论文摘要 行政决策是行政主体的一项重要行为，所以行政决策法治化必然是法治政府建设的一个重要方面。本文针对当前我国行政决策的现实情况，对行政决策法治化的内涵、价值、实践缺失及完善建议等问题进行了法学思考，以期对我国正在进行的法治政府建设提供必要的参考。
论文关键词 决策法治化 决策程序 决策监督 决策责任
行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现，其核心是规范行政决策的制度和程序，要求行政决策从提出、论证到最终决定，都要以法律规定为依据，按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容，是政府决策的重要目标，其具有自身的特殊价值，这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前，我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题，急需破解。
一、行政决策法治化的内涵及价值体现
行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现，是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。所以，决策的法治化不同于依法决策，不仅仅是决策前、决策中的要求，而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督，不仅涉及如何依法做一个好决策，更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任，是一个动态变化的过程。从这个意义上说，其涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华，而非仅是表述的变化。
行政决策的法治化作为一种决策要求与目标，在当前我国依法治国的大背景下，无论是在法治政府建设的大语境中，还是在政府决策的小语境中，都有其不可替代的自身价值，而这也正是其意义所在。
（一）行政决策的法治化，是建设法治政府的必然要求
法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的，这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式，如果决定本身是不适当的或是错误的，那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说，决策的责任远重于执行的责任，决策之祸也远甚于执行之祸，所以，建设法治政府，首先应规范政府决策决为，行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。
（二）行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障
决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥，应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力，这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法，并通过国家强制力保证施行，这也需要法治化。
二、行政决策实践中法治化的缺失
如上所述，行政决策需要法治化，但在我国的行政决策实践中，法治化缺失的现象却不容忽视，并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前，行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面，即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。
（一）行政决策权限的法治化缺失
决策权限的法治化缺失，首先是违反权限范围，越权决策。任何政府机关在做出行政决策时，必须考虑自己的法定权限范围，而不得超越权限进行决策，否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件，违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡，集权决策。在我国多数地方，从制度层面上，因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序，所以从理论上讲，政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式，权力决定决策的现象还比较普遍，决策权往往集中于主要领导人手中，决策的正确与否，过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低，极易产生决策失误。
（二）行政决策内容的法治化缺失
决策内容的法治化要求在决策权限范围内，决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求，应保证决策的公共性，这是法治政府的应有之义。但在决策实践中，既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法，也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法，而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响，导致政策公共性的扭曲，不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导，导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法，还是隐性内容违法，最终都将导致行政决策公共性的丧失，都属于决策内容的非法治化表现。
（三）行政决策程序的法治化缺失
决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序，因为客观上缺乏独立性，主观上缺少道德规范和职业自律，导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。
（四）行政决策责任的法治化缺失
《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节，其影响力则是可以前溯至决策时，是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度，意义重大。但在实践中，因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定，导致不易操作，直接影响了其上述效果的发挥，所以，行政决策责任亦急需法治化。
三、完善行政决策法治化的路径思考
（一）提高领导干部依法决策的意识
领导干部是行政决策的做出者、实施者，在法治政府的大要求之下，要实现决策的法治化，首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识，要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时，先要进行一个法律的评价，在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策，培养领导干部“按程序决策”的意识。
（二）加快行政决策的立法进程
行政决策法治化首先应有法可依，其次才是有法必依与严格执法的问题，所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先，应加快决策权限立法，通过立法明确不同决策主体间的决策权限；其次，应加快决策程序立法，优先制定重要决策环节的程序法，在立法形式上，应优先选择单行立法。再次，应加快重大行政决策立法，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。
（三）完善行政决策的程序保障
行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障，决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体，同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。
对于行政决策的合法性审查制度，应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求，将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化，与此相适应，就应健全合法性审查机构，提高审查机构的专业性与权威性，为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度，则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度，应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体（如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体）、改进听证代表的产生方式，包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序，应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序，亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序，当前的完善重点应集中三个方面，即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。
总之，对于决策程序，决策主体应树立慢决策，快执行、难决策，易执行、苦决策，乐执行的行政决策理念，这也是现代公共决策规律。
（四）健全行政决策的法律监督
行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督之下行使，没有监督的权力必然造成专制与腐败，这一点对于行政决策尤其如此。首先，强化权力机关对重大行政决策的监督，加强人大机构对政府重大决策的全过程监督，决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次，将行政决策纳入司法审查的范围，修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实解决行政决策的可诉问题。
（五）强化行政决策的责任追究制度
现代政治学、宪法学理论认为，法治政府应当是责任政府，一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担法律责任，是民主政府同专制政府的分水岭。④所以，强化行政决策的责任追究至关重要。
第二条县级以上人民政府重大行政决策的作出、执行、监督等活动，适用本规定。
有关突发事件应对的决策程序，适用突发事件应对法等有关法律、法规、规章的规定。
拟订地方性法规草案和制定规章及规范性文件程序，适用立法法等有关法律、法规、规章的规定。
第三条本规定所称政府重大行政决策，包括下列事项：
（一）编制国民经济和社会发展中长期规划、年度计划；
（二）编制财政预算、重大财政资金安排；
（三）制定或者调整各类总体规划、重要的区域规划和专业规划；
（四）研究政府重大投资项目和重大国有资产处置；
（五）制定土地管理、劳动就业、社会保障、文化卫生、科技教育、生态环境保护、住房保障、城市建设等方面的重大政策措施；
（六）制定或者调整政府定价的重要商品、服务价格；
（七）制定行政管理体制改革的重大措施；
（八）需要政府决策的其他重大事项。
县级以上人民政府可以在前款规定的范围内，依法确定本级人民政府重大行政决策的具体事项和量化标准。
第四条县级以上人民政府应当完善政府重大行政决策的规则和程序，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。
第五条政府行政首长代表本级政府对重大行政事项行使决策权。
政府分管领导、政府秘书长、政府办公厅（室）主任协助政府行政首长行使决策权。
决策咨询机构、政府法制机构等应当为政府重大行政决策提供专业咨询、法律等有关服务。
第六条政府重大行政决策建议的提出和决策事项的确定，应当遵循下列规定：
（一）政府所属工作部门或者下一级人民政府提出的重大行政决策建议，经政府分管领导审核后报政府行政首长确定；
（二）政府分管领导提出的重大行政决策建议，报政府行政首长确定；
（三）政府行政首长提出的重大行政决策建议，直接进入决策程序；
（四）贯彻落实上一级人民政府、同级党委或者人民代表大会及其常务委员会作出的有关决议、决定的实施意见，由政府行政首长确定后直接进入决策程序；
（五）人大代表、政协委员通过建议、提案方式提出的重大行政决策建议，由有关部门研究提出意见，经政府分管领导审核后报政府行政首长确定；
（六）公民、法人或者其他组织认为某些重大事项需要政府决策的，可以向政府提出决策建议；政府办公厅（室）应当在审查后将合理的建议征求相关部门意见，经政府分管领导审核后报政府行政首长确定。
决策承办单位依照法定职权确定或者由政府行政首长指定。
第七条政府作出重大行政决策应当经过下列程序：
（一）调查研究；
（二）专家论证；
（三）征求意见；
（四）部门协调；
（五）合法性审查；
（六）集体讨论；
（七）结果公开。
法律、法规或者国家有关文件对政府作出重大行政决策程序另有规定的，从其规定。
第八条决策承办单位对政府重大行政决策应当开展调查研究工作，全面、准确掌握决策所需的信息。
调查研究的内容应当包括决策事项的现状、必要性、可行性、利弊分析以及决策风险评估等。
调查研究工作完成后，决策承办单位应当拟订决策备选方案。对需要进行多方案比较研究的决策事项，应当拟订两个以上可供选择的决策备选方案。
第九条决策承办单位应当组织3名以上专家对决策备选方案的必要性、可行性进行论证。
决策承办单位应当根据决策事项的内容和复杂程度，从相关领域选择专家，保证参加论证的专家具有代表性。
决策承办单位应当对专家论证意见进行归纳整理，形成论证报告。专家对所发表意见的科学性负责。
论证报告应当作为政府决策的重要依据。
第十条决策承办单位应当根据决策事项涉及的范围，将决策备选方案征求政府有关部门意见。被征求意见的部门应当在规定的期限内回复意见。
第十一条政府重大行政决策与人民群众切身利益密切相关的，决策承办单位应当向社会公布决策备选方案，征求公众意见。公布的事项包括：
（一）决策备选方案及其简要说明；
（二）公众提交意见的途径、方式，包括通信地址、电话、传真和电子邮件地址等；
（三）征求意见的起止时间（不得少于15日）。
决策备选方案公布后，决策承办单位应当根据决策事项对公众的影响范围、程度等，通过举行座谈会、论证会等形式，听取社会各界的意见和建议。
第十二条政府重大行政决策有下列情形之一的，应当召开听证会：
（一）涉及重大公共利益的；
（二）涉及群众切身利益的；
（三）法律、法规、规章规定应当听证的。
听证会由决策承办单位作为听证机关，听证程序按照国家和本省有关规定执行。
听证会形成的听证报告应当作为政府决策的重要依据。
第十三条决策承办单位应当将各方提出的意见和建议进行归纳整理，对合理的意见和建议应当采纳；未予采纳的，应当说明理由。
决策承办单位应当根据各方提出的合理意见和建议对决策备选方案进行修改，形成决策方案草案及说明。
第十四条县级以上人民政府应当建立政府重大行政决策协调制度。有关部门对决策方案草案有不同意见的，由决策承办单位主要负责人进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，提请政府有关副秘书长或者办公厅（室）副主任、秘书长或者办公厅（室）主任主持协调；仍不能达成一致意见的，由政府分管领导主持协调。
决策事项涉及多位政府分管领导且情况复杂、协调难度较大的，由政府行政首长或者其委托的分管领导召开专题会议对决策方案草案进行研究、协调。
经协调达成一致意见后，决策承办单位应当根据协调意见对决策方案草案进行修改、完善。
第十五条县级以上人民政府应当建立政府重大行政决策合法性审查制度。对涉及法律法规规章的政府重大行政决策，在决策作出前交由政府法制机构或者组织有关专家对决策方案草案是否超越法定权限、是否违反法定程序、是否符合法律法规规章的规定等进行合法性审查。未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策。
第十六条决策承办单位应当按照政府工作规则的规定，将决策方案草案提请政府全体会议或者常务会议讨论。
提请政府讨论决策方案草案，应当报送下列材料：
（一）决策方案草案及说明；
（二）有关的法律、法规、规章和政策规定；
（三）专家论证报告；
（四）有关单位、社会公众等意见的综合材料及采纳情况；
（五）涉及决策事项的其他材料。
召开了听证会的，还应当报送听证报告。
第十七条政府讨论决策方案草案，由政府行政首长或者其委托的政府领导主持进行，会议组成人员应当充分发表意见。
会议主持人应当根据会议讨论情况，作出通过、不予通过、修改、搁置或者再次讨论的决定。
会议主持人的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当说明理由。
政府讨论决策方案草案，应当记录会议讨论情况及决定，对不同意见应当特别载明。
第十八条政府重大行政决策需要报同级党委或者上级行政机关批准的，县级以上人民政府提出决策意见后，按程序报同级党委或者上级行政机关批准。
政府重大行政决策依法应当提请同级人民代表大会或者其常务委员会审议决定的，县级以上人民政府提出决策意见后，依法提请同级人民代表大会或者其常务委员会审议决定。
第十九条政府作出重大行政决策后，应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，及时、准确地向社会公开，便于公众知晓。
第二十条政府办公厅（室）应当及时对政府重大行政决策进行工作任务和责任分解，明确决策执行单位和工作要求。
第二十一条决策执行单位应当根据政府重大行政决策的具体要求，制定决策执行方案，明确主管领导责任、具体承办机构和责任人，全面、及时、正确地贯彻执行政府重大行政决策，确保决策执行的质量和进度，不得拒不执行、不完全执行、推诿执行、拖延执行。
第二十二条政府分管领导应当经常了解决策执行单位落实政府重大行政决策的有关情况，及时协调解决执行过程中出现的问题；涉及多位政府分管领导且问题复杂的，可以提请政府行政首长召开专题会议，研究解决存在的问题，完善落实决策的措施。
第二十三条政府办公厅（室）负责政府重大行政决策执行情况的检查、督促、考核等工作，应当采取跟踪检查、督促催办等方式，了解和掌握决策执行的情况、进度和存在的问题，并及时向政府报告。
第二十四条县级以上人民政府应当建立政府重大行政决策实施情况后评价制度，通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现决策执行中存在的问题，适时调整和完善决策。
决策执行单位发现政府重大行政决策所依赖的客观条件发生变化或者因不可抗力导致决策目标部分或者全部不能实现的，应当及时向政府报告；公民、法人或者其他组织认为政府重大行政决策有不适当的，可以向政府提出。政府应当认真研究，并根据实际情况作出继续执行、停止执行、暂缓执行或者修改决策的决定。
第二十五条违反本规定，有下列情形之一，依照国务院《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分：
（一）应当听证而未听证作出决策的；
（二）未经合法性审查或者经审查不合法作出决策的；
（三）未经集体讨论作出决策的。
第二十六条违反本规定，应当依法作出决策而不作出决策，、贻误工作的，依照国务院《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。
第二十七条决策执行单位违反本规定，导致政府重大行政决策不能正确执行的，依照国务院《行政机关公务员处分条例》第十九条第（二）项的规定，对负有领导责任的公务员和其他直接责任人员给予处分。
关键词：行政决策 合理程序 行政监督
一、行政决策的概念以及定性分析
（一）行政决策的含义分析
行政决策，又称政府决策，是决策领域的一个子系统。对于行政决策概念的界定，学术界有很多不同的阐述。有学者认为"行政决策是行政机关采取行动之前的意志反映，是行政机关为达到某一目的选择的一种解决办法"⑴；有学者认为"行政决策专指国家行政机关在其管辖权限内所制定的决策，是国家行政机关及其领导者在行政管理过程中为履行自己的职能，依法处理行政事务而进行的决策活动"⑵。
从以上对行政决策定义的分析中可以看出，这些定义的基础是行政学而非法学，若是从法学角度、特别是行政法学方面对行政决策做一定性并作为分析论证的起点，目前比较完备且获得众多呼声的是"行政决策主要是指国家机关为了贯彻执行权力机关的意志，在行政职权范围内，依照法定程序就国民经济和社会发展计划、预算、国家和社会管理事务、立法事务、重大方针、政策的制定、重要建设项目等所作的调研、论证、咨询、评估、选择以及决定的活动和过程。"⑶笔者认为，此定义可以从以下几个方面理解：第一，行政决策主体，既包括享有行政决策决定权的主体，也包括对行政决策的影响主体；第二，行政决策对象，指政府的决策行为能对之施加影响的事、物、人；第三，行政决策的目的是对利益的整合。
（二）行政决策的特征性能把握
行政决策具有一般决策的共性，同时，由于行政权力运行的特殊性，又决定了行政决策的特别之处，行政决策的特征主要有以下三个方面：
第一，职权性。行政决策作为行政权力运行的表现形式，必须是行政决策机关在其职权范围内作出的，其"本质哲学意义，正在于在主观与客观、理论与实践这个矛盾统一体的不断运动、变化和发展过程中主观对客观世界的认识能力以及对于未来世界的驾驭能力"⑷
第二，动态性。由于现代社会行政事务的复杂性以及相互之间的复杂关系，使得行政决策往往包括许多环节，决非是一个简单、瞬间可以完成的行为，而是行政机关的一种动态的活动。美国著名学者安德森从活动的角度，就把决策过程分为五个环节，即问题的形成阶段、政策方案的制定阶段、政策方案的通过阶段、政策方案的实施阶段和政策的评价阶段。⑸
第三，权威性与强制性。行政决策是由依法享有行政决策权的行政决策机关以国家的名义做出的，代表国家的意志和利益，以国家权力为后盾，以国家强制力为保障，具有权威性。权威性决定了行政决策的强制性，行政决策无须争得相对人的同意，相对人必须服从和配合，不得以未经其同意为由拒绝执行，否则，就有可能导致强制执行。
二、我国现阶段行政决策程序制度的缺失和不足
由于我国缺乏行政程序的统一法典，行政决策之程序在法律层面并没有受到统一的规制，决策程序法制尚不健全、不完善。决策民主化虚弱、决策成本高昂、决策失误事件频发、决策资源浪费，甚至还夹杂决策腐败等负面效应，直接暴露了我国行政决策程序的三大主要缺陷：察觉机制不健全、公众参与不充分和专家论证走过场。
（一）行政决策程序察觉机制不健全
控制论的创始人维纳说："信息这个名称的内容就是我们对外界进行调节并使我的调节为外界所了解时而与外界交换来的东西。"⑹信息是科学决策的基础，然而，我国现行信息机构及有关制度还存在信息机构及其人员总量仍显不足、信息收集能力较弱、信息传达缺乏制度规范等缺陷。这些要素之缺乏，觉察机制势必失灵，从而产生信息不对称。在信息不完全的条件下，决策失误是在所难免的。
（二）行政决策程序公民参与不充分
我国的领导决策虽然有"民主集中制"原则，但在实际决策中，由于缺乏具体的可操作性，决策时基本上还是领导一把手独断决策，决策中的"民主化"未能得到真正的贯彻执行。行政决策者在行政决策过程中，往往将个人权力凌驾于行政领导集体之上，用个人意见代替集体智慧，用领导经验代替科学决策，致使民主虚弱，公众参与不充分。从而导致社会团体没有现实可行的参与决策的途径，民众缺乏表达意见的机会--决策中民主参与的缺乏尤其是利益相关群体的空缺也必然导致决策的价值偏向和公平正义的缺失。
（三）行政决策程序专家论证走过场
"决策过程中尽管可以看到公众和专家的身影，但他们对决策的参与，更多是点缀性的、符号化的，并不能形成对政府行使决策权的理性化制约"⑺。在中国，专家论证和咨询制度遭遇了公众参与不充分的同样尴尬。引入专家咨询和论证制度，原本是为了克服决策者有限理性之缺陷。然而，由于长期决策者的家长制作风，专家咨询与论证并没有起到其应有的作用。
正是由于行政决策存在上述三个方面的问题，致使决策程序缺乏统一权威的制度保障，从而使得决策失误频发，决策成本增高，腐败现象难治⑻等一系列问题展现在国家和社会面前。
三、完善我国行政决策程序制度的思考和建议
行政决策程序是行政决策的关键环节，它对于制约行政权力的滥用，防止决策失误和腐败，保障公民的合法权益以及实现社会公共利益至关重要的作用，然我国现行行政决策程序法制尚不完善，并造成了一系列的负面效应。为减少和消除这些不良影响，针对上述论及的三个方面的主要问题，结合我国行政法制建设的具体实践，笔者提出了完善我国行政决策程序的具体对策。
（一）扩大公民参与，完善听证制度，增加行政决策制定主体的基数
公民参与的理论先驱安斯坦（SherryR.Arnstein）认为："公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑"。⑼基于公益，社会公众参与公众决策，这是公众的本性，只有公益目标的实现，社会公平的价值目标才能实现。西方国家的行政决策过程通过制度安排释放了公众的这种本性。"为了增进公众对政策结果的接受，为了加强公众对本身就是一种产品的政府行政的参与感和责任，某种促进广泛参与--无论是直接参与还是通过代表的参与的机制可能是行得通的。"⑽正是这种观念的促导，西方国家建立了我们所知晓的社会方案、分区制、达成共识制度和协商决策模式，并且在协商民主复兴的浪潮中，将公民参与的程序性权利推向协商民主本身所蕴含的实质性权利，如公共对决策目标、议题的主动提出等实质性进步。我国行政决策中的公众参与主要以听证会的形式表现，但总体上我国公民参与，尚缺乏一套能使其得以实现的有效机制，主要表现为：公众直接参与政府决策的途径和机会较少，公众直接参与决策的渠道不畅，间接参与难以真正落实等。笔者认为，完善公民参与机制大致有三条路径：一是保障公众的程序性权利；二是引入协商民主，保障公众的实体性权利；三是在具体制度层面完善已有的听证制度，切实保障公众程序性权利。
（二）建立完善的专家咨询系统，对行政决策的科学性进行有效地论证
众所周知，行政决策需要综合考虑来自各方面的利益和压力，需要比较复杂的经验和科学的知识，这种要求使决策者本身的知识和能力捉襟见肘，因而需要引入专家参与决策。专家论证在我国行政决策中作出了不可磨灭的贡献，然而，近些年来专家咨询却饱受垢病。专家咨询实际上成为一种"摆设"，"决策过程中尽管可以看到公众和专家的身影，但他们对决策的参与，更多是点缀性的、符号化的，并不能形成对政府行使决策权的理性化制约"⑾针对我国现阶段的实际，笔者认为可以从以下几个方面入手：第一，实现行政决策专家咨询的程序化、制度化。政府应制定《重大行政决策专家咨询制度》或《行政决策咨询程序条例》等类似的规章制度为专家咨询提供法规和制度依据；第二，以制度保障专家咨询机构的独立性。咨询机构人员只向合同约定的条款负责，不用看一把手的脸色行事，这样就可使咨询人员独立地开展调查研究、论证以及方案的设计等活动；第三，构建多层次、多元化的决策咨询体系，提高专家系统的整体素质。
（三）加强监督，建立三位一体的程序监控模式
我国实行议行合一的体制，人民代表大会是国家的权力机关，行政机关则是执行机关，人大通过立法监督和制约行政机关的权力运行。当前，我国绝大多数行政机关所作出的行政决策并没有经过人大是审查，就交付执行。针对这种现状，笔者认为，首先，重大行政决策和与公共利益密切相关的公共决策必须接受人大的批准和监督，这是我国建立行政决策程序监控模式的第一步。其次，我国的行政决策程序监控模式应该接受人民群众、社会团体和新闻媒体的监督。最后，司法应有条件地对行政决策权力进行审查。因此，我国理想的行政决策程序监控应该是"三位一体"的模式：作为权力机关的人大对重大行政决策和与公共利益密切相关的决策进行授权批准，司法机关对作为具体行政行为的行政决策享有司法审查权，公众对所有的行政决策行使监督权，使行政决策置于人大、法院和公众的三种监督和制约之中。
结 语
我国现行行政决策程序法制存在很大的缺陷，统一的行政程序法典是其硬伤，公众参与和专家论证或多或少，成为高傲的行政权力的"点缀"，使得行政决策程序法制民主性相当虚弱。为此，本文提出了三条具体对策，即扩大公众参与，健全专家咨询系统，建立程序监控模型，这对于我国完善行政决策程序法制提供了一个思考的方向和一定程度上的启示。然而，毕竟这还很不够，行政决策程序法制之完善还有很多可以论证的视角，还存在很多可供深挖的理论资源，这需要我们在以后的研究中继续深化。
注释：
⑴米哈依.T奥洛维亚努：《国家行政管理学概论》，北京：中国人民人学出版社，1998年版，第107页。
⑵贺善侃，黄德良主编：《现代行政决策》，上海大学出版社，2001年版，第12页。
⑶袁曙宏主编：《全面推进依法行政实施纲要读本》，法律出版社，2004年版，第127页。
⑷李忠尚：《现代决策论-软科学与科学决策研究》，中国青年出版社，1995年版，第108页。
⑸【美】詹姆斯・安德森：《公共决策》，华夏出版社，1990年版，第28贞。
⑹王惠岩：《马克思主义认识论和科学决策》，载《社会科学战线》，1997年版，第4期，249页。
⑺王锡锌《公众参与和行政过程》，中国民主法制出版社，2007年版，238页。
⑻汪永泉、彭忠益：《试论行政领导决策机制缺陷及其应对之策》，载《行政与法》，2006年第3期，32页。
⑼李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社，2004年版。
⑽【美】斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆，2004年版，58页。
【关键词】重大行政决策；法治政府；建构
一、重大行政决策的范围
历来学术界和实务界对重大行政决策的范围讨论就莫衷一致，尽管争议较大，但基本形成如下共识：一是，重大行政决策应在本地区具有基础性、战略性和全局性；二是，一般来说，重大行政决策的程序应更严格，需由政府全体会议或常务会议决定，其需经过专家咨询、公众参与、合法性审查、可行性论证等必经环节。因此，笔者总结，政府重大行政决策应是本地区具有基础性、战略性和全局性的重大政务事项，应当遵从严格的行政决策程序，一般需通过公众参与、专家咨询、可行性论证、信息公开等环节。
重大行政决策的范围应当包括：第一，行政立法类。按照《立法法》的规定，主要是行政法规、部门规章、地方政府规章等，包括相关法律、法规草案的提出，与地区的重大公共利益紧密联系；第二，发展规划类。这主要本地区总体社会经济发展规划的编制，城乡规划、土地资源规划、生态环境保护规划等；第三，重大的经济调整或社会公共事务类。这包括地区产业调整、区域布局、土地管理等方面政策制定；第四，重大行政行为类。主要涉及到经济、行政管理体制类的重大政策制定；第五，应急事项类，主要为各种突发社会事件的应急处理措施；第六，其他涉及基础性、战略性和全局性的重大事项。
二、重大决策法治化的必要性与域外借鉴
（一）重大决策法治化的必要性
1.构建现代法治政府需要实现重大行政决策法治化。目前政府公信力面临很大挑战，一系列的社会热点事件面前，老百姓变成了“老不信”，因此构建法治政府显得尤为迫切。应当明确的是，实现重大决策法治化，并不是对政府的决策权，而是需要一系列程序、制度，确保政府行政决策权基础上，依法监督行政决策行为，防止出现决策权滥用的情况。
2.民主化、科学化的保障要求实现重大行政决策法治化。法治化对于实现重大决策的民主化、科学化有着重要的作用。法治化就意味着重大行政决策以法律形式固定下来，尤其是程序的法治化将直接实现公众参与、听证制度的固定化。
3.社会主义市场经济的客观发展要求重大行政决策实现法治化。WTO影响下的市场经济更加呼唤公开透明的行政程序，重大决策法治化将有效实现市场经济的有序化，有利市场盲目性的克服。
4.社会和谐需要实现重大决策法治化。依法学原理观察，人与社会的和谐更多体现为公权力和私权利之间利益的合理配置。对于公权力秩序而言，建成法治政府需要实现政府权力的规训，需要实现权力法定，延展至重大行政决策上，则为重大决策的法治化。
（二）域外先进经验的借鉴
由域外的先进经验观察，虽然欧美、日本等国的重大行政决策体制有很大出入，但从历史演进来看，都是伴随着决策的程序化、法治化展开的。其特点主要体现为，一是重大决策主体事权清晰，责任明确。横向、纵向的政府权力通过法律划分实现明确化；二是实现重大决策社会化。大量的社会力量参与其中，社会的归社会，政府的归政府，重大行政决策只针对市场失灵的领域；三是行政程序法治化发挥重要的作用；四是咨询参与机制不断完善。咨询机构的完善、认证和参与有利于规范重大行政决策的作出；五是建立健全决策失误的责任追究制度。
为使得重大行政决策体系更加完备，更好地实现重大行政决策的法治化，需从以下方面借鉴域外的先进经验：第一，应充分发挥“三权分”的制约作用。在十报告、十八届三中全会决定中，都强调实现决策权、执行权、监督权之间的互相制约与协调，实现重大决策的法治化首先应考虑决策权、执行权、监督权之间的明确分工和合理配置；第二，应树立服务型政府的理念，更多将政府事务重心放在良好市场竞争环境的营造上，而不是直接参与经济事务；第三，充分发挥专家咨询制度的作用。欲想实现重大行政决策的重大进步，就必然应从自己“定主意”转变为从别人的方案中“选主意”。
三、重大行政决策法治化构建建议
（一）进一步明确重大行政决策主体的权限与范围
重大决策范围应充分发挥“三权分”的制约作用，更需要中央、地方决策权的统一贯彻，也要充分尊重地方政府根据地方社会经济发展具体情况作出决策。各决策主体之间决策权限的划分需依靠立法进行科学界分，并遵循比例原则行使决策权。
（二）重大行政决策的程序规范
重大行政决策的作出是一个动态的过程，科学、公正、民主、效率等价值的实现，需要程序规制的保障。其主要包括以下方面：第一，征求意见稿的起草。意见稿的起草应依循现有政策与法律，这期间需要做方案的风险评估，需要专家咨询，在此基础上形成征求意见稿；第二，合法性的审查。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》里提到，本级政府法制办对决策起草部门提交的意见稿应进行合法性审查，主要包含权限、内容、程序的合法性进行审定；第三，建立健全重大行政决策实施的评价制度。可委托相关专业组织进行评估检查，及时发现问题并解决，降低决策失误造成的损失。
（三）增强重大决策法律监督机制，健全责任追究制度
重大行政决策的制定与实施范围十分广泛，因此应发动广大群众和新闻媒体更有序地参与监督。对行政决策进行民主控制的制度保证就是责任追究制度的健全。作为一种事后机制，其所发挥作用有“最后一道防线”的功能。
参考文献
[1] 张华民.关于行政决策法治化的理论思考[J].天府新论，2009（2）：93-97.
关键词：行政决策；依法行政；行政程序
1行政决策的特征
(1)行政决策具有公益性和非营利性。
行政决策同其他决策、特别是经济决策的最大不同点就在于行政决策在任何时候都不是以营利为目的，而是以社会公共事务和人民的利益为决策的对象和出发点，其目的是贯彻执行统治阶级意志。
(2)行政决策的内容具有重大性、广泛性。
行政决策是国家行政机关对行政管理的重大公共事务进行的决策，只是在为实现较重要的行政目标时所进行的，其直接面对的是公共利益，而非具体的个人或组织权益，作出的是影响到不确定对象利益的决定，并非所有的行政决定，因而不公正、不合理产生的危害性也非比寻常。
(3)行政决策具有复杂性。
随着现代科技和社会经济的迅速发展，行政决策的对象日益庞大、复杂、多变，决策目标日益多样化。行政决策决定着价值分配，因此，各种社会政治力量都会对它施加影响，所以行政决策过程必然是权力运用的政治过程，有交易、有妥协、有针锋相对的冲突，甚至有战争，这种复杂性决定了行政决策一定要谨慎从事。
2法律监控的必要性
(1)从决策主题来看，我国法律对决策主体和决策机构缺乏相应的法律规定，使之成为法律盲区，从而导
致决策主体的决策机构条块分割。现代行政决策理论认为，行政决策系统包括信息、咨询、中枢、执行、反馈五个机构。我国的行政决策系统还不完善，特别是信息系统和反馈系统，以至于行政决策机构也不成熟。另外，政策研究人员整体素质不高，知识层次和知识结构也尚不合理。在知识结构方面，有相当部分的政研人员掌握的知识结构单一，缺乏现代决策研究者所应具有的综合素质，缺乏现代公共决策理论、方法和技术。工作作风也是阻碍行政决策科学化的一个因素。
(2)我国行政决策程学缺乏法律保障，使得程序成了走过程。
一是不重视调查研究。在市场经济条件下，行政决策的目标应该是尊重客观规律，合理运用政策，使政策更好地为调整对象服务。然而，在实际运用过程中，行政决策行为很多都不是建立在调查研究的基础上，使方案的产生缺乏充分的依据。二是行政决策程序不健全。在我国行政决策实践中，一些重要环节往往没有受到重视，甚至被忽视。行政决策程序尚未真正实行，不经过长期调研、理论探讨和专家论证，少数领导光凭经验甚至按主观设想决策的现象仍不少。
(3)行政决策缺乏有效的法律监督机制。有法可依是推进领导依法决策的前提，也是决策民主化、科学化的重要保证。目前，我国决策监督机制不健全，自上而下的监督由个人好恶左右，随机性很大，一旦决策失误，没有或很少追究责任，监督权受制于执行权，专门监督机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节弱监或者虚监，形成了决策失误和权利滥用的危险地带。
3完善法律对行政决策的监控方式
(1)塑造权力行使的合理结构。
①无论是何种体制的国家，国家权力配置和运行方式大都呈现一种相互配合，相互约束，彼此控制的格局。行政权、立法权、司法权各自的权限范围的划分，在当代多数国家，都体现出一种相互“节制”的状态，即在各自的“势力范围”内相互尊重，同时也相互监督。三权的谨慎行驶的格局，最终是为了达到一个共同的目标，就是用制度从客观上控制人性的弱点，使权力的运行促进社会的发展，私权的保护，最终实现人权的最佳保障。
②立法从授权方面对行政权力的行驶进行有力监督。在我国，立法权对行政权的合理控制，是人民授权政府管理社会的体现，从而法律对行政权力的某项禁止和控制就显得合理与必要。行政决策是行政管理中非常重要的一环，决策正确与否关系着社会的发展和人民利益的保护。对行政决策的有力监督，是限制行政权力，防止行政权力的滥用不可或缺的保障。
③立法机关通过预算等决策机制对行政决策进行有力监督。代表人民享有立法权的机关，可以通过决议来监控行政部门相关决策的合法性与合理性，从而为政府决策预设一有效机制，使其在决策时就要考虑是否可以被通过。预算在行政活动中扮演了双重角色，一方面它能激发行政官员的工作动机，另一方面它为行政机关完成既定任务提供了资金基础。这样可以使行政决策更加谨慎有序的进行，以使其结果最优，最大程度上避免失误的发生。
(2)完善权力行使的程序构建。
①完善以听证程序为核心的行政程序监督。结构上的安排强调在授权之时对行政机关的实体权利进行控制，而行政程序则强调对行政决策过程的控制。行政机关在作出一个重要的决策时，往往需要根据法律的授权范围，遵循一定的方式、步骤、时间和顺序作出相应的判断和决策结果，从而发挥行政程序的强大作用。在构建我国法治国家的当代，许多学者和法律事务人员对法律程序都给予了足够的重视。在行政决策中，完善和严格实施行政听证程序，扩大行政决策的参与人的范围，给予利害关系人参与的机会，听取他们的申辩和建议，可以使行政决策更趋近于合理性与科学性。
②完善行政决策程序中相关制度的法律化。行政决策程序的立法目的是通过一系列的基本制度实现的，依据有关法律和行政决策的实践，在一般行政决策程序中应当包括咨询制度、论证制度、听证制度(上已论述)、公示制度等。咨询制度主要用于解决行政决策中某些专业问题。在西方发达国家，政府利用咨询机构的智力支持进行行政决策的做法已被纳入法制轨道。根据美国行政程序法的要求，政府重大事项的决策必须经过咨询程序。公示则是指行政决策方案拟定之后，应当通过广播、电视、报刊或互联网等方式向社会，听取人民群众意见和建议的制度。公示制度是行政公开的重要方式，在行政决策中坚持公开原则，有利于人民群众发表意见，进行监督，帮助政府作出正确的决策。
(3)加强权力行使的法律审查。
我国所有行政机关都由权力机关选举产生，既然如此，就要对权力机关负责并接受其监督。在我国走向法治现代化的进程中，权力机关授予行政机关权力的同时还颁布了相应的法律，行政机关行使行政权力必须忠实地执行法律，在这里对法律负责和对人民负责是一致的。反映到行政决策问题上，决策的内容必须符合法律，不得与之相抵触。法律禁止的事项，政府不能做出许可的决策，法律鼓励的事项，政府不能做出禁止的决策。决策的程序必须符合法定的步骤和方式，超越法定权限或者违反法定程序做出的行政决策应归于无效，同时行政决策主体应当承担相应的法律责任。我国应当尽快建立和完善行政决策失误责任追究制度，对于违法决策的行政决策主体，按照“谁决策，谁负责”的原则，责令其承担相应的法律责任。
总之，行政决策是行政管理的必不可少的组成部分，要实现
行政管理的目的，必须首先做到真确的决策。在我国，全国人民代表大会是我国最高的权力机关，其他机关由其产生，受其监督。我国的法律是由权力机关制定或认可，所以权力机关监督行政机关、司法机关一个主要方式就是建立完善的法律体系并使其有效的实施，从而对其他机关进行有力的监控。完善政府监督方面的法律制定，使行政决策的授权范围，决策过程，决策实施都有严密的法律规定，确定起自由裁量的空间，全面实现对行政决策的有效法律监控。
参考文献
[1]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995.
[关键词]和谐社会；行政决策；专家咨询制度
从公共政策的角度看，政府管理国家和社会事务的基本方式和主要途径就是制定和实施一系列公共政策，政府的能力实际上也就体现在制定和执行公共政策的能力和水平上。决策是前提，政府决策的科学与否直接关系到政府行为的成败。加强和完善行政决策专家咨询制以实现政府行政决策的科学化与民主化，不仅是行政管理体制改革、提高政府能力和效率的要求，也是构建和谐社会的必要前提。
一、当前我国政府行政决策专家咨询机制存在的问题及原因
虽然我国在专家决策咨询机制的建设中取得了长足进步，然而在实践中也发现专家在政府行政决策中没有发挥应有的作用。存在的问题主要表现在以下几个方面：
(一)政府行政机关领导的决策理念落后
分析一些重大行政决策之所以失误而造成重大损失，一个很重要的原因就是决策理念落后。长期以来，政府行政机关领导受传统“官本位”思想的影响和计划经济体制的束缚，错误地将行政决策与行政机关说了算、领导说了算、长官意志等混同起来，在实践中就导致了行政首长对专家决策咨询工作的重要性和迫切性认识不足，习惯“跟着感觉走”、凭经验决策、“一言堂”、“家长制”的做法还很普遍。
(二)体制建设滞后，决策咨询工作距离规范化、程序化、法制化要求还相当远
长期以来，专家参与行政决策咨询不是出于制度设计的必然，而是取决于决策者选择的偶然。也就是说，行政决策是否经过专家咨询?哪些领域的决策向专家咨询?采取什么方式咨询?专家咨询在多大程度上影响决策，如果不是依据相应的政策、法规，而是取决于决策者的素质和需要，这就在很大程度上会导致行政决策专家咨询的随意性和主观性。如某市一项调查表明，在接受调查的176位专家学者中，对“决策制度化存在问题”回答时，选择“体制影响”的占52％，说明“体制”问题是制约决策制度化的最主要问题。这样，许多决策没有进入政府公共决策咨询序列工作之中，工作中表现出较大的随意性。
(三)政府行政决策领导成员与决策咨询专家渠道不够畅通
有些政府机关虽然建立了行政决策专家咨询机制，但由于政府行政决策领导成员与专家联系不够，缺乏稳定、经常性的联系渠道与交流机制，使专家学者的信息来源受到了一定限制，影响了专家参与公共决策咨询的热情与信心。
(四)有些部门决策咨询工作不能很好地和本部门实际决策问题结合起来。缺乏针对性和可操作性
许多行政决策部门把决策咨询当作一种“时尚”和“装饰”，决策前匆匆忙忙召开一个咨询会，给与会专家调查研究、思考问题的时间很少，使专家们对所要咨询的问题来不及做深入细致的研究，结果咨询成了名副其实的“走过场”。有些部门甚至将专家咨询作为“挡箭牌”、“传声筒”，将自己的意志通过专家咨询程序使之“合法化”。如2003年四川都江堰“建坝之争”中被媒体披露的两次结论截然不同的“专家论证会”。主办方都江堰管理局有意识地选择支持意见的专家，而持反对意见的专家则被排除在外，他们需要的是专家的意见为他们的决策“贴金”，为决策的“可行性”提供理论依据，实际上这样的“可行性研究”或“专家论证”已经变味了。反思我们一些重大项目的决策过程，不难发现，问题的根源在于“决策先行、论而不证”。
(五)专家咨询组织自身的弊病
专家咨询组织受多年计划经济模式的束缚，在构建和谐社会的过程中，思想上和工作方法上存在着不适应的问题。在思想上存在着等待决策者交任务、靠决策者创造工作条件、怨决策者不重视的问题，而不是想决策者之所想、急决策者之所急，主动帮决策者分忧；工作方法上走一调研、二研讨、三写咨询意见的老路子，很多点子是想出来的，而不是通过科学运算和系统分析来得出结论，当然不能对行政决策作出科学合理的建议。这主要是缺乏新思想、新观念、新信息、新人才。
二、构建和谐社会，完善我国行政决策专家咨询机制
当前，我国正处在构建和谐社会的关键时期，社会群体间、阶层间摩擦冲突激增，经济和社会发展的诸多深层矛盾和问题日益凸现，社会进入不稳定期。面对新形势，要使这一关键时期的矛盾、风险得到科学有效的控制，就给政府提出了前所未有的决策难题。因此，构建和谐社会、公平社会都迫切要求政府提高决策的科学化水平。
尽管目前我国各级政府已经建立了行政决策专家咨询制度，但与和谐社会的要求还有较大的差距，同时，政府作为公共利益的代表者，其自身性质与行为宗旨也要求其决策科学、正确和有效。这就需要从多方面思考如何完善行政决策专家咨询机制。因此，我们可以从以下几个方面思考如何完善行政决策专家咨询机制。
(一)要转变观念，政府行政机关和首长都应高度重视专家决策咨询工作
行政决策的科学化、民主化不仅是决策体系的变革，更是深刻的观念变革。行政机关及其领导人应摒弃落后的决策观念，抛弃家长制、一言堂的传统作风，切实实现由经验型决策向科学、民主化决策的转变，必须认识到“国以才立，政以才治”，充分意识到专家学者的意见在行政决策中的重要性。在这方面日本做得就很好。日本是“政府主导型”的市场经济国家，为防止决策权力向行政机关倾斜和便于沟通各界的意见，往往就专题或重大项目组织有官、产、学等方面的人士参加的审议会，对决策草案进行严格的研讨和审议。又如在英国，咨询市场1/3的业务来自政府，政府是咨询业的最大雇主。这都是值得我们借鉴的。
当然，也要从根本上提高行政领导自身的素质和综合能力。决策者是决策活动的“导航者”和指挥者；决策者的素质高低和能力如何，直接关系到政府行政决策质量的高低。
(二)加强行政决策专家咨询制度化、法制化建设，健全专家咨询体制
立法是保障决策咨询政策得以贯彻和实施的重要法律手段。美国等国家政府已将咨询作为决策过程的法定程序，即政府项目的论证、投资、运作和完成等各个阶段都必须要有不同的咨询报告；决策出台前要有2份以上翔实的咨询报告。这一点尤其值得我们借鉴。我们也应尽快建立健全有关行政决策专家咨询的专门性法律法规，把决策咨询纳入我国决策机制，使之制度化、法制化。首先，完善专家咨询法制体系，完善运作机制，加强专家咨询法制化建设，使专家咨询成为行政决策程序中必须的环节。其次，要把专家决策咨询工作纳入政府的工作日程，把专家咨询作为决策的法定程序，规定凡重大决策、政策、项目等涉及全局性重大行政决策问题的制定和实施前必须进行专家论证，不经咨询论证不决策。如我国三峡工程上马时的专家咨询就是遵循咨询制度的一个成功范例。最后，还应确定专家决策咨询的法律地位，明确决策者与咨询者的义务和责任，使行政决策专家决策咨询走上法制化、规范化的轨道。
(三)构建多元、互动、高效的行政决策专家咨询运作机制
计算机、数据库和通信网络是构成现代决策咨询的三大支柱。在我国，由于现代化技术的应用程度还不够高，我国的决策咨询数据库与国外相比，无论规模还是数量都远远落后，已建成的数据库也不能满足现代决策咨询的需求，更无法满足和谐社会的要求。目前，在不断提高新的科学技术在咨询工作中应用的同时，我们主要应做好以下工作：
1．充分利用决策资源，构建有效、密集的咨询组织网络。政府在充分利用现有的行政决策咨询机构的同时，充分吸收各学术团体、研究机构、民间咨询组织中的专家决策咨询资源，开发与整合它们，实现专家资源的优化配置和合理使用。
2．畅通决策与咨询之间的沟通渠道。在行政决策者与专家学者之间，建立起畅通的沟通渠道，利用现代信息技术为决策者与研究机构和人员搭建一个平台，实现资源共享，使决策者与专家学者之间更加及时、快速地进行交流与沟通。同时，专家学者要及时了解政府决策需求，掌握大量的实际资料，进行准确、切合实际的研究和咨询；另外，研究机构、专家之间也可以通过网络平台直接进行相互交流。
(四)完善行政决策专家咨询的制度保障
1．以制度保障专家咨询的独立性。以往的决策咨询通常是专家按照决策者提出的决策目标和问题进行论证、设计，提出决策建议和决策方案，缺乏必要的自主性。为了保证决策咨询的客观性、科学性，应鼓励和支持从事决策咨询的专家学者根据社会发展和决策需要进行创意性咨询，独立自主地对一些重大政治、经济和社会问题进行研究、判断和预测，实事求是地揭示决策备选方案中的利弊得失，客观公正地进行评估，改变目前论证流于形式的现状。尤其要防止专家在咨询中受利益集团影响，保证专家咨询的独立、公平、公正，这样才能减少行政决策失误的风险，降低决策成本。
2．建立专家咨询绩效考核和责任追究制度。应改变以前专家咨询无责任风险的现象，以此避免专家咨询的随意性。对于专家同意或反对的意见都应该记录在案，并向社会公开。有些决策的结果很快就会得到实践检验，这样一些专家在表态时会更加慎重。另外，即使政府在制定决策的过程中，经过专家咨询、评估、听证等决策程序，充分进行了决策机会成本与收益的对比分析，最大限度地减少了政府自身利益的束缚，但依然不能保证重大决策不失误。这不仅因为人们对科学真理的认识不可能有穷尽的时候，而且人们在决策时所依赖的客观环境也是千变万化的。所以，尽管重大决策已通过并实施了，也应该组织专家对决策的执行情况追踪调查，发现异常情况，就有必要进行追踪决策并对政策提出修改意见；如果发现全局性的重大失策则应立即下马，尽可能地把损失减少到最低限度；同时，对于由于专家咨询导致决策重大失误的专家依法追究相应的责任。
(五)完善咨询专家的工作方法
改变以前决策咨询机构中专家落后的工作方法主要从以下两方面人手：1．主动参与。咨询机构中的专家要改变以前“等、靠、怨”的情况，主动参与，从全面建设和谐社会和推进可持续发展的高度，以前瞻的视角、宽阔的视野和创新的思维，迎接经济和社会发展的新机遇和挑战，结合实际提出解决问题的建议。
2．实证研究。我国的决策咨询很少搞实证研究和案例分析，依然是定性分析多，定量分析少。因此，要发挥专家学者的优点，在充分调研掌握第一手资料的基础上，把传统研究方法与现代研究方法结合起来，对所研究的课题除了作定性分析之外，还经常运用定量分析法，使分析结论尽可能完善，保证研究咨询准确无误，也使行政决策者更具有针对性地运用研究成果。
多次强调将权力关进制度的笼子。法律是最可靠最牢固的笼子，通过法律的手段规范权力的运行是最可行的方式。在所有权力的形式中，决策权最为关键。但是，目前我们在规范决策权力运行方面还存在一些问题。当前改革进入深水区和攻坚期，这意味着我们已经触及到最核心的制度设计，要有勇气面对最顽固的制度痼疾。全面依法治国战略的提出表明：经过艰苦探索，中国共产党明确了全面深化改革的推进方式。运用法律法规的权威对重大决策权进行规范就是最好的体现。而且，不敢腐的良好局面迫切需要用建章立制的方式稳定下来，不能腐目标的实现则更要法制的完善。
改革的迫切要求为重大决策合法性审查制度的完善提供了最大的动力，也对理论界的相关研究提出了更高的要求。行政法学界已经明确认识到：当前对行政决策如何进行法律控制还基本上是一个理论上的空白，学界仅仅在研究行政规划时涉及到小范围的行政决策问题。华东师范大学教授张淑芳提出：在我国行政行为理论的分类中尚未有行政决策行为的类型划分，在具体行政行为的分类中有行政决定的概念但没有行政决策的概念。 中国政法大学副校长马怀德指出：虽然国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设意见》中均对行政决策程序提出了要求，但囿于这些规定和要求只是政策要求，也只对行政决策有一定约束力，无法涉及党委决策，难以用法律形式约束领导干部的决策权。针对当前制度建设的漏洞，有学者建议国务院抓紧出台《重大行政决策程序条例》。也有学者从制度衔接角度提出，完善合法性审查制度需要首先强化人大及其常委会的法律监督作用。由此可见，当前需要理论研究者从各个角度对重大决策合法性审查制度的地位、作用、程序以及与其他制度的关联性进行思考，为完善这项制度奠定深厚的理论基础。
重大决策合法性审查制度目前尚存在不足
从各省市出台的相关规定来考察，这项制度存在以下不足之处。
一是重大决策范围不够清晰明确。所有省市都采用了列举的方式，划定了重大决策的范围。但是，大部分地方没有明确规定哪些事项不属于重大决策范围。而且，绝大部分省市明确规定了重大决策的范围还包括决策机关认为需要决策的其他重大事项，这样一来就赋予了决策机关很大的自主权。
二是重大行政决策的提议权的规定比较笼统，对民众、社会组织和其他组织的提议权缺乏切实的保障。个别省市在相关法规上甚至没有专门条款规定重大行政决策的提出。大部分省市没有对除行政首长之外的个人或者组织提出重大行政决策建议的程序进行详细的规定。
三是合法性审查的责任实际上集中在决策承办单位的法制部门，存在自己审查自己的问题。政府法制机构是最主要的合法性审查主体，但是其作为政府的下属部门很难发挥对重大决策权的制约作用。尽管绝大部分省份规定了必要时可以邀请法律顾问或者专家参与合法性审查，但是关于参与方式、审查方式、审查意见的效力都没有明确规定。
四是合法性审查的方式比较单一，而且缺乏外部力量的参与。尽管制度规定了多样化的审查方式，但是，实际效果不是十分理想。目前政府法制部门在进行合法性审查时主要采用的是书面审查形式，其他形式的审查实际采用的频率并不高，尤其是政府法律顾问参与程度还远远不够。
五是审查结论不够规范，且权威性不强。尽管各省市都明确规定没有经过合法性审查不得进行决策，但是在实际运行中，存在着许多同这项原则不相符合的制度规定。比如有些省市同时规定：合法性审查结论得出后，还需要经过市长审定是否提交审议。这实际上赋予了行政首长否定合法性审查报告的权力。
六是合法性审查制度同其他制度之间的配合还不够流畅。当前重大决策权的运行已经初步形成了主要以公众参与风险评估专家论证合法性审查集体讨论决定为主要环节的决策流程。但是，合法性审查同其他环节之间缺乏应有的互动和衔接。合法性审查应该同专家论证环节相互配合起来，专家论证环节也可以对决策方案的合法性发表意见。
完善重大决策合法性审查制度的相关政策建议
以重大行政决策事项目录制度为突破口，明确重大行政决策范围，同时，进一步规范和保障公民、社会团体和其他组织的提议权。就目前制度规定中存在争议的事项而言，笔者认为地方性法规和政府规章等的制定不适合作为重大行政决策事项，因为我国的《立法法》已经就相关问题进行了规范。就重大突发事件的处置而言，涉及到人民群众重大利益和许多部门的配合，应作为重大决策事项。但是，法律法规应当赋予负责人临机处置的权力，并且规定临机处置权的时限和事后报告制度。针对公民、社会组织和其他团体对重大决策的提议参与不足的现象，建议政府在制定相关规定时进一步保障他们的提议权，尤其是重视可能受到重大决策影响的公民、社会组织和其他团体的意见。可以规定达到一定数量的公民或者某一领域的社会组织和其他团体可以向政府或政府部门提出将某个重要议题作为重大决策事项。
提高合法性审查的独立性、客观性。独立性问题是制约合法性审查制度发挥作用的最大瓶颈。政府法制机构专业化水平不足，在面对繁重复杂的重大行政决策方案时，往往只能被动选择签字画押。因此，可以规定在决策承办单位制定决策方案时邀请政府法律顾问参与其中，随时提供法律方面的意见和建议。而且可以授权社会组织(主要是学术团体、协会等)或者律师事务所进行决策方案的合法性审查。
【关键词】行政决策；听证制度；问题；优化对策
行政决策是公共管理进程中的核心程序，听证制度作为行政决策的重要组成部分，其发展和完善程度将对行政决策的质量产生直接影响。听证制度是在行政决策领域内探索所取得的丰满蓬勃的重要成果，是健全行政决策机制、完善行政决策程序、防止决策的随意性和建立健全决策监督机制的核心内容。当今政府正面临着从传统型向社会服务型的转变，对于如何定位行政决策听证制度以及其优化对策方案的思考，有利于进一步提高政府公共服务水平。
一、行政决策听证制度概述
行政决策听证制度的建立有其深刻的时代背景。19世纪末20世纪初，行政权力日益膨胀，一方面导致了行政活动的复杂和频繁，渗透领域逐渐广泛；另一方面也造成了行政权力滥用的潜在危机。在此种情况下，欧美各国相继将司法领域的听证制度移植到行政领域，尤其是公共决策领域，由此形成了“决策听证制度”。因为其具有较好的利益表达诉求、公正透明的运作机制，后来纷纷被各国广泛采用，继而成为一项举足轻重的行政程序制度。
就概念而言，行政决策听证制度是国家行政机关在作出关系到民众、法人或其他组织利益的行政决策或行政决定以前，充分听取民众、法人或者其他组织观点意见的制度，从而实现科学、合理、公正决策的一种规范性程序设计。
二、构建行政决策听证制度的意义
（一）扩大民众参与，凸显民主协商的要义
现阶段民主的运作和发展，政治参与是关键点所在。从根本上来看，民主政治即民意政治，参与是它的基石，民众参与与否以及参与的充分性是衡量民主发展的最佳标准。赋予公民充分的参与权，是确立行政决策听证制度的灵魂所在。听证的本质便是在相关机关与组织做出决策行为前与所将要涉及到的利益群体进行讨论的过程，是以，听证制度体现了民主协商的内核，在民主表达以及民意诉求中得到广泛应用。
（二）充分获取信息，提升行政决策科学性
在行政决策过程中运用听证制度，可以使不同的利益群体都有渠道和途径参与到行政决策中来。某些行政决策需要有专业的知识背景作为理论支撑，这就使得行政机关在作出重大决策时，需要邀请多方人士特别是权威专家学者参与决策，对备选方案作可行性讨论，从专业角度出发发表看法。此外，通过座谈会、调查研究等，可以使决策机关获得周详真实的资料，最大程度上照顾到各方利益，不偏颇不袒护。各方代表集思广益，辩论举证，然后再妥善做出决策，可以得出最具合理性的决策方案。
（三）促进行政公开，增强行政决策透明度
随着社会公众权利意识的增强，对于关系到自身利益的政策，公众不仅希望在决策结束后了解决策结果，更希望能亲身参与决策的过程，发表个人意见。公开是行政决策听证制度实施的首要原则，具体体现为行政主体在行政决策过程中，除非面临法律规定的特殊情况，其余情况下必须将所涉及到的行为向社会公开，法治国家的约束力与保障性得以从中体现。
三、我国行政决策听证制度存在的问题与不足
（一）听证制度施行缺乏相关法律规定
针对主体不同、目的不同的行政决策，其听证需要也会有所区别。为了确保行政决策听证制度的顺利施行，诸多行政决策机关因地制宜、因时制宜地制定了相匹配的运行规则。遗憾的是，现存的规则与听证工作的实际需求还远不能完美匹配。举例来说，地方政府出台的政府规章立法听证规则中，多数为较大的市人民政府制定，大部分省级人民政府还没有出台省政府规章立法听证规则。总而言之，现行的听证条例，普遍因为没有可供遵循与参考的统一规则，而导致不少行政决策听证条例内容模糊不清，缺乏严谨性，致使很多听证会流于形式，听证效果大打折扣。
（二）行政决策听证适用范围过于狭窄
从广义上来说，任何事关重大的行政决策都适用于举行听证。而我国目前的听证程序具有非常大的局限性，多针对于行政处罚等几项行政行为，所覆盖的范围有限。现阶段，我国法律只对《价格法》等一些单行法做出了在执行行政决策过程中使用听证程序的义务性要求。提起行政决策，公众们的第一直觉是将其与政府的定价行为和城市规划等领域结合起来，普遍产生了只有在进行价格决策时才需要举行听证会的误解，而其余行政决策则没有开展听证的必要性和正当性，这有悖于我国行政决策听证设立的初衷。
（三）决策听证透明度不高公信力缺失
听证的公开在很大程度上决定了行政决策的公开程度，具体体现为参与听证会人员名单的公开、听证所需相关资料的公开、整场听证过程中记录的公开以及听证会最终所形成的决策结果的公开。当前社会背景下，我国无论采用何种方式产生的听证代表，很少甚至没有公开过听证代表名单，阻碍了被代表群体与听证代表交流渠道的建立。同时，现有的相关法律规定也并没有明确批准媒体参加听证会，更未涉及要求组织听证会的相关机关与部门将会议纪要、各方讨论意见、影响最终决策方案的考虑因素等事项向社会公开，这些都对听证的公信力产生了巨大影响。
（四）缺乏对听证会系统的回应机制
听证会的举行是为了最大程度地获悉民众对相关决策的看法，并在民众反馈的基础上对决策进行进一步修改与完善。在实行听证的过程中，无疑也起到了加强与公众的沟通的效果，真真正正地践行了人民政府为人民的服务宗旨。遗憾的是，听证决策后续反应缺失的状况非常普遍，虎头蛇尾现象严重。在听证会结束以后，公众对在听证会上形成的各方意见、所听取的专家指导性建议，最终决策形成是依据何种标准、衡量了哪些因素等并不知悉，导致听证会流于形式，实际效果微乎其微。
四、优化我国行政决策听证制度的建议
（一）加快行政决策听证相关立法建设
当前，我国统一的行政听证法律尚未出台，这在一定程度上影响了民众在行政决策过程中通过参与听证，影响行政决策的可能性。现行法律对听证规定还不够全面，并没有一部统一专业且得到相关法律认可的关于政府行政决策听证的专门法律。此外，对于政府行政决策听证中所可能出现的重大问题还未形成明确规定，各方都呼吁出台一部单独立法加以规范。就立法内容来说，应囊括以下关键点：行政决策听证程序的适用范围；专门的听证机关设立；遴选听证会代表；加强听证报告的效力；完善听证反馈机制等。
（二）扩大和明确行政决策听证范围
如前文中所论述，我国目前行政决策听证多适用于行政立法、城市规划、公共设施定价等狭窄领域。建议相关行政机关在法律允许的范围内，对于一般的重要行政决策都采用听证，广泛征集民意民智，对不适于进行听证的事务做出特殊规定。这样才能体现出行政决策听证是公民的一项“权利”，而不是行政机关的一种“权力”。例如，政府在进行经济调节、市场监督、公共管理和社会服务职能过程中做出的决策行为，关系到广大人民群众并与之利益密切相关的事项，都应当纳入听证的涵盖范围。
（三）保障听证结果公开化透明化
公民决策参与的前提是信息的公开和透明化，满足公民的知情权，是促使和保证公民参与决策听证的首要前提。任何听证会，都应该在召开之前通过新闻媒体或网络来向社会大众介绍背景情况并公布听证所需的相关材料和方案，让广大民众能及时通过多种渠道获取相关信息，表达自己的见解。与此同时，听证会还应该有相应数量的旁听群众，如果是涉及社会热点问题的听证会还可以通过电视、网络的形式进行现场直播，来确保听证制度的公平、公正和公开，消除公众与行政决策机关之间存在的信息不对称，最终达到科学决策，实现民主法治。
（四）完善行政决策听证意见回应机制
意见得到回应，才显得参与有有价值；而参与有价值，公众才会更加热情积极地参与到决策事物中来，从而形成良性循环的局面。健全的意见回应机制有助于行政机关梳理决策思路，提高决策的科学性。健全的行政决策听证制度的回应机制应由诸多要素组成，包括真实完整的会议内容记录、代表意见出现严重分歧时的处理办法以及要求最终决策方案附带说明听证代表意见不采纳的理由等。对于听证会的反馈，可以采用各项公众易于获取方式的渠道，广泛结合新时代的特点采用新媒体与传统媒体相结合的形式，如：电视、报纸、网络、回复函等。
五、结语
听证制度作为行政决策的重要组成部分之一，其最重要的意义在于通过程序上的公平来确保实体上和过程中的公正，让行政决策和相关决策机关不再显得有距离感。当然，行政决策听证制度的发展与完善不是一蹴而就的，而是需要一个循序渐进的过程。我们要在坚信我国引进和采用行政决策听证制度的合理性和进步性的基础上，不断推动行政决策听证制度的改革与完善，从而实现社会公众政治参与渠道的有效畅通，将行政决策的科学化、民主化与法治化落到实处。
参考文献
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[2] 陈健康.浅论我国行政决策听证制度的完善[J].法制与社会，2009（15）.
