1989年之后的几年，欧共体单方面中断与中国的高层往来、军事合作、政府贷款和合作项目，使得中欧经贸关系的发展受到严重的影响和阻碍，但自1992年起，由于中欧政治关系大体恢复，中欧经贸关系也开始了新一轮的发展。1995年7月，欧盟委员会提出了《中欧关系长期政策》，强调要同中国全面发展政治、经济和贸易关系，明确表示欧盟与中国应建立长期合作关系以保证自实现双方共同的目标。这是欧盟有史以来制定的第一个对华关系长期发展战略，它不仅是对1985年协定的深化，更重要的是它表明欧盟对华战略性政策框架初步形成，对中欧经贸关系发展具有重要的历史意义。1996年11月，欧盟委员会又公布了《欧盟对华合作新战略》，将欧盟对华长期政策进一步具体化，再次强调欧盟对华政策的全面性、独立性和长期性，表示要进一步促进双方在经贸、科技、发展援助等领域内的交流与合作。1998年3月25日，欧盟委员会公布了《与中国建立全面伙伴关系》文件，要求把中欧双边政治经济关系提高到欧美、欧日的同等水平上;支持中国尽早加入世贸组织等，并于2000年9月发表了关于执行1998年文件的报告。
为了使欧盟更加卓有成效地执行1998年确定的对华政策和追求欧盟与中国关系长远目标的实现，欧盟委员会在2000年报告的基础上又于2001年5月提交了《欧盟对华战略：1998年文件执行情况和促进欧盟政策更为有效的未来步骤》文件，制订了具体务实的中短期目标：在国际社会中与中国进一步接触，其中关于政治和全球性问题的对话格外重要;支持中国在法治和尊重人权的基础上转变为开放的社会，这是欧盟与中国关系的核心;使中国融入世界经济，这对中国继续改革开放具有重大意义，也是全面深化欧盟与中国的关系的关键;更好地利用欧洲现有资源支持与中国的交往;正确利用现代技术，扩大欧盟在中国的影响力。2002年3月，欧盟发表《国家战略报告：中国》，继续强调1998年和2001年欧盟对华文件所确定的对华政策目标，并进一步明确了对华合作的三个重点领域。第一，通过机构强化与能力建设、人力资源开发与构建稳健的商业法规框架以及促进私人部门的知识诀窍与技术的转移来确保中国经济与社会改革进程的可持续性;第二，通过提供知识和专业技能来促进可持续发展，协助中国谋求环境保护、社会发展与经济增长之间更好的平衡;第三，鼓励良好治理，促进法治、民主与经济、社会、政治与公民权利的履行以及强化构成市民社会网络的结构与进程。
一、利益诉求
与任何国家的对外经贸政策一样，欧盟对华经贸政策的变迁也反映了欧盟对发展中欧经贸关系的利益诉求以及这种利益诉求的动态变化，此外，欧盟1995年后的对华经贸政策中的一个重大变化是欧盟试图促进中国与欧盟的制度趋同，这在发展政策中体现得极为明显;另一个显著特点是欧盟对华总体政策越来越积极，而指导经贸实践的具体政策措施则越来越苛刻。
(1)出于欧盟经济利益需求
从既得的经贸利益来看，欧盟对华经贸政策与经贸关系实绩形成了相互促动的良性循环。1985年中欧贸易协定之后，欧盟与中国的贸易突飞猛进，1984年-2000年间，中欧贸易额增长了近12倍。据中国海关统计，2001年，中欧贸易额达766亿美元，比2000年增长11%，其中欧盟进口409亿美元，同比增长7.1%，欧盟对华出口357亿美元，同比增长15.8%.按照中方统计，2001年，中欧占我外贸总值15%，欧盟是居日本、美国之后的我国第三大贸易伙伴。欧盟对华直接投资自1985年以来也取得了极大的进展。特别进入20世纪90年代，欧盟已成为中国吸引外资的主要对象，欧盟企业对华投资稳步增长。2001年，欧盟来华直接投资项目数为1217个，实际投入40亿美元。到2001年底，欧盟来华投资项目数达12583个，实际投入303亿美元。欧盟对华投资的增长快于我国全部直接投资的平均水平。1986年-2000年期间，欧盟对华直接投资项目、合同金额和实际投资金额的年均增长速度分别达到29.0%、25.9%和25.9%，均高于我国全部外商直接投资的年均增长水平;欧盟对华投资的资金密集程度明显高于其他国家/地区的对华投资，2000年欧盟投资合同的项目平均规模超过800万美元，远远高于全部外商直接投资280万美元的平均水平。在技术出口方面，欧盟国家是中国引进先进技术与设备的最大供应者。2000年-2001年，欧盟成员国向中国出口技术分别为2317项与1050项，合同总金额为130亿美元。截至2001年底，中国从欧盟成员国引进技术共13495项，合同总金额约672亿美元，占我国引进技术总额的一半左右。良好的中欧经贸关系实绩为欧盟对外经贸关系的促进与平衡提供了坚实基础，完全符合欧盟的经济利益需求，这促使欧盟在总体政策上重视中国，加强中欧经贸关系。
从潜在的经贸利益看，欧盟将继续在政策上支持中欧经贸关系的发展。2001年，中国GDP位列世界第6位，而欧盟2001年文件认为，“按照购买力平价理论”，中国的经济实力总体上已经与日本持平，仅次于美国。而且，中国已成为电信、运输、能源和环保等行业的全球生力军和重要市场;据估计，到2005年，中国还将拥有3亿互联网用户，而同期美国的用户数量为2亿。2001年中国对外贸易已经突破5000亿美元，为世界上第七大贸易国;中国所吸引的外国直接投资迅速上升，仅低于美国而跃居世界第二，已连续9年成为吸引外资最多的发展中国家。而欧洲由于正在建构一个全新的市场结构与政策结构使企业与消费者预期谨慎，从而对欧盟经济增长产生了暂时的不利影响，经济活动难具活力。欧盟1961年-1970年国内生产总值平均增长4.9%，1971年–1980年降为3.0%，1981年-1990年再降为2.4%，1991年-2000年更降至2.0%，同期美国则分别为4.2%、3.2%、3.2%和3.4%;而且，与美国和日本不同的是，欧洲的外贸依存度更高。与此同时，我国对欧盟出口仅占其自盟外进口总额的5%左右，欧盟对华投资占其对盟外投资的比重还不到2%，双方合作潜力依然巨大。加速发展中欧经贸关系将为欧盟获得廉价优质的资源与商品(服务)、存量与增量庞大的出口市场以及稳定与高回报的投资场所，有利于促进欧盟的经济增长。因此，为中欧经贸关系提供政策保障显然符合欧盟的经济利益需求。
(2)出于欧盟国际政治利益需求
2000年欧盟葡萄牙首脑会议所确定的未来五年战略性目标明示了欧盟不仅要在欧洲成为领袖，而且要在世界上树立领袖风范。这种愿望是由欧盟的经济实力所激发，也将由经济实力来保证。按人口、GDP、资本输出以及对外贸易等指标(根据OECD统计)来衡量，欧盟的经济实力超过美国居世界第一。而随着欧盟的扩大，欧盟的经济实力将进一步加强，尤其重要的是，欧盟不仅因为新加入国家正处于经济起飞阶段而拥有更大的市场规模与市场容量，而且欧盟作为世界上最大的资本输出国和商品与服务出口国，再加上欧盟相对宽容的对外技术交流与发展合作政策，对世界其他地区的经济发展特别是包括中国在内的发展中国家至关重要。欧盟是经济“巨人”，但欧盟并不甘心仅仅如此，因而，欧盟正在谋求并且正在逐步成为与美国模式大不相同的重要政治力量。欧洲的目标不仅是要制定世界贸易规则，为了保证外部经济对欧洲的稳定性和确定性，欧洲也将要求参与乃至直接制定国际货币规则，欧元是谋求这个权力的起点。欧洲将会凭借强大的统一货币来参与国际货币体系规则的制定，遏制美元霸权，伸张欧洲货币利益。由于经济实力的支持和欧洲各国货币在世界货币体系中的实际地位决定了欧元的崛起和强大是不可避免的。
但是欧盟的国际权力需求采取了完全不同于美国单边主义的“温和模式”——欧盟尤其重视在国与国之间通过接触、对话与合作来扩大共识和解决分歧，不搞硬性对抗;在处理国际事务中十分重视并寄希望于“多边主义”，强调共同利益、权力分享和遵守有约束力的共同游戏规则等。这必将为更多的国家所接受，同时也将为诸多的国际组织所欢迎。“9.11”事件不仅更加强化了欧盟的信念，而且也更加强化了国际社会对欧盟模式的认同。在欧盟看来，“9.11”事件是一个历史的转折点，它使得在国际社会中一些早已存在的问题凸现出来，在全球化的时代，局部的不稳定必然会带来全球性的后果，为此，欧盟强调在多边体系之中、通过有效的国际性的法律手段来对抗恐怖主义;欧盟希望“9.11”事件之后的国际秩序会有一个良性的发展，加强与包括阿拉伯国家在内的第三世界的关系，通过加强与这些国家的对话，通过更大程度地向这些国家开放市场来促进它们的发展，促进它们与欧洲各国的联系，进而稳定这些国家内脆弱的政治制度。在对外贸易方面，欧盟委员会主管贸易的委员巴斯卡尔·拉米9月17日在欧洲议会演讲时表示，未来贸易政策的首要目标是谋求稳定与安全，向第三世界国家更多地开放市场，通过WTO等多边贸易体系，在共同的法律框架之下，加强同第三世界国家的联系，这符合欧洲的利益。因此，考虑到中国的政治经济地位，不难理解，发展中欧经贸关系自然就成为欧盟谋求国际政治利益战略的一个重要组成部分。
同时，也要清醒地认识到欧盟对华政策的内在涵义。对外政策大体可以分为五类：信号性政策、试探性政策、条件性政策、分离性政策与实施性政策。信号性政策只是一种外交辞令、姿态与信号，既不存在责任问题，也不存在执行问题;试探性政策是谋求一种回应与反馈，可能成为下一步政策决策的基础;条件性政策是取决于一定条件才得以执行的政策;分离性政策在很大程度上表现为话语与行动存在背离现象，或至少利用话语的不完整性，最典型的例子是欧盟将中国从“非市场经济国家”名单上删除，但在实践中，主要还是按照非市场国家的标准来处理的;实施性政策一般都是技术性很强的政策，如关税政策、技术标准等。可以说，欧盟对华政策文件中这些涵义都得到了体现。对外政策含义的多重性为欧盟在处理中欧关系以及谋求中国对欧盟的支持方面准备了广阔的活动空间。
(3)欧盟对华经贸政策更为关注制度趋同
中欧双方在很多政治领域还存在着巨大的分歧，如人权、、台湾等，中欧关系已经因此而遭遇过挫折。正如欧盟2001年的《欧盟对华战略：1998年文件执行情况和促进欧盟政策更为有效的未来步骤》文件所表明的，“跟中国建立伙伴关系不是一件轻而易举的事。中国的政治体制不同于欧盟与之保持密切联系的其他大多数主要国家，欧盟对人权等问题的关注间或导致双方关系紧张”。2001年文件是欧盟对华政策的最新立场和行动要点，它既表明了欧盟通过长期政策的制定希望保持良好的可持续的中欧经贸关系，也同时表明了欧盟的担忧，这种担忧既来自理解中国问题的困难，也来自中国对欧长期政策的不明朗与非法律化，还来自欧洲人认为的中国政治的不确定性。在2002年《国家战略报告：中国》对中国的形势分析中，欧盟的担忧再次得到体现。实际上，1995年之后，欧盟对华经贸政策的一个重大变化是欧盟不仅强调经贸关系的发展，而且更为关注经贸关系作为一种政治工具来谋求融入国际社会，谋求中国与欧盟的制度趋同，这在欧盟的“发展合作”领域体现得最为明显。
欧盟对华经济贸易政策变迁解析来自:PPT中国·PPT资源网
欧盟的对华发展合作已开始转向“外部性”很强的领域，如经济与社会改革、环境与可持续发展以及良好治理与法治等，这与欧盟试图将中国完全纳入国际社会的政治意愿是一致的，同时也是为了降低欧中交往的政治成本。特别重要的是，由于政治体制等诸多因素的巨大差异，政治关系的变化往往会给中欧经贸关系带来很大的不确定性，因而，从欧盟来看，制度趋同会使发展政治关系拥有共同基础，从而有利于降低中欧经贸关系的不确定性，促进中欧关系的良性发展。
(4)对华总体政策与具体政策措施相分离
虽然欧盟对华总体政策越来越积极，但是，在指导对华经贸实践的具体政策措施上，欧盟却日趋苛刻，最为典型的领域是安全技术标准、欧盟对华反倾销与WTO的特保机制等。欧盟的安全技术标准尽管绝大多数并不是可以针对中国的，但对中国也是极为不利的。欧盟的安全技术标准主要涉及食品卫生和食品安全、工业产品的安全标准、劳保标准、环保标准和无线电干扰技术标准等。近年来，随着科技的发展和对消费者权益保护的加强，欧盟安全技术标准日益严格，所涉及的领域日益广泛。这些技术法规对欧盟以外的国家，尤其是众多的发展中国家来说，无疑是技术壁垒。尽管欧盟至今尚未形成统一的、公开的技术性贸易壁垒政策，但客观上形成了体系越来越完善、效果越来越明显的技术性贸易壁垒。欧盟经济发展水平高，其质量技术和检验检疫标准高于我国相关标准，甚至高于国际标准，这使得我国的产品进入欧盟市场的难度将越来越大。欧盟2002年将成立“欧洲食品权力机构”，统一管理欧盟内所有与食品安全有关的事务。目前，欧方坚持对我输欧禽肉产品实行逐批检验;我国酱油、花生、茶叶等产品多次遭到欧盟快速预警通报机制的通报。此外，欧盟还敦促中国尊重国际劳工组织在有关大会上提出并得到国际社会认可的劳工标准以及强化产品的环境标准。欧盟的技术标准具有普适性与刚性特点，即根据欧盟自身利益的需要适用于所有输欧产品与服务，而不是针对具体国家;欧盟技术标准只会越来越多，要求越来越高，而不会降低。当然，由于中国某些商品在欧盟市场占有率很高而引起的该类商品标准的制定，实际上是欧盟充分应用技术标准普适性的名义来遏制中国商品的大量出口，保护了欧盟的同类商品制造商，是实际上的贸易歧视，打火机的CR标准便是典型的例子。
欧盟对华反倾销也是顺利发展中欧经贸关系的技术。欧盟最早对我国出口产品发起反倾销调查，对我国出口产品反倾销立案也为最多，立案高达93起。尽管欧盟已经从1998年起不再把中国列入其反倾销政策中的“非市场经济国家”名单，但是附加了关于市场经济地位的五条标准和分别税率的八项条件(现简化为四项条件)。
目前，中国仅有7家企业获得市场经济地位。欧盟对华反倾销政策仍具有较大的歧视性，中国企业(尤其是国有企业)获得市场经济地位仍面临极大的困难，这无疑会增加中国产品进入欧盟市场的难度。
中国加入WTO后，欧盟在对华反倾销、反补贴以及技术性贸易壁垒领域并不会因为中国的入世而变得宽松或至少“一视同仁”，相反，由于过去针对中国的关税与非关税壁垒因为中国的入世而日渐消失或减弱，欧盟将会更加强化对这些为WTO规则所允许的合法贸易政策工具的运用，以保护欧盟的产业。就中国方面来说，由于我国的对外贸易增长迅速，我国出口商品因为劳动力成本因素或企业价格竞争而价格低廉，我国出口商品由于我国总体的经济技术水平不高而在技术标准、环境标准乃至劳工标准上与欧盟的要求有较大差距，我国企业对欧盟的政策法规与技术标准了解甚少，因此，欧盟的保护行动不断成功，这也更进一步强化了欧盟的“反中国出口商品偏好”。此外，随着中国入世议定书的签署，欧盟又获得一个新的直接针对中国的贸易政策工具——“特定产品过渡性保障机制”《中国加入世贸组织议定书》第16条，而且期限长达12年。2002年6月，欧盟已就中国的特保条款立法，要求根据特保机制对中国产品实施数量监督。
二、未来走向
可以肯定的是，欧盟对华政策主流在可预见的将来仍将是积极的，这不仅是由于欧洲的经济增长需要中国的贡献，也由于欧盟谋求国际权力需要中国的支持，还由于全球问题的解决需要中国的合作与参与。欧盟经济的低速增长速度与中国稳定的高经济增长使欧盟支持中欧经贸关系的发展具有巨大的利益所得;欧盟作为一个独立的国际政治实体正在极力谋求获得国际规则能力与国际行动能力，这包括多边体系、欧元与欧洲货币权力、世界贸易规则以及欧美日冲突制衡机制等。欧盟的国际政治经济利益需求要求有实力强大的国家支持，这就使欧盟不能忽视与经济迅速发展的中国发展良好持续的经济关系，扩大在中国的影响力。而且，正如欧盟2001年文件所表明的，“从全球化角度来看，中国这样一个地域辽阔的国家既是一切国际性和区域性重大问题的症结所在，也是解决问题的关键所在。所谓接触，就是要建立全面的联系，以便在一切共同关心的问题上达成共识，协助世界各国共同解决国际性和区域性问题”。但是，欧盟始终是“自我利益导向”的，这可能会在不同的时间里在不同程度上对中欧经贸关系产生不同的影响，对这种不同影响的分析和预测有助于我国采取适当的政策措施更好地发展对欧经贸关系，支持我国经济增长和经济安全。当前的核心任务是强化对欧洲以及中欧经贸关系的研究，制定我国对欧经贸关系长期政策。
在发展对欧长期经贸关系中要实现四个层次的平衡，即对外与对内的平衡、对欧盟与对其他地区的平衡、对欧盟的政治与经济的平衡、对欧盟与对其成员国的平衡。
首先，要做到对外与对内的平衡。考虑到全球化、中国与国际经济的密切关系以及我国在经济起飞阶段所需要的外部支持，大力发展与包括欧盟在内的一切国家的经贸关系有利于我国的经济增长，但考虑到我国独特的文化传统、价值观、政治体制、意识形态、外交政策与巨大资源规模，我国在大力发展对欧经济关系的同时，应更多地关注国内经济的发展，从而既保证获得对外经济交往的收益，也能有效维护国家经济安全。随着改革的深入，我国的经济结构正在日益改进，市场结构也在逐步成熟，而传统的社会结构也在逐渐现代化，这极大地提升了我国经济增长的潜力，因此，“眼睛向内”的发展模式已经具备条件。
其次，要做到对欧盟与对其他地区的平衡。大力推进各种形式、渠道的东亚合作，积极促进东亚真正形成一支区域性力量，我国过去重美日而轻欧洲的对外经济政策必须适时调整，建立起相对平衡的中美、中日与中欧经贸关系政策框架，既有利于我国继续与世界三大经济力量的经济交往，同时也避免受制于美日的被动局面。
加工贸易自改革开放以来在我国得到迅猛发展，现已超过一般贸易成为我国最主要的贸易方式，在我国对外经济贸易中占有十分重要的地位。许多文献已对加工贸易的兴起以及在我国开放经济中的作用做了细致地分析。但是，由于加工贸易本身的特性，以及在我国发展过程所显现出来的不足，诸如，与国内产业关联性弱，固化我国静态比较优势，对一般贸易产生挤压，不利于技术进步，以及监管困难易引发走私和税收流失等等，也使一些学者和实际部门人士对加工贸易在我国的进一步发展以及现行优惠政策提出诸多质疑。因此，今后我国加工贸易应如何发展，现行的政策应如何调整，有必要深入探讨。
一、分析的前提和框架
本文对我国加工贸易政策的分析是基于以下前提和框架展开的。
1.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（下文简称《十五纲要》）。加工贸易作为整个国民经济的组成部分，其发展方向以及实现的目标应服从于并有助于我国整体经济发展战略。我国政府已制定《十五纲要》，这是今后五年内我国经济和社会发展的指导性纲领，因此，加工贸易的发展及政策调整也应以此为指南。本文将以《十五纲要》所提出的经济发展的总体目标为指导，对现行加工贸易政策进行剖析，提出我国加工贸易发展及政策调整的原则，在此基础上，对加工贸易政策调整作出建议。
2.加入世界贸易组织(WTO)。我国已经加入WTO，这将极大地改变我国经济建设和发展的外部环境，其中，既有有利的改变，也有不利的改变。为最大限度地趋利避害，我们在制订一切政策时要充分考虑到“入世”的影响。我们将主要就“入世”对加工贸易的中间品替代，对加工贸易的出口以及贸易磨擦公平解决等方面来讨论我国加工贸易的发展及政策调整。
3.加工贸易的“进口——加工——出口”分析框架。在现实中，加工贸易就是对“两头在外，中间在内”这样一种特殊的贸易方式的界定。我们对加工贸易的理解和研究着眼于两个方面：一是“加工”，二是“贸易方式”。“加工”属于“中间在内”环节。它是东道国投入具有比较优势的生产要素对进口投入要素进行加工生产的过程，它表现为国际分工。作为一种“贸易方式”，加工贸易的实质是“两头在外”。无论是“来料加工”，还是“进料加工”，主要原材料、零部件等由外商提供或从国际市场购入，加工制成品应全部出口。许多国家的政府为了利用“加工贸易”这一贸易方式，往往实行相关的政策措施，对原材料等中间品的进口以及加工成品的出口进行必要的管理，所实行的政策措施更多的是鼓励性的，特别是确保加工成品的出口。之所以如此，在于加工贸易对本国的经济、外贸发展有着其他贸易方式不可替代的作用。这就不难理解为什么对加工贸易的研究与对其相关的政策探讨总是无法剥离的。因此，加工贸易是由“进口——加工——出口”三个环节构成的一个有机的整体，缺少其中任何一个环节都不能成其为加工贸易。本文将按照这一框架，分别对相关政策进行分析。不可避免的是，这三个部分的政策划分不可能是十分精确的，一项政策会影响三个环节。但就我们研究政策的目的而言，这种不精确并不十分紧要，因而我们在文中并未严格拘泥于这种划分。而分三个环节分别进行论述的好处在于，有利于我们基于加工贸易的内在运行机理和各个环节的突出问题来讨论相关政策，从而使政策剖析和建议更具有针对性。
二、我国加工贸易发展及政策调整的目标和原则
我们认为，我国加工贸易今后一段时期内的发展及政策调整的目标和原则的确立，应紧紧围绕《十五纲要》制定的总体战略目标来进行。根据加工贸易本身的特性及作用，《十五纲要》中所涉及的就业、产业结构调整和扩大出口等问题值得我们在考虑加工贸易政策时重点注意：
1.关于就业。大力发展和鼓励以劳动密集型产品为主的加工贸易，在我国仍然有重要的战略意义。目前，我国加工贸易从事的大多仍是劳动密集型的产品加工，应该说这符合我国劳动力资源丰富所决定的比较优势，对于缓解就业压力，创造就业机会发挥着巨大的作用。因此，要实现《十五纲要》提出的有关就业的目标，有必要大力发展加工贸易。因为，首先，就业问题的解决离不开出口贸易的扩大；其次，以我国目前的工业发展水平而言，尚不具备资本、技术、管理等方面的比较优势，换言之，要扩大出口，我们所能依赖的，就是充分发挥劳动力比较优势的劳动密集型产业或劳动密集程度较高的生产环节的加工贸易。
当然，这并不是说我们要永远停留在为跨国公司当加工装配车间的阶段，相反，在发展加工贸易的过程中，我们要注意学习先进技术，管理经验，建立营销渠道，积累资本，努力将出口产业升级至更高的技术层次。但是，在完成这个过程之前，作为一种过渡，采取加工贸易的方式来缓解就业压力，积累资金、技术包括经验都是完全必要而且必须的。
2.关于结构调整。目前我国的加工贸易对产业结构升级的作用不够明显，主要表现在加工程度低，加工链条短，原材料国产化率低，波及效应不强等等。这是否意味着发展加工贸易与我们优化工业结构，增强国际竞争力的目标互不相容呢？我们认为，对这个问题的回答应该是否定的。一方面，我们大力发展加工贸易为解决就业问题所必需；另一方面，加工贸易这种贸易方式本身固有的两头在外造成的产业关联程度低，波及效应弱的弱点也不容讳避。这要求我们在政策制订中努力兴利抑弊，充分发挥其积极的作用，同时对其消极的一面要加以纠正克服。
我国是一个发展中大国，具有与小国不同的特点。那些适合于韩国、新加坡等新兴工业化国家的发展经验并不能完全地照搬到我国来，而是要有选择地加以学习吸收。在产业结构的优化这个问题上要坚持同样的原则。大国的产业结构调整与产业升级往往毋需像小国那样完全依赖外部的力量，因为一是国内的市场足够大，可以让新兴产业达到足以获得规模经济的规模；二是因大国进行产业升级所需的技术、资本等如果全部依赖外部引进，即使供给能力不成问题，代价恐怕亦难以承受。因而，我国的产业结构升级，主要还是要依赖自身的技术研发，创新人才的培养，创新机制的建立以及管理水平的提高。把我国产业结构调整，工业结构优化的希望完全寄托于外部，仅仅依靠引进技术或资金来完成，是不现实的。
这并不等于说个别处于特殊地理位置和具有特殊发展基础的地区无法通过发展外向型经济来促进产业结构升级。相反，深圳市以加工贸易的方式吸引了大批国际知名跨国公司前往设厂，显著地加速了深圳市高新技术产业的建立和现有产业技术升级。在国际分工进一步深化和生产全球化程度不断提高的今天，加工贸易无疑是发展中国家了解学习国外先进技术和管理方式，尽快建立起自己的高新技术产业的一条重要途径。
3.关于扩大出口。出口是推动一国经济增长的重要因素。从加工贸易在我国对外贸易中所占有的举足轻重的地位来看，在今后相当长的时期内，这种贸易方式仍是我国对外贸易增长的主要推动力量。当然，在促进加工贸易增长的同时，也要注重其质量的提高。加工贸易中存在着的出口商品结构和市场结构不合理，高科技产业加工贸易比重低，以及加工贸易增值率较低，管理中存在漏洞等问题都必须加以重视、解决。我们进行加工贸易政策设计和调整的目标，正如《十五纲要》第十七章第二节指出：“加强加工贸易管理，提高加工贸易增值率，扩大加工贸易出口。”
根据以上分析，我们认为，新的时期，加工贸易政策制订所应遵循的原则和实现的目标是，在今后相当长的时期内，继续发展加工贸易，发挥其利用我国的比较优势，创造更多的就业机会；而且，利用“入世”为我国加工贸易的大发展创造的良好外部环境努力扩大出口；同时，对加工贸易要用政策措施加以引导，注意增强其对产业结构升级的作用，努力提高加工过程的技术含量和附加值，扬长避短，以利于我国实现产业结构升级，培养新的比较优势，增强国际竞争力，使加工贸易发挥促进外贸增长和国民经济发展的重要作用。
三、对现行加工贸易进口环节的政策的评价
1.加工贸易中的利用外资政策。引进外资是我国对外开放的一项重要内容。《十五纲要》指出，十五期间，要积极合理有效地利用外资，把吸收外商直接投资作为利用外资的重点，完善利用外资政策，鼓励外商特别是跨国公司参与国有企业的改组改造，投资高新技术产业和出口型产业，促进我国产业结构调整和技术水平的提高。
我国目前利用外资的主要方式是利用外资从事劳动密集型加工贸易。当然，我们不能否定这种方式在改革开放之初，我国加工贸易还未得到充分发展时期，对于我国对外贸易额的增长和我国产品早日进入国际市场所具有的意义；但是，必须认识到，发展中国家利用外资的重要目的之一——引进先进技术和促进产业结构升级——却未能得到很好的实现。由于我国利用外资多采取加工贸易的方式，因而外资并未带来多少先进技术；而且，由于外资集中在劳动密集型加工行业，导致了一定程度的恶性竞争和产品的过剩。从国内看，由于外商投资的劳动密集型加工工业的过分膨胀，引起产业结构不合理更加严重，激化了本来就存在的能源和原材料的供求矛盾。
在加工贸易发展过程中出现上述不尽如人意的情况，有违我们利用外资的初衷，在政策方面也有值得检讨之处。有些地区在发展加工贸易的过程中，片面追求外贸数量的增长，而不注重其质量的提高，对于外资的流向，既不加限制，又不予以引导。致使外资大量进入劳动密集型简单加工行业，而未能发挥其对我国技术进步、产业升级的应有作用。
我国现行的加工贸易政策给予产品出口型外资企业相当多的特殊优惠，其目的是促进我国对外出口规模的扩大，缓解当时我国外汇短缺带来的压力，充分发挥对外贸易带动经济增长的作用。但是，客观上也鼓励了外商将资金投入到“大进大出”型的加工贸易行业，利用我国的廉价劳动力，进行技术含量较低的加工工业品的生产。这在当前，已经不利于我国进一步提升产业结构，增强出口竞争力的需要。
1995年6月，国家计委，外经贸部联合了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》两个文件，目的就在于正确引导外资产业投向，尽快改变目前外商投资集中于“短平快”项目的局面。但是两个文件下达后并未产生预期的效果，主要原因是没有配套的政策手段及缺乏规范的地方政府行为。
目前的加工贸易政策中，对于外资投向增值较高的生产环节和产业的鼓励尚嫌不足。大量的外资从事附加值较低的最终装配环节的简单加工贸易，长此以往，对我国上游原材料和中间投入品产业的成长不利。
总的看来，现行的利用外资政策促进了我国外向型经济的发展，积极作用不容置疑；但同时，由于情况的变化，现有政策对于外资促进我国产业结构升级和技术进步的鼓励措施不足，将从事简单加工贸易的外商投资企业和从事高附加值、高科技产品生产的外商投资企业不加区别地给予优惠，并不能很好体现国家的产业政策精神，也不利于我国的加工贸易向提高增值率和技术含量的方向发展。
2.加工贸易进口环节有关提高中间品本地化率的政策。现有加工贸易中间品本地化率不高是一个公认的事实，这种状况既是我国原有产业结构不合理，技术水平落后从而中间投入品行业产品竞争力的劣势所决定了的，又与加工贸易本身“两头在外”的特点有关。但这并不意味着发展中国家和地区不能在发展加工贸易过程中逐步提高投入品的本地化率，从而促进国内原材料行业的发展。不少发展中国家和地区的经验表明，通过适当的政策引导，加工贸易投入品的本地化率会得以逐步提高，从而会更加充分地发挥加工贸易的波及效应。
我们不能硬性地规定加工贸易出口品使用的国产材料比重，因为目前我国的确还无法生产某些投入品或其产品的质量达不到加工企业的要求。况且，那样做也违背了WTO的国民待遇原则。政策所能做到而且应该做到的，就是为国产投入品和进口投入品提供一个公平竞争的环境，使已具竞争能力的国产投入品不致因为政策的歧视而失去竞争优势。我国的加工贸易政策中的确存在这种不合理的对进口投入品的“超国民待遇”现象：加工贸易企业进口投入品可以免缴关税、工商统一税（增值税和消费税）；而如果从国内购买中间投入品则只能享受部分退税（征17%，退19%）的待遇。在这种情况下，许多原本会使用国产料件的企业也转而进口加工所需的投入品。我国加工贸易波及效应差，与此不无关系。
令人欣慰的是，我国加工贸易发展成就最为显著的深圳市了《深圳市关于鼓励来料加工业务使用国产料件的通知》，鼓励外商委托加工单位向境内企业购买料、件（除国家禁止或限制出口的原材料外）进行加工装配，成品全部交还外商出口；允许以国内购料方式委托我方加工装配的外商，根据需要委托加工单位向市经济发展局提交国内购料申请表，申请国内购料。但就全国范围来看，其它地区尚无类似规定。我们认为，此类鼓励政策，与相应的产业指导政策相结合，有利于我国中间投入品行业的成长，促进加工贸易波及效应的发挥，最终将优化我国的工业结构，提高我国工业的国际竞争力。
另有学者认为，鼓励加工贸易企业使用国产料件不必要采取给国产料件足额退税的手段，而可以通过对进口料件征以相当于国产料件的税赋来实现。这种论点无异于取消对加工贸易的优惠政策，使之与一般贸易处于同等的地位。我们认为这样做可能造成加工贸易的衰退，从而影响我国扩大出口和增加就业目标的实现。由于对加工贸易实行免税的优惠政策为国际上通行的做法，因而我国取消对加工贸易的优惠，必将使大量加工贸易转移到与我国处于相似发展阶段的发展中国家，其结果可能是进一步影响我国对外贸易国际地位和对外开放形象，得不偿失。
综上所述，我国目前加工贸易政策中，对中间投入品国产化的鼓励不足；加工贸易虽然规模上不断扩大，但对于产业结构升级的促进作用却很有限。这种状况，不利于实现我国提升产业竞争力的目标，因而，要予以适当的调整。
3.现行加工贸易的监管政策。我国现行加工贸易监管中存在的主要问题就是由于采取了不合国情的开放式监管模式造成严重的走私。这已被证明是我国加工贸易政策中的一个失误。由于我国加工贸易已经形成了分布区域广，涉及行业面宽的格局，此时再试图将其纳入封闭式监管模式由于成本太高而根本不现实。
尽管如此，我国的加工贸易监管部门还是试图在增量部分作出补救。2000年4月27日《国务院办公厅（关于进行设立出口加工区试点）的复函》批准在大连、天津、北京、烟台、深圳、广州等地设立出口加工区。同年5月24日，海关总署颁布《中华人民共和国海关对出口加工区监管暂行办法》作为出口加工区监管的法律依据。出口加工区的设立实际上对区内加工贸易企业引入了封闭式的监管模式。《复函》中指出：“要按照优化存量、控制增量、规范管理，提高水平的方针，先把新增加的加工贸易企业引入出口加工区，逐步实现对加工贸易企业的集中规范管理。”以我国现有加工贸易的庞大规模，不可能一夜之间都由开放式监管转变为封闭式监管，因此，在建立出口加工区容纳新增加工贸易企业和一部分具备条件的现有加工贸易企业的同时，也要加大管理力度，严格审批手续，坚决打击利用加工贸易进行走私的犯罪活动。在这方面，我国海关已经做了大量的工作。如1989年《海关总署关于对来料加工进口料件收取保证金问题的规定》中明确指出：“对少数资信不好，管理混乱，或有走私违法前科的企业所经营的来料加工进口的料件，已批准的拆解旧汽车和废旧家用电器来料加工合同进口的料件，以及需加强管理的特定的进口料件，先收取相当于进口税款的保证金，加工成品出口经海关核销后，退还保证金。”
我们相信，通过对存量加强监管力度和将增量纳入封闭式监管的方法，将会较好地解决我国加工贸易中存在的走私严重的问题，促进我国加工贸易健康发展。
四、对现行加工贸易加工环节政策的评价
目前我国加工贸易加工环节的主要问题是增值率较低，造成这种状况的直接原因有二：加工技术水平较低；加工链条短。其实这两个问题是有联系的，较低的技术水平决定了加工环节只能进行那些简单加工装配操作；只有在进一步提高技术水平后，才有可能延长加工链条，获得较高的附加价值。但是从政策角度来考虑，这两个问题要加以区分。
1.技术水平问题。加工贸易加工环节技术水平低，极少采用先进技术的状况，与发展中国家的比较优势以及加工贸易本身的特点是符合的。发展中国家（如我国）最大的比较优势就是有大量廉价的非熟练劳动力，这一点吸引跨国公司将生产环节中需要大量使用非熟练劳动力的加工装配环节转移到我国来，进行加工贸易。可见，加工贸易实际上是国际分工的一种方式，在分工中发展中国家由于自身条件的约束，被局限在生产技术水平较低的加工装配阶段；而发达国家则利用其资本和技术的优势，占据了生产的研发及技术含量高的生产环节。
了解了这一点，有助于我们更加清醒地认识我国鼓励加工贸易发展的目的。这个目的不是利用加工贸易来使我国生产技术得到实质性的进步，而是利用外国资本，增加就业，以及扩大对外经济交流，取得外汇收入等。如果我们不切实际地期望通过加工贸易的发展，就可解决我国技术水平落后于发达国家的问题，结果必然会让我们大失所望。但这是否意味着加工贸易的加工技术水平就不需要提高，或者发展中国家政策在这个问题上就无能为力了呢？都不是。技术进步固然不是发展加工贸易的主要目的，但它是利用外资的主要目的之一。现在我国利用外资的主要方式是加工贸易，这种局面对于提升我国的生产技术水平无疑是不利的。从历史经验来看，一国劳动力成本的优势仅可以保持有限的一段时间，如果在这段时间里该国生产技术水平还没有实质性的提高，还未在其他生产环节上形成新的比较优势，则该国的加工贸易将会成为无根工业而萎缩。同时，国际竞争力出口也将受到影响。因此加工贸易解决就业的作用固然重要，但技术水平的不断提高亦不容忽视。尤其是外资大量流向加工贸易对于技术水平的提高的不利影响必须予以重视。
很明显，政策应在引导外资流向上有所作为，而且也能够有所作为。发展中国家一般都对于流入的国外资本投入进行政策引导。如日本在20世纪50～60年代实行的引资政策，重在引进国外先进技术，这体现于《外汇及外资法》和《外资法》的规定及其运用中。凡根据1950年日本政府的《外资法》规定所鉴定的外资项目，其外国技术的输入，合同期限超过1年以上，费用以外汇支付的叫做甲种技术输入，这种输入方式需要经过外资审议会、大藏省等部门批准；另一种叫做乙种技术输入，即根据《外汇及外资法》鉴定的合同，期限在1年以下，费用以外汇支付，如果期限超过1年，费用以日元支付而无权兑换外汇，这种输入方式只需经过日本银行的批准。
我国也规定了引导外资流向的政策，如1985年6月颁布的《指导外商投资方向整体规定》，将“高新技术、先进技术、能够改进产品性能、节约能源和原材料，提高企业技术经济效益或者生产适应市场需求而国内生产能力不足的新设备、新材料”的项目列入鼓励类外商投资项目，而将“属于国家安全或者损害社会公共利益的”项目列为禁止类外商投资项目等。应该说，现有利用投资政策的总体思路是利用外资提高我国的产业竞争力和技术水平，这是正确的。问题是，在鼓励加工贸易发展的政策吸引下，大部分外商投资投向没什么技术可言的低级加工工业中去，这在一定限度内可以缓解我国就业压力，扩大我国出口创汇，但超出一定限度就有违我国利用外资的初衷，成为一种不良倾向。我国现行加工贸易政策，并未对外商投资企业进行加工贸易的技术水平进行甄别，因而即使是对提高我国生产技术水平无益的简单加工，也能获得给予加工贸易企业的一切优惠。这种政策可能扩大了我国利用外资的数量，但对提高利用外资的质量而言，则是需要改进的。
2.“转厂”问题。现行的加工贸易政策对“转厂”施加了种种限制，这对于延长加工贸易品在我国的增值链，提高增值率是不利的。比如《中华人民共和国海关关于加工贸易保税货物跨国深加工结转的管理办法》第四条规定：“海关对保税货物深加工结转采用计划审批制度，转出企业在申领《加工贸易登记手册》后，即可凭《中华人民共和国海关加工贸易保税货物深加工结转申请表》向海关申报结转计划。经转入地海关同意后，可分批办理结转送货手续。”对于按转关运输办理货物结转的情况，转出和转入企业必须向所属海关提出申请。企业在办理结转时常常受到限制，且所需时间长，有时难以如期结转。转出、转入地海关对商品名称、数量和价格等存有异议时，手续更难以办理。转关查询实需耗时1至2个星期，严重影响了周转速度和贸易效率。一些外资企业对转关产品不得不采取先出口香港特别行政区复进口的做法，徒增经营成本。因此，我国在制订有关加工贸易结转深加工的政策时，尚须考虑企业实际情况，精简手续，促进加工贸易国内增值链的延长，以提高增值率。
五、加工贸易出口环节的政策评价
目前我国加工贸易出口方面存在的问题主要有出口贫困化增长及由于原产地规则而引起的贸易摩擦。出口环节是加工贸易最后一个环节，直接决定着加工贸易所带来的收入能否实现以及效益的好坏。因此，认真对待出口方面的政策是非常必要的。
发展中国家利用自身劳动力，资源优势发展对外贸易，存在着出口贫困化增长的可能，但是，这种贫困化增长并不一定发生。如果能够不断改善其出口商品结构，逐渐由初级制成品向含有更高技术含量的产品结构转化，就能在很大程度上避免出口贫困化增长的噩运。
自从改革开放以来，我国出口商品结构就是这样不断由低级向高级地改变着。虽然在出口的很多高科技产品中，我国并未掌握核心技术，所进行的也只是简单加工，但是从贸易条件的角度来看，这种转变是可喜的。有关研究表明，我国改革开放以来贸易条件并未如普雷维什等发展经济学家所预言的那样趋于恶化，其中很大原因就在于我国出口商品结构所发生的显著变化。然而，要积累我国经济发展所需要的充足的外汇，我国可能在相当长的时期内仍必须依赖传统初级产品、尤其是劳动密集型轻纺工业品的出口。有时，这与我们努力改善贸易条件的目标是有矛盾的，但是若我们能够及时地利用积累的外汇来改进生产技术，提高生产效率，则我们就有可能实现外贸与经济发展的良性互动。
至于加工贸易出口的环节中的另一个问题即原产地规则问题。我们认为，目前原产地规则方面所存在弊端并不是仅凭我国之力就可以得到克服，而是有赖于参与国际贸易的各方进行多边磋商，最终达成合理公正的原产地认定协议。
六、关于我国加工贸易政策调整的建议
基于以上分析，提出笔者对我国加工贸易政策的建议。
1.应继续奉行对加工贸易实行鼓励的政策。加工贸易对于扩大出口、增加就业的好处显而易见。“十五”期间，我国经济发展将经历重要的转型阶段，此时，保持出口快速增长和就业机会的增加是顺利实现转型的必要条件。通过鼓励加工贸易的发展，我国将获得更多的外汇收入，这有利于我国引进国外先进技术，改造传统产业，增强国际竞争力。而且，加工贸易本身，也为中国产品打入外国市场准备了良好的条件，更有利于提高中国产品的国际知名度，培训我国的非熟练劳动力为熟悉现代工业生产的熟练劳动力。当今世界，经济全球化，生产全球化趋势日益明显。融入国际分工中，成为跨国公司国际生产链条中的一个环节，学习别国的先进技术和管理经验，成为发展中国家利用后发优势发展本国经济的有效途径。加工贸易正是生产全球化的重要体现，并为技术落后的发展中国家参与国际分工提供了重要的机遇。
“入世”以后，我国将更加开放，逐步削减关税和非关税的贸易壁垒，开放本国市场，目的就在于充分利用“两种资源，两个市场”，发展外向型经济，带动整个国民经济的增长。长期来看，对加工贸易实行鼓励政策与我国“入世”后的外资政策调整方向是一致的，因而更无必要加以否定。当然，对加工贸易进行鼓励并不是说任其自由发展，不加限制。由于我们在前文中提到的原因，现行加工贸易政策中尚存在诸多问题，需加以解决。
2.增强加工贸易的波及效应。若要使加工贸易在优化我国产业结构，增强我国产业的国际竞争力方面有所贡献，就必须增强其产业关联效应，即波及效应。
目前，这种效应未得到充分发挥，其原因既有非政策方面的，又有政策方面的，而后一个原因，是政策制定者必须着重考虑的。如何引导加工贸易向着更深层次，与国内产业发生更加紧密的联系的方向发展，的确是一个对于发展中国家有着重大意义的课题。根据前文的分析，我们可大致地将这种引导分成两个方面。第一，如何使加工贸易的本地化率得到逐步提高，以发挥加工贸易对东道国中间投入品行业的联锁效应；第二，如何延长加工贸易在东道国的加工链条，以提高加工贸易的增值率，并且发挥加工贸易对东道国相关深加工环节的联锁效应。
对于前一个问题，我们建议如下：(1)提高国产料件的质量和技术含量，力争达到国际同类产品的标准。这应该是一条解决发展中国家中间投入品产业薄弱的根本途径。具体的措施则可以采取引进技术改造现有生产方式；加大对人力资本的投资以培养适应现代化生产需要的工人；对国产料件企业以税收、用地等方面的优惠；增加对国产料件企业的R&D投入；对于投资中间品生产且具有先进技术的外资方给以政策优惠等等。(2)为国产料件提供与进口料件相竞争的公平合理的外部环境。目前，加工贸易企业实际上被鼓励从国外进口中间投入品，即使是国内已具备生产能力的中间投入品往往也由国际市场进口，有时甚至是我国出口的产品经海外市场后再复进口。此种现象发生的原因之一就是国内的料件生产企业由于国家税收政策不当而遭受到不公平的对待。对待进口料件的“超国民待遇”状况不加以改变，将会继续对我国加工贸易生产料件的本地化率提高发生不利影响。政府需在加强国内原材料生产企业与加工贸易企业之间的沟通方面更多地发挥作用。比如建立加工贸易需求料件信息库，给予本国料件生产企业以信贷支持，为本国料件生产企业在海外设立宣传展览等。
至于加强延长加工贸易的加工链，以提高增值率，增强其波及效应则主要体现于转关深加工政策之中。现有的加工贸易转关深加工办法执行过程中存在手续繁冗，耗时较多的弊病，令一些加工贸易企业对“转厂”望而却步。鉴此应对加工贸易品“转厂”的政策予以适度的简化。从企业的实际情况出发，将原则性与灵活性相结合，以促进加工贸易“转厂”率的提高，从而增加加工深度和延长在我国的增值环节，以改变我国加工贸易效益低下的现状。
3.以积极的政策促进加工贸易升级。促进加工贸易升级包括两个方面的内容，一是使加工贸易产品的结构升级，逐步由劳动密集型的轻纺工业产品转向科技含量较高的高新技术产品的加工；二是使加工贸易加工环节采用生产技术逐步升级，惟如此才能不断提升加工贸易的技术水平，增加收入，并促进我国整体工业结构优化和国际竞争力的增强。
目前，我国给予低层次加工贸易和高新技术产品加工贸易及采用较先进生产技术的加工贸易几乎是同等的政策，这导致了外资大部分投向简单加工贸易，有违我国利用外资的初衷。因此我们建议对加工贸易，尤其是外资从事的加工贸易予以产业政策的引导，在鼓励外资从事上述较高层次的加工贸易以外，取消对从事简单加工贸易的外资企业的部分优惠，以此来刺激外资从技术层次较低的加工贸易领域撤出并投入到较高层次的加工贸易中去，从而发挥外资在技术、管理等方面对我国经济发展促进作用。这也许会引发人们对加工贸易能否继续如从前那样快速增长的担心。确实，实行上述政策可能使一部分外资因无力从事较高层次的加工贸易而退出我国，甚至会因此导致加工贸易创造就业机会的作用减弱。但也必须看到，就业和优化产业结构是鱼和熊掌的关系。在两者的取舍上，并不能厚此而薄彼。关键是政策上要把握适当的“度”，即使牺牲一部分加工贸易创造的就业机会，若能换来我国加工贸易的良性发展也是值得的。相反，若一味强调就业目标而忽视加工贸易的升级，这样的加工贸易势必会失去后劲，其创造的就业机会也不能长期保持。
4.对加工贸易的管理模式进行调整。我国目前对加工贸易的开放式监管模式不利于对加工贸易企业进行监督，加工贸易企业法律意识淡漠，因而现实中出现走私严重、管理成本高昂等问题。这些问题已经引起我国海关的重视。措施之一就是在大连等地设立出口加工区，对区内企业实施封闭式的监管。
对于区内的加工贸易企业，海关将改革加工贸易传统的监管模式，简化现行手续。实现加工区货物在主管海关“一次报关，一次审单，一次查验”的通关要求。具体做法有：(1)海关对加工区采取全封闭、卡口式24小时监管制度。卡口分别设立货物和人员进出通道。(2)海关对加工区企业采用计算机管理模式。海关与区内企业实行计算机联网，进行电子数据的传输和办理通关手续；加工区海关与口岸海关实行计算机联网。(3)对区内企业开展加工贸易业务不实行加工贸易银行保证金台帐制度，取消《登记手册》，海关改用电子帐簿管理，实行半年一次的总量扣减核销制度。(4)对区内与境外之间进、出的货物，实行“备案制”管理，货物进（出）口时，由企业填写《中华人民共和国海关进口（出口）货物报关单》作货物进（出）口申报。(5)加工区与口岸、加工区与加工区之间进（出）口的货物、物品，采取直通式或转关运输的监管模式，一律在加工区主管海关报关并在卡口查验放行。可以预料，随着出口加工区模式的实行，加工贸易企业的管理将逐步规范化，从企业角度来说，减少了手续、提高了效率。从海关方面来说，这种方式更有利于实施有效监督，减少利用加工贸易进行走私的作为。这种方式是我国加工贸易监管模式的发展方向。
但是在实施这些新措施时，必须注意出口加工区制度也有其局限性。
首先，我国加工贸易规模庞大，出口加工区难以容纳。由于我国特殊国情和对外开放模式，加工贸易在我国外贸进出口中所占比重和总体规模远高于一般国家，从事加工贸易的企业点多而广，只靠面积、功能都有限的出口加工区是难以负载的。第二，集中封闭管理，即使能遏制加工贸易走私也不能从根本上解决走私问题。应该看到，走私的根源是过高的关税壁垒和众多的验关壁垒造成的进口商品国内市场价格的严重扭曲，这种价格量差形成了走私的暴利来源，是走私可以存在并且屡禁不绝的根本原因。利用加工贸易走私只是走私的一种适宜的管道而已，堵死了这管道，还会有新的管道出来，所以解决走私从根本上就是降低关税壁垒和减少验关壁垒。所以，只有配合加入WTO后国内市场的扩大开放和管理体制与管理方式的市场化改革，使我国经济逐步与世界接轨，国内外价格渐趋一致，才能够既最大限度遏制走私，又为加工贸易发展提供良好环境。
七、基本结论
1.今后我国加工贸易发展战略及政策调整的目标和原则应是：继续鼓励加工贸易的发展，注意增强其对产业结构升级的作用，努力提高加工过程的技术含量和附加值；扬长避短，使加工贸易发挥促进外贸增长和国民经济发展的重要作用。
2.通过引进先进技术改造我国中间品产业的现有生产方式，加大人力资本投入，增加对国产料件企业的R&D投入，给予投资中间品生产的外资企业以政策优惠等措施来提高国产料件的质量和技术含量，力争达到国际同类产品的标准。并且，为国产料件提供与进口料件相竞争的公平合理的外部环境。
3.政府应对加工贸易品“转厂”的政策予以适度的简化，从企业的实际情况出发，将原则性与灵活性相结合，以促进加工贸易“转厂”率的提高，从而增加加工深度和延长在我国的增值环节，以改变我国加工贸易效益低下的现状。
4.对加工贸易，尤其是外资经营的加工贸易予以产业政策的引导，在鼓励外资从事较高层次的加工贸易以外，取消对从事简单加工贸易的外资企业的部分优惠，以此来刺激外资从技术层次较低的加工贸易领域撤出并投入到较高层次的加工贸易中去，从而发挥外资在技术、管理等方面对我国经济发展促进作用。
5.对加工贸易实行出口加工区管理是我国加工贸易监管模式的发展方向。但由于我国加工贸易规模庞大，不可能对现有的所有加工贸易企业都实行这种监管，只能将加工贸易增量部分移至设定的加工出口区内进行封闭式监管。对区内的加工贸易企业，海关改革传统的监管模式，简化现行手续，实现加工区货物在主管海关“一次报关，一次审单，一次查验”的通关要求。
收稿日期：2002-06-12
【参考文献】
[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要[N].人民日报，2001-03-18.
[2]郝原明.外商投资加工贸易法规实务概览[M].北京：中国海关出版社，2001.
[3]戚自科.论外商直接投资的加工贸易倾向[J].现代财经，1999.
[4]郝原明.外商投资加工贸易法规实务概览[M].北京：中国海关出版社，2000.
贸易政策审议机制（TPRM）是世界贸易组织（WTO）的三大机制之一（另外两项机制是贸易谈判与争端解决机制），它的有效运行，对于改善国际贸易环境，促进成员对多边贸易体制的法律、规则、制度的遵守，预防政府间贸易争端，均具有重要意义。对贸易政策审议机制进行研究，提高对它的认识和理解，对于我国在成为WTO成员后履行WTO成员的义务，充分利用这一机制发展我国的对外贸易，将大有裨益。
一、TPRM的由来
1947年关贸总协定最初并没有建立一项约束缔约方贸易行为的一般监督机制①，它主要通过有关条文来促进各缔约方贸易政策措施的透明度，从而监督多边贸易规则的实施。这些条文主要有第10条、第11条、第22条等。其中，第10条规定缔约方有义务公布其贸易规章，第11条规定仅允许使用关税作为国内工业的保护手段，第22条规定了协商义务。另外，对于实践中业已发生的违反关贸总协定义务的情形，受害的缔约方可依据第23条，提出“利益的丧失或损害”的指控，诉求争端解决程序，恢复缔约方之间权利和义务的平衡。上述两种监督方式表明关贸总协定的实施主要依赖于缔约方之间的相互“盯梢”（peer），总协定本身则非常被动，这在关贸总协定早期，缔约国数目有限并且各缔约方主要使用关税作为贸易保护手段的情况下，尚可奏效。60年代，随着大批新独立的国家加入关贸总协定，关贸总协定缔约国数目巨增；70年代，主要资本主义国家经济陷入滞胀困境之中，市场竞争更加激烈，各国贸易保护主义开始重新抬头。此时，由于经过关贸总协定前7次谈判，关税已大幅削减，关税作为贸易保护手段已失去了昔日的意义，美、欧、日等主要资本主义国家纷纷转向那些透明度较低，不易监督和预测的非关税措施。此外，一些处于关贸总协定边缘之上或之外的“灰区”措施，如“自动数量限制”、“有秩序的销售安排”更是纷至沓来，关贸总协定的通知和公布义务被践踏。以上诸种情况的存在，使得关贸总协定缔约方之间的相互监视变得异常困难，多边贸易体制遭到了严重侵蚀，国际贸易环境日益恶化，缔约国之间的贸易争端骤然增加，国际社会因此对关贸总协定体制的有效性产生了一种普遍怀疑。在此情况下，如何增加国际贸易的透明度，加强对总协定实施的监督，避免国际贸易重新滑向二、三十年代的无政府状态，成为关贸总协定亟待解决的问题。
关贸总协定东京回合曾试图在加强对缔约方贸易政策和实践的监督方面有所作为。这次谈判通过了《关于通知、协商、争端解决和监督问题的谅解》。谅解重申了缔约各方贸易法规和措施的公布和通知义务。在监督问题上，它授权缔约国全体“经常、系统地审议贸易体制的发展情况”②。1980年3月26日，总协定又通过了《总干事关于通知和监督问题的建议书》，使谅解中的有关规定进一步具体化。根据建议书的规定，贸易体制的发展情况由理事会每半年召开一次特别会议进行审议；审议前，由关贸总协定秘书处起草一份报告以供理事会特别会议讨论之用。特别会议之后，有关文件报告予以出版。由于秘书处的报告以及理事会的审议多停留在事实描述上，加上这种审议只是针对国际贸易体制一般情况的讨论，而非对各个缔约方的贸易政策和实践的全面评估，故作用非常有限③。东京回合之后，各国的贸易保护主义做法继续蔓延。
1983年11月，关贸总协定总干事邓克尔邀请7位著名的经济和金融界权威人士组成7人小组对国际贸易制度及其面临的问题进行研究。经过长达两年的考察，1985年7人小组发表了题为《争取较好未来的贸易政策》一书，即著名的“七贤报告”。报告在分析了目前危及国际贸易的主要问题之后，提出了解决危机的15条建议。在第8条，专家们倡仪加强贸易政策措施的国际透明度，具体做法就是“应要求各国政府定期说明其总的贸易政策，并进行答辩。为此，一个可行的办法就是定期审查，……”④这样，“七贤报告”就正式提出了对关贸总协定缔约方贸易政策进行定期审议的建议，勾画了未来贸易政策审议机制的轮廓，并为达成这一机制提供了广泛、坚实的舆论基础。
1986年9月，在发动乌拉圭回合的《埃斯特拉角部长宣言》中，来自90多个国家和地位的100多名部长们庄严宣称，“谈判应旨在增加谅解和达成协议，保证关贸总协定的监督机构能够对缔约方的贸易政策和做法及其对多边贸易体制运作的影响进行定期监视。”这样，加强关贸总协定对缔约方贸易政策和措施的监督作用就被确定为乌拉圭回合的一项谈判议题。为此，乌拉圭回合专门确定由关贸总协定体制作用（FOGS）谈判小组就上述议题进行谈判。FOGS谈判小组一方面借鉴了国际货币基金组织（IMF）和经济合作发展组织（OECD）长期以来对成员国的宏观经济政策进行审议的成功经验，另一方面又吸收了“七贤报告”的研究成果，初步达成了贸易政策审议机制协议草案。乌拉圭回合中期评审会议通过了该协议，并决定从即日（1989年4月12日）起临时运用。乌拉圭回合于谈判结束之际，对关贸总协定贸易政策审议机制进行了一定修改，并将其作为附件三列入乌拉圭回合最后文件之中。1995年1月1日，伴随着建立WTO协定的生效，世贸组织的贸易政策审议机制亦开始正式运作。
二、TPRM的主要内容
根据建立WTO协定附件三，即贸易政策审议机制协议的规定，建立这一机制目的有二，一是改善世界贸易组织成员对多边贸易体制的规则、纪律以及承诺的遵守；二是通过对各成员贸易政策与实践的理解和提高透明度，更有效地发挥多边贸易体制在世界经济中的作用。
贸易政策审议机制的内容主要包括以下几个方面：
（一）审议机构贸易政策审议机构（TPRB）负责对各成员的贸易政策进行审议。TPRB并非世贸组织三大机关之外的又一个单独的机关，它跟总理会的关系实际上是“一套班子，两块牌子”，即当总理会行使贸易政策审议职能时，它就被称作TPRB.不过，TPRB可另设主席，亦可以有自己的议事规则和文件编号⑤。
（二）审议周期世贸组织所有成员的贸易政策和实践无一例外地受到评审，但不同的成员可以有不同的审议周期。一成员的贸易政策和行为对多边贸易体制运作的影响是决定审议周期长短的因素；而对多边贸易体制运作影响的大小又取决于该成员在某一代表性时期内在世界贸易中所占份额的大小。依此计算方式，4个最大的贸易实体，即欧共体（作为一个实体计算）、美国、日本、加拿大，每2年接受一次审议；排列其后的16个实体每4年接受一次审议；其他成员每6年审议一次，最不发达国家的审议周期可以更长。在例外情况下，当某一成员的贸易政策和实践发生变化，并对其贸易伙伴发生重大影响时，TPRB在与该成员磋商后，可要求其提前进行下一次审议。
（三）定期报告
凡轮到接受评审的成员，必须在当年向贸易政策审议机构提交其贸易政策和做法的详尽报告。该报告是按照TPRB规定的统一格式进行。在两次审议中间，若一成员的贸易政策发生重大变动，必须及时向TPRB提供简要报告。此外，每一成员还必须按照统一格式提供最新年度统计数据。最不发达国家可在其提交的贸易政策报告中，详细说明其所面临的困难，以便TPRB在审议中予以特别考虑。
（四）审议过程
首先，TPRB应与接受审议的成员磋商，以确定每年的审议方案，同时完成其他审议前的准备工作。接受审议的成员可以派出人员在审议过程中介绍有关情况。
其次，被审议的成员提供一份上文中述及的贸易政策和实践报告。世贸组织秘书处，亦根据其所掌握的有关资料以及其他有关成员提供的资料，另外做成一份报告。在此过程中，秘书处可要求有关成员对其贸易政策和做法加以澄清。
接着，TPRB召开会议，审议接受评审的成员呈交的报告以及秘书处起草的报告。由TPRB任命的主发言人，以个人身份引导TPRB的讨论。任何与接受审议的国家有利害关系的成员均可出席审议会议，并针对有关的贸易政策和实践提出质询、批评或表扬。最后，接受审议方的贸易代表针对各方提问进行答辩。
审议结束后，WTO秘书处负责将成员提交的报告，秘书处的报告，以及TPRB会议记录概要三份文件合订一起，印刷出版。所有这些文件将提交给部长会议，部长会议对这些文件记录在案。
三、TPRM的特点
（一）从内容上看，贸易政策审议机制是一项“三合一”的制度
在贸易政策审议机制协议中，世贸组织成员首先一致认可了贸易政策问题上政府决策的国内透明度的必要性。作为贸易政策和实践的国际透明度的对应部分，国内贸易决策透明度对于各国立法机关在决策中顶住国内贸易保护主义压力，广泛听取社会各方意见，更好地权衡一项贸易政策的损益，制定出真正符合本国长远经济利益的贸易政策是非常重要的。“七贤报告”也将国内决策透明度作为改善国际贸易环境的15项行动建议的第一项列出。尽管如此，目前要在世贸组织体系内建立一种要求成员对其贸易政策和实践进行自查的强制机制，尚为时过早。因而，贸易政策审议机制协议对成员国内贸易决策透明度的规定不是强制性的，成员们只承诺“在它们自己的体制内鼓励和促进更大的透明度”⑥。其次，贸易政策审议机制协议中还授权贸易政策审议机构就对多边贸易体制产生影响的国际贸易环境进行年度回顾。第三，也就是贸易政策审议机制协议中最为重要的方面，即规定了对各成员的贸易政策和做法进行定期检查的审议程序———即真正的贸易政策审议机制。因此，可以认为贸易政策审议机制是一项“合三为一”的制度。
（二）从性质上看，TPRM不仅是一个透明度工具，它更是世贸组织的一项监督机制
贸易透明度是世界贸易组织的一项内在原则，其含义是：WTO成员正式实施的有关国际贸易的各项政策措施，以及成员间签定的影响国际贸易的现行协定，都必须公布，以使各国政府和贸易商都可以得到并了解这些法律和规章⑦。为确保这一原则得以实现，WTO建立了一整套透明约束机制，包括，成员有义务公布自己的经贸政策，设立咨询点以供经贸政策查询，履行通知义务等。贸易政策审议机制的目标之一就是“通过更加了解各成员的贸易政策和实践，实现其更大的透明度，从而使多边贸易体制更加平稳地运作⑧。”另外，从TPRM的运作上看，成员的定期报告制度，审议过程中各有关方之间的质询与答辩，以及审议结束后，各方报告的公布，均体现了透明度的要求；不仅如此，TPRM还倡导成员国内贸易决策的透明度。因此，把TPRM视为世贸组织的一个透明度工具无疑有充分的理由和根据。但是，对TPRM的认识又不能仅仅停留于透明度工具上，从根本意义上讲，它是世贸组织的一项监督机制，因为无论是发动乌拉圭回合的《埃斯特拉角部长宣言》，还是建立WTO协定附件三，均把加强对缔约方／成员贸易政策和做法的监视，确保多边贸易体制更加平稳的运作，视为TPRM的最终目的；再从TPRM的运作上看，审议活动不仅仅只是通报各成员的贸易政策和做法，更为重要的是，各参加方要对接受审议的成员的贸易政策和做法作出集体评估，他们或批评、或表扬、或敦促改正。可见，TPRM扮演着世贸组织监督机制的角色，而透明度则是其中一个不可或缺的前提条件。
（三）依据TPRM对各成员的贸易政策进行鉴定和评估的标准是法律标准，具体说，就是WTO协定的原则、规则、制度。
贸易政策审议机制既然是要通过对WTO各成员的贸易政策和实践进行定期集中鉴定和评估，从而审查其对多边贸易体制的影响，这就意味着必然存在一个作为鉴定和评估参照系的标准。至于这个标准是什么，TPRM协定并无明确说明。但通过以下分析，不难看出，这一标准就是构成多边贸易体制的各项原则、规则、制度以及各成员作出的有效承诺。首先，TPRM的目标是“对改进所有成员遵守在多边贸易协议和适用的诸边贸易协议项下的规则、纪律和承诺做出贡献”，“使多边贸易体制更加平稳地运作”⑨。其次，在TPRM的审议程序中，各参加方往往对接受审议的成员的那些符合多边贸易法律制度的政策措施表示欣赏，给予褒扬，而对那些与多边贸易体制背道而驰的做法则表示不满、失望、并给予批评指正。而接受评审的成员在答辩中，亦往往声称他们的做法符合WTO的有关规定，对那些实在不能掩人耳目的错误做法，则极力寻找遁词或承诺日后消除。当然，TPRM的法律标准并不意味着在审议活动中，一定要将成员的贸易政策和实践贴上合法或不合法、与世贸组织法一致或不一致的标签。实践中，TPRB往往从多边贸易体制的基本原则出发，使用经济分析的方法，评估成员的贸易政策和实践及其对多边贸易体制的影响，而较少对这些贸易措施的法律地位作出判断。
（四）从方式上看，TPRM是对世贸组织成员的贸易政策和实践进行的国别式、定期、轮流审查
首先，与关贸总协定东京回合之后理事会每半年召开一次特别会议审议国际贸易体制的一般发展情况所不同，TPRM采用的是国别式审查，即对WTO各成员的贸易政策和做法逐个进行审议，任何国家，无论是贸易大国还是小国，亦无论是发达国家还是发展中国家，均得接受审议。其次，对各成员的贸易政策和实践的审议并非同时进行，而是根据不同成员对多边贸易体制作用和影响的程度不同，规定不同的周期，定期轮流进行。可见，TPRM在确保其一般性的同时，又兼顾了WTO各成员贸易发展不平衡的现实，侧重对占世界贸易额较大份的成员进行监视，体现了TPRM的灵活与务实。
（五）从效果上看，TPRM有利于改善WTO成员间的贸易关系，预防和减少贸易争端
WTO成员定期向TPRM呈交本国经贸政策报告，并提供最新年度的统计数据，有利于提高各成员经贸政策透明度，从总体上改善国际贸易环境。此外，贸易政策审议机制为贸易上有利害关系的各方保持经常性的对话与磋商，提供了便利，这有利于增加WTO成员对彼此贸易政策和实践的理解和相互信任，有利于及时化解贸易关系中的矛盾，预防和减少贸易争端的发生，起到防微杜渐的作用。
四、我国的对策
我国加入世贸组织后，应积极利用贸易政策审议机制来改善我国的外贸环境，拓展对外贸易。具体说，应掌握以下策略：
第一，在接受定期经贸政策审议时，我国所呈交的经贸政策报告应全面反映我国的现行经贸政策措施，并重点阐明我国为经贸政策逐步向世贸组织法律制度靠拢所作的努力和取得的成绩。另外，报告还应详细说明我国的政策目标、经济发展需要、所面临的内外部经济环境、经济体制进一步改革计划。对于我国某些暂时与世贸组织规则不符的方面，仍要如实报告，但应对实际困难加以详细说明。
第二，我国政府还应积极参与贸易政策审议活动。一方面，当我国处于被评审的地位时，应认真听取其他成员针对我国的贸易政策和实践提出的问题和发表的看法。这些问题有可能是我们在贸易决策时所未曾考虑到或认识到的，因而，认真听取其他成员方合理的意见，对于我们日后进一步完善贸易政策、法规是非常有益的。此外，针对其他成员对我国贸易政策和实践提出的质询，我们亦应耐心、细致地作答。对于那些明显与世贸组织规则不符的做法，详细说明存在的实际困难，以求其他成员的体恤和谅解，并为我们援引适用于发展中国家的优惠待遇打下舆论基础。另一方面，我国还应积极参加对我国贸易伙伴贸易政策的审议，因为他们的贸易政策和做法直接关系到我方的切身利益，参与对他们的贸易政策的审议，一则可以更好地了解与理解这些成员的贸易政策和做法，二则可以针对他们采取的贸易政策措施提出质询，对于那些明确违反世贸组织规则、制度或承诺的行为提出早期警告，以确保我国的对外贸易渠道保持畅通。
第三，我国的企业应充分利用世贸组织秘书处出版的《贸易政策审议报告》。WTO成员提交的经贸政策报告内容十分广泛，涉及到一国总体经济现状、经济发展目标、贸易政策目标、经贸法律制度、金融政策、管理进出口的措施、与其他国家或地区签定的贸易协定、已完成的贸易自由化改革和即将实施的经贸政策改革规划。世贸组织秘书处的报告，内容结构上与成员提交的报告大致相同，但由于它更具客观性，因而参考价值更高。企业作为贸易行为的主体，应认真研究这些报告，做到在经贸活动中“知己知彼，百战不殆”。
注：①根据VonHoof和K.deVeymestagh在《MechanismsofInternationalsupervision》一文中的观点，一般监督机制应具有以下几个特征：一、根据国际协定设立；二、经常性；三、普遍性，即该组织内的各成员必须一视同仁地接受监视；四、全面性，即对成员的有关行为进行全面监视，而不局限于对某一特定事件的处理。
②《关于通知、协商、争端解决和监督问题的谅解》第24条。
③SeeVictoriacurzonPrize：GATTSNewTradePolicyReviewMechanism，inWorldEconomy，June1991，Page228.
④见《争取较好未来的贸易政策———行动建议》，载《国际贸易》，1985年第9期，第27页。
⑤《建立WTO协定》第4条。
⑥《建立WTO协定附件三：贸易政策审议机制》B部分。
⑦参见主编：《关税与贸易总协定》，法律出版社，1994年版，第73页。
论文摘要：欧美国家贸易政策演变的历史证明，真正的自由贸易并不存在。一国政府在何时采取严格的贸易保护政策，何时又大力倡导自由贸易政策，完全取决于政府的目标，这种目标具有功利性质。另外，对外贸易政策的多变性也和一国不断变化的内外部环境有关。 论文关键词：欧美国家，自由贸易，贸易保护 欧美国家贸易政策的演变历史证明，真正的自由贸易是不存在的。一国政府到底应支持还是控制对外自由贸易，无论在理论上还是在实际决策中，从来都争论不休。自由贸易思想和贸易保护理论也仅仅是学术上的区别，从一国的贸易政策上看，有时难于完全区分。因为在对外贸易政策上，一国很难像其经济制度那样，在较长时期里前后保持一致性。一国政府在什么时候采取严格的贸易保护政策，什么时候又大力倡导自由贸易政策，完全取决于政府的一种目标，这种目标具有功利性质。另外，对外贸易政策的多变性，也和一国不断变化的内外部环境有关。 一、欧美国家贸易政策的选择 在15世纪—17世纪，欧洲处于资本原始积累时期，当时重商主义的对外贸易政策在欧洲极其盛行。18世纪初，在重商主义的保护下，英国、法国的纺织业、机械制造业、冶金业等逐渐发展壮大。主张自由贸易的古典经济学最早产生在英国，亚当·斯密和大卫·李嘉图均来自英国。所以，人们有理由认为，英国是以自由贸易起家的。但英国又是欧洲重商主义发展较为典型的国家，也是最成功的国家。1776年亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》的出版，在某种意义上标志着自由主义较为完整的理论体系的诞生。斯密对重商主义贸易保护的观点进行了系统评判，主张降低关税、取消出口补贴，实行自由贸易。就是在那个时代，英国在理论上倡导自由主义，而实际中并没有完全放弃保护。斯密等学者所倡导的自由贸易也并没有在斯密时代及其以后成为英国一贯的贸易政策。如，英国当时的高关税仍是政府主要手段。又如，保护主义的两个著名法规《谷物法》和《航海条例》保留了很长一段时间，直到 1846年和1849年才分别废止。英格兰第一部全国性的谷物法可追溯到1436年，1815年英国新的谷物法旨在保护本地农业，反对谷物进口。保罗·贝洛赫认为，“谷物法是欧洲国家关税史上的一个永久性特征，它们的目标是在保护本地农业和防止食品价格暴涨之间维持一种不稳定的平衡。”人们把英国《谷物法》的废除(1846年5月 15日)看作是联合王国自由贸易时代的开始。实际上《谷物法》的废除有其复杂的社会动机和原因。当时英国的一些自由贸易论者所担心的是由于减少从农产品剩余的国家进口食物，《谷物法》因此也会减少英国向那些国家出口制成品的机会。1838年，英国一些被称为自由贸易的倡导者成立了“反谷物法同盟”。然而，反谷物法同盟各种行动的根本目的是出于经济利益特别是那些棉纺织工业主利益的考虑。当时，棉纺织品已成为英国的主要出口商品：1760年-1769年间棉纺织品只占英国出口总额的2%，而到1800年—1809年间就已上升到39%，1830年-1839年间为72%。因此，英国通过开放谷物市场的举措实际上换来别的国家对英国工业品的更大程度的开放。1845年的气候条件(夏秋多雨)及爱尔兰的土豆歉收使《谷物法》得以废除(保罗·贝洛赫， 1989)。实际上，气候只是导致《谷物法》被废除的直接原因，而事实是，当时英国农业经过《谷物法》的多年保护，已壮大到足以与他国农业抗衡的水平。《航海条例》可追溯到17世纪60、70年代。该条例对进入英国经商的国外船舶的船主、船长和船员都有明确的规定。如，船主、船长及四分之三船员必须为英国籍的臣民，违者没收船舶及其所载的货物；对超过一定体积的货物和各种国外的腌鱼、鲸须、鲸鳍、鲸油等输入英国时要加倍征收外人税等。《航海条例》很大程度是针对荷兰人制定的，因为荷兰人是当时欧洲最大的运送业者。《航海条例》为英国船只保留了大量的外贸业务，从而为维护18世纪英国舰队的霸主地位作出了巨大贡献。 在19世纪，英国被称为自由贸易的典范，因为当时英国具有实行自由贸易的基础——工业革命带来的强大的经济实力。但英国的自由贸易倾向是和欧洲其他国家相比较而言的，就是在英国自由贸易鼎盛时期，英国也没有放弃贸易保护政策。在19世纪的前大半个世纪中，由于英国的工业领先地位和持续的经济增长，因此，英国在欧洲大陆宣扬贸易自由主张，希望通过自由贸易来实现工业的扩张。同时，欧洲其他国家 开始认识到自己的落后并试图在一种新的重商主义中寻求后起直追的办法(保罗·贝洛赫，1989)。因此，欧洲大陆防御性贸易保护主义此起彼伏。在19世纪最后几十年内，英国经济相对增长率开始下降，而在第二次世界大战后这一问题变得更为明显，从而使英国的自由贸易倾向开始变弱。1932年的进口税法标志着英国重新将贸易保护作为普遍的贸易政策。 德国是李斯特的故乡。李斯特在著作《政治经济学的国民体系》(1841)中谈到：如果英国利用工业革命的优势专门生产大机器，而德国专门生产儿童玩具，哲学家拼命写书，请问：德国要用多少本哲学书和多少个儿童玩具才能够换到一架英国的大机器？英国人如果有良心的话，他们会认为这样的自由贸易是公平的吗？如果李嘉图生在莱茵河畔的德国而不是泰晤士河畔的英国，他会提出比较优势学说吗？李斯特认为，德国应对外国商品征收高关税，甚至强令限制它们的进口，关住国门，好好做自己的事情。关住国门做什么事情呢？李斯特谈到：培植本国市场，鼓励发展本国工业；建立优良的国家基础设施体系，如，公路、桥梁、河道等；建立良好的教育体系；建立稳定的、自由的政治秩序，等等。待到德国足够强大，足以与英国抗衡时，我们就打开国门，与英国进行自由贸易。李斯特的思想为德国和后来全球范围内的贸易保护主义提供了根据。1815年-1846年，德国建立了关税同盟，其基本经济思想是建立一个规模足够大的自由贸易区，实行共同的商业政策，对外则统一关税。当关税同盟不断扩张时，其关税体系变得更具保护主义色彩。1836年，德国提高了一系列制成品的关税(其中，锻铁关税翻了3倍，亚麻线翻了2倍)。1842年关税再次上涨，特别影响到了羊毛和混纺布料的进口。19世纪40年代末及50年代，德国关税同盟一直开展贸易保护主义运动。 在欧洲的其他国家，如，法国、荷兰、丹麦、西班牙、葡萄牙、比利时、瑞典和挪威等国，尽管有的国家采取了一定程度的自由贸易政策，但也多少存在某种程度的贸易保护主义。可以说，“在19世纪50年代以前，是贸易保护主义的汪洋大海包围着零星几座贸易自由主义的小岛”(保罗·贝洛赫)。19世纪60年代-70年代的10多年时间里，欧洲相对来说处于自由贸易的鼎盛时期，但随后的欧洲经济大萧条(约1870年-1872年)，又使欧洲进入贸易保护主义阶段。 许多西方史学家认为，美国经济政策史就是一部自由贸易主义发展的历史。人们认为，美国从一开始就是也应该是自由贸易的支持者。但美国大部分关税史却是一再与自由贸易政策相冲突的历史。麦克劳在其著作：《现代资本主义——三次工业革命的成功者》中谈到：“第二次世界大战之后出生的美国人已很自然地将美国看成是自由开放市场的大本营，他们觉得自由贸易带来的好处是不言而喻的；此时他们不会知道，历史上的美国政策曾与自由贸易大相径庭，完全属贸易保护主义。”再来看历史上几位美国总统曾发表过的关于鼓励国内生产、保护国内市场的言论：詹姆斯·麦迪逊(美国宪法的主要起草者之一，1809年-1817年任美国总统)说：“如果将‘贸易立法’写进宪法里，那么它的含义必须从广义上理解……所有的贸易国家和工业国家都理解并运用其力量，因为它能促进生产。每个国家都是如此，无一例外。”亚伯拉罕·林肯(1961年-1865年任美国总统)说：“我对关税知之甚少，但我知道这样一个常识，即如果我们购买进口产品，我们得到商品，外国人拿到钱；如果我们买国产产品，那么我们不仅得到了商品，而且拿到了钱。”威廉·麦金利 (1897年-1901年任美国总统)说：“我们成了世界第一大农业国；我们成了世界第一大矿产国；我们也成了世界第一大工业生产国。这一切都缘于我们坚持了几十年的关税保护政策。” 美国建国初，英国工业品大量输入新大陆，而美国人不得不用大量的便宜农产品换取英国的工业品。为保护美国的民族工业——纺织、钢铁和其他工业企业，发展本国经济，美国贸易保护政策的先驱——独立后的第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿在向国会递交的“关于制造业的报告”中，强调要用关税保护政策保护本国幼稚产业的发展。报告宣称：如果美国不反对那个使它们的经济活动仅限于农业而不发展工业的政策，那么，对欧洲商品持续不断增长的需求，只能使国家贫穷。一个国家要采取每一种过去不习惯的新方法都会遇到极大困难，因此，需要政策的鼓励和扶持。为此，美国对进口工业品和一些奢侈品征收高关税以保护国内工业和增加财政收入。1816年议会通过了第一个保护性关税法案，对进口棉花、 羊毛制品和一些铁制品征收25%或更高的关税；在1824年和1828年曾两度提高关税，使平均关税税率翻了一番。1862年-1864年又将关税的平均税率提高到47%。19世纪最后10年出现的保护主义的高潮是以两个关税法案为标志的。1890年10月通过的《麦金利关税法》全面提高了进口税率，达创记录的49%。该法案提高了各种纺织类产品的关税，降低了钢轨的关税，同时提高了小麦和谷物的关税。对于降低钢轨的关税，只是形式上的，因为新的关税税率高得足以排斥进口。该法案最能体现保护主义之处在于它大大提高了马口铁和马口钢的关税。1862年-1890年，马口铁的关税一直在15%-30%之间。1890年的关税将这项税率提升了70%，到 1894年，国产马口铁的产量便达到了7300万吨，占美国马口铁总消耗量的1／4；到1897年，这项税率下调了40%。此时，美国本土的产量已达2. 57亿吨，占美国马口铁总消耗量的3／4。这是保护主义给一个幼稚工业带来生机的经典案例。另一个高关税法案是1897年的丁利法。这个法案确定了平均57%的关税税率，因此成为当时最具保护性的税率。此后，美国通过的关税法基本维持了高关税水平。1929年4月国会议员斯摩特、霍利提出的关税法对进口品课税平均高达53%，提高税率的商品有890种。此法案1930年6月 7日在全世界近1000名经济学家和政要的抗议声中经胡佛总统签署成为法律。美国的高关税引起了当时欧洲大陆各国的抵制，其他国家也通过限制性关税对美国进行报复，停付对美国的战争欠款，引起了激烈的“关税战”。 麦克劳说：“在整个”世纪，美国的政策是保护生产者，而不是保护那些必须花更多的钱去购买高价商品的顾客。毫无疑问，关税壁垒对消费者的直接影响是损害了他们的利益，但从长远利益来看，正是这一壁垒保护着美国工业从幼年期步入青年期再步入能健康成长的成年期。”可见，那时的美国绝不是一个自由贸易的主张者。美国日后成就它的霸业的工业基础，不是自由贸易带来的，恰恰是保护主义的产物。直到第一次世界大战时，美国对外国产品仍然保持着高关税。经历了第一次世界大战，欧洲衰落，而美国己羽翼丰满，美国才举起了自由贸易的旗子。 1929年-1933年的经济大萧条时期，各国纷纷采取降价和商品倾销等方式来占据世界市场上的地位，使关税制度在保卫国内市场在免遭外国商品涌入方面效果不大，于是许多国家采取了限额对外贸易，并加强许可证制度。特别是许多西欧国家严格地监督从美国进口商品。而此时的美国，第二次世界大战以后，经济实力大大加强，已经完全有实力和西欧国家开展对外自由贸易，美国希望本国企业积极开展对外贸易来扩展世界市场，因此积极倡导贸易自由化，并希望欧洲各国积极响应。20世纪50年代后，西欧经济发展迅速，经济增长速度快于美国，提高了商品对美国商品的竞争力，西欧各国开始取消某些商品的进口限制。20世纪60年代后，在国际贸易中，美国的竞争对手越来越多，美国在全球贸易额中的比例略有下降，其国内产业面临日益强烈的外来竞争，于是，美国在对外贸易中更多地采用数量壁垒。如由于上世纪60年代钢的进口迅速增加，美国与供货国家进行了“对话”，结果日本与经合组织各国宣布了自己的决定，于1969年-1971年“自愿”缩减钢对美国市场的出口。根据这个“自愿”决定，日本在1972年对美国出口钢不得超过650万吨，在1973年和1974年出口的年增长率不得超过25%。经合组织国家的出口在1972年限于 800万吨，其增长率1973年规定在1%以内，而 1974年不超过2.5%。 二、结论及启示 从根本上看，自由贸易的基础和底线是某一集团利益或国家利益。一些发达国家大肆倡导自由贸易，无非是为打开一些落后国家市场一个借口；然而，一旦自己的市场、本国的产业受到威胁，他们就会迅速举起贸易保护主义大棒。在国际贸易中，没有真正的市场原则，只有各国的利益的驱动。在国际贸易史上，通常是经济实力强的国家主张自由贸易，而经济落后国家主张贸易保护；经济发达国家在竞争力较强的产业领域主张自由贸易，而在竞争力较弱的产业领域实施贸易保护。 发达国家对外贸易政策的实践给我们的启迪是：自由贸易确实是一个美丽的神话，它的好处不言自明，但它只是一个神话，而不是现实。随着我国经济的发展，市场竞争力的增强。我们也要高举自由贸易的旗帜，但同时要时刻保持清醒的头脑，既要有灵活应对其他国家的贸易保护政策，在国际贸易规则 的游戏中争取主动；又要根据我国不同行业的实际情况，在WTO规则下，有选择、分阶段地制定我国不同行业的对外贸易政策。
一、分析的前提和框架
本文对我国加工贸易政策的分析是基于以下前提和框架展开的。
1.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（下文简称《十五纲要》）。加工贸易作为整个国民经济的组成部分，其发展方向以及实现的目标应服从于并有助于我国整体经济发展战略。我国政府已制定《十五纲要》，这是今后五年内我国经济和社会发展的指导性纲领，因此，加工贸易的发展及政策调整也应以此为指南。本文将以《十五纲要》所提出的经济发展的总体目标为指导，对现行加工贸易政策进行剖析，提出我国加工贸易发展及政策调整的原则，在此基础上，对加工贸易政策调整作出建议。
2.加入世界贸易组织(WTO)。我国已经加入WTO，这将极大地改变我国经济建设和发展的外部环境，其中，既有有利的改变，也有不利的改变。为最大限度地趋利避害，我们在制订一切政策时要充分考虑到“入世”的影响。我们将主要就“入世”对加工贸易的中间品替代，对加工贸易的出口以及贸易磨擦公平解决等方面来讨论我国加工贸易的发展及政策调整。
3.加工贸易的“进口——加工——出口”分析框架。在现实中，加工贸易就是对“两头在外，中间在内”这样一种特殊的贸易方式的界定。我们对加工贸易的理解和研究着眼于两个方面：一是“加工”，二是“贸易方式”。“加工”属于“中间在内”环节。它是东道国投入具有比较优势的生产要素对进口投入要素进行加工生产的过程，它表现为国际分工。作为一种“贸易方式”，加工贸易的实质是“两头在外”。无论是“来料加工”，还是“进料加工”，主要原材料、零部件等由外商提供或从国际市场购入，加工制成品应全部出口。许多国家的政府为了利用“加工贸易”这一贸易方式，往往实行相关的政策措施，对原材料等中间品的进口以及加工成品的出口进行必要的管理，所实行的政策措施更多的是鼓励性的，特别是确保加工成品的出口。之所以如此，在于加工贸易对本国的经济、外贸发展有着其他贸易方式不可替代的作用。这就不难理解为什么对加工贸易的研究与对其相关的政策探讨总是无法剥离的。因此，加工贸易是由“进口——加工——出口”三个环节构成的一个有机的整体，缺少其中任何一个环节都不能成其为加工贸易。本文将按照这一框架，分别对相关政策进行分析。不可避免的是，这三个部分的政策划分不可能是十分精确的，一项政策会影响三个环节。但就我们研究政策的目的而言，这种不精确并不十分紧要，因而我们在文中并未严格拘泥于这种划分。而分三个环节分别进行论述的好处在于，有利于我们基于加工贸易的内在运行机理和各个环节的突出问题来讨论相关政策，从而使政策剖析和建议更具有针对性。
二、我国加工贸易发展及政策调整的目标和原则
我们认为，我国加工贸易今后一段时期内的发展及政策调整的目标和原则的确立，应紧紧围绕《十五纲要》制定的总体战略目标来进行。根据加工贸易本身的特性及作用，《十五纲要》中所涉及的就业、产业结构调整和扩大出口等问题值得我们在考虑加工贸易政策时重点注意：
1.关于就业。大力发展和鼓励以劳动密集型产品为主的加工贸易，在我国仍然有重要的战略意义。目前，我国加工贸易从事的大多仍是劳动密集型的产品加工，应该说这符合我国劳动力资源丰富所决定的比较优势，对于缓解就业压力，创造就业机会发挥着巨大的作用。因此，要实现《十五纲要》提出的有关就业的目标，有必要大力发展加工贸易。因为，首先，就业问题的解决离不开出口贸易的扩大；其次，以我国目前的工业发展水平而言，尚不具备资本、技术、管理等方面的比较优势，换言之，要扩大出口，我们所能依赖的，就是充分发挥劳动力比较优势的劳动密集型产业或劳动密集程度较高的生产环节的加工贸易。
当然，这并不是说我们要永远停留在为跨国公司当加工装配车间的阶段，相反，在发展加工贸易的过程中，我们要注意学习先进技术，管理经验，建立营销渠道，积累资本，努力将出口产业升级至更高的技术层次。但是，在完成这个过程之前，作为一种过渡，采取加工贸易的方式来缓解就业压力，积累资金、技术包括经验都是完全必要而且必须的。
2.关于结构调整。目前我国的加工贸易对产业结构升级的作用不够明显，主要表现在加工程度低，加工链条短，原材料国产化率低，波及效应不强等等。这是否意味着发展加工贸易与我们优化工业结构，增强国际竞争力的目标互不相容呢？我们认为，对这个问题的回答应该是否定的。一方面，我们大力发展加工贸易为解决就业问题所必需；另一方面，加工贸易这种贸易方式本身固有的两头在外造成的产业关联程度低，波及效应弱的弱点也不容讳避。这要求我们在政策制订中努力兴利抑弊，充分发挥其积极的作用，同时对其消极的一面要加以纠正克服。
我国是一个发展中大国，具有与小国不同的特点。那些适合于韩国、新加坡等新兴工业化国家的发展经验并不能完全地照搬到我国来，而是要有选择地加以学习吸收。在产业结构的优化这个问题上要坚持同样的原则。大国的产业结构调整与产业升级往往毋需像小国那样完全依赖外部的力量，因为一是国内的市场足够大，可以让新兴产业达到足以获得规模经济的规模；二是因大国进行产业升级所需的技术、资本等如果全部依赖外部引进，即使供给能力不成问题，代价恐怕亦难以承受。因而，我国的产业结构升级，主要还是要依赖自身的技术研发，创新人才的培养，创新机制的建立以及管理水平的提高。把我国产业结构调整，工业结构优化的希望完全寄托于外部，仅仅依靠引进技术或资金来完成，是不现实的。
这并不等于说个别处于特殊地理位置和具有特殊发展基础的地区无法通过发展外向型经济来促进产业结构升级。相反，深圳市以加工贸易的方式吸引了大批国际知名跨国公司前往设厂，显著地加速了深圳市高新技术产业的建立和现有产业技术升级。在国际分工进一步深化和生产全球化程度不断提高的今天，加工贸易无疑是发展中国家了解学习国外先进技术和管理方式，尽快建立起自己的高新技术产业的一条重要途径。
3.关于扩大出口。出口是推动一国经济增长的重要因素。从加工贸易在我国对外贸易中所占有的举足轻重的地位来看，在今后相当长的时期内，这种贸易方式仍是我国对外贸易增长的主要推动力量。当然，在促进加工贸易增长的同时，也要注重其质量的提高。加工贸易中存在着的出口商品结构和市场结构不合理，高科技产业加工贸易比重低，以及加工贸易增值率较低，管理中存在漏洞等问题都必须加以重视、解决。我们进行加工贸易政策设计和调整的目标，正如《十五纲要》第十七章第二节指出：“加强加工贸易管理，提高加工贸易增值率，扩大加工贸易出口。”
根据以上分析，我们认为，新的时期，加工贸易政策制订所应遵循的原则和实现的目标是，在今后相当长的时期内，继续发展加工贸易，发挥其利用我国的比较优势，创造更多的就业机会；而且，利用“入世”为我国加工贸易的大发展创造的良好外部环境努力扩大出口；同时，对加工贸易要用政策措施加以引导，注意增强其对产业结构升级的作用，努力提高加工过程的技术含量和附加值，扬长避短，以利于我国实现产业结构升级，培养新的比较优势，增强国际竞争力，使加工贸易发挥促进外贸增长和国民经济发展的重要作用。
三、对现行加工贸易进口环节的政策的评价
1.加工贸易中的利用外资政策。引进外资是我国对外开放的一项重要内容。《十五纲要》指出，十五期间，要积极合理有效地利用外资，把吸收外商直接投资作为利用外资的重点，完善利用外资政策，鼓励外商特别是跨国公司参与国有企业的改组改造，投资高新技术产业和出口型产业，促进我国产业结构调整和技术水平的提高。
我国目前利用外资的主要方式是利用外资从事劳动密集型加工贸易。当然，我们不能否定这种方式在改革开放之初，我国加工贸易还未得到充分发展时期，对于我国对外贸易额的增长和我国产品早日进入国际市场所具有的意义；但是，必须认识到，发展中国家利用外资的重要目的之一——引进先进技术和促进产业结构升级——却未能得到很好的实现。由于我国利用外资多采取加工贸易的方式，因而外资并未带来多少先进技术；而且，由于外资集中在劳动密集型加工行业，导致了一定程度的恶性竞争和产品的过剩。从国内看，由于外商投资的劳动密集型加工工业的过分膨胀，引起产业结构不合理更加严重，激化了本来就存在的能源和原材料的供求矛盾。
在加工贸易发展过程中出现上述不尽如人意的情况，有违我们利用外资的初衷，在政策方面也有值得检讨之处。有些地区在发展加工贸易的过程中，片面追求外贸数量的增长，而不注重其质量的提高，对于外资的流向，既不加限制，又不予以引导。致使外资大量进入劳动密集型简单加工行业，而未能发挥其对我国技术进步、产业升级的应有作用。
我国现行的加工贸易政策给予产品出口型外资企业相当多的特殊优惠，其目的是促进我国对外出口规模的扩大，缓解当时我国外汇短缺带来的压力，充分发挥对外贸易带动经济增长的作用。但是，客观上也鼓励了外商将资金投入到“大进大出”型的加工贸易行业，利用我国的廉价劳动力，进行技术含量较低的加工工业品的生产。这在当前，已经不利于我国进一步提升产业结构，增强出口竞争力的需要。
1995年6月，国家计委，外经贸部联合了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》两个文件，目的就在于正确引导外资产业投向，尽快改变目前外商投资集中于“短平快”项目的局面。但是两个文件下达后并未产生预期的效果，主要原因是没有配套的政策手段及缺乏规范的地方政府行为。
目前的加工贸易政策中，对于外资投向增值较高的生产环节和产业的鼓励尚嫌不足。大量的外资从事附加值较低的最终装配环节的简单加工贸易，长此以往，对我国上游原材料和中间投入品产业的成长不利。
总的看来，现行的利用外资政策促进了我国外向型经济的发展，积极作用不容置疑；但同时，由于情况的变化，现有政策对于外资促进我国产业结构升级和技术进步的鼓励措施不足，将从事简单加工贸易的外商投资企业和从事高附加值、高科技产品生产的外商投资企业不加区别地给予优惠，并不能很好体现国家的产业政策精神，也不利于我国的加工贸易向提高增值率和技术含量的方向发展。
2.加工贸易进口环节有关提高中间品本地化率的政策。现有加工贸易中间品本地化率不高是一个公认的事实，这种状况既是我国原有产业结构不合理，技术水平落后从而中间投入品行业产品竞争力的劣势所决定了的，又与加工贸易本身“两头在外”的特点有关。但这并不意味着发展中国家和地区不能在发展加工贸易过程中逐步提高投入品的本地化率，从而促进国内原材料行业的发展。不少发展中国家和地区的经验表明，通过适当的政策引导，加工贸易投入品的本地化率会得以逐步提高，从而会更加充分地发挥加工贸易的波及效应。
我们不能硬性地规定加工贸易出口品使用的国产材料比重，因为目前我国的确还无法生产某些投入品或其产品的质量达不到加工企业的要求。况且，那样做也违背了WTO的国民待遇原则。政策所能做到而且应该做到的，就是为国产投入品和进口投入品提供一个公平竞争的环境，使已具竞争能力的国产投入品不致因为政策的歧视而失去竞争优势。我国的加工贸易政策中的确存在这种不合理的对进口投入品的“超国民待遇”现象：加工贸易企业进口投入品可以免缴关税、工商统一税（增值税和消费税）；而如果从国内购买中间投入品则只能享受部分退税（征17%，退19%）的待遇。在这种情况下，许多原本会使用国产料件的企业也转而进口加工所需的投入品。我国加工贸易波及效应差，与此不无关系。
令人欣慰的是，我国加工贸易发展成就最为显著的深圳市了《深圳市关于鼓励来料加工业务使用国产料件的通知》，鼓励外商委托加工单位向境内企业购买料、件（除国家禁止或限制出口的原材料外）进行加工装配，成品全部交还外商出口；允许以国内购料方式委托我方加工装配的外商，根据需要委托加工单位向市经济发展局提交国内购料申请表，申请国内购料。但就全国范围来看，其它地区尚无类似规定。我们认为，此类鼓励政策，与相应的产业指导政策相结合，有利于我国中间投入品行业的成长，促进加工贸易波及效应的发挥，最终将优化我国的工业结构，提高我国工业的国际竞争力。
另有学者认为，鼓励加工贸易企业使用国产料件不必要采取给国产料件足额退税的手段，而可以通过对进口料件征以相当于国产料件的税赋来实现。这种论点无异于取消对加工贸易的优惠政策，使之与一般贸易处于同等的地位。我们认为这样做可能造成加工贸易的衰退，从而影响我国扩大出口和增加就业目标的实现。由于对加工贸易实行免税的优惠政策为国际上通行的做法，因而我国取消对加工贸易的优惠，必将使大量加工贸易转移到与我国处于相似发展阶段的发展中国家，其结果可能是进一步影响我国对外贸易国际地位和对外开放形象，得不偿失。
综上所述，我国目前加工贸易政策中，对中间投入品国产化的鼓励不足；加工贸易虽然规模上不断扩大，但对于产业结构升级的促进作用却很有限。这种状况，不利于实现我国提升产业竞争力的目标，因而，要予以适当的调整。
3.现行加工贸易的监管政策。我国现行加工贸易监管中存在的主要问题就是由于采取了不合国情的开放式监管模式造成严重的走私。这已被证明是我国加工贸易政策中的一个失误。由于我国加工贸易已经形成了分布区域广，涉及行业面宽的格局，此时再试图将其纳入封闭式监管模式由于成本太高而根本不现实。
尽管如此，我国的加工贸易监管部门还是试图在增量部分作出补救。2000年4月27日《国务院办公厅（关于进行设立出口加工区试点）的复函》批准在大连、天津、北京、烟台、深圳、广州等地设立出口加工区。同年5月24日，海关总署颁布《中华人民共和国海关对出口加工区监管暂行办法》作为出口加工区监管的法律依据。出口加工区的设立实际上对区内加工贸易企业引入了封闭式的监管模式。《复函》中指出：“要按照优化存量、控制增量、规范管理，提高水平的方针，先把新增加的加工贸易企业引入出口加工区，逐步实现对加工贸易企业的集中规范管理。”以我国现有加工贸易的庞大规模，不可能一夜之间都由开放式监管转变为封闭式监管，因此，在建立出口加工区容纳新增加工贸易企业和一部分具备条件的现有加工贸易企业的同时，也要加大管理力度，严格审批手续，坚决打击利用加工贸易进行走私的犯罪活动。在这方面，我国海关已经做了大量的工作。如1989年《海关总署关于对来料加工进口料件收取保证金问题的规定》中明确指出：“对少数资信不好，管理混乱，或有走私违法前科的企业所经营的来料加工进口的料件，已批准的拆解旧汽车和废旧家用电器来料加工合同进口的料件，以及需加强管理的特定的进口料件，先收取相当于进口税款的保证金，加工成品出口经海关核销后，退还保证金。”我们相信，通过对存量加强监管力度和将增量纳入封闭式监管的方法，将会较好地解决我国加工贸易中存在的走私严重的问题，促进我国加工贸易健康发展。
四、对现行加工贸易加工环节政策的评价
目前我国加工贸易加工环节的主要问题是增值率较低，造成这种状况的直接原因有二：加工技术水平较低；加工链条短。其实这两个问题是有联系的，较低的技术水平决定了加工环节只能进行那些简单加工装配操作；只有在进一步提高技术水平后，才有可能延长加工链条，获得较高的附加价值。但是从政策角度来考虑，这两个问题要加以区分。
1.技术水平问题。加工贸易加工环节技术水平低，极少采用先进技术的状况，与发展中国家的比较优势以及加工贸易本身的特点是符合的。发展中国家（如我国）最大的比较优势就是有大量廉价的非熟练劳动力，这一点吸引跨国公司将生产环节中需要大量使用非熟练劳动力的加工装配环节转移到我国来，进行加工贸易。可见，加工贸易实际上是国际分工的一种方式，在分工中发展中国家由于自身条件的约束，被局限在生产技术水平较低的加工装配阶段；而发达国家则利用其资本和技术的优势，占据了生产的研发及技术含量高的生产环节。
了解了这一点，有助于我们更加清醒地认识我国鼓励加工贸易发展的目的。这个目的不是利用加工贸易来使我国生产技术得到实质性的进步，而是利用外国资本，增加就业，以及扩大对外经济交流，取得外汇收入等。如果我们不切实际地期望通过加工贸易的发展，就可解决我国技术水平落后于发达国家的问题，结果必然会让我们大失所望。但这是否意味着加工贸易的加工技术水平就不需要提高，或者发展中国家政策在这个问题上就无能为力了呢？都不是。技术进步固然不是发展加工贸易的主要目的，但它是利用外资的主要目的之一。现在我国利用外资的主要方式是加工贸易，这种局面对于提升我国的生产技术水平无疑是不利的。从历史经验来看，一国劳动力成本的优势仅可以保持有限的一段时间，如果在这段时间里该国生产技术水平还没有实质性的提高，还未在其他生产环节上形成新的比较优势，则该国的加工贸易将会成为无根工业而萎缩。同时，国际竞争力出口也将受到影响。因此加工贸易解决就业的作用固然重要，但技术水平的不断提高亦不容忽视。尤其是外资大量流向加工贸易对于技术水平的提高的不利影响必须予以重视。
很明显，政策应在引导外资流向上有所作为，而且也能够有所作为。发展中国家一般都对于流入的国外资本投入进行政策引导。如日本在20世纪50～60年代实行的引资政策，重在引进国外先进技术，这体现于《外汇及外资法》和《外资法》的规定及其运用中。凡根据1950年日本政府的《外资法》规定所鉴定的外资项目，其外国技术的输入，合同期限超过1年以上，费用以外汇支付的叫做甲种技术输入，这种输入方式需要经过外资审议会、大藏省等部门批准；另一种叫做乙种技术输入，即根据《外汇及外资法》鉴定的合同，期限在1年以下，费用以外汇支付，如果期限超过1年，费用以日元支付而无权兑换外汇，这种输入方式只需经过日本银行的批准。
我国也规定了引导外资流向的政策，如1985年6月颁布的《指导外商投资方向整体规定》，将“高新技术、先进技术、能够改进产品性能、节约能源和原材料，提高企业技术经济效益或者生产适应市场需求而国内生产能力不足的新设备、新材料”的项目列入鼓励类外商投资项目，而将“属于国家安全或者损害社会公共利益的”项目列为禁止类外商投资项目等。应该说，现有利用投资政策的总体思路是利用外资提高我国的产业竞争力和技术水平，这是正确的。问题是，在鼓励加工贸易发展的政策吸引下，大部分外商投资投向没什么技术可言的低级加工工业中去，这在一定限度内可以缓解我国就业压力，扩大我国出口创汇，但超出一定限度就有违我国利用外资的初衷，成为一种不良倾向。我国现行加工贸易政策，并未对外商投资企业进行加工贸易的技术水平进行甄别，因而即使是对提高我国生产技术水平无益的简单加工，也能获得给予加工贸易企业的一切优惠。这种政策可能扩大了我国利用外资的数量，但对提高利用外资的质量而言，则是需要改进的。
2.“转厂”问题。现行的加工贸易政策对“转厂”施加了种种限制，这对于延长加工贸易品在我国的增值链，提高增值率是不利的。比如《中华人民共和国海关关于加工贸易保税货物跨国深加工结转的管理办法》第四条规定：“海关对保税货物深加工结转采用计划审批制度，转出企业在申领《加工贸易登记手册》后，即可凭《中华人民共和国海关加工贸易保税货物深加工结转申请表》向海关申报结转计划。经转入地海关同意后，可分批办理结转送货手续。”对于按转关运输办理货物结转的情况，转出和转入企业必须向所属海关提出申请。企业在办理结转时常常受到限制，且所需时间长，有时难以如期结转。转出、转入地海关对商品名称、数量和价格等存有异议时，手续更难以办理。转关查询实需耗时1至2个星期，严重影响了周转速度和贸易效率。一些外资企业对转关产品不得不采取先出口香港特别行政区复进口的做法，徒增经营成本。因此，我国在制订有关加工贸易结转深加工的政策时，尚须考虑企业实际情况，精简手续，促进加工贸易国内增值链的延长，以提高增值率。
五、加工贸易出口环节的政策评价
目前我国加工贸易出口方面存在的问题主要有出口贫困化增长及由于原产地规则而引起的贸易摩擦。出口环节是加工贸易最后一个环节，直接决定着加工贸易所带来的收入能否实现以及效益的好坏。因此，认真对待出口方面的政策是非常必要的。
发展中国家利用自身劳动力，资源优势发展对外贸易，存在着出口贫困化增长的可能，但是，这种贫困化增长并不一定发生。如果能够不断改善其出口商品结构，逐渐由初级制成品向含有更高技术含量的产品结构转化，就能在很大程度上避免出口贫困化增长的噩运。
自从改革开放以来，我国出口商品结构就是这样不断由低级向高级地改变着。虽然在出口的很多高科技产品中，我国并未掌握核心技术，所进行的也只是简单加工，但是从贸易条件的角度来看，这种转变是可喜的。有关研究表明，我国改革开放以来贸易条件并未如普雷维什等发展经济学家所预言的那样趋于恶化，其中很大原因就在于我国出口商品结构所发生的显著变化。然而，要积累我国经济发展所需要的充足的外汇，我国可能在相当长的时期内仍必须依赖传统初级产品、尤其是劳动密集型轻纺工业品的出口。有时，这与我们努力改善贸易条件的目标是有矛盾的，但是若我们能够及时地利用积累的外汇来改进生产技术，提高生产效率，则我们就有可能实现外贸与经济发展的良性互动。
至于加工贸易出口的环节中的另一个问题即原产地规则问题。我们认为，目前原产地规则方面所存在弊端并不是仅凭我国之力就可以得到克服，而是有赖于参与国际贸易的各方进行多边磋商，最终达成合理公正的原产地认定协议。
六、关于我国加工贸易政策调整的建议
基于以上分析，提出笔者对我国加工贸易政策的建议。
1.应继续奉行对加工贸易实行鼓励的政策。加工贸易对于扩大出口、增加就业的好处显而易见。“十五”期间，我国经济发展将经历重要的转型阶段，此时，保持出口快速增长和就业机会的增加是顺利实现转型的必要条件。通过鼓励加工贸易的发展，我国将获得更多的外汇收入，这有利于我国引进国外先进技术，改造传统产业，增强国际竞争力。而且，加工贸易本身，也为中国产品打入外国市场准备了良好的条件，更有利于提高中国产品的国际知名度，培训我国的非熟练劳动力为熟悉现代工业生产的熟练劳动力。当今世界，经济全球化，生产全球化趋势日益明显。融入国际分工中，成为跨国公司国际生产链条中的一个环节，学习别国的先进技术和管理经验，成为发展中国家利用后发优势发展本国经济的有效途径。加工贸易正是生产全球化的重要体现，并为技术落后的发展中国家参与国际分工提供了重要的机遇。
“入世”以后，我国将更加开放，逐步削减关税和非关税的贸易壁垒，开放本国市场，目的就在于充分利用“两种资源，两个市场”，发展外向型经济，带动整个国民经济的增长。长期来看，对加工贸易实行鼓励政策与我国“入世”后的外资政策调整方向是一致的，因而更无必要加以否定。当然，对加工贸易进行鼓励并不是说任其自由发展，不加限制。由于我们在前文中提到的原因，现行加工贸易政策中尚存在诸多问题，需加以解决。
2.增强加工贸易的波及效应。若要使加工贸易在优化我国产业结构，增强我国产业的国际竞争力方面有所贡献，就必须增强其产业关联效应，即波及效应。
目前，这种效应未得到充分发挥，其原因既有非政策方面的，又有政策方面的，而后一个原因，是政策制定者必须着重考虑的。如何引导加工贸易向着更深层次，与国内产业发生更加紧密的联系的方向发展，的确是一个对于发展中国家有着重大意义的课题。根据前文的分析，我们可大致地将这种引导分成两个方面。第一，如何使加工贸易的本地化率得到逐步提高，以发挥加工贸易对东道国中间投入品行业的联锁效应；第二，如何延长加工贸易在东道国的加工链条，以提高加工贸易的增值率，并且发挥加工贸易对东道国相关深加工环节的联锁效应。
对于前一个问题，我们建议如下：(1)提高国产料件的质量和技术含量，力争达到国际同类产品的标准。这应该是一条解决发展中国家中间投入品产业薄弱的根本途径。具体的措施则可以采取引进技术改造现有生产方式；加大对人力资本的投资以培养适应现代化生产需要的工人；对国产料件企业以税收、用地等方面的优惠；增加对国产料件企业的R&D投入；对于投资中间品生产且具有先进技术的外资方给以政策优惠等等。(2)为国产料件提供与进口料件相竞争的公平合理的外部环境。目前，加工贸易企业实际上被鼓励从国外进口中间投入品，即使是国内已具备生产能力的中间投入品往往也由国际市场进口，有时甚至是我国出口的产品经海外市场后再复进口。此种现象发生的原因之一就是国内的料件生产企业由于国家税收政策不当而遭受到不公平的对待。对待进口料件的“超国民待遇”状况不加以改变，将会继续对我国加工贸易生产料件的本地化率提高发生不利影响。政府需在加强国内原材料生产企业与加工贸易企业之间的沟通方面更多地发挥作用。比如建立加工贸易需求料件信息库，给予本国料件生产企业以信贷支持，为本国料件生产企业在海外设立宣传展览等。
至于加强延长加工贸易的加工链，以提高增值率，增强其波及效应则主要体现于转关深加工政策之中。现有的加工贸易转关深加工办法执行过程中存在手续繁冗，耗时较多的弊病，令一些加工贸易企业对“转厂”望而却步。鉴此应对加工贸易品“转厂”的政策予以适度的简化。从企业的实际情况出发，将原则性与灵活性相结合，以促进加工贸易“转厂”率的提高，从而增加加工深度和延长在我国的增值环节，以改变我国加工贸易效益低下的现状。
3.以积极的政策促进加工贸易升级。促进加工贸易升级包括两个方面的内容，一是使加工贸易产品的结构升级，逐步由劳动密集型的轻纺工业产品转向科技含量较高的高新技术产品的加工；二是使加工贸易加工环节采用生产技术逐步升级，惟如此才能不断提升加工贸易的技术水平，增加收入，并促进我国整体工业结构优化和国际竞争力的增强。
目前，我国给予低层次加工贸易和高新技术产品加工贸易及采用较先进生产技术的加工贸易几乎是同等的政策，这导致了外资大部分投向简单加工贸易，有违我国利用外资的初衷。因此我们建议对加工贸易，尤其是外资从事的加工贸易予以产业政策的引导，在鼓励外资从事上述较高层次的加工贸易以外，取消对从事简单加工贸易的外资企业的部分优惠，以此来刺激外资从技术层次较低的加工贸易领域撤出并投入到较高层次的加工贸易中去，从而发挥外资在技术、管理等方面对我国经济发展促进作用。这也许会引发人们对加工贸易能否继续如从前那样快速增长的担心。确实，实行上述政策可能使一部分外资因无力从事较高层次的加工贸易而退出我国，甚至会因此导致加工贸易创造就业机会的作用减弱。但也必须看到，就业和优化产业结构是鱼和熊掌的关系。在两者的取舍上，并不能厚此而薄彼。关键是政策上要把握适当的“度”，即使牺牲一部分加工贸易创造的就业机会，若能换来我国加工贸易的良性发展也是值得的。相反，若一味强调就业目标而忽视加工贸易的升级，这样的加工贸易势必会失去后劲，其创造的就业机会也不能长期保持。
4.对加工贸易的管理模式进行调整。我国目前对加工贸易的开放式监管模式不利于对加工贸易企业进行监督，加工贸易企业法律意识淡漠，因而现实中出现走私严重、管理成本高昂等问题。这些问题已经引起我国海关的重视。措施之一就是在大连等地设立出口加工区，对区内企业实施封闭式的监管。
对于区内的加工贸易企业，海关将改革加工贸易传统的监管模式，简化现行手续。实现加工区货物在主管海关“一次报关，一次审单，一次查验”的通关要求。具体做法有：(1)海关对加工区采取全封闭、卡口式24小时监管制度。卡口分别设立货物和人员进出通道。(2)海关对加工区企业采用计算机管理模式。海关与区内企业实行计算机联网，进行电子数据的传输和办理通关手续；加工区海关与口岸海关实行计算机联网。(3)对区内企业开展加工贸易业务不实行加工贸易银行保证金台帐制度，取消《登记手册》，海关改用电子帐簿管理，实行半年一次的总量扣减核销制度。(4)对区内与境外之间进、出的货物，实行“备案制”管理，货物进（出）口时，由企业填写《中华人民共和国海关进口（出口）货物报关单》作货物进（出）口申报。(5)加工区与口岸、加工区与加工区之间进（出）口的货物、物品，采取直通式或转关运输的监管模式，一律在加工区主管海关报关并在卡口查验放行。可以预料，随着出口加工区模式的实行，加工贸易企业的管理将逐步规范化，从企业角度来说，减少了手续、提高了效率。从海关方面来说，这种方式更有利于实施有效监督，减少利用加工贸易进行走私的作为。这种方式是我国加工贸易监管模式的发展方向。
但是在实施这些新措施时，必须注意出口加工区制度也有其局限性。
首先，我国加工贸易规模庞大，出口加工区难以容纳。由于我国特殊国情和对外开放模式，加工贸易在我国外贸进出口中所占比重和总体规模远高于一般国家，从事加工贸易的企业点多而广，只靠面积、功能都有限的出口加工区是难以负载的。第二，集中封闭管理，即使能遏制加工贸易走私也不能从根本上解决走私问题。应该看到，走私的根源是过高的关税壁垒和众多的验关壁垒造成的进口商品国内市场价格的严重扭曲，这种价格量差形成了走私的暴利来源，是走私可以存在并且屡禁不绝的根本原因。利用加工贸易走私只是走私的一种适宜的管道而已，堵死了这管道，还会有新的管道出来，所以解决走私从根本上就是降低关税壁垒和减少验关壁垒。所以，只有配合加入WTO后国内市场的扩大开放和管理体制与管理方式的市场化改革，使我国经济逐步与世界接轨，国内外价格渐趋一致，才能够既最大限度遏制走私，又为加工贸易发展提供良好环境。
七、基本结论
1.今后我国加工贸易发展战略及政策调整的目标和原则应是：继续鼓励加工贸易的发展，注意增强其对产业结构升级的作用，努力提高加工过程的技术含量和附加值；扬长避短，使加工贸易发挥促进外贸增长和国民经济发展的重要作用。
2.通过引进先进技术改造我国中间品产业的现有生产方式，加大人力资本投入，增加对国产料件企业的R&D投入，给予投资中间品生产的外资企业以政策优惠等措施来提高国产料件的质量和技术含量，力争达到国际同类产品的标准。并且，为国产料件提供与进口料件相竞争的公平合理的外部环境。
3.政府应对加工贸易品“转厂”的政策予以适度的简化，从企业的实际情况出发，将原则性与灵活性相结合，以促进加工贸易“转厂”率的提高，从而增加加工深度和延长在我国的增值环节，以改变我国加工贸易效益低下的现状。
4.对加工贸易，尤其是外资经营的加工贸易予以产业政策的引导，在鼓励外资从事较高层次的加工贸易以外，取消对从事简单加工贸易的外资企业的部分优惠，以此来刺激外资从技术层次较低的加工贸易领域撤出并投入到较高层次的加工贸易中去，从而发挥外资在技术、管理等方面对我国经济发展促进作用。
5.对加工贸易实行出口加工区管理是我国加工贸易监管模式的发展方向。但由于我国加工贸易规模庞大，不可能对现有的所有加工贸易企业都实行这种监管，只能将加工贸易增量部分移至设定的加工出口区内进行封闭式监管。对区内的加工贸易企业，海关改革传统的监管模式，简化现行手续，实现加工区货物在主管海关“一次报关，一次审单，一次查验”的通关要求。
收稿日期：2002-06-12
【参考文献】
[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要[N].人民日报，2001-03-18.
[2]郝原明.外商投资加工贸易法规实务概览[M].北京：中国海关出版社，2001.
[3]戚自科.论外商直接投资的加工贸易倾向[J].现代财经，1999.
[4]郝原明.外商投资加工贸易法规实务概览[M].北京：中国海关出版社，2000.
论文摘要：当前，全球服务贸易迅速发展，在全球贸易总量中的比重不断扩大，在世界经济竞争中的作用日益提高，发展服务贸易成为各国关注和竞争的焦点。加快服务贸易发展是提高我国对外贸易水平、参与国际分工能力的重要举措，同时也是我国面对新形势做出的战略选择。 论文关键词：服务贸易;政策；选择 Abstract:Currently the rapid development of the world service trade has made it a bigger proportion in the total world trade volume. The significant role of service trade is well accepted all over the world， especially in gaining advantages in the market competition. The paper holds it an important strategic option for China to develop the native service trade thereby improving the foreign trade and the participation in the international labor division. Key words:service trade;policy;choice 服务贸易发展水平是衡量一个国家经济发展水平和阶段的重要标志，是一个国家国民经济实力和国际竞争力的重要体现，是提高我国对外贸易水平、参与国际分工能力的重要举措。当前，全球服务贸易迅速发展，在全球贸易总量中的比重不断扩大，在世界经济竞争中的作用日益提高，发展服务贸易成为各国关注和竞争的焦点。加快服务贸易发展，进一步发挥服务贸易在转变外贸增长方式、调整产业结构、促进我国经济和社会协调发展中的重要作用，是我国面对新形势做出的战略选择。 一、发展务贸易急需更好的政策环境 国务院在《关于加快发展服务业的若干意见》中，提出了未来几年服务贸易发展的目标：到2010年，服务贸易进出口总额的目标是4000亿美元，年均增长20%；力争提高服务贸易出口在我国对外贸易出口总额中的比重，在世界服务贸易出口总额的比重稳步提高。 （一）我国服务贸易发展面临着难得的历史性机遇 1.发展现代服务业和服务贸易，已经成为国家的战略选择和政策选择 我国《国民经济和社会发展十一五规划纲要》提出，要加快发展服务业和服务贸易，转变对外贸易增长方式。国务院《关于加快发展服务业的若干意见》，把发展服务业上升到贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略高度，为发展服务贸易创造了基础条件。 2.世界经济结构形成以服务经济为高端，以发展服务贸易为重点，以服务业加快转移重组为特点的新形势 发达国家已经完成了从制造经济为主向以服务经济为主的转变过程，全球产业结构加快升级，服务贸易的增长速度大大快于货物贸易的增长，国际投资更加倾向于服务业等因素，新一轮产业转移和要素重组以服务外包和承接服务外包为重点，将推动世界服务贸易稳定快速增长。 3.我国近几年服务贸易已经进入快速发展的轨道，面临着加快发展的最好时机 2007年，中国服务贸易出口额达12165亿美元，服务贸易出口和进口分别位于全球的第七位和第五位，其中出口超过意大利，进口超过法国和意大利。中国服务贸易出口额和进口额的全球占比分别为37%和42%。随着中国的对外开放和各国对中国的开放，将使中国的服务贸易企业获得更多的市场准入机和更广阔的市场空间。同时，我国服务业对外开放水平进一步提高，部分新兴服务贸易领域加快发展，出口增速正在赶超发达国家，服务贸易已具备了快速发展的条件。 （二）我国的服务贸易发展面临前所未有的挑战 1.发达国家在服务贸易领域还占据着主导地位 发达国家服务贸易进出口额占全球服务贸易进出口总额的75%以上，其中美、英、德三国占世界服务贸易总额的30%左右。很多发达国家制定了加快服务贸易的发展战略，建立了完善的服务贸易管理体制，立法机构、主管部门、中介机构有机协调。发达国家利用其服务贸易水平领先的优 势，通过各种多双边谈判要求世界各国开放服务贸易市场，以此来扩大服务贸易出口，服务贸易的国际规则，成为WTO新一轮谈判以及区域性经济合作谈判的主要议题。在发达国家，服务贸易越来越向资本和技术密集型行业集聚，服务贸易也处于世界服务贸易的高端，创造了较高的价值和附加值，具有很强的国际竞争力。 2.来自新兴经济体和发展中国家的竞争日趋激烈 20世纪90年代以来，印度、巴西等发展中国家纷纷调整发展战略，加快服务贸易发展，服务贸易整体出口竞争力逐步增强，在世界服务贸易中的地位有所改善。尤其在当前国际形势下，这些发展中国家承接服务外包与离岸服务贸易的能力迅速提高，使服务贸易的世界格局正发生着变化和调整，成为当今全球新一轮产业革命和转移中一个新特点。 在服务贸易全球自由化的大趋势和全新的开放环境下，我国服务贸易仍处于起步阶段，总体上仍比较落后，不仅落后于发达国家，也落后于印度等发展中国家。我国服务贸易存在着层次低、承接服务外包的能力不足、服务贸易部门结构不平衡、市场和地区发展过于集中、统计体系不健全、管理体制亟待完善等问题。这与发达国家和世界整体水平，与我国经济和社会发展的要求，与国家的战略目标实现都有较大差距，需要采取积极措施，创造更好的政策环境，抓住难得的历史机遇，充分利用我国各方面的要素资源，推动我国服务贸易加快发展、健康发展和可持续发展。 二、推动服务贸易发展的政策选择(第2页) 总结近几年我国服务贸易发展的做法，分享发达国家发展服务贸易的经验，把发展服务贸易上升为国家战略，制定并实施推动其加快发展的战略和政策，加快转变外贸增长方式，改善服务贸易结构，扩大服务贸易规模，提高我国参与国际分工和竞争的能力，提升服务贸易的质量和效益，推动服务贸易持续健康快速发展，这是新时期对外开放战略和产业调整的重要内容，是贯彻落实科学发展观的迫切需要。要从以下几方面进行政策调整： （一）研究制定更高水平的全国和地方服务贸易发展规划 根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《商务发展第十一个五年规划纲要》，经过充分研究和讨论，2006年我国出台了服务贸易发展“十一五”规划纲要，提出了“十一五”期间我国发展服务贸易的发展目标、发展重点和政策措施，对推动我国服务贸易发展起到重要推动和引导作用。为了满足加快服务贸易发展的迫切要求，需要尽早研究制定国家“十二五”时期服务贸易发展规划，提出新的更高的发展目标、发展重点和政策保障。 我国必须以世界眼光和全球战略思维研究和制定规划，根据近几年服务贸易规模速度显著扩大的实际，确定快于“十一五”期间发展的目标。建议到2015年，我国服务贸易进出口总额达到7000-8000亿美元，年均增长20%以上，使服务贸易出口我国对外贸易出口总额中的比重提高到25%以上，在世界服务贸易出口中的比重显著提高。同时，应提出优化服务贸易结构的方向和比重，提高现代服务业在服务贸易中的比重。与此同时，组织各地根据国家服务业发展主要目标，研究制订本地区服务业发展规划。经济发达的地区可以适当提高服务贸易发展目标，有条件的大中城市要加快形成以服务经济为主的产业结构，形成服务贸易能力，服务贸易占进出口贸易总额的比重，高于全国平均水平。应先于全国和各地综合规划，力争在国家和地方制定“十二五”规划时，将服务贸易作为加快发展现代服务业和加快贸易结构转型升级的重要组成部分和重要工作任务。 （二）研究制定更加优化的发展服务贸易指导目录 目前的国家产业发展目录主要集中在制造业和货物贸易上，应该根据贸易结构调整的需要，抓紧细化、完善服务贸易发展指导目录，明确行业发展重点及支持方向。要根据服务贸易所具有的特殊性，针对其离岸贸易的可贸易、跨度大、领域广、以创意和高技能、高知识的特点，分门别类地调整和完善服务贸易相关的产业政策，认真清理限制服务贸易产业分工、业务外包和承接服务外包等影响发展的不合理规定，逐步形成有利于发展服务贸易的产业政策体系。在国家“千百十”工程的基础上，具有发展基础和经验的地方，要立足现有基础和比较优势，制订并细化本地区发展服务贸易的指导目录，突出本地特色，发挥更大的积极性和带头作用，使我国在“十二五”期间形成几个象印度班加罗尔那样的服务贸易基地。特别是东南沿海发达地区和中部人力资源密集的地区，在“腾笼换鸟”产业转移和结构调整中，应把发展服务贸易作为重 要战略。通过服务贸易产业指导，促进服务贸易结构不断优化，提高我国具有明显竞争优势的运输、旅游等传统劳动密集型服务贸易的水平，促进出口继续扩大。提高计算机信息服务、通信、保险、金融、文化创意、专有权使用费、特许费、咨询、广告等新兴资本技术密集型服务占我国服务贸易出口总额的比重。力争到“十二五”末期服务贸易达到进出口平衡，改变我国长期处于服务贸易逆差的局面。 （三）研究制定更为开放的服务贸易发展战略 顺应世界范围内服务贸易发展趋势，推动服务贸易多层次发展，不断提升发展质量和水平，就必须使服务贸易领域形成更加开放的格局。修改完善《外商投资产业指导目录》，在优化结构、提高质量基础上扩大服务业特别是服务贸易利用外资规模。吸引包括新建、并购、风险投资在内的多种服务业跨国投资，扩大在通信、保险、金融、计算机信息服务、文化创意和商业领域利用外资的规模，带动我国服务水平整体提高，国际服务外包承接业务量明显增加，国际服务贸易市场开拓能力大幅提升。提高已经建立的国际服务外包基地规模和水平，引导跨国公司在我国设立地区总部、研发中心、采购中心、培训中心，向我国大规模转移服务外包业务。吸引外资能力较强的地区和开发区，要注重提高层次和水平，积极向研究开发、现代流通等领域拓展，充分发挥集聚和带动效应。 要加快实施服务贸易“走出去”战略，推动以商业存在模式为主的服务贸易发展。为发展开放型、走出去的服务贸易创造良好环境，研究采取具体措施，为服务企业“走出去”和服务贸易出口服务。一是积极发展境外服务贸易集群或合作区。鼓励发展贸易采购分销、物流航运、研发设计、远洋运输、现代物流、金融保险、法律服务、知识产权服务、信息咨询、人力资源、留学居住、休闲旅游等境外服务，形成几个境外中资服务企业集群或服务贸易合作区。二是有序促进自然人移动模式下的服务贸易出口。发挥我国劳动力资源优势，密切跟踪国际市场需求动态，鼓励中医药、中餐、汉语教育、文化、体育、对外承包工程等领域企业和专业人才“走出去”提供服务，扩大医护人员、律师、教师、厨师、农技、建筑、制造、空乘、海运、医护、农林牧渔等领域人员外派规模。三是加大高技术含量的现代服务业贸易在国外提供服务的能力。顺应科技进步和全球产业结构调整趋势，稳步扩大信息产业、教育、生物、环保、计算机、电信、金融保险、法律、现代流通、旅游等领域的服务贸易出口。增设境外经营网点和分支机构，获得国际知名品牌、先进技术以及营销网络，增强服务贸易的国际竞争力。四是鼓励优势企业到境外设立机构。以优势服务业和大型企业为依托，鼓励各类有实力的企业和机构到境外从事银行、保险、证券、期货、基金管理、电子信息、旅游、教育、文化传媒和中介服务。五是国家各部门应尽快形成支持保障服务，提供各方面帮助。纳入国家有关专项资金扶持范围，并尽快简化出入境手续。在严格控制风险的基础上，积极支持国内有条件的金融企业开展跨国经营，为我企业参与国际市场服务贸易竞争提供金融支持，对软件、流程外包等服务贸易等出口开辟进出境通关“绿色通道”。 （四）研究制定更为有力的支持服务贸易发展的具体政策 着眼于全面提升我国服务贸易发展水平，构建充满活力、特色明显、优势互补的服务贸易发展格局，就要认真研究制定促进和支持服务贸易发展的具体政策，象当年支持货物加工贸易一样支持服务贸易。 1.进一步扩大税收优惠政策 国家应通过税收政策，鼓励和支持服务贸易发展，借鉴高新技术企业税收优惠政策，采取适用于服务贸易的税收鼓励政策。按照新的企业所得税法及其实施条例有关规定，支持服务贸易企业进行服务产品的研发，企业实际发生的研究开发费用按有关政策规定享受所得税抵扣优惠。在苏州工业园区开展鼓励技术先进型服务企业发展所得税、营业税政策试点的基础上，应尽快扩大软件开发、信息技术、知识产权服务、工程咨询、技术推广、服务外包、现代物流等鼓励类生产性服务业发展的税收优惠政策试点，取得经验后在全国推广。在服务贸易领域实行综合与分类相结合的个人所得税制度试点，促进自然人移动模式下的服务贸易出口，对吸收就业多、不占用资源和无污染排放的服务贸易企业，应按照其吸收就业人员数量和创造服务贸易的贡献给予补贴或所得税优惠。对国家鼓励发展的服务贸易重点领域内的投资项目，在规定范围内，进口自用设备及其按照合同随设备进口的技术及配套件、备件，免征进口关税和进口环节增值税。 2.实行有利于服务贸易发展的城市规划和土地政策 根据我国发展服务 贸易的战略需要，国家有关部门在制定城市规划和调控土地规划计划时，应对发展服务贸易留有充分的空间，年度土地供应要适当增加服务贸易发展用地，特别是保障部级服务贸易承接基地的用地。各地区制订城市总体规划也要充分考虑服务业发展和服务贸易发展的需要，中心城市应逐步实行土地上的产业替代，迁出或关闭市区污染大、占地多等不适应城市功能定位的工业企业，退出的土地优先用于发展服务业和服务贸易。支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业，发展服务贸易。 3.加大金融对服务贸易发展的支持力度 鼓励各类金融机构开发改进对符合国家宏观经济、产业政策的服务贸易企业的金融服务，在控制风险的前提下，加快开发适应服务贸易企业需要的金融产品。积极支持符合条件的服务企业通过银行贷款、发行股票债券等多渠道筹措资金。修订和完善有关股票、债券发行的基本规则以及信息披露制度，要充分考虑服务贸易企业的特点。符合条件的服务贸易企业集团设立财务公司等非银行金融机构，应该优先得到支持和批准。各类金融机构对符合条件的服务贸易给予货物贸易同等便利，改进服务贸易企业外汇管理，保证合理用汇。抓紧建立中小服务贸易企业信用担保体系，搭建中小企业融资平台，国家中小企业发展专项资金和地方扶持中小企业发展资金，要给予服务贸易鼓励类企业重点资助或贷款贴息补助。加大技术引进和创新的政策性金融扶持力度，在业务范围内应积极开展涉及技术引进和消化吸收再创新的贷款业务。保险公司在国家出口信用保险政策范围内，积极创造条件，为服务贸易出口项目提供保险支持。简化服务贸易对外支付手续，鼓励服务贸易企业境外投资。 4.加大财政对服务业发展的支持力度 中央财政和中央预算内投资在继续安排服务业发展专项资金和服务业发展引导资金的基础上，根据财政状况及服务业发展需要逐步增加，重点支持服务业关键领域、薄弱环节和提高自主创新能力，建立和完善农村服务体系。整合服务领域的财政扶持资金，综合运用贷款贴息、经费补助和奖励等多种方式支持服务业发展。加大对部级软件出口基地和产业基地的资金投入。中央预算内投资要加大对规划内重点服务业项目的投入，同等情况下优先支持服务业项目。有关部门应利用现有渠道继续加大对服务贸易出口的资金支持。鼓励国外资本、民间资本和社会资本加大对发展服务贸易的投入，拓宽企业融资渠道，通过多种方式筹措资金。地方政府也要根据需要安排服务业发展专项资金和引导资金，有条件的地方要扩大资金规模，支持服务业发展。 5.加大对服务贸易领域技术创新的支持力度 鼓励服务贸易企业实施服务品牌带动战略，培育发展知名服务贸易品牌，达到国家有关规定的和市场认知程度的，应将其纳入中央外贸发展基金等国家有关专项资金扶持范围。大力支持服务贸易企业开展自主品牌建设，鼓励企业注册和使用具有自主知识产权的商标。鼓励服务领域技术创新，按照国家中长期科学和技术发展规划纲要，抓好服务贸易、现代服务业发展共性技术研究开发与应用示范重大项目。建立一批研发设计、信息咨询、产品测试等公共服务平台，建设一批技术研发中心和中介服务机构。对服务贸易领域重大技术引进项目及相关的技术改造应提供贷款贴息支持，对引进项目的消化吸收再创新活动应提供研发资助。在政府采购中，应优先支持采用国内自主开发的软件等信息服务，进一步扩大创业风险投资试点范围。探索开展知识产权质押融资，引导和鼓励社会资本投入服务贸易领域知识产权交易活动，符合规定的应享受创业投资机构的有关优惠政策。鼓励服务业企业增强自主创新能力，通过技术进步提高整体素质和竞争力，不断进行管理创新、服务创新、产品创新。 三、抓紧建立和完善服务贸易发展的基础工作 （一）建立符合国际规范的社会化统计体系 科学有效地开展服务贸易统计工作，为国家制定服务贸易政策提供数据信息服务。加快建立科学、统一、全面、协调的服务贸易统计调查制度和信息管理制度，完善服务贸易统计调查方法和指标体系，建立政府统计、行业统计、企业统计和社会抽样调查互为补充的服务贸易统计调查体系，健全服务贸易统计信息制度。建立中国服务贸易统计制度、建设中国服务贸易统计数据库系统、权威统计数据和深入开展服务贸易统计分析，为国家制定服务贸易规划和政策提供依据。 （二）建设服务贸易统计数据库系统 建设中国服务贸 易统计数据库系统，是我国服务贸易发展的基础工作。要通过开展服务贸易进出口运行状况的分析，掌握服务贸易发展的总体趋势；开展分行业的国内外服务贸易状况分析，引导服务贸易结构及时调整和优化升级；进行企业发展和运行态势，及时调整国家宏观经济政策和确定新的政策选择；对于双边服务贸易和多边服务贸易的统计分析，把握服务贸易国别（地区）市场发展的重点。建立全口径、多层次的、实时的服务贸易统计数据库，其价值不在于数据堆积，而在于数据库的分析产品的生产。目前，商务部已经不定期服务贸易进出口分析报告、行业分析报告和国别（地区）市场分析报告等，对推动服务贸易起了很大作用，随着国内外服务贸易统计信息的收集、展示、预警、分析与构建基础性平台的建立，我国服务贸易统计工作规范化和制度化，服务贸易信息资源必将得以较好地开发与利用，为国家制定政策、进行宏观经济管理和国际交流与谈判提供数据支持。 （三）加快推进服务贸易政策透明化 建立更为完善和迅捷的服务贸易信息服务体系，使服务贸易政策透明化，是发展服务贸易的必要条件。建设和提高服务贸易指南网站的水平，为国内服务贸易出口企业和海外进口商提供全方位的信息服务，特别是适时公开、公布和解读服务贸易政策。应建立以国务院有关部门、各省（自治区、直辖市）政府、驻外使领馆为主体的境内外服务贸易支持网络和服务支持体系，为中外服务贸易企业的交流合作提供信息服务和必要的政策支持。这些网络支持和服务支持体系，要向所有服务行业、企业和自然人公开，使在世界各地的服务贸易经营者，都能获取最新的和准确的政策信息。 （四）制定与国际接轨的中国服务贸易标准化体系 提高我国服务贸易发展水平，必须抓紧研究制定符合国际标准和惯例的服务贸易标准体系，提高标准的整体水平和透明度。制定服务贸易标准，重在引导我国的加工贸易形成先进的经营方式、先进适用技术、管理理念和经验，要充分借鉴和利用境外在服务贸易中的经验和做法，加快形成服务贸易出口企业开展国际安全认证、质量认证、环保认证等标准。同时，鼓励企业从国际上获得更高标准的服务贸易资格，为企业走出去开拓国际市场提出更高的目标要求。 （五）大力培养服务贸易人才 造就一大批精通业务、熟悉国际规则、熟练掌握外语、涉外工作能力强的服务贸易复合型人才，是推动服务贸易的重要基础。鼓励和引导高等院校建立与服务贸易发展相适应的学科和专业，支持高等院校、职业院校、科研院所与有条件的服务业企业建立服务贸易实习实训基地，鼓励建立服务人才培养基地。对国内外相关外包服务等服务贸易培训机构，对独资或与高校、企业合作的形式成立培训机构给予审批便利。对符合条件的服务贸易出口企业聘用的中国籍人员，按规定给予商务赴港、澳、赴国外的便利。教育、科技、人事和劳动保障等部门人事和劳动保障等部门，应按照服务贸易发展需要，调整完善和规范职业资格和职称制度，尽快设置相应的职业资格和职称。落实和完善各项吸引和培养服务贸易人才政策，建立健全激励机制，加强培养和引进金融、保险、信息、商务中介等行业急需人才。
(一)不同部门的政策不配套
加工贸易管理涉及海关、质检、外汇、税务、外经贸等多个部门,部门间政策的协调一致对于加工贸易的健康发展至关重要。但是,在实践中,由于各部门分别制定政策,缺乏正式的跨部门政策协调机制,因此,部门间的政策不一致、不配套的情况时有发生,严重影响了加工贸易监管部门的工作效率和企业的运作。例如,由于退税不及时,加工贸易“一日游”现象日趋严重,降低了企业运行效率,提高了企业运行成本,削弱了企业的国际竞争力。如果发挥现有保税区的功能,可以替代香港的中转作用,境外“一日游”将大大减少。但是,海关与税务部门对保税区的规定是不配套的,海关认为货物运到保税区视同出口,但税务部门认为只有货物离境才能享受出口退税。税务部门的这一规定,不仅使加工贸易境内“一日游”取代境外“一日游”成为不可能,而且也大大阻碍了保税区建立国际采购中心、发展国际物流业务。实际上,税务部门关于退税的规定,在保税区和出口加工区就存在差别,国内货物进入出口加工区可以享受出口退税。
在对加工贸易企业的问卷调查中,企业将“税务、外汇、海关部门规定不配套”视为现行加工贸易政策与管理中存在的第一位问题(参见表1)。
表1企业认为现行加工贸易政策和管理中存在的主要问题
主要问题按重要程度排序
税务、外汇、海关部门规定不配套1
管理规定过于严格、手续过多2
有关管理部门有效协调不够3
鼓励国内采购政策不明显4
来料加工企业深加工结转不能退增值税5
管理机构办事效率过低6
管理人员操作随意性过大7
保证金台帐制度增加企业资金成本8
深加工结转视同国内销售征税9
审批规定不明确10
企业遇到问题无处咨询11
不法企业走私，造成不平等竞争12
管理人员有意刁难企业13
企业受到不公正待遇，投诉无门14
资料来源:根据课题组企业问卷调查整理。
(二)深加工结转政策不统一
深加工结转政策不统一已成为现行加工贸易政策的焦点问题。深加工结转政策涉及面广,据调查,山东约25%,江苏、浙江约40%,福建、广东约60%的加工贸易进口料件需要深加工结转后再出口（《关于研究加工贸易深加工结转有关问题的会议纪要》）。据海关统计,2000年深圳市80%的加工贸易企业涉及深加工结转,结转进出口值占同期加工贸易进出口值的20%;苏州市21%的加工贸易企业涉及深加工结转,结转进出口值占同期加工贸易进出口值的12%。
《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于进一步完善加工贸易银行保证金台帐制度意见的通知》规定,对深加工结转业务,国家有关部门视同进出口贸易实行保税监管。但是,税务部门认为,保税货物深加工结转属于国内销售行为,根据《增值税暂行条例》,应该征收增值税,出口时再予退税;如果使用国产料件加工成半成品后结转,不能退税。根据国务院有关规定,自2001年1月1日始,所有企业的间接出口应统一执行中间环节征税,出口环节退税的政策。显然,税务部门的政策与国务院办公厅文件规定并不一致。
对加工贸易企业深加工结转货物实行“免、抵、退”政策,改变了以往的深加工结转货物保税政策,在出口退税手续繁琐、周期长的问题仍没解决的情况下,这种政策变化将直接打击加工贸易企业国内加长国内产业链的积极性。这种政策上的不一致造成了具体执行政策中的混乱,不同地区的作法存在明显的差别,大部分地区没有征税,有些地区采取挂帐,有些地区给予免税。
(三)一些政策违背了鼓励加工贸易加长国内产业链的方向
加工贸易发展的方向是三个:即上规模、上档次和提高附加价值。满足第一个目标,需要结合我国的比较优势,营造一个适合加工贸易发展的总体制度环境。针对第二个目标,则需要吸引技术水平更高的企业来华从事加工贸易,鼓励加工贸易企业进行技术开发与产品升级。提高附加价值则需要鼓励加工贸易企业加长国内产业链,分别向上游零部件产业上溯和向下游物流业延伸,其中,最为重要的是鼓励其提高国内采购率。提高附加价值不仅关系到我国从加工贸易中可能得到多少实际经济利益,而且可以使加工贸易从“无根工业”变成根植于我国的产业,关系到我国经济的长期发展。
但是,近年来加工贸易政策的调整中,各个部门往往从本部门管理方便的角度出发,较多地关注了如何防止不法企业利用加工贸易政策“走私”、“骗退税”,忽视了鼓励企业提高国内采购率,有的政策客观上甚至不利于鼓励企业提高国内采购率。例如:
出口退税按计划而不是按出口实绩进行,导致欠退税越来越多,加大了企业财务负担,阻碍了加工贸易国内采购的积极性,是加工贸易中间投入品境外“一日游”的重要原因之一。
长期实行的对来料加工国内采购不退税政策,降低了来料加工国内采购的积极性。1994年税制改革以前,增值税率很低,来料加工贸易与进料加工贸易国内增值率大体相当,来料加工国内增值率为23.1%,比进料加工贸易国内增值率高出2.22个百分点。2001年,来料加工贸易国内增值率为46.32%,进料加工贸易国内增值率则已经达到61.58%,来料加工贸易的国内增值率已经比进料加工贸易低15.26个百分点。从来料加工和进料加工国内增值率变化的对比中可以看出,退税政策对加工贸易的国内采购具有重要的影响。
尽管我国政府近年来一直强调提高加工贸易的国内采购率,但因为我国现行政策中存在不少与鼓励加工贸易提高国内采购率目标相矛盾的规定,加工贸易企业感觉现行政策与政府宣传的目标不尽一致,从调查结果看,企业认为“鼓励国内采购政策不明显”是现行加工贸易政策位列第四位的问题。
之所以出现政策调整方向与长期政策目标不一致的问题,从本质上讲,暴露出我国现行政策制定机制的弊端。各个部门在制定政策时,往往从本部门的目标与管理出发,例如,海关关心的是如何加强监管力度防止走私,税务部门关心的是如何防止税收流失,对于如何鼓励加工贸易加长国内产业链从而提高其对国民经济贡献这个根本的政策目标,却考虑得较少。因此,部门的有关政策虽然有利于局部目标的实现,但却有损于宏观目标的实现,政策的机会成本相当高。要保证具体的政策规定有利于实现宏观目标,就必须有超越部门之上的强有力政策协调机制。这正是目前我国政策制定机制中的一个重大缺陷。
(四)加工贸易中的一些政策与管理手段不适应加工贸易发展的需要
随着经济全球化的不断深化,国际上对我国产业转移的速度与力度均大大加强,我国加工贸易出现了一些新的变化,但现行政策与管理手段未能针对加工贸易的新变化做出适当的调整,在实际运作中政策与管理不适应的矛盾日益突出。
传统管理方法远远不能满足以IT产业为代表的新兴产业加工贸易发展的需要。90年代中期以来,以台湾对大陆投资为导因,境外大量IT产业转移到我国,从事出口加工贸易活动。目前,IT产品已经成为我国出口的第一大类商品。IT产业是一个国际分工非常明显的行业,其运作具有“采购全球化、订单电子化、生产零库存”的特点,这就大大缩短了从采购到交货的周期,对于货物通关效率提出了比传统产品高得多的要求。但是,我国对加工贸易的管理依然采取80年代初的合同、手册管理办法,不能适应IT产业加工贸易的要求。例如,IT产品加工贸易只有电子订单,没有合同,为了适应加工贸易需要经外贸部门审批合同的规定,企业只好人为地编造一个毫无意义的合同;IT产品对通关效率提出了很高的要求,由于我国通关效率不高,不少跨国公司将其高端产品的加工贸易放在中国境外进行,国内只能开展低端IT产品的加工贸易,这不利于实现我国提高加工贸易档次的政策目标。苏州和深圳已经开始了改革这种监管模式的尝试。苏州海关对关区内的四家IT企业进行了联网管理。这些企业的特点是料件繁多,用手册管理困难大。具体的监管程序是外经贸局对加工贸易企业实行总量备案,海关与被监管企业实行联网,海关直接从指定的数据库提取数据,抽查核对产品单耗,定期查验库存,查验时间与企业盘点一致,最后进行核算核销,对差异进行核销。深圳实行的是联网保税工厂的方式,即利用网络和电子摄像技术对整个企业实行全封闭的监管,整个工厂相当于一个保税区。与苏州海关的做法相比,这种方式在防范结转过程中的走私、“飞料”方面效果更明显,但投入较大,一般的企业可能无法负担。无论哪种方式,对大型加工贸易企业实行联网监管是今后加工贸易管理发展的方向。目前需要注意的是,要尽快统一思想,在全国范围内推广比较一致的做法,避免因地区间差异造成不必要的效率损失。
现行政策与管理规定不适应在华建立采购与配送业务中心的要求。随着加工贸易的快速发展,中国形成了巨大的制造业能力,成为国际市场上劳动密集型制成品重要的出口基地,因此,不少大型跨国公司计划在华建立采购配送中心,同时发展物流业务。但是,由于我国在保税区退税政策、保税区(仓库)监管等方面的规定不能适应这种要求,大大阻碍了加工贸易向下游产业的延伸。
(五)某些新的政策调整脱离了加工贸易企业发展的现实,政策效果低于预期
以出口加工区政策为例。出口加工区是国际上不少国家采用的加工贸易管理方式,而且成效卓著。我国参照国际经验建立出口加工区,有利于提高对加工贸易的管理水平与效率。但是,出口加工区政策出台以来,实际运作效率并不理想,不少出口加工区入区企业很少。究其原因,就在于出口加工区有关规定脱离了加工贸易发展的实际。
加工贸易企业迁入出口加工区的愿望比较低。从课题组的调查结果可以看出(参见表2),86%的受调查企业不准备在出口加工区投资,准备将现有工厂搬入出口加工区的只占2.6%。
表2加工贸易企业对搬入出口加工区的意愿
意愿企业数
将现有工厂搬入13
将新增生产能力搬入，但现有生产能力不搬59
不准备在出口加工区投资437
接受调查的企业总数509
资料来源:根据课题组企业问卷调查整理。
表3接受调查的企业不愿搬入出口加工区的原因
原因企业数
搬迁成本太高269
出口加工区政策不利于产品内销52
区内企业采购国内零部件不方便32
区内监管效率并不比区外高18
区内土地成本高于区外50
不了解出口加工区政策143
接受调查的企业总数462
资料来源:根据课题组企业问卷调查整理。
现有加工贸易企业之所以不愿搬入出口加工区,具有多方面的原因(参见表3)。对于现有企业而言,搬迁成本高昂,58%的受调查的企业将此作为不搬入出口加工区的原因。另外,31%的受调查企业因不了解出口加工区政策而拒绝做出搬入的决定。除这两项原因之外,某些具体的规定由于不适应企业发展的需要,成为阻碍企业入区的原因。目前,越来越多的加工贸易企业都不再是“大进大出”的100%出口企业,兼顾国内国外两个市场已经成为主流。出口加工区的管理政策,对于“大进大出”型的企业而言,监管效率大大提高,但对于与国内产业与市场有密切联系的加工贸易企业,则存在诸多不便。例如,出口加工区企业可以不实行手册管理,但区外的深加工结转企业必须用手册,区内企业没手册就无法与区外的企业做生意。对于部分产品内销的加工贸易企业,出口加工区外的加工贸易企业内销,只需按进口零部件税率补交进口零部件的关税和增值税。但区内加工贸易企业内销产品时,补交关税时适用成品关税税率,在大部分情况下,成品的关税水平高于零部件,由此将加大区内企业内销的成本,削弱其在国内市场上的竞争力。总之,出口加工区的有关规定,实质上削弱了区内企业与国内市场的联系,这对于大多数已经兼顾内外两个市场的企业而言,是没有吸引力的,而且,区内企业与国内市场联系的削弱,与加长加工贸易产业链的发展目标也是不符合的。这就决定了出口加工区只适合那些新建的100%出口型的加工贸易企业,而且国内采购不能太多,对于这样的企业,区内监管效率方面是存在一定优势的。对于其他加工贸易企业,绝大部分仍然将留在区外,因此,出口加工区政策只能有利于加工贸易增量部分的合理布局,不能改变目前已经存在的加工贸易“放养”现象。如果将出口加工区政策定位于给“大进大出”的100%出口型企业创造一个监管效率更高的局部小环境,出口加工区政策将是成功的,如果定位于以此改变加工贸易“放养”的状态,加强对加工贸易的监管,则注定是不会取得明显效果的。
二、我国加工贸易政策未来调整的方向
政策是对现实的反映,必须与时俱进,才能促进发展。加工贸易政策应该从我国加工贸易发展的现状出发,在规范管理的基础上,促进加工贸易充分发挥其技术升级、产业升级和加长产业链的潜力。为此,加工贸易政策应该重点在以下几个方面进行调整:
(一)对来料加工贸易出口的国内采购实行出口退税政策
2001年,来料加工贸易进口额为289亿美元,占全部加工贸易进口额的30.7%。受现行来料加工国内采购不退税政策的影响,来料加工贸易国内增值率比进料加工贸易国内增值率低15个百分点。如果对来料加工贸易出口的国内采购实行退税,将有力地促进来料加工贸易企业扩大使用国内料件,带动国内上游产业的出口,加长加工贸易的国内产业链。按来料加工出口的国内采购率达到进料加工贸易国内采购率计算,2001年来料加工国内采购值约可增加44亿美元,而且,随着来料加工贸易出口的逐年增长,其国内采购值也将逐年增长。但需要强调的是,加工贸易国内价值链的延长与监管成本和风险的增加成正比,因此在采取措施促进加工贸易国内价值链延长的同时,要研究进一步提高监管效率的办法。
(二)完善深加工结转政策
深加工结转涉及面广,情况非常复杂。深加工结转政策实质上涉及两个问题,一是进口料件在国内加工后转厂时,是否继续实行保税监管的政策,另一个问题则是对深加工过程中所采用的国产料件是否退税。由于这两个问题高度的复杂性,不同部门对深加工结转政策调整存在不同意见。
对于第一个问题,经贸主管部门倾向于维持现行的保(免)税政策;财税部门则主张实行“免、抵、退”政策;监管部门结合了上述两种政策选择,主张对部分优秀、守法、符合国家产业政策导向的企业,继续实行保税监管的政策,对其他企业加工贸易深加工结转则实行“先征后退”的政策。
对于第二个问题,各部门分歧更大,经贸主管部门认为应该对深加工结转企业使用国产原材料逐环节采取“免、抵、退”政策,即对加工贸易企业使用的国产原材料在结转时给予退税,由海关对结转产品(其中含国产原材料成分)进行保税监管;财税部门认为逐环节采取“免、抵、退”政策税收风险过大,操作困难;监管部门则认为如对国产材料进行保税监管,将进一步加大监管能力不足的矛盾。
结合各部门的意见,课题组认为,对于深加工结转政策,应该统筹考虑,分步实施,短期内为了避免对加工贸易产生过大冲击,应该总体上保持现行政策的稳定性,只作局部性改进,中长期则应该按照鼓励加工贸易提高国内采购率和附加值的原则,以及提高监管效率的原则,对现行政策进行根本调整。为了合理引导企业,确实落实吴仪同志“优化存量、控制增量,规范经营,提高水平”的指示精神,政策设计方案一经确定,就应该公布政策调整的内容和实施的时间表。
具体而言,短期内(例如3年内):
———对加工贸易深加工结转仍维持现行政策,即对结转环节视同出口,免征增值税,由海关对结转进口料件继续实行保税监管。
———对深加工结转环节所采用的国产料件维持不征不退的办法,增值税进入产品成本。
———对销售给出口加工区、保税区企业视为出口,即深加工结转产品出口到出口加工区和保税区可以当作出口办理核销手续;国产品进入出口加工区和保税区可以给予出口退税。
———出口加工区和保税区销售给区外企业的产品视为进口,用于加工贸易的可以实行保税监管。这样,至少可以用“境内一日游”替代“境外一日游”,节省加工贸易成本,同时,增加了出口加工区和保税区对企业的吸引力,引导企业逐渐进入区内。
———对易于管理的大宗原材料商品参照钢材“以产顶进”做法,在生产企业销售给加工出口企业时视同出口并办理增值税退税。
中长期(3年后):
保留短期政策的后三条,除此之外,另进行如下调整:
———对加工贸易深加工结转实行分类管理。出口加工区、保税区内企业和区外实行电子联网监管的加工贸易企业,其深加工结转实行保税监管。其他加工贸易企业产品可出口到境外或出口加工区、保税区,如要进行深加工结转,海关对第一环节结转企业按加工贸易内销规定办理。其他环节结转,则视同国内销售,按规定向税务部门照章纳税。转入企业将其作为国产料件,享受“免、抵、退”政策。这样,海关只需对出口加工区、保税区内企业和电子联网企业的深加工实行联网监管,监管效率将大大提高。
———对深加工结转所用的国产料件实行“免、抵、退”政策。
———取消现行不符合WTO有关规则的各级政府的出口奖励政策,所结余资金用于对出口退税不及时造成的企业利息损失进行补偿。这样,即使退税有时滞,企业也不会承受过大的财务损失,实质上保证了及时退税。
———足额退税,将出口退税率提高到与增值税征收税率相同,保证出口产品国内增值税的零税率。
(三)促进加工贸易技术进步
———对高新技术产品实行更加高效的管理制度。现行的手册、合同管理办法,比较适合上下游企业关系稳定、价格变化慢的传统产品加工贸易的管理,但不适应国际市场价格瞬息万变、生产配套企业众多的电子产品的加工贸易。因此,要适应电子信息产品等高新技术产品“采购全球化、订单电子化、生产零库存”的特点,改革现行的合同、手册管理办法,取消不必要的合同审批环节,探索电子手册管理办法,提高监管效率。
———提高通关效率。上海海关实施的“大通关”试点,为提高口岸管理部门管理效率、降低企业运营成本摸索了很多好的经验。有关部门应该尽快加以总结,向全国各个口岸推广。
———加强各监管部门工作的配合,提高监管效率。
———加工贸易的发展为在其基础上进行技术开发提供了有力的制造平台,国家应加强对技术、品牌等知识产权的保护力度,促进R&D活动的开展。
(四)促进加工贸易向下游采购、配送领域延伸
———加工贸易的发展,使我国成为世界上重要的制造业基地之一。加工贸易出口的快速发展,为发展国际采购、配送业务奠定了坚实的基础,也是产业链条向下游延伸的内在要求。发展加工贸易的下游采购配送业务,将大大提高加工贸易在国内的附加价值。
当一个后进国家寻找发展道路时，外贸无疑是最被关注的一个领域，外贸发展战略甚至是整个经济发展战略中最为重要的一个组成部分。然而，发展经济学家在对贸易与经济发展之间的关系的研究中发现，确有一些国家通过对外贸易的发展导致经济的腾飞，而同时也有由外贸发展所导致的与经济发展本身背道而驰的“不利的成长”的反例。这说明把出口导向战略看作在任何时期、任何条件下都是绝对有利的观点显然是片面的和简单化的。 一、“对外贸易是经济增长的发动机”——一个争论已久的命题 1.传统贸易发动机命题的提出 1937年英国学者罗伯特逊提出“对外贸易是经济增长的发动机”的命题，其主要着眼点在于阐述后进国家可以通过对外贸易尤其是出口增长来带动本国经济的增长。后来美籍爱莎尼亚学者纳克斯通过分析19世纪英国与新殖民地区国家如美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家的经济发展的原因后，在20世纪50年代对这一学说进行了补充和发展，他认为：19世纪的英国（即他所认为的中心国家）的经济增长，通过外贸带动了加拿大、澳大利亚、新西兰（即他所认为的国家）的经济增长，外贸起到经济增长发动机的关键因素，是中心国家经济增长使得对初级产品需求的扩大，这样，初级产品的生产国即国家就成为国际分工格局的受益者，其初级产品的出口迅速增加，而高度的出口增长率会通过一系列的动态转换过程，把出口部门的经济增长传递到国内其它各个经济部门，从而带动国民经济的全面增长。 传统的发动机理论把先进国家描绘成了后进国家的“恩人”。它构成了符合西方偏见的发达国家与落后国家经济关系的框架，受到一些西方学者的推崇。 2.现代贸易发动机理论的质疑 从发展经济学家中产生的现代贸易发动机理论，从发展中国家的角度出发，不但认为发展中国家的贸易增长同它们自身的经济增长密切相关，更着重强调它们的出口增长受制于发达国家的经济增长。 现代贸易发动机理论的代表人物美国经济学家威廉·刘易斯在1979年12月接受诺贝尔经济学奖的演说中就指出：“发达国家控制欠发达国家经济增长速度的主要环节是贸易，当发达国家经济增长较快时，它们的进口增长速度也加快，而欠发达国家就出口得多。”他还根据统计得出，欠发达国家初级产品出口增长正好是根据发达国家生产增长率所能预测的2／3，不多也不少。 而以普雷维什和辛格为主要代表的一些拉丁美洲经济学家从分析贸易条件（指出口价格指数与进口价格指数之比）恶化的角度展开了“中心——论”。他们认为，当今的国际经济体制是以发达资本主义国家作为中心，控制着由发展中国家组成的地带，国家只能顺应中心国家的发展，这种依附关系在国际贸易方面则表现为发展中国家贸易非但不是经济增长的发动机，反而是造成发展中国家经济不发达的原因，普雷维什还进一步指出发达国家通过贸易对发展中国家的剥削和掠夺。 3.纳克斯的自我否定 对于传统命题的质疑从未停止过。欧文·克拉维斯也曾指出：19世纪经济取得成功的国家几乎都不是以出口主导型增长为其标志，而经济发展不成功的国家在19世纪倒有过相当大的出口扩展，其规模不亚于一些温带地区国家在20世纪50至60年代的出口扩展。他认为，应该把贸易扩展形容为成功的经济增长的侍女，而不是经济增长的自主发动机。也有人认为，对于岛国或小国，贸易可能起到发动机的作用，但对于幅员辽阔的大国，外贸对其经济增长一般只起着相当程度的作用，而非发动机的作用。 而丰富和发展了发动机学说的纳克斯本人后来也改变了看法，他认为，对外贸易是经济增长的发动机的观点只适用于19世纪英国与新殖民地区经济的发展状况，到了20世纪，发达国家的经济增长并未导致对初级产品的需求的大幅度增加，这是因为发达国家工业结构由以轻工业为主转向以重工业为主，生产制造对原材料尤其是初级产品的需求下降，再加上发达国家经济增长中劳务所占的比重不断上升，对原材料的需求落后于生产的增加，以及发达国家对工业原材料的节约使用，发达国家农业保护主义蔓延等各种因素造成的，因而发达国家的经济增长并未通过初级产品需求的增加而带动发展中国家经济成长。这一观点，基于实际条件的变化，实际上否定了“对外贸易是经济增长的发动机”这一命题。 4.再度流行的发动机理论又面临诘难。 20世纪60年代以来，随着日本、亚洲“四小龙”等亚洲国家和地区通过实行出口导向型战略实现了本 地区经济的持续快速增长，并且先后步入新兴工业化国家的行列，“外贸是经济增长的发动机”这一理论再度流行。经济学家迈耳在《经济发展中的主要问题》一书中指出，对外贸易尤其是出口的高速增长可以给发展中国家带来以下几个方面的利益：（1）出口扩大意味着进口能力的提高，进口中的资本货物对经济落后国家的经济发展具有决定性的意义，资本货物的进口不仅取得国际分工的利益，而且可以提高国内的技术水平，缩小与发达国家的差距；（2）对外贸易的发展使国内的投资流向越来越集中在有比较优势的领域，促进生产的专业化，从而提高劳动生产率；（3 ）出口的扩大克服了国内市场狭小的局限性，生产规模可以不断扩大，从而获得规模经济效益，增强国际竞争能力；（4）出口的扩大，特别是加工制成品的扩大，会增加对向出口部门提供物资投入的部门的需求，这些部门转而向其他供给部门增加需求，如此循环往复下去，不仅带动所有部门的发展，而且会大大地促进国内统一市场的形成，这一点对经济运行机制不健全的国家尤为重要；（5）出口的不断扩大鼓励外资的流入，这不仅有助于解决国内投资不足的难题，而且能吸收先进技术和管理经验，这对普遍缺乏资本的落后国家日益重要；（6 ）世界市场的激烈竞争会促使国内出口产业以及相关产业提高效率、降低成本、提高质量，从而促进国内产业的发展。 相比传统的贸易发动机理论，迈耳的论述显得更为完善。进入80年代以后，泰国、马来西亚、印尼、菲律宾等国家相继效仿日、韩等国，大力发展出口产业，并且取得成功，成为东南亚经济圈的“四小虎”，然而1997年一场金融风暴席卷了整个东南亚地区，导致这一地区出现了近年来最严重的金融危机，出口导向型经济的脆弱性暴露无遗，贸易发动机理论再次面临诘难。 二、贸易发动机的实现条件——从争论中得到的启示 不管是传统的、现代的、还是再度流行的贸易发动机理论，它们的共同点都是孤立地论述对外贸易的作用，忽视了对贸易发动机实现条件的分析。贸易作为经济增长发动机的原理不会变，但贸易对经济增长作用效果如何，则完全取决于发动机的实现条件被满足的程度。 1.稳定的出口市场是贸易发动机启动的外部条件 对于19世纪新殖民地区的国家，国际贸易作为经济成长的发动机，首先依赖于稳定的出口市场，这是发动机启动的条件。新技术革命趋势出现以后，发达国家对发展中国家初级产品的进口需求呈现减弱的趋势，这就使发达国家对发展中国家那种“带动兼控制”的作用强度降低。对于当展中国家来说，新发展起来的制造业面临的是激烈的国际竞争，进入发达国家市场的困难远远超过当年率先工业化的国家冲破自然经济壁垒的困难，传统制成品的生产出口受到发达国家更高科技的竞争优势的压力，大量依靠低工资的生产出口又受到各种贸易壁垒的抵御，而且，整个世界经济并非一直处于繁荣而保持较高需求的，这样出口市场并不是有保证的，这些原因都使得发动机的启动比以往困难得多。 日本及“四小龙”的出口导向战略之所以成功也得益于良好的外部环境，从50年代起美国出于政治目的采取的对外政策是以牺牲一定的经济利益为代价的，对东亚各国，美国一直保持其国内市场尤其是劳动密集型产品的进口市场的相对开放状态，另一方面战后经济高速发展的大环境（1950—1974年资本主义的黄金时期）也使国际市场保持了长期稳定的需求，东亚各国抓住这一机遇，成功地启动了经济。然而，发展中国家出口相似的劳动密集型产品也会导致国际市场需求相对不足，当东盟四国效仿日本及“四小龙”先后加入出口导向行列后，东欧、拉美等发展中国家也都在加快向出口导向转化的步伐。对东盟四国而言，出口市场越来越没有保障，劳动密集型产品的出口市场日趋拥挤，这必然会加速东盟四国贸易条件的恶化，其出口导向战略遭受重创也就在所难免了。而对于当年获得发展的新殖民地区国家和60年代取得成功的日本、韩国，贸易发动机启动的外部条件是相同的，即保证贸易发展的稳定的出口市场。 2.贸易动力的转换是贸易发动机持续运转的内部动力 按照传统的贸易理论，贸易增长的动力来自于自然禀赋的比较优势，这样就会合乎逻辑地推出随着这种比较优势带来的边际增长收益下降，贸易增长会逐渐减缓，发动机将无法持续运转的观点。东盟四国便是一个明证，在经历了十来年的出口高速增长期后，出口增长开始下滑，而导致出口增长率大幅度下降的原因，就是因为1996—1997年起国际市场电子产品的过剩，出口增长率大幅度下降的一个直接后果就 是外贸逆差增加。所以香港有影响的怡富证券公司报告指出“东南亚各国的对外贸易已从经济的推动者变成拖地区后腿的因素”。 建立在自然禀赋的比较优势上的贸易增长动力会随着自然资源或劳动力资源优势的逐步丧失而减弱，贸易增长到了一定时期就面临着贸易动力转换的问题。贸易增长动力转换主要有两个途径，一是比较优势的高级化，即比较优势由自然禀赋上升到技术、管理和营销网络等后天禀赋，二是建立起竞争优势，这种优势体现在三个层次上：技术优势、规模优势和创新优势。实现贸易持续增长的关键是贸易动力的转换，创造新的比较优势。 在现实经济生活中，发展中国家的贸易发展往往表现出另一种形态：“贫困化”增长，即随着建立在原有比较优势上的出口的增长贸易条件不断恶化，这事实上是由于贸易增长动力没有随着贸易增长阶段变化而相应转换造成的。 3.贸易对经济发展的作用在于促进其结构转型 贸易的基础是现行的价格结构，价格结构的基础是比较优势结构，但这两个结构只有形成贸易和强化现有分工的功能，而没有使产业结构优化和转换的功能。 从发展中国家的长远利益看，对外贸易的发展应有助于国民经济及贸易结构的转型能力，当这一条件不被满足时，则会付出经济结构僵化，有增长而无发展的代价。所以不能为贸易而贸易，发展出口的最终目的是促进国民经济的发展和产业结构的优化和升级，而产业结构的优化和转换能量来自于技术进步、要素积累以及产业政策所造就的优惠的价格条件。在这里贸易动力的转换与产业结构的优化是内在统一的。 4.资本要素积累和技术进步是结构转型的关键 实现贸易和产业结构转型的关键在于生产要素的积累和技术进步。对于劳动力相对丰裕的发展中国家而言，要素积累的核心是资本要素的积累。在平衡的国际收支上，商品出口的顺差与资本要素流动的逆差是并存的，商品出口实现的国际价值用来“购买”本国短缺的生产要素、资本以及与资本相伴随的技术与管理，而降价出口、亏损出口则不利于出口部门的发展和资本要素的积累。 在经济结构的转型和发展过程中，技术进步仍然是基础。一旦贸易与技术进步两者间形成良性互动关系，那么必然会对经济增长形成更大刺激。尽管技术进步不论发生在任何部门对经济总是有积极作用的，但当技术进步发生在出口部门时，它可能会大大提高本国该产品的出口优势，为本国创造一种新的出口产品，扩大贸易利益，所以发展中国家的技术进步应当特别注重于出口部门和有潜在出口可能的产品上，以形成贸易与技术进步的良性循环，贸易靠技术进步创造更大的生产能力和出口产品的比较优势，出口又为技术的进步创造更多的可能性即资金来源。 如果出口的扩大不能导致技术的进步和生产要素的积累，并进而形成出口增长与要素积累和技术进步的良性互动关系，出口发动机的作用就会大打折扣，而如果出口部门的发展是相对孤立的，或者出口部门是一些低档次的产业部门，而非高附加值、深加工的制造业，那么出口产业对其它产业的带动力就很小，出口作为经济增长发动机的作用就不会很明显。 总之，作为经济成长的总体来说，出口是诸动力中的一种，不是唯一的发动机，外部市场可以利用到何种程度，国家贸易政策在何种程度上促进贸易动力的转换，以及贸易与资本积累、技术进步是否形成良性循环，都直接关系到贸易作为经济成长发动机的作用效果。 三、开放还是保护？出口导向还是大国经济？——并非贸易政策的本质所在 提倡“自由贸易”的亚当·斯密和大卫·李嘉图，从国际分工的角度论述了国际贸易对所有国家都是有利的，但是在贸易利益的分割上，先进国家处于更有利的地位。后进国家参与国际分工当然不能局限于通过贸易获得的“静态利益”，经济发展是发展中国家的根本目标，贸易的根本目的以及贸易政策的实质必须从这一方面进行探讨。 开放还是保护，实际上只是对外贸易政策表层的东西，在世界经济一体化加速推进的今天，发展中国家始终面临着国际社会要求开放市场的压力，封闭的发展模式在当今世界也是很难生存和发展的。贸易顺差或逆差对国民经济的运行有影响，但从长远看，在一定的国际政治经济环境中，一国尤其是一个大国不可能长期处于巨额顺差或巨额逆差的地位。在东南亚国家出口导向模式遭受挫折后，有人提出我国应放弃出口导向型经济发展模式，发展进出口平衡，以内需为主的大国经济，然而，在现阶段国内需求低靡的节骨眼上，放弃出口导向对我国经济来说无疑是雪上加霜。原有比较优势 的产品开拓国际市场的难度增大，并不是放弃出口导向的理由，这实际上是原有出口增长动力面临转换的问题，出口导向要看从哪里导，如果出口产业不升级，出口导向仍然是建立在劳动密集型产业上，必然会导致贸易条件恶化，进而表现为“贫困化”增长，所以对于不同的出口产业部门，应有不同的鼓励政策，而且，近年来我国对外贸易持续顺差，普遍的、过度的出口鼓励政策也必然会导致逆差国的不满并引起贸易纠纷。因此要弱化对劳动密集型产业的出口鼓励政策。发展平衡贸易，适度增加进口重要的是看进口什么，增加的进口能否促进出口产业部门的技术进步和要素积累，进而促进结构的转型和产业的升级，所以发展进口贸易，重要的是优化进口商品结构，服务于出口产业部门。 21世纪的中国如果不希望永远被国际分工打入劳动密集型产业的行列，处于为别人生产箱包、玩具、鞋帽、服装等劳动密集型日用消费品的不利地位，就必须调整对外贸易政策，从长远看，贸易政策的本质是要使贸易促进经济增长的机制处于最佳的运行状态。就现阶段而言，主要是促进贸易动力的转换并建立贸易与资本积累、技术进步之间的良性互动机制。 【 黄运武.经贸大辞典（经贸学说、经贸学家部分）[M].中国对外经济贸易出版社，1992.36—94. 李欣广.理性思维：国际贸易理论的探索与发展[M].中国经济出版社， 1997. 张幼文.外贸政策与经济发展[M].立信会计出版社，1997. 顾秉维.从出口导向型到大国经济——试论我国在东南亚金融危机后的贸易战略选择[J].外国经济与管理，1998，（5）：17—20. 李罗力.金融风暴——东南亚金融危机透视[M].贵州人民出版社，1998. 曹昱.动态贸易增长路径和中国的贸易动力转换[J].国际贸易问题，1999，（10）：1—5.
