内容提要: 水事纠纷解决机制是诉讼方式和adr方式所构成的有机整体，该机制是公民或行政区域的水资源权利受损，以及遭受水污染侵权损害时的重要救济手段。虽然我国《民事诉讼法》、《环境保护法》《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律对水事纠纷的处理作出了规定，但是由于这些法律规定存在的滞后性和不系统性的缺陷，造成了该机制处理水事纠纷的效果不容乐观。为了保障水事纠纷及时、高效的得到解决，完善我国的水事纠纷解决机制已刻不容缓。
引 言
水作为生命之源，是生物圈不可或缺的重要资源，人类和其他物种的生存都离不开水资源。水资源主要以水系形式分布，因我国的水系分布不均衡性，且在水资源的开发、利用过程中，因上下游、左右岸存在着不同的利益需求，往往容易引发水事纠纷，甚至导致群体间和地区间的恶性冲突。根据《全国水利发展统计公报》公布的数据，2006年全国共调处的水事纠纷为9551件，2007年全国共调处的水事纠纷为9358件。[1]上述仅是记录在案的经行政机关调处的水事纠纷的数量，实际发生的水事纠纷的数量要远远大于这个数值。面对数量如此庞大的水事纠纷，为了有效的保障公民的环境利益，就需要通过水事纠纷解决机制来发挥作用。
一、水事纠纷和水事纠纷解决机制概述
（一）水事纠纷概述
水事纠纷指在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水灾害过程中以及由水环境污染行为、水土工程活动所引发的一切与水事有关的各种矛盾冲突。[1]为了对水事纠纷有一个清晰的认识，需要注意下述三方面的内容，即水事纠纷中“水”的范围、水事纠纷所发生的领域以及水事纠纷的类型。（1）水事纠纷中“水”的范围。我国《水法》对其调整的水资源的范围作出了界定，该法第2条第2款规定：“本法所称水资源，包括地表水和地下水”。因此，水事纠纷的“水”仅限于在中华人民共和国领域内的地表水和地下水。本文所探讨的水事纠纷主要是在地表水及地下水的开发、利用、节约、保护、管理和水污染防治过程中所产生的纠纷。（2）水事纠纷发生的领域。因为水资源具有的属性不同，水事纠纷所发生的领域也就不同。①从水具有的资源属性来讲，水作为一种重要的自然资源，在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水灾害领域，会发生因用水、防洪、水质、水量和防治水土流失等原因而引发的纠纷。②从水作为污染媒介属性来讲，水体因为某种物质的介入，会导致其化学、物理、生物或者放射性等特性的改变，从而影响到水的正常利用，危害人体健康[2]。在水污染防治的领域，会发生因水污染而产生的侵权纠纷。（3）水事纠纷的类型。根据水事纠纷发生在民事主体之间，还是发生在不同的行政区域之间，可以把水事纠纷分为民事主体间的水事纠纷和跨界水事纠纷。①民事主体间的水事纠纷。该类纠纷主要是发生在个人之间、单位之间或者个人和单位之间的水事纠纷。这类纠纷产生原因简单、纠纷主体明确且影响较小。②跨界水事纠纷。这类纠纷主要发生在不同的行政区域间，因水污染、水土流失侵权和防洪防汛等原因而产生的规模较大、原因复杂且影响较为严重的纠纷。
(二)水事纠纷解决机制概述
水事纠纷解决机制是由各种水事纠纷解决方法所构成的有机整体。该机制主要包括诉讼和adr两种类型的纠纷解决方式。（1）诉讼方式。诉讼方式主要是指发生水事纠纷，当事人向法院提出民事诉讼，法院受理案件后，通过法庭审理，根据查明和认定的事实，正确适用相关法律，并以国家审判机关的名义，确定当事人应当承担的民事法律责任，对整个诉讼案件作出权威性的判决或裁定。[3]诉讼方式作为传统的纠纷解决模式，在水事纠纷的解决中起到重要作用。需要强调的是，可以用来解决水事纠纷的诉讼方式仅指民事诉讼诉讼，不包括行政诉讼和刑事诉讼。（2）adr方式。根据美国法律信息网的解释，替代性纠纷解决方式(adr)[2]是指“各种各样纠纷解决程序的统称。所有adr程序的共同之处在于‘替代’一词，每一种adr程序都是对法院裁决的替代。”作为对传统纠纷解决模式的补充，adr也被广泛的运用于水事纠纷的解决。需要强调的是，adr并不是对传统的诉讼模式的替代，而是一套与诉讼模式相并存的纠纷解决模式。
当出现水事纠纷，诉讼方式和adr方式所发挥的作用一样，都是在当事环境利益无法实现的前提下，通过对社会关系进行二次调整的方式来实现矫正的环境正义。为了实现水资源开发、利用和保护过程中的社会正义，有效的发挥水事纠纷解决机制的作用意义重大。
二、我国水事纠纷解决机制的现状
根据我国《民事诉讼法》、《仲裁法》、《环境保护法》、《水法》、《水土保持法》和《水污染防治法》等法律的规定，水事纠纷解决方式有诉讼、协商、人民调解、行政处理方式等。通过诉讼方式解决水事纠纷，需要借助于国家审判权的发挥，具有一定的特殊性，作为一种独立的纠纷解决方式。相对于诉讼方式而言，协商、人民调解和行政处理（行政调解、行政裁决、行政仲裁）等作为诉讼之外的，可供选择的水事纠纷解决方式，被统称为水事纠纷adr解决方式。
（一）诉讼
诉讼作为最基本的水事纠纷解决方式，相关法律已经作出了规定。《民事诉讼法》第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”该规定作为水事纠纷案件提起民事诉讼的基础，为水事纠纷的解决提供了司法救济途径。依据该条规定，所能提起水事纠纷的诉讼仅是发生在平等民事主体之间的水事纠纷，不包括跨界水事纠纷。需要强调的是，因为水事侵权不仅会侵害到当事人的财产利益、而且还会侵害到人格利益（生命权、人身权和身体权），所以当发生水事纠纷，当事人可以根据受侵害权益的种类不同，而提起财产关系诉讼或人身关系诉讼。《环境保护法》和相关水事法律，对因水事纠纷而提起的民事诉讼作出了较为详尽的规定。《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照省委规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的。可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院直起诉。”《水污染防治法》第55条以及《水土保持法》第39条都做出了类似的规定。由上述规定可知平等民事主体之间因水污染侵权、水土流失损害等原因而产生的水事纠纷，可以向人民法院提起关于赔偿责任和赔偿数额的民事诉讼。
（二）协商
协商是指发生水事纠纷后，在符合现有法律、法规的前提下，在自愿、互谅的基础之上，通过当事人自行达成合意的方式来解决纠纷。自古以来，中华民族都一直都崇尚“以和为贵”的精神，因此，协商被视为最基本纠纷解决方式而得到了较为广泛的运用。在水事纠纷解决机制中，协商不仅是一种制度，而且还是一种手段，运用其他方法解决水事纠纷通常也要用到协商方式，因此，协商在水事纠纷解决领域具有适用的广泛性和灵活性等特征。按照现有法律规定，协商方式既可以解决平等民事主体之间的水事纠纷，又可以解决跨界水事纠纷。（1）平等民事主体间的水事纠纷。《水法》第56条规定了单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决。（2）跨界水事纠纷。《环境保护法》第15条规定：“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”《水法》第56条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”有上述分析可知，协商方式既可以用来解决平等民事主体间的水事纠纷，也可以用来解决跨界水事纠纷。
（三）人民调解
水事纠纷人民调解主要是指，由乡、镇或街道办事处的人民调解委员会负责调解当事人之间水事纠纷的方式。我国的法律、法规对通过人民调解方式解决纠纷作出了较为详尽的规定。如《宪法》第111条第2款规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”《民事诉讼法》第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”此外，1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》和司法部2004年颁布的《人民调解工作若干规定》都对通过调解方式解决纠纷作出了相关规定。人民调解作为我国特有的纠纷解决方式，其体系化和法律化程度相对较高。根据《人民调解工作若干规定》第22条规定，“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”依据上述法律规定，人民调解只能解决平等民事主体之间所发生的水事纠纷，跨界水事纠纷不属于人民调解的范畴。
(四)行政调解
水事纠纷行政调解，是指国家行政机关针对某一水事纠纷，应双方当事人或一方当事人的请求，作为调解主持人，依据纠纷发生的客观事实和有关法律的规定，在陈明利害、辨明是非、分清责任和平等协商的基础上，促使双方当事人达成调解协议。[4]相关法律对通过行政调解方式解决水事纠纷的规定存在下述两种情况：第一种情况是，明确规定通过行政调解方式解决水事纠纷。《水法》第57条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”第二中情况是，规定通过行政处理方式解决水事纠纷。《水土保持法》第39条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由水行政主管部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”此外，《水污染防治法》第55条也作出了类似的“处理”规定。第二种情况中的“处理”究竟是多种行政解决方式的集合，还是指某种具体的解决方式？这一疑问曾一度制约着行政机关对水事纠纷的处理。基于上述原因，1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复，认为：“当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院起诉的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审判”。该答复把“处理”的性质届定为“调解”，自从该答复作出以后，行政机关运用调解方式解决水事纠纷有了更充分的法律依据。在解决水事纠纷的实践中，行政调解只能适用于平等民事主体之间水事纠纷的解决，不能适用于解决跨界水事纠纷。
(五)行政裁决
水事纠纷行政裁决，是指行政主体依据法律法规的授权，依法对行政相对人之间特定的水事纠纷进行裁决的行政行为。行政裁决的性质不同于行政调解，行政调解是行政机关居间对当事人的水事纠纷进行调解的行为，没有涉及到行政权力的行使，具有民间性的特点，当事人对调解协议不满，不能以行政机关为被告提起行政诉讼，而只能就水事纠纷向法院提起民事诉讼。而行政裁决是一种具体行政行为，该裁决行为具有可诉性，当事人若对水事纠纷行政裁决不满可以向人民法院提起行政诉讼。1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复之前，环境保护类法律中的“处理”被视为环境保护相关部门对特定水事纠纷具有行政调解和行政裁决权限的依据，行政裁决方式在水事纠纷解决中运用比较广泛。在该答复作出以后，在环境保护类法律中已找不到明确规定通过行政裁决方式解决水事纠纷的条款，但是在水事纠纷解决的法律实践中行政机关还是会用到裁决方式来解决水事纠纷。
(六)行政仲裁
水事纠纷行政仲裁，是指依据双方当事人事先约定或事后签定的协议，由仲裁机构依法以中立第三人的身份对水事纠纷作出裁断的法律制度。[5]在1994年《仲裁法》颁布实施以前，我国环境行政主管机关是具有行政仲裁权的，因为在当时我国没有统一的《仲裁法》，行政机关行使行政仲裁权的依据主要是部门或地方行政规章。自从《仲裁法》的实施以后，我国形成了统一的仲裁制度，该法第14条明确规定：仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。从此条可以看出，《仲裁法》彻底否定了行政仲裁制度。从该法生效以后，民间仲裁机构已经取代了行政仲裁机构在处理水事纠纷时的作用。目前，在现有法律体系中已找不到通过行政仲裁方式解决水事纠纷的依据。
（七）民间仲裁
1994年《仲裁法》的颁布，确立了民间仲裁机构作为惟一合法的仲裁机构。《仲裁法》第2条对仲裁的范围进行规定，即：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”；该法第3条规定了不能仲裁的事项，即：下列纠纷不能仲裁（1）婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；（2）依法应当由行政机关处理的争议。《仲裁法》的颁布为通过民间仲裁解决环境纠纷提供了法律依据。虽然我国相关法律没有明确的规定通过民间仲裁方式解决环境纠纷，但多数学者也认为，根据《仲裁法》第2条规定，因环境损害赔偿而引发的纠纷是可以通过民间仲裁的方式解决的。[6]水事纠纷属于环境纠纷的范畴，可以通过民间仲裁来解决。水事纠纷主要包括财产利益损害和生命权、健康权和身体权等人身利益损害两大方面的内容。因财产权益受损而产生的水事纠纷案件，毫无疑问属于仲裁的范畴。因水污染而造成的人身损害能否仲裁呢？仲裁当然不能去认定侵权责任等和人身利益密切相关的争议，但是因水污染侵权所造成的人身损害，通常会涉及到损害赔偿金数额的确定，该事项是可以通过仲裁方式来裁决的。由上述分析可知，水事纠纷应当属于《仲裁法》第2条规定的“其他财产权益纠纷”的范畴。由上述分析可知，通过民间仲裁方式也只能解决平等民事主体间的水事纠纷，跨界水事纠纷不能通过该方式得以解决。
三、我国水事纠纷解决机制存在的问题
我国水事纠纷解决机制由诉讼方式和adr方式组成，构成了一个相对多元化的机制。但由于该机制存在着制度上的缺陷，致使实践中通过该机制解决水事纠纷的数量及效果不容乐观。水事纠纷解决机制所存在着下述五方面问题：
（一）诉讼方式受案范围较窄
由本文第二部分对我国水事纠纷解决方式的分析可知，在解决水事纠纷时，adr模式和诉讼模式的适用范围不尽一致。adr模式所包括的水事纠纷解决方式，不仅都可适用于解决平等民事主体间的水事纠纷，而且其中的部分方式还可用于解决跨界水事纠纷。目前，跨界水事纠纷的解决，成为水事纠纷解决的重点领域。主要是因为跨界水事纠纷的数量庞大，而且产生原因复杂和影响范围广，在很大程度上会侵犯一定区域的环境公益，如果该纠纷不能得到及时、有效的解决，将严重影响到社会稳定。在现有水事纠纷解决机制中，只能通过adr方式来解决跨界水事纠纷，但是该方式却存在着系统化程度不高和法律拘束力不强等缺点，不能保障每个具体的跨界水事纠纷案件都得到适当的解决。为了使跨界水事纠纷案件得到有及时、合理和有效的解决，应当存在一套与adr模式相配合的诉讼模式，当出现跨界水事纠纷，可以给予受害方更多的救济选择权。然而根据《民事诉讼法》第3条规定，能提起民事诉讼的水事纠纷仅限于平等民事主体间的水事纠纷，跨界水事纠纷被排除在诉讼救济之外。由于我国诉讼法律制度的不健全，法律还未赋予法院处理跨界水事纠纷的管辖权，使得跨界水事纠纷还不能通过诉讼模式得以解决，严重制约着跨界水事纠纷的处理效果。
（二）未充分发挥行政机关解决水事纠纷的优势
行政机关因具有特殊的地位，在处理水事纠纷时具有一定的优势，主要表现在：（1）可以平衡社会公益和个人利益的关系。比如，当发生跨界水污染侵权纠纷，该污染侵权不仅侵犯了个人私益，而且在很大程度上还会侵犯环境公益，环境行政主管机关可以站在更宏观的角度去平衡两种利益的冲突，实现环境私益和环境公益的平衡。（2）及时、高效。环境行政主管机关具有一定的专业优势，并以国家公权利为后盾，可以及时、高效的对水事纠纷案件进行处理。（3）资源优势。解决水事纠纷的环境行政主管部门机构设置的特殊性，因我国水事纠纷处理机构附属于环境行政主管机关，环境行政主管机关享有国家赋予的环境管理权，在处理水事纠纷时，他们具有专门的技术知识和翔实的不可多得的资料，便于准确、及时的解决水事纠纷。[7]我国曾用来解决水事纠纷的行政方式主要有行政仲裁、行政调解和行政裁决三种。随着《仲裁法》的颁布，行政仲裁退出解决水事纠纷的历史舞台。目前所运用的两种水事纠纷行政处理方式却存在严重不足，下面将分别论述。（1）行政调解存在的缺陷。通行政调解方式解决的水事纠纷，因不具有法律约束力，一旦一方当事人反悔而提起民事诉讼，双方达成的合意将不会得到法庭的认可，所导致的后果是增加了纠纷解决成本。（2）行政裁决存在的缺陷。尽管实践中会运用行政裁决方式解决水事纠纷，但是现行法律却未作出明确规定，导致该方式在水事纠纷解决领域的运用并不广泛，尤其在1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复之后，行政机关往往回避通过裁决方式解决环境纠纷。
（三）水事纠纷解决方式法律规定不一致性及单一性
水事纠纷解决方式法律规定的不一致性，不仅表现在解决平等民事主体水事纠纷法律规定上，还表现在解决跨界水事纠纷的法律规定上。（1）从平等民事主体间水事纠纷处理法律规定的角度来讲，水法规定了通过诉讼方式或者adr方式解决水事纠纷，但其规定并不一致。《水法》第57条规定, 解决平等民事主体间水事纠纷的方法有三种，即协商、县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解或提起民事诉讼。《水土保持法》第39条规定，解决平等民事主体间，因水土流失纠纷的方法有两种，即由水行政主管部门解决或向人民法院起诉。《水污染防治法》第55条规定，解决水污染纠纷的方法有两种，即由环境保护部门或者交通部门的航政机关解决或向人民法院起诉。（2）从跨界水事纠纷处理法律规定的角度来讲，虽然相关法律规定跨界水事纠纷的主要通过adr方式解决，但规定也不尽一致。《水法》第56条规定, 解决跨行政区域水事纠纷的adr方式有两种，即协商和行政裁决。《水土保持法》第31条规定，解决跨行政区域之间水土流失纠纷的方法也有两种，即协商和行政裁决。《水污染防治法》第26条规定，解决跨行政区域的水污染纠纷的方法有两种，即有关地方人民政府协商解决或由共同的上级人民政府协调解决。而《防汛条例》规定，解决跨行政区域防汛抗洪水事纠纷的方法仅一种，即由共同的上一级人民政府或其授权的主管部门解决。[8]除了上述水事纠纷解决方式法律规定不一致性的缺陷外，还存在法律规定单一性的缺陷。《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》以及《防汛条例》对于水事纠纷解决，仅规定了通过诉讼、协商等常见的水事纠纷解决方式，没能囊括所有可行的解决方式，使得运用法律规定之外的纠纷解决方式解决水事纠纷，缺少相应的法律依据和法律保障。
（四）水事纠纷解决方式间不协调性
水事纠纷解决方式间的不协调性主要体现在，诉讼模式和adr模式之间的不协调，以及adr模式内部纠纷解决方式之间的不协调两个方面。（1）adr方式和诉讼方式之间的不协调性。我国目前关于通过adr方式解决水事纠纷的法律规定是零零散散的，而且缺少一部去协调各种纠纷解决方式关系的环境纠纷处理法，造成了水事纠纷诉讼方式和adr方式之间的不协调。例如，通过协商方式解决的水事纠纷因不具有法律约束力，一旦一方当事人反悔而提起民事诉讼，双方所达成的合意将不会得到法庭的认可。（2）水事纠纷adr模式内部纠纷解决方式之间的不协调性。由于水事纠纷adr模式在制度设计上的不协调性，会出现通过adr方式解决水事纠纷案件，往往不能达到预期效果。以行政调解和行政裁决之间的不协调性为例，在处理水事纠纷案件时，目前出现了一种“重调解、轻裁决”的趋势。主要是因为相关法律缺少对行政裁决的明确规定，导致实践中行政机关缺乏对特定水事纠纷案件行使裁决权的法律依据，行政机关在受理水事纠纷以后，更倾向于用调解方式解决水事纠纷，往往造成久调不决的局面。[9] 由于水事纠纷解决方式之间的不协调性，导致纠纷的处理效果并不理想。
（五）水事纠纷解决实体性和程序性规定的不协调性
《水法》、《水土保持法》《水污染防治法》等都对水事纠纷的解决方式进行了实体方面的规定，但是却缺乏相应的程序性规定。由于缺乏程序性规定的保障，致使实体性规定难以实现最初的价值目标。如《水法》第56条规定，“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”该条规定当发生跨界水事纠纷，纠纷区域只能首先选择协商方式解决，但相关法律却没有对协商应遵循的程序作出任何规定。如果纠纷区域未能达成协议，应当在多长的期限内向上一级政府提请行政裁决，上级政府在收到纠纷区域提交的裁决申请后，应当在多长的期限内作出裁决，以及裁决应当遵循的程序是什么，相关法律也没有作出相应的规定。[10]由于缺乏对水事纠纷解决的程序性法律规定，通过adr方式解决水事纠纷，很难保障纠纷能在合理期限内，并遵循合理的程序，及时有效的得以解决。
四、完善我国水事纠纷解决机制的建议
水事纠纷解决机制应当是一个系统的有机整体，当出现水事纠纷，当事人或者相关行政区域可以根据具体案件的特点，选择一个最适宜的解决方式。为了保障水事纠纷案件及时有效的解决，需要尽快完善我国的水事纠纷解决机制。本文对我国水事纠纷解决机制的完善提出如下建议：
（一）扩大诉讼方式的受案范围
目前，诉讼方式仅能解决平等民事主体间的水事纠纷，还不能解决跨界水事纠纷。跨界水事纠纷主要通过有关地方人民政府之间协商解决、上级人民政府协调或裁决解决。尽管通过这些行政adr方式，可以起到调处相关区域水事纠纷的作用。“但从实践看，由于界属问题、地方保护等原因，推诿扯皮现象较为突出，尤其跨省纠纷的协调统一处理难度大，污染事故很难得到及时妥善解决。”[3]相对于adr处理方式而言，诉讼方式以实现法律正义为目标，法院会在查清事实、辨明是非的前提下，严格的遵守法律规定的各项程序，通过行使国家审判权的方式，使纠纷案件在合理的期限内，得以合法的解决。本文认为，为了充分发挥adr模式和诉讼模式各自的优势，保障跨界水事纠纷案件得以及时、有效的解决，应当构建起一套由adr方式和诉讼方式相配合的跨界水事纠纷解决模式。通过制度设计的方式，把法院受理民事诉讼案件的范围扩大到跨界水事纠纷案件，以此来统一诉讼模式和adr模式的处理水事纠纷的范围，使诉讼方式像adr模式那样，既可以解决发生在平等民事主体之间的水事纠纷案件，也可以解决跨界水事纠纷案件。只有当法院对跨界水事纠纷案件具有司法管辖权的情况下，当出现跨界水事纠纷，环境利益受害区域才能从adr模式或诉讼模式中选择出最佳的解决方案，及时有效的实现其失衡环境权益的救济。
（二）完善水事纠纷行政处理方式
行政机关解决水事纠纷有着自身的优势，但实践中运用行政处理方式解决水事纠纷却存在着一系列问题。为了充分发挥行政处理方式的优势，本文提出如下两方面的建议：（1）加强水事纠纷行政调解协议的强制力。行政调解虽然在实践中得到广泛运用，但是由于行政调解只是一种民间性行为，调解结果往往没有强制力。建议水事纠纷案件的当事人通过行政调解方式所达成的合意，可以通过经该行政机关备案的方式而具有公信力，在行政调解协议作出以后，不能以一方当事人反悔而使调解协议归于无效。在调解协议作出以后，如果一方当事人反悔，只能选择向法院提起民事诉讼方式，法院收到诉状后，首先应当审查调解协议有没有违法或显示公平等情景。若存在上述情景，法院可以宣布该调解协议无效，然后当事人可以选择通过诉讼方式或通过其它adr方式解决水事纠纷。若不存在上述情景，法院应当驳回当事人诉讼请求。（2）扩大环境行政裁决的适用。现行法律未明确规定通过行政裁决方式解决水事纠纷，尽管实践中会运用行政裁决方式解决水事纠纷，但是该方式在水事纠纷解决领域的运用并不广泛。本文建议通过立法或修改相关法律，去明确行政裁决解决水事纠纷的具体类型和适用条件等，通过制度设计的方式来改变“重调解、轻裁决”的现状，充分发挥行政裁决解决水事纠纷的作用。
（三）加强水事纠纷解决方式的一致性和多样性
为了解决《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律对水事纠纷解决方式规定不一致性，以及纠纷解决方式单一性的缺陷，有必要对相关法律进行修改。在修改上述关于水事纠纷处理的法律规定时，建议对纠纷解决条款通过列举和概括相结合的方式修改。当修改相关纠纷处理条款时，需要遵循合法性和合理性并重的原则，针对某一类型水事纠纷，将具有可行性的解决方式都以列举的方式加以规定。为什么在列举规定之后，还要结合概括性规定呢？因为法律的制定和修改，受到具体历史条件的限制以及立法者主观认识能力的制约，难免会出现遗漏的现象。在对水事纠纷解决方式进行列举式规定之后，加以概括性规定，更有利于保持法律的稳定性和可操作性，当出现新的水事纠纷解决方式，只需要对法律条文进行解释或者作出相应的司法解释，就可以达到与修改法律相同的效果。
（四）加强水事纠纷解决方式的协调性
为了解决水事纠纷解决方式之间的不协调性，以及实体性规定和程序性规定的不协调性的两方面的问题，本文分别提出建议。（1）对解决水事纠纷解决方式之间不协调性问题的建议。为了加强水事纠纷解决方式之间的协调性，不仅要协调好水事纠纷诉讼解决方式和adr方式之间的关系，还要协调好adr模式内部各种纠纷解决方式之间的关系。在水事纠纷解决机制中，不协调性表现的最为突出的应该是协商方式和人民调解方式。当发生水事纠纷，当事人通过协商或人民调解方式达成合意后，因该合意没有法律约束力，并得不到其他纠纷解决方式的认可，如果当事人一旦反悔，该协议即归于无效，为了解决水事纠纷，当事人往往会去选择诉讼方式或其他adr方式。由于纠纷解决方式之间的不协调性，必将造成纠纷解决成本的增加，且效率低下。目前克服这种缺陷的途径主要有两种。一种途径是：将通过协商和人民调解方式达成的协议视为一种合同，在一方当事人不履行协议时，另一方当事人可以因合同未实际履行而向法院提起诉讼，要求对方履行该协议。[11]另一种途径是：将通过协商或者人民调解方式所达成的协议，当事人可以向公证处申请公证，或者将该协议向环境行政主管机关进行备案等方式使其具有拘束力。（2）对解决实体性规定和程序性规定不协调性问题的建议。通过诉讼方式解决水事纠纷的程序性规定相对比较成熟，不需要再进行大幅度的修改。相对而言，由于水事纠纷adr解决方式程序性法律规定的严重缺失，造成了通过该方式解决水事纠纷操作性较差的尴尬局面。本文认为，为了加强水事纠纷adr解决方式的可操作性，需要通过立法或修改相关法律的方式，来对该方式解决水事纠纷的适用条件、处理期限、处理程序以及处理结果的法律效力等进行规定。
结 语
水事纠纷解决机制作为当公民及行政区域水资源利益受损，以及受到水污染侵害时的重要救济途径，对公民或区域失衡环境利益的救济起到重要作用。由于我国现有的水事纠纷解决方式的法律规定存在诸多问题，使得水事纠纷解决机制的运作效果较差。目前，应当依据我国水事纠纷解决的现状和实践中积累的经验，积极的探索和创新，尽快完善我国的水事纠纷解决机制。
注释:
[1]水利统计公报.中华人民共和国水利部 [eb/ol]./xygb/sltjgb/index.aspx.[2008-7-19]
[1] 王权典,冯善书.论我国水事纠纷预防调处机制及其完善[j].华南农业大学学报(社会科学版).2005(2):109.
[2] 曹明德.生态法原理.[m].北京:人民出版社,2002.345.
[3] 曹明德.环境侵权法.[m].北京:法律出版社,2000.240.
[2] alternate dispute resolutions (adr) refers to a variety of procedures for the resolution of disputes. common to all adr procedures are the word alternate. each adr procedure is an alternative to court adjudication[eb/ol]. 美国法律信息网,[2008-5-20].resources.lawinfo.com/en/legal-faqs/alternative-dispute-resolution/new-mexico/what-is-adr.html.
[4] 曹明德.环境侵权法.[m].北京:法律出版社,2000.288.
当前，农村土地纠纷呈现出复杂多样的特点，土地纠纷也反映了农民对土地问题认识不够。土地纠纷主要包括土地所有权、收益分配、征收、流转、继承等方面的纠纷。
关键词：
土地纠纷；类型；发展趋势
1土地纠纷主要类型
1.1土地收益产生的纠纷
目前在农村发生较多也难处理的土地纠纷是土地收益问题，这种纠纷的特殊性是因为土地的主体难确定，土地的主体只有取得了身份资格才能享有土地收益。实践中较常见的处理办法是以主体的居住地为依据，或是以其户籍为依据来确定其主体身份。但有一种特殊情况是两方面均被否定，这多为外嫁、大学在校生、当事人离婚等，他们的权利是被悬空的，收益是不被认可的。以大学生为例，他们一经录取，之后就会留在城市工作，与所在家乡的联系不大。但是随着就业压力增大，一些毕业生没找到适合工作，会在家呆一段时间，在这段时间是应该享受土地收益权的，但是由于法律等原因使得他们无法享受应有的权利。
1.2土地所有权产生的纠纷
我国多项法律都明确规定土地是国家和集体两级所有，但是实际上实行的是农民集体所有，集体所有权是有名无实的。农民集体是一个模糊的概念，其不是个人，也不是农民集体所有权的主体，农户们直接占有生产资料，享有所有权。当前多数地方是土地承包到户的，村委会是发包方，农民是承包方，土地实际占有量是由土地的数量决定的。所以相当多的土地纠纷是由于土地主体不清楚引发的，农村集体所有是国家所有的附庸，是国家控制社会的手段，农村集体所有只是一种形式而少内涵。所以国家与集体所有权纠纷、不同集体之间的纠纷、村集体擅自发包的土地的纠纷等都直接侵害的是农民的利益。
1.3土地承包合同产生的纠纷土
地承包合同纠纷主要是发包方和承包方纠纷两方面。其中发包方纠纷主要是发包人资格比较混乱，例如在发包时有的是村级发包，有的是组级发包，有的是将一块土地同时发包给几个村民，这样都会引起纠纷。同时发包的程序不规范，如在发包时并未召开全体村民会议，并未有三分之二的村民同意发包也会引起纠纷。或发包时以低价发包，一旦出现土地涨价，就会引起纠纷。另外发包合同不规范也是引起土地纠纷的另一个原因。这种不规范主要表现在土地承包时没有签订合同，而是采取口头协议；或签订合同但是内容不明确，条款不清楚，都容易引起纠纷。
1.4土地征收和流转产生的纠纷
土地征收纠纷主要是土地在进行征收时，发包人干预承包人的自主经营权，使承包人的权利不能正常享有，发包方甚至贪污或截留被征收土地农民应得的钱款。产生冲突的根本原因是发包方假借政府公共利益的名义，不公开征收的程序，不按照发放征收补偿款，或补偿款分配不公平，将土地用于商业开发，从中获取巨额利益。土地流转纠纷主要是发包方以各种借口强迫承包人在非自愿基础上进行土地流转，主要是流转形式不规范、内容不合法、程序不合法。如土地流转多是以口头形式达成的，发生纠纷时法官无法取证；有的发包方违反了所有权人的意愿，私自将土地发包或随意解除原来合同发包给另外的人。
1.5土地调整产生的纠纷
土地调整产生的纠纷主要是因为土地调整频繁，在调整中管理不规范造成的。主要是回收农民土地以抵销欠款或高费用转包引起的纠纷；人口调整后减少的人口不愿意放弃土地，增加的人口得不到土地，农民在土地资源失衡方面引起的纠纷；对于机动土地管理不规范引起的纠纷。
2土地纠纷的发展趋势
2.1长期化趋势
在国家实行税改后，农民种地后的负担明显减轻，各项惠民政策也都给农民带来了实惠，许多农民开始想要承包更多土地。与此同时，基层干部为了经济发展又在争夺土地。农民植根于心的土地意识使他们不会放弃土地，针对政府的占地必将采取行动，那么基层官员与农民的土地之争会加剧，由占地问题引发的纠纷会长期存在。
2.2增多化趋势
我国农民有9亿多人，这就决定“三农”问题是关系国家和社会稳定的基础。特别是近年来我国实行的鼓励农村经济发展的政策，使土地的收益明显提高，也激发了农民对土地的渴望。然而村集体和农民的利益并不是完全一致的，当他们的利益发生冲突时，村集体作为土地的发包人，在土地流转时会占主导地位，会以自己的利益为出发点侵犯个别人的利益从而引起纠纷。
2.3复杂化趋势
随着经济发展，农民的活动范围不断扩大，可以跨组、跨村甚至跨市，这样导致的纠纷也不断增多。许多承包合同由之前的一因一果逐渐转变为一因多果或多因一果，即形成纠纷的成因多，过程复杂。通常涉及的当事人是多个，甚至是家庭或村寨，或涉及几十或上百人，这样也增加了解决纠纷的难度。
2.4多样化趋势
之前我国的农村经济还是比较单一的，但随着社会进步和经济发展，农村的经济也呈现多元化趋势。主要是土地承包主体的多元化，导致了土地承包纠纷的多样化。如承包合同纠纷、流转纠纷、征收纠纷、调整纠纷等。
参考文献：
[1]谭峥嵘.土地承包经营权流转纠纷及解决机制研究[J].湖南行政学院学报,2009,(04).
内容提要: 水事纠纷解决机制是诉讼方式和adr方式所构成的有机整体，该机制是公民或行政区域的水资源权利受损，以及遭受水污染侵权损害时的重要救济手段。虽然我国《民事诉讼法》、《环境保护法》《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律对水事纠纷的处理作出了规定，但是由于这些法律规定存在的滞后性和不系统性的缺陷，造成了该机制处理水事纠纷的效果不容乐观。为了保障水事纠纷及时、高效的得到解决，完善我国的水事纠纷解决机制已刻不容缓。
引 言
水作为生命之源，是生物圈不可或缺的重要资源，人类和其他物种的生存都离不开水资源。水资源主要以水系形式分布，因我国的水系分布不均衡性，且在水资源的开发、利用过程中，因上下游、左右岸存在着不同的利益需求，往往容易引发水事纠纷，甚至导致群体间和地区间的恶性冲突。根据《全国水利发展统计公报》公布的数据，2006年全国共调处的水事纠纷为9551件，2007年全国共调处的水事纠纷为9358件。[1]上述仅是记录在案的经行政机关调处的水事纠纷的数量，实际发生的水事纠纷的数量要远远大于这个数值。面对数量如此庞大的水事纠纷，为了有效的保障公民的环境利益，就需要通过水事纠纷解决机制来发挥作用。
一、水事纠纷和水事纠纷解决机制概述
（一）水事纠纷概述
水事纠纷指在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水灾害过程中以及由水环境污染行为、水土工程活动所引发的一切与水事有关的各种矛盾冲突。[1]为了对水事纠纷有一个清晰的认识，需要注意下述三方面的内容，即水事纠纷中“水”的范围、水事纠纷所发生的领域以及水事纠纷的类型。（1）水事纠纷中“水”的范围。我国《水法》对其调整的水资源的范围作出了界定，该法第2条第2款规定：“本法所称水资源，包括地表水和地下水”。因此，水事纠纷的“水”仅限于在中华人民共和国领域内的地表水和地下水。本文所探讨的水事纠纷主要是在地表水及地下水的开发、利用、节约、保护、管理和水污染防治过程中所产生的纠纷。（2）水事纠纷发生的领域。因为水资源具有的属性不同，水事纠纷所发生的领域也就不同。①从水具有的资源属性来讲，水作为一种重要的自然资源，在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水灾害领域，会发生因用水、防洪、水质、水量和防治水土流失等原因而引发的纠纷。②从水作为污染媒介属性来讲，水体因为某种物质的介入，会导致其化学、物理、生物或者放射性等特性的改变，从而影响到水的正常利用，危害人体健康[2]。在水污染防治的领域，会发生因水污染而产生的侵权纠纷。（3）水事纠纷的类型。根据水事纠纷发生在民事主体之间，还是发生在不同的行政区域之间，可以把水事纠纷分为民事主体间的水事纠纷和跨界水事纠纷。①民事主体间的水事纠纷。该类纠纷主要是发生在个人之间、单位之间或者个人和单位之间的水事纠纷。这类纠纷产生原因简单、纠纷主体明确且影响较小。②跨界水事纠纷。这类纠纷主要发生在不同的行政区域间，因水污染、水土流失侵权和防洪防汛等原因而产生的规模较大、原因复杂且影响较为严重的纠纷。
(二)水事纠纷解决机制概述
水事纠纷解决机制是由各种水事纠纷解决方法所构成的有机整体。该机制主要包括诉讼和adr两种类型的纠纷解决方式。（1）诉讼方式。诉讼方式主要是指发生水事纠纷，当事人向法院提出民事诉讼，法院受理案件后，通过法庭审理，根据查明和认定的事实，正确适用相关法律，并以国家审判机关的名义，确定当事人应当承担的民事法律责任，对整个诉讼案件作出权威性的判决或裁定。[3]诉讼方式作为传统的纠纷解决模式，在水事纠纷的解决中起到重要作用。需要强调的是，可以用来解决水事纠纷的诉讼方式仅指民事诉讼诉讼，不包括行政诉讼和刑事诉讼。（2）adr方式。根据美国法律信息网的解释，替代性纠纷解决方式(adr)[2]是指“各种各样纠纷解决程序的统称。所有adr程序的共同之处在于‘替代’一词，每一种adr程序都是对法院裁决的替代。”作为对传统纠纷解决模式的补充，adr也被广泛的运用于水事纠纷的解决。需要强调的是，adr并不是对传统的诉讼模式的替代，而是一套与诉讼模式相并存的纠纷解决模式。
当出现水事纠纷，诉讼方式和adr方式所发挥的作用一样，都是在当事环境利益无法实现的前提下，通过对社会关系进行二次调整的方式来实现矫正的环境正义。为了实现水资源开发、利用和保护过程中的社会正义，有效的发挥水事纠纷解决机制的作用意义重大。
二、我国水事纠纷解决机制的现状
根据我国《民事诉讼法》、《仲裁法》、《环境保护法》、《水法》、《水土保持法》和《水污染防治法》等法律的规定，水事纠纷解决方式有诉讼、协商、人民调解、行政处理方式等。通过诉讼方式解决水事纠纷，需要借助于国家审判权的发挥，具有一定的特殊性，作为一种独立的纠纷解决方式。相对于诉讼方式而言，协商、人民调解和行政处理（行政调解、行政裁决、行政仲裁）等作为诉讼之外的，可供选择的水事纠纷解决方式，被统称为水事纠纷adr解决方式。
（一）诉讼
诉讼作为最基本的水事纠纷解决方式，相关法律已经作出了规定。《民事诉讼法》第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”该规定作为水事纠纷案件提起民事诉讼的基础，为水事纠纷的解决提供了司法救济途径。依据该条规定，所能提起水事纠纷的诉讼仅是发生在平等民事主体之间的水事纠纷，不包括跨界水事纠纷。需要强调的是，因为水事侵权不仅会侵害到当事人的财产利益、而且还会侵害到人格利益（生命权、人身权和身体权），所以当发生水事纠纷，当事人可以根据受侵害权益的种类不同，而提起财产关系诉讼或人身关系诉讼。《环境保护法》和相关水事法律，对因水事纠纷而提起的民事诉讼作出了较为详尽的规定。《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照省委规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的。可以向人民法院。当事人也可以直接向人民法院直。”《水污染防治法》第55条以及《水土保持法》第39条都做出了类似的规定。由上述规定可知平等民事主体之间因水污染侵权、水土流失损害等原因而产生的水事纠纷，可以向人民法院提起关于赔偿责任和赔偿数额的民事诉讼。
（二）协商
协商是指发生水事纠纷后，在符合现有法律、法规的前提下，在自愿、互谅的基础之上，通过当事人自行达成合意的方式来解决纠纷。自古以来，中华民族都一直都崇尚“以和为贵”的精神，因此，协商被视为最基本纠纷解决方式而得到了较为广泛的运用。在水事纠纷解决机制中，协商不仅是一种制度，而且还是一种手段，运用其他方法解决水事纠纷通常也要用到协商方式，因此，协商在水事纠纷解决领域具有适用的广泛性和灵活性等特征。按照现有法律规定，协商方式既可以解决平等民事主体之间的水事纠纷，又可以解决跨界水事纠纷。（1）平等民事主体间的水事纠纷。《水法》第56条规定了单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决。（2）跨界水事纠纷。《环境保护法》第15条规定：“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”《水法》第56条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”有上述分析可知，协商方式既可以用来解决平等民事主体间的水事纠纷，也可以用来解决跨界水事纠纷。
（三）人民调解
水事纠纷人民调解主要是指，由乡、镇或街道办事处的人民调解委员会负责调解当事人之间水事纠纷的方式。我国的法律、法规对通过人民调解方式解决纠纷作出了较为详尽的规定。如《宪法》第111条第2款规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”《民事诉讼法》第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”此外，1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》和司法部2004年颁布的《人民调解工作若干规定》都对通过调解方式解决纠纷作出了相关规定。人民调解作为我国特有的纠纷解决方式，其体系化和法律化程度相对较高。根据《人民调解工作若干规定》第22条规定，“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”依据上述法律规定，人民调解只能解决平等民事主体之间所发生的水事纠纷，跨界水事纠纷不属于人民调解的范畴。
(四)行政调解
水事纠纷行政调解，是指国家行政机关针对某一水事纠纷，应双方当事人或一方当事人的请求，作为调解主持人，依据纠纷发生的客观事实和有关法律的规定，在陈明利害、辨明是非、分清责任和平等协商的基础上，促使双方当事人达成调解协议。[4]相关法律对通过行政调解方式解决水事纠纷的规定存在下述两种情况：第一种情况是，明确规定通过行政调解方式解决水事纠纷。《水法》第57条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”第二中情况是，规定通过行政处理方式解决水事纠纷。《水土保持法》第39条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由水行政主管部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院。当事人也可以直接向人民法院。”此外，《水污染防治法》第55条也作出了类似的“处理”规定。第二种情况中的“处理”究竟是多种行政解决方式的集合，还是指某种具体的解决方式？这一疑问曾一度制约着行政机关对水事纠纷的处理。基于上述原因，1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复，认为：“当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审判”。该答复把“处理”的性质届定为“调解”，自从该答复作出以后，行政机关运用调解方式解决水事纠纷有了更充分的法律依据。在解决水事纠纷的实践中，行政调解只能适用于平等民事主体之间水事纠纷的解决，不能适用于解决跨界水事纠纷。
(五)行政裁决
水事纠纷行政裁决，是指行政主体依据法律法规的授权，依法对行政相对人之间特定的水事纠纷进行裁决的行政行为。行政裁决的性质不同于行政调解，行政调解是行政机关居间对当事人的水事纠纷进行调解的行为，没有涉及到行政权力的行使，具有民间性的特点，当事人对调解协议不满，不能以行政机关为被告提起行政诉讼，而只能就水事纠纷向法院提起民事诉讼。而行政裁决是一种具体行政行为，该裁决行为具有可诉性，当事人若对水事纠纷行政裁决不满可以向人民法院提起行政诉讼。1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复之前，环境保护类法律中的“处理”被视为环境保护相关部门对特定水事纠纷具有行政调解和行政裁决权限的依据，行政裁决方式在水事纠纷解决中运用比较广泛。在该答复作出以后，在环境保护类法律中已找不到明确规定通过行政裁决方式解决水事纠纷的条款，但是在水事纠纷解决的法律实践中行政机关还是会用到裁决方式来解决水事纠纷。
(六)行政仲裁
水事纠纷行政仲裁，是指依据双方当事人事先约定或事后签定的协议，由仲裁机构依法以中立第三人的身份对水事纠纷作出裁断的法律制度。[5]在1994年《仲裁法》颁布实施以前，我国环境行政主管机关是具有行政仲裁权的，因为在当时我国没有统一的《仲裁法》，行政机关行使行政仲裁权的依据主要是部门或地方行政规章。自从《仲裁法》的实施以后，我国形成了统一的仲裁制度，该法第14条明确规定：仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。从此条可以看出，《仲裁法》彻底否定了行政仲裁制度。从该法生效以后，民间仲裁机构已经取代了行政仲裁机构在处理水事纠纷时的作用。目前，在现有法律体系中已找不到通过行政仲裁方式解决水事纠纷的依据。
（七）民间仲裁
1994年《仲裁法》的颁布，确立了民间仲裁机构作为惟一合法的仲裁机构。《仲裁法》第2条对仲裁的范围进行规定，即：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”；该法第3条规定了不能仲裁的事项，即：下列纠纷不能仲裁（1）婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；（2）依法应当由行政机关处理的争议。《仲裁法》的颁布为通过民间仲裁解决环境纠纷提供了法律依据。虽然我国相关法律没有明确的规定通过民间仲裁方式解决环境纠纷，但多数学者也认为，根据《仲裁法》第2条规定，因环境损害赔偿而引发的纠纷是可以通过民间仲裁的方式解决的。[6]水事纠纷属于环境纠纷的范畴，可以通过民间仲裁来解决。水事纠纷主要包括财产利益损害和生命权、健康权和身体权等人身利益损害两大方面的内容。因财产权益受损而产生的水事纠纷案件，毫无疑问属于仲裁的范畴。因水污染而造成的人身损害能否仲裁呢？仲裁当然不能去认定侵权责任等和人身利益密切相关的争议，但是因水污染侵权所造成的人身损害，通常会涉及到损害赔偿金数额的确定，该事项是可以通过仲裁方式来裁决的。由上述分析可知，水事纠纷应当属于《仲裁法》第2条规定的“其他财产权益纠纷”的范畴。由上述分析可知，通过民间仲裁方式也只能解决平等民事主体间的水事纠纷，跨界水事纠纷不能通过该方式得以解决。
三、我国水事纠纷解决机制存在的问题
我国水事纠纷解决机制由诉讼方式和adr方式组成，构成了一个相对多元化的机制。但由于该机制存在着制度上的缺陷，致使实践中通过该机制解决水事纠纷的数量及效果不容乐观。水事纠纷解决机制所存在着下述五方面问题：
（一）诉讼方式受案范围较窄
由本文第二部分对我国水事纠纷解决方式的分析可知，在解决水事纠纷时，adr模式和诉讼模式的适用范围不尽一致。adr模式所包括的水事纠纷解决方式，不仅都可适用于解决平等民事主体间的水事纠纷，而且其中的部分方式还可用于解决跨界水事纠纷。目前，跨界水事纠纷的解决，成为水事纠纷解决的重点领域。主要是因为跨界水事纠纷的数量庞大，而且产生原因复杂和影响范围广，在很大程度上会侵犯一定区域的环境公益，如果该纠纷不能得到及时、有效的解决，将严重影响到社会稳定。在现有水事纠纷解决机制中，只能通过adr方式来解决跨界水事纠纷，但是该方式却存在着系统化程度不高和法律拘束力不强等缺点，不能保障每个具体的跨界水事纠纷案件都得到适当的解决。为了使跨界水事纠纷案件得到有及时、合理和有效的解决，应当存在一套与adr模式相配合的诉讼模式，当出现跨界水事纠纷，可以给予受害方更多的救济选择权。然而根据《民事诉讼法》第3条规定，能提起民事诉讼的水事纠纷仅限于平等民事主体间的水事纠纷，跨界水事纠纷被排除在诉讼救济之外。由于我国诉讼法律制度的不健全，法律还未赋予法院处理跨界水事纠纷的管辖权，使得跨界水事纠纷还不能通过诉讼模式得以解决，严重制约着跨界水事纠纷的处理效果。
（二）未充分发挥行政机关解决水事纠纷的优势
行政机关因具有特殊的地位，在处理水事纠纷时具有一定的优势，主要表现在：（1）可以平衡社会公益和个人利益的关系。比如，当发生跨界水污染侵权纠纷，该污染侵权不仅侵犯了个人私益，而且在很大程度上还会侵犯环境公益，环境行政主管机关可以站在更宏观的角度去平衡两种利益的冲突，实现环境私益和环境公益的平衡。（2）及时、高效。环境行政主管机关具有一定的专业优势，并以国家公权利为后盾，可以及时、高效的对水事纠纷案件进行处理。（3）资源优势。解决水事纠纷的环境行政主管部门机构设置的特殊性，因我国水事纠纷处理机构附属于环境行政主管机关，环境行政主管机关享有国家赋予的环境管理权，在处理水事纠纷时，他们具有专门的技术知识和翔实的不可多得的资料，便于准确、及时的解决水事纠纷。[7]我国曾用来解决水事纠纷的行政方式主要有行政仲裁、行政调解和行政裁决三种。随着《仲裁法》的颁布，行政仲裁退出解决水事纠纷的历史舞台。目前所运用的两种水事纠纷行政处理方式却存在严重不足，下面将分别论述。（1）行政调解存在的缺陷。通行政调解方式解决的水事纠纷，因不具有法律约束力，一旦一方当事人反悔而提起民事诉讼，双方达成的合意将不会得到法庭的认可，所导致的后果是增加了纠纷解决成本。（2）行政裁决存在的缺陷。尽管实践中会运用行政裁决方式解决水事纠纷，但是现行法律却未作出明确规定，导致该方式在水事纠纷解决领域的运用并不广泛，尤其在1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复之后，行政机关往往回避通过裁决方式解决环境纠纷。
（三）水事纠纷解决方式法律规定不一致性及单一性
水事纠纷解决方式法律规定的不一致性，不仅表现在解决平等民事主体水事纠纷法律规定上，还表现在解决跨界水事纠纷的法律规定上。（1）从平等民事主体间水事纠纷处理法律规定的角度来讲，水法规定了通过诉讼方式或者adr方式解决水事纠纷，但其规定并不一致。《水法》第57条规定, 解决平等民事主体间水事纠纷的方法有三种，即协商、县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解或提起民事诉讼。《水土保持法》第39条规定，解决平等民事主体间，因水土流失纠纷的方法有两种，即由水行政主管部门解决或向人民法院。《水污染防治法》第55条规定，解决水污染纠纷的方法有两种，即由环境保护部门或者交通部门的航政机关解决或向人民法院。（2）从跨界水事纠纷处理法律规定的角度来讲，虽然相关法律规定跨界水事纠纷的主要通过adr方式解决，但规定也不尽一致。《水法》第56条规定, 解决跨行政区域水事纠纷的adr方式有两种，即协商和行政裁决。《水土保持法》第31条规定，解决跨行政区域之间水土流失纠纷的方法也有两种，即协商和行政裁决。《水污染防治法》第26条规定，解决跨行政区域的水污染纠纷的方法有两种，即有关地方人民政府协商解决或由共同的上级人民政府协调解决。而《防汛条例》规定，解决跨行政区域防汛抗洪水事纠纷的方法仅一种，即由共同的上一级人民政府或其授权的主管部门解决。[8]除了上述水事纠纷解决方式法律规定不一致性的缺陷外，还存在法律规定单一性的缺陷。《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》以及《防汛条例》对于水事纠纷解决，仅规定了通过诉讼、协商等常见的水事纠纷解决方式，没能囊括所有可行的解决方式，使得运用法律规定之外的纠纷解决方式解决水事纠纷，缺少相应的法律依据和法律保障。
（四）水事纠纷解决方式间不协调性
水事纠纷解决方式间的不协调性主要体现在，诉讼模式和adr模式之间的不协调，以及adr模式内部纠纷解决方式之间的不协调两个方面。（1）adr方式和诉讼方式之间的不协调性。我国目前关于通过adr方式解决水事纠纷的法律规定是零零散散的，而且缺少一部去协调各种纠纷解决方式关系的环境纠纷处理法，造成了水事纠纷诉讼方式和adr方式之间的不协调。例如，通过协商方式解决的水事纠纷因不具有法律约束力，一旦一方当事人反悔而提起民事诉讼，双方所达成的合意将不会得到法庭的认可。（2）水事纠纷adr模式内部纠纷解决方式之间的不协调性。由于水事纠纷adr模式在制度设计上的不协调性，会出现通过adr方式解决水事纠纷案件，往往不能达到预期效果。以行政调解和行政裁决之间的不协调性为例，在处理水事纠纷案件时，目前出现了一种“重调解、轻裁决”的趋势。主要是因为相关法律缺少对行政裁决的明确规定，导致实践中行政机关缺乏对特定水事纠纷案件行使裁决权的法律依据，行政机关在受理水事纠纷以后，更倾向于用调解方式解决水事纠纷，往往造成久调不决的局面。[9] 由于水事纠纷解决方式之间的不协调性，导致纠纷的处理效果并不理想。
（五）水事纠纷解决实体性和程序性规定的不协调性
《水法》、《水土保持法》《水污染防治法》等都对水事纠纷的解决方式进行了实体方面的规定，但是却缺乏相应的程序性规定。由于缺乏程序性规定的保障，致使实体性规定难以实现最初的价值目标。如《水法》第56条规定，“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”该条规定当发生跨界水事纠纷，纠纷区域只能首先选择协商方式解决，但相关法律却没有对协商应遵循的程序作出任何规定。如果纠纷区域未能达成协议，应当在多长的期限内向上一级政府提请行政裁决，上级政府在收到纠纷区域提交的裁决申请后，应当在多长的期限内作出裁决，以及裁决应当遵循的程序是什么，相关法律也没有作出相应的规定。[10]由于缺乏对水事纠纷解决的程序性法律规定，通过adr方式解决水事纠纷，很难保障纠纷能在合理期限内，并遵循合理的程序，及时有效的得以解决。
四、完善我国水事纠纷解决机制的建议
水事纠纷解决机制应当是一个系统的有机整体，当出现水事纠纷，当事人或者相关行政区域可以根据具体案件的特点，选择一个最适宜的解决方式。为了保障水事纠纷案件及时有效的解决，需要尽快完善我国的水事纠纷解决机制。本文对我国水事纠纷解决机制的完善提出如下建议：
（一）扩大诉讼方式的受案范围
目前，诉讼方式仅能解决平等民事主体间的水事纠纷，还不能解决跨界水事纠纷。跨界水事纠纷主要通过有关地方人民政府之间协商解决、上级人民政府协调或裁决解决。尽管通过这些行政adr方式，可以起到调处相关区域水事纠纷的作用。“但从实践看，由于界属问题、地方保护等原因，推诿扯皮现象较为突出，尤其跨省纠纷的协调统一处理难度大，污染事故很难得到及时妥善解决。”[3]相对于adr处理方式而言，诉讼方式以实现法律正义为目标，法院会在查清事实、辨明是非的前提下，严格的遵守法律规定的各项程序，通过行使国家审判权的方式，使纠纷案件在合理的期限内，得以合法的解决。本文认为，为了充分发挥adr模式和诉讼模式各自的优势，保障跨界水事纠纷案件得以及时、有效的解决，应当构建起一套由adr方式和诉讼方式相配合的跨界水事纠纷解决模式。通过制度设计的方式，把法院受理民事诉讼案件的范围扩大到跨界水事纠纷案件，以此来统一诉讼模式和adr模式的处理水事纠纷的范围，使诉讼方式像adr模式那样，既可以解决发生在平等民事主体之间的水事纠纷案件，也可以解决跨界水事纠纷案件。只有当法院对跨界水事纠纷案件具有司法管辖权的情况下，当出现跨界水事纠纷，环境利益受害区域才能从adr模式或诉讼模式中选择出最佳的解决方案，及时有效的实现其失衡环境权益的救济。
（二）完善水事纠纷行政处理方式
行政机关解决水事纠纷有着自身的优势，但实践中运用行政处理方式解决水事纠纷却存在着一系列问题。为了充分发挥行政处理方式的优势，本文提出如下两方面的建议：（1）加强水事纠纷行政调解协议的强制力。行政调解虽然在实践中得到广泛运用，但是由于行政调解只是一种民间，调解结果往往没有强制力。建议水事纠纷案件的当事人通过行政调解方式所达成的合意，可以通过经该行政机关备案的方式而具有公信力，在行政调解协议作出以后，不能以一方当事人反悔而使调解协议归于无效。在调解协议作出以后，如果一方当事人反悔，只能选择向法院提起民事诉讼方式，法院收到诉状后，首先应当审查调解协议有没有违法或显示公平等情景。若存在上述情景，法院可以宣布该调解协议无效，然后当事人可以选择通过诉讼方式或通过其它adr方式解决水事纠纷。若不存在上述情景，法院应当驳回当事人诉讼请求。（2）扩大环境行政裁决的适用。现行法律未明确规定通过行政裁决方式解决水事纠纷，尽管实践中会运用行政裁决方式解决水事纠纷，但是该方式在水事纠纷解决领域的运用并不广泛。本文建议通过立法或修改相关法律，去明确行政裁决解决水事纠纷的具体类型和适用条件等，通过制度设计的方式来改变“重调解、轻裁决”的现状，充分发挥行政裁决解决水事纠纷的作用。
（三）加强水事纠纷解决方式的一致性和多样性
为了解决《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律对水事纠纷解决方式规定不一致性，以及纠纷解决方式单一性的缺陷，有必要对相关法律进行修改。在修改上述关于水事纠纷处理的法律规定时，建议对纠纷解决条款通过列举和概括相结合的方式修改。当修改相关纠纷处理条款时，需要遵循合法性和合理性并重的原则，针对某一类型水事纠纷，将具有可行性的解决方式都以列举的方式加以规定。为什么在列举规定之后，还要结合概括性规定呢？因为法律的制定和修改，受到具体历史条件的限制以及立法者主观认识能力的制约，难免会出现遗漏的现象。在对水事纠纷解决方式进行列举式规定之后，加以概括性规定，更有利于保持法律的稳定性和可操作性，当出现新的水事纠纷解决方式，只需要对法律条文进行解释或者作出相应的司法解释，就可以达到与修改法律相同的效果。
（四）加强水事纠纷解决方式的协调性
为了解决水事纠纷解决方式之间的不协调性，以及实体性规定和程序性规定的不协调性的两方面的问题，本文分别提出建议。（1）对解决水事纠纷解决方式之间不协调性问题的建议。为了加强水事纠纷解决方式之间的协调性，不仅要协调好水事纠纷诉讼解决方式和adr方式之间的关系，还要协调好adr模式内部各种纠纷解决方式之间的关系。在水事纠纷解决机制中，不协调性表现的最为突出的应该是协商方式和人民调解方式。当发生水事纠纷，当事人通过协商或人民调解方式达成合意后，因该合意没有法律约束力，并得不到其他纠纷解决方式的认可，如果当事人一旦反悔，该协议即归于无效，为了解决水事纠纷，当事人往往会去选择诉讼方式或其他adr方式。由于纠纷解决方式之间的不协调性，必将造成纠纷解决成本的增加，且效率低下。目前克服这种缺陷的途径主要有两种。一种途径是：将通过协商和人民调解方式达成的协议视为一种合同，在一方当事人不履行协议时，另一方当事人可以因合同未实际履行而向法院提讼，要求对方履行该协议。[11]另一种途径是：将通过协商或者人民调解方式所达成的协议，当事人可以向公证处申请公证，或者将该协议向环境行政主管机关进行备案等方式使其具有拘束力。（2）对解决实体性规定和程序性规定不协调性问题的建议。通过诉讼方式解决水事纠纷的程序性规定相对比较成熟，不需要再进行大幅度的修改。相对而言，由于水事纠纷adr解决方式程序性法律规定的严重缺失，造成了通过该方式解决水事纠纷操作性较差的尴尬局面。本文认为，为了加强水事纠纷adr解决方式的可操作性，需要通过立法或修改相关法律的方式，来对该方式解决水事纠纷的适用条件、处理期限、处理程序以及处理结果的法律效力等进行规定。
结 语
水事纠纷解决机制作为当公民及行政区域水资源利益受损，以及受到水污染侵害时的重要救济途径，对公民或区域失衡环境利益的救济起到重要作用。由于我国现有的水事纠纷解决方式的法律规定存在诸多问题，使得水事纠纷解决机制的运作效果较差。目前，应当依据我国水事纠纷解决的现状和实践中积累的经验，积极的探索和创新，尽快完善我国的水事纠纷解决机制。
注释:
[1]水利统计公报.中华人民共和国水利部 [eb/ol]./xygb/sltjgb/index.aspx.[2008-7-19]
[1] 王权典,冯善书.论我国水事纠纷预防调处机制及其完善[j].华南农业大学学报(社会科学版).2005(2):109.
[2] 曹明德.生态法原理.[m].北京:人民出版社,2002.345.
[3] 曹明德.环境侵权法.[m].北京:法律出版社,2000.240.
[2] alternate dispute resolutions (adr) refers to a variety of procedures for the resolution of disputes. common to all adr procedures are the word alternate. each adr procedure is an alternative to court adjudication[eb/ol]. 美国法律信息网,[2008-5-20]..
[4] 曹明德.环境侵权法.[m].北京:法律出版社,2000.288.
[5] 吴勇.关于我国环境纠纷行政仲裁的反思与重构.[j].兰州学刊,2005(4):160.
[6] 王灿发.中国环境纠纷及其处理的初步探究.载王灿发.环境纠纷处理的理论与实践.[m].中国政法大学出版,2002.13.
[7] 李铮.中日公害纠纷的行政处理程序之比较.载王灿发环境纠纷处理的理论与实践.[m].中国政法大学出版社,2002.319.
[8] 丁渠.我国水事纠纷解决机制存在的缺陷及立法完善.[j].水利发展研究,2007(3):19.
[9] 张建伟.试论环境行政裁决.[j].河南社会科学,2004(9).16.
[10] 李海明.谈跨界行政区域水污染纠纷处理.[j].国土资源科技管理2006(3):69.
关键字： 环境民事纠纷 行政处理 行政调解
根据我国环境保护法等现行法律规定，跨行政区的环境污染、环境破坏纠纷以及环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷，可根据当事人的请求，由环保行政主管部门或者其他依法行使环境监督管理权的部门处理。然而，对于该“处理”的法律性质，目前的法律一直没有明确。具有代表性且针锋相对的观点主要有两种：一是环境民事纠纷行政调解说，即认为环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理属于行政调解，不具有法律约束力；二是环境民事纠纷行政裁决说，即认为环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理属于行政行为，有法律约束力。笔者认为，对我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质认识的不同，直接涉及到环境民事纠纷能否得到及时、合法、有效和公正的处理，影响到对纠纷处理结果的认识及其执行，并将必然涉及到对相关立法的解释。因此有必要对该问题加以研究和澄清。
一、我国环境民事纠纷行政处理机制的现状概览
（一）我国解决环境民事纠纷的主要途径及其评价
随着环境问题的加剧和公民环境意识与维权意识的不断提升，环境民事纠纷也不断增加。现阶段，因环境问题引起的纠纷，既包括由企业生产排污引起的厂群纠纷，也包括不断出现的光污染、热污染、娱乐场所噪声污染、饭店油烟污染、交通运输工具尾气和噪声污染以及各类社会生活性污染等新型环境纠纷。当然，环境民事纠纷内容本身无需过多研究，值得关注的是既有的纠纷解决机制是否具备化解纠纷的能力。
在我国，受到环境污染危害的人解决与污染者之间的环境民事纠纷时，主要可以通过以下五种途径解决：
1. 双方平等协商解决。一旦发生了环境民事纠纷，双方当事人可以首先自行协商，在分清是非的基础上，约定互相让步，签订协议，解决双方之间的争议。用这种方式解决环境纠纷，非常简便易行，而且有利于团结和社会的安定，省钱又省时。
2. 调解解决。调解是指由第三者主持并促成发生纠纷的双方当事人互相协商，达成协议的活动。通过调解的方法解决纠纷，在我国早已经形成了一种制度，而且是解决纷争、增强人民团结的一种有效方法。调解包括民间调解、行政机关调解和司法调解三种方式，目前，行政机关调解已经成为解决环境纠纷的主要途径1.但是，由于调解的自愿性色彩较强，在当事人根本利益对抗而且实力不对等的环境纠纷中，往往很难达成最终一致的结论。而且，根据法律的规定，调解达成的结果当事人没有法律上的约束力和强制性，调解结论的实施不能得到法律的保障。
3. 申请行政机关处理解决。根据我国《环境保护法》第41条的规定，涉及以下三种问题时，受害人可以通过申请环境保护行政主管机关做出行政处理决定的方式解决。这三种问题是：跨行政区的环境污染、环境破坏纠纷以及环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷。然而，我国目前缺乏一套行政机关处理解决环境民事纠纷时需要遵循的完整缜密的处理程序，行政机关之间管理权限的划分也比较杂乱，实践中，往往会出现多个行政机关都处理同一案件和遇到棘手的环境纠纷时相互推诿的现象2.
4. 仲裁解决。仲裁是指当事人双方之间的争议由第三者居中调解，作出判断或裁决的活动。如果当事人之间是因为海洋环境污染产生的损害赔偿纠纷，可以通过申请海事仲裁委员会仲裁解决；如果当事人之间的污染纠纷属于其它类型，但只要涉及到财产权益，纠纷当事人可以根据我国《仲裁法》的规定，达成协议之后，向我国的仲裁机构申请仲裁。但是，由于环境纠纷具有公益性、科学性、损害结果的持续性和金额估算的不确定性等特点，很多情况下，一个“非黑即白”的仲裁书不能全面考虑到纠纷涉及的利益，由仲裁机关解决不能算作一个适宜的选择。
5. 诉讼方式解决。诉讼解决指的是环境纠纷当事人通过向人民法院提讼的方式使其争议得以解决的情况，具体包括以下两种：以污染者为被告进行民事诉讼或者以有关行政主管机关为被告进行行政诉讼。诉讼是解决环境纠纷最正式的途径。然而，考虑到环境民事纠纷当事双方实质上的不平等以及诉讼费用高昂和诉讼程序繁杂迟延等问题，很多环境污染的受害者会望而却步。
（二）我国环境民事纠纷行政处理机制的主要法律依据及其评价
我国环境民事纠纷行政处理机制的法律依据，主要包括《宪法》有关规定，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等污染防治法律的有关规定以及《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等自然资源保护法律的有关规定，并与《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等密切相关。对于破坏土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等自然资源的侵权行为，我国相关的自然资源保护法律明确规定：原则上由有关行政主管部门责令加害人承担停止侵害、恢复原状、赔偿损失等民事责任，即采取行政裁决的途径，且此类行政裁决不以当事人的申请为前提，有关行政机关得主动进行处理3.
根据我国《环境保护法》（1989年）第41条规定：（环境污染损害） 赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。当事人对处理决定不服的，可以向人民法院。《水污染防治法》（1996 年修改） 、《大气污染防治法》（1995 年修改） 等其他污染防治法律也作出了与此类似的规定。1992 年1 月31 日，全国人大常委会法制工作委员会“关于正确理解和执行《环境保护法》第41 条第2 款的答复”中强调：当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审判。
然而，《固体废物污染环境防治法》（ 1995 年） 、《环境噪声污染防治法》（1996 年） 和《大气污染防治法》（2000 年） 却规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请示，由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提讼。”有学者认为，后者将行政处理环境污染损害赔偿民事纠纷的范围缩小，处理的方式被强调为行政调解，从立法上回避了在处理固体废物污染、环境噪声污染、大气污染损害赔偿民事纠纷时调解不成时做出行政处理决定的方法4.
综合以上可以看出，目前我国的环境民事纠纷行政处理机制的法律依据可以从很多法律中找到渊源，然而，这些法律规定多为综合性、概述性，具有直接操作性的程序性法律规定较为罕见。而且，关于环境行政调解和环境行政裁决的法律规定之间缺乏协调和配合，使得行政处理机制的性质和特点更加不明确。另一方面，不同法律规定之间的立法内容存在交叉和矛盾，这些问题都是我国环境民事纠纷行政处理机制弊病的根源。
二、我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质解析
（一）我国环境民事纠纷行政处理机制的适应性
环境行政机关处理环境纠纷具有其他部门所不具备的独特优势。目前，我国环境民事纠纷行政处理机制的适应性主要体现在以下几点：
其一，专业性和技术性。按现行的环境管理体制，人民政府下设的环境行政机关是对本行政区的环保工作实施统一监管的环境保护行政主管部门，拥有专业的技术队伍和相应的环境监测技术手段、取证手段，依法享有现场检查、调查、采样监测、拍照录像、取证、污染防治设施监理、检查运行记录等行政权力，可以对环境侵权者依法行使各项行政管理权力，并可以对正在进行的环境侵害行为采取相应的强制措施，如警告、罚款、吊销排污许可证、责令停止排污、限期整改等。除了对当地环境状况、环境问题和企业排污状况最熟悉之外，环境保护行政机关较为全面地掌握环保法律法规和政策，这不仅可以克服当事人举证能力不足的缺陷，还可以借助专家的力量准确确认环境污染的事实和原因，确定责任，计算损害大小，并得到比审判更为合理的解决结果。
其二，社会利益的综合衡量。众所周知，对抗制的诉讼必然会产生一个是非明确权利义务清晰的结论，而这一点对环境纠纷的解决而言，恰恰是最招致批评的5.因为环境纠纷具备涉及面广、权利义务关系复杂、责任认定时争议大、损失难以确定等特点，因而不适宜作出“winner-takes-all”或者“ win-or-lose”的司法判决6.这是因为，环境民事纠纷的一个特点就是所涉及的当事双方的利益可能都有其合理性，而唯独缺少社会利益的代言人。在解决纠纷双方争议的过程中，环境保护行政机关可以把社会利益考虑其中。
其三，经济效益。对跨行政区域的污染等环境问题，行政机关之间的协调更容易进行而且可以大大节省经济成本。这要比当事人选择诉讼好得多。这一点不管对当事人还是对整个国家而言，成本的节约显而易见。
最后，选择上的优先性。从现代环境法的产生发展以及法律传统上看，我国环境法属于自上而下的制度设计，有极其浓厚的行政化色彩。自环境法制建设之始，我国环境法制的建设与发展就一直是由一系列的自上而下的行政化的政策和制度推动。整个环境法律体系中，行政性的处罚条款比比皆是，而有关公民环境权益保护的实体以及程序性规定却是模糊的、缺乏可操作性的。同时，由于我国特殊的历史文化传统，公民对行政机关的依赖心理和“厌诉”的心理一样根深蒂固。在纠纷发生后，公民会首先想到向有关行政机关投诉，请求行政解决。只有在这种努力不产生效果时，公民才会迫不得已的选择诉讼。
（二）我国环境民事纠纷行政处理机制的局限性
与适应性比较，我国环境民事纠纷行政处理机制的局限性并不突出，具体可归纳为以下几点：
其一， 法律规定上的局限性。在环境民事纠纷的处理问题上，我国法律对行政机关的授权不够充分、清晰。不同的环境保护行政机关之间职能存在交叉和重叠，比如：在管理渔业污染纠纷时，渔政监督管理机构和环保部门就常常互相推诿7.另一方面，关于行政机关处理环境民事纠纷的管辖范围上，我国法律仅仅规定涉及到赔偿责任和赔偿金额的纠纷时，当事人才可以选择行政处理的方式解决纠纷。然而，相当一部分环境民事纠纷仅仅是对当事人的生活居住环境或者健康造成了一定的影响，尚没有形成可见的损害，这时候当事人就不能选择行政处理方式。行政机关也往往会本着多一事不如少一事的想法，以没有明确的法律依据为理由，拒绝当事人提出的解决纠纷的请求。
其二，行政机关自身的局限性。在较不发达地区，污染企业往往同时是当地政府重点保护的经济支柱。环保部门在正常处理纠纷时，就会受到来自政府的阻力和控制；而地方政府本身就是当地环保部门的主管机关，掌管其资金预算、人员编制和官员升迁等事项，因此，纠纷处理的公正性和中立性难以得到保障。另一方面，在我国目前，企业家进入行政的状况很常见，这意味着行政人员与企业有更多的牵连，更清楚企业的困难，对企业可能存有内心的偏袒。此外，由于行政工作人员的流动性大，容易换任，所以对于环境民事纠纷的解决，尤其是有较大影响的案件，容易久拖不决。
其三，对法治不利的社会效果。行政处理纠纷可能形成各种不一致的结果，虽然我国没有遵循先例的司法传统，但是如果不能形成一个大致相同的社会期待，使纠纷的处理结果成为一个可期待的目标，这对法治的建立和发展也会产生或多或少的破坏力。
三、环境民事纠纷行政处理机制的构建
（一）构建我国环境民事纠纷行政处理机制的基本思路
由于法律的逐步健全和公民法治意识的提升，我国的民商事纠纷近年来剧增，但是不成比例的是，我国法院的规模却基本保持不变，这种比例的严重失调直接导致了法院积案如山。解决积案问题只有两条途径，一是扩大法院规模，二是促使案件分流到法院之外解决。出于维护法院权威、保证法官素质、以及节约司法资源等多方面的考虑，多数国家在处理类似问题时并不采用第一条途径8.分担法院压力的ADR（Alternative Disputes Resolution）因势就利，获得了蓬勃发展9.
建立多种纠纷解决方式赋予当事人程序选择权，从法律上保护当事人对程序或实体上权益的处分，不仅是妥善解决社会纠纷、节约社会资源的需要，同时也意味着国家对公民基本自由的尊重以及相关制度保障体制的完善10.但是，必须注意的是，诉讼外纠纷解决方式一方面为实现环境民事纠纷的迅速与公正解决起到了积极的效果，另一方面，以谈判为运作基础也使其适用淡化并模糊了环境民事纠纷中法律责任的查明，导致不少民事纠纷的解决成了妥协的产物。因此，从切实维护环境受害者的合法权益并完善我国环境法体系的角度出发，笔者认为，应在我国倡导环境民事纠纷行政处理机制的适用，从而达到明确责任解决纠纷的目标。
构建我国环境民事纠纷行政处理机制涉及的问题主要有以下几个方面：
其一，行政处理能否以及应否作为环境民事纠纷诉讼解决的前置程序。现行的环境保护法虽然规定了赔偿责任纠纷和赔偿金额纠纷由环境保护行政主管部门“处理”或者“调解处理”，法律没有规定该程序是必经程序，也没有确认环保部门处理决定的效力，使得环保部门对处理环境损害赔偿纠纷缺乏热情和责任心，不能充分发挥行政机关在处理环境纠纷中的作用。考虑到应该把纠纷解决方式的选择权赋予纠纷双方当事人，因此，不应当规定行政处理程序为必经程序。但是，一旦纠纷双方选择了环境保护部门进行行政处理解决纠纷，就应该赋予环保部门的处理决定以强制执行力。这样可以省却受害者不断收集证据的困难，又可以为法院处理纠纷打下基础，弥补法官对环保技术知识的欠缺。
其二，跨行政区的环境损害赔偿纠纷处理问题。对跨行政区的环境纠纷，现行的环保立法只概括规定了通过有关人民政府的协商和上级人民政府的协调解决制度，没有明确规定具体的解决程序。而且，法律对于这类纠纷没有诉讼救济的规定，不少跨行政区的受害人都在损害发生地的人民法院，法院虽然判原告胜诉，但判决结果很难执行11.因此，应当对跨行政区的环境损害赔偿纠纷的解决规定更具体的救济程序。
其三，各种环境民事纠纷处理方式的程序、效力；纠纷处理机关的取证规则、停止污染侵害的措施、赔偿损失的原则和范围以及损失的具体计算方法；环境纠纷行政处理与诉讼制度的衔接等等问题，都是环境民事纠纷行政处理机制应该明确的问题。关于行政调解和行政裁决的各自适用范围，笔者认为应该进一步明确。行政调解应该主要针对“赔偿金额的纠纷”，对“赔偿责任”的认定不能适用调解，这是由环境民事纠纷的性质和环境保护行政机关的职责决定的。环境民事纠纷的合理解决必须以污染或者破坏行为的发生以及法律责任的明确为基础，否则，所谓的纠纷解决只能是和稀泥，双方当事人很难切实履行协议；环境保护行政机关也不能在纠纷解决和处理的过程中达到加强环境管理、最终达到保护环境的目的；对整个社会秩序而言，更是害莫大焉。只有在明辨是非的基础上分清纠纷双方各自的法律责任，才能达成使双方当事人都比较满意的调解协议，从而有利于调解协议或者裁决决定的自觉履行。
其四，环境的处理。环境直接影响环境民事纠纷行政处理的案源，在整个机制中应该受到重视。日本的《公害纠纷处理法》规定各都道府县要设置公害投诉相谈员，其任务是接待居民的公害投诉，调查公害的实际情况，对当事人进行帮助、斡旋、指导12.我国台湾地区的《公害纠纷处理法》也规定：各级环境保护主管机关应设置专职人员，处理公害陈情，对公害陈情作调查，直到陈情人申请调处或裁决13.1997年，我国国家环境保护总局于了《环境办法》，其中第12条规定：“各级环境保护行政主管部门应当按照方便群众、有利工作的原则，设置专门的环境工作机构或者指定其他机构负责环境工作。”笔者认为，这一点能否得到落实对构建一个完善的环境民事纠纷行政处理机制而言至关重要。
笔者认为，虽然纠纷解决途径的多样化已经成为一种合理的趋势和势不可挡的潮流，但正如不是所有的纠纷都适合通过法院诉讼的方式解决一样，行政处理机制也不会适合于所有的环境民事纠纷。这一点，正是构建我国环境民事纠纷行政处理机制的立足点。
（二）构建我国环境民事纠纷行政处理机制的建议
鉴于环境民事纠纷行政处理机制对解决环境民事争议的适应性，建议在我国建立隶属于环境保护行政机关内部的环境纠纷行政处理的专门处理机构，分为国家，省，地市三级，各自在本辖区有管辖权。组成人员应当包括有相当丰富环境纠纷解决经验的行政人员、专家、环保社团的人。环境纠纷行政处理机制为纠纷双方当事人自由选择的纠纷解决方式之一，不作为环境民事诉讼的前置程序，但是应该赋予环保部门的处理决定以强制执行力。当事人对行政裁决不服可以在规定时间内（比如15日内）提起民事诉讼，法院受理民事案件时可以直接适用行政机关提供的证据；如果当事人对行政裁决过程中行政机关的违法行为不服而提起行政诉讼，这种诉讼实际不属于环境诉讼的类型，法院按照一般的行政诉讼受理。
如何在公平与效率、自由与秩序之间寻求最佳平衡点？这是纠纷处理机制的研究者们必须不断反思的问题。如何保证“从对抗走向对话，从抗争走向协商，从单一价值走向多元化，从胜负决斗走向争取双赢”？14这是环境纠纷解决机制的研究者们更应该深思的问题。法学理论的选择将会对制度的构建产生巨大的影响。然而在中国，理论的薄弱却不可避免的波及立法。虽然近20 年来我国的环境立法发展很快，且已初步形成了我国环境保护法的体系，为环境保护行政管理提供了比较充分的法律依据15.然而，随着市场经济的发展和公民环境意识的提高，仅仅有环境行政管理的立法已经不能适应环境保护的需要，环境纠纷解决机制理论中诸多未解决的问题在实际的操作中亦不断的凸显，对该理论的研究还应进一步加强16.
参考文献：
1 王灿发：《环境法学教程》，中国政法大学出版社，1997年版，第73 页。
2 王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，载于《政法论坛》，2003年8月，第50页。
3 王明远：《中国环境侵权救济法律制度的现状及其完善》，载于《环境导报》，2000年第3期，第7页。
4 王明远：《中国环境侵权救济法律制度的现状及其完善》，载于《环境导报》，2000年第3期，第7页。
5 Nancy K. Kubasek、Gary S. Silverman： Environment Law （Fourth Edition） ， 清华大学出版社，2003年版，第44页。
6 Nancy K. Kubasek、Gary S. Silverman： Environment Law （Fourth Edition） ， 清华大学出版社，2003年版，第46页。
7 王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，载于《政法论坛》，2003年8月，第50页。
8 赵明：《美国ADR 对中国纠纷解决资源利用的启示》，载于《湖南省政法管理干部学院学报》，2001年第4期。
9 [日]小岛武司、伊藤真编：《裁判外纷争处理法》，有斐阁1998年1月出版，第9页。
10 章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的重构》，法律出版社，2000年版，第345-346页。
11 王灿发：《论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法》，载于《政法论坛》（中国政法大学学报），2000年10月。
12 原田尚彦著，于敏译：《环境法》，法律出版社，1999年版，第115页。
13 吴嘉生：《环保纠纷解决之研究》，台湾中兴法学出版社，1998年版，第53页。
14 美国仲裁协会（AAA）出版的《Dispute Resolution Timeless》和《Journal of Dispute Resolution》中的表述，转引自范愉：《非诉讼程序（ADR）教程》，中国人民大学出版社，2002年版，第7页。
[关键词]跨境电商；出口；电商物流；海外仓
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2017.06.083
1 国内跨境出口电商发展基本情况
跨境电子商务是指在不同关境区域内的主体通过网络达成贸易往来，广义的跨境出口电商包括了B2B和B2C两种方式。B2B（business to business）是指以通过互联网，企业与企业之间达成的外贸交易，也就是通常所说的“互联网+外贸”。而B2C（business to customer）是指通过互联网及跨境物流、线上支付等方式，企业将产品出售给关境外个体消费者的行为。
物流是跨境电商发展的重要基础和支撑，也是限制其发展的重要瓶颈。目前跨境出口市场上主要有四种物流模式，分别是邮政小包、际快递、专线物流、海外仓。
2 跨境出口电商物流存在的问题
2.1 邮政小包容易受到国外贸易壁垒的限制
由于邮政小包具有收费低、覆盖地区广，且邮政是以私人物品进行报关，属于灰色清关区域，邮政小包的优点非常明显。但在跨境电商井喷发展情况下，使用邮政小包的总体体量迅速上升。各国政府开始关注邮政系统的税收滴漏扩大化的现象，而且大批量涌入的来自中国的价廉物美的跨境包裹，抢占了众多目的国电商卖家的市场份额，损害了境外消费国物流商的利润。因此跨境B2C卖家类似于“倾销”式的物流模式容易受到各国政府在商品入境策上的贸易壁垒限制。许多寄自中国的跨境包裹被阿根廷、巴西、俄罗斯海关拦截，欧盟也开始向中国的邮政小包施加压力。
2.2 海外仓的建设和运营成本高
海外仓被视作跨境电商的一个突破，它可以解决很多邮政小包无法解决的缺点，比方说时效、成本、清关，以及本土化问题。现在提倡完善跨境电商的“基础设施”建设，就是大力扶持海外仓的发展。海外仓的本质是实现了B2B2C模式中的供应链环节，其运作流程包括了头程运输、仓储管理和本地配送三个环节。第一步国内卖家提前将货物按照传统外贸出口的方式，清关运输，完成国内出口退税。第二步将货物存储在海外仓库。第三步卖方接到平台买方订单后，直接从产地发货，使用本地物流，缩短配送和快递的时间，时效性快、合规性强，降低了物流成本，并且给国外客户带来了良好的购物体验。
海外仓很好地解决了邮政小包所面临的困境，具有降低物流费用、提高快递时效等优点，但是海外仓所面临的问题也不少。建立海外仓的总体成本非常高，涉及国外的仓储场地、设备、员工、物流渠道等硬件设施，还有海外仓的管理、税收、汇率等风险。海外仓的资金周转慢，资金压力大。
2.3 退货环节困扰广大卖家
售后服务是一般贸易，尤其是跨境贸易的一个重要环节，一般商品在电商平台出售时均有无条件退换货的承诺。据统计，跨境电商退货率一般都在3%～10%，玩具、鞋子、服装等产品比例高达10%～20%。如果这类商品是通过邮政小包渠道售出的，一般来说卖家都不予追回。如果这类商品是通过海外仓的渠道售出的，那就可以退回海外仓仓库。这类商品由于已经使用过，或者包装损坏、缺失，即使退回海外仓，现阶段海外仓的处理方式也只是接收、登记和存储退货。维持退货商品再次上货架销售的成本可能高于商品本身，所以到最后可能需要卖家支付一笔费用委托海外仓销毁退货商品。
3 我国跨境出口电商物流发展对策
3.1 不同国家采用不同的物流模式
跨境电商的卖家对于物流模式的选择得基于多方面的因素综合考虑，尤其是运输成本。因此，本文总结了不同物流模式的适用面，建议可以针对不同国家采用不同的物流模式，最大限度地提高物流的时效性，减少清关以及配送等环节给跨境出口造成的影响。针对2kg以内的包裹，可以使用覆盖范围广、物流成本低、收费低的邮政小包；运往美国的包裹，建议选择中国邮政的专线物流-E邮宝，7～10个工作日就可以送达，而且清关稳定，配送有保障，收费只比邮政小包多十几元；运往欧洲的快递，建议选择顺丰的经济快递-欧洲快递，覆盖面广，运输时间快；运往俄罗斯、巴西和中东国家的快递，可以选择有针对性、包清关的专线物流。
3.2 充分利用亚马逊FBA、速卖通等平台提供的海外仓储服务，提高仓储物流的信息化程度
在跨境电商出口业务中，一般是中等或者大型卖家采用海外仓的物流渠道，来加速物流时效，提升服务和客户体验。虽然海外仓是跨境电商的发展趋势，但是选择海外仓应该要注意到货物安全性、库存准确性、清关能力、仓库的运营效率、仓库的位置以及仓库的智能化管理等影响因素，尤其是库存的压力和库存的周转率，直销货物退回国内等重点问题，还有预计未来将会产生的法律、知识产权、税收等问题。因此不是所有卖家都可以建立海外仓。广大跨境出口电商卖家可以充分利用亚马逊全球布局的FBA系统、速卖通无忧物流渠道等平台，提高仓储物流的信息化程度与水平。使用亚马逊FBA的优点有：可以利用亚马逊全球布局的仓储系统，丰富的管理经验和智能化的大数据管理；可以提高商品的LISTING 排名，帮助卖家成为特色卖家和抢夺购物车，提高客户的信任度，提高销售额；消费国国内段的配送由亚马逊完成，时效快，消除因跨境物流慢引发的差评和纠纷；可充分使用亚马逊专业完善的售后服务体系。
3.3 与第三方跨境物流公司合作
由于跨境电子商务物流复杂多变，涉及仓储、多式联运、商检、海关等一系列部门，跨境出口可以学习亚马逊的成功之道，选择物流外包方式，使用第三方物流公司开展物流配送服务。专业的跨境第三方物流公司充分利用境外物流配套设施和资源，以及自身在这一领域的了解程度，根据不同客户的需求，采用智能分单系统，根据目的国、重量、品类选择一套最佳的物流配送模式，提供高效、快捷、个性的境外物流解决方案。阿里巴巴旗下专门做跨境出口平台速卖通与菜鸟网络合作，提供第三方跨境物流服务：无忧物流。无忧物流的侧重点在于新兴市场的布局，重点是俄罗斯和巴西。无忧物流的物流服务项目包括国内揽收、国际配送、物流追踪、物流纠纷处理、售后赔付。同时，依靠速卖通平台的资源，无忧物流可以帮卖家处理物流纠纷及进行售后服务，节省卖家人力、资金成本。
第三方物流公司还解决了处理卖家的售后纠纷等问题。如果出口卖方通过自选物流发货，货物在运输中出现问题，卖方需要花费大量的时间和人力成本来解决物流纠纷以及处理索赔等问题。采用第三方物流服务后，当物流纠纷发生时，平台会替出口商直接介入处理纠纷。如果是由于物流原因出现未投妥的现象，平台会承担800～1200人民币的赔款，降低资金损失。由于第三方物流公司完备的物流纠纷解决流程和完善的赔付机制，使得买方对于物流的好评增加，且纠纷率大幅下降。
参考文献：
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[3]庞 燕.跨境电商环境下国际物流模式研究[J].中国流通经济，2015（10）.
[论文关键词]海外工程服务 法律风险 防控
一、海外法律风险防控的背景及必要性
（一）项目多、业主多、国家多、语种多、法律环境复杂
目前，工程服务企业做强做大，必然会形成每年启动项目多，服务业主多、作业国家区域多、使用语言多和跨国跨区域性强等特点，从而使得海外项目面临的合同风险、合规风险、争议纠纷风险等法律风险越来越多，法律环境及其复杂。
（二）从市场开发到项目运作各个环节中涉及的法律因素和风险增加
海外项目从市场开发到项目最终结束，每一个环节都与法律因素息息相关。市场开发面临着外商投资、市场准入甚至国际制裁等各种法律问题的影响，而一个成功的项目则离不开项目对运作法律主体、合同、进出口海关、许可等法律事务的良好把握和妥善处理。跨国工程服务企业海外项目必定经历进入国际市场之初的“农民军”发展到系统化、规范化、精细化的“正规军”的过程，在东道国政府越来越注重法律监管、项目业主越来越强调合法规范运作的背景下，项目所面临的法律因素以及进而带来的法律风险逐年增加。
（三）项目运作人员的法律意识有待提高
中国企业走出去已经有30多年头，尽管海外项目工作人员的法律意识已经有所提高，但尚不能完全满足日益发展的海外项目的需要。同时，项目人员法律意识参差不齐，而实际项目管理人员法律意识非常淡薄甚至缺乏基本的法律意识，存在依经验不依合同、依主观臆断不依法律事实来处理与法律有关的问题还的现象。
（四）法律人员的配备不足和法律水平不够
海外项目法律人员一般经历了从无到有，从兼职到专职，再到专兼配合的过程，随着海外项目的不断发展，作业国家和地区范围不断扩大，再加上国际法律环境的变化，国际法律问题的不断增加，对海外项目法律人员的数量配备和法律水平要求都逐渐增加。海外项目的发展，需要更多的熟悉国际贸易、国际环境保护、国际保险、国际公法、国际私法、国际诉讼与仲裁等法律方面的更为专业的法律人员。
二、法律风险的定义及法律风险防范的基本理论依据
（一）法律风险及其特征
法律风险指由于企业外部法律环境发生变化，或由于包括企业自身在内的法律主体未按照规定或合同约定有效行使权利、履行义务而对企业造成负面法律后果的可能性。企业法律风险具有发生原因的法定性（约定性）、发生结果的强制性、发生领城的广泛性、发生形式的关联性、发生后果的可预见性等特点。法律风险是由于违反作业所在国相关法律法规、违反合同、侵犯第三方的合法权益、未采取有效措施以获得、保护或行使其合法权益等原因造成的。
（二）法律风险防范机制
法律风险防范机制，是一个围绕静态法律制度作用的动态法律管理体系，是对法律风险进行评估、控制、监控和处理的系统。法律风险防控必须树立事先防范和过程控制为主以事后救济为辅的法律风险防范理念事先防范是基础，事先防范与事后救济相比，事后救济的成本高、效果差。而有效的事先防范，能够避免法律风险的发生，也就保障了企业和项目的正常、持续、健康的运转。过程控制是关键，过程控制关系到法律风险在工程运作中是否得到有效控制，过程控制贯彻并渗透于承包商工程运作的每个过程，关系到每个部门，甚至每一个岗位。事先防范做好了，但过程控制没有做好，同样也不行，而良好的事后救济也能最大限度减少损失。
三、跨国工程服务企业海外法律风险防控的主要做法
（一）事前预防， 建立有效的海外项目法律风险评估预警机制
有针对性地开展法律风险的防范，增强抗击法律风险的主动性、前瞻性和计划性，对海外法律风险进行提前预估、评价、预警，增强抗风险能力是法律风险防范的基本要求。海外项目经过多年的实践经验和总结，从人员配置、制度建立、法律调研、风范防范体系、防控形式等方面，建立一整套海外项目法律风险评估和预警机制。
1.合理配置法律人员为海外项目服务，确保人员数量和专业水平
（1）优化海外项目法律人员构成
全面地防范和控制法律风险，没有专业的法律人员是不可能实现的。根据海外工程服务项目法律风险防控的需要，以及目前的海外工程服务项目的特点，跨国工程服务企业海外机构要配备一定数量的专、兼职法律人员，形成总部法律人员、外派上项目法律人员、海外兼职条法人员、外聘国际律师、外聘当地律师等法律人员的构成的配置结构。
（2）普法活动与对项目相关人员的法律培训相结合，加强对非法律人员法律意识培养
按照“学以致用，突出重点，加强普法的针对性”的原则，结合海外项目实际，组织开展本单位的普法活动，同时根据形势变化、针对热点事项，外请专家，举办专项讲座。针对跨国工程服务企业海外业务实施过程中遇到的实际问题，对经营管理人员进行相关法律知识的培训。培训既有深厚的理论，又有丰富的经验，既说理，又讲事，既有启发，又增长见识，提高管理人员的依法管理、依法经营、依法办事、依法维权的能力。同时要重点开展涉外国家的相关法律法规的学习和宣贯。
2.建章立制，规范程序，建立监督约束管理体系，实现有章可循
要在不断总结开展海外项目的实践经验和吸取教训的基础上，以法律、内审制度和纪检监察为基础，建立海外项目监督约束管理体系，重点对海外项目运作过程中的人、财、物等方面进行管理，内容涵盖了海外授权管理、海外公司管理、海外管理、海外标书/合同管理、海外物资采办管理、海外法律纠纷的预防与处理及海外审计管理等方面的内容。以实现“降低风险、服务项目、提高国际化运作水平”的目标，真正实现法律事前服务和防范功能。
3.甄别研究法律信息，综合抉择项目运作主体
为保证在新地区新国家及时顺利运作合法项目，使项目有一个合法合理的运作主体，必须掌握所在国的法律法规对项目运作的要求，尤其是公司法、外商投资法、环境保护法、税法、工程承包法等。但是，新项目往往都面临施工期限的要求，不可能事事均由专业法律人员收集和调研相关信息。法律人员要总结新区国家法律调研的基础上，做好法律调研准备，明确新国家项目调研时需要收集的法律法规清单，向当地律师或会计师等专业人员进行咨询，同时针对工程服务项目所要涉及法律法规中的关键信息进行了提炼，并以统一规范的调查报告的形式体现出来。针对所收集到的法律信息，法律人员、财务人员以及其他有关人员对其进行解读和分析，从各种可行的项目运作主体形式、税务负担额度及税务筹划、股权设置、注册的程序、文件和时间要求等各个方面进行综合分析和研究，选择最适合项目运作也能满足税务筹划的项目运作主体方案，并落实实施，避免了因法律信息不齐全或不准确或者法律分析不透彻导致运作主体选择不当项目运作开展不利的现象发生。
4.整理归纳项目合同审查要素和标准合同范本，按图索骥识别合同风险
众所周知，国际工程服务项目合同条款多、结构复杂但主要内容明确，重点突出，行业惯例性强，合同包含各个要素也是大体一致的。针对上述特点，企业法律人员应进行实时总结，搜集和对照不同业主提供的合同模板，结合国际行业惯例的指导条款，分析、整理、总结出了工程服务项目合同审查重点要素表，对合同各个条款进行分类和提炼，列出审查合同时需要着重注意的关键问题，用于指导非法律人员的项目合同审查与谈判，按关键要素表所指导的内容与合同实际内容进行对照分析，逐一审查和按各要素谈判，方便非法律专业人员审查研读识别合同下存在的风险条款以及合同的谈判。
5.对合资合作及合同相对方进行尽职调查，知己知彼
近年来，随着跨国工程服务企业在海外业务的不断发展壮大，部分中小公司寻求与跨国工程服务企业合作的意愿逐渐增加以及提出的合作方式逐渐增多。但是，金融危机使得这些中小公司在融资等方面出现问题，违约率增加。所以，与这类公司合资合作或签署服务合同前，需要对公司资信能力做详细的尽职调查。企业要针对客户的财务状况、项目情况、公司股东、董事、未来预测等信息，通过网上查询或依靠当地律师事务所、会计事务所以及其咨询机构的专业调研和摸底，对这些公司的资信情况和履约能力做详细的分析，这一举措也是控制和转移风险的有效办法，最大程度地防止付款违约和纠纷的出现，保证工程应收账款顺利回收。
（二）事中控制，积极应对和处理海外法律风险
法律风险尽管可以事先预防，但是，由于海外项目的特殊性，“事中控制”在海外项目运作过程中显得尤为重要和关键。
1.寻求政治外交手段保护
对于法制建设欠发达国家，跨国工程服务企业在其境内进行作业发生损害我们权益的法律或政治风险事件的，东道国法律环境差，执法不公、司法随意影响跨国工程服务企业在当地项目的运作和利益，在缺乏当地法律救济的情况下，跨国工程服务企业通过积极联系中国驻当地使领馆人员和中国政府相关机构，施以外交上的压力，借助政治外交手段来保护自身的合法利益。
2.增加“稳定性条款”，积极谈判，获取合同外补偿
按照情事变更原则，通过争取在合同中加入稳定性条款，在合同履行条件发生较大变化时，能根据该条款要求业主修改合同条款、提高价款或给予其他补偿，从而保证利益最大化。如在合同中加入关于汇率变化超过一定百分比时，业主应给予合理补偿。或者，工区变化、工农关系变化导致合同履行困难或效率抵消，利润受到影响时，要求补偿。稳定性条款主要分为两种类型：一种称之为冰冻条款（Freezing Clause）；另一种称为经济平衡条款（Economic Equilibrium Clause）。实践中，冰冻类型的稳定性条款因为涉及到限制东道国的主权行使，遇到来自东道国的抵触较大，因此越来越少使用，而经济平衡条款的应用越来越多。经济平衡条款更侧重于从风险分配的角度来解决法律稳定性的问题。东道国一般承诺维持其与外国投资相关的法律制度的稳定性，当不得不发生相关法律变化时，东道国政府承诺与外国投资者重新谈判协商，寻求补偿机制，使得外国投资者的利益恢复并维持在法律未发生变化前的水平。
3.以业主名义运作项目或增加业主义务，努力转移风险
对于某些海外新国家地区中时间紧、工作量小、后续工作量不明确的项目，又无法及时注册自己的项目运作主体且当地法律未明确要求必须注册时，跨国工程服务企业可以考虑和争取以业主的名义在东道国运作该项目，包括设备临时进出口、当地采购、人员招聘、税收缴纳、许可办理、工农补偿等项目所涉及的内容，均以业主的名义办理，从而在法律意义上，跨国工程服务企业并不在当地出现，而是作为业主自身的一部分出现。既能满足项目运作的时间性要求，又避免了跨国工程服务企业自身直接面对和处理上述诸多事务的法律风险。
（三）事后补救，妥善处理海外争议纠纷
1.注重日常证据的收集、整理和保存
在整个项目运作的各个环节，法律人员在日常工作或法律培训过程中要求各级管理人员注重邮件、信件、会议纪要等法律文件的归纳、整理和保存，对于重要的法律文件，必须拷贝一份给总部法律人员，以便发生纠纷案件时快速完全收集证据材料，从而为整个纠纷案件的妥善和有利解决提供了前提条件和重要基础。如在2009年，某企业在处理某跨国项目收款纠纷过程中，法律人员及时地取得了项目管理人员提交的所有与业主沟通资料，包括EMAIL， MEMO等，拿到了第一手真凭实据，使得跨国工程服务企业应收账款最终成功回收。
2.注重调解或和解优先、避免争议纠纷扩大化
国际纠纷案件相对比较复杂，涉及的利益主体和法律主体、适用的法律及法律程序更为复杂，花费时间较长，且影响面广，一旦处理不及时或把握不当，将使得纠纷案件扩大化，公司形象受损且增加人力物力成本，造成不可估量的后果。所以，争取案件纠纷以调节或和解的形式处理，小范围或短时间就能将案件得以妥善结束，既能对案件的发展做很好的控制，又能节省成本，实为上策。
3.充分利用当地法律资源，处理中小法律纠纷案件
由于法律和司法制度的限制或者对当地法律熟悉不够，在处理当地法律纠纷案件，尤其是某些中小法律纠纷案件时，中方法律人员不能直接、准确地把握案件或通过法律的程序予以处理，需要充分利用当地法律资源，通过聘用当地法律人员或者借助当地律师事务所的专业力量，中方法律人员在整体上协助和指导案件发展和案件思路。在实践中，海外项目运作人员充分相信和依靠当地法律人员，同时给予了必要的待遇和创造必要的条件以利于其全心全意为企业服务，加快纠纷案件的解决。对工期较长项目，可长期聘请当地专业的法律顾问，委托其处理日常的法律事务，解决当地发生的中小法律纠纷，避免牵扯管理层过多精力，使管理层能切实把重心放在市场开发和项目运作等重大事宜。
4.聘用国际律师事务所专业律师参与重大法律案件、事件
为弥补公司内部法律人员在特定专业知识及处理技巧经验上的不足，面对海外项目重大案件、事件，在法律人员建议下，聘请国内外专业律师事务所或者从事特定专业的律师协助，从专业角度予以把握和控制风险，从而达到“花小钱、办大事”的目的。企业应当支持法律人员与专业律师事务所保持良好的合作和沟通。通过成功的实践经验证明，适当聘请外部律师协助办理重大案件事件，将极大提高防范和控制法律风险的水平。
5.重视诉讼或仲裁，发生争议积极主张权利、不惜一战
当合法权益受到不法侵害时，工程企业应当主动利用法律武器，维护企业自身合法权益的活动。2006年某企业沙特向国际商会仲裁院申请仲裁、要求跨国工程服务企业支付高额案，以及2007年某石油公司授标某工程服务企业后再授标给其他公司且拒绝赔偿、该工程企业申请ICC仲裁案件。这2起国际仲裁案件，也是该跨国工程服务企业走向国际，向海外发展以来的面对的重大仲裁案件。面对沙特的不合理要求，跨国工程服务企业勇于应诉，积极抗辩，最终使得原告方偃旗息鼓，国际商会仲裁院ICC也无限期中止该仲裁案件。而石油公司授标仲裁案件，则是跨国工程服务企业为了维护自身合法权益，主动向ICC申请仲裁，索赔相应损失，最终业主同意赔偿了该工程服务企业部分损失。同时，通过上述两起仲裁案件，法律人员积累了法律纠纷解决和法律实务经验，掌握了国际仲裁案件的基本程序，强化了处理此类案件的应对措施。
6.及时分析重大案件和总结经验教训
关键词：农村纠纷；人民调解制度；类型；问题；对策
一、当前我国农村纠纷的主要类型
（一）经济类纠纷
经济类纠纷主要有以下几种具体形式：一是有关债权债务的纠纷。随着新农村建设的不断深入，农民收入水平日益提高，伴随着出现违反合同、拖欠款项等现象，引致纠纷的产生；二是农村贸易交易、承租等民事活动引起的债权债务纠纷；三是因村干部未能有效利用村财政，导致村级债务较大，负担重；四是因新农村建设中的重点工程建设引发的土地征用、房屋拆迁、征地补偿等经济纠纷问题，严重影响新农村的经济发展和社会稳定。
（二）政治民主类纠纷
政治民主类纠纷主要表现在以下几个方面：一是因农村干部违纪违法、等不当行为，直接影响了村干部对农村纠纷调解的及时、稳妥性，从而未能真正解决纠纷；二是村民与村委会间因村务管理、民主机制等问题引发的村民自治纠纷问题；三是因新农村建设的相关政策和规章制度在通告、宣讲过程中未能真正落实，导致村民对相关政策不慎了解，在新农村政策执行中引发纠纷。
（三）文化类纠纷
在社会主义新农村建设中，由于农村的生活方式、婚姻家庭观念、民风民俗、邻里关系等未能融入到新农村建设的大背景中，村民的思想观念和村生活环境仍然比较传统，所以在解决农村纠纷的过程中，应注意新农村文化环境的改进与完善。
（四）社会权益类纠纷
社会权益纠纷主要包括以下几方面：一是广大的农民工基本权益保障等不到实质性的改善，仍处于社会的底层；二是城市建设主要依靠农民工来完成，但享受城市公共产品的却少是农民工，这种不平等的格局也是也是引发纠纷的一个重要因素；三是失地农民的再就业、住房、养老、医疗等问题未能很好解决，就会造成失地农民和政府干部间的矛盾，引发纠纷。
二、农村人民调解制度的现状分析
（一）农村人民调解制度的现状
据资料显示，我国现行的农村人民调解制度通常有两类：一是镇调解中心和村调解委员会。镇司法解机构的职责为：依法解决干群矛盾和各类热点、难点问题，调处民间纠纷，指导村级调委会的工作；解决跨地区、跨行业的矛盾纠纷；开展各种形式的普法、法制宣传教育；解决矛盾纠纷，设立协调方案，调防结合，落实协调措施；承办上级交办的疑难问题，确保把问题解决在本乡镇内。村调解委员会的职责为：排查预防、跟踪监控、处理一般性邻里纠纷、耕地纠纷、宅基地纠纷、婚姻家庭纠纷等问题，避免事态扩大，及时向管区司法调解民情恳谈站和镇司法调解民情恳谈中心反馈信息，负责普法教育和依法治理工作。
（二）农村人民调解制度存在的问题
当前，我国农村人民调解制度集中体现如下三个问题：一是在农村中的“熟人社会”影响人民调解的发展。“关系”这种特殊因素仍然影响着农村城镇化进程，人际关系的网络结构依然存在；二是在新农村建设中存在诸如农村社会法律的强制力未能有效实现，相对于纠纷的数量国家的司法资源供给不足等导致人民调解现实基础较为薄弱；三是很多农村中负责民间调解的主要是家族的长老，他们解决纠纷的方式主要是依靠人际关系、公共道德、民俗习惯和乡规民约等，此种宗法力量也会影响人民调解制度的实施。
三、农村纠纷解决中的人民调解制度的完善对策
（一）人民调解环境的改善
一是应尽量获得基层政府的支持。在解决农村纠纷时，应由调辫组织负责邀请各职能部门和相关主管部门参加协商，共同商讨纠纷解决方法，由于参与调解的职能部门都是相关的主管部门抽调组成的，具有一定的权威性，村民也会积极配合调解工作，寻求公正、合理的调解结果；二是构建与市场经济和民主政治相吻合的人民调解法律文化。因为传统的人民调解制度是构建在自然经济、宗法家庭制度、儒家中庸思想基础之上，已不能适应市场经济和民主政治背景下的和谐社会主义新农村建设的发展。因此，在宣讲调解知识的过程中，建议侧重思想观念层面的宣讲与解读，促使村民内心确信的和尊重的知识以及神圣的和纯洁的信念更加坚定，从而使之从内心真正相信法律是公正、可靠的，能维护他们权益的。
（二）人民调解立法的完善
随着社会主义法制的日渐加强，人民调解仍未取得相应的法律地位，还不是国家的基本法律，也无法真正体现人民调解工作在社会主义民主与法制建设中的作用，导致法律体系不完善。因此，应进一步明确人民调解组织的地位和性质，适当扩大人民调解的范围至民间纠纷，并赋予人民调解协议一定的强制执行力，同时注重人民调解工作经费和奖励经费的适度增加，构建一定的激励机制。
（三）人民调解员专业素养的提升
建议对农村人民调解员进行定期法律理论知识及实践的专业培训，不断提高调解人员的专业素养。根据农村的特殊情况镇一级组织调解员进行培训，建议通过轮流培训、在岗业务学习、相互交流经验等形式对人民调解员进行系统业务培训，还可以有计划地安排镇和村调解员的进修课程，由法官做法学讲座的形式进行调解技术性指导逐步改善和提高人民调解员的知识结构和业务水平良实现人民调解制度实行的调解组织形式向多样化和多层次发展，达到提升人民调解员的业务素养，更科学合理解决纠纷。
（四）法律援助机构和队伍的建设
打造高素质的法律服务队伍，构建起服务、援助、宣传等功能为一体的农村法律服务体系。培育和整合一支适应农村法律服务工作的发展要求，具有较强的法律专业知识，思想道德好，业务素质高的法律服务队伍。整合资源。切实做好农村法律服务工作的制度、机制设和硬件建设，实现“提供服务有场所，进行宣传有阵地，开展活动有队伍，服务到位有效果”的目标。通过加强法律援助杌构和队伍建设保障和完善农村的人民调解制度的完善与实施。
参考文献：
为认真贯彻落实党的十七届三中全会、省委九届七次全会、市委十三届五次全会和全省人民调解工作会议精神，充分发挥人民调解在构建社会主义和谐社会中的基础作用，根据省高级人民法院、省司法厅《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，结合我市实际，现就人民调解工作提出如下意见。
一、充分认识加强新形势下人民调解工作的重要意义
1、人民调解是一项中国特色社会主义法律制度，具有主动、及时、便捷、经济等独特优势，已成为诉讼程序外化解矛盾、消除纷争的重要手段和提高公民法制观念、推进基层民主法治建设的重要途径。加强人民调解工作，本着平等协商、互谅互让原则，及时化解矛盾纠纷，促进人与人的和谐相处，既是建设社会主义新农村的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的重要保障。随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整和思想观念深刻变化，社会矛盾大量涌现。特别是当前，受国际金融危机影响，一些深层次矛盾纠纷日益凸显，并越来越呈现出多样化、复杂化、易激化、难调处的特点，由此引发的不安定因素明显增加。面对新形势，各级人民法院和司法行政机关一定要从学习实践科学发展观的高度，充分认识加强新形势下人民调解工作的重要性和紧迫性，切实增强责任感和使命感，指导各类人民调解组织充分发挥职能作用，使人民调解工作真正成为维护社会稳定的“第一道防线”。
二、有效发挥人民调解的独特功能与作用
2、进一步强化人民调解化解矛盾纠纷的功能。坚持以化解社会矛盾纠纷为主线，积极开展化解婚姻、家庭、邻里、损害赔偿和生产经营等常见性、多发性矛盾纠纷的调解工作，促进家庭和美、邻里和睦、社会和谐。适应新形势发展需要，积极参与调解城乡建设、征地拆迁、土地承包、劳动争议、农民工返乡就业、企业破产改制、医患纠纷、环境保护、村务管理等社会热点、难点纠纷，促进解决民生问题，缓解利益冲突，密切党群干群关系，防止发生“民转刑”案件和，全力维护社会和谐稳定。
3、进一步强化人民调解预防矛盾纠纷的功能。坚持把人民调解工作的出发点和落脚点放在预防上，深入基层，调查研究，准确把握矛盾纠纷发生、发展的规律和特点，变被动调解为主动预防。建立健全社情民意调查分析、重大疑难纠纷报告、纠纷调解督办制度和矛盾纠纷预警、排查、应急处置、联动联调、奖惩考核等机制，实行村（居）每周、镇（街道）每半月、市区每月进行一次矛盾纠纷排查制度。坚持定期排查与不定期排查、条条排查与块块排查、普遍排查与重点排查相结合，及时发现可能导致矛盾纠纷的潜在因素，努力把矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态。
4、进一步强化人民调解的法制宣传教育功能。坚持把人民调解与有针对性地开展法制宣传教育结合起来，与宣传党和国家的方针政策结合起来，教育引导广大群众遵纪守法，理解和支持党和政府的改革措施，通过合法渠道反映合理诉求，依法维护自身合法权益。大力开展思想道德教育，广泛宣传以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观，积极倡导社会公德、职业道德和家庭美德，不断提高人民群众的法制观念、法律意识和思想道德水平，从源头上预防和减少矛盾纠纷发生。充分利用新闻媒体，大力宣传人民调解工作的重要作用和人民调解员的模范事迹，努力营造全社会理解、支持和共同参与人民调解工作的浓厚氛围。
三、不断创新人民调解工作的方式和手段
5、创新工作内容。在调解范围上，要在继续做好多发性、常见性民间纠纷调解的同时，紧紧围绕党委、政府中心工作，着力做好群体性、复杂性、易激化矛盾纠纷的调处工作；在调解对象上，既要调解好单一主体之间的矛盾纠纷，更要在调解好公民与法人、公民与其他社会组织之间的矛盾纠纷上下功夫；在调解地域上，不仅要搞好本辖区、本行业、本部门、本单位矛盾纠纷的调解，而且要认真调解跨地区、跨行业、跨部门、跨单位的矛盾纠纷，防止出现空档。
6、创新工作方式。对于事实清楚、情节简单、争议不大、可以即时调解的矛盾纠纷，从便利当事人的角度出发，可沿用传统的调解方式进行调解；对于较为复杂的矛盾纠纷，应在调解庭（室）采取“合议制”方式进行调解。调解时，除主持人、调解人、记录人外，可邀请当事人的邻居、亲属、所在单位和社区中有一定威望的人士或党员、群众代表协助调解，增强调解的透明度和可信度。
7、创新工作手段。人民调解委员会要与公安“110”、“12348”法律服务专线、、法律援助等部门加强协作，配套联动。凡报警的民事纠纷，在警察迅速出击、及时制止事态扩大的同时，辖区内人民调解委员会应及时派出人员，靠上去做好调解工作，力争使矛盾纠纷得到妥善解决。“12348”法律服务专线、部门分流的民事纠纷，人民调解委员会要及时受理，争取第一时间内将矛盾纠纷化解。涉及专业性较强的矛盾纠纷，人民调解委员会要主动与有关部门沟通，争取支持，必要时可邀请有关部门人员参与调解，力求取得最佳调解效果。积极推进法律援助参与人民调解，对于符合法律援助条件的当事人，人民调解委员会在征得当事人的同意后，应积极协调法律援助机构，指派律师或基层法律服务工作者，当事人参与调解。
8、创新工作理念和工作机制。坚持以人为本，服务群众，把维护群众切身利益、促进民生问题解决作为人民调解工作的重中之重，积极探索运用网络、通讯等现代科技手段开展人民调解工作，大力推进人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，着力构建在党委政府领导下，以人民调解为基础，人民调解、行政调解和司法调解相互衔接、相互补充的“大调解”工作格局。
四、突出抓好工作规范和制度规范
9、突出抓好工作规范。按照法律法规和司法部规章及人民调解工作改革的要求，尽快实现工作形式、工作内容、工作程序的规范化、制度化。人民调解委员会要统一人民调解标识、调解徽志和印章。调解庭（室）建设既要庄重、整齐划一，又要不失亲和力。人民调解委员会受理和调解矛盾纠纷，要按照规定进行登记和制作笔录，根据需要和当事人要求，规范制作人民调解协议书，并统一使用司法部规定的调解文书。
10、建立健全规章制度。及时清理、修订有关人民调解工作的规范性文件，建立健全学习、排查、调处、回访、反馈、备案等工作制度和岗位责任制，细化调解工作流程，完善预案预警体系、排查调处体系、考核评估体系和制度规范体系，保证人民调解的公正性和合法性。
11、努力提升调解质量。以规范人民调解协议制作为突破口，着力在提高人民调解工作质量上做文章，适时开展人民调解协议书质量评查活动，确保人民调解协议所具有的民事合同性质和法律效力，提高人民调解的公信力。对达成的调解协议，可倡导当事人进行公证，以赋予调解协议强制执行力。
五、积极推进人民调解与诉讼程序的衔接
12、积极推进多元纠纷解决机制建设。充分发挥人民调解的基础性作用，对未经人民调解委员会调解的常见性、多发性简单民事纠纷，倡导先由人民调解委员会处理。当事人时，或者立案前，人民法院要主动向当事人宣传人民调解的特点和优势，告知其诉讼风险，引导当事人通过人民调解解决矛盾纠纷，但当事人一方不同意的，人民法院应当立案受理。
13、当事人后、人民法院立案受理前，征得双方当事人同意，人民法院可以邀请人民调解委员会组织双方当事人调解，调解达成协议的，由人民调解委员会出具人民调解协议书。
14、人民法院对于进入诉讼程序、适宜以调解方式解决的民事案件，在征得当事人的同意后，可以委托人民调解委员会对案件进行调解，受委托的人民调解委员会应当及时向委托的人民法院通报调解情况；对于刑事自诉案件和其他轻微刑事案件，也可以根据案件的实际情况，委托人民调解委员会进行调解解决。
15、经人民调解委员会调解，当事人达成调解协议并请求人民法院出具调解书的，人民法院在立案后，经开庭审查调解协议的内容不违反法律、行政法规强制性规定，且属于人民法院管辖的，可以出具民事调解书。
16、各级人民法院特别是基层人民法院及其派出法庭，要严格按照《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，及时受理涉及人民调解协议的民事案件，并依法确认人民调解协议的法律效力。人民法院判决调解协议书变更、撤销，或者确认无效的，应将生效的裁判文书以副本方式通知制作该协议书的人民调解委员会及其所在地的县级司法行政机关和司法所，并以适当方式告知人民调解协议书被变更、撤销，或者确认无效的原因。
人民法院审理涉及人民调解协议书的民事案件，人民调解委员会可以组织人民调解员旁听。
17、已达成调解协议，但以金钱、有价证券为主要支付义务的一方当事人拒不履行义务，另一方当事人可持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令，只要符合民事诉讼法规定的条件，人民法院应当依法予以支持，并及时发出支付令。
18、具有债权内容的人民调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请强制执行。
六、大力加强人民调解组织建设
19、进一步健全完善调解组织网络体系。结合农村基层组织建设和城市社区建设，进一步巩固和发展村（居）人民调解委员会，着力推进农村调解片建设，夯实人民调解组织网络基础。切实加强镇（街道）调解组织建设，充分发挥其化解疑难复杂纠纷和跨地区、跨行业、跨单位矛盾纠纷的作用。大力加强企事业单位，特别是非公有制企业的调解组织建设，积极发展区域性、行业性和跨地区、跨行业人民调解组织，推动在流动人口聚居区、行政接边地区、大型集贸市场、物业管理小区、新兴行业、各类行业协会等建立调解组织，形成多层次、宽领域、立体化的人民调解组织网络体系，不断扩大人民调解工作的覆盖面。
20、切实加强调解员队伍建设。健全完善人民调解员选任、聘任制度，按照《人民调解工作若干规定》中人民调解员选任条件，通过公开招考、民主选举、聘任等方法，将政策法律水平高、年轻有为、公道正派、热心人民调解工作、在群众中有一定威信的人员充实进调解队伍，并由县级司法行政机关审查备案。积极吸纳退休法官、检察官、警官、法学教师、律师、公证员、法律工作者及社会志愿者参与人民调解工作，不断优化调解员队伍的知识结构，逐步形成一支专职调解员与志愿者相结合、年龄结构和知识结构较为合理的高素质人民调解员队伍。继续推行人民调解员持证上岗、调解主任专职化、首席调解员、调解员等级管理等做法，提高调解员队伍管理绩效。
七、建立健全人民调解工作保障机制
21、贯彻落实《财政部、司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，争取地方政府支持，将司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作经费和人民调解员补贴经费列入同级财政预算，建立健全人民调解经费保障机制，切实予以保障。加强人民调解经费管理，研究制定调解工作考核评定和经费使用管理办法，积极探索“以奖代补”等激励保障模式，切实管好用好人民调解经费。
八、加强对人民调解工作的指导
22、各级人民法院和司法行政机关要进一步加强协调配合，共同履行好指导人民调解工作的法定职责。要深入基层、深入群众，加强调查研究，了解把握新形势下人民调解工作的规律和特点，进一步完善以人民调解为基础、行政调解为补充、诉讼调解为主导、司法审判作保障的多元纠纷解决机制。经常向党委、政府汇报，争取把人民调解工作列入党委、政府议事日程，摆上重要位置，帮助解决工作实践中遇到的重大问题。
23、人民法院要成立人民调解工作领导小组，下设办公室，具体负责人民调解工作。基层人民法院及其派出法庭要建立人民调解指导员制度，选派经验丰富的法官担任人民调解委员会的指导员。基层人民法院及其派出法庭要设立调解室，为人民调解员开展工作创造条件。积极配合司法行政机关加强对人民调解员的业务培训，通过组织人民调解员骨干培训班、选派有经验的法官授课、邀请人民调解员旁听公开审理典型案件、参与庭审前辅助工作、担任人民陪审员等措施，不断提高人民调解员依法调解矛盾纠纷的工作技能。
