体现科学发展
1992年7月24日，北京市第九届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通了《北京市城市规划条例》，数年后，对该条例进行修改。2006年12月7日，北京市十二届人大常委会第三十三次会议对市人民政府起草的《北京市城乡规划条例(草案)》进行了第一次审议，在2007年10月28日十届全国人大常委会第三十次会议审议通过《中华人民共和国城乡规划法》后，根据新法律的规定，结合北京市实际情况，对城乡规划条例草案进行修改后，形成了提请常委会会议审议的《北京市城乡规划条例(草案二次审议稿)》。2009年5月22日，市十三届人大常委会第十次会议表决通过该条例，该条例将于2009年10月1日起施行。该条例是北京市落实国家《城乡规划法》精神，结合北京市情修订的北京市地方性规划条例，是指导北京城乡统筹发展的长期规划。
从1992年的《北京市城市规划条例》到现在的《北京市城乡规划条例》，“城市”变成了“城乡”，字之差，却有千壤之别。北京市社科院城市所所长黄序认为，“城市规划”变为“城乡规划”，将中心城，新城、乡镇发展规划全部统一到城乡发展之中，突破了原来的城市规划侧重于规划市区的发展，强调了中心城和郊区共同发展，将城乡统筹发展的理念贯穿于整个城市体系建设中，是北京市贯彻落实科学发展观的重要体现。
突出城乡统筹
统筹城乡发展，必须规划先行。2005年北京城市总体规划修编工作基本完成后，郊区新城，乡镇和村级规划的制订和修编势在必行。据记者了解，到2008年，有关部门已经编制完成了11个新城规划(2005-2020年)，10个远郊区县村庄体系规划和新农村“五项基础设施”建设规划(2009-2012年)，完成了《北京市村镇集约化治污规划(2008年-2020年)》、《北京市村镇集约化供水规划(2008年-2020年)》等批专项建设规划。
按照本次城乡规划条例第十三条规定，各类城乡规划应当在上层次城乡规划的基础上编制，在城市总体规划的基础上编制中心城和新城规划，在中心城和新城规划的基础上编制乡和镇的规划，在乡和镇规划的基础上编制村庄规划，在相关城多规划的基础上，根据需要编著特定地区的规划和专项规划，补充深化有关内容，与控制性详细规划相衔接，中心城和新城、乡和镇应当编制总体规划和控制性详细规划，在控制性详细规划的基础上，可以根据规划实施的需要编制修建性详细规划。
黄序认为，统筹城乡发展是一项复杂的系统工程，按照北京建设国际化大都市的目标，应该统筹中心城区和郊区共同发展，破除城乡壁垒，谋划整体布局，统筹整台城乡各种资源，推进城市空间和产业布局的合理调整和优化配置。充分发挥农村在首都经济发展中的作用，加快农村经济发展，壮大农村经济实力，实现城乡协调发展，对于北京经济建设起着重要作用。
黄序说，城乡规划条例将中心城规划新城规划 乡镇规划全部纳入城乡规划之中，按照实现城乡一体化目标的总体要求，站在北京经济社会发展全局角度，统筹全市城乡发展规划，对于指导全市空间布局和生产力布局的调整，实现资源优化配置和城乡协调发展很重要。
明确指导原则
与原来的《城市规划条例》相比，城乡规划条例明确了指导原则。
城市规划第三条规定，北京市国家的首都，是全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和现代国际城市。北京城乡规划和建设应当依据城市性质、体现为中央党，政军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务、为科技和教育发展服务为改善人民群众生活服务的要求。
城乡规划条例第四条规定，本市城乡规划和建设应当贯彻科学发展观，体现人文北京、科技北京绿色北京的理念，坚持以人为本，创造人居和发展的良好条件，妥善处理和协调各种利益关系，维护人民群众的根本利益，统筹城乡发展，推进城乡经济社会发展一体化统筹区域发展，推定区域协调发展，统筹经济与社会发展，合理规划产业与社会事业发展的空间布局，统筹人与自然和谐发展，协调人口、资源和环境的规划配套，统筹国内发展和对外开放的园要求，提高城市现代化、国际化水平。就城乡规划和建设贯彻科学发展观，体现“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念，坚持以人为本，体现“五个统筹”原则等要求做出规定。
同时第五条规定增加了，“城乡规划应当与国民经济和社会发展规划、土地利用规划相互衔接、协调一致”。经修改后，上述两条与条例第三条和有关城市性质和“四个服务”要求的规定、第六条有关历史文化名城保护内容的规定构成了对城乡规划和建设直到原则和总体要求的全面规定。
黄序认为，《城乡规划条例》的指导原则体现了“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念，坚持以人为本，创造人居和发展的良好条件，妥善处理和协调各种利益关系，维护人民群众的根本利益，统筹城乡经济社会发展一体化，统筹区域协调发展，统筹经济与社会发展，合理规划产业与社会事业发展的空间布局，统筹人与自然和谐发展，协调人口、资源和环境的规划配置，统筹国内发展和对外开放的要求，提高城市现代化，国际化水平。在古都保护方面，强调了保护功能，突出了尊重北京城市历史和城市文化，保护历史文化遗产和传统风貌。
着力点在土地管理和利用
规划落地最终要落实在土地利用和管理上。
关于农地管理，据市人大法制委员会副主任委员张引介绍，《城乡规划条例草案二次审议稿》中第三十一条规定：城镇建设需要取得建设用地的，应当申请适用规划城镇建设用地，规划农村地区的建设用地仅限于村民自治组织、农村集体经济组织或者村民个人进行乡镇企业，乡村公共设施，公益事业建设和村民住宅建设，在审议中，有些常委会组成人员提出，本条对农村地区建设用地的规定可能限制外来资金对农村发展的支持，不利于新农村建设，建议删除，法制委员会认为，土地管理法及相关法律，法规对农村地区土地的管理已有明确规定，目前国家正在大力推经农村改革发展，提出要健全严格规范的农村土地管理制度，本条例可不做具体规定，建议删除本条，农村地区的用地管理按照有关规定执行。
本市中心城区以外的县城、城镇、独立工矿区规划建设用地范围外集体建设用地上的各类建设项目（包括农村新型社区建设项目、农村聚居点建设项目、旧场镇改造、林盘聚居点整治建设项目及其配套的基础设施、公共设施建设项目和其他各类建筑工程项目）的规划建设管理，适用本办法。
第二条
为了加强全市农村地区住房建设项目规划建设的管理，统筹推进城乡协调发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国建筑法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《土地登记办法》等法律、法规的有关规定，结合我市统筹推进“三个集中”、建设社会主义新农村的实际，制定本办法。
第三条
市级相关部门按照各自职责负责做好全市农村规划建设的指导和监督工作。
区（市）县相关管理部门按照各自职责，负责农村单体建筑三层及以上或建筑面积300平方米及以上工程规划建设的监督管理工作。
镇（乡）政府负责本区域内单体建筑三层以下或建筑面积300平方米以下工程的建设管理工作。
农村村民委员会负责对本村区域内规划建设实施社会监督。
第四条（管理原则）
农村地区规划建设应遵循“安全、适用、经济、省地”的指导思想和“发展性、多样性、相融性、共享性”的原则，满足《*市社会主义新农村建设规划技术导则》、《*市农村新型社区建设技术导则》、《*市川西林盘保护整治建设技术导则》、《镇（乡）村建筑抗震技术规程》、《*省农村居住建筑抗震设计技术导则》、《*市村镇居民自建房工程技术及施工质量控制要点》等技术标准。
第五条（社会监督）
充分发挥农村村民委员会和群众的监督作用。各级建设管理部门或镇（乡）政府对农村村民委员会或群众的举报均应按职责和法定程序查处。
第六条（项目业主）
农村集中居住区（点）项目（聚集户数平坝地区50户以上、丘区和山区15户以上的农村居住区［点］）建设的项目业主可以是项目所在地农村集体经济组织，也可以是投资土地整理项目及其居住区建设的部门、机构、经济实体，或农村集体经济组织和其他经济实体共同成立的合作组织。
第七条（实施方案编制）
农村集中居住区（点）建设应当编制项目实施方案。《农村集中居住区（点）建设项目实施方案》由农村集中居住区（点）建设项目业主会同项目所在镇（乡）政府，结合当地实际和产业发展方向组织编制。方案应载明以下内容：建设方式、用地规模、取得建设用地的方式、原宅基地规模及复垦整理方案、集中居住农民的户数及人数；分期建设计划、配套设施建设计划、项目建设投资来源、实施单位等。
第八条（实施方案审议）
《农村集中居住区（点）建设项目实施方案》经村民会议或村民代表会议审议通过后，由农村集中居住区（点）建设项目业主报区（市）县政府审议。
第九条（项目选址）
农村集中居住区（点）项目实施方案、其他建设项目可行性方案经审查同意后，应按照《*市社会主义新农村规划建设技术导则》的要求进行选址。
第十条（规划方案设计）
农村集中居住区（点）选址确定后，由农村集中居住区（点）项目业主委托有相应资质的设计单位按照《*市社会主义新农村规划建设技术导则》编制农村集中居住区（点）规划设计方案。规划设计方案应达到修建性详细规划深度（包括各项设施配套、建筑形态和户型以及立面效果图等）。
其他建设项目选址确定后，由项目业主委托有相应资质的设计单位按照国家相关规范和《*市社会主义新农村规划建设技术导则》编制项目规划设计方案。
第十一条（村民审议）
农村集中居住区（点）规划设计方案编制过程中，应当充分征求村民意见。规划设计方案编制完成后，应由村民会议或村民代表会议审议，经三分之二以上村民或村民代表讨论同意后，上报县级规划管理部门审查。
第十二条（规划审批公告）
县级规划管理部门组织对农村集中居住区（点）规划设计方案、其他建设项目规划设计方案进行审查，符合镇（乡）总体规划或村规划的应及时核发《乡村建设规划许可证》。不符合要求或审查后要求方案进行重大修改的，应按审查意见修改。修改后的方案应重新经三分之二以上村民或村民代表讨论同意。
经批准的各种新农村建设项目规划设计方案在当地村委会公告。
第十三条（用地许可）
农村集体建设用地上的各类建设项目均应办理建设用地手续。农村集中居住区（点）项目业主持经审查的项目规划设计方案及实施方案等文件、材料，向项目所在地土地管理部门申请农村集中居住区（点）建设用地，符合条件的，核发《建设用地意见书》。
其他建设项目由项目业主持经审查的项目规划设计方案及可行性方案等文件、材料，向项目所在地土地管理部门申请使用农村集体建设用地，符合条件的，核发《建设用地意见书》。
涉及占用农用地的应依法办理农用地转用审批手续。
第十四条（项目报建方式）
农村集中居住区（点）项目，可按照建设规划和项目计划分期实施，各分期工程可作为独立项目报建。社区内配套的基础设施和独立公共配套设施项目，以及其他建设项目，可根据项目规模和性质按相关规定单独报建。
第十五条（建筑设计审查和备案）
农村集中居住区（点）项目、其他建筑工程项目应办理建设项目建设工程设计方案（施工图阶段）审查。单体建筑三层及以上或建筑面积300平方米及以上工程，项目业主应委托具有相应资质的勘察、设计单位进行建设工程勘察和施工图设计，并委托具有相应资质的施工图审查机构进行技术审查。
“统规统建”的农村集中居住区（点）项目和单体建筑三层及以上或建筑面积300平方米及以上工程，项目业主持建设工程施工图设计文件技术审查报告及相关资料，向县级建设管理部门办理建设工程施工图设计文件行政性审查和备案。
三层以下的低层建筑，可按照建设规划选用经审定的农村住宅通用图、标准图，并委托相应资质的设计单位设计深化施工图设计。
建设工程设计文件备案，应按《*市建设项目并联审批工作方案》要求实行并联审查。
第十六条（施工许可）
农村集中居住区（点）建设项目应办理建筑工程施工许可手续后方可动工建设。
“统规统建”的农民集中居住区（点）项目和单体建筑三层及以上或建筑面积300平方米及以上工程，在办理了质量、安监备案后，项目业主持质量、安监备案表和《建设用地意见书》、《规划审查意见》等文件、材料向区（市）县建设管理部门申请施工许可证。
“原址自建”和“统规自建”的农民建房工程及单体建筑三层以下或建筑面积300平方米以下工程，建设业主应向镇（乡）政府提出开工申请，经审查同意后，由镇（乡）政府出具开工通知书，方可动工建设。镇（乡）政府可提请区（市）县建设行政管理部门协助对勘察、设计、施工条件、施工单位（或技术工匠）的资格和施工组织予以审查。
第十七条（质量安全责任）
建设工程勘察、设计、施工、监理的单位，依法承担工程质量和施工安全责任和义务。施工单位或工匠在与业主签订工程施工合同时，要同时签订安全责任书、建筑工程质量保证书。
第十八条（质量安全行政监督）
农村集中居住区（点）项目、其他建筑工程项目的建设工程质量，由批准开工的机关负责组织监督检查。
“统规统建”的农村集中居住区（点）项目和单体建筑三层及以上或建筑面积300平方米及以上的工程项目，按国家法律法规的规定和技术规范执行，由县级建设管理部门直接负责工程建设质量和安全的监督管理。
“统规自建”和“原址自建”的农民建房工程及单体建筑三层以下或建筑面积300平方米以下工程，由镇（乡）政府负责质量监督检查。县级建设管理部门应指派村镇建设工程质量安全协管员，协助乡镇政府进行技术服务和技术监督。
第十九条（质量安全社会监督）
由镇（乡）政府牵头，建立村级建筑工程建设质量安全的社会监督制度。农村村民委员会可在村组选聘有责任心和具有一定施工技术常识的农民为农村建设质量安全义务监督员，受农村村民委员会的委托，进行巡查监督，对巡查监督中发现的问题及时告知所委托的农村基层组织或上级主管部门。
第二十条（竣工验收）
农村集中居住区（点）项目完工后应办理竣工验收备案。
“统规统建”的农村集中居住区（点）项目和单体建筑三层及以上或建筑面积300平方米及以上工程项目，由项目业主组织竣工验收，验收合格的向区（市）县建设部门办理竣工备案。
“统规自建”和“原址自建”的农民建房工程及单体建筑三层以下或建筑面积300平方米以下工程，由业主组织竣工验收，验收合格后方可交付使用。
农村集中居住区（点）项目需进行综合竣工验收的，应按《*市建设项目并联审批工作方案》要求实行并联审查。
第二十一条（报建收费）
农民住宅和居住社区配套的设施建设项目，不得收取报建费。其他建设项目，业主应按当地的相关规定缴纳市政设施配套费。
第二十二条（解释机关）
本办法具体应用中的问题由*市建设委员会负责解释。
关键词：规划；村镇；基础设施
目前国家非常重视村镇基础设施投资，投资额呈现不断上涨的趋势，随着村镇基础设施规模的扩大，对村镇基础设施规划的要求也就越来越高，但是在实际的研究中发现，村镇基础设施规划存在着许多问题，具体体现在：
1、村镇基础设施规划现状
1.1规划项目单一，不成体系
村镇基础设施是为发展和保证农民生活而提供的公共服务设施的综合，包括交通邮电、农田水利、供水供电、商业服务、园林绿化、教育、文化、卫生事业等生产和生活服务设施，因此村镇基础设施的规划是一个考虑到以上各项的一个综合性规划，其基本要求应该是在考虑到规划对象的经济和社会发展水平及实际情的前提下，对基础设施各个子项目进行合理配置，统筹安排，以达到限定资源下的效用最大化。而目前的村镇基础设施规划中普遍存在规划结构单一问题，即没有考虑到从村镇基础设施全局规划出发，而是仅仅对某一项基础设施做了具体的规划，例如许多村镇在修建村级公路时都制定了比较具体的公路规划，但是没有同时考虑到商业设施、水利设施、教育设施的规划，因此导致在以后修建该类基础设施时，造成了各种基础设施不匹配或者配置效率不高的情况出现。
1.2没有因地制宜，考虑当地优势
村镇基础设施的规划是对规划农村未来的一个整体性的思考和行动方案，因此村镇基础设施规划必须要有长远性、全局性、战略性、方向性和概括性。一个合适的村镇基础设施规划需要充分挖掘规划农村的优势，用长远的眼光进行统筹规划，以求能到达减少不利影响，获得最大效用的结果。而我国目前村镇基础设施规划普遍没有存在制定规划时眼光不够长远，没有考虑当地的优势的问题，造成规划实用性不强的结果。具体来说，村镇基础设施规划在制定时容易忽视一下几点因素：第一、当地资源。当地的资源和一个村镇的富裕程度和村镇的生活水平有着重要联系，因此村镇的基础设施规划都需要考虑到当地的资源规模、分布，以便制定的规划能够适应未来的资源开发和管理，而现在许多村镇基础设施的规模没有考虑到资源因素，导致了公告服务设施利用利用效率不高，重复建设的情况；第二、区位条件。村镇的区位在很大程度上会影响村镇基础设施的规划内容、规划规模。而忽视当地农村区位的基础设施规划必然会出现导致村镇基础设施的利用水平不高，增大基础设施投入成本的情况出现。
1.3规划方案没有考虑资源节约，浪费严重
村镇基础设施一般投资巨大，需要投入大量的资源和国家财富，因此在制定规划方案时考虑资源节约是重要的而且是必要的。目前许多村镇的基础设施规划，没有考虑到当地的经济条件，超出了当地的财政经济实力和农民经济实力，比如有些水资源缺乏的农村在制定规划时增加了许多游泳池、游乐园设施，这显然是不符合可持续发展原则和建立节约型社会的要求的。另外一方面，在规划过程中，没有按照节约资源的原则而进行铺张浪费的规划案例也有存在，例如修建建筑规模大的地标建筑等等。
1.4短、中、长期规划区分不清
按规划期限来分，可以分为短期规划、中期规划、和长期规划，而村镇基础设施规划也可以分为这几种。不同期限的规划目标和内容是有很大的差别，其制定所依据的条件也有较大的差异。而目前村镇基础设施规划普遍不区分时间长度，企图一个基础设施规划解决村镇未来基础设施建设出现的所有问题。这样结果必然会导致村镇基础设施规划指导性不强，例如本应在长期规划中所需要投资的基础设施在短期会因为前期配套不完善、资金不到位等原因而无法实现，而短期规划中应该实现的基础设施投资因为不满足长期规划的要求而搁浅。
2、解决村镇基础设施规划中存在问题的对策
2.1村镇土地整治规划
土地整治是指在一定区域内，对耕地、水体、乡村建设用地、林地等进行综合治理，改善土地利用的结构，促进土地资源的可持续利用的过程。2010年底，国务院47号文件为促进村镇土地整治提出“以耕地面积增加、建设用地减少，农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。”。我国村镇的土地整治有了一个新的目标：改善乡村生态环境。村镇土地整治不仅包括田地，更包括生活空间和生态环境。①保护：保护具有景观生态意义的生态斑块，如林地、湿地、动植物栖息地、自然水体等。保护乡村人文景观，充分认识地域文化和村庄特色的保护和管理的意义，对有景观价值的住宅和村庄风貌予以更新。②改造：通过生产性活动目的性的进行生态性建设，如河流堤岸的生态化改造，乡村垃圾的一体化处理、地表灌溉等。③塑造：塑造新的生态景观，如建立生态绿色廊道的道路廊道、建造防护林、建设分散的生态斑块等。
2.2村镇水环境治理
在新农村建设过程中，随着大量的公路等不透水区域的迅速蔓延，加上村镇绿色植被的减少，导致河流和地下水位下降，村镇应对洪涝灾害的能力减弱。国外一些发达国家经历了较长时间的村庄建设之后已经将乡村建设的重点转移到乡村人居环境的改善上，利用生态系统的自我修复能力并辅以人工措施来保护乡村本底的自然景观，为我们提供了案例借鉴。
村镇水环境治理包括乡村河流景观治理和村镇雨水绿色基础设施建设两方面内容。村镇雨水基础设施利用自然环境并应用人工模拟自然生态方式，通过生态技术手段，治理乡村水环境，提高应对洪涝灾害的能力，实现乡村水体的良性循环。如雨水收集净化装置，渗透性道路铺装，植被浅沟等措施。乡村河流景观治理则主要是针对乡村现有的河道景观，可以采取如下几种方式：滨水生态景观带，滨水绿道，对堤岸进行生态化改造等，在较大范围层面上则可以采取设立自然保护区，生态湿地公园，建设区域性生态走廊等方式。
2.3坚持科学发展观，坚持资源节约的原则
科学发展观要求社会主义新农村建设应该坚持可持续发展的发展，走资源节约的道路。而基础设施投资一般规模较大，投入大，消耗的社会财富大的特点就更加要求村镇基础设施规划时应该坚持资源节约的原则。具体来说，应该做好以下几点：第一、基础设施规划应该以使用为主，使用清洁节能技术。在制定村镇基础设施规划时应该尽量使用适合农村使用的清洁节能技术使用，例如在进行农村卫生设施规划时，可以推广沼气技术。第二、在制定规划时坚持节约土地的原则，农村基础设施建设会占用大量的稀缺土地资源，而土地资源是不可再生的，因此规划中必须使用节约土地的方案。第三、坚持保护环境，坚持以人为本。在制定农村基础设施规划时，需要考虑到对环境的保护的原则，例如在规划卫生设施、水利设施时要考虑到对水资源和森林资源的保护。
2.4区分规划期间，形成规划体系
在制定村镇基础设施规划时首先需要确定规划区间，然后根据各个区间当地具体的经济和社会发展状况确定具体的规划。这样可以使规划的长期和短期目标相符合，建立起适合当地发展状况的动态基础设施规划体系。
参考文献：
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]346号）精神，现将我县农村卫生和重大疾病防治工作情况汇报如下：
一、自治县基本情况：
××县地处广西中部偏东的大瑶山区，成立于1952年5月，是全国最早成立的瑶族自治县。全县总面积2518平方公里，辖3镇8乡81个村（居、社区）委会，总人口14.8万人，其中瑶族人中占34.44%。瑶族中有盘瑶、茶山瑶、花蓝瑶、山子瑶和坳瑶5个支系，是世界瑶族支系最多的县份和瑶族主要聚居县之一。全县共有医疗卫生机构15个，其中县级4个，中心卫生院2个，普通卫生院9个。此外，还有行政村卫生室15个，厂矿场、学校等医疗室2个；城镇个体医疗诊所68家。全县总床位312张，其中县级202张，乡级110张；国家卫生技术人员356人，其中西医生231人，中医16人，护理95人，其他专业14人。已获得高级职称6人，中级职称138人。全县每千人口拥有卫生技术人员2.38人。11个乡镇共有村医121人，每千个农业人口拥有村医0.87人。
二、自治县农村卫生和重大疾病防治工作情况
（一）组织领导方面：
县委、县人民政府对全县卫生工作高度重视，始终把卫生工作列入全县重要议事日程，成立了以县政府分管副县长为组长的自治县农村卫生工作领导小组以及自治县重大疾病防治工作领导小组，严格、认真地贯彻落实上级有关指示精神，推行县、乡、村领导干部卫生工作责任制，级级把关，层层落实，把各级卫生工作完成情况作为考核领导班子和领导干部政绩的重要依据。在具体的工作中，实行领导负责制，平时加强相关理论学习，认真领会上级文件精神，有针对性地召开专题会议研究部署，制定全县卫生工作的政策、制度和措施，以确保全县卫生工作的扎实开展。
（二）工作措施方面：
一是出台政策，落实责任，切实加强农村卫生工作。自治区党委、人民政府《关于进一步加强农村卫生工作全面提高农民健康水平的决定》（桂发[
]8号）下发后，县委、县人民政府十分重视，立即根据我县的实际情况，出台了《自治县农村医疗救助实施暂行办法》（金政发[
]32号）和《自治县农村医疗救助实施方案》（金政发[
]3号）两份重要文件，并于今年4月29日，召开了全县卫生工作会议，认真贯彻落实全区农村卫生工作会议精神。根据《广西壮族自治区农村初级卫生保健规划保健规划要点（2001——2010）》（桂政发[
]11号）文件精神，结合我县实际情况，制订和完善了《自治县农村初级卫生保健规划（2001——2010）》。调整、充实了自治县初保委员会成员单位，明确了各部门的职责，责成各初保成员单位依据《自治县初级卫生保健规划（2001——2010）》制订了本部门、本单位的初保工作实施方案。并且于今年
月协助来宾市相关技术人员完成对我县医疗卫生状况的专项调研，并形成了《夯实基础，保障健康》的专项调研报告。
二是健全组织，明确职责，综合开展艾滋病防治工作。自治区艾滋病防治工作会议于5月31日在南宁召开，会后，我县迅速成立了由县人民政府县长为主任的自治县艾滋病防治工作委员会，委员会下设办公室，办公室主任由县卫生局局长担任，负责日常工作，各乡（镇）、县直各部门也相应成立了艾滋病防治委员会，。县、乡工作委员会辖区内艾滋病防治的领导和协调工作，建立协调会议制度，工作委员会每季度至少召开一次协调会，解决防治工作中出现的问题，进而研究、部署下一阶段的工作台。按照要求，县委、人民政府联合下发了《关于加强艾滋病预防控制工作的通知》（金发[
]36号）。县卫生局也因应下发了《关于印发金秀瑶族自治县高危人群工作队实施方案的通知》（金卫疾控[
]46号），由县疾病预防控制中心的专业人员组成干预工作队，在全县范围内全面开展高危人群的干预工作。县疾病预防控制中心落实专人负责管理艾滋病防治工作，负责的工作包括艾滋病感染者或患者病人的个人档案、随访、探视及面对面的健康教育与行为干预，疫情的统计、上报等等。
三是采取措施，防控结合，对狂犬病进行有效防治。狂犬病防治工作电视电话会议召开后，县人民政府办公室下《关于加强狂犬病预防控制工作的紧急通知》（金政办发[
]79号）和《关于预防控制畜类狂犬病的通告》，要求各部门加强合作，开展犬类免疫，做好狂犬病防治工作，进一步加强狂犬病疫情监测报告工作，按照《广西壮族自治区人间狂犬病监测方案（试行）》要求，县疾病预防控制中心落实专人负责狂犬病监测工作，按要求及时上报各种监测报表，同时要求各乡（镇）卫生院上报监测月报表，做好犬伤人员、疫苗接种人员和病例的登记工作，及时对病例进行个案调查。为提高犬伤处理能力，我县举办了一期由乡（镇）卫生院院长、防疫医生、县直医疗单位负责人参加的狂犬病知识培训班。加强狂犬疫苗的管理，实行逐级供应，保证狂犬疫苗的质量，有效地控制了全县狂犬病的发生。
四是认真实施结核病防治规划和落实卫十项目。县人民政府办公室下发《关于印发自治县结核病防治规划（2001-2010年）的通知》（金政办发[2003]132号）。县卫生局下发《关于印发金秀瑶族自治县结核病防治规划（2001-2010）200年实施计划的通知》（金卫疾控[2003]58号）、《金秀瑶族自治县结核病控制项目归口管理规定的通知》（金卫疾控[
]15号）、《金秀瑶族自治县结核病控制项目技术方案的通知》（金卫疾控[
]14号）。
年3月正式启动了结核病控制项目，对辖区内的结核病人实行了归口管理与治疗。目前在案治疗结核病患者为170人。
七是积极开展计划免疫工作。
1、为规范县、乡、村计划免疫预防接种、上卡和接种证的管理工作，在今年5月份我县有针对性地组织相关人员认真学习《200-2010年广西妇女儿童发展规划》、《广西计划免疫条例》、《广西预防接种工作暂行规定》、《全区计划免疫工作质量监测综合评估方案》、《全区计划免疫工作三年奋斗目标》、《金秀瑶族自治县乙肝疫苗纳入儿童计划免疫工作实施方案》等有关法律法规和文件，提高了他们的理论水平，从而使他们在工作得心应手。
2、加快计划免疫接种场所的“四室”建设步伐。各乡（镇）卫生院加大“四室”建设力度，今年已累计完成6所，占目标任务的54%，达到自治区规定要求。
3、针对冷链运转、上卡、接种的不同情况，实行定点集中接种三个乡镇，其余为上门巡回接种的方法，今年已完成上级指定的每年6次运转，截止9月，今年出生儿童上卡1130人，上卡率7.63%；五苗接种率情况为：卡介苗96.36%、脊灰糖丸98.4%、百白破菌苗97.63%、麻疹疫苗97.38%、乙肝疫苗96.78%，五苗全程接种率91.30%。在1月份开展了一轮全县强化免疫活动，全县5631名儿童得到了有效免疫，服苗率94.77%；9月份对全县医疗卫生单位开展afp病例主动搜索，共搜索门诊病例164556例，住院病例6865例，未发现afp病例，到目前为止也没有儿童计免针对性传染病发生。卫生部门还通过安全注射培训、强化安全接种意识，全县所有接种点都配备了自毁型注射器，做到安全注射，有效地避免了接种事故的发生。
五是加强宣传教育，增强全民防病意识。采取多种形式在全县范围内对各种疾病的症状、诱因及防治方法进行广泛宣传，对不同年龄、不同层次的不同群体进行集中培训学习。为加强狂犬病知识的宣传工作，在县有线电视台和桐木镇有线电视站播放狂犬病预防知识光碟录相，十月份全县科普下乡活动中采用发放宣传单、现场播放录相等方式进行狂犬病知识宣传，提高广大群众狂犬病预防知识水平，强化自我保护意识和能力。在广泛深入开展宣传教育工作中，全县已发放由自治区提供的宣传资料共计4万多份。
（三）、落实资金方面
1、200年，县人民政府在保证乡（镇）卫生院防保人员工资及业务经费的同时，将乡村医生开展公共卫生补助经费纳入财政年度预算，确保预防保健三级网的正常运作。在县财政极度困难的情况下，不仅划拨了医疗救助专项资金，还与来宾市人民政府签订了《来宾市200年乡（镇）卫生院和村卫生所基础设施建设工作责任状》。
2、县财政局每年拨给县卫生局艾滋病/性病防治经费5000元。
3、县财政每年拨给冷链经费2万元，村医补助1万元，乡镇财政按人口0.05元/人，每个村民委50元拨给计免经费和村医补助。疾控中心每年投入大量的业务经费，确保计免冷链工作的运转。
4、县人民政府与自治区财政厅于200年7月28日签订关于利用世界银行贷款/英国政府增款实施广西结核项目的再转贷协议。
三、存在的问题及建议
1、我县是国家扶贫开发工作重点县，财政极为困难，资金缺口仍然是制约我县卫生事业发展的主要原因。建议上级有关部门加大对我县卫生事业发展的帮扶力度，增加对我县农村卫生基础建设的投入，逐步提高我县的防病治病能力。
2、卫生工作发展不平衡。县级医疗卫生单位保持较快的发展速度，乡（镇）卫生院则普遍存在发展滞后的问题。
3、由于自治县财政困难，仅靠县财政微薄投入，开展各种重大传染病防治工作举步为艰，很难将传染病防治工作做到最好。
4、艾滋病防治工作中艾滋病感染者及病人的管理难度大。目前，我县所掌握的艾滋病感染者及病人的资料主要来源于区疾病预防控制中心艾滋病性病防制科反馈来的信息，很多是没有详细地址的，有些甚至是假名，因此，无法有效地落实国家对艾滋病病人及感染者的政策。
5、卫十项目实施过程中，主要存在的问题主要是配套经费不到位，加上我县地处偏远山区，病人分散，县、乡、村督导存在较大困难，复治的老结核病人，耐药性病人数多，难治愈，而多数病人的经济条件困难，又属不符合免费治疗的涂阴病人，这给我县结核病防治工作带来很大困难。希望上级有关部门对我县加强督导，提供技术支持，对涂阴病人提供免费药品治疗。
新农村建设，规划要先行。农业部于2005年底开展了21个重大理论问题研究，今年上半年又组织了百村调研活动，并在全国范围内启动实施了社会主义新农村建设示范行动。从5月中旬开始，农业部会同地方政府为示范村（场）编制新农村建设规划，目前示范村（场）规划编制工作已顺利完成。以下是具有代表性的五个典型案例：
■城市郊区村：北京大兴区北蒲洲营村规划锁定“有机农业+旅游”
北蒲洲营村的规划定位为以生产绿色有机农产品为主导产业的城郊生态型新农村，兼顾发展休闲观光农业。该村规划最引人注目的是在一个村的范围内进行总体布局的规划，实现最小范围的功能布局。按照北蒲洲营村生态有机蔬菜产业为主的发展目标，村域土地分为设施农业生产区、养殖区、休闲采摘区、居住区、基本园田、基本粮田和其他区。
解读：北蒲洲营村重视发展环境友好型农村，充分整合农村资源，实现农村产业的有序规范发展，这也成为城市郊区农村示范规划的一个共同的特点。在这方面，上海市嘉定区毛桥村的规划按照“一村一品”特色产业的发展定位，将全村规划为以观光农业为核心的农业生产区、生态工业区、生活区和观光农业区四大板块。
■农业产业村：江苏姜堰市河横村规划瞄准现代农业
河横村位于江苏省姜堰市北部，河横村依托良好的生态环境，强势打造农产品品牌，大力发展和引进高效农业、观光农业、外向农业，建成了特种种植区、特种养殖区、绿色食品加工区、科研示范区和休闲观光区等五大功能区。其规划的重点分为四个方面：一是农业生产和生态示范建设，二是农业科技示范园建设，三是绿色食品加工区建设，四是观光农业示范村建设。
解读：从河横村规划的特点看，农业产业化深度开发是最大的亮点，有利于进一步提升优势农业竞争力，最终实现农民利益的最大化。在这方面，除了河横村外，还有山东寿光市三元朱村等。虽然目前多数农村还难以达到这种程度，但通过各自特色产业的不断发展，将是实现现代农业目标的必由之路。
■特色产业村：陕西礼泉县白村规划选择“一村一品”模式
礼泉县白村地处苹果产区，农业结构以果业、养殖业为主。该村积极推进“一村一品”，大力发展现代果业，努力推进农业产业化经营，促进传统农业向现代农业转化是其规划的一大亮点。该村村域布局分为生产区、商业区、居住区和产业园区。该村推进“一村一品”的具体措施有：一是以果业发展为重点，树立品牌意识，打造优质精品果品村。二是从今年开始组织无公害农产品、绿色食品认证，积极开展良好农业规范（GAP）认证。三是延长果业产业链。四是发展运销服务组织，扩大果品的销售能力。五是以果业为主开发乡村旅游业，重点开发以农业科技园、“农家乐”和民间传统艺术展示为主题的都市观光农业圈。
解读：从白村的规划看，以果业为主业的“一村一品”正在朝着集约化、品牌化方向发展，开始形成跨区域、大规模、集群式发展格局，并开始打造一条完整的产业链条，向深加工业、服务业和乡村旅游业延伸，这符合村域经济的发展特征。但实施“一村一品”要特别注意产品趋同的问题，关键是要进行整体规划和指导，科学引导“一村一品”的健康发展。
■革命老区村：湖南省韶山市韶山村规划提升红色旅游品牌
韶山村是的故乡，全国爱国主义教育基地和革命纪念地，地处韶山风景名胜区核心景区内。为此，该村规划以开发红色旅游为主业。该村发展红色旅游的举措有：组建韶山村旅游服务开发总公司。总公司下设“红杜鹃旅行社”和“旅游纪念产品开发公司”，重点开发“农家乐”餐饮业和观光农业旅游等项目，并大力开发红色旅游产品，打造“韶山村”品牌，进一步整合韶山村旅游资源，提高韶山村旅游的竞争力。
解读：国家从2005年开始大力推进革命老区红色旅游的开发，韶山村就是其中一个典型。包括贫困农村在内的很多老区山区村，要开发形式多样的“农家乐”项目，可以发展“一村一品”和“一家一艺”，引导有条件的“农家乐”朝品牌化方向发展。
■贫困山区村：云南曲靖市麒麟区茨营村规划推行“整村推进”
茨营村地处贫困山区，是典型的农业村，经济条件落后，能源建设较薄弱。该村规划以“整村推进”的理念，把重点放在村庄基础设施建设上，重点推广清洁能源，建设生态家园。“整村推进”以沼气和太阳能热水器为中心的农村能源建设。配合沼气工程，进行改圈、改厕、改厨，形成以户为单元的“畜―沼―菜(桑、烟、果等)”农业生态种养模式。同时进一步完善配套设施，美化村容村貌；设置垃圾收集点，建立村物业服务站；发展卫生事业，完善社会救助体系；加强技能培训，培养新型农民。
解读：贫困山区的新农村建设是整个新农村建设的一个难点。从茨营村的规划看，把更多的力量集中到生态文明村的建设上，本着“先易后难、循序渐进、科学规划、整村推进”和“一年有起色、三年见成效、五年上台阶”的原则，改善基础设施，依托传统产业优势,发展蔬菜、养殖等产业，实现生态富民。
【关键词】 农村宅基地 农户访谈 制度创新
农村宅基地管理制度是关系农村经济发展和社会稳定的重要制度，其管理制度改革日益受到重视。随着我国城镇化与工业化快速推进，农村人口大量进城与大规模流动、土地资产价值日益显现造成了宅基地违法用地普遍、闲置浪费大量存在、宅基地用益物权难以得到保障等问题。安徽省是我国的发源地，在农村土地使用制度综合改革方面积累了丰富的经验，具有继续改革的基础和条件，也有加快农村宅基地管理制度创新的现实需求。因此，我们对安徽省不同区域的部分农村进行了农村宅基地制度相关情况的调查研究。
一、农村宅基地入户访谈情况分析
综合考虑地理、社会经济发展水平和城乡关系等因素，结合美好乡村建设等情况，在安徽省选择了五个调查区域，分别是皖北的亳州市谯城区、皖中的合肥市长丰县、沿江地区的宣城市宣州区、皖西的六安市舒城县及皖南的黄山市徽州区等地。我们对上述地区涉及7个区（县）13个乡（镇、街道办事处）17个村（社区）123户农户进行了入户问卷访谈，调查内容包括三个部分：农户的基本情况，内容涵盖年龄段、文化程度、家庭人口结构、收入结构等；农村宅基地使用现状，包括宅基地的数量、面积、取得等；农村宅基地管理及改革需求，涉及宅基地规划、申请、分配、退出、流转等环节。
1、访谈农户的基本情况
从访谈户家庭结构、家庭主要收入来源、劳动力出外打工情况来看，有以下特点：第一，三代同堂比例高。五个区域中三代同堂比例最低是合肥市长丰县39%，最高是黄山市调研区县接近62%，宅基地分户潜在需求大。第二，农村劳动力大量外出，40岁以上的访谈对象占到一半以上。五个区域中亳州市谯城区、合肥市长丰县及六安市舒城县常年外出打工人数较多，占访谈总人数的40%以上；宣城市宣州区离土不离乡型农民工比例稍多，占访谈总人口的20%，主要分布在城郊或民营经济活跃的农村；离土离乡型农民工占访谈总人口的18%，主要分布在偏远农村；黄山市徽州区等调研区县常年外出打工人数相对较少，仅占访谈总人数的12%。第三，打工收入已成为家庭主要收入来源。在亳州、六安、合肥等农村经济基础相对薄弱地区，打工收入占到了家庭总收入的50%以上；而宣城市和黄山市城郊和农村经济较发达的农村，做生意、跑运输等商业收入比重则占到了近三分之一。第四，土地整治后农村家庭总收入有所提高。合肥市长丰县整治后的新村将耕地流转，村民获得流转收益，同时劳动力也得以释放进城打工从而获得较高的工资性收入。整治后的新村家庭年纯收入在3万元以上的占到了83%，而整治前的旧村家庭年纯收入在2万元以下的就占到了77%。
2、宅基地利用及管理情况分析
（1）城郊或集镇的农村宅基地利用更节约，政府或市场推动的宅基地流转有利于提高宅基地使用效率。从不同类型的村庄来看，位于城郊的宅基地户均面积最小，为116m2；其次是邻近集镇的宅基地，户均面积183m2；位于偏远农村的宅基地面积最大，户均231m2。在偏远农村土地整治后的集中居住区，户均宅基地面积缩小到了100m2。另外，从农村房屋及宅基地取得途径来看宅基地实际使用面积，一类是本村村民申请或继承取得的老宅基地，这一类所占比重在一半以上，宅基地面积多在半亩到一亩之间；二类是通过土地整治村集体统一规划修建的房屋而获得宅基地，宅基地面积一般不超过当地使用标准；三类是外村村民花钱从本村集体手中购买地皮自建房屋。如某村村民在上世纪九十年代花3000元买了一块临街地皮，面积一般不超过半亩；四类是从农村房屋交易市场取得。有的农户直接从开发商购买取得，还有的通过他人转让取得，面积多在200m2以内，这一类多存在于城郊、经济活跃的农村，有的房屋土地性质已变更为国有。总的来说，后三类宅基地面积都要比第一类宅基地面积偏小。
（2）宅基地分配主要由村组决定，八成以上农户愿意集中居住。农村宅基地规划管理通过土地利用总体规划、村庄建设布点规划、土地整治规划、新农村建设规划等实现，但微观的宅基地建房秩序主要由村、组及国土所维持。从集中居住意愿来看，五个区域的访谈农民意愿度都较高，有三个区域的访谈农户愿意去集中居住的比例在90%左右，另两个区域的访谈农户愿意去集中居住的比例在80%左右。我们在亳州市谯城区某自然村走访过程中，遇到一些村民一直跟随调研人员表达希望尽快搬迁到新居的强烈意愿。该村是规划中的新村地址，为修建新村已酝酿2年多，因“增减挂钩”指标不够而多次停止建设工作，造成村民宅基地分户需求不能满足，有多户是6―8人几代住在一起，旧居不能拆迁，农田种植受影响，村民眼红周边新村建设，意见很大。有一些农户提出了集中居住的要求，如旧宅拆迁补偿各家标准要统一，新居要带小院，距离承包地不能太远。居住小区的垃圾、污水等配套设施要处理好。新居住点要有学校配套，与城市居民享受同等社会保障等。有少部分受访农户明确表示不愿意，这类农户通常对现状比较满意，如近几年刚修建了新房，或是在当地做生意且经营状况较好，还有一些是因为缺乏建房资金、集中居住区位置偏远等。
（3）宅基地超标与闲置不同程度存在，一半以上农户在补偿合理的条件下愿意退出宅基地。五个区域受访农户对宅基地使用面积标准的认知度都比较低，旧村宅基地面积超标现象普遍，农村住房占地面积一般在几十平米到一百多平米，加上庭院和附属用房等，则基本超过了当地宅基地面积标准。但从五个区域调查情况来看，一户多宅现象并不多见。另外，每个村都少量存在宅基地闲置情况，主要原因是在城里买房生活、常年在外打工不回或是去路边建房导致原宅基地闲置等等。从在城里买房情况来看呈现增长势头，访谈农户中除了皖西的六安市以外，其他四个区域均有去城里买房的情况，亳州、合肥、宣城、黄山四地旧村访谈农户在城里买房的比例在15%左右。当问及在补偿合理的情况下是否愿意将超标或闲置宅基地退出，五个区域有一半以上访谈农户表示支持，最高为合肥市长丰县愿意退还宅基地比例为75%。补偿的形式视情况而定，如果是换房，希望至少有200平米，有小院、停车库，环境好；如果是现金补偿部分农户提出要按国家标准进行补偿，还有少部分农户则希望按市价进行补偿。不愿退出宅基地的以55岁以上老年人居多，还有部分农户担心补偿标准低而不愿退出。
（4）城郊或民营经济发达的村庄宅基地流转较多，多数受访农户赞成放开宅基地流转限制。集镇和偏远农村一般没有宅基地流转发生，而城郊或民营经济发达的村庄则相对较多，流转的形式有开发商开发售卖房屋、村委会售卖沿街地皮、村民私下进行房屋买卖和租赁等。从五个区域整体来看，受访农户希望放开宅基地抵押和买卖限制比例在七成以上，但不同区域的农民观念有差别。集镇和偏远农村的农民对流转普遍没有概念，有一半受访农户不愿流转自家的宅基地，要以此留作保障，赞成放开宅基地流转限制的多为村干部或做生意的农民。在城郊或民营经济发达的村庄，赞成放开宅基地流转限制的农户在90%以上，有农户还提出流转要限定在本市县农村居民范围内。不想流转宅基地的农户大部分都认为是问自家当前有没有宅基地流转需求，对国家有关限制流转的规定和放开流转权利不清楚不理解，最典型的一个例子是，有个农户不同意流转自己的宅基地，但同意流转别人的宅基地。关于农村房屋抵押，90%的受访农户希望有需要时可以办理农村房屋抵押，以满足其在生产经营过程中资金周转等问题。
二、农村宅基地管理存在的问题
1、宅基地规划管理滞后，执行效果差
安徽省对宅基地规划管理主要通过乡土地利用总体规划和村庄规划实现。在推进农村土地整治过程中，土地整治规划对宅基地也起到了一定的管控作用。另外，在安徽省美好乡村规划中也会涉及到部分宅基地管理内容。根据调研了解到目前规划上存在的问题：第一，土地利用总体规划将下达的新增建设用地规模基本用于城镇及工业园区建设，没有预留农村新增建设用地规模，致使实际中宅基地无规划或不符合规划。第二，编制村级土地利用规划受技术、人力、财力等因素制约无法全面推开，有的地方甚至认为村土地利用规划没有必要。第三，因缺乏科学性，更没有实际考虑农民需求，致使规划执行难。第四，土地利用规划与城镇规划体系、美好乡村规划等衔接不够。
2、宅基地计划管理不能满足农民建房实际需要
根据国家相关文件要求，新增农村宅基地建设用地应纳入土地利用年度计划，各地在下达时要单列5%的宅基地农转用计划指标。但从安徽省执行情况来看存在以下问题：5%的宅基地农转用计划指标不仅不能满足农民建房的需求量，而且往往被挤占挪用。由于没有宅基地农转用计划指标，部分基层政府对宅基地基本是放任不管状态，造成村民任意占地建房而无人问津。
3、宅基地报批程序繁琐复杂
现行法律规定，宅基地审批使用原有建设用地的，由县审批；占用农用地的，由省及授权的市审批。对农村宅基地占用的耕地，县、乡组织村集体经济组织或村民小组进行补充。从调研情况看问题主要集中在以下几点：第一，农民建房占用用地指标，需要省级人民政府审批，审批时间过长，不适应农民建房随时性和零散性的特征。第二，审批程序繁琐，部门审批程序不协调。第三，补充耕地难，由村集体承担补充耕地责任难以落实等。
4、缺乏宅基地退出机制
安徽省农村宅基地退出的途径主要是土地整治复垦退出和城乡建设用地增减挂钩退出，补偿的形式一般为住房安置，属于政府主导型退出。这种退出方式宅基地退出效率高，耕地增加较多，节地效果明显，但政策依赖度高，建设资金主要由政府部门解决，在法律制度、实际操作中还存在一些缺陷。第一，《土地管理法》对宅基地退出制度缺乏系统的规定。对可以收回的宅基地政策界限、收回程序和补偿标准缺乏具体规定，可操作性不强，更缺乏引导村民主动退出宅基地的有效机制。第二，受宅基地只能在村小组内部流转限制，难以对农村宅基地进行确权登记颁证。宅基地退出多涉及到土地跨村流转的问题，而不同集体经济组织间调换的宅基地，往往因为没有法律依据而无法确权颁证。多数地方采取先将土地征为国有，再以国有建设用地划拨或出让给农民，客观上增加了宅基地置换成本，减少了农民通过宅基地置换获得的收益，制约了村庄集聚过程。第三，宅基地退出补偿标准不完善。地方普遍以补偿宅基地上的房屋为主，对宅基地的补偿往往被忽视。第四，农村宅基地退出与城镇住房、医疗、社保等衔接与转化机制不健全。集中居住区建设对农民的意愿需求考虑不足。
5、宅基地流转限制并不能遏制实际需求
尽管现行政策文件对农村宅基地使用权单独流转作出了明令禁止，但对因房屋流转而导致的宅基地使用权流转并未限制，故实践中宅基地流转现象并未真正遏制，反而为隐形市场发展提供了土壤。从安徽实地调查发现，随着城镇化的加速推进，人口出现梯度转移现象，即城郊农民向城市镇转移，山区、远郊农民向城郊或近郊转移。在转移过程中宅基地财产功能的彰显，事实上出现了大量社会需求。在宅基地流转机制缺乏的情况下，不仅存在大量隐易，也使得农村宅基地闲置现象更加普遍，城乡建设用地规模不减反增。另外农房“隐性”买卖、随意定价还容易引起经济纠纷，由于现实中出售住宅的所有收益归个人所有，集体经济组织作为宅基地所有者的权益得不到体现。
三、宅基地管理制度创新建议
根据十八届三中全会精神，宅基地管理制度改革是在坚持宅基地集体所有的基础上，进一步强化农民宅基地使用权，应与社会经济发展相适应，与资源配置改革、户籍制度改革、社会保障制度的完善同步协调，采取渐进式改革而不是一步到位。根据农户调查反映情况及对宅基地管理中存在问题的分析，建议因地制宜地逐步推进农村宅基地管理制度创新。
1、完善宅基地规划管理制度
第一，编制村级土地利用规划和宅基地专项规划。考虑安徽省农村编制村土地利用规划普通存在技术、财力、人力等实际困难，建议结合新农村建设、美好乡村建设和统筹城乡发展，安排专项资金开展编制村级土地利用规划试点。另外，宅基地专项规划作为村级土地利用规划的分支，建议在安徽省各地推进宅基地整理项目之前，首先编制好宅基地专项规划。第二，分区域分类别推进宅基地规划管理。根据城镇规划区内外、集镇、偏远农村不同区域，制定不同类型村庄规划发展战略及不同的建房模式。要注意避免盲目推行集中居住。在皖北、皖中等地势较为平坦、农村房屋较为破旧的村庄，村庄集聚效果明显，而皖南等山区丘陵地带，户均宅基地面积较小，过分强调集中不仅增加农民农业生产时间成本和经济成本，土地综合整治效果也有限。第三，健全规划编制管理机制。建立各方主体参与规划编制的科学论证制度，提高规划的科学性和实施效率，避免村庄集聚后出现新的“空心村”；协调土地利用规划与村庄布点规划、美好乡村规划之间的关系，探索一个部门主导、多个部门参与规划编制的新机制，真正实现多规合一。
2、创新宅基地计划管理方式
根据调研情况，提出两种宅基地计划指标管理方案。第一种方案：取消宅基地用地计划管理方式，主要通过规划来控制宅基地总量。严格审查宅基地申请条件，只要是符合规划、“一户一宅”、面积标准的前提下，直接办理农转用手续，不再实行计划指标管理。这种方案在基层国土资源管理部门有呼声，也能满足农民建房需求。但前提是宅基地申请条件能在实际中被严格执行，否则容易造成农用地尤其耕地被大量占用，农村宅基地规模很快达到规划上限，国家对建设用地管理失控。第二种方案：改革现行宅基地农转用批次审批办法，建立先使用后核销制度。由县级人民政府每年年初一次性申请办理农转用审批，年底提出年度新增村民宅基地需要的年度土地利用计划核销申请。这种方案在基层国土资源管理部门中呼声较高，解决了每家每户单独分散申请难以一次批准的问题，农民建房能得到部分保障。由于宅基地仍有计划指标管理，从国家宏观角度来看，建设用地能得到年度有效控制，也有利于保护耕地。但可能存在的问题是：年终核销的量有可能大于年初申报的计划；宅基地计划指标仍然得不到保障，出现批准后无指标核销的局面。目前辽宁、广西等地都已探索宅基地指标先使用后核销制度，证明了其存在的合理性。建议采取第二种方案，避免出现一放就乱的局面。
3、健全合理高效的审批监管制度
十八届三中全会要求“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”，宅基地审批制度也应按照这一精神确定其改革目标及思路。建议：第一，调整审批权限。根据《决定》“对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”，建议安徽省试点探索调整宅基地审批权限：一是利用存量建设用地的宅基地审批的，由现行的县审批调整为乡审批；二是宅基地占用农用地的，由现行的省及授权的市审批调整为授权县（区、市）政府审批，年底报市政府备案，有利于缩短报批时间，提高审批效率，使县（区、市）政府负责宅基地占用农用地后的耕地占补平衡。第二，简化审批程序。对未打破村组界限集中建设的、移民搬迁等大范围跨村集中建设的、利用存量建设用地的，减少申报环节，提高办事效率。另外，对因乡镇规划、国土等部门间存在扯皮而影响审批时效的，建议乡镇相关部门建立联合办公机制。第三，确立由县级人民政府负责耕地占补平衡。建立宅基地建设基金，该基金来源于本集体经济组织获得的土地收益和政府通过土地整理等转移支付方式和部分新增费，专项用于旧宅基地复垦、占用农地建住宅的占补平衡。
4、构建农村宅基地有偿退出制度
（1）完善由政府主导的宅基地整体退出机制。一是为确保跨村组农民宅基地能完成确权登记颁证，对于农民因集中居住等涉及跨村跨组的，只要满足以下条件就可实现宅基地流转：跨村小组申请宅基地的本户在原村小组无宅基地，符合“一户一宅”的原则；经坐落地集体经济组织三分之二以上村民代表签字确认；申请跨村小组宅基地的家庭人员参与坐落地生产资料再分配需经村集体讨论决定等。二是合理制定宅基地退出补偿标准。根据十八届三中全会关于“赋予农民更多财产权利”的要求，除了补偿地上建筑物及其附着物外，还应包括对宅基地的补偿。三是建立宅基地节余建设用地指标利益分配机制。构建指标交易平台，增强村集体和农户个人在交易中的主导性，使指标收益向其倾斜。四是充分考虑农民生产、生活实际需要，逐步完善农村集中居住区建设。
（2）建立宅基地零星退出配套政策。根据调研了解，目前农村存在四类零星、分散的可以有条件退出的宅基地：一是已移居城镇，在城镇实现充分就业，并在城镇拥有固定住所，原农村宅基地长期闲置；二是主要劳动力在城镇就业，但在城镇没有固定住所，农村宅基地仍需继续使用的；三是子女已移居城镇，且年事已高基本无劳动能力的老人所拥有的宅基地；四是特殊群体如孤寡老人、五保对象的宅基地。第一种情况宅基地主动退出的愿望最为迫切；第二种情况如能进行宅基地和城镇住房进行置换，并给予原农村居民基本社会保障，同样可以形成宅基地退出需求；第三、四种情况，通过以宅基地和土地承包经营权换养老保险、以农村住房置换中心社区住房，让其老有所养，从而形成宅基地退出的原动力。建议：一是构建宅基地退出经济激励机制和约束机制。对于自愿退还闲置、多余宅基地的农民，从耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等费用中给予奖励，零星退出补偿标准应与整体退出补偿标准一致。二是建立具有融资、管理、指标流转职能的农村集体建设用地收储、交易平台，与整体退出节余指标同样进入市场交易，允许节余指标在市域范围内统筹交易，提高资金回收能力。三是确定宅基地退出与户籍、土地承包经营权相分离的原则，在宅基地退出后，根据退宅进城和仍留在农村居住的不同对象，建立住房、社保、就业等衔接政策。
5、开展农村房屋抵押试点
宅基地流转涉及农民权益的变化，需慎重对待。考虑到安徽省农村社会经济发展相对落后，建立宅基地流转市场尚不成熟，可先探索开展农房抵押试点。从安徽省调研情况来看，一些地区城镇周边郊区及发达地区农村在农房抵押方面已经具备一定的条件，可以选择不同类型的一些地区开展试点，对农房抵押做法进行试验，通过对比分析，总结建立农房抵押管理办法。
【参考文献】
第一条为保障农村建房需求，规范农村建房管理，节约集约利用土地资源，促进城乡建设健康有序发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国公路法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《湖北省土地管理实施办法》和《自治县城乡规划建设管理条例》等有关法律法规规章的规定，结合自治县实际，制定本办法。
第二条自治县行政区域内的农村建房管理适用本办法。
本办法所称建房管理包括宅基地及其建设活动管理。
农村村民建房涉及到建制镇和集镇规划建设管理的，应当按
照城镇和集镇规划执行。
第三条宅基地属于农村集体经济组织所有，农村村民作为集体经济组织成员依法享有使用权；集体土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让。
禁止城镇居民到农村购买农民集体土地建房或者购买集体土地上的房屋。
第四条各乡镇人民政府以及自治县国土资源、住房和城乡规划建设部门、村（居）民委员会在各自职责范围内负责农民建房的监督管理。
第五条农村村民建房应当坚持“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持“加快新农村建设，加强集中建房点中心村建设”的宗旨，遵循“依法用地，合理用地，保护耕地”的原则。
农村村民新建、改建、扩建住宅应当充分利用原有宅基地及村内空闲地、劣地和废弃地，一般不准占用耕地，严禁占用基本农田。
鼓励农村村民到乡镇规划选址的中心村新型农民住宅小区建房，推进农村村民集中居住；鼓励拆旧建新，积极推进“空心房”拆除和农村土坯房、架子屋改造。
第二章规划管理
第六条农村村民建房应当遵循村镇规划、乡镇土地利用总体规划和土地利用年度计划。
第七条农村村民建房应当遵守以下规定：
㈠县城规划区(含新区)内的农村村民建房由所在地规划建设管理机构会同国土资源管理机构现场踏勘提出选址和用地意见，并报自治县人民政府批准。
㈡建制镇、乡集镇和村庄规划区内农村村民建房由乡镇规划建设管理机构会同国土资源管理等机构提出选址和用地意见，按法定程序报批。
㈢规划区外的农村村民建房，由所在地乡镇规划建设管理机构会同国土资源管理机构提出选址、设计方案推荐和用地意见，报乡镇人民政府审批。
第八条农村村民建房规划应当遵守以下规定：
乡镇人民政府按照合理布局、节约集约用地、统筹兼顾、相对集中的原则，科学编制农民建房规划，重点规划居住户10户以上的新型农村住宅小区。规划区内的农民建房按规划执行。其他农村农民建房，允许“一户一宅”建设，但应当按照新农村建设推介房型或推介房型的改进型建房，偏远村庄不宜集中建房的地方，农村村民可以根据当地的地形和地质条件在原址拆旧建新或者另外选址建房，建筑方案经所在地乡镇规划建设管理机构审核，报乡镇人民政府批准。
第三章农民建房的报批及管理
第九条农村村民建房应当依照村庄规划进行建设，并按照规定程序取得《建设规划许可证》和《建设用地批准书》。
在规划区以外的，只需取得《建设用地批准书》。
农村村民建房用地涉及林地、环保、河道（流）、滩地、公路以及电力、旅游(柴埠溪旅游景区规划控制范围)和通讯等设施控制范围的，应当进行前置审批或者征求相关部门意见。
第十条县城规划区（含县城新区）的农村村民申请建房应当遵循以下程序：
㈠村民向村（居）民委员会提出申请，填写《村民建房申请表》，由所在村（居）委会审核签署意见，村民所在地规划建设管理机构会同国土资源管理机构凭建房人户口簿、原住宅土地使用证、土地承包经营合同、林权证等有效证件，按照公路、林业、水利、环保、旅游、电力、通讯等部门和机构提供的许可前置建设条件，组织村（居）委会现场踏勘；
㈡规划建设管理机构根据规划设计条件，审查设计方案图，划定建筑规划红线，核发《建设规划许可证》，并会同所在地国土资源管理机构办理用地报批手续，核发《建设用地批准书》；
㈢规划建设管理机构会同国土资源管理机构对取得《建设规划许可证》、《建设用地批准书》的村民在建房开工前放线、施工中检查和竣工后验收。
建制镇、乡集镇和村庄规划区内的农村村民申请建房，参照前款规定程序办理。
规划区外的农村村民申请建房，由农村村民向村（居）民委员会提出申请，填写《村民建房申请表》，村（居）委会审核签署意见，乡镇规划建设管理机构会同乡镇国土资源管理机构提出选址和用地意见，提出规划设计要求，推荐设计方案图，办理用地报批手续，核发《建设用地批准书》。
第十一条符合以下条件可以申请在公路两侧沿线改建、扩建、新建住宅：
㈠在村庄规划控制区内需改建住宅；
㈡原房屋用地面积低于限额标准的农村村民扩建住宅；
㈢子女已达婚龄，分家、分居而无住宅；
㈣在原址危房拆除重建住宅；
㈤因重点建设项目需要,原宅基地被征收需建住宅;
㈥因自然灾害移民搬迁需建住宅;
㈦其他特殊情况者。
符合前款规定条件，在公路两侧建筑控制区内、河道两侧申请宅基地的，应当首先经自治县交通、水利及相关部门审批后，再按程序办理。
严禁以开挖宅基地为名私设采石场。
第十二条有下列情形之一的,不予审批宅基地:
㈠不符合土地利用总体规划、城乡建设规划的；
㈡将原有宅基地及地上建筑物转让、出租、赠与或者改为经营场所等非生活居住用途后，再次申请宅基地的；
㈢现有宅基地面积能满足分户需要，或宅基地超过法定标准的；
㈣申请人为非农业户口的；
㈤在地质灾害隐患点威胁区域内的;
关键字：公墓；管理；规划；权责；制度化
农村公益性公墓是指不以营利为目的，为本村（镇、街道）辖区内农村居民死亡后提供骨灰安葬的公益性公墓。建设公益性公墓，是推进殡葬改革的重要内容，是节约土地资源，保护生态环境的必然要求，也是尊重和保障人权，倡导文明新风，树立新型社会主义文化的重要举措。因此，科学进行农村公益性公墓建设，找到一条适合农村公益性公墓管理的途径和方法意义重大。
1 农村公益性公墓要科学规划，依法建设
在我国很多农村地区，传统观念根深蒂固，封建迷信思想残留严重，每个家族选择一片“风水宝地”进行丧葬的现象广泛存在。分散丧葬造成了大量土地资源、森林资源等很多自然资源和社会资源的浪费，也不利于集中进行管理。
很多墓地选址靠近林区或易燃作业区，清明节又是天气干燥，容易发生火灾的危险季节，所以每年由于清明祭扫引发的火灾都会造成大量的生命财产损失。以湖南省为例，在2004年4月3日共发生254起森林火灾，创下了2004年以来单日火灾数的最高纪录，其中九成火灾是因为扫墓燃放鞭炮或者烧香烛及纸钱引起的。2004年浙江省仅4月3日一天，就发生森林火警火灾99起，超出历史最高纪录，这些火警火灾95%%以上是由清明上坟烧纸、燃放爆竹引起的。
农村公益性公墓建设，在前期的选址规划的过程中，要严格按照《中华人民共和国殡葬管理条例》等国家的法律规定，科学选址，科学规划。农村公益性公墓的建设要依照本区域的整体规划进行，不得在城市整体规划确定的规划建设城区及村镇规划区范围内进行。农村公益性公墓建设要本着节约用地的原则，尽可能选择在荒山荒坡进行建设，不得破坏当地的自然环境和生态环境。农村公益性公墓不得在耕地、森林较为密集的有林地和水源保护区、文化保护区、封山育林区和居民区建设，不得在铁路、公路主干线两侧建设。农村公益性公墓规划要在保证符合国家法律法规的基础上，适当照顾和参考当地的风俗习惯，实现科学规划与社会和谐的目标。
2 农村公益性公墓要明确管理职权，科学管理
各级政府及相关组织在农村公益性公墓的管理中要建立清晰的管理职责和管理关系，以确保集中组织力量进行建设，确保后期管理有序。农村公益性公墓要切实避免多头管理，避免出现权利交叉和管理空白。
一是要明确农村公益性公墓的组织建设单位，监理单位和验收单位。确定明确的组织管理关系后，层层落实责任制，责任到人，确保公墓选址规划符合国家规定和规范，保证公墓建设的质量和进度。
二是要明确农村公益性公墓建设的资金来源。农村公益性公墓不是以营利为目的的，带有社会公共基础设施建设的性质。一般来说，农村公益性公墓建设资金要由县级、乡镇级、村级等三级共同承担。其中，以乡镇和村级财政的投入为主导，县级财政部门适当予以补贴，各相关部门要简化审批手续，依据国家政策性措施减免部分费用，降低农村公益性公墓建设和管理成本，维护公墓建设的的公
益性。
3 农村公益性公墓要合理透明收费，科学管理
农村公益性公墓不得从事任何以营利为目的的经营性收费活动，收费的项目必须严格按照物价主管部门批准的标准实施。
第一，农村公益性公墓管理要建立专门的财务账户。确保专款专用，确保全部资金用于公墓的建设、维护、管理，严禁擅自改变专项资金的用途；定期公开专项资金的使用情况和明细。
第二，农村公益性公墓管理的上级部门要变被动为主动，积极深入到公墓管理部门一线，查找问题，发现问题，及时纠正问题，改进问题，物价主管部门要做好监督监管，定期或者不定期组织检查，对发现的巧立名目，乱收费等现象严肃处理责任人。
第三，物价主管部门在严格核定农村公益性公墓收费项目和标准。农村公益性公墓管理部门要提供公墓建设的成本费用预算与实际使用情况，日常管理与维护费用明细及证明材料，提供公墓竣工资料及验收合格材料等。对于材料不全或者弄虚作假的管理人员，依法依规处理。
4 农村公益性公墓要实行制度化管理，接受政府和社会监督
农村公益性公墓管理要实行并实现制度化，才能提升管理水平，实现真正意义上的规范管理、科学管理。依托管理和服务并重的原则，自觉接受政府和社会的监督，提高公信力。
首先，要建立健全公墓管理的各项规章制度。依据国家殡葬管理条例、档案法等法律法规，结合本地区本墓区实际情况，制定切实可行的管理制度。宣传贯彻相关的管理制度，让制度管理的观念深入人心，成为每个墓区管理人员的行动“指南针”。特别是要建立公墓档案管理制度，将丧户的基本信息，墓穴的位置、面积、价格、编号等进行登记造册，保证丧户信息的完整性与真实性。建立公墓档案查阅、借阅的工作流程，保证档案的安全性。
其次，要建立岗位工作责任制。将墓区管理的责任和范围细分细化到每个部门，每个岗位，每个人，层层分解任务，层层落实责任，增强全体管理人员的责任感，保证岗位工作任务的有效性，保证墓区管理的高效秩序。
再次，自觉接受政府和社会监督。在墓区显著位置公开墓区的基建信息，收费项目及收费标准，公开墓区维护费用及明细等信息，以公开透明的方式主动接受政府和社会的监督。对于违规在墓区修建家族墓，特权墓，或修建的墓穴超过了国家的相关规定，不符合墓区管理规定的违法行为，政府主管部门要坚决予以取缔，责令恢复原状，没收违法所得，并按照国家法律规定严肃处理，触犯刑法的坚决追究法律责任。
5 农村公益性公墓要创新管理方式，倡导文明新风尚，建设社会主义新文化
