加快产业结构调整，合理调整工业布局，推动资源消耗小、效益高的高新技术产业发展。结合技术改造推行以清洁原料、清洁生产过程和清洁产品为主要内容的清洁生产。要把清洁生产当作在可持续发展战略指导下的一次工业企业的全面改造，在全国所有工业企业推行清洁生产。通过加强环境管理审计，建立科学的管理体制，促进我国工业向新的技术基础转移，以集约方式提高质量，降低消耗，增加经济效益。并在此基础上逐步建立我国资源节约型生态工业生产体系。
3.6 加强农村面源污染的防治
农村要推行以改善农业生态环境，加快农村经济发展为主要内容的生态农业生产体系。全面推广种植业、养殖业、加工业合理配置的“大农业”生产模式，注重农、林、牧、副、渔各业全面发展，农、工、商综合经营。把现代化科学技术和传统农业精华有机结合起来，逐步增加有机肥料的使用，减少化肥、农药的使用。开发生物农药技术，推广以菌治虫、以虫治虫的生物技术替代农药。目前，我国已有20__多个生态农业试点，应当在总结经验的基础上，把推行生态农业作为农村经济发展中的一场革命，在全国广大农村普遍展开。逐步把农村富余劳动力从污染型乡镇工业转移到生态农业建设上来。县、乡两级政府要制定生态农业建设规划，国家有关部门要加强技术推广，有计划地在全国乡、村培养一批技术骨干，指导农民发展生态农业。
3.7 加快城镇污水处理厂建设，大力发展环保产业
